COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 50 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 28 avril 2004
(Séance de 16 heures 15) Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président,
puis de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen, en application de l'article 88 du Règlement, des amendements au projet de loi modifiant la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France (n° 1484) |
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- Communication de M. Marc Laffineur sur les perspectives financières européennes 2007-2013 |
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- Compte rendu de M. Philippe Rouault sur un contrôle sur pièces et sur place |
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- Information relative à la Commission |
15 | La Commission des Finances de l'Économie générale et du Plan a examiné, en application de l'article 88 du Règlement, sur le rapport de M. Charles de Courson, les amendements au projet de loi modifiant la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003 relative aux entreprises de transport aérien et notamment à la société Air France (n° 1484). Article 2 (article L. 342-3 du code de l'aviation civile) : Maintien de la composition actuelle du conseil d'administration d'Air France : La Commission a examiné l'amendement n° 8 de M. Frédéric Dutoit précisant qu'Air France doit transférer l'ensemble de ses actifs à sa filiale opérationnelle. M. Charles de Courson, Rapporteur, a expliqué qu'il est bien dans l'intention de la direction d'Air France de transférer tous les contrats de travail du personnel à la nouvelle filiale opérationnelle. Pour autant, le groupe Air France-KLM, qui sera une pure holding financière, devra conserver certains éléments d'actif pour équilibrer sa structure de bilan, notamment les participations dans KLM. La préoccupation exprimée par l'amendement est donc satisfaite alors que son adoption serait préjudiciable au plan financier. Il convient donc de rejeter cet amendement. La Commission a repoussé l'amendement n° 8. Article 3 (article 3 bis nouveau de la loi n° 2003-322 du 9 avril 2003) : Maintien du régime transitoire pour le statut du personnel d'Air France : La Commission a repoussé l'amendement n° 9 de M. Frédéric Dutoit, ayant le même objet que l'amendement n° 8 à l'article 2. Article additionnel après l'article 3 (articles L. 421-3, L. 421-9 et L. 423-1 du code de l'aviation civile) : Maintien de l'âge de cessation d'activité du personnel navigant commercial d'Air France : La Commission a examiné le sous-amendement n° 7 de M. Frédéric Dutoit à l'amendement n° 6 de la Commission des Finances, fixant à 55 ans l'âge de cessation d'activité du personnel navigant commercial. M. Charles de Courson, Rapporteur, a rappelé que la fixation d'un âge de cessation d'activité, comme la fixation d'un âge de départ à la retraite, relève du pouvoir réglementaire. Il reviendra donc au Gouvernement de fixer par décret, après négociations au sein de l'entreprise Air France, l'âge de cessation d'activité du personnel navigant commercial. Si l'âge de 60 ans pour les pilotes demeure dans le code de l'aviation civile, rien n'empêche le Gouvernement de le déclassifier en faisant application de l'article 37 de la Constitution. La Commission a repoussé le sous-amendement n° 7. Article 4 (article L. 342-4 du code de l'aviation civile) : Maintien de la composition actuelle des comités d'établissement et du comité central d'entreprise d'Air France : La Commission a repoussé l'amendement n° 10 de M. Frédéric Dutoit, ayant le même objet que l'amendement n° 8 à l'article 2. Article 5 (article 51 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998) : Maintien du dispositif actuel de prise de participation du personnel dans le capital d'Air France : La Commission a repoussé l'amendement n° 11 de M. Frédéric Dutoit, ayant le même objet que l'amendement n° 8 à l'article 2. * * * Puis la Commission a entendu une communication de M. Marc Laffineur sur le rapport au Premier ministre sur les perspectives financières européennes 2007-2013. M. Marc Laffineur s'est réjoui que le Premier ministre confie, pour la première fois, à deux parlementaires en mission, M. Serge Vinçon, sénateur, et lui-même, la charge de faire des propositions en vue de la négociation sur les perspectives financières européennes. Le contexte dans lequel interviendra cette négociation est difficile pour plusieurs raisons. D'abord pour des raisons budgétaires, la France figure d'ailleurs au nombre des six États favorables à une stabilisation des dépenses communautaires en dessous de 1% du RNB de l'Union, soit 800 milliards d'euros de dépenses environ sur sept ans, quand la Commission européenne s'est prononcée pour une dépense de 1.000 milliards d'euros sur la période. Pour des raisons politiques ensuite, plusieurs pays ont fixé une « ligne rouge » à ne pas franchir : sa correction budgétaire pour la Grande-Bretagne, le montant de leur contribution pour l'Allemagne et les Pays-Bas, le bénéfice de la politique régionale européenne sur son territoire pour l'Espagne, la politique agricole commune pour la France. En outre, cette négociation devra, pour aboutir, permettre l'accord des vingt-cinq Etats membres, dans un contexte de difficulté économique en Europe et de gestion la plus rigoureuse possible. La politique régionale et de cohésion, requalifiée de « politique de cohésion pour la croissance et l'emploi » se trouvera au centre des négociations budgétaires. Elle sera le premier budget de l'Union (345 milliards d'euros en sept ans) et sera réorientée de façon massive vers l'objectif de convergence (« objectif 1 »). Les nouveaux États membres devraient