Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 25 septembre 2002(Séance de 15 heures) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 25 septembre 2002
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. François LOGEROT, Premier Président de la Cour des comptes, et de MM. François DELAFOSSE, Président de la première chambre, et Jean-Raphaël ALVENTOSA, Conseiller-maître, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget 2001 (n° 2)	2
- Examen, en première lecture, du projet de loi portant règlement définitif du budget 2001 (n° 2) (M. Gilles CARREZ, Rapporteur général)	11

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a procédé à l'audition de M. François Logerot, Premier président de la Cour des comptes, et de MM. François Delafosse, Président de la première chambre, et Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget 2001 (n° 2).

Présentant les travaux de la Cour des comptes sur l'exécution du budget 2001, M. François Logerot, Premier président, a souligné que la Cour avait été en mesure de faire évoluer le rapport élaboré à cette occasion, afin de répondre aux attentes suscitées par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. La Cour a voulu situer ses travaux dans cette optique, même si l'essentiel des dispositions de la loi organique n'est pas encore entré en vigueur.

Désireuse d'adopter une approche plus synthétique et de simplifier le rapport sur l'exécution du budget 2001, la Cour a organisé ses travaux autour de quatre axes : les résultats de l'exécution budgétaire, une analyse générale sur les conditions d'exécution des lois de finances, des synthèses ministérielles qui préfigurent les travaux de la Cour lorsque la nouvelle structure budgétaire issue de la loi organique sera mise en _uvre, et une analyse des comptes de l'Etat.

S'agissant des synthèses ministérielles, M. François Logerot a rappelé que ces travaux permettent d'avoir une lecture matricielle des dépenses de l'Etat, plus concrète, donc mieux à même de répondre aux attentes des rapporteurs des commissions parlementaires.

M. François Logerot a également relevé que la Cour des comptes s'était efforcée de présenter des observations sur le calendrier de mise en _uvre de la future loi organique et l'état des systèmes de contrôle de gestion mis en _uvre dans les administrations.

Abordant les modalités de préparation du rapport de la Cour, M. François Logerot a souligné que ses travaux avaient été soumis au principe du contradictoire, vis-à-vis du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ainsi que de chaque administration concernée par une synthèse ministérielle.

En effet, l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 prévoit que le rapport élaboré par la Cour des comptes, déposé conjointement au dépôt du projet de loi de règlement, peut être accompagné des réponses apportées par les ministres aux observations de la Cour. Le respect du principe du contradictoire exige toutefois que les ministres soient en mesure de répondre dans des délais extrêmement brefs, le rapport de la Cour des comptes devant être, à compter de 2006, déposé à la fin du mois de mai.

S'agissant de l'exécution des lois de finances pour 2001, M. François Logerot a rappelé que le déficit de l'Etat, évalué à 32 milliards d'euros, s'était aggravé en 2001 après cinq années d'amélioration consécutive. Cette détérioration est à mettre au compte de la dégradation du contexte économique mondial, notamment après les attentats du 11 septembre 2001. Les recettes nettes de l'Etat sont en augmentation de 1,7%, rythme inférieur à la croissance des dépenses du budget général nettes des remboursements et dégrèvements, évaluée à 2,4%. Le ratio de la dette publique au PIB n'a pas diminué en 2001, contrairement à la situation observée dans tous les autres Etats membres de l'Union européenne, à l'exception de l'Allemagne. Certes, la France continue de dégager en 2001 un excédent primaire, mais cet excédent primaire demeure faible et recule par rapport à 2000.

M. François Logerot a ensuite évoqué certains points particuliers illustrant le manque de clarté et de lisibilité des lois de finances et des comptes de l'Etat :

- la prime pour l'emploi a été payée par chèque à des bénéficiaires qui, dans leur grande majorité, n'étaient pas imposables à l'impôt sur le revenu, et imputée en dégrèvement dans la comptabilité du budget de l'Etat. Or, la Cour considère qu'un impôt non dû ne peut donner lieu à remboursement ou à restitution ;

- la Cour appelle le ministère du budget à poursuivre le plan destiné à apurer les comptes d'imputation provisoire. Jusqu'à présent, les efforts la direction générale de la comptabilité publique ont permis de réduire le solde de ces comptes d'imputation provisoire, sans aboutir pour autant à un solde nul ;

- en matière de comptabilisation des effectifs réellement employés dans les ministères, la Cour a noté des cas de dépassement des limites d'emplois votées par le Parlement, notamment au sein des ministères de l'intérieur, des affaires étrangères et de la justice. De manière générale, il n'existe pas de suivi rigoureux des effectifs réels de l'administration, si bien que de nombreuses irrégularités peuvent être observées ;

