Comptes rendus de la commission de la défense nationale et des forces armées : Mercredi 30 juin 2004(Séance de 10 heures)

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COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES

COMPTE RENDU N° 29

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 30 juin 2004
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Guy Teissier, président

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- Audition de M. François Lureau, délégué général pour l'armement	2

Audition de M. François Lureau, délégué général pour l'armement.

La commission de la défense nationale et des forces armées a entendu M. François Lureau, délégué général pour l'armement.

M. François Lureau a indiqué que la DGA (délégation générale pour l'armement) est une institution respectée à l'étranger, notamment en Europe, pour le caractère complet de ses missions et compétences, qui incluent tant la conduite des programmes d'armement que la maîtrise des aspects industriels, ces derniers recouvrant la notion de soutien de la base industrielle et technologique de défense (BITD), qui revêt une grande importance pour le maintien de l'emploi et des savoir-faire. Alors que la dernière réforme de la DGA a été engagée en 1996, le rythme des évolutions que connaît le secteur de la défense impose d'engager une nouvelle étape. Le changement doit intervenir lorsqu'il est nécessaire, afin de disposer d'une organisation suffisamment souple pour répondre de façon adaptée aux besoins exprimés.

Le bilan des réformes menées, lesquelles ont concerné pour l'essentiel la conduite des programmes d'armement, s'avère satisfaisant. Certes, des dérapages ont pu être observés sur certains programmes, tels que l'avion Rafale, pour lequel la responsabilité des retards successifs est largement partagée avec les différents acteurs de la fonction armement. Les problèmes rencontrés dans la gestion des programmes doivent être jugés à l'aune de leur complexité même et des péripéties budgétaires qui les affectent. Toute prévision de coût et de calendrier comprend nécessairement une marge d'erreur.

La réforme conduite au sein de la DGA a permis de mettre en place une structure de gestion robuste recentrée sur l'exercice de la maîtrise d'ouvrage. Ses outils d'évaluation des délais et des coûts sont d'un niveau comparable à celui des grandes entreprises internationales. La DGA a ainsi été dotée d'un ensemble de processus professionnels performants, certifiés par la norme internationale ISO. Il faut toutefois se garder de toute autosatisfaction, des progrès supplémentaires pouvant toujours être réalisés.

En ce qui concerne la réorganisation actuelle de la DGA, la lettre de mission de la ministre de la défense insiste sur le rééquilibrage des missions de maîtrise d'ouvrage et de préparation de l'avenir, laquelle implique le développement de la BITD. Cette dernière fonction suppose de prendre les bonnes décisions dès aujourd'hui, pour pouvoir disposer de l'outil industriel et technologique nécessaire à la satisfaction des besoins des forces armées à un horizon de trente années. Cette mission, certes difficile, apparaît essentielle. La fonction de maîtrise d'ouvrage impose de disposer des compétences techniques nécessaires, sans se substituer pour autant aux industriels, et de clarifier les responsabilités dans la conduite des programmes d'armement, afin que la volonté de concertation ne conduise pas à une dilution des responsabilités. La ministre a également souhaité que la DGA se place résolument dans un contexte européen, ce qui suppose un comportement différent de ce qu'il était lorsque la DGA intervenait dans un cadre essentiellement national.

L'évolution de la DGA passe en premier lieu par la mise en place d'une organisation compatible avec les exigences de la loi organique relative aux lois de finances en matière de transparence de la gestion et de l'usage des crédits. Il convient de veiller à l'adéquation de l'organisation de la DGA aux programmes et actions de la nouvelle nomenclature, afin de pouvoir bien identifier les responsables et rendre compte de l'exécution des différentes missions. Un système d'objectifs et d'analyse des résultats avait déjà été mis en place sous l'égide des précédents délégués généraux pour l'armement ; l'adaptation de celui-ci dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances est quasiment achevée.

