Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 1er octobre 2003 (Séance de 16 heures 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 1

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 1^er octobre 2003
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. François Scellier, Président d'âge
puis de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

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- Élection du Bureau de la Commission	2
- Examen, en application de l'article 146 du Règlement, d'un rapport d'information sur les groupes d'intervention régionaux (GIR) (M. Marc Le Fur, rapporteur spécial)	3

La Commission s'est réunie pour procéder à l'élection de son Bureau.

Présidence de M. François Scellier, Président d'âge.

M. Augustin Bonrepaux, en préalable, a tenu à protester sur les conditions d'examen du projet de loi de finances, pour lequel les délais sont particulièrement restreints alors que l'importance de ce texte, singulièrement de la première partie, n'échappe à personne. Est-il possible, dans un laps de temps aussi limité, d'appréhender toutes les modifications, complexes, affectant les dotations d'État aux collectivités territoriales, pour ne prendre que cet exemple ?

· Nomination du Président :

M. Pierre Méhaignerie étant seul candidat, il a été proclamé Président de la Commission, conformément à l'article 39 alinéa 4 du Règlement.

Présidence de M. Pierre Méhaignerie

· Nomination du Rapporteur général :

M. Gilles Carrez étant seul candidat, il a été proclamé Rapporteur général, conformément à l'article 39, alinéa 4, du Règlement.

M. Jean-Claude Sandrier a estimé que le groupe des député-es communiste et républicain pourrait briguer un siège de vice-Président.

M. Augustin Bonrepaux a indiqué que cette demande pourrait conduire le groupe socialiste à présenter un candidat en tant que vice-Président et un candidat au poste de secrétaire.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les secrétaires participent es qualité aux réunions du Bureau et sont associés à tout le travail d'organisation de la Commission.

M. Jean-Claude Sandrier a alors fait part de la candidature de M. Jean-Pierre Brard au poste de secrétaire.

· Nomination des Vice-Présidents :

MM. Michel Bouvard, François Goulard et Jean-Louis Idiart étant seuls candidats ont été proclamés Vice-Présidents de la Commission, conformément à l'article 39, alinéa 4, du Règlement.

· Nomination des Secrétaires :

MM. Jean-Pierre Brard, Yves Censi et Charles de Courson étant seuls candidats, ont été proclamés Secrétaires, conformément à l'article 39, alinéa 4, du Règlement.

En conséquence, le Bureau de la Commission est ainsi composé :

Président : M. Pierre Méhaignerie

Rapporteur général : M. Gilles Carrez

Vice-Présidents : MM. Michel Bouvard

François Goulard

Jean-Louis Idiart

Secrétaires : MM. Jean-Pierre Brard

Yves Censi

Charles de Courson

* *

Puis, la Commission a examiné, en application de l'article 146 du Règlement, un rapport d'information de M. Marc Le Fur sur les groupes d'intervention régionaux (GIR).

M. Marc Le Fur a indiqué que c'est en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la sécurité qu'il a décidé de se pencher sur la création des GIR et de dresser un premier bilan de leur activité, par nature limitée en raison de leur création récente.

L'objectif assigné aux GIR est parfaitement clair : il s'agit de lutter contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l'accompagnent. Les groupes ont donc vocation à mener des opérations relativement lourdes répondant à une menace impliquant de nombreux délinquants se livrant à une délinquance moyenne. Il s'agit d'organiser une riposte policière capable de rassembler des effectifs nombreux, en particulier d'officiers de police judiciaire (OPJ), et d'organiser une coopération avec les autres administrations d'État.

S'il existait dans le passé quelques précédents d'une telle coopération, la nouveauté des GIR réside dans la mise en place d'une structure permanente. 21 GIR ont donc été créés en région et le cas particulier de l'Île-de-France a conduit à la création d'un GIR pour chacun des départements de la petite et de la grande couronne. Par ailleurs, un GIR est en cours de création à Paris dans le cadre de la Préfecture de police.

Les GIR se composent d'une structure permanente, appelée unité d'organisation et de commandement (UOC), et de personnels dits « ressources », c'est-à-dire des fonctionnaires de plusieurs administrations destinés à servir de renfort, en cas de besoin, à l'UOC selon des modalités variant en fonction des circonstances de chaque opération. L'effectif de l'UOC est en général de 10 personnes, associant des policiers, des gendarmes, un fonctionnaire des services fiscaux et des douanes.

