COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 10 (Application de l'article 46 du Règlement) Mardi 30 juillet 2002
(Séance de 16 heures ) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen pour avis du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice (M. Jacques Pélissard, Rapporteur pour avis) (n°154) |
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- Informations relatives à la commission |
8 | La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan, a procédé à l'examen pour avis, sur le rapport de M. Jacques Pélissard, Rapporteur pour avis, du titre I du projet de loi d'orientation et de programmation sur la Justice (n°154). M. Jacques Pélissard a indiqué qu'après le projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité, l'Assemblée nationale était amenée à examiner le deuxième volet d'un ensemble global et cohérent qui constitue un objectif fondamental de ce gouvernement : le rétablissement de la sécurité des français et de la confiance dans les institutions qui sont chargés de cette mission : la police et la justice. Cette loi d'orientation et de programmation pour la justice traduit le respect de l'un des engagements pris par le Président de la République au cours de la dernière campagne électorale. Il correspond également au discours de politique générale du Premier ministre Vu l'ampleur des moyens budgétaires programmés par le présent projet, il est apparu indispensable que notre Commission se saisisse pour avis de ce texte, qui fera date. Pour autant, votre Rapporteur s'est limité aux dispositions proprement budgétaires, c'est-à-dire le titre I laissant à notre commission des Lois le soin d'éclairer notre Assemblée sur les autres dispositions, nombreuses et importantes, que comprend ce projet. Pour répondre aux légitimes attentes des français quant à une justice plus efficace, plus rapide et plus proche, le gouvernement entend consacrer à la justice des moyens sans précédents sur les cinq prochaines années. 10.100 emplois supplémentaires seront créés d'ici 2007, soit une augmentation de 15% des effectifs. 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme sont prévues, ce qui revient à doubler le niveau moyen annuel des investissements du ministère. Le montant de l'enveloppe financière destinée à financer ces emplois et ces investissements supplémentaires, ainsi que des mesures d'accompagnement s'établit à 3,65 milliards d'euros pour 2003-2007, soit un montant exceptionnel. En outre, innovation par rapport à la loi de programmation de 1995, des crédits de paiement couvrant 50% des autorisations de programme sont également planifiés. Il convient de se féliciter de disposer enfin d'une loi de programme, outil que le précédent gouvernement avait refusé d'utiliser, ôtant ainsi à son action, pourtant significative en ce domaine, toute cohérence et toute vision d'ensemble. En refusant d'inscrire sa politique dans le cadre d'une loi de programme, le précédent gouvernement avait fait une erreur. Ce ne fut pas la seule. Certaines réformes ont en effet été engagées sans que des moyens suffisants y soient affectés, désorganisant ainsi l'appareil judiciaire ou obérant les créations d'emplois annoncées. La loi sur la présomption d'innocence a profondément désorganisé l'activité des services judiciaires, sans que des moyens suffisants leur soient attribués. Comme l'expliquait l'Inspection générale des services judiciaires en juin 2001 : « « les efforts consentis pour l'application de cette loi ont, sur les conditions de travail et l'activité globale des juridictions, des répercussions qui ont sensiblement aggravé une situation déjà fragile ». Le gouvernement a ainsi été obligé de consacrer le tiers des créations de magistrats inscrites au projet de loi de finances pour 2002, pour faire face à cette situation. De même, l'application des 35 heures au ministère de la justice a été particulièrement délicate, surtout dans l'administration pénitentiaire, où une part importante des emplois créés par le projet de loi de finances pour 2002 était en fait destinée à compenser le passage aux 35 heures. Certes, les crédits programmés dans une loi de programme, compte tenu du principe d'annualité budgétaire, ne sont qu'indicatifs et n'ont aucune valeur normative ni impérative. Néanmoins, il s'agit d'un engagement moral vis-à-vis du pays et de la représentation nationale que le gouvernement se devra de respecter. Il est clair que cette loi n'aura de sens que si elle mise en application, année après année, dans les lois de finances qui vont se succéder. La commission des Finances sera, assurément, particulièrement attentive à ce point. La Commission devra également veiller à ce que cette augmentation sans précédent des crédits de la justice s'accompagne des réformes structurelles indispensables pour une meilleure gestion de l'argent public. Comme le soulignait M. Patrick Devedjian dans le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle consacré aux moyens des services judiciaires, il ne faut pas : « se contenter d'une augmentation toujours plus grande des crédits qui permettrait d'éluder