COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 12

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 16 octobre 2003
(Séance de 20 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2004 (n° 1093) :

  

Logement

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M.  Michel Bouvard a rappelé que, lors de la précédente séance, M.  Jean-Pierre Kucheida avait indiqué qu'il souhaitait quitter la Commission. Au-delà, il a souligné qu'il ne partageait pas les appréciations de ce dernier au sujet des administrateurs.

En réponse, le Président Pierre Méhaignerie a souhaité indiquer que, contrairement à ce qui semble avoir été avancé, aucun refus de crédits de mission n'a été opposé à M. Jean-Pierre Kucheida pour son déplacement à La Rochelle. Lorsqu'un rapporteur spécial fait une mission, dans le cadre de ses fonctions, il est accompagné de l'administrateur compétent. Le Président a souligné n'avoir été saisi à aucun moment, d'un quelconque refus d'aucun administrateur d'effectuer ces missions qui rentrent dans le cadre normal de leurs tâches d'assistance au rôle de contrôle des parlementaires, dès lors qu'il s'agit bien d'un contrôle budgétaire et non d'un déplacement à titre personnel.

Une mission d'un Rapporteur spécial, lorsqu'elle donne lieu à prise en compte par la Commission, ne peut servir à payer des déplacements ou des frais d'assistants. Telles sont les règles prévues par la Questure. Ces règles méritent d'être rappelées. D'ailleurs, le déplacement a eu lieu le 20 mars 2003, et il faut noter que depuis lors, M. Kucheida n'a pas fait part de difficultés.

Le Président Pierre Méhaignerie a tenu à réitérer sa confiance au fonctionnaire mis en cause dans une réunion de Commission, et qui ne peut donc se défendre.

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La Commission a ensuite poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 1093) en examinant, sur le rapport de M. François Scellier, Rapporteur spécial, les crédits du Logement.

M. François Scellier, Rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué qu'il souhaitait présenter les crédits du logement pour 2004 de manière objective, afin de lever les craintes exprimées par différents acteurs de ce secteur. Le budget du logement pour 2004 est cohérent avec les objectifs du Gouvernement, même si, du strict point de vue budgétaire, on doit relever la baisse de 6,8% des crédits inscrits pour 2004, s'agissant des dotations ordinaires et des autorisations de programme et de 8,8% si l'on additionne les dépenses ordinaires et les crédits de paiement. Exprimées en moyens de paiement (total des dépenses ordinaires et des autorisations de programme), les dotations atteignent 6.911,5 millions d'euros inscrits, à comparer à 7.412,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2003.

La relative diminution des crédits doit être analysée dans le contexte général de la volonté du Gouvernement de maîtriser les dépenses. Il faut cependant rappeler que l'effort en faveur du logement ne se limite pas, loin s'en faut, aux seuls crédits inscrits au budget du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

La baisse globale des crédits peut s'expliquer de plusieurs manières :

- en raison tout d'abord de l'adoption de mesures d'économie, s'agissant des aides personnelles au logement, avec en parallèle, l'actualisation du barème au 1er juillet 2003 ;

- du fait de la diminution récente du taux de rémunération du livret A qui, répercutée sur le taux d'intérêt des prêts aux organismes du logement social, permet de réduire le taux de subvention de l'Etat par logement tout en assurant un programme physique supérieur à celui de 2003 ;

- en raison de la faiblesse des taux d'intérêt en manière générale qui permet une économie importante en matière d'aide à l'accession sociale à la propriété, ce dispositif faisant par ailleurs l'objet d'une réforme destinée à le rendre plus efficace pour les ménages les plus modestes ;

- grâce à une meilleure utilisation des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), au profit des actions prioritaires que sont la remise sur le marché de logements vacants, la production de logements à loyer maîtrisé, la lutte contre l'habitat indigne et l'insalubrité et le traitement des copropriétés dégradées.

