Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 8 octobre 2003(Séance de 9 heures) 1

> >

COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 3

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 8 octobre 2003
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

	pages
Vote sur les crédits des budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la Libération (lignes des articles 48 et 49, I et II) (M. Tony Dreyfus, rapporteur spécial)	2
Communication de M. le Président sur la recevabilité financière	3
Examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général)	4
- Article 1^er - Avant l'article 2 - Article 2 - Après l'article 2 - Article 3	4
	4
	5
	10
	17

La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 et procédé, sur le rapport de M. Tony Dreyfus, Rapporteur spécial, à l'examen des budgets annexes de la Légion d'Honneur et de l'Ordre de la Libération.

M. Didier Migaud s'est étonné de l'absence de débat sur les prélèvements obligatoires, prévu par l'article 52 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que la décision de ne pas organiser un débat sur les prélèvements obligatoires a été prise, le 8 juillet dernier, par la Conférence des présidents avec l'accord du Président du groupe socialiste, afin d'éviter des débats redondants avec les discussions générales sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Au demeurant, ce débat est, aux termes de la loi organique, facultatif.

M. Didier Migaud a fait observer que les choix fiscaux du Gouvernement ont évolué depuis juillet, et regretté que, malgré la demande récente du Président du groupe socialiste, la Conférence des présidents n'ait décidé d'organiser un débat sur les prélèvements obligatoires.

M. Tony Dreyfus, Rapporteur spécial, a retracé les grandes lignes de l'évolution des deux budgets annexes en soulignant que les crédits de paiement alloués à la Légion d'honneur diminuent de 4,2 %, du fait d'un ralentissement des travaux de rénovation du palais de Salm et des maisons d'éducation et d'un ajustement à la baisse des dotations prévues pour les traitements versés aux membres des ordres nationaux et aux médaillés militaires. En revanche, les crédits de l'Ordre de la Libération sont réévalués de 6,4 %, principalement afin de financer l'achat d'un véhicule et d'un logiciel comptable.

Le Rapporteur spécial a ensuite rappelé les difficultés que pourrait soulever l'entrée en vigueur, à compter du budget 2006, des dispositions de l'article 18 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Les budgets annexes créés pour les Ordres nationaux ne paraissent en effet pas conformes à la lettre de cet article. S'agissant de l'Ordre de la libération, cette difficulté sera réglée par la création, prévue dès 2005, d'un établissement public administratif transitoire, préfigurant le futur établissement public du conseil national des communes « Compagnons de la Libération ». En revanche, le sort du budget annexe de la Légion d'honneur n'est, pour le moment, pas réglé, plusieurs solutions étant envisagées : le maintien du budget annexe, la création au sein du budget général d'un programme « Légion d'honneur », la création d'un établissement public sui generis. La Grande Chancellerie est attachée au maintien du budget annexe, et considère que sa transformation en établissement public ne serait compatible ni avec le caractère régalien de la Légion d'honneur, ni avec le lien constitutionnel qui la relie au chef de l'État, et que la création d'un programme au sein du budget général remettrait en cause son autonomie.

Le Rapporteur spécial a souhaité que soit mise en place une solution à la fois respectueuse de la particularité de la Grande Chancellerie et conforme à l'article 18 de la loi organique du 1^er août 2001.

Après que le Président Pierre Méhaignerie eut interrogé le Rapporteur sur d'éventuels thèmes d'enquête à demander à la Cour des comptes, la Commission a, sur proposition de celui-ci, adopté les crédits des budgets annexes de la Légion d'honneur et de l'Ordre de la libération figurant aux articles 48 et 49-I et II du projet de loi de finances pour 2004.

* *

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé les conditions dans lesquelles il a appliqué les règles de recevabilité financière. Conformément à une pratique courante, qui deviendra d'ailleurs impérative avec l'entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001, les amendements de fiscalité locale ont été systématiquement déplacés en deuxième partie. C'est naturellement le Rapporteur général qui rapportera, mais il n'est pas sain pour la qualité des travaux de la Commission et de l'Assemblée d'avoir un débat sur ces éléments à la fois en première et en deuxième parties. En revanche, demeurent en première partie les éléments qui touchent directement aux prélèvements sur recettes, dont la D.G.F.,et qui affectent l'équilibre du budget de l'État. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 27 décembre 2002, a réactivé sa jurisprudence du 29 décembre 1989 selon laquelle les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement étaient traitées comme des cavaliers et que des amendements qui touchaient à ces modalités, sans affecter le montant du prélèvement sur recettes, étaient, de ce fait, irrecevables. Le Conseil a ainsi censuré cinq articles l'an dernier dont l'un touchant le coefficient d'intégration fiscale. Dans l'attente de l'entrée en vigueur de l'article 34 de la loi organique, qui a explicitement modifié ce point en faisant figurer dans le champ possible des lois de finances la répartition des concours de l'État aux collectivités territoriales, cette jurisprudence s'appliquera cette année encore.

S'agissant de la prime pour l'emploi, conformément à une décision prise par le Président Henri Emmanuelli en 2001, sont irrecevables les amendements qui augmentent la partie de prime correspondant à un paiement effectif, dont il est difficile de considérer qu'il n'est pas une charge publique. En revanche, les amendements qui se limitent à des opérations de recettes restent gageables. Cette position est confortée par la manière dont le Gouvernement a traité la prime pour l'emploi dans son rapport sur les prélèvements obligatoires en s'appuyant sur les travaux de l'OCDE.

S'agissant des gages, l'article 24 du projet de loi de finances a fait disparaître le FOREC. 27 % des droits sur le tabac sont affectés au budget général, mais reviennent également dans le budget de l'État un nombre important d'impositions, par exemple les droits sur les alcools, la taxe sur les conventions d'assurance ou encore la taxe sur les véhicules des sociétés. Les auteurs d'amendements pourront donc faire preuve d'un peu plus d'imagination afin d'éviter le recours aux traditionnels droits sur les tabacs.

* *

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a commencé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093).

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

i.- impôts et revenus autorisés

A.- Dispositions antérieures

Article 1^er: Autorisation de percevoir les impôts existants :

La Commission a adopté l'article 1^er sans modification.

Avant l'article 2 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, tendant à supprimer l'abattement sur les pensions servies par un débiteur domicilié en métropole à des personnes ayant leur domicile fiscal dans les territoires d'outre-mer.

Le Rapporteur général a signalé que cet amendement, déjà présenté antérieurement, vise à supprimer l'abattement assis sur les pensions servies à des contribuables retraités, notamment à ceux ayant accompli tout ou partie de leur vie active en métropole et installés dans les TOM pour leur retraite. Les territoires concernés sont essentiellement la Polynésie française et Wallis et Futuna. L'objectif poursuivi est louable, mais, tel quel, l'amendement tend à revenir sur des situations acquises, alors que l'intention sous-jacente consiste plutôt à éteindre l'avantage fiscal pour de futurs bénéficiaires.

