COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 9

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 29 octobre 2003
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Michel Voisin, vice-président,
puis de M. Antoine Carré, secrétaire, puis de M. Michel Voisin, vice-président

SOMMAIRE

 

pages

- Examen de l'avis budgétaire titre III et personnels civils et militaires d'active et de réserve (M. Pierre Lang, rapporteur pour avis)

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- Examen de l'avis budgétaire crédits d'équipement (M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis).

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- Examen de l'avis budgétaire gendarmerie (M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis)

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Loi de finances pour 2004 : titre III et personnels civils et militaires d'active et de réserve (avis)

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Pierre Lang, les crédits du titre III et des personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2004.

M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de budget du titre III du ministère de la défense, conforme à la loi de programmation militaire, permettait la consolidation de l'armée professionnelle. Il rend possible la création de postes budgétaires, principalement 1 200 gendarmes et 298 médecins, et ajuste à la marge les effectifs en fonction des besoins. Par ailleurs, il supprime 852 postes d'agents civils au titre de la politique de maîtrise des dépenses publiques. En contrepartie, le ministère réalise un effort de recrutement sans précédent afin de diminuer le nombre d'emplois non pourvus ; le sous-effectif en agents civils, qui n'atteint plus que 4 000 personnes en 2003, devrait encore diminuer l'an prochain.

Le projet de budget pour 2004 poursuit le plan d'amélioration de la condition militaire et prévoit de nouvelles mesures destinées à rendre la défense plus attractive. À ce titre, 27 millions d'euros de crédits supplémentaires s'ajouteront aux 19 millions déjà débloqués en 2003 dans le cadre du fonds de consolidation de la professionnalisation. Le plan d'amélioration de la condition militaire est, lui aussi, poursuivi. Ces mesures permettront, entre autres, d'assurer le financement d'indemnités versées aux personnels détenant un savoir-faire dans les spécialités pour lesquelles les armées rencontrent des problèmes de fidélisation. Le projet de budget pour 2004 s'attache également à la revalorisation de la composante civile de la défense ; 27 millions d'euros de mesures statutaires seront versés à ces personnels en 2004.

Le projet apporte, en outre, quelques améliorations bienvenues en matière de fonctionnement courant. Les crédits d'externalisation sont augmentés de 20 millions d'euros et concerneront, en 2004, la gestion des logements, la formation initiale des pilotes d'hélicoptères, la gestion du parc des véhicules commerciaux ainsi que le soutien logistique en opérations extérieures. Avec une hausse de 13 millions d'euros, les moyens consacrés à l'entraînement des forces bénéficient d'une réévaluation qui était nécessaire. Les prévisions d'activité pour 2004 laissent à penser que les buts assignés par la loi de programmation militaire seront bientôt atteints. Enfin, s'agissant des réserves, le projet de budget apporte 32 millions d'euros de crédits supplémentaires en rémunérations et 5 millions en fonctionnement.

Ce projet de budget, particulièrement satisfaisant, ne doit pas pour autant masquer les efforts consentis par le ministère de la défense en matière de maîtrise des dépenses publiques et de modernisation de ses méthodes de gestion. A titre d'exemple, plusieurs unités expérimenteront un budget global, préfiguration de ce qui sera bientôt généralisé dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances.

M. Charles Cova a regretté que les 380 000 euros nécessaires pour régler le problème des retraites des lieutenants et de leurs ayants cause n'aient pu être inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004, alors qu'il s'agit d'une question de justice sociale et d'équité, cette question concernant seulement 378 ayants droit et 1 178 ayants cause, la plupart très âgés.

M. Pierre Lang, rapporteur pour avis, a fait valoir que, s'il s'agit d'un souci largement partagé au sein de la commission, les dispositions de l'article 40 de la Constitution interdisent une initiative parlementaire sur cette question, dont le règlement ne pourrait résulter que d'une proposition d'origine gouvernementale.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du titre III et des personnels civils et militaires d'active et de réserve pour 2004.