D'autres dotations budgétaires sont en augmentation par rapport à 2003. Ainsi, les crédits consacrés à la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité (chapitre 37-40/10) passent de 5 à 13 millions d'euros, le nombre de départements engagés dans ces démarches n'ayant cessé d'augmenter. Il en va de même des crédits destinés aux Fonds de solidarité logement (FSL) et à l'aide à la médiation locative (chapitre 46-50 article 10), qui passent de 78,3 millions d'euros à 81,3 millions d'euros. La contribution de l'Etat au financement de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées augmente et s'établit à 40 millions d'euros à comparer à 31,7 millions d'euros inscrits en 2003. Enfin, les moyens consacrés à l'urbanisme permettront de respecter les engagements de l'Etat dans les sites stratégiques ou contractualisés avec les collectivités territoriales, en particulier dans les villes nouvelles.

Les crédits du logement et de l'urbanisme peuvent être regroupés selon deux agrégats : l'agrégat 21 intitulé « solidarité dans le logement » et l'agrégat 22 intitulé « développement de l'habitat et renouvellement urbain ». Les composantes de ces agrégats n'ont pas changé : l'agrégat 21 regroupe les crédits relatifs aux aides à la personne, les dispositifs spécifiques de solidarité : fonds de solidarité pour le logement, aide au logement temporaire, fonds d'aide aux accédants en difficulté, etc. Quant à l'agrégat 22, il rassemble notamment les crédits relatifs au développement de l'habitat et au renouvellement du parc social financement des prêts locatifs à usage social (prêts PLUS) et primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), au développement de l'habitat et au renouvellement du parc privé, aux dispositifs d'accession à la propriété, à l'aménagement foncier et à l'urbanisme, enfin, à l'animation des réseaux d'information et professionnels, études et recherches dans les domaines de l'urbanisme et de l'habitat.

Pour 2004, les crédits mobilisés pour la réalisation de l'agrégat 21 s'élèvent à 5,167 milliards d'euros ; ceux prévus pour l'agrégat 22 s'établissent à 1,513 milliards d'euros. Au-delà de la mobilisation de ces crédits, la politique en faveur du logement reposera sur des ressources hors budget, comme la contribution des employeurs par le mécanisme du 1% à la politique de la ville et au programme de démolition, dans le cadre des prêts de renouvellement urbain. Un autre élément important favorisant le logement consiste dans la pérennisation du taux de TVA réduit à 5,5%, s'agissant des travaux d'entretien et de rénovation des bâtiments, adoptée par la Commission en première partie.

L'ensemble des moyens ainsi mobilisés poursuit trois objectifs : la relance de la production de logements sociaux locatifs, la mise en oeuvre des actions de rénovation urbaine et le développement des dispositifs d'accession sociale à la propriété. La politique du logement a pour but principal de permettre à chacun de se loger ; ce faisant, elle permet de soutenir un pan important de l'économie qui concerne à la fois les professionnels du bâtiment, de l'immobilier, du logement, les artisans et les collectivités territoriales. Pour créer des conditions favorables au développement et à l'amélioration de l'habitat privé et social, il faut réduire certaines rigidités susceptibles de freiner l'effort de construction ; certaines des dispositions les plus rigides de la loi relative à la Solidarité et au renouvellement urbain ont été simplifiées par la loi relative à l'Urbanisme et à l'habitat du 2 juillet 2003. Certains dispositifs fiscaux ont, en outre, fait l'objet d'améliorations substantielles comme les dispositifs dits « Besson » ou « de Robien », ce qui permettra d'inciter plus largement les organismes à créer des offres locatives nouvelles. Il convient d'agir sur l'ensemble de la chaîne du logement de façon durable ; il faut se réjouir de ce que le Gouvernement ait réussi à développer une vision d'ensemble en ce domaine.

Le ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer a affirmé ces nouvelles priorités qui s'articulent autour de deux grands axes : l'amélioration des financements de l'habitat locatif social et la relance des programmes de démolition, et la mise en place de formules innovantes en matière d'accession à la propriété, sachant qu'aujourd'hui seulement un peu plus de 50% des ménages habitent dans un logement dont ils sont propriétaires. Il convient de favoriser notamment la première accession à la propriété pour les ménages disposant des revenus les plus modestes, ce qui passe par l'amélioration des mécanismes du prêt à taux zéro (PTZ) et du prêt à l'accession sociale (PAS). Une des solutions proposée par le Gouvernement est la voie de la location-accession, destinée aux ménages ayant des revenus inférieurs au plafond du PAS. Ce nouveau dispositif leur permettra de bénéficier d'une TVA à taux réduit et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans. A l'issue d'une phase locative qui ne devrait pas excéder quatre ans, mais qui permettra de constituer une épargne et donc un apport personnel, les ménages pourront alors rentrer dans une phase d'accession à la propriété.