recevoir des aides d'un niveau proche du plafond fixé par la réglementation européenne (4% du PIB), même si la capacité administrative pour gérer des montants de l'ordre de 20 milliards d'euros par an n'est nullement acquise. Il faut veiller à ce que les fonds européens n'entraînent pas de délocalisations des activités industrielles au sein de l'Union européenne. L'objectif de convergence appelle trois interrogations : - le niveau de soutien accordé aux régions pauvres des Quinze : la France est concernée au titre des départements d'outre-mer qui reçoivent 2% de l'enveloppe de ces crédits ; - la compensation de « l'effet statistique » : les régions pauvres des Quinze pourraient perdre le bénéfice des fonds européens octroyés sous condition de niveau de vie, l'entrée des nouveaux États membres entraînant une baisse du niveau de niveau de vie moyen de l'Union européenne élargie ; - la modulation des aides : la règle des 4% appliquée de façon indifférenciée pourrait aboutir à la situation dans laquelle les régions les plus proches du seuil de 75% de la moyenne européenne recevraient le niveau d'aide le plus élevé. En ce qui concerne l'objectif de compétitivité et d'emploi (dit « objectif 2 ») de la politique de cohésion, il résulterait de la fusion des actuels objectifs 2 (régions en difficultés structurelles) et 3 (emploi-formation). La Commission européenne prévoit une dotation de 18% de l'enveloppe totale des actions structurelles. Cet objectif pourrait constituer une « variable d'ajustement » dans la négociation. La France serait particulièrement touchée par l'abandon de cet objectif puisque les régions de métropole y sont éligibles, l'apport de fonds étant de 10 milliards d'euros en sept ans. La Commission européenne propose d'augmenter les crédits divers inclus dans la rubrique des politiques internes. Une telle orientation satisfaisante, particulièrement en ce qui concerne la recherche, compte tenu de l'insuffisant effort de l'Europe comparé à celui des États-Unis, doit s'accompagner d'un réexamen de nombreuses « petites lignes budgétaires » dont le coût de fonctionnement représente souvent une part importante des crédits. Abordant la question du montant total du budget, M. Marc Laffineur a indiqué que la Commission européenne prévoit une hausse qui porterait le budget à 1,27% du RNB de l'Union européenne en crédits d'engagement à l'horizon 2013. Il faut regretter que la Commission européenne fasse apparaître une disparité considérable entre les crédits d'engagement et les crédits de paiement qui n'est pas plausible, ces derniers étant plafonnés à 1,15%. M. Marc Laffineur a estimé que la charge financière de l'élargissement devrait être mieux partagée. La France doit assumer sans dérobade sa part de financement, ce qui remettra en cause sa situation actuelle modérément débitrice grâce aux dépenses agricoles dont elle est destinataire. Mais tous les États membres devront y contribuer, y compris ceux qui bénéficient de régimes dérogatoires devenus sans justification. Cela est vrai de la Grande-Bretagne, dont la correction est financée par les autres États membres, y compris, demain, les plus pauvres. La proposition de la Commission européenne d'un mécanisme de correction généralisée au profit des États débiteurs nets doit être combattue. Elle irait à l'encontre de l'esprit européen et de la solidarité entre les États membres. M. Marc Laffineur a ensuite présenté ses propositions relatives à la politique de cohésion, aux règles de gestion des actions structurelles, aux autres domaines budgétaires et sur le financement. En ce qui concerne la politique de cohésion et la gestion des actions structurelles, il conviendrait : - de moduler davantage les aides de l'objectif 1 selon le niveau de vie : les régions les plus éloignées du plafond d'éligibilité de 75% de la moyenne européenne recevraient un niveau d'aide par habitant plus élevé que les régions au voisinage de ce seuil ; - de choisir une attitude ferme concernant le « phasing out », c'est-à-dire les compensations finançant la sortie de l'objectif 1 ; - de défendre un objectif 2 non résiduel ; - d'établir des passerelles entre l'objectif 2 et les politiques de compétitivité, en particulier la recherche, en lançant un appel à projets auprès des régions. S'agissant des autres rubriques budgétaires, il convient de veiller à ce que les dépenses agricoles induites par les futurs élargissements ne s'imputent pas sous les plafonds actuels résultant de l'accord de Bruxelles. Cette perspective de nouveaux entrants conduisant à une augmentation des dépenses de la politique agricole commune ne manquera pas d'être rejetée par d'autres États membres. La visibilité de l'action européenne doit être améliorée, notamment par les échanges entre les jeunes, fondement d'un véritable sentiment de citoyenneté européenne. Il faut que dès le niveau bac + 2, une partie du cursus soit faite dans un autre pays européen. Il faut supprimer les « petites lignes budgétaires » et faire supporter par le budget européen l'ensemble des surcoûts liés à des opérations extérieures décidées par le Conseil. Il faut profiter de la négociation des perspectives financières pour accompagner la mise en place de l'Agence européenne d'armement. Il faut également profiter de la budgétisation du Fond européen de développement pour renforcer les règles de bonne gestion à son endroit : le dégagement d'office des crédits non utilisés, la réserve de performance et l'écoconditionnalité subordonnant les aides à des critères environnementaux adaptés. M. Marc Laffineur a ensuite présenté ses propositions relatives au financement. La correction britannique doit être renégociée. Elle n'a plus de raison d'être. Chacun doit