COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 39

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 15 janvier 2004
(Séance de 11 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président,

SOMMAIRE

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- Communication de M. le Président sur le rôle des rapporteurs spéciaux, les contrôles sur pièces et sur place et l'évaluation - Communication de MM. Michel Bouvard et Didier Migaud sur la mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances - Informations relatives à la Commission	2 5 13

La commission des Finances a tout d'abord entendu une communication du Président Pierre Méhaignerie.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que la commission des Finances devrait pouvoir disposer d'une maquette des missions et programmes, probablement le 21 janvier. Cette maquette intégrera un certain nombre d'observations que la Commission a formulées, en amont. Cette maquette est un projet sur lequel il sera demandé aux membres de la commission de réagir, car elle n'est pas définitive. Cette réaction doit prendre en compte, naturellement, d'abord les intérêts du Parlement, le découpage des programmes étant un enjeu majeur de la réforme de l'État, mais aussi de la clarté nécessaire au vote de la loi de finances. Par ailleurs, l'article 47 de la loi organique confère aux parlementaires le droit d'amendement entre programmes au sein de la même mission. Le découpage est donc fondamental.

La maquette proposée sera la résultante de certaines négociations interministérielles. Les Rapporteurs spéciaux ne devront pas être uniquement le relais de leurs interlocuteurs ministériels, mais prendre en compte, avant tout, les finalités de la loi organique, qui vise à améliorer la performance de la gestion publique. Les programmes doivent être le plus clair possible, et permettre de dégager des indicateurs fiables et incontestables.

Il est donc proposé que les rapporteurs spéciaux, en liaison avec les rapporteurs pour avis, analysent la nomenclature proposée puis, au terme d'une discussion interne, que la commission des Finances fasse part au Premier ministre d'éventuelles observations ou de contre-propositions, au tout début du mois d'avril. Le découpage définitif sera disponible au moment du débat d'orientation budgétaire, mais il sera alors plus difficile de revenir sur les programmes, car leur périmètre implique des modifications de structures administratives, qui n'attendront pas 2005. L'Assemblée nationale dispose donc de deux mois, et pas davantage, pour finaliser ses propres propositions et les envoyer, de manière globale, au Gouvernement. Dans la mesure où la nouvelle nomenclature budgétaire concerne aussi les autres commissions, leurs présidents seront également destinataires de la maquette.

Il faudra en outre que soit menée une réflexion sur la modernisation de la procédure parlementaire. L'examen de quelques budgets en commission élargie a été globalement bien ressenti par les ministres et les députés. Il serait souhaitable d'augmenter un peu le nombre de budgets soumis à cette procédure, selon les modalités pratiquées l'an dernier, c'est-à-dire absence de débat en séance publique - car sinon il y aurait des redites - , choix des budgets en septembre et non pas en juin - pour tenir compte des arbitrages budgétaires - , temps de parole plus souples qu'en séance et vote des crédits correspondants à la fin de l'examen de la seconde partie, pour assurer la clarté de la discussion budgétaire. En Commission, un des ministres auditionnés a été long ; peut-être faut-il davantage développer les échanges pour assurer le dynamisme de cette procédure. Mais l'audition de M. Renaud Dutreil a été un réel succès.

S'agissant du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), il convient de tirer les conséquences de la loi de finances pour 2004. Le budget annexe disparaît, et il n'est pas raisonnable d'envisager le maintien d'un rapport spécial sur des crédits qui n'existeront plus en tant que tels. Il est donc proposé de supprimer ce rapport spécial, tout en confiant à M. Yves Censi une mission d'information qui lui permettra de faire le point en cours d'année, puis peut-être à nouveau en décembre, sur la disparition du BAPSA.

Il serait souhaitable d'organiser une discussion spécifique du budget de la fonction publique et non pas une discussion confondue avec celle des services généraux du Premier ministre. En effet, à partir de 2005 le Parlement votera un plafond d'emplois, par un vote unique, et il est utile de préfigurer cette réforme de procédure.

Il est nécessaire que chaque membre de la commission des Finances mène une réflexion sur l'efficacité de la dépense publique. Des contrôles sur pièces et sur place ont eu lieu ; il faut qu'ils se généralisent et se multiplient dans les administrations, pour voir où sont les blocages sur la mise en œuvre de la loi organique et pour identifier certains gaspillages de deniers publics. L'accent doit être mis sur la maîtrise des deniers publics et l'efficacité de la gestion publique.

Six demandes d'enquête ont été formulées à la Cour des comptes. Il est souhaitable que les Rapporteurs spéciaux assurent un suivi des préconisations de la Cour.

Dans le même sens, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) reprendra ses travaux très prochainement, sur un premier sujet concernant la journée d'appel et de préparation à la défense (APD). Ce rapport sera confié à l'opposition. Un second sujet devra être étudié rapidement, à partir des propositions concrètes qui seront formulées, par exemple sur le transport aérien. En fonction de la charge générale de travail de la Commission, un troisième sujet pourra, peut-être être, déterminé.