Il est également nécessaire de développer les compétences techniques de la DGA, lesquelles font parfois l'objet de commentaires peu amènes. La DGA constitue un investisseur majeur et doit se comporter de façon avisée, ce qui nécessite un renforcement de ses connaissances financières et techniques, même si celles-ci sont déjà très satisfaisantes. La DGA dispose d'ingénieurs de haut niveau, ce qui constitue une base solide pour une administration déléguant la maîtrise d'œuvre des programmes aux industriels. La ministre de la défense a accepté de consentir un effort supplémentaire en autorisant le recrutement de cinquante ingénieurs dans des domaines de pointe tels que l'architecture de systèmes complexes et la lutte contre la menace nucléaire, biologique et chimique. La campagne de recrutement a débuté et la DGA ne rencontre aucune difficulté à pourvoir les postes créés.

Le renforcement des liens entre la DGA et les états-majors constitue également une priorité, non seulement pour les phases amont des programmes, mais sur la totalité de leur cycle de vie. Le service des architectes des systèmes de forces, qui a été mis en place en 1996 par M. Jean-Yves Helmer et rassemble à la fois des ingénieurs issus de la DGA et des officiers, constitue une première étape. Le dialogue nouveau qu'il convient d'établir imposera le développement d'une contractualisation entre états-majors et DGA.

Il est également nécessaire de prêter une attention particulière au caractère transversal des programmes. Nombre d'entre eux, comme l'avion Rafale, les systèmes de commandement ou la bulle opérationnelle aéroterrestre (BOA) incluent différentes composantes et concernent plusieurs armées. La cohérence interarmées de ces programmes, indispensable pour gérer ce que l'on appelle la guerre en réseau, doit être identifiée et assurée, notamment lorsqu'interviennent de nombreux industriels. Seul un organisme étatique disposant d'une hauteur de vue suffisante peut réaliser cette mission.

Sur le plan pratique, cette exigence conduit la DGA à s'organiser selon une logique interarmées. Les textes réglementaires nécessaires sont en préparation et vont permettre la mise en place d'une organisation guidée par les objectifs suivants : la lisibilité et la cohérence avec la structure en programmes et actions issue de la loi organique relative aux lois de finances ; le renforcement de ses compétences techniques et financières ; l'identification des activités de sécurité, d'espace et de guerre infocentrée qui sont essentielles pour notre futur système de défense.

L'organisation interne de la DGA s'articulera principalement autour de deux pôles : le pôle « stratégie, sécurité, international », dont le but est de préparer l'avenir, et le pôle « opérations » destiné à conduire les programmes. Au sein de ce dernier, est créée une direction de l'expertise technique, qui regroupe plusieurs milliers de personnes chargées de définir et de maintenir les compétences qui seront nécessaires dans le futur. Aux côtés de ces deux pôles, existent trois directions fonctionnelles transversales plus classiques : une direction financière, qui sera confiée à un haut fonctionnaire issu du ministère de la défense, une direction de la qualité et des processus et une direction des ressources humaines. Les différentes directions sont cohérentes avec les programmes et les actions de la nouvelle nomenclature résultant de la loi organique relative aux lois de finances.

En ce qui concerne les programmes, le respect des délais revêt une importance considérable, parce qu'il ne conditionne pas seulement la satisfaction du besoin des états-majors, mais également parce que tout retard induit un surcoût. Une vigilance accrue sera exercée sur le déroulement des programmes et opérations, notamment à l'égard des industriels ; des rappels à l'ordre leur seront adressés lorsque cela s'avérera nécessaire. S'il est admis que certains programmes, pour des raisons techniques, peuvent subir des décalages, il n'est pas normal que cela devienne une règle générale. Il est nécessaire de définir des indicateurs précis relatifs aux retards intervenant sur tel ou tel programme.