assumer sa juste part du financement communautaire. Il serait injustifié que des États membres dont le niveau de vie n'équivaut qu'à 30% de celui de la Grande-Bretagne financent un tel allégement. La proposition de la Commission européenne d'un écrêtement généralisé des soldes nets doit être rejetée. Elle serait d'une extrême complexité de mise en œuvre, source de débats sans fin quant au niveau à partir duquel appliquer cet allégement et totalement contraire à l'esprit même de la construction européenne. Il faut jeter les bases de la création d'un impôt européen sur les sociétés qui, à terme, viendrait se substituer, pour partie, aux impôts nationaux sur les sociétés. C'est l'intérêt de notre pays. Dans un premier temps, il conviendrait d'harmoniser les bases des impôts actuels. En conclusion, M. Marc Laffineur a marqué son accord avec la position exprimée par la France et cinq autres États membres en faveur d'une stabilisation des dépenses communautaires à 1% du RNB communautaire. Toutefois, à titre personnel, il a indiqué qu'un budget légèrement supérieur, de 1,10% du RNB pour les crédits d'engagement, soit 1,05% en crédits de paiement, permettrait de servir une véritable ambition européenne. M. Charles de Courson s'est interrogé sur les avantages d'un impôt européen sur les sociétés compte tenu de la volatilité de son assiette et sur les possibilités d'obtenir un « phasing out » significatif pour les régions françaises comportant des zones en grande difficulté. M. Jean-Louis Dumont a relevé que le rapport souligne les contradictions de l'Europe qui devrait être une maison commune accueillante et dynamique. Les propositions faites vont dans le bon sens. On peut douter qu'il soit possible de relever le défi de l'élargissement sans un effort budgétaire, ce que le nouveau commissaire européen chargé de la politique régionale n'a pas manqué de reconnaître. L'institution d'un impôt européen est un objectif qu'il faut viser, qui exprimerait ainsi un message de citoyenneté européenne. Il conviendrait de renégocier le mécanisme de la correction britannique. On peut noter que la Grande-Bretagne a par ailleurs fait partie des pays qui se sont récemment prononcés pour la stabilisation des dépenses communautaires en dessous de 1% du RNB de l'Union européenne. Il serait en outre opportun de modifier la culture en matière de consommation des crédits européens et de privilégier résolument la logique des appels à projets. Ces projets devraient permettre la réalisation d'objectifs qualitatifs quels que soient les pays ou les régions concernés. Un des problèmes qui se posent est le phénomène d'émiettement des fonds européens autour d'une multitude de projets de faible envergure. On est passé d'une période où les acteurs redoutaient la sous-consommation des crédits européens à une situation de plus grande ouverture caractérisée par l'acceptation de dossiers les plus divers. Le problème est que les dossiers qui étaient considérés comme éligibles il y a quelques mois encore pourraient faire l'objet d'un refus de financement dans quelque temps si les moyens budgétaires de l'Union européenne n'étaient pas prochainement revus à la hausse. Une telle situation aurait un effet politique détestable, notamment localement auprès de ceux qui croient en la construction européenne. Il convient par conséquent de réfléchir à la nécessité d'augmenter la contribution des pays au budget de l'Union européenne, mais aussi dès maintenant, de faire de la politique agricole commune un levier pour la qualité de la production, y compris au moyen de l'écoconditionnalité, en refusant qu'elle serve les rentes de situation. M. Daniel Garrigue, après avoir salué le travail des rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale sur ce sujet, s'est interrogé sur le décalage persistant entre le montant des engagements réalisés et celui des crédits de paiement. Qu'un tel différentiel existe dans les premiers mois et années peut éventuellement s'expliquer. Le problème est que ce décalage a tendance à perdurer. S'agissant des fonds structurels, la difficulté va consister, dans la période qui s'ouvre, à gérer à la fois l'entrée de nouveaux pays membres de l'Union européenne et la sortie progressive d'autres pays. Si le budget de l'Union n'est pas revu à la hausse, on devra alors se poser la question de l'ambition européenne. En effet, le fait que l'enveloppe globale reste aussi restreinte ne permettra sans doute pas de renforcer le rôle de l'Union européenne en matière de recherche ou de défense, ce qui apparaît pourtant largement souhaitable. Se pose également la question de savoir si les coopérations renforcées ont vocation à être financées à l'intérieur de cette enveloppe globale ou au-delà. Le Rapporteur général a indiqué que le coût net pour les Quinze des transferts aux pays d'Europe centrale et orientale devrait atteindre en moyenne 5 milliards d'euros par an entre 2004 et 2006. Au total, les sommes que ces pays pourraient recevoir apparaissent relativement faibles, ce qui est de nature à susciter de nombreuses frustrations au sein des peuples concernés. S'agissant de l'impôt sur les sociétés, il est tentant d'aller vers une harmonisation de l'assiette entre les différents pays de l'Union européenne. Une telle démarche aurait cependant des implications extrêmement importantes auxquelles il faut réfléchir ; par exemple, le crédit impôt recherche est calculé à partir de l'assiette de l'IS. Aujourd'hui beaucoup d'observateurs ont tendance à se concentrer sur les comparaisons portant sur les seuls taux de ces impôts. Il faut rappeler qu'en Irlande, les taux sont déjà faibles et plus faibles encore dans certains nouveaux Etats membres. M. Michel Bouvard s'est interrogé