COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 64 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 8 juillet 2004
(Séance de 10 h 30) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen des conclusions de la mission d'évaluation et de contrôle sur la clarification des relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics (M. Hervé Mariton, Rapporteur) |
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- Information relative à la commission |
8 | La commission des Finances a procédé à l'examen des conclusions de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) sur la clarification des relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics. Le Président Pierre Méhaignerie a salué le travail considérable accompli par le Rapporteur dans le cadre de la MEC. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a proposé, afin d'améliorer l'efficacité de celle-ci, que les sujets soient prévus plus longtemps à l'avance pour que la Cour des comptes et les rapporteurs spéciaux puissent travailler en amont. Vingt-huit auditions ont été menées sur ce sujet, ce qui représente un travail approfondi. Cependant, il serait préférable de se limiter à trois ou quatre séances par sujet, afin d'en traiter davantage. La MEC n'a travaillé cette année que sur deux sujets, dont un, la journée d'appel de préparation à la défense, n'a qu'un faible impact budgétaire. M. Didier Migaud a salué le travail accompli par le Rapporteur. Sur la forme, cependant, il a vivement regretté que des éléments aient déjà été communiqués à la presse avant que la Commission ne débatte des propositions. Ceci est d'autant plus regrettable que les titres de certains journaux mettent l'accent sur l'augmentation nécessaire du prix des billets de train et sur la « privatisation » des gares. Il est vrai que la médiatisation simplifie souvent les propos, mais cette manière de faire est gênante et il devient difficile, pour l'opposition, de s'associer aux interprétations des conclusions de la MEC. Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les auditions de la MEC sont publiques et qu'il suffit d'une phrase pour que la presse en fasse un titre choc. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a souligné qu'il avait désiré émettre un avis favorable sur le rapport, moyennant la précision que Réseau ferré de France (RFF) devait rester majoritaire dans la structure unique de gestion des gares préconisée par le Rapporteur. Mais, compte tenu de la tonalité de l'interview donnée par ce dernier, il lui est difficile de voter les conclusions de la MEC, en raison notamment de la conclusion portant sur l'augmentation du prix des billets de train. Dans ces conditions, son groupe envisage de s'abstenir. Le Président Pierre Méhaignerie a proposé que les futurs sujets de MEC soient des sujets d'actualité, afin de susciter davantage l'intérêt des membres de la Commission, comme celle des autres députés. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a souligné l'importance du sujet dans sa dimension financière, budgétaire, juridique et dans ses conséquences pratiques. Vingt-huit auditions publiques, des auditions complémentaires menées par le Rapporteur, une contribution de la direction des relations économiques extérieures, des contacts à l'étranger - notamment en Allemagne et à la Commission européenne -, et un important travail réalisé par la Caisse des dépôts et consignations et CDC-Ixis à la demande du Président de la commission des Finances ont constitué la matière de cette mission. La présence régulière des magistrats de la Cour des comptes s'est révélée particulièrement enrichissante pour les débats. Elle constitue l'une des grandes vertus de la MEC. Un autre avantage de cette mission est la recherche d'une variété de points de vue et d'une gradation dans le profil des personnalités auditionnées, le discours des responsables opérationnels se révélant souvent plus intéressant et plus libre que celui des Présidents. Deux idées constituent le fil directeur des conclusions de la MEC : l'absence d'un modèle économique clair pour le système ferroviaire, qui semble largement contraint par une logique budgétaire de court terme, et les défaillances de la gouvernance, tant pour maîtriser les relations souvent conflictuelles entre RFF et la SNCF que pour harmoniser le discours et les choix