On peut relever que le prochain projet de loi, qui devrait s'intituler « un logement pour tous », comprendra un autre dispositif favorisant sur une période plus longue l'accession progressive à la propriété d'un logement réalisé par un organisme HLM. Basé sur la création de sociétés civiles immobilières de capitalisation, ce dispositif permettra au locataire d'acheter, au rythme qu'il souhaitera, des parts de cette société, à un prix connu à l'avance. Le locataire obtiendra la pleine propriété de son logement lorsqu'il aura acheté la totalité des parts qui lui sont attachées. Il sera également réversible grâce à la garantie de rachat des parts que donnera l'organisme HLM dans le cas où le locataire, notamment à la suite d'un « accident de la vie » ne pourra ou ne voudra plus donner suite à son projet d'accession. Quelles perspectives d'avenir s'agissant du PTZ ?

Le principal levier à la disposition des pouvoirs publics, le prêt à taux zéro (PTZ) fait, à juste titre, l'objet d'un recalibrage, d'une part, pour améliorer grâce à un allongement de la durée du différé, la situation des ménages disposant de revenus inférieurs à deux fois le SMIC), d'autre part, pour corriger un défaut inhérent à la prise en compte des ressources qui, reposant sur les revenus perçus en deux années avant la demande du prêt, permettait à certains ménages de bénéficier d'un PTZ particulièrement avantageux, alors que leurs revenus N les auraient placés dans les tranches élevées des barèmes. En prenant en référence les revenus connus les plus récents, ceux de N-1, comme le font déjà les établissements de crédit dans l'octroi du prêt principal, il est possible de supprimer cet effet d'aubaine, sans préjudice pour les projets d'accession des ménages. Ce dispositif permet de redéployer une partie de l'économie réalisée sur les ménages qui en ont le plus besoin, c'est-à-dire ceux dont les revenus courants sont effectivement de l'ordre de 1 à 2 SMIC.

Au total, en 2004, l'Etat consacrera 5,5 milliards d'euros au financement des aides personnelles, étant précisé qu'une révision de la base ressources permettra d'appréhender de façon plus juste les revenus des ménages concernés. Les actions pour la qualité de développement du parc locatif social mobiliseront 458 millions d'euros. Un objectif de près de 80.000 réalisations nouvelles est retenu en 2004. Ces 80.000 logements se décomposent de la façon suivante : 43.000 correspondent à des prêts locatifs à usage social, 5.000 à des prêts locatifs aidés d'intégration et d'insertion, 12.000 à des prêts locatifs sociaux, 5.000 à des prêts locatifs sociaux accordés par l'Agence foncière du logement et 15.000 mis en place dans le cadre de la politique de rénovation urbaine. La priorité accordée à la rénovation urbaine à travers la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 se traduit sur le budget du logement par la dotation de 250 millions d'euros d'autorisations de programme pour les opérations en zone urbaine sensible, en complément des 215 millions d'euros d'autorisations de programme ouvertes à ce titre sur le budget de la Ville et de la rénovation urbaine.

La production des logements locatifs sociaux doit être portée à près de 80.000, chiffre qui n'a pas été atteint depuis 1994.

Cet objectif sera obtenu grâce aux crédits inscrits à l'article 10 (ancienne « ligne fongible ») et à l'article 80 du chapitre 65-48 (subvention à l'agence nationale de rénovation urbaine - ANRU - créée par la loi du 2 août 2003, qui financera les opérations situées en zones urbaines sensibles (ZUS). Ces deux articles, qui désormais fongibilisent l'ensemble des crédits destinés à la création d'offre nouvelle à la réhabilitation du parc HLM, à l'amélioration de la qualité de service et à la démolition, respectivement hors ZUS et en ZUS, financeront la réalisation de 48.000 logements locatifs sociaux sur l'article 10 et 15.000 sur l'article 80, principalement des PLUS construction - démolition. Ces objectifs pourront être atteints grâce à la baisse du taux de livret A qui, en réduisant sensiblement l'annuité du prêt complémentaire de la Caisse des dépôts et consignations, autorise une diminution de la subvention moyenne servie par l'Etat.