- la Cour déplore la très grande disparité des systèmes d'information, qui empêche toute liaison automatisée permettant d'appréhender la continuité de la chaîne des dépenses de l'Etat. Par ailleurs, il n'existe pas de comptabilité analytique et la comptabilité spéciale des investissements souffre d'insuffisances. C'est pourquoi la réussite du projet informatique ACCORD constitue un enjeu majeur pour que puisse se mettre en place un système comptable commun aux différentes administrations, qui, seul, permettra de piloter la dépense publique. Un tel système comptable est indispensable à la mise en _uvre de la loi organique du 1^er août 2001 et à la certification des comptes de l'Etat ;

- les efforts consentis pour une meilleure comptabilisation des immobilisations corporelles et incorporelles doivent être poursuivis, notamment en matière d'inventaire des immobilisations et de suivi des sorties. La valorisation des participations et des dotations de l'Etat doit être affinée pour refléter la diversité des situations et pour permettre l'approbation des comptes annuels par l'autorité délibérante ;

- la comptabilité de l'Etat souffre encore d'insuffisances : il est urgent de mettre en place une comptabilisation des engagements, afin de recenser, en fin d'exercice, le montant des charges à payer et des produits à recevoir. M. François Logerot a souligné, à cet égard, que la loi organique du 1^er août 2001 impose de tenir la comptabilité générale de l'Etat en droits constatés, domaine dans lequel des progrès importants restent à accomplir.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a demandé des précisions quant à l'écart, constaté une nouvelle fois en 2001, entre les montants initialement prévus et les montants effectivement constatés des remboursements et dégrèvements.

Evoquant l'article 32 de la loi organique du 1^er août 2001 qui dispose que la sincérité des lois de finances « s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler », le Rapporteur général a relevé la volonté exprimée par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001 de tenter d'apprécier les éléments relatifs à cette sincérité, s'agissant des prévisions de recettes fiscales, à compter des lois de finances pour 2002. Il s'est enquis du contenu des travaux de la Cour et de leur degré d'avancement.

Le Rapporteur général a souhaité connaître la position de la Cour des comptes sur la démarche du Gouvernement tendant à ne pas tenir compte de dépenses dites « exceptionnelles » pour apprécier la réalisation de l'objectif initial d'évolution des dépenses.

Le Rapporteur général a ensuite rappelé une critique récurrente de la Cour des comptes sur les déficiences constatées en matière de comptabilisation et de gestion des autorisations de programme, qui deviendront des autorisations d'engagement à compter de la loi de finances pour 2006. La loi organique du 1^er août 2001 permet-elle que cette comptabilisation et cette gestion soient à l'avenir plus satisfaisantes ?

Evoquant les difficultés récemment constatées dans l'élaboration, la présentation et la certification des comptes de certaines entreprises, le Rapporteur général s'est interrogé sur ce que serait la future certification des comptes de l'État, mission dévolue à la Cour des comptes par le 5° de l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001, au vu par exemple, de la récente et nécessaire réévaluation de 50%, en cours d'exercice, du déficit budgétaire pour 2002 et de l'opacité qui caractérise les montants des engagements hors bilan contractés par la puissance publique.

M. François Logerot, Premier président, est convenu qu'une fois encore, le montant constaté des remboursements et dégrèvements s'était établi, en 2001, à un niveau nettement supérieur au montant initialement prévu. L'écart s'élève à 4,7 milliards d'euros, soit 8,5% du montant évalué en loi de finances initiale. Les modalités de recouvrement de certains impôts, pour lesquels les recettes constatées sont très sensibles aux variations de l'activité économique, expliquent une grande partie de cet écart. Ainsi, certains montants dus de TVA et d'impôt sur les sociétés ont été initialement recouvrés en 2001 sur la base des montants dus en 2000, exercice pendant lequel l'activité économique a été plus vigoureuse qu'en 2001. Dès lors, au vu des montants effectivement dus en 2001, l'administration fiscale a été tenue de procéder à des remboursements de trop-perçus sur la TVA et l'impôt sur les sociétés. Ceci concerne 2,5 milliards d'euros pour la TVA et 1,5 milliard d'euros pour l'impôt sur les sociétés. L'écart résiduel, soit 700 millions d'euros, résulte des modalités choisies pour comptabiliser, sur le plan budgétaire, le paiement d'une partie des primes pour l'emploi versées en 2001.