M. Charles de Courson a estimé que la portée de l'abattement prévu par l'article 83 A du code général des impôts apparaît minime pour les résidents de Polynésie française où il suffit de résider pendant 6 mois et un jour pour être exonéré d'impôt sur le revenu. L'écart de niveau de vie pour le même retraité peut atteindre un rapport de 1 à 3 selon qu'il réside à Tahiti ou qu'il est resté en métropole. Dans la situation de quasi-faillite dans laquelle il se trouve, l'État ne peut plus se permettre de telles pertes de recettes pour un intérêt social qui reste à démontrer. De tels cadeaux fiscaux ne sont plus légitimes quand l'État s'endette pour payer 55% des seuls intérêts de sa dette. Autant on peut être favorable à des décisions permettant une protection plus efficace des petites retraites, autant, en l'espèce, l'avantage fiscal paraît exorbitant.

M. Didier Migaud a approuvé l'analyse de M. Charles de Courson. La situation actuelle est anormale et aberrante : cet amendement constitue une initiative heureuse. Il convient cependant d'éviter toute rétroactivité sur les revenus perçus en 2003.

M. Michel Bouvard a rejeté l'idée qu'une modification du régime fiscal actuel puisse avoir un quelconque effet rétroactif. Une rédaction alternative, voire un nouveau dispositif, serait préférable pour mettre en évidence qu'il ne s'agit pas de tarir les flux de ressources à destination des territoires d'outre-mer. Peut-être faudrait-il afficher, en parallèle, une augmentation des subventions d'investissement dans ces territoires.

M. Hervé Mariton a relevé que cet amendement ouvre le débat nécessaire sur les « niches » du système fiscal français. Au-delà d'une réserve de principe, il convient de considérer qu'il existe des niches légitimes, conçues et mises en œuvre de façon intelligente, et qu'il en existe qui constituent des avantages fiscaux abusifs. Annoncer un « grand soir » des niches fiscales n'est donc pas une bonne démarche. La dépense fiscale permet déjà une diminution de l'impôt et contribue à la maîtrise des prélèvements obligatoires. Il faut se garder de tout raisonnement systématique sur les niches.

Le Président Pierre Méhaignerie a observé que cet amendement suscitait un certain consensus et qu'il convenait de faire un pas dans la direction indiquée.

Le Rapporteur général a craint qu'un dispositif qui ne s'appliquerait pas aux bénéficiaires actuels pourrait soulever des interrogations sur sa conformité à la Constitution. Il faut préférer un dispositif qui vise les flux de nouveaux revenus, donc l'impôt à payer en 2005, ce qui conduirait à l'insérer en seconde partie du projet de loi de finances.

M. Marc Laffineur a accepté cette proposition, saine application du principe selon lequel la rétroactivité fiscale doit être bannie. Le transfert en seconde partie ne doit pas pour autant masquer le fait que la situation actuelle est profondément anormale.

M. Charles de Courson a préconisé de supprimer l'avantage fiscal de deux façons en tarissant l'avantage pour les pensions futures et en le plafonnant pour les pensions existantes.

La Commission a adopté cet amendement et a décidé de transférer son dispositif en seconde partie du projet de loi de finances.

B.- Mesures fiscales

Article 2 : Barème de l'impôt sur le revenu :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à rétablir le barème de l'impôt sur le revenu fixé par la loi de finances initiale pour 2001, le Rapporteur général ayant fait de la baisse de l'impôt sur le revenu une ardente obligation.

La Commission a examiné en discussion commune un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à ramener la diminution des taux du barème de l'impôt sur le revenu à 1,7%, et un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à maintenir les taux du barème applicables à l'imposition des revenus perçus en 2002.

M. Charles de Courson a rappelé que l'UDF n'approuve pas l'augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et ne souhaite pas l'aggravation du déficit. Deux solutions sont envisageables pour éviter d'augmenter la TIPP : ramener de 3% à 1,7% la baisse de l'impôt sur le revenu ou bien trouver 800 millions d'euros d'économies en dépenses. Le mouvement de sens contraire, sur l'impôt sur le revenu et sur la TIPP, proposé par le Gouvernement est une erreur fondamentale, qui nuit à la clarté du débat sur les prélèvements obligatoires.

M. Augustin Bonrepaux a affirmé qu'en période de récession, il n'est pas normal de diminuer d'impôt sur le revenu et d'augmenter les taxes indirectes, le tout pour une diminution minime des prélèvements obligatoires.

Le Rapporteur général a rappelé que la diminution de l'impôt sur le revenu est une action forte de relance économique et de soutien à la croissance. Tous les pays développés ont engagé, dans les années récentes, un programme ambitieux de baisse de l'impôt sur le revenu, notamment en Europe, avec un succès confirmé. Des études récentes démontrent également que les plus récentes diminutions de l'impôt - stratégie d'ailleurs engagée dès la loi de finances initiale pour 2000 - ont eu un effet réel sur la consommation. La baisse de l'impôt sur le revenu ne produira tous ses effets que si elle s'inscrit dans la durée : des baisses « à éclipse » ou à dose homéopathique sont bien moins efficaces. En Espagne, en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux Etats-Unis, ce principe a été respecté. En France, l'impôt sur le revenu reste très progressif et le taux marginal élevé. La diminution de l'impôt doit donc être placée au cœur de la stratégie de réduction des prélèvements obligatoires. Après 5% en 2002 et 1% en 2003, elle ne pouvait pas être inférieure à 3% en 2004. La baisse totale, qui atteint environ 10% en deux ans, est un élément essentiel du rétablissement de la confiance.

M. Hervé Mariton a regretté le décalage entre une stratégie gouvernementale de diminution de l'impôt sur le revenu - excellente - et une décision d'augmentation de la TIPP - curieuse. Lors du débat sur les infrastructures, organisé à l'Assemblée nationale le 20 mai 2003, M. Pascal Clément a estimé qu'une telle mesure serait « calamiteuse ». Pour autant, gager la suppression de l'augmentation de TIPP par une moindre diminution de l'impôt sur le revenu n'apparaît pas souhaitable car cela nuirait encore plus à la lisibilité de la politique fiscale : une meilleure contrepartie est la diminution des dépenses. Il faut relever que l'augmentation de TIPP, évaluée à 800 millions d'euros, se traduit également par une augmentation mécanique du produit de la TVA évaluable à 100 millions d'euros. Gager la suppression de la mesure oblige donc à trouver 900 millions d'euros d'économies.