Le Rapporteur a souligné la rapidité avec laquelle les GIR ont été mis en place. Alors que la première réunion au niveau des administrations centrales s'est tenue le 11 mai 2002, la circulaire créant les GIR était signée dès le 22 du même mois et tous les GIR étaient opérationnels avant le 1^er juillet. Cette rapidité s'explique d'abord par une volonté politique clairement affirmée. Elle résulte aussi de la méthode employée : le volontariat a été systématiquement recherché pour le recrutement des hommes et le choix d'une mise à disposition fonctionnelle, et non pas administrative au sens strict, ont permis d'obtenir de tels résultats aussi rapidement. L'ensemble des administrations concernées a joué le jeu, alors que, au moins dans un premier temps, la création des GIR s'est traduite par une ponction sur leurs effectifs.

Les GIR permettent une coopération entre les divers services de l'État. Celle-ci se manifeste pas l'existence d'une ligne hiérarchique claire, à savoir le chef du GIR. Par ailleurs, l'accès systématique aux fichiers de chaque administration a été organisé de façon à ce que cet accès soit possible depuis les locaux mêmes du GIR. Cependant, il n'en va pas de même pour l'accès aux fichiers fiscaux : l'agent des services fiscaux au sein du GIR est obligé de se rendre dans les locaux de ces services pour y accéder. Cependant, il ne semble pas que cette situation soit à l'origine de difficultés insurmontables.

C'est une conférence administrative, présidée par le préfet de région et par le procureur général près la Cour d'appel, qui est chargée de définir les objectifs assignés aux GIR. C'est ainsi la première fois que le préfet de région se voit confier une responsabilité particulière en matière de sécurité. Le comité de pilotage du GIR rassemble l'ensemble des administrations intéressées par la lutte contre l'économie souterraine, même celles qui ne sont pas représentées au sein des UOC (par exemple, l'inspection du travail ou la répression des fraudes). Enfin, d'un point de vue opérationnel, la vocation des GIR est d'être mis à la disposition d'un autre service de police. Dans ce cadre, ce service restera naturellement directeur d'enquête, le GIR ne constituant pour lui qu'un renfort ponctuel.

Même avec un recul limité à seize mois, il est possible de tirer un certain nombre d'enseignements de l'activité des GIR depuis leur création.

Alors que les GIR constituent la première manifestation du rapprochement entre la police et la Gendarmerie, sous l'autorité opérationnelle du ministère de l'Intérieur, le travail côte à côte de policiers et de gendarmes n'a posé aucune difficulté. Même si cette situation a pu être favorisée par le fait que les membres des GIR exerçaient auparavant le même métier d'OPJ, il n'en demeure pas moins que l'exemple des GIR montre que la collaboration entre policiers et gendarmes est totalement entrée dans les mœurs.

Des réticences ont pu se faire jour chez certains magistrats. Si les parquets ont parfaitement compris l'intérêt de la nouvelle structure, certains juges d'instruction ont pu témoigner d'une certaine distance, au moins au début. Le copilotage du GIR par l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, l'association d'autres administrations de l'État, étrangères au monde judiciaire ont pu expliquer cette attitude.

L'activité des GIR a mis en évidence l'apport essentiel représenté par les fonctionnaires des services fiscaux. Certes, il existe déjà des mécanismes de coopération entre ceux-ci et la police ou la justice - brigade nationale d'enquêtes économiques auprès des SRPJ ou assistants spécialisés auprès de certains juges d'instruction, mais celles-ci restaient cantonnées à la grande criminalité. La création des GIR permet donc d'utiliser les armes fiscales contre une délinquance plus moyenne, dans des affaires qui, jusqu'à maintenant, échappaient à l'attention des services des impôts.

Même s'il est moins spectaculaire, l'apport de l'administration des douanes aux GIR est tout à fait réel, celle-ci apportant ses procédures particulières et ses moyens propres. Il apparaît que la désignation des douaniers au sein des UOC s'est révélée plus difficile que celle des fonctionnaires des impôts, principalement en raison d'une répartition géographique déséquilibrée des effectifs d'une administration dont, en outre, les personnels ne sont pas très nombreux.

Le Rapporteur a rappelé qu'un certain nombre de modifications législatives étaient intervenues pour faciliter la mise en place et l'action des GIR. D'une part, l'article 5 de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure a assoupli les règles du secret professionnel s'imposant aux agents du ministère des finances, permettant désormais aux OPJ de solliciter directement auprès d'eux la transmission de renseignements sans passer par l'intermédiaire de l'autorité judiciaire. D'autre part, l'article 2 de la loi pour la sécurité intérieure a renforcé les pouvoirs des préfets en la matière. Enfin, l'article 8 de cette même loi a élargi les compétences territoriales des OPJ, celles-ci devenant au minimum départementales.