L'appréciation du respect de la norme de progression des dépenses se fait aujourd'hui en excluant les dépenses dites « exceptionnelles ». Le précédent Gouvernement avait effectivement décidé que les comparaisons annuelles, d'une part, tiendraient compte de la modification du périmètre du budget lui-même et, d'autre part, excluraient certaines dépenses considérées comme exceptionnelles parce qu'ayant vocation à n'être constatées qu'une seule fois. Cette démarche n'est pas en soi illégitime. La Cour des comptes estime cependant que la prise en compte des modifications de périmètre doit répondre à des règles précises qui ne sauraient être modifiées d'année en année. A ce titre, la « charte de budgétisation » présentée par le précédent Gouvernement, à l'appui du projet de loi de finances pour 2002, contient des éléments positifs mais n'en demeure pas moins insuffisante. Par ailleurs, la Cour des comptes ne rejette pas de façon définitive la notion de dépenses exceptionnelles. Il faut cependant constater, à titre d'exemple, que certaines dépenses relatives aux tempêtes subies par la France, à la fin de l'année 1999, ont été considérées, pour 2000, comme des dépenses exceptionnelles et exclues, à ce titre, de l'appréciation de l'évolution des dépenses au cours de cet exercice. En revanche, elles ont été considérées comme des dépenses ordinaires en 2001. Enfin, l'intérêt de la notion de dépenses exceptionnelles trouve assez rapidement ses limites dès lors qu'il faut constater que toutes les dépenses doivent être financées et constituent, in fine, une charge pour le budget de l'État.

M. François Delafosse, Président de la première chambre, a rappelé que, traditionnellement, la Cour des comptes présentait une étude descriptive, répétitive et assez superficielle des encaissements effectifs de recettes fiscales. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes a souhaité s'inscrire dans la problématique de sincérité des lois de finances posée par l'article 32 de la loi organique du 1^er août 2001 et, partant, amorcer l'étude de la sincérité des prévisions de recettes fiscales des lois de finances initiales. La Cour des comptes a, en premier lieu, opéré une comparaison rétrospective depuis quinze ans des prévisions de recettes fiscales et des montants effectivement recouvrés. Il n'a pas été constaté de biais systématique à sens unique des prévisions par rapport aux montants des recouvrements. Il faut cependant noter que les effets pro-cycliques du cycle économique sur les montants recouvrés de recettes fiscales sont très souvent sous-évalués. En deuxième lieu, la Cour des comptes a tenté de comprendre quel était le processus interne au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie conduisant à élaborer une prévision de recette fiscale, question qui, à tout le moins, semble avoir surpris certains représentants du ministère du budget. Il apparaît que la prévision du montant d'une recette fiscale pour l'année n + 1 fait l'objet de deux évaluations, en février et juillet de l'année n, réalisées par les services de la direction générale des impôts (notamment la direction de la législation fiscale), de la direction de la prévision et de l'Institut national de la statistique et des études économiques, sous la coordination de la direction du budget. A la fin de l'été de l'année n, ces évaluations, transmises sous forme de note aux cabinets des ministres, font l'objet d'un arbitrage en vue de l'élaboration du projet de loi de finances de l'année n + 1. A partir des développements encore très modestes de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes cherchera à savoir, d'une part, si le ou les auteurs de l'arbitrage politique disposaient effectivement de toute l'information disponible pour effectuer ledit arbitrage et, d'autre part, si les services, auteurs des premières évaluations, disposaient de systèmes d'information suffisamment fiables pour les élaborer. Il faut reconnaître qu'actuellement, la Cour des comptes ne dispose pas des informations nécessaires pour procéder à une évaluation.

Le Rapporteur général s'est demandé s'il n'était pas possible d'extraire d'études historiques rétrospectives des éléments permanents concernant les taux d'élasticité reliant l'activité économique et l'évolution des recettes fiscales.

M. François Delafosse, Président de la première chambre, a relevé que ce type d'études se heurtait encore aujourd'hui à des difficultés diverses, comme, par exemple, la prise en compte des modifications de la législation fiscale.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a rappelé que la Cour des comptes constate simplement que l'informatique recouvre, grossièrement, deux réalités différentes : d'une part, les consommables, comme la bureautique, et, d'autre part, les systèmes de gestion et le matériel. Il serait pertinent que les produits consommables relèvent du titre III et que les achats de matériel soient isolés comme des investissements de long terme et non des moyens de fonctionnement.

M. Jean-Raphaël Alventosa a ensuite concédé que la comptabilité spéciale des investissements (CSI) n'était pas dénuée de faiblesses. De plus, les données de la CSI peuvent difficilement être rapprochées de celles de la comptabilité budgétaire, les nomenclatures étant fondamentalement différentes. En effet, la CSI a été élaborée il y a déjà fort longtemps.

Cependant, le Gouvernement a entrepris un réexamen en profondeur de la comptabilité de l'Etat, notamment à travers la mise en _uvre du projet ACCORD, ce qui conduira à renouveler les nomenclatures et à terme, à rendre concordantes les différentes comptabilités patrimoniale, budgétaire et d'investissement.