M. Didier Migaud s'est étonné d'entendre le Rapporteur général estimer peu souhaitable une baisse d'impôt sur le revenu inférieure à 3%. Pendant l'été, de nombreuses déclarations issues des rangs de la majorité tenaient cette solution pour préférable. L'arbitrage du Président de la République a coupé court au débat : dans le discours officiel, tout autre choix est impossible. La réforme de l'impôt sur le revenu en Allemagne ne peut pas être prise pour exemple : l'impôt touche beaucoup plus de personnes qu'en France et y est prélevé à la source. L'impact d'une réduction d'impôt y est donc beaucoup plus important qu'en France. A cet égard, on peut s'interroger sur l'effet de la réduction appliquée en 2003 : les chiffres de l'INSEE ne montrent rien d'encourageant en matière de consommation des ménages. Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lui-même ne semble plus croire aux vertus de sa politique.

M. Augustin Bonrepaux s'est souvenu que, durant l'été, M. Pierre Méhaignerie s'est publiquement déclaré défavorable à une diminution de l'impôt sur le revenu. La majorité s'y rallie pourtant aujourd'hui. Or cette décision n'est pas réaliste, vu l'état des finances publiques, et n'a pas d'effet sur la consommation. Les enquêtes de l'INSEE montrent, au mois d'août, la chute la plus violente jamais enregistrée de la consommation des ménages. L'opposition avait recommandé d'augmenter la prime pour l'emploi. Par deux fois cette proposition a été repoussée par la majorité, alors que l'augmentation consentie pour 2003 couvre uniquement l'érosion monétaire. En baissant l'impôt sur le revenu, on condamne le pays !

La diminution de l'impôt sur le revenu n'est en fait possible que par le transfert parallèle et progressif des charges relevant de l'Etat vers les collectivités territoriales. Le durcissement des conditions d'accès à l'allocation de solidarité spécifique (ASS) gonflera les entrées dans le dispositif du RMI, dont la charge sera assumée par les départements. Le Gouvernement propose de « permettre » aux communes d'augmenter le versement transport, mais c'est pour masquer le fait qu'il réduit les moyens dont peuvent disposer librement les collectivités locales. Cette politique ne peut que déboucher sur une escalade insupportable des impositions locales. Il ne s'agit pas d'un problème de majorité ou d'opposition : tous les élus essaient de modérer la pression fiscale. Mais le transfert du RMI est la première roue d'un engrenage qui verra bientôt les collectivités prendre en charge les personnels transférés de l'Éducation nationale. Avec un glissement vieillesse-technicité de 3% par an et l'obligation de cotiser à la CNRACL, quelles ressources dynamiques les collectivités locales pourront-elles mettre en regard de ces charges croissantes ? L'Etat ne prévoit de transférer qu'un impôt stable, la TIPP. Faire financer ce supplément de charges par une augmentation des impositions locales - dont chacun sait qu'elles sont particulièrement injustes - organise le transfert de l'injustice.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que le débat sur le transfert des charges de l'Etat vers les impôts locaux ne date pas d'hier. C'est faire un faux procès à l'Etat que d'affirmer qu'il se défausse sur les collectivités des charges qu'il ne serait plus à même d'assumer. L'Etat confie à la fois des responsabilités et des moyens et, par ailleurs, il prend en charge les dégrèvements d'impositions locales, qui constituent un soutien appréciable aux finances locales. Le bilan n'est peut-être pas si défavorable qu'il est prétendu. S'agissant du transfert du RMI, le durcissement du régime de l'ASS n'aura pas nécessairement pour conséquence un gonflement des effectifs bénéficiant du RMI : d'autres voies sont possibles, et le contrat local d'insertion pourrait être un élément du dispositif d'ensemble. Le Gouvernement s'est d'ailleurs engagé à évaluer en fin d'année les modalités effectives de la compensation financière. Enfin, la Constitution inclut désormais les garanties juridiques des transferts de compétences financés : la condamnation a priori du processus de dévolution des responsabilités n'a pas lieu d'être. Elle ne peut que nuire au nécessaire débat qui s'amorce.

M. Daniel Garrigue a souligné que le relèvement de la fiscalité sur le gazole doit être apprécié dans le contexte plus large de la promotion des énergies renouvelables, sous l'impulsion notamment de la Communauté européenne. La mesure proposée est de celles qui peuvent jouer un rôle dans le choix d'une commune de privilégier une solution écologique, en acquérant par exemple un bus roulant au diesel. S'agissant de la fiscalité locale, il ne faut pas se tromper de cible. En effet, en 2003, la principale charge ayant pesé sur les collectivités territoriales est la pérennisation des emplois jeunes, décision rendue inévitable par la politique menée par la précédente majorité.

M. Marc Laffineur a salué la baisse de l'impôt sur le revenu, excellente mesure, en termes de soutien à la consommation, même si son évaluation est rendue complexe par le tassement de la demande en raison de la conjoncture internationale. C'est une excellente mesure en termes de cohérence de la politique menée depuis 2002, ou, encore, au regard de la lutte nécessaire contre la délocalisation des travailleurs les plus qualifiés. Quant au transfert de charges sur les collectivités locales, l'émotion dont témoigne l'ancienne majorité surprend, la politique menée entre 1997 et 2002 ayant consisté à transférer des dépenses sans ressources corrélatives, ce qui a rendu indispensable une révision constitutionnelle pour poser le principe d'une compensation intégrale des charges.

M. Michel Bouvard s'est à son tour étonné d'une opposition si virulente à la hausse de la TIPP sur le gazole, qui constituait pourtant la recommandation principale du rapport de Mme Nicole Bricq sur la promotion des énergies renouvelables. Il s'est en outre inquiété du dévoiement des débats s'agissant des collectivités locales. Les transferts de compétence se fondent sur la conviction profonde que la gestion est plus efficace lorsqu'elle est proche du terrain, conviction qui inspire l'œuvre de décentralisation depuis 1982. Si l'Etat peut, parfois à juste titre, être suspecté de se défausser de charges qu'il est incapable de financer, il ne faut pas condamner en soi ces transferts de missions qui sont à l'inverse un témoignage de confiance à l'égard de l'échelon local de la vie publique.

M. François Goulard a rappelé les justifications économiques de la baisse de l'impôt sur le revenu. Il est indéniable que cette politique d'allégement ne s'inscrit ni pleinement ni exclusivement dans une démarche keynésienne. En effet, d'autres mesures plus massives existent pour relancer la consommation, comme on le voit notamment aux États-Unis, qui, parce qu'ils ont su, durant la phase haute du cycle, accumuler des excédents budgétaires, peuvent aujourd'hui mobiliser dans des proportions sans précédent les traditionnels instruments de soutien à la consommation. En France, l'état déplorable dans lequel la précédente majorité a laissé les finances publiques ne permet pas un tel effort. En revanche, la baisse de l'impôt sur le revenu est avant tout une mesure d'offre et de valorisation du travail propre à relever de manière pérenne le potentiel de croissance de l'économie.

Abordant les charges qui pèsent sur les collectivités locales, il a souligné qu'à côté des transferts indispensables de ressources, existent, là comme ailleurs, des gisements d'économies. En témoignent les grandes différences dans la qualité de gestion suivant les collectivités locales. S'agissant de la hausse de la TIPP, il a contesté la justification environnementale de cette mesure en rappelant que, sur le plan strictement technique, le diesel présente un meilleur bilan énergétique que les autres moteurs à combustion.