En conclusion, il n'est pas utile d'insister sur le fait que la loi organique pose un réel défi à la gestion publique, mais aussi au Parlement. Elle incite à passer d'une analyse purement quantitative - et profondément rébarbative - à une analyse en termes d'efficacité de la dépense. Ce changement d'approche requiert évidemment une mobilisation très importante de chaque membre de la commission des Finances. La délimitation des programmes est donc fondamentale et, après le mois d'avril, il sera impossible de procéder à des bouleversements sur la nomenclature initiale.

Après l'intervention du Président Pierre Méhaignerie, M. Augustin Bonrepaux a formulé les observations suivantes :

- Si certains rapporteurs spéciaux estiment ne pas avoir les moyens suffisants pour exercer leurs contrôles, comme cela a été indiqué lors du dernier débat budgétaire, l'opposition est tout à fait prête à reprendre ces rapports spéciaux car elle a déjà prouvé, notamment sous la précédente législature, qu'elle a tout à fait les moyens et la volonté d'exercer ces contrôles.

- Il est nécessaire de fixer rapidement le début des travaux de la MEC pour l'année 2004. Il serait cependant souhaitable d'examiner des crédits plus importants pour que les travaux de la mission soient réellement utiles. Le groupe socialiste fera des propositions en ce sens. Les dépenses liées à la journée d'APD ne représente en effet qu'1 % des crédits de la défense et 2 % des crédits de l'armement. Pour autant, le groupe socialiste se félicite de pouvoir désigner un rapporteur pour cette mission.

- Ainsi que l'avait déjà demandé M. Didier Migaud en septembre dernier, il serait souhaitable que la Commission crée une mission d'information sur la mise en œuvre des contrats de plan, à la fois pour savoir comment sont exécutés les contrats signés en 2000 et quels nouveaux moyens vont résulter des décisions annoncées à l'occasion du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) de décembre dernier.

- Alors que l'État va procéder à des ventes patrimoniales, il est nécessaire que la commission des Finances s'implique fortement dans le suivi d'une procédure très importante.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué avoir adressé une lettre au ministre de l'Économie et des finances rappelant l'opposition de la commission des Finances à la création d'une nouvelle agence pour mettre en œuvre les opérations de privatisation envisagées. Il est en effet souhaitable qu'une telle mission incombe à la Caisse des dépôts et consignations, qui a fait preuve de sa capacité opérationnelle sur cette question.

M. Eric Woerth a indiqué qu'en tant que rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères, il allait effectuer une mission à l'étranger afin d'évaluer en quoi le patrimoine de l'État pourrait y être mieux géré, ce qui serait source d'économies en faveur de l'action extérieure de la France.

M. Philippe Auberger a confirmé que la Caisse des dépôts et consignations est parfaitement en mesure d'expertiser le patrimoine de l'Etat et d'assurer financièrement la gestion d'opérations s'y rapportant. Il suffirait de régler un problème juridique, tenant à la notion de domaine public, dans le cadre des ordonnances de simplification. Pour autant, il faut regretter que la caisse n'ait pas été associée à l'évaluation ayant abouti à chiffrer à 500 millions d'euros le produit attendu des cessions à venir, ce qui constitue un montant considérable par rapport aux dernières cessions militaires, lesquelles s'élevent à seulement 50 millions d'euros. Pour que ces opérations soient bien réalisées, il faut qu'elles soient effectuées au plus vite.

M. Gilles Carrez, rapporteur général, a estimé qu'un autre problème juridique, concernant l'affectation à des besoins de logements de bureaux administratifs désaffectés, devra être réglé dans le cadre des ordonnances de simplification, avant la réalisation des opérations de privatisation.

Le produit de 500 millions d'euros qui en est attendu constitue un objectif très ambitieux. La commission des Finances a indiqué, à plusieurs reprises, qu'il doit revenir à la Caisse des dépôts et consignations et non à une nouvelle agence de réaliser les opérations en cause. Le fait qu'un rapport, confié à un fonctionnaire de l'État, ait conclu à la nécessité de créer une telle agence traduit un réel dysfonctionnement.

M. Michel Bouvard a considéré que l'achèvement de l'inventaire patrimonial de l'État doit être réalisé dans de brefs délais , alors que M. Didier Migaud s'inquiétait déjà de cette question en 1997. La commission des Finances pourrait utilement aller vérifier l'état d'avancement de cet inventaire, par exemple à partir des travaux de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) du ministère de la Défense. Des économies sont à attendre de telles opérations immobilières, par exemple lorsqu'on peut regrouper certains fonctionnaires de différentes administrations.

M. Jean-Michel Fourgous a rappelé que le rôle du Parlement consiste avant tout à voter l'impôt et à contrôler son utilisation. Pour remplir cette mission, les députés ne disposent pas de moyens suffisants par rapport notamment à d'autres pays de l'Union européenne et il en résulte un accroissement des dépenses publiques. On ne peut pas perdurer dans un système où le Parlement apparaît démissionnaire : il n'intervient que sur 0,1 % du budget de l'Etat, les rapporteurs spéciaux se contentent de constater les dépenses sans pouvoir appréhender ni leur nécessité ni leur efficience, l'épargne privée est monopolisée par le financement de la dette publique. Il faut donc remettre en cause la culture française d'augmentation de la dépense publique et utiliser le droit à l'expérimentation, ouvert par la Constitution, pour moderniser la gestion publique grâce à plus d'évaluation.