sur la position des autres pays européens s'agissant du maintien du mécanisme de correction britannique qui permet à l'heure actuelle au Royaume-Uni de supporter de façon relativement faible le coût de l'élargissement. Il a ensuite estimé que les modalités de financement des projets du réseau de transports européens méritent d'être améliorées. Parmi la liste des 14 grands projets établie en ce domaine lors du sommet d'Essen en 1994, il apparaît que seuls 15% d'entre eux ont été à ce jour réalisés. La question du traitement des zones à handicap permanent se pose de façon aiguë. Des mesures fortes doivent être prises car nul ne peut ignorer que certaines disparités au sein d'un pays ou d'une région revêtent parfois un caractère lourd et persistant. Il convient de s'interroger sur la manière dont les fonds européens de l'objectif 2 ont été utilisés. Actuellement, du fait d'un nombre pléthorique de projets, les taux de financement par les fonds européens ont tendance à baisser. Cette situation aléatoire nuit à la lisibilité de l'action de l'Union européenne auprès des collectivités locales comme des particuliers. Dans des régions comme Rhône-Alpes ou Midi-Pyrénées, le fait que l'État préempte des crédits du FEDER au bénéfice de GIAT Industrie devient particulièrement préoccupant car cela se fait nécessairement au détriment d'autres acteurs dans ces régions. M. Augustin Bonrepaux s'est interrogé sur les moyens de faire face aux projets de développement d'ici et après 2006 si l'impératif d'aménagement du territoire est abandonné par l'Europe et par l'État, si les quelques crédits européens attribués à une région comme Midi-Pyrénées lui sont confisqués, et si on continue à privilégier les zones agglomérées au détriment des zones rurales. Il reste les crédits des contrats de pays et des contrats de plan, mais il conviendrait d'y voir clair en ce domaine. Les demandes de l'opposition en ce sens n'ont pas eu d'écho de la part de la majorité. Des questions à cet égard auraient pu être posées à M. le Ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de sa prochaine audition par la Commission, si la fixation de sa date avait été respectueuse des obligations des parlementaires et pas seulement de l'agenda du ministre. M. Michel Bouvard, Président, a rappelé que l'opposition s'était impatientée de ne pas pouvoir entendre le ministre, et que les inconvénients de l'horaire retenu sont réels pour les députés de la majorité comme pour ceux de l'opposition. C'est la raison pour laquelle cette date a été notifiée aux membres de la Commission dès le 15 avril. Ce choix permettra d'entendre l'exposé de M. le Ministre avant qu'il ne s'exprime devant la presse. En réponse aux différents intervenants, M. Marc Laffineur a apporté les précisions suivantes : - sa mission a porté sur les perspectives financières 2006-2013, même si la gestion actuelle des fonds européens est source de difficultés ; - un « phasing out » efficace passe par une réorientation des aides européennes dans le sens d'une utilisation permettant une plus grande compétitivité et un développement plus efficace. Il faut accroître l'incitation à la recherche, par l'appel à projets, et renoncer au saupoudrage des crédits ; - le financement des projets européens de transport est partagé entre les crédits de l'objectif 1, de l'objectif 2 et 3 et INTERREG, pour une enveloppe de 32 à 40 milliards d'euros sur 7 ans ; - la renégociation de la correction britannique s'inscrit dans la démarche de chaque pays visant d'abord à sauver ses priorités, démarche qui rendra la négociation très difficile, car elle fait passer la satisfaction des égoïsmes nationaux avant celle de l'ambition européenne commune. L'Allemagne et les Pays-Bas ont pour préoccupation d'alléger leur contribution. La proposition d'écrêtement généralisé faite par la Commission européenne n'en est pas moins inacceptable. L'Espagne veut sauver sa part des fonds régionaux. La Grande-Bretagne n'accepte le réexamen de sa situation spécifique qu'après remise en cause des règles de la politique agricole commune à laquelle la France n'est guère disposée ; - l'impôt européen n'est pas pour aujourd'hui. Le plus praticable est l'impôt sur les sociétés, dont une assiette harmonisée serait plutôt favorable à l'économie française ; - les nouveaux États membres bénéficieront de 20 milliards d'euros sur 7 ans, mais il faut qu'ils aient la capacité administrative d'utiliser les crédits en cause : - l'effort supplémentaire résultant d'éventuelles coopérations renforcées doit s'imputer au-delà des plafonds ; - en matière de défense, deux propositions importantes visent le financement des interventions extérieures décidées par l'Union européenne et la prise en compte de la mise en place de l'Agence européenne d'armement ; - la proposition de la Commission européenne de crédits d'engagement représentant 1,27% du RNB et de crédits de paiement de 1,15% n'est pas réaliste, la proposition faite dans le rapport de crédits de paiement de 1,05% associés à des crédits d'engagement de 1,10% est crédible ; - l'émiettement de certaines interventions rend la politique européenne difficilement compréhensible, le coût administratif de ces interventions étant, de plus, excessif. L'efficacité des aides doit être recherchée en privilégiant les démarches d'appel à projets. * * * La Commission a ensuite entendu M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial pour les crédits de l'écologie et du développement durable, qui a rendu compte du contrôle sur pièces et sur place effectué le 3 mars 2004 dans deux sites - les sites du Vésinet et de Fontenay-aux-Roses - de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). M. Philippe