Le Rapporteur général, s'il a rappelé que la baisse sur l'impôt sur le revenu est avant tout une mesure d'offre, a souligné l'indéniable impact de cet allégement sur la consommation. La note de conjoncture de l'INSEE, publiée en juin 2003, montre que la réduction de l'impôt a soutenu de 0,25 point la croissance de la consommation au dernier trimestre 2002 et au premier trimestre 2003, empêchant une érosion brutale de la demande intérieure. En outre, contre l'accusation d'iniquité souvent portée à l'encontre de la baisse uniforme des taux du barème de l'impôt sur le revenu, il faut rappeler qu'en 2004, la décision de baisser de 3% les taux sans modifier les plafonds du quotient familial et de la décote aura pour effet de majorer substantiellement la baisse d'imposition réelle pour certains ménages qui, après l'application de la décote et du quotient, peut atteindre 10 à 15%. Certes, cette amplification de l'allégement concerne des ménages acquittant un montant d'impôt relativement faible en valeur absolue. Ce maintien représente un coût de 150 millions d'euros au bénéfice des ménages concernés.

Il a en outre indiqué que la baisse des taux du barème exclura du paiement de l'impôt 290.000 foyers supplémentaires en 2004. Cette fragilité de l'assiette, constatée au gré de chaque mesure de réduction, doit mobiliser l'attention de la commission.

La Commission a rejeté l'amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, M. Charles de Courson ayant retiré son amendement, sous réserve qu'à défaut d'être gagée par une moindre réduction de l'impôt sur le revenu, la suppression de la hausse de la TIPP proposée par le Gouvernement soit compensée par une réduction de 800 millions d'euros des dépenses.

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis défavorable, la Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Brard, visant à renforcer la progressivité de l'impôt sur le revenu en augmentant les taux marginaux d'imposition sur les revenus les plus élevés.

La Commission a ensuite rejeté, suivant l'avis défavorable du Rapporteur général, deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Brard, visant respectivement à renforcer la progressivité du barème de l'impôt sur le revenu par la création d'une nouvelle tranche et à plafonner à 6.000 euros par foyer fiscal le montant de la réduction de l'impôt sur le revenu liée à la baisse des taux de 3%.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Denis Merville majorant l'abattement d'impôt au titre du soutien financier d'enfants âgés de 18 à 25 ans.

Après que le Rapporteur général eut estimé cette proposition contraire à la politique de la présente majorité visant à endiguer le flot montant des dépenses fiscales, toujours fondées sur de bonnes intentions, mais toujours nuisibles à la lisibilité et au rendement des impôts, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Hervé Novelli dont l'objet est de demander au Gouvernement de présenter au Parlement, avant le 30 juin 2004, un rapport retraçant les possibilités de simplifier l'impôt sur le revenu et étudiant la possibilité de sa fusion avec la CSG, de la suppression de certaines dépenses fiscales et de la réduction du nombre de tranches.

M. Hervé Novelli a souligné que seul un examen global et neutre de l'impôt permettrait de faire le point sur les voies de réforme possible.

Le Rapporteur général s'est déclaré favorable à cet amendement, qui répond à un problème réel. Les réductions successives du barème posent la question du « toilettage » d'un certain nombre de dérogations qui réduisent de manière importante l'assiette de l'impôt et, partant, son rendement. Il serait bon de renouer avec l'inspiration de la réforme de l'impôt sur le revenu entamée par le Gouvernement Juppé en 1997 et interrompue par le changement de majorité liant baisse des taux et élargissement de l'assiette. Le seuil de 10% de baisse de l'impôt étant atteint, il est nécessaire de réfléchir à la structure de l'imposition sur le revenu, réflexion qui aborderait les questions essentielles de l'avenir de la CSG, de l'opportunité de l'institution d'une retenue à la source, ou de la nécessité d'une simplification par le réexamen des « niches fiscales ».

Le Président Pierre Méhaignerie s'est à son tour déclaré favorable à l'amendement en souhaitant cependant aller plus loin. Il serait pertinent de comparer la fiscalité française et celle de nos partenaires européens, suivant trois axes : la compétition fiscale sur les mouvements de capitaux, l'efficacité des dispositifs pour l'emploi et, selon la distinction de John Rawls, la distinction entre les inégalités efficaces et les inégalités inefficaces. Cette réflexion devra être menée sans a priori idéologique et sans tabou, incluant dans son champ, notamment, le problème de l'ISF.

M. Philippe Auberger s'est interrogé sur l'utilité de maintenir l'existence du Conseil des impôts, de telles études relevant manifestement de sa compétence. Il a suggéré que le rapport soit présenté avant le 1^er juin de l'année pour pouvoir alimenter le débat d'orientation budgétaire.

M. Augustin Bonrepaux a souhaité que le rapport du Gouvernement étudie les modalités d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait part de son accord avec cette proposition.

La Commission a adopté cet amendement ainsi sous-amendé.

M. Hervé Novelli a retiré un amendement visant à instituer une commission de la réforme de l'impôt sur le revenu.

La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Après l'article 2 :

La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Brard, visant à instituer un crédit d'impôt plafonné à 765,25 euros, le premier, au titre des frais occasionnés par un déménagement effectué par une entreprise spécialisée, le second, en faveur des contribuables ayant obtenu le permis transport de marchandises ou le permis transport en commun des voyageurs.

La Commission a ensuite examiné deux amendements présentés par M. Tony Dreyfus et par M. Jean-Pierre Brard, visant à supprimer le délai de deux ans de vie commune exigé pour que les partenaires d'un pacte civil de solidarité (PACS) puissent bénéficier d'une imposition commune de leurs revenus.

M. Tony Dreyfus a fait valoir que le PACS est désormais entré dans les mœurs, le délai de deux ans pour juger de la constance d'une relation ne semblant plus nécessaire.

M. Charles de Courson a rappelé que ce délai de deux ans a institué afin de prévenir les phénomènes d'évasion fiscale, la souscription d'un PACS et sa remise en cause tous les six mois pouvant permettre une baisse d'un tiers de l'impôt sur le revenu. Le délai de deux ans pour bénéficier d'une imposition commune des revenus ne doit donc pas être remis en cause. Il a évoqué l'exemple de l'enseignement, dans lequel les personnes pacsées sont assimilées à des couples mariés au regard de leurs droits à mutation. Cette disposition se traduit par des PACS « fictifs », remis en cause aussitôt la mutation obtenue.

La Commission a rejeté ces amendements suivant l'avis défavorable du Rapporteur général.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, visant à introduire une imposition commune des personnes souscrivant un pacte civil de solidarité à compter de la première année suivant l'enregistrement du pacte.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à exonérer d'impôt sur le revenu les rentes viagères servies aux victimes d'accidents du travail au titre du régime des exploitants agricoles.