M. Henri Emmanuelli a contesté l'affirmation selon laquelle l'existence d'un contrôle public aboutirait mécaniquement à une augmentation des dépenses publiques. Certaines affaires récentes semblent indiquer qu'un contrôle privé en la matière n'aboutit pas à des résultats meilleurs, bien au contraire.

M. Hervé Mariton a rappelé qu'a été annoncée lors du CIAT de décembre dernier la création d'une agence de financement des infrastructures. Il serait souhaitable de s'assurer que son secrétariat sera bien confié à la Caisse des dépôts et consignations. En effet, il n'est pas besoin de beaucoup de moyens pour assurer un bon fonctionnement à de tels organismes.

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La Commission a ensuite examiné une note d'étape de M.M. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, membres de la Mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

M. Michel Bouvard a précisé que la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances est effectivement entrée dans une phase décisive. Le Gouvernement est en effet en train de procéder aux derniers arbitrages relatifs à la maquette des missions, programmes et actions qui formeront l'architecture du budget 2006. La Mission a donc souhaité présenter une note d'étape à partir d'une « pré-maquette » issue des réponses aux questionnaires budgétaires et des informations actualisées transmises par les services. Cette pré-maquette n'est qu'une photographie, à un instant donné, des propositions émises par les ministères. Pour autant, elle montre que, sur plusieurs points, les préoccupations que la Mission a exprimées au cours de l'année 2003 n'ont pas été suffisamment prises en compte. Il est donc utile de rappeler, avant que les arbitrages soient définitivement arrêtés, les règles qui doivent continuer à orienter la construction de la nomenclature budgétaire, tant en ce qui concerne les missions que les programmes.

M. Didier Migaud a estimé que l'effort de définition des missions doit être poursuivi : les missions proposées n'identifient pas suffisamment les politiques publiques. La Commission a rappelé, au cours de l'année 2003, l'importance du périmètre des missions. Ce premier niveau de la future architecture a en effet été conçu pour identifier les politiques de l'État et faciliter la gestion interministérielle de certaines d'entre elles. Bâtir le budget sans mener une réflexion stratégique sur les missions de l'État risquerait d'avoir pour conséquence, d'une part, de calquer la structuration des programmes sur l'organisation existante et, d'autre part, de maintenir l'éparpillement de l'action de l'État et la sédimentation de ses interventions. Par conséquent, le choix des missions doit initier une réorganisation de l'État dont la réforme du budget ne peut faire l'économie. En outre, les missions sont essentielles du point de vue du Parlement, car elles serviront d'unités de vote et détermineront le sens et la portée de l'examen de la seconde partie des lois de finances. En votant les crédits d'une mission, il s'agira d'autoriser la mise en œuvre d'une politique publique. Les missions constitueront également les unités au sein desquelles s'exercera le droit d'amendement que la loi organique ouvre à l'initiative parlementaire.

Or, bien que la Commission ait demandé, dès le mois de mars 2003, que les missions ne soient pas mises au second plan, on constate encore que les propositions des ministères restent inégales à cet égard. Certains ministères ont modifié leur projet dans le sens voulu par la Mission. C'est notamment le cas du ministère de l'éducation nationale qui, après avoir proposé de regrouper l'ensemble de ses crédits dans une seule mission allant de l'enseignement pré-élémentaire au doctorat, privilégie aujourd'hui une distinction entre l'enseignement scolaire et les formations supérieures. Néanmoins, les orientations prises par plusieurs ministères montrent que le premier niveau de nomenclature est encore négligé. Le nombre des missions risque d'être trop limité. La consolidation des propositions émises par les ministères aboutit à présenter le budget général en 24 missions, alors que les travaux préparatoires de la loi organique en prévoyaient une cinquantaine. En outre, certaines propositions privilégient encore l'affirmation de l'unité budgétaire des ministères sur l'identification des politiques que ceux-ci mettent en œuvre. Les deux tiers des ministères proposent en effet de recourir à une mission unique. Cette prédominance des ministères « mono-mission » nuit à la lisibilité du budget. Par exemple, on peut difficilement réduire l'action économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à une seule mission. Il est également difficile de considérer que l'aménagement, le logement et le tourisme concourent à une même politique publique.

Par ailleurs, le choix des missions interministérielles est loin d'être réglé. La réflexion sur les missions interministérielles s'est faite de manière dispersée : chaque ministère a été invité à proposer, s'agissant des politiques dont il assure la mise en œuvre, la création de missions interministérielles intégrant des programmes relevant d'autres ministères. Faute d'un arbitrage en amont, les propositions émises s'avèrent aujourd'hui difficilement compatibles entre elles. Notamment, le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a conçu une mission interministérielle consacrée à la recherche, sans que les autres ministères aient identifié leurs efforts de recherche dans un programme particulier. Les missions interministérielles ont été interprétées, et parfois utilisées, comme un moyen d'asseoir la prééminence de telle administration sur telle autre. Elles ont suscité des oppositions parfois vives entre ministères et se sont traduites par des stratégies divergentes, contraires à l'objectif de renforcement de l'interministérialité.