En matière de restructurations industrielles, si l'essentiel des regroupements a été réalisé dans le domaine aéronautique, beaucoup reste à faire dans le secteur spatial. La réunion du français Alcatel Space et des activités spatiales de l'italien Finmeccanica, annoncée récemment, marque une première étape. D'autres rapprochements restent souhaitables pour consolider un secteur qui souffre d'une baisse d'activité sensible.

Dans le secteur de la propulsion, la DGA doit veiller à la protection des intérêts nationaux. Elle a observé avec attention l'ouverture du capital de Snecma, dont les activités sont stratégiques en matière de défense, et suit l'évolution du groupe Société nationale de poudres et explosifs (SNPE), dont il convient d'assurer l'avenir, tant dans le domaine militaire que civil.

L'industrie navale gagnerait à procéder à un rapprochement entre DCN et Thales, afin de créer un grand groupe qui pourrait ensuite s'allier avec des industriels allemands, voire espagnols et italiens. Enfin, en matière d'armement terrestre, le principal industriel français, Giat Industries, fait l'objet d'une restructuration de grande ampleur, dans le cadre de laquelle le ministère de la défense veille au reclassement des personnels. Dès maintenant, Giat Industries doit rechercher une association avec un partenaire national robuste pour pouvoir participer ultérieurement à des alliances européennes. La récente tentative de prise de contrôle du britannique Alvis par la société américaine General Dynamics, qui s'est finalement soldée par un échec, doit inciter l'Europe à faire preuve de la plus grande vigilance.

Rappelant que le ministère de la défense avait préconisé le développement de nouvelles procédures pour améliorer la conduite des programmes d'armement, le président Guy Teissier a demandé quelles actions la DGA comptait entreprendre pour accroître ses performances dans ce domaine.

M. François Lureau a répondu que la bonne conduite des programmes supposait le respect de plusieurs conditions. La première consiste dans la qualité des prévisions : une partie des surcoûts constatés résulte d'erreurs de prévisions sur le montant du programme. Ces imprécisions restent cependant limitées : ainsi, pour le programme Rafale, dont le coût total atteint 33 milliards d'euros, le surcoût par rapport aux évaluations initiales s'établit à 4 %. Afin d'améliorer son efficacité en la matière, la DGA est en train de s'équiper de nouveaux outils informatiques centralisés.

La deuxième condition a trait à la qualité de la prévision des flux de trésorerie. Toutefois, les échéances de paiement sont déterminées par le rythme de progression des industriels, lesquels ne respectent pas toujours les calendriers de livraisons définis au préalable.

Ensuite, le renforcement des responsabilités du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement apparaît essentiel pour améliorer le déroulement des programmes. Le conseil des systèmes de forces, créé à l'initiative de la ministre de la défense, constitue un instrument particulièrement adapté pour progresser dans ce sens.

Enfin, au cours de la réalisation des programmes, la DGA a l'obligation de faire respecter avec rigueur par les industriels les conditions de prix et de délais auxquelles ils ont souscrit.

Après avoir rappelé que le Parlement avait voté à la fin de l'année 2002 l'ouverture de 3,114 milliards d'euros d'autorisations de programme pour la commande de 59 avions Rafale, le président Guy Teissier a souhaité savoir pourquoi cette commande n'a pas encore été passée.

M. François Lureau a répondu que l'ampleur des crédits en jeu justifiait une négociation précise et détaillée des contrats. Cette commande concerne cinq industriels ; des accords ont été conclus avec trois d'entre eux, mais des divergences subsistent entre la DGA et les deux industriels restants, lesquels avancent des coûts jugés excessifs. La DGA souhaite que l'ensemble des éléments du programme soit traité globalement et que soit prise en compte notamment la perspective de l'exportation du Rafale, pour éviter d'avoir à rouvrir ensuite des négociations. C'est donc l'importance des enjeux qui explique les délais constatés. Cependant, l'objectif reste de notifier cette commande avant la fin de l'année 2004 ; les négociations apparaissent en voie d'aboutir à une solution acceptable aussi bien pour l'Etat que pour les industriels.