Rouault, Rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que l'IRSN avait été créé par l'article 5 de la loi du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Ses missions, principalement l'expertise et la recherche, et son organisation ont été définies par le décret du 22 février 2002. Cette création est due à la fusion de deux entités : d'une part, un département du CEA, l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), département alors dépourvu d'autonomie juridique, et d'autre part, l'Office pour la protection des rayons ionisants (OPRI), dont les locaux étaient situés sur le site du Vésinet. Il faut rappeler que l'OPRI était un démembrement de l'INSERM (sous tutelle du ministre de la santé). Il a été décidé que le nouvel établissement serait un établissement public industriel et commercial (EPIC) sous tutelle de cinq ministères : ceux de l'environnement, de la santé, de l'industrie, de la recherche et de la défense. De fait, le chef de file de ces tutelles est le ministère de l'environnement et du développement durable. L'IRSN constitue aujourd'hui le leader européen de la recherche et de l'expertise sur le risque nucléaire et radiologique et sur ses conséquences sur l'homme et l'environnement. Environ 1.500 personnes travaillent sur les sites de l'IRSN, dont les deux tiers sont des cadres. Pour l'heure, l'IRSN fonctionne sur des bases encore transitoires. Les personnels qui y travaillent peuvent, pour une partie d'entre eux, théoriquement décider à court terme de revenir dans le giron du CEA. En effet, actuellement, les personnes travaillant pour l'institut sont soit des personnels de l'IRSN à part entière, soit du personnel mis à disposition par le CEA. Les principales implantations de l'IRSN se situent en région parisienne et en région PACA. S'agissant des implantations en région parisienne, il faut noter que sur le site du Vésinet, 200 personnes sont employées, et sur celui de Fontenay-aux-Roses environ 850. Le Rapporteur spécial a ensuite donné quelques chiffres s'agissant des activités de l'IRSN. Son champ de compétence est large puisqu'il assure le contrôle d'environ 200 installations nucléaires civiles ou dédiées à la défense, dont 58 réacteurs et 11 bâtiments à propulsion nucléaire ; 750 avis techniques sont fournis environ chaque année aux autorités de sûreté et 133 avis rendus concernent la sécurité des transports. L'Institut met en œuvre la réalisation du programme Phebus PF, le plus grand programme de recherche mondial de sûreté nucléaire dédié aux accidents de fusion du cœur, et est compétent pour mener à bien le programme Cabri pour la sûreté des combustibles. S'agissant du contrôle des matières nucléaires, 165 inspections sont réalisées et 300 avis techniques rendus ; on dénombre chaque année environ 35 accompagnements d'inspection internationale et 450 avis techniques rendus dans ce cadre. Dans le domaine des conventions d'interdiction des armes chimiques, des experts de l'IRSN effectuent deux à trois accompagnements d'inspection par an et 75 avis techniques sont rendus en la matière. En matière de radioprotection de l'homme, il faut relever que 1,9 million de dosimètres personnels sont exploités chaque année. 260.000 travailleurs sont d'ailleurs recensés dans la base prévue à cet effet (base SISERI) et 32.000 échantillons biologiques sont analysés. Enfin, dans le domaine de la surveillance de l'environnement, 40.000 échantillons sont prélevés par an ; on compte 700 points de prélèvement sur l'ensemble du territoire et 200 stations automatisées pour l'observation et l'alerte en matière de radioactivité. Le Rapporteur spécial a ensuite décrit les activités spécifiques aux sites de Fontenay-aux-Roses et du Vésinet. Le Rapporteur spécial a dans un deuxième temps commenté la structure des recettes et des dépenses de l'Institut. Il a rappelé que 80% des ressources de l'IRSN proviennent de subventions publiques, 10% de cofinancement de recherche, et 10% du paiement des prestations. Quant aux activités de l'IRSN, elles se répartissent de la manière suivante : 50% des dépenses sont liées à des activités de recherche, 35% à des actions d'appuis techniques aux pouvoirs publics, 5% sont liées à des missions propres de l'IRSN hors recherche, et 10% des dépenses sont relatives à la fourniture de prestations. S'agissant des ressources de l'IRSN, il faut rappeler que la subvention globale à l'IRSN inscrite sur le chapitre 44-40 du budget du ministère de l'écologie et du développement durable est passée de 235,73 millions d'euros dans la loi de finances pour 2003 à 235,43 millions d'euros TTC dans la loi de finances pour 2004. Une fois déduite la TVA, la subvention de fonctionnement attribuée par le ministère de l'écologie et du développement durable est passée de 202,14 millions d'euros hors taxes dans le budget initial pour 2003 à 201,89 millions d'euros hors taxes pour le budget 2004, en baisse de 0,25 million d'euros. Quant aux autres subventions d'exploitation de l'Etat, essentiellement la subvention du ministère de la défense au titre de l'appui apporté par l'IRSN au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités intéressant la défense, elles s'établissent à 2,99 millions d'euros contre 1,7 million d'euros dans le budget initial pour 2003. Deux éléments importants peuvent être soulignés : d'une part, la stabilisation de la subvention budgétaire allouée à l'Institut et, d'autre part, l'augmentation des ressources propres qui passent de 37,7 millions d'euros en 2003 à 42,8 millions d'euros pour 2004. S'agissant des dépenses, elles sont reconduites en euros courants d'une année sur l'autre puisqu'elles passent de 235,3 millions d'euros en 2003 à 235,7 millions d'euros en 2004, soit une augmentation de 