Enfin, quelques ministères proposent encore des missions « mono-programme ». Dès le mois de mars 2003, la Commission des finances a attiré l'attention sur les difficultés soulevées par les missions « mono-programme ». En mettant les missions au second plan, les ministères ont concentré leurs premières réflexions sur la structuration des unités de spécialité, quitte à prévoir des missions comprenant un seul programme. Or, les missions « mono-programme » sont clairement exclues par la loi organique. En outre, leur existence aurait pour effet de limiter le pouvoir de redéploiement de crédits, reconnu au Parlement par la loi organique. Le risque de missions « mono-progamme » demeure aujourd'hui réel. Deux ministères pourraient encore envisager d'y recourir. En outre, des missions « mono-programme » pourraient être utilisées pour les budgets annexes et les comptes spéciaux, certains ministères ayant découvert tardivement que les crédits sur ressources affectées doivent être structurés selon les mêmes règles que ceux du budget général. Or, la loi organique fait explicitement des budgets annexes et des comptes spéciaux des missions à part entière, qui doivent donc être composées de plusieurs programmes.

M. Didier Migaud a rappelé les orientations qui doivent présider à la définition des missions. Celles-ci doivent jouer le rôle que leur donne la loi organique : elles ne sauraient être ramenées à un simple habillage des programmes, ni se contenter d'asseoir l'unité des structures administratives en place. Le premier niveau de nomenclature doit mettre en évidence les différents volets de l'action de l'État, afin que le Parlement, en votant chaque mission, puisse clairement autoriser la mise en œuvre d'une politique publique bien identifiée. Cette identification passe par des réaffectations de crédits entre ministères. La définition des missions doit en effet permettre de « mettre à plat » le budget, pour vérifier la cohérence des dépenses visant des finalités identiques et identifier les structures administratives redondantes. La budgétisation par finalité suppose de supprimer les financements croisés.

Au-delà des cas où la création d'une mission interministérielle est justifiée, le périmètre de certains budgets doit être revu, afin d'adjoindre à chaque ministère les crédits qui, bien qu'imputés ailleurs, relèvent clairement d'une de ses missions. En outre, les missions interministérielles ne doivent pas rester lettre morte. En donnant au Gouvernement la faculté de créer des missions regroupant des programmes relevant de ministères différents, la loi organique a prévu la possibilité de gérer l'interministérialité dès le stade de l'autorisation parlementaire. Ce nouvel outil constitue un moyen de s'affranchir des découpages administratifs en groupant dans une même unité de vote des programmes qui concourent à une même politique, et de présenter non seulement le coût complet d'un volet de l'action de l'État, mais également les crédits des ministères concernés selon une nomenclature, des objectifs et des indicateurs harmonisés. Parce qu'elles améliorent la lisibilité de l'autorisation parlementaire, les missions interministérielles ne doivent pas rester lettre morte. Il est aujourd'hui urgent que le Gouvernement rende les arbitrages qui s'imposent afin que les ministères puissent identifier dans des programmes spécifiques leur contribution aux missions interministérielles. Enfin, les missions « mono-programme » doivent être systématiquement proscrites. Elles porteraient clairement atteinte au droit d'amendement reconnu au Parlement par la loi organique. Il n'est pas concevable que ce droit varie en fonction d'artifices de nomenclature.

M. Michel Bouvard a considéré que les programmes doivent être mieux ciblés. On observe encore un déplacement « vers le bas » de la structure budgétaire. La loi organique fait des programmes et non des actions le centre de gravité du budget. Les programmes constituent le cadre d'exécution des crédits, alors que les actions ne sont que des unités purement indicatives, créées pour éclairer le Parlement sur l'utilisation prévisionnelle des crédits. Par conséquent, c'est le calibrage des programmes, et non la ventilation entre les actions, qui déterminera l'importance de la souplesse de gestion offerte aux ministres pour remplir les objectifs qui leur ont été fixés. Les programmes formeront des enveloppes totalement fongibles, sous réserve de ne pas dépasser les crédits de personnel. Néanmoins, cette souplesse de gestion n'a de sens que si le programme rassemble des dépenses ayant un lien précis entre elles, susceptibles d'être associées à des objectifs convergents et mesurées par des indicateurs communs. La cohérence des programmes est donc fondamentale pour la réussite de la réforme.

S'il est légitime d'assurer la fongibilité des crédits alloués à une finalité bien identifiée, autoriser des redéploiements entre des politiques différentes remettrait en cause la nature même de l'autorisation parlementaire. La nécessité d'atteindre une taille critique est souvent avancée pour justifier des programmes mélangeant des actions peu cohérentes entre elles. Un tel argument est difficilement recevable. La cohérence du programme est beaucoup plus importante que sa taille. Si certains programmes rassembleront, compte tenu des masses budgétaires en cause, des crédits très importants, il est légitime que d'autres programmes, parce qu'ils concernent des politiques publiques nécessitant des moyens plus limités, n'atteignent qu'un montant restreint de crédits.