Depuis 2002, les subventions accordées par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) s'adressent aux propriétaires bailleurs, comme aux propriétaires occupants sous condition de ressources qui bénéficiaient sous le régime antérieur de la prime à l'amélioration de l'habitat. Pour 2004, la subvention de fonctionnement attribuée à l'ANAH (chapitre 36-40) s'établit à 6,099 millions d'euros.

En définitive deux efforts ponctuels devraient être accomplis par le ministère dans le cadre du projet de loi de finances pour 2004 : les crédits mis à la disposition de l'ANAH devraient être renforcés d'une part et d'autre part le dispositif d'accession-location pourrait concerner 10.000 ménages au lieu des 5.000 prévus.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné qu'une baisse de crédits n'est pas synonyme d'un mauvais budget. Le ministère du logement a récemment utilisé la baisse des taux pour permettre l'augmentation du volume de prêts aidés. Cependant, l'effort globalement consenti par le ministère sur ses crédits rend légitime une demande d'augmentation de la dotation de l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. S'agissant de l'accession à la propriété, les réflexions en cours sur la durée de la phase locative ne doivent pas déboucher sur la fixation d'un délai trop long. Quatre ans devraient représenter un maximum. Enfin, les critères d'intervention, y compris géographiques, de l'association Foncière logement mériteraient d'être clarifiés.

M. Michel Bouvard, après avoir félicité le Rapporteur spécial pour la qualité de son travail, a souhaité savoir dans quelle mesure l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances permet la mise en chantier d'une mission interministérielle relative au logement, qui comprendrait des crédits actuellement inscrits dans le budget de la Ville. Dans le domaine du logement social, le zonage actuellement en vigueur constitue un frein important, notamment dans les régions frontalières ou dans les zones de montagne. Une évolution serait souhaitable sur ce point. La question du logement des personnels saisonniers constitue également un sujet d'inquiétude dans les régions littorales ou montagnardes. L'enveloppe spécifique obtenue l'an dernier n'ayant pas été reconduite, pourrait-on réfléchir à la création d'une dotation spécifique nationale que les collectivités locales contribueraient à financer ?

M. Marc Le Fur a évoqué les problèmes du logement dans le monde rural, qui connaît des difficultés comparables à celles des zones urbaines. Les actions accomplies par l'ANAH méritent effectivement que l'on poursuive l'effort financier en sa faveur. Naguère la durée normale d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat était de cinq ans ; elle est aujourd'hui souvent réduite à trois ans, ce qui n'est pas acceptable. La hausse des prix du logement dans les zones périurbaines est spectaculaire et a notoirement freiné l'accès des ménages modestes à la propriété. Le prêt à taux zéro était un très bon outil ; il faut en imaginer de nouveaux. Des obstacles juridiques demeurent s'agissant de l'accession à la propriété en zone rurale. Enfin, on ne peut que regretter l'obsolescence des modalités d'attribution des permis de construire dans certaines communes rurales. Il importe qu'il soit remédié à cette situation.

M. Jean-Louis Dumont a estimé que, sur la quasi-totalité du territoire, il existe un fort besoin en logements. Or les mesures proposées ne sont pas toujours adaptées à cette réalité. Par exemple, la cohérence entre les politiques de la ville, du logement et de l'habitat est discutable. Ce manque d'harmonisation de différentes politiques reflète d'ailleurs des cultures ministérielles différentes. La récente évolution intervenue en matière de financement du logement social par l'épargne a soulevé de grands espoirs. L'action de la Caisse des dépôts et consignations offre dans ce domaine d'heureuses perspectives de déblocage pour certaines opérations. Mais par ailleurs, les subventions sont en baisse dans le budget du Logement, le taux moyen d'intervention se situant à 2% seulement. Le rôle respectif de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et de la Caisse de garantie du logement locatif social instituées par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine mériteraient d'être bien défini.