Un certain nombre de dysfonctionnements des pratiques comptables ont récemment défrayé la chronique, y compris en matière d'audit et de certification des comptes. Comme le rappellent les conclusions du rapport de M. Daniel Bouton, le contexte est très différent en Europe et aux Etats-Unis, notamment pour ce qui concerne la comptabilité commerciale.

Pour sa part, à l'image de la plupart des Etats européens, mais de façon plus précoce, la France a engagé un effort significatif de refonte de la comptabilité de l'Etat, qui vise à permettre une véritable certification des comptes. Fort des enseignements des scandales survenus outre-Atlantique, le comité des normes de comptabilité publique, créé en 2002 pour répondre aux exigences de la loi organique du 1^er août 2001, élaborera des référentiels comptables qui s'inspirent de référentiels internationaux définis notamment par l'IFAC. De même, l'aboutissement du projet ACCORD devrait contribuer à fiabiliser le système d'information comptable de l'Etat.

Sur tous ces sujets, la Cour prend ses dispositions pour mettre en place des contrôles approfondis. A bien des égards, la France semble, sous réserve des pratiques de la Grande-Bretagne en Europe, être un précurseur d'évolutions inéluctables.

M. Philippe Auberger a souhaité revenir sur le traitement comptable de la prime pour l'emploi, approuvant le terme d'« anomalie comptable » employé par la Cour, bien que la formule soit, à ses yeux, trop « mesurée ». La prime pour l'emploi relève moins de la catégorie des remboursements et dégrèvements que de celle des dépenses budgétaires. D'ailleurs, cette comptabilisation en atténuation de recettes a pour effet de minorer les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques. L'intégration de la prime pour l'emploi dans les dépenses du budget général aurait certainement conduit à remettre en cause le respect du programme de stabilité en 2001.

Les mêmes questions se font jour quant aux modalités de versement et d'imputation budgétaire du complément de prime pour l'emploi, décidé par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2001. Ce complément a-t-il été totalement liquidé en 2001 ? A-t-il été imputé sur l'exercice 2002 et, le cas échéant, le biais affectant le calcul des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques en est-il aggravé ?

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a moins regretté la comptabilité « astucieuse » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie que l'instabilité des règles d'imputation selon les exercices concernés. Il n'en reste pas moins que la Cour conteste le traitement qui a été fait en comptabilité budgétaire de la prime pour l'emploi. Il serait d'ailleurs intéressant de connaître le véritable taux de progression des dépenses, en ne tenant pas compte des dépenses exceptionnelles et des changements de périmètre. S'il est vrai que certains versements du complément de prime pour l'emploi ont été reçus par leurs bénéficiaires en 2002, les dépenses ont été imputées sur l'exercice 2001 dans la mesure où les pièces étaient préparées et signées avant le 31 décembre 2001.

M. François Logerot, Premier président, a ajouté que ces dépenses relevaient logiquement de l'exercice 2001 en comptabilité budgétaire, bien qu'elles se soient traduites par des décaissements effectifs en 2002.

M. Michel Bouvard a indiqué que, lisant attentivement depuis plusieurs années le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution du budget, il avait le sentiment que les éléments fournis à la Commission des finances semblaient moins complets depuis deux ou trois ans, s'agissant notamment des éléments statistiques et des analyses portant sur les annulations de crédits, les décrets d'avances, les transferts et virements de crédits. Ces éléments sont nécessaires pour la Commission des finances. Par ailleurs, les synthèses ministérielles ne couvrent pas l'ensemble des crédits et ne permettent donc pas de disposer d'une vision d'ensemble.

L'évolution des investissements est affectée par des phénomènes regrettables. Le volume des autorisations de programmes provisionnelles relatives aux routes est considérable, les « avances » sur fonds de concours représentant 2,5 fois le flux annuel de fonds de concours rattachés. Il serait souhaitable que la Commission des finances puisse prendre connaissance des recommandations que pourrait faire la Cour des comptes pour éviter ce type de dérive.

L'instauration d'une comptabilité patrimoniale de l'Etat fiable et rigoureuse est indispensable pour que le Parlement soit à même de porter un jugement pertinent sur la situation financière de l'Etat. Des progrès significatifs doivent encore être accomplis sur ce sujet.

La procédure de gel budgétaire est légitime, mais peut avoir des conséquences négatives en termes de consommation des crédits communautaires. En effet, l'exécution de certains programmes communautaires et la consommation des crédits correspondants supposent la mise en place de contreparties budgétaires nationales, notamment pour les actions à destination des territoires fragiles. Or, si ces contreparties nationales font l'objet de gel, la consommation d'une partie des crédits communautaires devient impossible, ce qui pénalise le déroulement des projets concernés.