de l'État entre les différentes administrations de tutelle. Le rapport cherche à répondre à cinq questions principales : - combien ? Cette question implique de disposer de chiffres cohérents. Le montant global des contributions publiques nationales au secteur ferroviaire, chiffré à 10,88 milliards d'euros, a été particulièrement difficile à établir. L'audit qui vient d'être lancé par les deux établissements pour évaluer les coûts de la régénération des voies ferrées est un autre aspect de cette question, mais l'on peut s'étonner qu'il intervienne si tardivement ; - qui ? Les acteurs du système sont très nombreux. Des questions se posent sur la vocation des différentes administrations de tutelle. La frontière entre la direction du Budget et la direction du Trésor est assez floue. Le rôle de l'Agence des participations de l'État n'est pas clairement défini, alors même que celle-ci affiche sa volonté d'être le représentant unique de l'actionnaire ; - comment ? Les manières de clarifier la répartition du patrimoine entre la SNCF et RFF constituent un enjeu économique majeur. Au train où allaient les choses, cette répartition aurait dû s'achever ... en 2043. On peut se féliciter que l'un des effets de la MEC ait été la décision du Gouvernement d'imposer aux deux établissements de mettre un terme au conflit avant le 31 octobre 2004 : 39 ans ont été gagnés d'un seul coup ! Même si, au contact de la clientèle, la SNCF a réalisé d'indéniables progrès, un changement de culture est encore nécessaire au sein de l'entreprise ferroviaire ; - quoi ? De nombreuses infrastructures nouvelles ont été décidées, mais les besoins de rénovation du réseau national existant sont tout aussi importants. Sur les 32.000 kilomètres de réseau, 16.000 kilomètres de voies ferrées ne font l'objet d'aucune ambition de régénération, et les moyens financiers nécessaires au renouvellement ne sont mobilisés que sur la moitié des 16.000 kilomètres restant. Dans ces conditions, on peut d'autant plus regretter que RFF n'ait pas la latitude de mobiliser une partie de son cash flow pour cette politique et soit contraint par le montant annuel de la subvention de régénération ; - où et vers où ? Le CIADT du 18 décembre 2003 a fixé de grandes ambitions, mais à quelles conditions financières peuvent-elles être réalisées ? Le rapport aboutit à formuler 36 propositions, inspirées par le fait que la SNCF doit être placée dans un schéma plus responsable, que les affrontements publics, trop souvent constatés, entre celle-ci et RFF ne sont pas convenables, et par le souci de simplifier des processus souvent trop complexes. Ainsi, s'agissant de la proposition n° 10 relative aux comptes de la SNCF, et du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD), parfois qualifié lors des auditions « d'objet financier non identifié », il paraît nécessaire de prévoir des modes de gestion plus autonomes vis-à-vis du reste de la SNCF. Monsieur Hervé Mariton, Rapporteur, a ensuite détaillé l'ensemble des propositions. S'agissant de la proposition n° 22 relative à la mise en place de l'Agence de financement des infrastructures, M. Philippe Auberger a indiqué qu'il est désormais plutôt envisagé de recourir à la loi. Au demeurant, il semble que la position de M. Dominique Bussereau ait évolué sur ce point. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a rappelé qu'en tout cas le discours qui avait été tenu devant la MEC par les représentants du ministère des Finances manifestait clairement la volonté de créer cette agence par décret. Il a ensuite poursuivi la présentation des propositions de la MEC. S'agissant des propositions relatives à une structure unique de gestion de gare, doit-on rappeler que, dans 120 rue de la Gare, Nestor Burma passe sans frontière du quai au buffet de la gare ? Dans tous les exemples de littérature ferroviaire, on observe que la gare est un sujet unique. À la question d'un député jugeant anormal que la répartition d'un escalator entre RFF et la SNCF ne soit pas tranchée, un ministre avait répondu que cela permettrait que l'escalator fût entretenu deux fois ! Les gares disposent aujourd'hui d'un potentiel de valorisation considérable. Il est frappant de constater que le chiffre d'affaires d'un commerce situé en gare est trois fois supérieur à celui du même commerce situé en ville. L'évolution des conditions