Or, l'examen des propositions des ministères montre que le risque de voir les actions se substituer aux programmes est avéré. Dans son rapport de juillet dernier, la Mission d'information s'était déjà inquiétée du mouvement de déplacement vers le bas de la structure budgétaire qui implique de faire de l'action et non plus du programme, le niveau d'identification des politiques et de pilotage du budget. Pour l'exécutif, le pilotage des politiques de l'État à partir des actions n'aurait que des avantages : il permettrait de modifier l'affectation des moyens entre les politiques, sans passer par le Parlement. Mais, du point de vue du Parlement, un budget centré sur les actions risque de se traduire par une « désincarnation » de l'autorisation de dépense, et par une moindre capacité de contrôle. Les craintes exprimées en juillet dernier sont aujourd'hui confirmées par les scénarii avancés par les ministères. En effet, ceux-ci ne proposent, pour le budget général, qu'une centaine de programmes, alors que les travaux préparatoires de la loi organique en prévoyaient environ 150. De même, la création par les instances de pilotage de la réforme d'un quatrième niveau (les sous-actions), non prévu par le texte, participe d'une volonté de déplacer vers le bas la nouvelle nomenclature budgétaire. Certains programmes proposés, parce qu'ils sont clairement surdimensionnés ou manifestement hétérogènes, ne pourraient, en gestion, être pilotés qu'au niveau des actions. L'exemple du ministère de l'écologie et du développement durable est symptomatique : ce ministère propose un programme unique et prévoit d'identifier les trois volets de la politique en faveur de l'environnement au niveau de ses actions, elles-mêmes explicitées par des sous-actions plus précises. La capacité du Parlement à réorienter l'action du Gouvernement dépendra de la précision et du nombre des programmes. Une diminution trop massive du nombre d'unités de spécialité réduirait les possibilités de réaffectation des moyens ouvertes aux parlementaires, et notamment l'utilisation du droit d'amendement que leur reconnaît la loi organique.

La construction des programmes doit obéir à trois principes. Les programmes doivent, tout d'abord, être cohérents et lisibles. Chaque programme doit rassembler exclusivement des crédits concourant à des finalités homogènes, clairement identifiées. Les programmes doivent ainsi avoir une portée politique et une cohérence suffisantes pour être soumis à l'appréciation du Parlement. Ils ne peuvent pas se contenter de fournir un cadre budgétaire aux structures administratives en place. Or, certains ministères proposent encore de créer des programmes mêlant des actions manifestement éloignées les unes des autres. Ainsi, le programme « direction de l'action du Gouvernement » de la mission « Services généraux du Premier ministre » rassemble, sans aucune cohérence, les crédits de l'ENA, ceux du Conseil supérieur de l'audiovisuel, de la Documentation française, de la Commission d'indemnisation des victimes de la Shoah ou encore du Secrétariat général de la défense nationale.

La lisibilité des programmes dépend également de la précision des actions qui les composent. Par exemple, la présentation proposée pour le programme « enseignement scolaire public du second degré » conduit à concentrer 12 milliards d'euros consacrés à la rémunération des enseignants (soit 28 % du budget de la jeunesse et de l'enseignement scolaire) dans deux actions et trois sous-actions. Une telle concentration nuit à la lisibilité du budget de l'éducation nationale. En outre, les programmes doivent être construits dans une logique de budgétisation à coût complet. La loi organique met en avant une logique de responsabilisation qui suppose que chaque gestionnaire de programme, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise l'ensemble des moyens prévus pour mener la politique dont il a la charge. L'ensemble des dépenses participant à une politique donnée doit donc être regroupé au sein d'un même programme. Le respect du principe de budgétisation à coût complet suppose que les programmes dédiés aux moyens communs, couramment intitulés programmes « supports », soient limités aux seules dépenses transversales, participant à des fonctions de pilotage ou de gestion commune, qu'il est impossible de ventiler par finalité. Or, on constate encore que certains ministères envisagent d'intégrer dans leur programme « support » des crédits qui financent une politique clairement identifiée, au motif que ces crédits représentent une masse budgétaire faible. D'autres prévoient d'y grouper l'ensemble des moyens de personnel et de fonctionnement courant de leur administration centrale, alors que la ventilation de ces moyens par finalité est possible.

Enfin, le découpage des programmes doit également assurer la maîtrise des dépenses de personnel. En raison de leur spécificité, les dépenses de personnel font l'objet d'un traitement particulier. La masse salariale de l'État représente plus de 40 % du budget et le recrutement d'un agent engage les finances publiques sur plusieurs années. La loi organique a donc prévu de plafonner, au sein de chaque programme, le montant des dépenses de personnel. L'efficacité du dispositif dépendra du degré de précision des programmes, puisqu'il y aura autant de plafonds de dépenses de personnel que de programmes contenant des crédits de cette nature. Des programmes surdimensionnés, ou rassemblant l'essentiel des crédits de personnel d'une même mission, permettraient de contourner les limitations prévues par la loi organique. En effet, au lieu d'être soumis à un plafond de dépenses de personnel pour chacune des politiques poursuivies, les responsables de programme bénéficieraient de plafonds globalisés. Ainsi, par exemple, la création d'un programme rassemblant l'ensemble des moyens consacrés à la gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local aurait pour conséquence d'autoriser en bloc la rémunération de 140.000 agents du ministère des finances, ce qui n'est pas acceptable. De même, peut-on accepter que 90 % des effectifs du ministère de la défense soient concentrés dans un seul programme ? Au-delà de la nécessité d'aboutir à des programmes à coût complet, seule la ventilation la plus poussée possible des crédits de personnel permettra d'assurer une maîtrise effective de la masse salariale. Cet exercice s'avère particulièrement complexe pour les ministères organisés en services polyvalents, c'est-à-dire mettant en œuvre plusieurs politiques publiques. Ainsi, les ministères des affaires sociales et de la santé, confrontés à d'importantes difficultés pour répartir leurs agents entre leurs programmes, proposent un schéma qui s'écarte sensiblement des règles prévues par la loi organique.