M. Charles de Courson a précisé que cet amendement vise à rétablir le principe d'égalité fiscale, les rentes viagères servies aux salariés victimes d'accidents du travail par le régime général étant exonérées d'impôt sur le revenu. Cette mesure serait d'un faible coût budgétaire.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable, s'agissant d'une mesure ciblée sur les seuls exploitants agricoles. La recherche d'une véritable équité passerait par une exonération des rentes servies à l'ensemble des professions indépendantes, qu'elles relèvent du régime des bénéfices agricoles, du régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ou du régime des bénéfices non commerciaux (BNC). Une telle mesure viserait à unifier le régime fiscal des rentes d'accidents du travail versées aux salariés et aux professions indépendantes.

Or, cette réforme ne semble pas opportune, les rentes d'accidents du travail versées à des professions indépendantes étant imposées au motif que ces indemnités contribuent à la formation du résultat de leur activité.

M. Charles de Courson a exprimé son accord avec la proposition visant à étendre le champ d'application de l'amendement à l'ensemble des professions indépendantes. Il a toutefois rappelé que le régime fiscal appliqué aux rentes d'accidents du travail des exploitants agricoles résulte, non de la loi, mais d'une interprétation des services fiscaux. L'amendement vise donc également à combler un vide juridique.

M. Jean-Jacques Descamps a fait valoir que l'extension de l'exonération d'impôt sur le revenu des rentes d'accidents du travail à l'ensemble des professions indépendantes constituerait une mesure incitative à la création de petites entreprises.

Le Rapporteur général a fait valoir que l'exonération dont bénéficient les salariés résulte de l'article 81 du code général des impôts. La fiscalisation des rentes d'accidents du travail servies aux professions indépendantes résulte également d'un texte de loi, les dispositions du code général des impôts relatives aux bénéfices agricoles, aux bénéfices industriels et commerciaux et aux bénéfices non commerciaux ne prévoyant pas que ces rentes sont exonérées d'impôt sur le revenu.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné trois amendements présentés par M. Marc Le Fur visant à renforcer le dispositif de taxation forfaitaire d'après les éléments du train de vie prévu par l'article 168 du code général des impôts :

- le premier, en abaissant le seuil de revenu reconstitué forfaitairement autorisant une imposition du revenu ainsi évalué ;

- le deuxième, en abaissant le seuil de revenus autorisant une évaluation forfaitaire du revenu imposable à partir du train de vie du contribuable ;

- le troisième, en limitant au revenu déclaré de la seule année d'imposition la comparaison avec les sommes traduisant le train de vie reconstitué.

Le Rapporteur général a salué les travaux menés par M. Marc Le Fur sur les groupements d'intervention régionaux (GIR) qui se traduisent par des propositions visant à faciliter les enquêtes fiscales sur les revenus occultes.

M. François Goulard a estimé qu'il ne faut pas utiliser la politique fiscale comme instrument de lutte contre la criminalité. L'amendement présenté, certes utile pour réprimer la délinquance, va toutefois s'appliquer à l'ensemble des contribuables, au risque dans certains cas d'une surimposition du revenu réel. Il a marqué son désaccord avec l'amendement présenté.

M. Marc Laffineur a également fait part de ses inquiétudes à ce sujet.

M. Michel Bouvard a fait valoir que « l'arme fiscale » constitue désormais le seul outil pour lutter contre certaines formes de délinquance, présentes notamment dans les cités ou dans les réseaux néo-mafieux. L'amendement est donc extrêmement utile car il permettra de rendre plus efficace la répression de cette délinquance. Quant à son application éventuelle à l'ensemble des contribuables, il convient de faire confiance au discernement des services fiscaux.

A cet égard, le Rapporteur général a souligné que le dispositif d'imposition forfaitaire prévu à l'article 168 du code général des impôts fait l'objet d'un encadrement strict. Les éléments du train de vie à évaluer sont énumérés de manière précise et quantitativement limitée. La valorisation de ces éléments est raisonnable. Le renforcement du dispositif d'évaluation forfaitaire des revenus est désormais nécessaire pour lutter efficacement contre la délinquance, cette forme de criminalité étant alimentée par des revenus occultes considérables.

M. François Goulard a insisté à nouveau sur le fait que l'évaluation des revenus à partir des éléments de train de vie aboutit, dans certains cas, à des montants sensiblement supérieurs au revenu réel. Ainsi, une utilisation trop large de l'article 168 du code général des impôts peut avoir pour conséquence des différences de traitement voire engendrer des injustices.

M. Charles de Courson a relevé que l'outil mis à la disposition des services fiscaux peut permettre de faire cesser les activités délictueuses ou criminelles de certains dealers ou trafiquants qui, tout en déclarant être privés d'emploi et de ressources, circulent dans des voitures de grosse cylindrée.

Le Rapporteur général a estimé non fondées les craintes d'une utilisation déraisonnable par les services fiscaux. Les trois amendements présentés par M. Marc Le Fur proposent des améliorations de bon sens. Le premier amendement tend à réduire le seuil de mise en œuvre de la procédure : aujourd'hui le revenu reconstitué doit dépasser 49.527 euros, ce qui paraît trop élevé pour frapper des délinquants dont le seul élément de train de vie est fréquemment constitué d'un véhicule de prix élevé. Le seuil de 40.000 euros semble plus adapté. Le deuxième amendement vise à modifier les règles applicables pour calculer la base forfaitaire relative à la voiture pour les aligner sur celles applicables aux motos. Le dernier amendement propose de limiter au revenu déclaré de la seule année d'imposition la comparaison avec la somme traduisant le train de vie reconstitué.

M. François Goulard a considéré que les outils fiscaux ne peuvent pas être assimilés à des armes de lutte contre la délinquance dans les banlieues. Les dispositions de l'article 168 du code général des impôts n'ont pas vocation à être utilisées selon la même logique que les prescriptions du code pénal. En revanche, la mission qui incombe aux pouvoirs publics en la matière est de tout mettre en œuvre pour établir, et donc sanctionner, la réalité d'une activité délictueuse si elle existe.

M. Marc Le Fur a fait observer que ses amendements visent à apporter une réponse à l'incompréhension face à la situation qui prévaut dans certains quartiers difficiles, où de « petits caïds » jouissent d'un train de vie confortable tout en ne déclarant aucun revenu au fisc. Les procédures devant être mises en œuvre à leur encontre sont par définition à la fois pénales et fiscales. Les propositions tendant à modifier les règles actuelles en matière d'évaluation forfaitaire du revenu d'après certains éléments du train de vie correspondent à des réformes simples et efficaces, très attendues par les Français.