des réformes de structure pourtant indispensables ». Les voies de réforme sont multiples : modernisation de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), comme le préconisent les sénateurs, lancement d'une véritable réforme de la carte judiciaire, achèvement de la mise en place des services administratifs régionaux. Les chantiers sont vastes et parfois difficiles, mais il appartient au gouvernement de relever ces défis, sans quoi cette ambitieuse loi de programme, sans précédent dans notre histoire, n'atteindra pas ses objectifs. Pour les services judiciaires, il est prévu de créer 4.450 emplois dont 950 emplois de magistrats. Il est prévu de créer 4 postes de greffiers pour un magistrat contre 1 pour 2 précédemment, ce qui correspond mieux au quotidien de la vie judiciaire. Il est en outre prévu de recruter 3.300 juges de proximité rémunérés sur crédits de vacation afin de mener à bien cette ambitieuse réforme instaurant une véritable justice de proximité inscrite au titre II du présent projet. C'est donc 1,207 milliard d'euros de dépenses ordinaires qui sont prévus pour les services judiciaires. Par ailleurs, 277 millions d'euros d'autorisations de programme sont inscrits ce qui correspond aux besoins en équipement des services judiciaires. Encore faut-il préciser que le futur TGI de Paris est hors loi de programme. Les services pénitentiaires sont mis au centre du présent projet. 3.740 créations d'emplois sont programmées et surtout 1,313 milliard d'euros d'autorisations de programme sont inscrits, soit 75% de l'effort en matière d'équipement prévu par la loi. 11.000 places sont prévues dont 4.000 en remplacement de places obsolètes et 7.000 en création nettes. Ce programme est différent de celui annoncé par Lionel Jospin. Il est supérieur en nombre de places en raison de l'augmentation de la population carcérale qui est apparue. Par souci d'économie également, il comprendra moins d'établissements, ayant chacun un plus grand nombre de places : entre 22 et 25 établissements de 400 à 500 places sont prévus au lieu des 36 établissements précédemment envisagés. En effet, pour le même niveau de prestations, un petit établissement coûte deux fois plus cher qu'un grand. Il est inutile d'insister sur l'absolue nécessité de ce programme de constructions, inédit par son ampleur. De nombreux rapports parlementaires ont dénoncé, avec justesse et précision, les conditions de détention indignes dans certains établissements datant de plusieurs siècles. Il faut donc faire vite et telle est l'ambition du gouvernement, lequel propose de nouvelles dispositions juridiques : aussi l'article 3 du projet propose-t-il une réécriture de l'article 2 de la loi pénitentiaire de 1987 visant à permettre la gestion mixte des établissements pénitentiaires, système qui a fait ses preuves pour le « programme 13.000 » et qui a été utilisé à nouveau, avec succès, pour le « programme 4.000 ». Dans le même sens, les articles 4 et 5 prévoient d'étendre aux projets pénitentiaires une procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique en vue de l'acquisition des terrains nécessaires à l'extension ou à la construction de ces établissements. Ceci devrait permettre de faire gagner de précieux mois à l'administration pénitentiaire. Le ministère de la justice dispose depuis le début de l'année d'un outil original et performant avec l'Agence de maîtrise d'ouvrage du ministère de la justice, établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle du garde des sceaux, qui s'est substitué à l'ancienne délégation générale au programme pluriannuel d'équipement et qui a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'État, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'État ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice. L'article 3 de la loi de programmation sur la sécurité s'applique également au ministère de la justice, même si ce dernier ne semble, pour l'instant, vouloir utiliser ces dispositions (location avec option d'achat, recours au crédit-bail, recours aux collectivités locales) qu'à titre expérimental. Toutes ces dispositions, ainsi que la création d'un secrétariat d'État entièrement dédié à ce problème, devraient permettre une réalisation rapide du programme d'équipement pénitentiaire. Concernant la protection judiciaire de la jeunesse, chaînon essentiel de la prévention de la délinquance des mineurs, 1.250 emplois sont prévus, financés par les 293 millions d'euros de dépenses ordinaires consacrés à la PJJ sur les cinq prochaines années. 