L'ambition affichée par le ministre de construire 80.000 logements est louable, mais la volonté politique ne devra pas fléchir pour que cette tendance à l'augmentation de la construction de logements sociaux se poursuive en 2004, alors que le chiffre de 60.000 logements doit être à peine atteint à la fin de 2003. Les crédits obtenus par les parlementaires l'an dernier au profit de l'ANAH ont été annulés dès le premier exercice de régulation budgétaire en 2003. Or la hausse des crédits de l'Agence est indispensable pour lutter contre la vétusté et l'insalubrité de l'habitat. L'état du parc existant mérite lui aussi attention ; c'est pourquoi les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale doivent être préservées.

La question du foncier est essentielle : il faut mobiliser beaucoup de moyens pour reconvertir les friches industrielles en zones habitables. En matière d'accession à la propriété, le dispositif de location-accession est une solution à encourager, y compris sur le plan fiscal. Dans ce cadre, il faut pérenniser le taux réduit de TVA à 5,5% pour les travaux dans le bâtiment.

Les contraintes techniques que le ministère de la justice fait valoir ne doivent pas empêcher de favoriser la vente de logements HLM à leurs occupants. Enfin, il importe de mettre fin à diverses sources de rigidités au niveau local. Il convient de mettre concrètement en application une nouvelle étape de la décentralisation qui donne davantage de pouvoirs en la matière aux conseils généraux et aux communautés d'agglomération.

M. Jérôme Chartier s'est interrogé sur la pertinence du maintien de 28 postes en équivalent temps plein de sous-préfets à la ville, alors qu'une agence nationale pour la rénovation urbaine va être créée.

En réponses à ces interventions, M. François Scellier, Rapporteur spécial, a apporté les éléments d'information suivants :

- les sous-préfets à la ville n'avaient pas plus d'utilité avant la création de l'Agence qu'ils n'en ont aujourd'hui ;

- dans la perspective de l'entrée en vigueur de la loi organique, le ministère du logement prévoit de regrouper ses crédits dans une seule mission déclinée en sept programmes : un programme relatif à l'urbanisme et à l'aménagement du territoire, un programme relatif à l'appui technique aux collectivités locales, un autre relatif à l'appui aux autres ministères, un programme portant sur les aides à la personne, un autre concernant le droit au logement et incluant les actions des Fonds de solidarité logement et l'aide à la médiation locative, un programme relatif au développement et à l'amélioration de l'offre de logement, à l'aide à la pierre et à l'accession à la propriété, enfin un dernier programme relatif à la réglementation de l'habitat ;

- le zonage actuel pose effectivement des problèmes spécifiques qu'il faudra résoudre ;

- en matière de logements saisonniers, la loi en préparation, en prévoyant l'accès au logement de publics spécifiques, devrait apporter une solution adéquate ;

- le monde rural mérite naturellement de bénéficier d'aides au logement. C'est l'une des raisons pour lesquelles les crédits de l'ANAH ne doivent pas être sacrifiés ;

- la hausse des prix crée certes de réelles difficultés, mais les nouveaux modes d'accession à la propriété mis en place par le ministère doivent permettre de les pallier ;

- de nombreux obstacles juridiques sont dus à une utilisation incomplète des dispositifs existants. Si, malgré tout, des outils supplémentaires sont nécessaires, il faudra les créer ;

- M. Jean-Louis Dumont est dans le vrai quand il évoque la vente d'HLM, l'accession à la propriété ou la nécessité de mettre un terme aux rigidités. La bonne politique ne consiste pas à réclamer davantage de crédits, mais à mieux gérer les fonds disponibles. Une exception doit cependant être faite s'agissant de l'ANAH, dont la dotation devrait être augmentée.

Le Président Pierre Méhaignerie, après avoir souligné le risque que pouvait représenter une hausse des taux longs pour le financement de la politique du logement, a interrogé le Rapporteur spécial sur le choix d'un thème d'enquête à soumettre à la Cour des comptes.

M. François Scellier, Rapporteur spécial, a suggéré un contrôle de la société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale, s'agissant en particulier des frais de gestion des prêts à taux zéro.

Cette suggestion a recueilli l'approbation du Président Pierre Méhaignerie, de M. Jean-Louis Dumont et de M. Michel Bouvard, ce dernier souhaitant que le contrôle puisse être étendu aux frais de gestion des organismes collecteurs du 1% logement.

La Commission a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Logement.

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