M. François Logerot, Premier président, a rappelé que la modification du rapport et de son contenu résulte d'un choix délibéré de la Cour des comptes au vu des préoccupations exprimées par le Parlement quant à l'amélioration de la gestion publique. En matière de gestion des autorisations budgétaires, les conditions d'application de l'ordonnance organique de 1959 n'appellent parfois pas de commentaires particuliers.

La Cour des comptes a constaté que le système organisé par l'ordonnance du 2 janvier 1959 pour exprimer l'autorisation parlementaire en matière d'investissements avait subi des déviations. Ainsi, la notion d'autorisation de programme s'est affadie par rapport à celle de crédits de paiement, du fait de deux éléments : d'une part, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie exige à l'avance la couverture des autorisations de programme par des crédits de paiement avant de permettre l'utilisation des autorisations de programme ; d'autre part, le Gouvernement demande parfois, dans un souci d'affichage, l'ouverture d'autorisations de programme importantes, inégalement couvertes en crédits de paiement.

Pour toutes sortes de raisons - non-couverture en crédits de paiements, impréparation des projets, difficulté de leur mise en _uvre, incapacité des administrations à utiliser les crédits dans des délais brefs (à l'exemple du ministère de la justice) - la notion d'autorisation de programme est devenue moins nette.

D'ailleurs, le gel des crédits et les mesures de régulation budgétaire en cours d'exercice concernent le plus souvent les dépenses d'investissement (les rapports de la Cour des comptes ayant souvent analysé le cas particulier du budget de la défense).

M. François Logerot est convenu que les gels de crédits pouvaient avoir des répercussions sur les financements européens. Ils peuvent aboutir, dans quelques cas, au financement par avance, notamment par les régions, de la part des dépenses qui revient à l'Etat. La loi organique du 1^er août 2001, qui n'interdit pas la régulation budgétaire, prévoit dans son article 14 une meilleure information du Parlement sur tout acte ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles.

M. François Delafosse, Président de la première chambre, a précisé que, depuis 42 ans, le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution du budget a oscillé entre deux approches différentes : une fresque exhaustive de l'utilisation et des mouvements de crédits et une observation concentrée sur quelques points intéressants, actuels et sensibles. Si la première tendance a prévalu jusqu'à il y a deux ou trois ans, la deuxième semble être plus en accord avec les préoccupations actuelles du Parlement. C'est pourquoi elle est désormais mise en _uvre.

La Cour faisait traditionnellement une analyse très précise de la totalité des mouvements de crédits. Elle a choisi de réduire l'étude de ces opérations, souvent répétitives à celles qui paraissent vraiment critiquables. De plus, la Cour cherche à adopter une attitude prospective et s'attache de plus en plus à développer ses analyses conformément aux principes novateurs qui sous-tendent la loi organique du 1^er août 2001.

Les synthèses ministérielles ne sont pas simplement descriptives, mais ont vocation à analyser le lien entre une politique ministérielle et sa traduction en termes budgétaires, dans la perspective du contrôle de l'exécution des programmes et de la performance des administrations. Mais la période dont dispose la Cour pour faire ce travail étant limitée, elle n'est pas actuellement en mesure de fournir dans le même rapport une synthèse sur tous les ministères. Cependant, elle vise à passer en revue les principaux ministères sur une période triennale.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a expliqué que l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 imposait à la Cour des comptes de satisfaire plusieurs objectifs ambitieux : le contrôle des performances, des objectifs, des résultats et des indicateurs, et la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. En ce qui concerne la performance, la Cour devra analyser tous les programmes. S'agissant de la certification, la Cour s'efforce d'examiner plus en amont la façon dont est construite peu à peu une comptabilité patrimoniale de l'Etat rénovée. Ceci l'amène à se concerter avec l'administration des finances pour que soient adoptées les méthodes les plus pertinentes pour l'analyse des immobilisations, de la dette et du hors-bilan de l'Etat. La certification doit être annexée au projet de loi de règlement et accompagnée des vérifications opérées. Le délai de mise en _uvre de cette nouvelle mission est bref puisque les dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relatives au rapport de la Cour conjoint au projet de loi de règlement et à la certification des comptes s'appliquent dès la loi de règlement du budget 2006.

M. Alain Rodet s'est déclaré préoccupé des gels de crédits survenus au mois d'août 2002, quelques jours seulement après l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2002. Une si grande proximité temporelle affaiblit la portée de l'autorisation parlementaire et la sincérité de ladite loi de finances.

Il a souhaité que la mesure de la performance des services de l'Etat s'applique particulièrement à la direction générale de la comptabilité publique et a demandé des précisions sur les éventuelles difficultés entraînées par la suppression de la conscription sur l'exécution du budget de la Défense.