M. Tony Dreyfus a souligné que le dispositif de l'article 168 du code général des impôts n'est pas uniquement destiné à confondre des dealers pratiquant leurs activités délictueuses dans les banlieues difficiles mais peut s'appliquer à de nombreuses personnes physiques responsables ou bénéficiant d'activités occultes, comme les ateliers clandestins qui ont tendance à se développer. D'une manière générale, la direction générale des impôts doit disposer des moyens de vérifier la réalité des revenus et du patrimoine.

M. Marc Laffineur a observé que le fait de faciliter le travail des services fiscaux comporte un effet bénéfique pour le travail d'investigation et d'enquête devant être ensuite réalisé par les services de police. Ainsi, l'action des deux services apparaît tout à fait complémentaire.

M. Jean-Louis Dumont a rappelé que, sous une législature antérieure, des dispositions du code général des impôts comparables à celles de l'article 168 avaient été supprimées sous prétexte qu'elles favorisaient certaines dérives et injustices. Il convient de réfléchir sérieusement aux implications des dispositions adoptées en ce domaine. S'il est nécessaire de permettre aux services fiscaux d'appréhender l'importance des revenus, les moyens accordés pour y parvenir ne doivent pas être manifestement trop disproportionnés avec l'enjeu.

M. François Scellier a souligné que les dispositions de l'article 168 du code général des impôts ne trouvent à s'appliquer que dans les cas où la personne concernée a sciemment négligé de déclarer ses revenus.

La Commission a adopté ces trois amendements.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Marc Laffineur, visant à diminuer le différentiel d'imposition existant entre les département d'outre-mer et la France métropolitaine en abaissant les plafonds relatifs à la réfaction d'impôt de 30% applicable dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion et à la réfaction d'impôt de 40% applicable dans le département de la Guyane.

Le Rapporteur général a noté que cet amendement constitue le corollaire de la réduction du barème de l'impôt sur le revenu.

M. Philippe Auberger a estimé indu l'avantage conféré aux contribuables des DOM mais que la baisse des plafonds proposée irait bien au-delà des effets de la réduction du barème.

Le Rapporteur général a indiqué que l'idéal serait de diminuer la réfaction d'impôt à proportion de la baisse de 10% du barème de l'impôt sur le revenu intervenue depuis août 2002.

M. Michel Bouvard a souhaité que s'engage un processus de convergence entre les dispositifs fiscaux applicables aux DOM et à la France métropolitaine, en tenant compte des réponses précises et concrètes qui doivent être apportées aux habitants des DOM qui pâtissent aujourd'hui d'un coût de la vie élevé. Le Gouvernement a pour mission de mener une démarche d'équité globale en faveur de ces populations.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré que les sommes dégagées doivent être redéployées sur des actions en faveur de ces territoires, notamment pour relancer les investissements d'infrastructures créateurs d'emplois et de richesse.

Le Rapporteur général a relevé que l'amendement ne concerne que le plafond de l'avantage fiscal et n'a donc pas d'impact sur les contribuables modestes.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, visant à améliorer la réduction d'impôt pour les investissements dans les résidences de tourisme des zones de revitalisation rurales (ZRR).

M. Michel Bouvard a estimé nécessaire de maintenir l'attractivité des investissements touristiques dans ces zones afin d'y favoriser le développement et l'emploi. La récente loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction du 2 juillet 2003 a renforcé le dispositif d'incitation fiscale en faveur des investissements dans le logement locatif. Les investisseurs potentiels risquent donc de se diriger vers ce dispositif au détriment de celui bénéficiant aux zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le Rapporteur général s'est déclaré défavorable à cet amendement, les dispositifs d'incitation fiscale n'étant pas comparables, l'un visant l'investissement locatif pour des résidences principales, l'autre le logement touristique.

M. Philippe Auberger s'est déclaré en accord avec le Rapporteur général en notant qu'on ne saurait assimiler le dispositif d'incitation fiscale en faveur de logements à titre de résidence principale avec celui des résidences de tourisme. L'amendement proposé prévoyant de s'appliquer aux investissements réalisés à compter du 1^er décembre 2003 n'a, en outre, pas sa place dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Augustin Bonrepaux a plaidé en faveur de l'amélioration du dispositif d'incitation à l'investissement touristique dans les ZRR. Aujourd'hui, ces zones connaissent des difficultés économiques importantes et ne parviennent pas à créer une dynamique suffisamment forte de création d'emplois. Le dispositif d'incitation fiscale peut permettre de relancer l'activité au-delà du secteur touristique, dans celui des bâtiments et travaux publics. Cette proposition émane du comité interministériel du tourisme. Elle a été promise par le Gouvernement, qui aurait dû logiquement l'inscrire dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. Charles de Courson a demandé l'estimation de la dépense fiscale à ce titre.

Le Rapporteur général a observé que les deux dispositifs concernés ont un contenu très différent : alors que le dispositif prévu par la loi urbanisme et habitat met en place des déductions de charges venant diminuer le revenu locatif, celui proposé par l'amendement en matière de résidences de tourisme met en œuvre des réductions d'impôt.

M. Jean-Jacques Descamps a indiqué que de nombreux investisseurs comparent aujourd'hui les différents avantages fiscaux qui s'offrent à eux. Le niveau de l'investissement est le même mais le choix quant à la nature des investissements diffère en fonction des dispositifs fiscaux. L'amendement proposé par M. Michel Bouvard, d'un coût modeste, permettrait de réorienter une partie des investissements vers les résidences de tourisme des ZRR.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés par MM. Charles de Courson et Didier Migaud, ayant pour objet de transformer la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile en un crédit d'impôt égal à 50% du montant des dépenses effectivement supportées retenues, à compter du 1^er janvier 2003, dans la limite de 2.200 euros ou de 4.400 euros, ce dernier plafond s'appliquant aux contribuables invalides ou ayant à leur charge une personne invalide et étant dans l'obligation de recourir à l'assistance d'une tierce personne.

M. Charles de Courson a rappelé que le Conseil des impôts, dans son vingt-et-unième rapport au Président de la République consacré à la fiscalité dérogatoire, a présenté cette proposition qui permettrait d'élargir sensiblement le champ des contribuables bénéficiaires. En effet, de nombreuses personnes non imposables ont recours à un emploi salarié à domicile et sont actuellement exclues du dispositif de réduction d'impôt. La présente réforme serait, en outre, appliquée à coût nul.

M. Augustin Bonrepaux a rappelé que 2.200.000 foyers déclarent aujourd'hui employer un salarié à domicile mais que seulement 70.000 foyers bénéficient de la hausse du plafond de la réduction d'impôt, décidée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2003. Plus de 900.000 foyers sont ainsi laissés de côté. La présente proposition est donc une mesure de bon sens en faveur de l'emploi.

M. François Goulard, observant que l'application de la réforme proposée entraînerait une réduction sensible de l'avantage fiscal actuellement accordé, a considéré qu'il convient d'éviter les fluctuations trop fréquentes de la législation.