0,1%. Quant au coût lié à la rémunération des personnels, il a été intégré dans le compte « dépenses du personnel », y compris le remboursement des agents mis à la disposition de l'IRSN par le CEA, qui a représenté 50 millions d'euros en 2003. Cette somme a vocation à diminuer du fait de l'exercice prévisible du droit d'option d'un nombre plus important de salariés au profit de l'IRSN en 2004. En 2003, les dépenses de personnel s'élevaient à 106,2 millions d'euros et devraient atteindre 107,5 millions d'euros pour 2004. Les autres dépenses de fonctionnement sont presque stables avec 128,8 millions d'euros pour 2004, contre 129 millions d'euros en 2003. La stabilité globale des dépenses de l'Institut mérite d'être soulignée dans la mesure où elle intervient en dépit de la dérive des coûts caractérisant un certain nombre de postes et notamment la dérive des coûts des activités facturées par le CEA ou le financement d'activités qui ne figuraient pas dans le budget initial pour 2003, comme les thèses. Cette stabilité témoigne de la forte volonté de maîtriser les dépenses, en particulier des dépenses de logistique. Le Rapporteur spécial est revenu sur les conditions relativement difficiles de la mise en route de l'IRSN. Il faut rappeler que les instances de l'Institut ont été mises en place avec retard. Il était initialement prévu que cet organisme soit créé pour le 1er janvier 2002. Le fait que cette création ne soit intervenue que fin février 2002 a été à l'origine de diverses difficultés d'autant que le Directeur général n'a été nommé qu'en mars 2003, soit treize mois après la mise en place de l'Institut. L'élaboration du budget s'est avérée particulièrement problématique lors de la première année, en 2002. En effet, il faut noter que l'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD) est logiquement élaboré sur une durée de douze mois. Or, par définition, en 2002, les comptes n'ont pu être constatés que sur une période de dix mois. La gestion a également été rendue difficile par la coexistence initiale de différents systèmes de gestion issus des organismes ou des services ayant été réunis pour composer le nouvel établissement. Lors de la création de l'IRSN, la comptabilité en vigueur dans les unités concernées correspondait à celle appliquée par le CEA. Il s'agit d'une comptabilité de caisse (type budget de l'Etat) qui sépare notamment les dépenses selon leur nature, relatives au personnel ou aux frais d'investissement. Le Rapporteur spécial a ensuite abordé la question de la régulation budgétaire qui a affecté de manière relativement importante le fonctionnement de cet organisme. Il faut relever en effet que le dernier versement de la subvention pour l'année 2002 a été amputé de 22,3 millions d'euros en fin d'exercice, bien que les dépenses correspondantes aient eu lieu pour l'essentiel. Selon le ministère du budget, l'Institut n'avait pas à procéder à ces dépenses alors que les crédits étaient gelés et qu'aucune certitude n'existait quant au dégel de ces sommes. Les responsables de l'IRSN estiment pour leur part que le fait que le dégel n'ait pas concerné l'intégralité de la somme initialement non versée a eu pour effet de dégrader les comptes de l'organisme. Le versement a en effet été reporté sur 2003, puis gelé par le ministère du budget, et à ce jour, seul un versement de 8 millions d'euros est intervenu. En outre, l'IRSN a dû réduire ses dépenses d'environ 4 millions d'euros en raison d'un gel budgétaire sur les crédits de 2003. Par ailleurs, en vertu de la loi de finances rectificative pour 2003, les annulations de crédits sur la somme de crédits gelés (issus du non-versement de la subvention 2002) portent sur 3 millions d'euros. 9,3 millions d'euros de crédits gelés (issus du non-versement d'une partie de la subvention 2002) pourraient faire l'objet d'un dégel pour l'exercice 2004. Le ministère du budget considère que l'IRSN n'a pas fait l'objet d'un traitement particulièrement négatif ; les établissements publics font en effet, de façon courante, l'objet de régulation budgétaire, de gels, voire d'annulations de crédits. Les sommes en jeu s'agissant de l'IRSN ne compromettraient pas le bon fonctionnement de l'organisme. Quant à eux, les responsables de l'Institut craignent que l'IRSN ne soit prochainement confronté à des difficultés de trésorerie graves, pouvant être de nature à altérer sa capacité à jouer pleinement son rôle d'expert public de référence dans le domaine de la sûreté nucléaire et du risque radiologique. En effet, non seulement l'IRSN, établissement public à caractère industriel et commercial, a été créé sans apport de fonds de roulement de la part du CEA dont l'institut est issu pour l'essentiel, mais encore la dotation budgétaire complémentaire qui lui a été allouée pour faire face, sans perte de substance, à ses nouvelles obligations fiscales de droit commun a été au départ sous-évaluée. Se pose aujourd'hui le problème dit de l'insuffisance fiscale. Il convient tout d'abord de revenir sur le régime fiscal applicable. Dans une note du 2 août 2002, la Direction de la législation fiscale a indiqué aux responsables de l'IRSN que le régime normal de TVA (19,6%) s'appliquait et que l'Institut n'était plus assujetti au paiement de la taxe sur les salaires. Dans une note du 13 janvier 2003, cette même direction les a informés que s'appliquait le régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés et de la taxe professionnelle pour la part lucrative de l'activité de l'Institut. Il faut rappeler qu'à l'occasion de la loi de finances pour 2002, une provision fiscale avait été constituée sur un article spécifique du chapitre 44-40 (l'article 30 « Provision pour dépenses fiscales ») pour