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Crédits d'équipement (avis)

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. François Cornut-Gentille, les crédits d'équipement pour 2004.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis, a mis en avant la forte augmentation des crédits des titres V et VI réalisée pour la deuxième année consécutive, qui constitue une évolution relativement inédite au regard des années précédentes et mérite d'être soulignée ; elle permettra de restaurer la crédibilité de l'équipement de nos forces armées. Le montant des autorisations de programme inscrit dans le projet de loi de finances pour 2004 s'élève à 16,76 milliards d'euros, en hausse de 9,6 % par rapport à 2003, alors que le niveau des crédits de paiement atteint 15,3 milliards d'euros, en augmentation de 9,2 %. Les autorisations de programme augmentent respectivement de 31 % et 16,7 % pour l'armée de l'air et la marine, celles de l'armée de terre subissant une légère diminution de 2 %, et les crédits de paiement s'accroissent respectivement de 17,7 %, 14,4 % et 12,2 % pour l'armée de l'air, l'armée de terre et la marine. Ces évolutions interviennent à la suite des fortes augmentations des crédits d'équipement définies par la loi de finances initiale pour 2003, de l'ordre de 17,6 % pour les autorisations de programme et de 11,2 % pour les crédits de paiement. Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit globalement une croissance du budget de la défense de 4,3 %, résultant pour l'essentiel de l'augmentation des crédits des titres V et VI, dont le poids au sein du budget passe de 44 % à 46 %.

La hausse des crédits d'entretien programmé des matériels (EPM), engagée en 2003, est poursuivie en 2004. Parallèlement, le ministère de la défense a fixé des objectifs ambitieux de restauration de la disponibilité des matériels qui, pour être atteints, impliquent une revalorisation durable des crédits d'EPM. En effet, nombre de parcs de matériels des armées sont vieillissants et imposent des dépenses de maintenance considérables, alors que l'arrivée de matériels neufs ne se traduira sans doute pas par la baisse des coûts d'entretien, ce qui s'explique par le fait que ces nouveaux équipements, tels que le Rafale et le Leclerc, intègrent des technologies nouvelles et sont plus complexes à entretenir. L'effort financier réalisé depuis 2003 devra donc être maintenu dans la durée.

Puis, le rapporteur pour avis a détaillé les principales commandes et livraisons devant intervenir au cours de l'année 2004. S'agissant de l'armée de terre, cinquante chars Leclerc doivent être livrés en 2004, mais les difficultés actuelles de Giat Industries risquent de remettre en cause ces prévisions ; parallèlement, les forces terrestres recevront sept hélicoptères Tigre ainsi que mille systèmes Felin. En revanche, le renouvellement des hélicoptères de transport Puma et Cougar, dont la moyenne d'âge atteint respectivement vingt-deux ans et onze ans, s'avère tardif, les premiers exemplaires de leurs successeurs ne devant être livrés qu'en 2011. De même, les retards du programme de véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), qui doit assurer la relève des engins AMX 10P et AMX 10PC, font peser le risque d'une véritable rupture capacitaire pour l'armée de terre : les premières livraisons du VBCI, initialement prévues en 2006, n'interviendront qu'en 2008, alors que de nombreux véhicules AMX 10P connaissent d'importantes difficultés et sont notamment affectés de fissures plus ou moins larges. En ce qui concerne l'armée de l'air, le programme d'avion Rafale a connu des retards répétés et la mise en service du premier escadron de l'armée de l'air n'interviendra qu'en septembre 2006, cinq avions devant être livrés en 2004. La commande de 59 avions prévue en 2003 pourrait être repoussée à l'année 2004, ce qui n'est pas sans susciter des incertitudes sur le déroulement du programme. Enfin, au sein du budget de la marine, 332 millions d'euros de crédits de paiement sont destinés à participer à l'apurement des comptes de DCN et à financer l'application de la taxe sur la valeur ajoutée et la taxe professionnelle. Les dotations prévues par le projet de loi de finances pour 2004 permettent également de poursuivre les programmes engagés : les frégates multimissions, dont quatre seront commandées en 2004 ; les frégates anti-aériennes Horizon, dont deux unités seront livrées respectivement en 2006 et en 2008 ; les sous-marins lanceurs d'engins de nouvelle génération, dont un exemplaire entrera en service en 2004 ; les sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, dont la première livraison interviendra en 2012.

L'effort consenti en matière de recherche et technologie représente 1,26 milliard d'euros, soit un montant stable par rapport à 2003, et apparaît indispensable pour préparer la définition et le lancement des futurs programmes d'équipement.