M. Jean-Michel Boucheron a souhaité savoir si la conclusion de cette commande se heurtait à des obstacles techniques rédhibitoires ou si les retards constatés résultaient simplement de la longueur des négociations entre la DGA et les industriels. A l'heure où apparaissent les faiblesses de l'Eurofighter et les fragilités du F 35, le programme Rafale dispose d'opportunités importantes dans la redéfinition de l'industrie européenne d'aviation de combat. Il a ensuite demandé quelle était l'appréciation de la DGA sur les conditions de création de l'agence européenne de défense et si l'avancée obtenue dans ce cadre en matière de recherche-amont pouvait se traduire par des réalisations à la hauteur des espérances qu'elle suscite.

M. François Lureau a répondu que le caractère opérationnel et performant du programme Rafale constitue effectivement un atout majeur par rapport aux programmes concurrents. La première flottille des avions Rafale marine a été déclarée opérationnelle et les pilotes se montrent très satisfaits du nouvel appareil. S'agissant du Rafale air, depuis le recalage du programme, le calendrier a été respecté et la mise en service du premier escadron opérationnel au standard F2 reste prévue pour 2006. Si l'on ne peut écarter la possibilité que surgissent des difficultés techniques, il faut constater que des étapes majeures ont été franchies.

L'attitude de nos principaux partenaires envers l'agence européenne de défense a montré un large éventail, témoignant dans certains cas d'évolutions notables soit en faveur de l'agence, soit en faveur d'une position plus en retrait. On peut néanmoins se féliciter de la grande convergence de vues entre la France et le Royaume-Uni, qui a incontestablement facilité la mise au point des textes.

L'agence européenne de défense repose sur de bons principes, lesquels doivent désormais être mis en application. Sa mise en place s'avère remarquablement rapide, puisque sa création a été décidée en novembre 2003 et qu'elle devrait être opérationnelle à la fin de l'année 2004. La DGA compte beaucoup sur le développement des capacités de l'agence en matière de financement de la recherche. Dans cette perspective, ses moyens, aujourd'hui modestes, doivent être accrus. Il serait souhaitable qu'une partie d'entre eux provienne des vingt-cinq Etats de l'Union ; même si l'agence doit pouvoir développer des collaborations regroupant des Etats spécifiquement intéressés - le démonstrateur de drone lancé à l'initiative de la France pourrait s'insérer dans ce cadre -, il semble logique que chacun des pays de l'Union participe au financement de la sécurité européenne et donc à la recherche en matière de défense. Une clé de répartition équitable devra être définie.

Mme Patricia Adam a demandé si la DGA envisageait de décentraliser en région un certain nombre de ses fonctions. Cette politique permettrait à la fois de dynamiser certains bassins d'emplois aujourd'hui fragilisés et, dans le même temps, d'améliorer la qualité du travail de la DGA en rapprochant les centres de décision des centres de production.

M. François Lureau a répondu que le rééquilibrage géographique des compétences techniques de la DGA figurait au nombre des orientations de sa réforme. Il n'existe aucune raison de concentrer les compétences techniques de la DGA en région parisienne ; c'est pourquoi les centres de province verront leur rôle conforté et renforcé.

Relevant l'utilisation par le délégué général pour l'armement de l'expression d'« investisseur avisé » pour qualifier la DGA, M. Jean-Claude Viollet a souhaité connaître les dernières évolutions du montant des intérêts moratoires, qui ont connu une baisse significative entre 1996 et 2002, passant de 109 millions d'euros à 21 millions d'euros. Après avoir rappelé qu'il avait préconisé l'adoption d'une approche englobant dès le départ les coûts de possession des matériels afin de minimiser la charge de leur maintien en condition opérationnelle, il a demandé quelles réflexions étaient engagées dans ce domaine. Il a également interrogé le délégué général pour l'armement sur l'application de nouveaux modes de financement et de l'externalisation au sein du ministère de la défense, avant de lui demander son sentiment sur les résultats du changement de statut de DCN, un an après son entrée en vigueur.