M. François Logerot, Premier président, a indiqué que le travail de la Cour des comptes sur les gels de crédits opérés en 2002 n'avait pas commencé. Il est vrai qu'on peut considérer ces gels avec une certaine surprise, dans la mesure où ils ont été opérés peu après la loi de finances rectificative du 6 août 2002, alors que le « collectif budgétaire » de fin d'année est un meilleur texte pour arrêter les comptes les plus justes de l'exercice.

Le Rapporteur général a estimé que l'année 2002, marquée par des échéances électorales, avait été particulière puisqu'un « gel républicain » avait été mis en place jusqu'au 31 juillet 2002. Dès lors, la mise en réserve de crédits au 12 août 2002 - d'ailleurs moins rigoureuse que le gel de février - est apparue indispensable pour ne pas diluer l'effet des mesures précédentes.

M. François Delafosse, Président de la première chambre, a indiqué que la mesure des performances de la direction générale de la comptabilité publique constituait un sujet important et une des missions essentielles qu'il souhaitait accomplir. Cependant, l'analyse ne peut être menée sans une évaluation conjointe des performances de la direction générale des impôts et des chantiers informatiques en cours. Ce travail peut imposer le recours à des expertises extérieures. L'analyse des contrats d'objectifs et de moyens des grandes directions chargées d'établir et de recouvrer l'impôt constituera une première approche.

M. Jean-Raphaël Alventosa, Conseiller-maître, a considéré que la seule évaluation de la direction générale de la comptabilité publique supposait la définition d'une méthode particulière, compte tenu de la multiplicité de ses missions : la DGCP assure notamment le paiement de dépenses publiques, le recouvrement de nombreux impôts et l'assistance aux collectivités locales. Il convient donc de bien hiérarchiser les priorités.

La suppression de la conscription n'a pas créé de difficulté majeure pour les personnels des armées, à ceci près que de nombreux appelés du contingent exerçaient en fait des fonctions de « valets d'armes ». Leur remplacement par des personnels civils est problématique, compte tenu de la faible attractivité de ce genre de fonction, particulièrement dans certaines régions. Cependant, les armées indiquent avoir bon espoir que ces difficultés soient résorbées prochainement.

M. Charles de Courson a souhaité poser à nouveau le problème du traitement budgétaire des dégrèvements et des prélèvements sur recettes. La Cour des comptes demandait la suppression des prélèvements sur recettes. Un texte serait probablement bienvenu pour définir ces prélèvements et, également, reclasser les dégrèvements sur impôts locaux dans la catégorie des dépenses. Les dégrèvements ne seraient plus admis que pour les impôts d'Etat. Le prélèvement européen pourrait être supporté par des crédits du ministère des affaires européennes.

Abordant la question des engagements de l'Etat sur les retraites, il a rappelé que le Président d'EDF avait chiffré ce poste à 41,6 milliards d'euros pour son entreprise, les comptes d'EDF n'ayant été approuvés par les commissaires aux comptes qu'assortis de réserves. Il convient donc de préciser le montant des engagements supportés par l'Etat en matière de pensions.

Enfin, il apparaît nécessaire de recenser les obligations de l'Etat qui ont déjà été localisées dans ce que l'on peut appeler des « faux nez ». Ainsi, l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR) n'a pratiquement plus d'actifs et une dette que l'on peut évaluer à un montant compris entre 8,2 et 10 milliards d'euros. Réseau ferré de France (RFF) permet le cantonnement d'une dette de plus de 24 milliards d'euros et fait l'objet d'environ 1,8 milliard d'euros de dotation en capital par an pour combler un pur déficit d'exploitation. Il serait donc souhaitable que la Cour des comptes travaille au recensement des structures servant à loger des dettes qui ne peuvent être que de l'Etat, en dernier ressort, et publie l'analyse des plus importantes d'entre elles dans un prochain rapport. Il est important que la dette réelle de l'Etat apparaisse enfin clairement.

M. François Logerot, Premier président, a indiqué que lorsque les dégrèvements ne concernent pas des impôts d'Etat mais des impôts locaux, ils devraient être considérés comme des dépenses budgétaires. Cependant, les prélèvements sur recettes doivent être réexaminés sous le jour nouveau de la loi organique du 1^er août 2001 qui consacre en droit cette pratique, alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 était totalement silencieuse sur ce sujet. Les réticences manifestées pendant longtemps par la Cour des comptes vis-à-vis de la méthode du prélèvement sur recettes ont été relativisées dès lors que le Conseil constitutionnel en a admis le caractère licite. La Cour a commencé à analyser la question des engagements hors bilan dans plusieurs de ses rapports récents, notamment celui de 2001, en émettant, pour certains, des critiques sévères. Cependant, les réponses recueillies auprès du ministère des finances ont toujours mis en avant l'autorisation accordée initialement par le législateur. Il est souhaitable que la Cour puisse établir, à terme, la liste de l'ensemble de ces engagements afin de les consolider dans le cadre de la future certification des comptes de l'Etat. Enfin, il faut souligner les difficultés rencontrées par la Cour pour obtenir, de la part du ministère des finances, une évaluation précise des charges actualisées concernant l'opération de défaisance du Crédit lyonnais.