55 millions d'euros d'autorisations de programme sont également programmés, qui permettront de financer les centres éducatifs fermés, innovation importante de ce projet. Les juridictions administratives, qui sont aujourd'hui confrontées à de réels problèmes d'encombrement, en particulier au niveau des tribunaux administratifs et des cours d'appel, bénéficieront de 480 créations d'emplois. Des assistants de justice, sur le modèle de ceux de l'ordre judiciaire, seront créés et au total, ce sont 114 millions d'euros supplémentaires de dépenses ordinaires dont bénéficieront les juridictions administratives. De plus, 60 millions d'autorisations de programme sont inscrites qui devraient permettre la création d'une cour administrative d'appel à Versailles et de deux tribunaux administratifs. Le gouvernement va devoir surmonter certains obstacles pour l'accomplissement de cette loi. Le premier obstacle est celui du recrutement et de la formation des nouveaux emplois. Si l'École nationale de la magistrature (ENM) ne devrait pas rencontrer trop de difficultés à absorber les nouveaux magistrats, le cas de l'École nationale des greffes est plus problématique et un investissement important tant en termes de structures qu'en termes de moyens humains sera absolument nécessaire. Il en va de même pour le Centre national de formation et d'études de la P.J.J., à Vaucresson. Celui-ci a déjà connu ces dernières années une explosion de son activité : de 1996 à 2000, l'activité en formation initiale est passée de 563 stagiaires (dont 400 éducateurs) à 1.160 stagiaires (dont 1.000 éducateurs), soit un doublement de la charge de travail. Ici encore, une augmentation de la capacité d'accueil du centre sera nécessaire. De même, la poursuite des concours exceptionnels serait une bonne chose, car ils permettent un recrutement plus adapté à la population prise en charge par la PJJ. C'est probablement pour l'administration pénitentiaire que la situation risque d'être la plus délicate en raison de l'ampleur des recrutements programmés et de la baisse continue du nombre de candidats aux concours ces dernières années. Un réel effort de publicité et une revalorisation de l'image de ce métier doivent être entrepris. En outre, une augmentation de près de 50 % des capacités d'accueil de l'École nationale d'administration pénitentiaire sera indispensable. A cette difficulté de recrutement s'ajoute le problème de sous-consommation des crédits d'équipement par le ministère de la justice, sous-consommation régulièrement dénoncée par la Cour des comptes comme par votre Commission. Cette sous-consommation s'explique par le cycle de construction des bâtiments judiciaires ou pénitentiaires, qui fait que les crédits ne commencent à être consommés qu'au bout de la quatrième année du programme, une fois les études et la recherche de terrains achevées. Deux solutions sont possibles : soit une ouverture massive en fin de programme, soit un lissage avec une ouverture linéaire des crédits, qui provoque nécessairement une chute des taux de consommation des crédits de paiement en début de cycle. C'est cette solution qui, jusque là, a été choisie par le ministère en accord avec la direction du Budget. Elle est peu satisfaisante, mais elle présente au moins, l'avantage d'éviter une évolution du budget en « dents de scie » qui nuit à la lisibilité de l'évolution réelle des crédits. L'article 6 du projet traite de l'évaluation. Celle-ci est tout à fait indispensable et s'inscrit dans la lignée des travaux de la Commission, de la Mission d'évaluation et de contrôle et de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Le dispositif prévu par le gouvernement n'était pas complètement satisfaisant, aussi a-t-il été modifié au Sénat. Dans un premier temps avait été reprise la rédaction proposée par la commission des finances sur la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Malheureusement, la Chancellerie n'est pas encore prête à répondre à toutes les exigences adressées au ministère de l'Intérieur, du fait de l'important cloisonnement existant entre ses services. Aussi le gouvernement a-t-il proposé un compromis rédactionnel, quelque peu décevant comme tout compromis, mais qui répond cependant aux besoins de transparence et d'information du Parlement. Le Rapporteur pour avis a donc proposé d'adopter le titre I sans modification. M. Charles de Courson s'est interrogé sur l'ambiguïté de l'alinéa 3 de l'article 2 du projet de loi. Il apparaît nécessaire de s'assurer que les 875 millions d'euros de crédits de paiement prévus par la loi ne servent pas à couvrir des autorisations de programme antérieures et soient bien réservés aux projets prévus par la présente programmation. Par ailleurs, les termes « reconduction annuelle des moyens d'engagement et de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 » manquent de précision car, pour les crédits de paiement, prendre 2002 pour référence n'a pas grand sens. Il serait souhaitable de faire une moyenne des ouvertures de crédits de paiement sur les trois ou quatre années précédentes et de s'assurer que les moyens prévus par la loi de programme viennent bien s'ajouter à la poursuite des opérations déjà engagées précédemment. Par ailleurs, n'ouvrir que 875 millions d'euros de crédits de paiement sur les cinq prochaines années, soit un taux de couverture de 50 %, semble peu ambitieux. A ce rythme là, on mettra plus de 10 ans pour achever les programmes d'équipement prévus par la loi. Il semble souhaitable d'accélérer le processus de construction, ce qui supposera une ouverture plus importante de crédits de paiement. M. Jacques Pélissard, rapporteur pour avis, a précisé qu'un