Le rapporteur pour avis a enfin évoqué la construction de l'Europe de la défense, au sein de laquelle la France joue un rôle déterminant, ses forces armées constituant un des piliers de ce que pourront être à terme les capacités militaires de l'Union européenne. L'année 2003 a été marquée par des avancées décisives de la construction de l'Europe de la défense. Se sont ainsi succédé le sommet franco-britannique du Touquet en février, puis le sommet réunissant à Bruxelles la France, l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg en avril ; parallèlement, le lancement du programme européen d'avion de transport A 400M en mai et la participation de l'Espagne au programme franco-allemand d'hélicoptère Tigre, décidée en septembre, constituent d'indéniables succès en matière de coopération.

M. Charles Cova a demandé des précisions sur le nombre de chasseurs Rafale livrés à l'armée de l'air en 2004. Mettant l'accent sur l'importance de la prochaine loi de programmation militaire pour l'équipement de la marine, avec notamment la mise en œuvre des programmes de sous-marins Barracuda et de frégates multimissions, il a demandé au rapporteur si des menaces particulières pesaient sur certains de ces projets.

M. François Cornut-Gentille, rapporteur pour avis, a précisé que cinq exemplaires du Rafale seront livrés à l'armée de l'air en 2004, quatre autres ayant déjà été reçus par la marine.

Aucune menace particulière ne pèse sur les programmes de la marine à l'heure actuelle ; toutefois, l'examen des montants des crédits du titre V et les retards que connaissent d'autres programmes, tels que le Rafale ou le VBCI, peuvent faire craindre certaines difficultés. Par ailleurs, il est intéressant de constater, dans une perspective comparative, que le Royaume-Uni consacre davantage de dotations à l'équipement de ses forces, le ratio des dépenses d'investissement rapportées aux effectifs s'établissant à un niveau supérieur à celui de la France.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits d'équipement pour 2004.

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Gendarmerie (avis)

La commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Philippe Folliot, les crédits de la gendarmerie pour 2004.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de budget pour 2004 s'inscrivait dans le cadre d'une double programmation, définie par la LOPSI et la loi de programmation militaire, qui devait être pleinement respectée.

En ce qui concerne les dotations prévues pour la gendarmerie en 2004, les crédits de paiement s'élèvent au total à 4,34 milliards d'euros, soit une progression de 1,92 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003. Si cette croissance est nettement moins soutenue qu'en 2003, elle s'effectue sur la base d'un budget 2003 qui avait crû de 8,4 % par rapport à 2002. Si les dotations prévues au titre du fonctionnement permettent effectivement de respecter les engagements pris en autorisant les recrutements prévus et en assurant la bonne marche des services, il convient de veiller à ce que les crédits inscrits au titre des équipements respectent avec la constance nécessaire la programmation.

1 200 emplois seront créés au titre de la deuxième tranche de la LOPSI. Il est prévu un certain nombre de mesures de revalorisations indemnitaires, qui s'inscrivent dans le cadre du plan d'amélioration de la condition militaire de février 2002, pour un montant de 6,3 millions d'euros, et dans celui de la LOPSI, pour 10,81 millions d'euros. Par ailleurs, il est prévu une provision de trois millions d'euros pour l'expérimentation d'une prime de résultat. S'agissant de l'indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP), les engagements ont été respectés avec, d'une part, la revalorisation de deux points du taux de cette indemnité, avec effet rétroactif au 1er janvier 2003 et, d'autre part, l'annonce par le Premier ministre le 12 mars 2003 que le bénéfice de l'intégration de l'ISSP dans la pension militaire de retraite à partir de l'âge de 50 ans serait effectivement accordé à la gendarmerie.