M. François Delafosse, Président de la première chambre, a souligné qu'il n'appartenait pas à la Cour des comptes mais au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie d'avancer une évaluation chiffrée des engagements hors bilan, le rôle de la Cour devant être d'analyser, voire de critiquer, ce chiffrage. La Cour s'efforcera de dresser la liste de ces engagements hors bilan dont les retraites mais devant la difficulté de l'exercice, elle ne pourra, à court terme, qu'en présenter une liste dont elle ne pourra garantir l'exhaustivité.

Le Rapporteur général a rappelé que la loi organique du 1^er août 2001 a fait le choix de consacrer les prélèvements sur recettes, notamment en vue de préserver l'initiative parlementaire en matière d'amendement, compte tenu des contraintes posées par l'article 40 de la Constitution. Au demeurant, un progrès très significatif va être enregistré dans le projet de loi de finances pour 2003 puisque le tableau d'équilibre général va être complété pour faire apparaître le montant des prélèvements sur recettes.

M. Charles de Courson, évoquant à nouveau le cas de l'EPFR, a rappelé que la Cour des comptes avait évoqué, dans des rapports antérieurs, deux méthodes d'évaluation du coût de l'opération de défaisance concernant le Crédit lyonnais. Réuni le 24 septembre 2002, le conseil d'administration de l'EPFR a choisi l'une de ces méthodes, qui n'est d'ailleurs pas sans présenter certains inconvénients. Pour autant, la prochaine publication des comptes de l'EPFR permettra de connaître dans sa quasi-totalité le coût actualisé de cette opération.

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La Commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2001 (n° 2).

Le Rapporteur général a remarqué que le calendrier politique faisait qu'il revient au Gouvernement de Jean-Pierre Raffarin de demander à l'Assemblée nationale d'approuver les comptes résultant de la gestion budgétaire conduite en 2001 par son prédécesseur. Cette présentation et le vote demandé à la Commission des finances ainsi qu'à l'Assemblée toute entière sont justifiés par la continuité des pouvoirs publics. Ils n'emportent évidemment pas approbation de la politique budgétaire conduite sous la précédente législature.

Il est frappant de constater à quel point l'exécution des lois de finances en 2001 contient les prémices des difficultés constatées en 2002. La loi de finances initiale pour 2001 a été élaborée à partir d'une hypothèse de croissance de 3,3% alors que la croissance effective du produit intérieur brut en volume a été de 1,8%. Le solde général d'exécution a atteint
- 32 milliards d'euros, soit une dégradation de 9,9% par rapport au déficit constaté en 2000. Ce résultat constitue une vraie rupture par rapport aux cinq années antérieures, qui avaient vu une amélioration de ce solde.

Surtout, le solde primaire d'exécution - qui s'obtient en retranchant du solde d'exécution la charge de la dette et qui permet ainsi de faire abstraction des charges résultant des gestions passées - se dégrade de 30% en 2001 et revient à un montant de + 4,6 milliards d'euros, très faible par rapport aux charges d'intérêt à couvrir. Cette aggravation résulte en partie de la dégradation de la conjoncture. Elle montre surtout que les baisses d'impôts n'ont pas été financées par une réelle maîtrise de la progression des dépenses.

Alors que la croissance du PIB en valeur a été de 3,3%, les recettes fiscales nettes n'ont progressé que de 2%. Que ce soit pour l'impôt sur le revenu (53,5 milliards d'euros), pour l'impôt net sur les sociétés (41 milliards d'euros), pour la TVA nette (105,2 milliards d'euros) ou pour la taxe intérieure sur les produits pétroliers (23,4 milliards d'euros), les mesures d'allégement décidées en 2000 et 2001 expliquent l'essentiel de la baisse du produit constaté par rapport à la croissance potentielle des recettes fiscales. Ces allégements se sont imputés sur l'acquis de croissance des impôts considérés, résultant de la bonne conjoncture des années 1999 et 2000.

Comme l'année précédente, les recettes non fiscales ont été à nouveau fortement mobilisées. Elles ont atteint 33,9 milliards d'euros, soit une progression de 11% par rapport à l'année précédente.