M. François Lureau a indiqué que, si le niveau des intérêts moratoires avait fortement diminué en 2003, il n'en serait pas de même en 2004, en raison de l'adoption tardive de la loi de finances rectificative pour 2003 et de reports significatifs de crédits, qui ont empêché les services de la DGA de les utiliser. A l'avenir, cette question, dont la DGA n'a pas la maîtrise complète, fera l'objet d'un indicateur de performance annuel.

L'approche des programmes d'armement sous l'angle des coûts de possession est un sujet important, mais elle ne concerne pas seulement la DGA, puisque ce sont des organismes placés sous la responsabilité de chaque chef d'état-major qui supervisent le maintien en condition opérationnelle des matériels de chaque armée. Il apparaît évident que la conclusion de contrats globaux incluant la maintenance des matériels dès le lancement des programmes doit être généralisée. C'est pour cette raison que la DGA a mis en place une équipe spécialisée dans le soutien logistique intégré, afin d'en faire bénéficier le plus de programmes possible sur de longues périodes, de l'ordre de cinq à dix années. Plusieurs contrats récents ont été conclus en ce sens.

L'externalisation de certaines tâches du ministère de la défense suppose au préalable la mise en place de règles adaptées. En l'espèce, une ordonnance sur les partenariats public-privé vient d'être adoptée par le Conseil des ministres. De même, l'externalisation ne peut se concevoir sur tous les sujets. D'ores et déjà, elle devrait s'appliquer à la formation des pilotes, ce qui suppose néanmoins des changements culturels non négligeables. De manière plus générale, elle pourrait être étendue à certaines acquisitions, telle celle d'avions de ravitaillement et de transport à long rayon d'action, à l'instar du Royaume-Uni. Cette éventualité est en cours d'examen, car elle a des implications fortes, notamment sur la propriété des matériels ; à titre d'exemple, au Royaume-Uni, celle-ci sera transférée à une société ad hoc.

Pour ce qui concerne DCN, l'entreprise a fait des progrès considérables à tout point de vue et il faut rendre hommage à son équipe dirigeante ainsi qu'à son président-directeur général. Les travaux engagés doivent néanmoins être poursuivis.

Evoquant les conclusions d'un rapport sur la conduite des programmes d'armement réalisé par un cabinet de consultants présidé par M. Olivier Darrason, M. Jean-Louis Bernard a souhaité connaître le sentiment du délégué général pour l'armement sur les critiques, les suggestions et les perspectives d'évolution contenues dans cette étude.

M. François Lureau a estimé que ce rapport, à la rédaction duquel son adjoint, directeur des systèmes d'armes, a activement participé, est extrêmement pertinent. D'ailleurs, la réforme de la DGA applique une grande partie de ses recommandations.

Cette étude présente plusieurs mérites. En premier lieu, elle a donné lieu à un dialogue constructif sur des questions transversales au sein du ministère de la défense, ce qui a permis d'élaborer des solutions consensuelles. Ensuite, elle rappelle toute l'importance de la mission de préparation de l'avenir que doit remplir la DGA, mission qui avait été quelque peu occultée auparavant par la priorité accordée aux programmes. Enfin, elle insiste sur le caractère primordial des compétences techniques de la DGA, justifiant ainsi la création d'une direction de l'expertise technique et le recrutement d'ingénieurs supplémentaires.

Ce rapport aborde également des questions qui restent moins consensuelles, notamment celle de l'adéquation du statut de la DGA aux impératifs liés à ses missions. Cette question complexe est examinée par la DGA. Si des améliorations sont possibles sur le plan interne, il est vrai que la gestion des ressources humaines et des finances se heurte parfois à des contraintes. En tout état de cause, le bon sens recommande d'examiner toutes les pistes qui permettront à la DGA d'améliorer ses performances.

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