taux de consommation des crédits de 50 % sur la période 2003-2007 est raisonnable dans la mesure où les consommations de crédits ne commencent véritablement qu'au bout de quatre ans. M. Charles de Courson a indiqué qu'une gestion correcte devrait permettre de faire gagner deux années. M. Philippe Auberger a approuvé le fait que la commission des Finances se saisisse pour avis des six premiers articles du projet de loi de programmation, car ceux-ci ont une incidence financière directe. Cependant, les projets de la Chancellerie ont souvent une incidence financière indirecte, qui est parfois mal chiffrée. Il serait donc souhaitable de demander des informations sur les conséquences financières des autres dispositions. Par ailleurs, se pose le problème des délais de construction des prisons et des tribunaux qui sont très longs, en raison de la superposition de strates administratives. Seules des expériences isolées, comme le plan « Chalandon », ont permis des exécutions plus rapides. Mais il a fallu quatorze ans pour construire le tribunal de Grande Instance de Lyon. L'intervention successive des services administratifs du ministère de la Justice, de magistrats et de la direction départementale de l'équipement constitue une procédure lourde qui mériterait d'être réformée. M. Denis Merville, approuvant l'intervention de M. Charles de Courson, a demandé des précisions supplémentaires sur les moyens budgétaires dégagés dans le projet de loi de programmation. Il lui a semblé indispensable qu'un bilan contenant des données chiffrées précises soit établi chaque année. Le Président Pierre Méhaignerie a demandé que soient précisé le mode de rémunération des magistrats de proximité et leur situation par rapport à l'échelle des salaires des magistrats. En effet, des difficultés étaient apparues à ce propos avec les magistrats à titre temporaire créés en 1995. Des informations complémentaires sont souhaitables sur les conditions et les modalités de rémunérations des vacations. M. Jacques Pélissard, Rapporteur pour avis, a précisé que les juges de proximité seront rémunérés sur les crédits de vacations, qui sont intégrés dans les prévisions de dépenses ordinaires dans le projet de loi de programmation. Par ailleurs, en ce qui concerne les équipements, le taux de consommation en 2000 était très faible puisqu'il était de 38,8 %. La création d'une agence de maîtrise d'ouvrage et l'existence d'un secrétariat d'État aux programmes immobiliers de la Justice devraient permettre une accélération de l'exécution des projets prévus par la loi de programmation. Enfin, les dispositions contenues dans les autres titres du projet de loi ne devraient pas mobiliser des moyens budgétaires importants puisqu'il s'agit, pour l'essentiel, de simplifier les procédures. La Commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des articles premier (Approbation du rapport présentant les orientations), 2 (Programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007), 3 (Soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics), 4 (Application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires), 5 (Mesures de protection des occupants) et 6 (évaluation annuelle). Elle a émis un avis favorable à l'adoption du titre I du projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice. * * * S'agissant de la désignation d'un candidat titulaire pour siéger au sein de la Commission supérieure du service public des Postes et télécommunications, M. Charles de Courson a retiré la candidature de M. Nicolas Perruchot en proposant que M. Alain Joyandet, par ailleurs rapporteur spécial des crédits de la Poste et des télécommunications, assume cette fonction pour la période 2003-2004 puis que M. Nicolas Perruchot lui succède à partir de 2005. La Commission a accepté cette position. * * * Informations relatives à la Commission La Commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a désigné MM. Pierre Méhaignerie, Gilles Carrez, Yves Censi, Pierre Hériaud, Marc Laffineur, Didier Migaud et Gérard Bapt, comme candidats titulaires ; MM. Jérôme Chartier, Laurent Hénart, Xavier Bertrand, Michel Diefenbacher, Tony Dreyfus, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, comme candidats suppléants pour siéger à la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002. Elle a ensuite nommé : - M. Patrice Martin-Lalande comme rapporteur sur les proposition de résolution de M. Jean-Pierre Brard, tendant à la création d'une commission d'enquête sur la politique d'acquisitions d'entreprises de Vivendi Universal, sur la capacité de Vivendi Environnement de remplir ses missions de service public après sa cession partielle, et sur l'avenir de ce secteur d'activité de Vivendi Universal ainsi que sur les conséquences fiscales du montage de cession (n° 5) et de M. Philippe Houillon, tendant à la création d'une commission d'enquête sur les dysfonctionnements qui ont entraîné l'effondrement du cours boursier de Vivendi Universal, sur la fiabilité des mécanismes de contrôle internes et externes et sur les moyens propres à les améliorer (n° 22). - M. Nicolas Perruchot