Les étapes qui vont suivre sont donc fondamentales : la construction de la maquette doit être suivie par une véritable rénovation de la gestion de l'État. La cohérence des programmes et des missions est une condition nécessaire, mais non suffisante, de la réussite de la réforme. La maquette ne doit pas constituer une simple façade derrière laquelle le statu quo pourrait perdurer. Les ministères devront, en premier lieu, adosser au nouveau budget le dispositif de gestion par la performance prévu par le texte, en associant aux programmes des objectifs et des indicateurs pertinents. De même, la comptabilité doit être réformée pour devenir un outil de modernisation de l'administration. Notamment, l'État ne pourra pas faire l'économie d'une comptabilité analytique : l'analyse des coûts sera l'un des éléments sur lesquels le Parlement fera porter son appréciation, lorsqu'il s'agira d'autoriser, par son vote, l'ouverture des crédits demandés dans le projet de loi de finances. Les ministères doivent donc prendre le virage de la comptabilité analytique. Le Gouvernement devra également mener à terme la rénovation de la gestion des ressources humaines, en passant d'une approche exclusivement statutaire à une approche fonctionnelle. La loi organique prévoit plusieurs dispositions en ce sens. Il importe qu'elles ne restent pas lettre morte.

Le Gouvernement devrait présenter, la semaine prochaine, une première maquette. Il était important que la Commission puisse rappeler son point de vue avant cette étape décisive. L'enjeu est en effet de taille : la portée de l'autorisation de dépense donnée par les assemblées et la capacité de celles-ci à contrôler l'utilisation de cette autorisation dépendent étroitement de la nouvelle structuration du budget. À un moment où la concordance des calendriers électoraux renforce la présidentialisation du régime, l'équilibre des pouvoirs suppose que les assemblées disposent des instruments prévus par la loi organique et les utilisent au mieux. Le succès de la loi organique en dépend. Il est d'intérêt collectif.

Le Président Pierre Méhaignerie a vivement remercié les orateurs pour leur travail. Il apparaît clairement que les parlementaires doivent s'investir le plus possible dans leur fonction de contrôle, souvent négligée au bénéfice de leur fonction de législateur. On constate en effet un déséquilibre des pouvoirs qui nourrit une certaine insatisfaction des députés. Ainsi, sur la loi portant développement des territoires ruraux, dont l'importance n'est pourtant pas exceptionnelle, 950 amendements ont été déposés. Ceci prouve que les députés cherchent à peser sur la décision.

M.  Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique fournissait un travail essentiel. Il a souvent été dit que la loi organique avait été adoptée grâce à une sorte de « miracle consensuel », la mission d'information prouve que ce miracle peut être prolongé. Ces derniers mois, l'évolution de la réflexion du Gouvernement a été substantiellement influencée par le travail de la mission d'information. A l'initiative d'Alain Lambert, le Gouvernement a fait des efforts significatifs dans le sens souhaité. Les prochaines semaines seront cruciales pour défendre les observations de la mission d'information. Il ne faut certes pas réduire la LOLF au problème de l'architecture budgétaire, mais cet aspect est probablement la clé de l'innovation qu'entraîne la loi organique. Trois points peuvent être soulignés :

- la nouvelle nomenclature prévue par la loi organique donnera à l'exécutif une très grande liberté dans la gestion des crédits du fait de la fongibilité. Cette liberté des gestionnaires est totalement inédite. Il est indispensable qu'en contrepartie, les pouvoirs de contrôle du Parlement soient renforcés. Pour ce faire, la définition précise et cohérente des missions et des programmes est essentielle ;

- derrière chaque programme doit être désigné un responsable clairement identifié ;

- ce sujet est tellement important qu'il est effectivement impératif que les autres commissions permanentes s'investissent sur cette question, en particulier les Rapporteurs pour avis. De même qu'au niveau de l'exécutif la LOLF ne sera un succès que si elle n'est pas l'apanage de Bercy, au Parlement, la loi organique ne saurait être du domaine exclusif de la Commission des finances.