Le premier bilan de l'action des GIR a conduit le Rapporteur à envisager un certain nombre de réflexions ou de modifications législatives de nature à renforcer la lutte contre les trafics et l'économie souterraine. En premier lieu, il apparaît que le délit de non justification de ressources en cas de relations habituelles avec une personne se livrant au trafic de stupéfiants, communément appelé « proxénétisme de la drogue », gagnerait sans doute à être étendu au domaine plus large de l'économie souterraine. En second lieu, afin de répondre à la situation de délinquants notoires, sans travail et sans ressources connues, menant grand train, deux types de modifications pourraient être apportées au code général des impôts. D'une part, on pourrait priver du bénéfice du régime simplifié d'imposition des entreprises, qui allège considérablement les obligations déclaratives des contribuables et gêne les opérations de contrôle de l'administration fiscale, les personnes qui exercent des activités occultes et qui ne se sont pas fait connaître de l'administration d'une manière ou d'une autre. D'autre part, la taxation sur base forfaitaire, prévue à l'article 168 du code, pourrait être amendée, notamment afin d'améliorer la prise en compte du véhicule, par la limitation des abattements aujourd'hui prévus, celui-ci constituant bien souvent le seul élément de train de vie des délinquants qui constituent la cible privilégiée des GIR.

Au-delà de premiers résultats remarquables, il est possible de réfléchir à certaines inflexions à apporter à l'organisation et à l'action d'une structure qui a rapidement trouvé sa place dans le dispositif de sécurité. Ainsi, l'action des GIR devrait être renforcée en matière de police administrative. C'est déjà le cas pour certains GIR, mais cela gagnerait à être généralisé. Par ailleurs, la collaboration entre les GIR et les autres administrations doit être renforcée. Les relations avec les Renseignements généraux mériteraient en effet d'être repensées, tant il apparaît que les fonctionnaires de cette direction ont du mal à trouver leur place au sein des GIR, la recherche du renseignement n'ayant guère sa place dans le cadre d'une procédure judiciaire. En outre, la collaboration entre les GIR et les autres partenaires de la lutte contre le travail illégal doit également être renforcée. Ce renforcement devrait concerner aussi bien les URSSAF que les services de l'inspection du travail, même si l'on constate ici ou là quelques réticences de ces derniers à s'impliquer dans des actions policières telles que celles menées par les GIR.

En conclusion, la mise en place extrêmement rapide des GIR a montré la capacité des administrations à s'adapter, même à moyens constants, pour peu que l'impulsion politique soit déterminée. À cet égard, l'expérience des GIR est exemplaire et pourrait sans nul doute être étendue à d'autres domaines de l'action administrative, en dehors de la sécurité intérieure.

Après avoir salué le travail fouillé du Rapporteur, le Président Pierre Méhaignerie s'est interrogé sur le point de savoir si les GIR étaient intervenus en matière de filières de mariages blancs.

Évoquant les résultats chiffrés figurant dans le rapport, M. Nicolas Perruchot a demandé si des statistiques par département étaient disponibles. En outre, il s'est étonné de la faiblesse de l'activité du GIR de Corse, notamment en ce qui concerne le nombre des personnes gardées à vue ou écrouées, nombre très largement inférieur à ceux des autres régions. Il s'est également ému de ce que les maires soient totalement absents du processus de pilotage des GIR et s'est interrogé sur les moyens susceptibles de renforcer l'implication des élus dans l'action de ces services.

M. Denis Merville a estimé que la création des GIR avait permis une utilisation plus efficace des moyens des administrations publiques engagés dans la lutte contre l'économie souterraine. S'agissant des propositions de nature fiscale faites par le Rapporteur, il s'est interrogé sur les conséquences que pourrait avoir un élargissement du champ de l'article 168 du code général des impôts, jugeant que celui-ci pourrait alors s'appliquer trop aisément à des citoyens de bonne foi.

M. Jean-Louis Dumont s'est interrogé sur la pertinence des chiffres utilisés pour mesurer l'action des GIR. Les chiffres des personnes gardées à vue ou écrouées ne semblent guère significatifs, tant il est vrai qu'ils pourraient inciter les services à privilégier des opérations spectaculaires au détriment d'enquêtes plus fouillées permettant de remonter les filières. Il a en outre estimé que la question de l'accès aux fichiers des diverses administrations est un sujet particulièrement sensible, tant les méthodes de celles-ci sont très variables, comme le montre l'exemple des douanes. Ainsi, la question des suites à donner aux dénonciations anonymes est-elle posée. Il a jugé que, en se focalisant trop sur des résultats immédiats, l'action des GIR pourrait ne pas se révéler, à terme, à la hauteur des attentes ou des ambitions de leurs créateurs.

Constatant que la mise en place des GIR s'était effectuée à un coût limité et que les résultats financiers des procédures fiscales induites par l'activité des GIR viennent encore les réduire, M. Pierre Hériaud a estimé, d'accord avec le Rapporteur, qu'une réponse devait être apportée à la question du positionnement des Renseignements généraux au sein des GIR. Enfin, il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles la question de la diversité des réseaux de communication de la police et de la Gendarmerie pourrait être résolue à l'avenir.