comme rapporteur sur la proposition de M. Jean-Pierre Brard, tendant à la création d'une commission d'enquête relative aux conséquences sur le service rendu aux usagers et sur l'emploi dans l'entreprise, de la stratégie, de la gestion et de l'endettement de France Télécom, ainsi qu'aux initiatives de l'État actionnaire (n° 25). La Commission a, par ailleurs, désigné : · M. Jean-Claude Mathis comme candidat titulaire pour siéger au Comité consultatif pour la gestion du fonds national pour le développement des adductions d'eau dans les communes rurales. · M. Pierre Albertini comme candidat titulaire pour siéger au Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire. · M. Yves Censi comme candidat titulaire et M. Gérard Bapt comme candidat suppléant pour siéger à la Commission nationale des aides publiques aux entreprises. · MM. Louis Giscard d'Estaing et Maurice Leroy comme candidats titulaires pour siéger au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire · M. François d'Aubert comme candidat titulaire pour siéger au Comité des prix de revient des fabrications d'armement. · M. Yves Deniaud comme candidat titulaire pour siéger au Conseil national des assurances. · M. Éric Besson comme candidat titulaire pour siéger au Comité de surveillance de la Caisse d'amortissement de la dette sociale. · MM. Philippe Auberger, Pierre Hériaud et Jean-Pierre Balligand comme candidats titulaires pour siéger à la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. · M. Nicolas Forissier comme candidat titulaire et M. Jean-Louis Dumont comme candidat suppléant pour siéger au Conseil de surveillance de l'Agence française de développement. · M. Michel Diefenbacher comme candidat titulaire pour siéger au Conseil d'administration de l'Établissement public de réalisation de défaisance (plan de redressement du Comptoir des entrepreneurs). · M. Hervé Mariton comme candidat titulaire pour siéger au Conseil supérieur de la Coopération. · MM. Christian Cabal et Alain Rodet comme candidats titulaires pour siéger au Conseil national du crédit et du titre. · M. Charles de Courson comme candidat titulaire pour siéger au Conseil d'administration de l'Établissement public de financement et de restructuration (plan de redressement du Crédit lyonnais). · M. Pierre Hériaud comme candidat titulaire pour siéger à la Commission supérieure du Crédit maritime mutuel. · MM. Marc Le Fur et Jean-Louis Idiart comme candidats titulaires pour siéger à la Commission centrale de classement des débits de tabac. · M. Jean de Gaulle comme candidat titulaire et M. Hervé Novelli comme candidat suppléant pour siéger au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz. · M. Jacques Pélissard comme candidat titulaire et M. Marc Laffineur comme candidat suppléant pour siéger au Comité des finances locales. · Mme Marie-Anne Montchamp comme candidate titulaire pour siéger au Conseil d'orientation stratégique du Fonds de solidarité prioritaire. · M. François Goulard comme candidat titulaire pour siéger au Conseil de surveillance du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). · M. Jean-Claude Mathis comme candidat titulaire pour siéger au Comité de surveillance du Fonds de solidarité vieillesse. · M. Jean-François Mancel comme candidat titulaire pour siéger au Conseil d'orientation du centre national d'art et de culture Georges Pompidou. · M. Hervé Novelli comme candidat titulaire pour siéger au Comité de contrôle du fonds de soutien aux hydrocarbures ou assimilés d'origine nationale. · M. Denis Merville comme candidat titulaire et M. Pierre Bourguignon comme candidat suppléant pour siéger au Conseil national de l'information statistique. · M. Michel Bouvard comme candidat titulaire pour siéger au Conseil national de la montagne. · M. Alain Joyandet comme candidat titulaire pour siéger au Commission supérieure du service public des postes et télécommunications. · M. Jean-Claude Mathis comme candidat titulaire et M. Yves Censi comme candidat suppléant pour siéger au Conseil supérieur des prestations sociales agricoles. · MM. Christian Cabal, Michel Diefenbacher et Henri Emmanuelli comme candidats titulaires pour siéger au Haut Conseil du secteur public. · MM. Georges Tron et Michel Diefenbacher comme candidats titulaires et Mmes. Marie-Anne Montchamp et Martine Lignières-Cassou comme candidates suppléantes pour siéger au Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics. · M. Jérôme Chartier comme candidat titulaire pour siéger au Comité de gestion (dessertes aériennes) du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. · M. Charles de Courson comme candidat titulaire pour siéger au Comité de gestion (plates-formes aéroportuaires) du Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien. · M. Marc Laffineur comme candidat titulaire et Jean-Yves Chamard comme candidat suppléant pour siéger au Conseil de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites. · M. Jean-Pierre Brard comme candidat titulaire pour siéger au Observatoire de la sécurité des cartes de paiement. --____--
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