neutraliser les conséquences du nouveau régime fiscal sur le budget de l'établissement. En l'absence de décision sur ce régime au moment de l'élaboration du projet de loi de finances, la provision avait été arrêtée à 200 millions de francs, soit 30,49 millions d'euros. Elle devait être ajustée à la réalité comptable. Depuis que le régime fiscal a été arrêté, il apparaît que cette provision est en régime de croisière sous-évaluée d'un montant de l'ordre de 9 à 10 millions d'euros. Cette situation est en contradiction avec le principe admis lors de la création de l'IRSN, selon lequel le nouveau statut fiscal devait être financièrement neutre, pour préserver les ressources nécessaires à la réalisation des missions incombant au nouvel établissement public. En 2003, l'insuffisance de la provision fiscale s'élevait à 8,02 millions d'euros, en 2004 à 9,3 millions d'euros. Pour les responsables de l'IRSN, afin que les crédits à destination de l'Institut restent à un niveau permettant le maintien de toutes les activités, deux solutions peuvent être envisagées : soit les subventions publiques attribuées à l'IRSN sont exonérées de TVA, soit l'enveloppe globale doit être augmentée en amont afin que les sommes mises à disposition de l'Institut in fine, c'est-à-dire une fois la TVA réglée, restent stables. Pour sa part, le Rapporteur spécial a proposé que le traitement fiscal établi par la Direction de la législation fiscale au bénéfice des établissements publics de recherche scientifique et technique (EPST), comme par exemple le CNRS, l'INRA ou l'INSERM, soit également appliqué à l'IRSN. Ce traitement repose sur le principe du caractère non imposable des subventions versées. En revanche, l'IRSN serait soumis à la taxe sur les salaires. Bien que l'IRSN soit un établissement public industriel et commercial, il développe néanmoins des activités de recherche qui le rapprochent des EPST ; de plus, l'intégralité des crédits de l'Institut est comprise dans l'enveloppe BCRD. Il pourrait par conséquent opportunément être classé dans la catégorie des EPST. Malgré certaines difficultés précédemment exposées, le Rapporteur spécial a considéré que l'Institut disposait de nombreux atouts et de perspectives d'évolution favorables. Il apparaît primordial qu'un organisme comme l'IRSN fonctionne de façon optimale. Les autorités publiques ont un besoin essentiel de l'expertise de cet institut. C'est notamment le cas du ministère de la défense en matière de sûreté nucléaire, du ministère de l'industrie pour ce qui concerne le renforcement de la sécurité des installations et des matières radioactives ou sensibles, et du ministère de la santé en matière de radioprotection et de gestion des situations d'urgence. Divers points positifs doivent être notés. En premier lieu, il faut se réjouir de ce que l'organisation de l'institut soit aujourd'hui finalisée. Des accords et des conventions ont été redéfinis en partenariat avec le CEA, EDF, la Direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioactivité. En deuxième lieu, la structure financière de l'IRSN s'est améliorée de façon significative pour l'exercice 2004. Ainsi le résultat d'exploitation est positif à hauteur de 2,2 millions d'euros à comparer à la perte de 5,8 millions d'euros enregistrée dans le budget initial pour 2003. La capacité d'autofinancement s'élève à 10,5 millions d'euros contre 4,7 millions d'euros dans le budget initial pour 2003. Le troisième point positif est que l'IRSN met en œuvre une véritable politique de gestion des ressources humaines. Dès l'exercice 2004, des effectifs supplémentaires seront recrutés. Ceux-ci seront notamment compétents en matière d'expertises sur les risques technologiques et dans le domaine de l'expertise de sûreté nucléaire à l'exportation, notamment en Europe de l'Est, financées par l'Union européenne ou la BERD. Ces prestations semblent réalisables dans des conditions satisfaisantes de rentabilité et de visibilité sur le moyen terme de l'IRSN. Au total, pour l'exercice 2004, l'IRSN souhaite donc créer trente postes supplémentaires qui viendront s'ajouter aux 1.494 postes budgétaires de l'Institut, ce qui correspond à 2 % de l'effectif. Enfin, il faut se féliciter du démarrage des négociations relatives à l'élaboration d'un contrat d'objectif. Ces négociations sont pilotées au sein de l'IRSN par la Direction de la stratégie du développement des relations extérieures. Deux ans après sa création effective, l'Institut doit, en effet, se mettre en ordre de marche pour répondre aux objectifs fixés par les Pouvoirs publics, notamment en matière de contrôle de la sûreté nucléaire en France. Un débat a suivi l'exposé du Rapporteur spécial. M. François Scellier a considéré que le traitement fiscal applicable aux organismes et établissements publics devait rester le plus cohérent possible. Il n'est pas opportun de qualifier un établissement public de « commercial » tout en prévoyant un régime fiscal dérogatoire du droit commun. Il a ensuite évoqué son expérience s'agissant d'associations ou d'organismes dans le domaine culturel ou sportif. Ces organismes éprouvent parfois les plus grandes difficultés à comprendre que les subventions des collectivités locales dont ils peuvent le cas échéant bénéficier seront imposables au titre de la TVA. Il faut d'ailleurs souligner qu'en la matière, dans le passé, les directions des services fiscaux ont adopté des positions différentes selon les régions. Il apparaît particulièrement important s'agissant d'organismes comme l'IRSN, de maintenir un régime fiscal en harmonie avec le statut d'établissement public industriel et commercial. Pour résoudre la question de l'insuffisance fiscale, il semblerait plus adéquat d'augmenter les