S'agissant de la situation de la Corse, M. Camille de Rocca Serra a rappelé que beaucoup d'affaires relevaient, dans l'île, de la lutte anti-terroriste, ce qui pouvait expliquer le faible nombre d'opérations menées par le GIR. En revanche, il a fait observer que le fait que la moitié des personnes gardées à vue a été effectivement écrouée - ce qui représente une proportion très supérieure à celle constatée dans les autres régions - est particulièrement encourageante quant à l'efficacité du GIR de Corse.

En réponse aux différents intervenants, le Rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- le rapport fournit des statistiques régionales puisqu'il s'agit de l'échelon auquel le GIR a été créé ; néanmoins, les statistiques par département existent ; à ce sujet, on peut regretter une certaine propension des GIR à intervenir davantage dans les départements chefs lieu, délaissant ainsi quelque peu les départements limitrophes ;

- il n'y a pas d'information particulière concernant le nombre d'affaires traitées en Corse ; cependant, il est clair que les GIR n'ont pas vocation à effectuer beaucoup d'enquêtes simultanément et ne doivent pas se disperser ; leur taille est, en effet, trop réduite pour qu'ils puissent mener plus de deux ou trois enquêtes en même temps ;

- la place des maires dans la politique de sécurité est une question essentielle ; il est vrai que les GIR demeurent une structure étatique ; cependant, ils s'attaquent à des réseaux qui agissent au-delà des limites d'une commune, voire même d'un département ou d'une région ; la cible privilégiée des GIR n'est donc pas la délinquance de proximité, celle qui intéresse au premier chef les élus locaux ;

- en ce qui concerne les éventuelles modifications apportées à l'article 168 du code général des impôts, l'amélioration de la prise en compte du véhicule, qui est l'élément de train de vie le plus fréquemment constaté chez les délinquants, permettrait à tout le moins de résoudre les cas les plus choquants ;

- l'utilisation des fichiers des diverses administrations permet de multiplier les angles d'approche de la délinquance ; il ne s'agit en aucun cas d'une interconnexion de ces fichiers, mais d'une simple consultation en parallèle de ceux-ci par des fonctionnaires légalement habilités à le faire ; cette consultation était juridiquement possible auparavant mais elle se heurtait à de tels délais qu'elle ne pouvait être concrètement mise en œuvre ;

- si l'action des GIR est effectivement davantage orientée vers des missions de police administrative, alors les Renseignements généraux auront un rôle à jouer en leur sein ; sinon il faudra sans doute s'interroger sur leur place au sein des GIR ;

- le rapprochement entre la police et la Gendarmerie entre aujourd'hui dans les mœurs comme le montre l'exemple des GIR ou le fait que ces deux forces seront équipées de la même arme ; à long terme il conviendra sans doute de mettre en place un réseau commun de communication ; en tout état de cause, les moyens existent pour assurer une interconnexion de ces réseaux et les GIR en sont tout naturellement équipés.

La Commission a ensuite autorisé la publication du rapport d'information en application de l'article 146 du Règlement.

* *

M. Augustin Bonrepaux a insisté à nouveau sur les conditions financières de la décentralisation. Citant l'exemple du transfert de compétences en matière de collèges, il a jugé que les augmentations de charges risquent d'être supportées par les collectivités locales. Le transfert de TIPP prévu par le projet de loi de finances n'assurera pas une recette assez dynamique au regard des dépenses de RMI. Une recette indexée sur la D.G.F. eût été préférable, sinon ce sont les collectivités locales qui supporteront la hausse des dépenses. Il faut ajouter à cela qu'au plan local, de nombreuses décisions aboutissent à des pertes irrémédiables d'activités. Ainsi, la restructuration de la Banque de France est très sélective : contrairement à d'autres départements, l'Ariège ne conservera pas de caisse et la région Midi-Pyrénées n'en gardera que trois. Ces faits expliquent que le débat sur la décentralisation risque de se prolonger.

M. Gilles Carrez, rapporteur général, a rappelé que la compensation en matière de taxe professionnelle n'avait pas non plus été favorable aux collectivités locales. Il importe ainsi de tenir compte du transfert de la taxe sur les conventions d'assurance.

M. Augustin Bonrepaux a jugé que, s'agissant de la TIPP, les départements ne pourront moduler la recette.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que l'intérêt du Gouvernement était de faire en sorte que la décentralisation réussisse, et non de transférer des charges sans ressources correspondantes.

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La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan était appelée à statuer, en application de l'article 88 du Règlement, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, sur les amendements au projet de loi portant règlement définitif du budget 2002 (n°983).

La Commission a constaté qu'elle n'était saisie d'aucun amendement.

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