M. Marc Le Fur a tenu à saluer le travail effectué par les membres de la mission d'information, dont il partage l'essentiel de l'analyse. Il en va de la crédibilité de la Commission des finances et du Parlement. La sécurité est au cœur de ce débat : il est impératif que l'identification des finalités l'emporte sur l'autonomie des structures administratives. Or, s'agissant de la politique publique de sécurité intérieure, deux structures coexistent aujourd'hui, police et gendarmerie, ce qui est une bonne chose. Malheureusement, si la police est clairement identifiée en tant que programme au sein du Ministère de l'Intérieur, ce n'est pas le cas de la gendarmerie diluée au sein de plusieurs programmes. Le directeur général de la gendarmerie, aurait ainsi à rendre compte aussi bien aux chefs d'état major qu'au directeur général de l'armement. Il est indispensable que soit retenu un programme gendarmerie. Pour une raison politique d'abord, car il importe que, par son vote, le Parlement se prononce en toute lisibilité sur les moyens alloués à la gendarmerie pour assurer la sécurité de nos concitoyens ; pour une raison administrative ensuite, afin que le directeur général de la gendarmerie nationale soit clairement identifié comme responsable de programme.

M. Jean-Yves Chamard a souligné qu'une des conséquences du quinquennat était que le Président de la République, et la majorité qui le soutient, sont désormais élus sur un même programme politique et qu'il est normal que le Président rappelle régulièrement les engagements de ce programme. On constate donc un renforcement du « tandem exécutif ». Ce renforcement doit s'accompagner d'un renforcement équivalent des pouvoirs de contrôle du Parlement. S'agissant du Ministère de l'éducation nationale, il n'est pas acceptable que le Parlement autorise près d'un million d'emplois et 35 millions d'euros sur seulement deux programmes. Il est donc nécessaire de procéder à un découpage plus fin, soit par niveaux, soit par programmes académiques. Est-il pour autant envisageable d'atteindre, pour un seul ministère, une trentaine de programmes ?

M. Jean-Michel Fourgous a mis en avant la notion de brassage culturel : il est nécessaire de faire appel à des cabinets d'expertise et de conseil privés pour évaluer l'efficacité de la dépense publique. Ceci permettra de lutter contre ce mur qui sépare le secteur privé et le secteur public. Il est utile de créer des ponts entre ces deux sphères. L'utilisation de cabinets privés indépendants pour évaluer les structures administratives va clairement dans ce sens.

M. Michel Bouvard a indiqué, s'agissant de l'éducation nationale, que l'architecture en mission et programmes a déjà évolué. Il a été envisagé de distinguer entre enseignement général et enseignement professionnel, mais une telle distinction soulève de réels problèmes de gestion en raison de la polyvalence des professeurs, polyvalence qui, selon la Cour des comptes, peut être une véritable source d'économies pour notre système éducatif. La maquette diffusée la semaine prochaine devra être discutée sur ce point, mais il ne faut pas sous-estimer les difficultés concrètes que doit affronter l'éducation nationale.

M. Didier Migaud a estimé qu'effectivement un découpage en 40 programmes pour un seul ministère serait largement excessif. Pour autant, il y a encore de la marge entre les projets actuels et le nombre de programmes souhaitable. Il ne faut pas réduire au strict minimum les missions et les programmes. Il doit être possible de trouver un juste milieu. S'agissant du brassage culturel défendu par M. Jean-Michel Fourgous, c'est une véritable révolution culturelle qu'il faut aujourd'hui engager pour passer d'une logique de moyens à une logique de résultats. Si des cabinets privés d'audit peuvent effectivement aider au contrôle des administrations publiques, ils ne peuvent pas se substituer aux Rapporteurs spéciaux et faire le travail à leur place.

Le Président Pierre Méhaignerie a précisé qu'il partageait totalement ce qui venait d'être dit. La Commission des finances et le Parlement ne seront écoutés par le Gouvernement que si ils font preuve d'une réelle exigence vis-à-vis d'eux-mêmes. Aujourd'hui, le Parlement légifère beaucoup trop et ne contrôle presque rien. Il faut donc passer d'une culture de la réglementation à une culture de l'évaluation.

M. Jean-Michel Fourgous s'est interrogé sur la portée d'un contrôle sans sanction et sur le nombre de fois où la Commission a, par le passé, fait appel à des cabinets indépendants pour procéder à des audits.

M. Didier Migaud a souligné que l'insuffisance du contrôle était pour l'essentiel due à une absence de volonté de contrôle de la part des parlementaires, souvent trop timorés. Ce manque de volonté s'explique par de multiples raisons institutionnelles, politiques ou historiques. Cette « non culture » n'est pas l'apanage du Parlement, mais se retrouve aussi dans les media qui, dès qu'un membre de la majorité émet la moindre critique sur le Gouvernement, mettent en avant les divisions de la majorité. Il est pourtant dans l'intérêt du fonctionnement de l'État et même de l'exécutif que les parlementaires disposent d'un véritable droit à la critique. S'agissant des sanctions du contrôle, il est probable qu'un ministre régulièrement montré du doigt pour la faiblesse de la gestion de son ministère, aura à un moment ou à un autre, à en payer le prix politique. Le fonctionnement de certaines MEC montre que l'exercice peut s'avérer productif. L'Assemblée nationale doit également s'adapter à cette nouvelle culture de l'évaluation et faire évoluer sa méthode d'examen de la deuxième partie des lois de finances.