dotations budgétaires versées à l'Institut plutôt que de prévoir des règles fiscales dérogatoires. Il convient enfin de noter que, lorsque les subventions de l'État sont assujetties en totalité à la TVA de droit commun, un des avantages est que la TVA payée sur les achats est déductible en totalité ; il n'y a donc pas de TVA non récupérable restant à la charge de l'organisme. M. Jean-Louis Dumont s'est interrogé sur les difficultés de trésorerie que l'IRSN aurait pu rencontrer. De nombreux organismes se trouvent confrontés à ce type de difficultés. On peut citer l'exemple de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) dans le domaine du logement. Une des missions de l'IRSN est d'effectuer un travail d'analyse et d'expertise sur commande. S'agissant du domaine nucléaire, les craintes et les enjeux peuvent être particulièrement importants. On sait que, d'après certains observateurs, les retombées du nuage de Tchernobyl auraient eu des incidences dans certaines forêts des Vosges. Il est donc important de savoir selon quels mécanismes les analyses et les recherches en la matière peuvent être déclenchées. Le Rapporteur général s'est dit en accord avec les propos de M. François Scellier s'agissant du statut fiscal devant être appliqué à l'IRSN. Il faut rappeler qu'une grande partie des organismes ayant été transformés en EPIC sont aujourd'hui soumis à la concurrence. Dans ce contexte, le fait de prévoir des règles fiscales dérogatoires ne permet plus de disposer d'une vérité des coûts et des besoins. Il s'agit de savoir si d'autres organismes pourraient mener les mêmes actions. Il convient, en effet, de bien distinguer la part des activités relevant du secteur concurrentiel et celles résultant de l'existence d'un monopole. Une telle démarche de clarification a déjà été engagée au cours des dernières années avec la fiscalisation d'un certain nombre d'associations qui poursuivaient manifestement des activités commerciales. Dans cette perspective, il n'apparaîtrait pas adéquat de conférer à l'IRSN un régime fiscal particulier. Le Rapporteur général s'est ensuite interrogé sur l'intégration des crédits de l'IRSN dans la maquette prévue en application de la loi organique relative aux lois de finances. Le Rapporteur spécial a répondu que les crédits de l'IRSN figureront dans le programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ». Ce programme sera piloté par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il a ensuite expliqué que la question de l'insuffisance fiscale devait être réglée afin de permettre à l'IRSN de mener à bien l'intégralité de ses missions. Deux solutions peuvent être choisies. La première consiste à augmenter la subvention du ministère de l'écologie et du développement durable à hauteur de 10 millions d'euros environ chaque année, mais cet effort n'a pas pu être accompli jusqu'à présent du fait d'un contexte budgétaire contraint. La seconde solution revient à ne plus assujettir cette subvention à la TVA à l'instar de ce qui est prévu pour les établissements publics de recherche scientifique et technique. On ne peut contester que l'IRSN développe essentiellement des activités de recherche et pourrait être comparé à divers organismes poursuivant des activités équivalentes dans d'autres disciplines ou secteurs. Les difficultés de trésorerie que les responsables de l'IRSN redoutaient ont pu être évitées à ce jour. Une des raisons en est que le ministère de l'écologie et du développement durable a versé en avance par rapport au calendrier habituel, à la mi-février, la première partie de la subvention annuelle. S'agissant de la surveillance de la radioactivité du territoire, les visites effectuées dans les sites de l'Institut ont permis de constater que le système mis en place était tout à fait opérationnel. Des prélèvements réguliers sont analysés afin de détecter sur l'ensemble du territoire toute augmentation anormale de la radioactivité. La qualité du travail effectué en la matière n'est guère contestable, en revanche, on peut regretter que l'Institut ne communique pas davantage auprès du grand public. M. François Scellier a considéré qu'il serait tout à fait opportun de distinguer, s'agissant de l'IRSN, les activités qui relèvent de la puissance publique et qui ne pourraient pas être menées à bien par un autre organisme, et celles susceptibles d'être réalisées par d'autres acteurs. A partir du moment où l'institut développe de nombreuses activités dans un secteur concurrentiel, son statut d'EPIC s'impose. Si les ressources de l'établissement viennent à manquer, la solution ne peut pas être trouvée dans un régime fiscal dérogatoire, mais plutôt dans un abondement de la dotation budgétaire qui lui est attribuée. Le Rapporteur spécial a évoqué la question des salariés exposés à des éléments radiologiques dans des centrales nucléaires. Le contrôle opéré sur l'état physique de ces salariés va dans le sens d'une amélioration du système de santé publique. Étant donné que l'IRSN développe ses activités dans le domaine nucléaire, l'enjeu est tout à fait stratégique. C'est la raison pour laquelle la question de l'insuffisance fiscale mérite d'être traitée rapidement et avec détermination, même si les opinions divergent quant à la manière de résoudre ce problème. La Commission a ensuite autorisé, en application de l'article 146 du Règlement, la publication du rapport d'information. * * * Information relative à la Commission La Commission a nommé : - M. Patrice Martin-Lalande, membre suppléant pour siéger au conseil supérieur de l'électricité et du gaz ; - M. Pierre Méhaignerie, rapporteur d'information sur la recevabilité financière des amendements.
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