Pour 2004, les crédits inscrits sur les titres V et VI s'élèvent à 444,97 millions de crédits de paiement, soit une augmentation de 5,4 %. Ces montants comprennent 94 millions d'euros d'autorisations de programme et de crédits de paiement au titre de la LOPSI. Ces évolutions générales ne sont pas en ligne avec la programmation des crédits, tout particulièrement au titre de la LOPSI. On rappellera que cette dernière avait prévu 1,02 milliard d'euros de crédits d'équipement sur cinq ans. L'insuffisance de crédits de paiement est donc sensible. Elle l'est également pour les autorisations de programme, laissant craindre une prise de retard dans la réalisation des programmes d'équipement, ce qui est tout particulièrement regrettable pour l'immobilier, dont on connaît l'ampleur considérable des besoins. Un effort d'économies partagé est nécessaire. Il convient toutefois de respecter les engagements qui ont été pris afin de ne pas décevoir les personnels. Aussi, est-il éminemment souhaitable que le projet de loi de finances pour 2004 se traduise par un effort supplémentaire en matière d'équipement, de l'ordre de vingt millions d'euros, afin de ne pas prendre un retard excessif sur le déroulement des programmes déjà engagés ou devant l'être.

En ce qui concerne les formations spécialisées visitées lors de la préparation du rapport, la qualité et la motivation des personnels qui y travaillent doivent être soulignées. Pour répondre à la nécessité d'intervenir dans un délai très court dans le cas d'une attaque terroriste sur une centrale nucléaire, le groupement de sécurité et d'intervention de la gendarmerie nationale (GSIGN) doit disposer de deux ou trois hélicoptères. La solution provisoire retenue après le 11 septembre 2001 consiste dans la mise à disposition permanente de deux hélicoptères Puma de l'armée de terre. Il serait nécessaire que les réflexions en cours aboutissent rapidement à l'acquisition de deux appareils destinés exclusivement à l'usage du GSIGN.

Trois pistes de réformes peuvent être mentionnées pour conclure.

L'effort de réorganisation de la gendarmerie est bien engagé, mais il est sans doute possible d'aller plus loin dans la réforme des structures, notamment en simplifiant la chaîne de commandement territorial. À cette fin, il est sans doute nécessaire de réfléchir à la suppression de l'échelon que constitue la région de gendarmerie, afin de réduire à un seul niveau la hiérarchie entre la direction générale et le groupement de gendarmerie départemental. En effet, de par ses missions, la gendarmerie diffère des autres armées. La simplification et la clarification dans la répartition des responsabilités donneront une lisibilité accrue à la chaîne de commandement. Les attributions particulières en matière de coordination de l'action des unités de gendarmerie départementale et d'emploi des forces de gendarmerie mobile, actuellement confiées au commandement de la région de gendarmerie, seraient dès lors assumées par le commandement de la légion de gendarmerie située dans le chef-lieu de la zone de défense.

L'application de la loi organique relative aux lois de finances entraîne actuellement des débats s'agissant de la place assignée à la gendarmerie. Deux orientations sont possibles : diviser la gendarmerie au sein des différents programmes du ministère de la défense, ou créer un programme spécifique pour la gendarmerie. La première solution comporterait bien des inconvénients, dont le moindre n'est pas celui de faire perdre pratiquement toute lisibilité à l'action quotidienne de lutte contre la délinquance menée par la gendarmerie laquelle, par définition, est différente des missions de défense assurées par les autres armées.

Enfin, si les gendarmes manifestent quasi unanimement leur attachement au statut militaire, il n'en reste pas moins qu'un malaise est perceptible. Les comparaisons avec la police nationale en matière indemnitaire et indiciaire ne sont pas forcément saines, mais il n'est pas possible de les empêcher. Afin d'éviter que ces considérations ne mettent à terme en péril le caractère militaire de la gendarmerie, il est nécessaire de réfléchir à une réforme qui permettrait de tenir compte du particularisme des missions exercées par les gendarmes et d'établir une grille indiciaire spécifique.

M. Michel Voisin, président, a indiqué que l'arrivée sur le terrain de nouveaux effectifs était retardée par la durée de formation et n'était pas forcément perceptible.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a souligné qu'à la suite des mouvements de gendarmes de la fin de l'année 2001, des avantages avaient été octroyés en matière de récupération, ce qui a conduit à une diminution de la présence effective des brigades sur le terrain. De plus, la mise en place progressive des communautés de brigades a entraîné des modifications dans l'exercice du service. Il existe un décalage naturel entre la décision de recrutement et le déploiement effectif des nouveaux gendarmes. Sur les 1 200 emplois créés par la LOPSI au titre de 2003, 789 sont affectés au renforcement des brigades territoriales. Globalement, les moyens affectés correspondent aux besoins.