M. Michel Bouvard a ajouté qu'il existerait désormais un deuxième rendez-vous parlementaire, en plus de l'examen de la loi de finances, avec l'examen de la loi de règlement. Celle-ci n'est aujourd'hui que le compte rendu de la dépense effective d'un exercice budgétaire, elle sera demain l'occasion d'une véritable discussion sur les performances de chaque ministre. Les ministères doivent eux-mêmes développer leurs capacités d'auto-évaluation grâce à la mise en place de la comptabilité analytique, moteur de la responsabilisation des décideurs. Aujourd'hui, le Parlement est clairement prisonnier des services votés et de l'application de l'article 40 de la Constitution.

M.  Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que dès que la maquette serait disponible en milieu de semaine prochaine, il sera indispensable de la diffuser à l'ensemble des rapporteurs spéciaux, afin que ceux-ci se mettent au travail immédiatement.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'une réunion de la Commission ne s'impose pas pour cette étape.

M. Marc Le Fur a demandé des précisions sur les conséquences de la loi organique quant à l'article 40 de la Constitution et s'est étonné de la plus grande liberté dont bénéficient les sénateurs en ce domaine, par rapport aux députés.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que l'existence du dernier mot compense cet état de choses. S'agissant des moyens de travail de la Commission, il a rappelé que le redéploiement des services doit permettre d'accroître les moyens administratifs actuels. Il a souligné, en toute hypothèse, la nécessaire implication personnelle des rapporteurs spéciaux. Si l'effort requis par la loi organique n'est pas fait par chacun, il convient de souligner que des députés membres d'autres commissions permanentes sont demandeurs pour venir à la commission des Finances. Des changements pourront intervenir, en liaison avec les présidents de groupes.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a nommé :

- M. Laurent Hénart, rapporteur pour avis sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux responsabilités locales.

- M. Yves Censi, rapporteur d'information sur l'avenir de la mutualité sociale agricole.

- Elle a également nommé les rapporteurs spéciaux sur le projet de loi de finances pour 2005 conformément à la liste ci-jointe.

LISTE DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
POUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005

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BUDGET GÉNÉRAL
A.- Dépenses civiles
Affaires étrangères, coopération et francophonie : :
. Affaires étrangères et francophonie	M. Éric WOERTH
. Affaires européennes	M. Jean-Louis DUMONT
. Coopération et développement	M. Henri EMMANUELLI
Affaires sociales, travail et solidarité :
. Solidarité	Mme Marie-Anne MONTCHAMP
. Formation professionnelle	M. Jean-Michel FOURGOUS
. Travail	M. Michel BOUVARD
. Ville et rénovation urbaine	M. François GROSDIDIER
Agriculture et pêche :
. Agriculture	M. Alain MARLEIX
. Pêche	M. Jean-Pierre KUCHEIDA
Anciens combattants	M. Xavier BERTRAND
Charges communes	M. Daniel GARRIGUE
Culture et communication :
. Culture	M. Olivier DASSAULT
. Communication	M. Patrice MARTIN-LALANDE
Écologie et développement durable	M. Philippe ROUAULT
Économie, finances et industrie :
. Commerce extérieur	M. Camille de ROCCA SERRA
. Industrie	M. Hervé NOVELLI
. PME, commerce et artisanat	M. Jean-Jacques DESCAMPS
. Poste et télécommunications	M. Alain JOYANDET
. Services financiers, monnaies et médailles	M. Thierry CARCENAC
Équipement, transports, logement, tourisme et mer :
. Équipement et transports terrestres	M. Hervé MARITON
. Logement	M. François SCELLIER
. Mer	M.  N ...
. Tourisme	M. Augustin BONREPAUX
. Transports aériens	M. Charles de COURSON
Intérieur et libertés locales :
. Sécurité intérieure et gendarmerie	M. Marc LE FUR
. Administration générale et territoriale	M. Jérôme CHARTIER
. Collectivités territoriales	M. Marc LAFFINEUR
Jeunesse, éducation nationale et recherche :
. Jeunesse et enseignement scolaire	M. Jean-Yves CHAMARD
. Enseignement supérieur	M. Laurent HÉNART
. Recherche et nouvelles technologies	M. Christian CABAL
Justice	M. Pierre ALBERTINI
Outre-mer :
. Départements et régions d'outre-mer	M. Alain RODET
. Collectivités d'outre-mer à statut particulier et Nouvelle-Calédonie	M. Victor BRIAL
Premier ministre :
. Secrétariat général de la défense nationale et Renseignement	M. Bernard CARAYON
. Services généraux, Conseil économique et social, Plan et Journaux officiels	M. Pierre BOURGUIGNON
. Fonction publique et réforme de l'État	M. Georges TRON
. Aménagement du territoire	M. Louis GISCARD d'ESTAING
Santé, famille et personnes handicapées	M. Gérard BAPT
Sports	M. Denis MERVILLE
B.- Dépenses militaires
Défense	M. François d'AUBERT
BUDGETS ANNEXES
. Légion d'honneur - Ordre de la Libération	M. Tony DREYFUS
AUTRES
.  Trésor et entreprises publiques	M. Michel DIEFENBACHER

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