Le Rapporteur général s'est déclaré défavorable aux amendements en soulignant que le Conseil des impôts ne précise pas la nature des emplois concernés au sein des 900.000 foyers fiscaux qui ne bénéficient pas de la mesure. Il peut s'agir, en l'espèce, de travail à temps très partiel, éventuellement pour quelques heures hebdomadaires seulement. La réduction d'impôt actuellement en vigueur peut être considérée comme efficace en termes d'incitation à l'emploi du fait de l'ampleur de l'avantage fiscal accordé. Il est à craindre que la réforme proposée, qui aboutirait à réduire sensiblement cet avantage, ne conduise à la perte et à la non-déclaration d'emplois existants. Il convient, en outre, de rappeler qu'à l'initiative de la Commission, l'augmentation du plafond de la réduction d'impôt a été réduite dans la loi de finances pour 2003, afin d'éviter un effet d'aubaine et que le relèvement du plafond à 10.000 euros, applicable aux revenus de 2003, a été décidé l'année dernière.

Le Président Pierre Méhaignerie a convenu de la nécessité de ne pas modifier en permanence la législation, sous peine d'affecter la confiance des citoyens dans la loi. S'agissant des aides à la personne, dont un récent rapport a démontré la complexité, il devient nécessaire, devant la croissance des besoins, de remettre à plat l'ensemble des dispositifs pour plus de simplification, de justice et d'efficacité.

M. Charles de Courson, après lecture d'un extrait du rapport du Conseil des impôts, a indiqué que la réforme proposée conduirait à un transfert de 410 millions d'euros, soit 30% du coût total du dispositif actuel. Elle bénéficierait à un million de foyers, tandis que 400.000 autres foyers verraient leur impôt augmenter à la suite de cette réforme. 73% des « gagnants » seraient compris entre le deuxième et le sixième déciles de la population, classés d'après les revenus, tandis que 79% des « perdants » appartiendraient au dernier décile de population. En outre, le transfert s'opèrerait des contribuables âgés de plus de 70 ans aux contribuables actifs âgés de 30 à 50 ans. S'agissant de l'incidence économique de la réforme, il convient de rappeler que les contribuables appartenant au dernier décile de la population conserveraient un avantage fiscal équivalent à la moitié de l'avantage actuel.

M. Augustin Bonrepaux a rappelé que le plafond de la réduction d'impôt avait été institué, en 1991, à un niveau raisonnable avant d'être excessivement augmenté en 1993, ramené à un niveau raisonnable en 1998, puis augmenté par la loi de finances pour 2003. L'élargissement du dispositif par la voie d'un crédit d'impôt serait une mesure de bon sens favorable à l'emploi et à l'équité. L'article 8 de la loi de finances pour 2003, qui a augmenté le plafond de la réduction d'impôt applicable en 2003 puis en 2004, est un « cadeau fiscal » donné à un nombre de privilégiés encore plus restreint en 2004 qu'en 2003.

M. Philippe Auberger a récusé le terme de « cadeau fiscal ». Si le dispositif en débat peut avoir des effets équivalents sur l'emploi, en revanche, seule la réduction d'impôt favorise la déclaration totale d'un emploi et, notamment, le paiement intégral des charges sociales. Pour cette raison, il s'est déclaré défavorable aux amendements.

La Commission a rejeté les amendements.

La Commission a ensuite rejeté :

- deux amendements présentés par MM. Jean-Pierre Brard et Augustin Bonrepaux, ayant pour objet de supprimer l'augmentation à 10.000 euros du plafond de la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile ;

- un amendement, présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à ramener ce plafond à 6.900 euros ;

- un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard ayant pour objet d'instituer un crédit d'impôt égal à 15% des dépenses d'acquisition d'équipement électro-ménager de classe A, dont la consommation énergétique est la plus faible, dans la limite de 200 euros de dépenses par contribuable ;

- un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard visant à instaurer un plafonnement de 4.500 euros pour l'ensemble des réductions de cotisations d'impôt auxquelles peut prétendre un contribuable.

Article 3 : Amélioration de la prime pour l'emploi :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Didier Migaud, tendant à accroître le relèvement des taux de la prime pour l'emploi prévu par l'article 3 du projet de loi de finances pour 2004.

M. Jean-Louis Idiart a précisé que la prime pour l'emploi a été conçue pour s'appliquer graduellement et représenter, en 2003, l'équivalent d'un treizième mois pour un salarié rémunéré au niveau du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC). Le Gouvernement a choisi d'interrompre ce processus et, au-delà d'un ajustement limité pour les travailleurs à temps partiel, s'est refusé à en proposer une hausse significative. Comme le précisent les renseignements que le Gouvernement a lui-même livrés, le montant de la prime pour l'emploi s'établirait en 2004, pour un salarié rémunéré au niveau du SMIC, entre 463 euros et 479 euros, selon les modalités de calcul de la rémunération liées au régime du temps de travail du salarié considéré.

L'amendement permettrait en tout état de cause de mettre en œuvre effectivement l'idée de verser un treizième mois aux salariés rémunérés au niveau du SMIC. Son coût pour les finances publiques serait comparable à celui de la mesure de baisse du barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, proposée à l'article 2 du projet de loi de finances pour 2004. En effet, la prime pour l'emploi a représenté, en 2003, 2,38 milliards d'euros. Accroître de 50% les taux en vigueur constituerait donc une dépense fiscale supplémentaire d'un montant d'un milliard d'euros.

On peut attendre du dispositif proposé par l'amendement un effet positif direct et rapide sur le volume de la consommation. A ce sujet, il faut relever que certains représentants des milieux bancaires témoignent, en privé, de leur scepticisme s'agissant de la corrélation entre la diminution des taux du barème de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et le volume de la consommation, sauf à envisager une baisse continue et massive de ces taux. Un constat analogue peut par ailleurs être établi s'agissant du retour à l'activité : la prime pour l'emploi est un dispositif qui incite à travailler, bien plus que la baisse des taux du barème de l'impôt sur le revenu.

La prime pour l'emploi s'adresse en priorité à des foyers disposant de revenus modestes qui sont, en règle générale, non imposables à l'impôt sur le revenu des personnes physiques. Mais l'amendement est conçu de telle façon qu'il limite la portée de la hausse des taux à la partie de la prime pour l'emploi qui réduit l'impôt dû, en raison des règles applicables en matière de recevabilité financière, dont la persistance a pour origine l'indécision du Gouvernement et de sa majorité quant au statut de cette prime, qu'ils avaient pourtant promis d'éclaircir.