M. Gilbert Le Bris a interrogé le rapporteur sur sa proposition de supprimer l'échelon que constitue la région de gendarmerie. Une telle idée n'est-elle pas à contre-courant par rapport au sens de l'histoire ?

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a précisé que les régions de gendarmerie correspondent en réalité à plusieurs régions administratives, l'échelon équivalant à celles-ci étant la légion. Il s'agit de simplifier la chaîne de commandement en supprimant l'échelon de la région de gendarmerie, la coordination des actions de la gendarmerie au sein de la zone de défense étant assurée par la légion installée au chef-lieu de cette zone. Cette réforme renforcerait donc le rôle des légions, devenues seul échelon régional.

M. Michel Dasseux a évoqué les conséquences sur le fonctionnement des mess mixtes du non renouvellement des contrats emploi-solidarité et des contrats emplois consolidés, en manifestant la crainte d'un développement de l'externalisation en la matière. Soulignant que le statut militaire de la gendarmerie doit être préservé, il a estimé qu'en matière de commandement, il convient de veiller à ce que la gendarmerie ne soit pas subordonnée à la police nationale.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a souligné que, sur le terrain, les relations entre la police et la gendarmerie sont bonnes. Le seul point posant problème est la situation respective des rémunérations. Une grille indiciaire spécifique permettrait de prendre en compte le particularisme de la gendarmerie par rapport aux autres armées, sans la confondre pour autant avec la police.

M. Axel Poniatowski a souhaité connaître l'impact financier des redéploiements entre police et gendarmerie en ce qui concerne les infrastructures immobilières.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a indiqué que l'ensemble de la politique de redéploiement était désormais arrêté et que sa réalisation aurait principalement lieu dans les deux ou trois années à venir. Il est encore trop tôt pour disposer d'éléments d'évaluation des coûts induits en matière immobilière, les surcoûts résultant de la création de gendarmeries dans les zones précédemment sous la responsabilité de la police. Compte tenu de l'état général dégradé d'une bonne partie du parc domanial et, dans une moindre mesure, des logements pris à bail, seul un accroissement très sensible de l'intervention des collectivités territoriales et des financements associant le secteur privé permettra de résoudre le problème.

M. Pierre Lang a considéré que la gendarmerie n'avait pas à se plaindre du projet de budget, en raison notamment des importantes créations de postes dont elle bénéficie, ainsi que des primes spéciales qui lui sont accordées. Les avantages et les inconvénients du métier de gendarme sont connus lors du choix de carrière et il n'est pas souhaitable de pousser à leur terme les comparaisons avec la police nationale ni de négliger les autres armées.

M. Philippe Folliot, rapporteur pour avis, a rappelé que l'accroissement des moyens de fonctionnement de la gendarmerie correspondait à une nécessité de rattrapage par rapport à une situation dégradée et s'inscrivait dans le cadre de la politique de lutte contre l'insécurité, notamment en zone périurbaine sous responsabilité de la gendarmerie. La gendarmerie n'est pas spécialement avantagée si l'on considère le particularisme de ses missions au regard de celles des autres armées. Afin d'éviter qu'à terme, les revendications portent sur un alignement des statuts avec la police nationale, il est nécessaire de ménager à la gendarmerie un régime indemnitaire et indiciaire particulier.

M. Jean-Louis Léonard a considéré qu'il était paradoxal de souhaiter un alignement avec la police nationale, fût-il partiel, tout en prônant le maintien du statut militaire de la gendarmerie et il a souligné que les propositions du rapporteur n'engagent pas l'ensemble de la commission sur ce point. Il a estimé qu'il convient d'être ouvert vis-à-vis de l'externalisation, dans la mesure où elle peut apporter la souplesse nécessaire sans nuire aux exigences opérationnelles.

M. Michel Dasseux a précisé qu'il ne rejetait pas par principe l'externalisation, mais que, par exemple, pour la gestion des mess, le recours à des personnels des armées paraissait préférable.

M. Michel Voisin, président, a rappelé que les hypothèses de rapprochement entre la gendarmerie et la police devaient être envisagées avec prudence, en prenant notamment en compte le particularisme des missions et les différences de contraintes horaires.

Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la gendarmerie pour 2004.

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