En regard de ces évolutions, les dépenses du budget général nettes de remboursements et dégrèvements se sont établies à 268,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,4%. Figurera dans le rapport écrit la présentation des différentes composantes de la dépense publique. On doit seulement remarquer que les charges de personnels ont atteint 105 milliards d'euros, en augmentation de 2,7% par rapport à l'année précédente. Elles constituent 83,9% des dépenses exposées par l'État pour le fonctionnement de son administration et 39,1% du montant total des dépenses nettes du budget général.

Les modifications réglementaires des crédits en cours d'exercice ont conduit en 2001 à une augmentation totale des crédits du budget de l'État de 16,85 milliards d'euros soit 4,2% des dotations initiales (avant reports vers 2002 des crédits non consommés en 2001).

Les annulations de crédits ont porté sur 7,33 milliards d'euros en 2001. Mais si l'on met à part les conséquences de la révision à la baisse du produit des licences UMTS, le montant des annulations en 2001 est de 3,6 milliards d'euros, très proche de celui de l'année précédente.

Les fonds de concours rattachés au budget général ont poursuivi leur baisse en 2001, diminuant de 23,5% pour revenir à 4,54 milliards d'euros. Ils restent caractérisés par leur très forte concentration : les budgets de l'Agriculture, de l'Intérieur, des Transports, de la Défense et de l'Emploi recueillent 89% des fonds de concours rattachés.

Il faut également souligner l'importance des reports, qui posent un problème difficile à résoudre. Formalisés et encadrés par les « contrats de gestion », les objectifs de report facilitent la régulation de la dépense pendant l'année considérée et ont donc un côté vertueux. Cependant, le montant des reports de crédits a considérablement augmenté depuis le début des années 1990, ce qui fausse l'appréciation des crédits réellement disponibles pendant l'année budgétaire et relativise la portée de l'autorisation parlementaire. Pour 2001, les reports de crédits en provenance de l'exercice 2000 se sont élevés à 16 milliards d'euros et ceux à destination de l'exercice 2002 à 15,8 milliards d'euros.

Enfin, les modifications de crédits demandées par le projet de loi de règlement sur le budget général sont de faible ampleur aussi bien en ce qui concerne les ouvertures que les annulations. 1,1 milliard d'euros de dépassement de crédits nécessitent des demandes d'ouvertures. Il faut remonter à l'exercice 1980 pour retrouver un montant aussi faible de dépassements de crédits. 1,63 milliard d'euros d'annulations de crédits non consommés sont demandées au budget général. Le solde net des ouvertures et annulations fait apparaître une diminution de 526 millions d'euros des crédits du budget général.

M. Augustin Bonrepaux a estimé que, pour bien comprendre les conditions d'exécution du budget 2001, il faut relire le rapport présenté le matin même par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui affirme que l'économie française avait un rythme de croissance de 2% jusqu'au premier semestre 2002 et que des craintes sérieuses se font jour pour le second semestre 2002 seulement. Les éléments d'information apportés par le Rapporteur général ne peuvent venir infirmer les appréciations formulées officiellement par le ministre quelques heures auparavant. La majorité actuelle a décidé, dans le collectif budgétaire d'août 2002, une diminution des recettes de 2,5 milliards d'euros, une augmentation des dépenses de 3,7 milliards d'euros et une régulation budgétaire artificielle : elle doit assumer ses choix.

M. Charles de Courson a souligné la cruelle réalité des chiffres : de 1999 à 2001, les déficits publics ont été égaux, respectivement, à 1,3%, 1,4% et 1,4% du PIB alors que les prélèvements obligatoires sont restés égaux à 45,0% du PIB. La vérité oblige à dire qu'aucune promesse du précédent Gouvernement en matière budgétaire n'a été tenue. De plus, il n'y a jamais eu de baisse des impôts, mais simplement de moindres hausses.

Le Rapporteur général a indiqué que les articles 1^er à 11 du projet de loi de règlement étaient les articles traditionnels de constatation des recettes, des dépenses et des résultats généraux de l'exécution des lois de finances en 2001. Les articles 12 et 13 contiennent des dispositions particulières et l'article 14 décide le transport aux découverts du Trésor du résultat de l'année au sens de l'ordonnance du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

La Commission a successivement adopté sans modification les articles 1^er à 14, les commissaires du groupe UMP et du groupe UDF s'abstenant sur le vote de chacun des articles et de l'ensemble du projet :

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2001 ;

Article 2 : Recettes du budget général ;

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ;

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ;

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ;

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ;

Article 7 : Résultats du budget général de 2001 ;

Article 8 : Résultats des budgets annexes.

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2002 ;

Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2001 ;

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'État ;

Article 12 : Perte en trésorerie sur devises ;

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans une gestion de fait ;

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2001 (n° 2).