de gestion des gares pourrait s'inspirer du modèle italien, avec la création de Grandi stazioni, filiale de l'entreprise ferroviaire italienne, qui est chargée de gérer le réseau des treize plus grandes gares d'Italie. Il est intéressant de constater que l'entreprise mère ne détient plus que 60 % de cette filiale et que, parmi les groupes entrés dans le capital, on trouve la SNCF. On peut probablement s'inspirer de cet exemple. Après la présentation détaillée des propositions, le Président Pierre Méhaignerie a souligné la pertinence des analyses. La force de la MEC repose sur le consensus. Beaucoup de propositions faites par M. Augustin Bonrepaux ont été retenues, un vote unanime est donc possible et très souhaitable, le débat permettant de dissiper toute ambiguïté sur les propositions. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a suggéré de modifier la proposition n° 14 sur le prix des billets. Quand une ligne est déficitaire, il ne faut pas en conclure que les voyageurs ne paient pas assez mais que le service n'est pas suffisamment attractif. Il convient donc de supprimer la mention faite à la « maximisation de la capacité contributive » des clients. En revanche, la proposition de conduire une réflexion sur l'optimisation du prix du billet de train peut être maintenue. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a accepté de modifier cette proposition et a suggéré de maintenir la mention faite à une réflexion sur la possibilité, pour le gestionnaire d'infrastructure, de percevoir une quote-part du prix du billet, sur le modèle des taxes d'aéroport. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a approuvé cette modification. S'agissant de la proposition n° 27 et des conditions éventuelles d'intervention des investisseurs extérieurs dans la gestion des gares, il a suggéré de préciser que ces investisseurs doivent rester minoritaires. S'agissant de la proposition n° 28, il a proposé d'être plus précis sur les engagements financiers de la structure unique de gestion des gares. Celle-ci doit prévoir chaque année le montant minimal des moyens supplémentaires affectés au service public ferroviaire. Il a enfin proposé d'ajouter une proposition sur la présentation, dans un rapport au Parlement, de la comparaison des charges supportées par chaque mode de transport, ferroviaire, routier, portuaire et aérien, et faire des propositions pour aller vers une harmonisation de ces charges. Le secteur ferroviaire supporte certaines charges, telles que l'entretien des voies, que les autres modes de transport ne subissent pas. On manque en effet de données fiables en la matière. Pour le bon fonctionnement de la MEC, qui a une présidence collégiale, il faudrait que le Rapporteur et les co-présidents puissent s'exprimer ensemble et présenter les conclusions du rapport. Dans le cas présent, l'opposition aurait ainsi pu préciser que la MEC ne propose en rien une privatisation ou une augmentation des tarifs. Il a souligné qu'il était donc dans l'obligation de s'abstenir, compte tenu de l'interprétation faite par les médias. Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il ne fallait pas se laisser emprisonner par les titres retenus par tel ou tel journal pour attirer l'attention des lecteurs. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que les réunions de la MEC se déroulent en présence des journalistes, lesquels ont été nombreux à suivre la plupart des auditions. Ils sont ensuite libres de tirer leurs conclusions des séances auxquelles ils ont assisté. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a souhaité qu'à l'avenir, la présentation du rapport à la presse soit faite en présence des deux co-présidents. Il avait plutôt approuvé les conclusions auxquelles la mission était parvenue au terme de ses travaux, mais il désapprouve qu'une interview ait été donnée par le Rapporteur avant l'adoption du rapport par la commission, donnant une connotation particulière à ce travail collectif. Si le Rapporteur acceptait d'expliquer à la presse que les propositions de la mission ne conduisent pas à une « privatisation » de la gestion des gares, mais plutôt à la mise en place d'une sorte de structure d'économie mixte, il apporterait sa voix à l'adoption du rapport. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a proposé de reprendre, dans les propositions, l'ensemble des points sur lesquels des observations ont été effectuées par M. Augustin Bonrepaux, de même qu'ont été satisfaites ses précédentes observations. En outre, une présentation établissant une comparaison des coûts et des charges pesant sur les différents modes de transport pourra être demandée au Gouvernement dans le cadre du « jaune budgétaire ». M. Michel Bouvard a pleinement approuvé le projet de rapport et estimé que les membres de la mission devaient garder une position de cohésion et ne pas montrer de divergence, afin de ne pas affaiblir la portée de leurs propositions et espérer faire évoluer les choses. Après avoir eu lui-même une réaction défavorable en ce qui concerne l'annonce d'une « privatisation des gares », il a dit avoir évolué en prenant connaissance de la logique de filialisation mise en place dans d'autres pays, et en particulier en Italie. Cette possibilité avait d'ailleurs été évoquée il y a quelques années à l'occasion d'une mission organisée par la SNCF aux États-Unis, pour étudier la manière dont les gares y étaient gérées. Il a émis une seule interrogation concernant la proposition n° 30, qui consiste à conduire une expérimentation dans une ou plusieurs régions, pour ouvrir l'exploitation des services régionaux de voyageurs à la concurrence. Cette proposition semble peu compatible avec la régulation du trafic ferroviaire évoquée plus haut, puisque l'on a jugé qu'il n'était pas opportun de créer une instance de régulation du trafic, pour le moment. Il a dit partager cette position ; toutefois, si l'on introduit, même expérimentalement, un opérateur privé sur le service régional de voyageurs, on accroît la complexité du système de gestion des sillons. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a répondu que, s'agissant d'une expérimentation, il n'est pas nécessaire de créer une autorité de régulation nationale. À l'échelle d'une expérimentation, on peut estimer que RFF pourra assumer cette responsabilité. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a confirmé que des expérimentations ont été faites avec succès sur des lignes secondaires. Le Président Pierre Méhaignerie a proposé, afin de pleinement prendre en compte la position de M. Augustin Bonrepaux, que la conférence de presse prévue à l'issue de la réunion de la commission soit conduite par le Rapporteur en présence des deux co-présidents de la mission, ce qui permettra de montrer que les membres de la mission sont d'accord avec les propositions validées par la MEC et la commission. Le Rapporteur et les membres de la mission ont approuvé cette proposition. M. Philippe Auberger a estimé que le rapport était le résultat d'un travail remarquable, mais qui ne va cependant pas assez loin sur la gestion des logements de la SNCF, alors que les conditions de cette gestion sont particulièrement mauvaises. Au moment où l'on s'interroge sur le logement des gendarmes, on ne peut s'exonérer d'une réflexion sur l'avenir du parc immobilier de logements appartenant à la SNCF, ne serait-ce que pour en confier la gestion à d'autres gestionnaires que RFF. Par ailleurs, il est regrettable que la SNCF se désintéresse d'un aspect important lié à l'accueil des voyageurs, celui des espaces de parkings dans les gares. L'entreprise laisse aux collectivités locales, alors qu'elles sont en réalité peu concernées, le soin de régler le problème de l'équipement en parkings, pourtant indissociables du fonctionnement d'ensemble des gares. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a indiqué qu'en effet, cela peut constituer l'un des aspects intéressants de l'individualisation de la fonction « gare ». On rapporte un certain nombre d'exemples de gares dans lesquelles les parkings les plus intéressants sont destinés aux agents. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné la qualité et la précision de l'ensemble des propositions, qui ont le mérite d'être opérationnelles. La mission a en outre contribué à obtenir des décisions pendant son déroulement même ; ainsi en est-il du partage des actifs entre RFF et la SNCF, qui doit s'achever en octobre prochain. L'optimisation du prix du billet de train, évoquée par la proposition n° 14, est une question centrale, car ce qui n'est pas payé par l'usager est payé par le contribuable. Il s'est montré favorable à la suppression de l'idée de maximisation des capacités contributives des clients, suppression demandée par M. Augustin Bonrepaux, mais a estimé que l'idée d'optimisation des tarifs devait subsister dans la tarification spécifique pour les nouveaux investissements. M. Yves Deniaud, co-président de la MEC, a rappelé qu'il existe une concurrence modale entre les transports et que la définition des tarifs, même à la SNCF, obéit à une logique commerciale. Le tarif ne peut être fixé à un niveau « invendable ». L'idée est d'assurer des ressources pérennes et lisibles pour le financement de l'infrastructure et de la régénération à partir d'une subvention de l'État elle-même pérenne, mais aussi à partir d'une part du prix du billet. Il ne faut pas envisager une extension du prix telle qu'elle ferait fuir les voyageurs. M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a indiqué que si ses amendements étaient acceptés par la commission, il n'aurait aucune raison de s'abstenir et se joindrait à un vote favorable sur l'ensemble des propositions. Le Président Pierre Méhaignerie a confirmé l'adoption de l'ensemble des amendements et a réitéré le souhait d'une position unanime de la Commission, compte tenu de la position du groupe socialiste. Il convient d'approuver les orientations du rapport et de féliciter le Rapporteur pour la quantité et la qualité du travail fourni. La mission demandera aussi au Gouvernement la réalisation d'une comparaison des charges qui pèsent sur les différents modes de transport routier. M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a suggéré que la MEC continue, à l'avenir, à choisir des sujets d'actualité, médiatiques, qui peuvent déboucher de façon opérationnelle sur des propositions concrètes de réforme. Le prochain arbitrage du Premier ministre sur la réforme de la redevance TV est en grande partie dû à la ténacité de la mission. Il a estimé que le sujet de la redevance archéologique va revenir au premier plan de l'actualité. Il s'est dit convaincu de l'opportunité d'examiner les dépenses d'armement qui ont connu une croissance très rapide ces dernières années, et continueront de s'accroître à l'avenir. Le Président Pierre Méhaignerie a approuvé ces propos. Par ailleurs, il a indiqué, qu'avec le Rapporteur général et les membres de la majorité au sein de la commission, il souhaitait, en réaction à une interview donnée ce jour par un membre du Gouvernement, faire état de son vif mécontentement sur le fait que certains ministres ne voient la solution des problèmes de leur administration que par une augmentation des dépenses publiques et donc des impôts. M. Yves Deniaud, co-président de la MEC, a constaté que la mission avait mené de longs travaux de grande qualité, pour parvenir à un résultat extrêmement satisfaisant et utile, sur un sujet majeur portant sur 11 milliards d'euros, avec des flux financiers importants. Le nombre d'auditions a, certes, été élevé, mais cela s'imposait sur un sujet lourd, complexe, générant des frictions avec les lobbies. La multiplicité des auditions a permis de débusquer des détails, des contradictions et beaucoup d'éléments importants. Il a jugé qu'il s'agissait d'une MEC exemplaire par l'obstination de ses membres et la qualité générale de la démarche. M. Michel Bouvard a noté que les travaux de la MEC interviennent dix ans après la première commission d'enquête parlementaire consacrée au même sujet, ce qui est le signe d'une certaine inertie. Le Président Pierre Méhaignerie a noté que la Cour des comptes et la Caisse des dépôts et consignations ont constitué un bon apport aux travaux. En conclusion, il a constaté l'unanimité des membres de la Commission sur les conclusions du rapport. La commission des Finances a alors autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport de la MEC. * * * Information relative à la Commission La commission a désigné pour siéger à une éventuelle commission mixte paritaire sur le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement (n° 1676) : - MM. Pierre Méhaignerie, Gilles Carrez, Michel Bouvard, Hervé Mariton, Mme Béatrice Pavy, MM. Didier Migaud et Augustin Bonrepaux comme candidats titulaires ; - MM. Philippe Auberger, Louis Giscard d'Estaing, Yves Censi, Luc-Marie Chatel, Gérard Bapt et Charles de Courson comme candidats suppléants. --____--
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