Le Rapporteur général a souligné l'effort financier substantiel consenti pour l'amélioration de la prime pour l'emploi avec l'article 3 du projet de loi de finances pour 2004. D'un montant de 480 millions d'euros, il se décompose de la manière suivante :

- le relèvement des taux de la prime pour l'emploi, de 4,4% à 4,6% et de 11% à 11,5%, représente un coût de 80 millions d'euros ;

- le coût de l'indexation des seuils de la prime pour l'emploi, à raison de l'hypothèse d'une progression de 1,7% des prix hors tabac en 2003, s'élèverait à 150 millions d'euros ;

- une mesure supplémentaire concernant ces seuils, dont le coût est estimé à 130 millions d'euros, permet de maintenir le lien entre l'évolution de la prime pour l'emploi et celle du salaire minimum interprofessionnel de croissance corrélée à des variables plus « généreuses » que l'évolution du coût de la vie. Cette disposition est capitale pour entretenir l'incitation au retour à l'emploi liée au bénéfice de la prime pour l'emploi ;

- par ailleurs, alors qu'aujourd'hui, le versement de la prime pour l'emploi est effectué environ 18 mois après le retour à l'emploi, du fait de son lien avec l'impôt sur le revenu qui est acquitté une année au titre des revenus perçus l'année précédente, l'article 3 du projet de loi de finances pour 2004 propose qu'environ six mois après le retour à l'emploi, un acompte de prime pour l'emploi soit versé au salarié concerné, acompte qui ferait l'objet, l'année suivante, d'une régularisation. Même s'il ne s'agit pas encore d'insérer la prime pour l'emploi dans la feuille de paie, cette mesure rapproche la prime de la période d'activité. Elle représente un coût de 120 millions d'euros en 2004.

M. Marc Laffineur a estimé nécessaire de replacer l'article 3 du projet de loi de finances pour 2004 dans le contexte plus global de la politique du Gouvernement concernant le relèvement des bas salaires, qui se traduit notamment, depuis le début de la législature, par une hausse du SMIC conduisant à un gain, pour les salariés concernés, d'un treizième mois de salaire, ce qui répond précisément aux préoccupations de M. Jean-Louis Idiart. Les dispositions prises s'agissant du SMIC permettront par ailleurs d'unifier ses modalités de calcul, corrigeant ainsi certains effets regrettables des lois relatives à la réduction du temps de travail adoptées au cours de la législature précédente.

M. Philippe Auberger a relevé que les oppositions qui se sont exprimées un temps s'agissant du principe même de la prime pour l'emploi s'étaient tues et que le dispositif de l'article 3 du projet de loi de finances pour 2004 proposé par le Gouvernement représente un effort financier substantiel, puisque son montant approche 500 millions d'euros.

Evoquant le dispositif de versement d'un acompte de prime pour l'emploi l'année même du retour à l'emploi, il a estimé qu'il s'agit d'une mesure insuffisante de rapprochement de la prime pour l'emploi et de la rémunération du travail, rapprochement qui constitue le facteur décisif de l'incitation au retour au travail.

Il a interrogé le Rapporteur général sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement ne propose pas un dispositif greffant la prime pour l'emploi sur la fiche de paie et s'il est envisageable qu'un tel dispositif soit mis en œuvre à l'avenir.

Le Rapporteur général a précisé qu'il proposerait à la Commission des finances de relayer cette question auprès du Gouvernement par un amendement prévoyant la remise, avant le 30 juin 2004, d'un rapport au Parlement sur ces sujets. Il serait d'ailleurs peut-être opportun d'avancer cette date au 1^er juin, afin qu'elle soit la même que la date limite de dépôt du rapport retraçant les possibilités de simplifier l'impôt sur le revenu, dont le principe a été précédemment adopté par la Commission, à l'initiative de M. Hervé Novelli.

Les difficultés généralement invoquées concernant l'insertion de la prime pour l'emploi dans la fiche de paie sont d'ordre technique. Elles sont notamment liées au fait que la prime pour l'emploi est incluse dans l'impôt sur le revenu, pour lequel il n'existe pas de système de retenue à la source. Surmonter ces difficultés constitue un enjeu essentiel, tant il est désormais reconnu que la prime pour l'emploi a un réel effet incitatif pour le retour à l'emploi.

Le Président Pierre Méhaignerie s'est déclaré persuadé que l'insertion de la prime pour l'emploi dans la fiche de paie peut être mise en œuvre à compter du 1^er janvier 2005. Il reste à établir un dispositif technique, qui peut consister en l'établissement d'une franchise de cotisations sociales pour des montants de rémunération compris entre une fois et une fois et demie le SMIC, même s'il n'est pas possible, aujourd'hui, d'imputer cette franchise sur les cotisations d'assurance vieillesse, tant il est vrai que l'équilibre de cette branche de la Sécurité sociale est fragile. En tout état de cause, le rapport du Gouvernement dont le Rapporteur général a présenté le principe doit précisément permettre d'établir l'éventail des solutions envisageables.

M. Philippe Auberger s'est demandé si le principal obstacle à l'insertion de la prime pour l'emploi dans la fiche de paie ne relève pas d'une querelle administrative, opposant les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales, qui pourraient être chargées de la liquidation de la prime pour l'emploi, à la direction générale des impôts, qui aurait vocation à procéder à la régularisation éventuelle des sommes versées.

Le Rapporteur général a estimé que l'intuition de M. Philippe Auberger est sans doute exacte.

M. Augustin Bonrepaux s'est réjoui du soutien du Rapporteur général à la prime pour l'emploi. Il est cependant regrettable que ce soutien soit acquis après dix-huit mois au cours desquels, d'une part, la loi de finances rectificative du 6 août 2002 n'a rien prévu pour cette prime, alors que les taux du barème de l'impôt sur le revenu ont été réduits de 5% et, d'autre part, la loi de finances pour 2003 a conduit à l'adoption d'une mesure très insuffisante concernant la prime pour l'emploi des personnes travaillant à temps partiel. Cette attitude condamnable a d'ailleurs été la même à l'égard du SMIC, qui n'a pas été revalorisé en 2002 et a fait l'objet en 2003 d'un relèvement uniquement applicable à une partie des salariés. Dans ce contexte, l'amendement défendu par le groupe socialiste peut contribuer à conforter le Rapporteur général dans ses nouvelles analyses, même si le dispositif ainsi proposé aurait été beaucoup plus efficace en juillet 2002 ou en octobre 2002, quand il était encore possible d'éviter la chute de la consommation constatée depuis lors, et que les baisses des taux du barème de l'impôt sur le revenu n'ont pas permis d'enrayer. Le groupe socialiste propose ainsi une mesure de bon sens, de justice et qui contribuera au retour à la croissance.

M. Charles de Courson a déclaré ne pas partager l'appréciation générale selon laquelle la prime pour l'emploi est un bon dispositif et ce, dès son adoption. La bonne solution est une baisse des cotisations sociales sur les bas salaires, solution dont s'approchent d'ailleurs, in fine, les dispositifs envisagés relatifs à une insertion de la prime pour l'emploi dans la feuille de paie.

Suivant l'avis du Rapporteur général, la Commission a rejeté l'amendement, ainsi qu'un amendement analogue de M. Augustin Bonrepaux, tendant à un accroissement plus important des relèvements des taux proposés par l'article 3.