Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 15 septembre 2004(Séance de 15 heures) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 67

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 15 septembre 2004
(Séance de 15 heures)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

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- Examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2003 (n° 1699) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général)	2
Information relative à la Commission	8

La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a procédé sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2003 (n° 1699).

Le Rapporteur général a rappelé que l'exécution du budget 2003 a déjà été présentée deux fois à la Commission des finances : la première, au mois d'avril dernier, à l'occasion de l'examen du rapport d'information élaboré par le Rapporteur général sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget en 2003 ; la seconde, à l'occasion de l'audition de M. François Logerot, premier président de la Cour des comptes, sur le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur les résultats de l'exécution des lois de finances pour 2003.

Pour la gestion annuelle, le projet de loi de règlement est le dernier acte du pouvoir financier du Parlement. Il permet de constater définitivement les encaissements de recettes et les dépenses effectives, ainsi que le résultat budgétaire et les pertes et profits. Il procède à l'ouverture de crédits complémentaires pour ajuster aux dépenses réelles les dotations qui resteraient insuffisantes après l'intervention du collectif d'automne. Il fixe les montants des soldes des comptes spéciaux du Trésor qui doivent être reportés sur la gestion suivante ou transportés aux « découverts du Trésor ». Enfin, il permet au Parlement de statuer sur l'utilité publique de certaines dépenses réalisées dans le cadre de gestions de fait, sur la base des dossiers soumis à la Cour des comptes.

En 2003, le plafond des dépenses déterminé par le Parlement (273,8 milliards d'euros) a été respecté à l'euro près. Cette performance inédite est d'autant plus méritoire que, dans le même temps, un montant non négligeable de crédits de reports a été consommé. De ce fait, les reports sortants de 2003 vers 2004 ne représentent plus que 8,8 milliards d'euros sur le budget général alors que les reports sortants de 2002 vers 2003 s'élevaient à 11,3 milliards d'euros. L'effort tendant, depuis 2002, à réduire le « surplomb » de reports - qui menace l'exécution budgétaire - se poursuit donc, en ligne avec les exigences posées par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour le futur. En effet, à compter du budget 2006, celle-ci limitera à 3% des crédits initiaux de chaque programme le montant des crédits susceptibles d'être reportés sur la gestion suivante.

Par ailleurs, en 2007, le Parlement devra pour la première fois se prononcer sur le projet de loi de règlement (pour 2006) en intégrant l'examen des « RAP », rapports annuels de performance. C'est alors que la nouvelle dimension de la LOLF sera pleinement révélée, puisque l'évaluation de l'efficacité de la dépense et l'analyse du bon emploi des crédits, à la lumière des objectifs préalablement fixés et des résultats effectivement atteints, constitueront le socle du vote du Parlement.

En 2003, la dépense a été tenue grâce à une régulation budgétaire « musclée ». Elle a comporté deux gels portant, respectivement, sur les crédits initiaux (4 milliards d'euros en février 2003) et sur les crédits de report (6,7 milliards d'euros en avril 2003), ainsi que plusieurs séries d'annulations : 1,4 milliard d'euros en mars 2003, près d'un milliard d'euros en octobre et 1,8 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative de fin d'année. Ces annulations ont permis de respecter le plafond voté par le Parlement dans la LFI, tout en finançant un certain nombre de dépenses non couvertes par les crédits initiaux, notamment en raison de la canicule et du mode de budgétisation des opérations extérieures des armées. Le surcoût de ces dernières, soit environ 600 millions d'euros, a été couvert à hauteur de 200 millions d'euros par des redéploiements et il n'a donc été nécessaire d'ouvrir que 400 millions d'euros dans le collectif de fin d'année.

Les ouvertures de crédits demandées dans le projet de loi de règlement s'élèvent à 3,2 milliards d'euros. Cependant, les crédits pour remboursements et dégrèvements expliquent l'essentiel du décalage avec l'année précédente : 2,8 milliards d'euros en 2003 au lieu de 470 millions d'euros en 2002. En faisant abstraction de ces crédits ouverts « pour ordre », les ouvertures nettes demandées pour 2003 (soit 400 millions d'euros) sont plus faibles que les ouvertures qui avaient été demandées pour 2002 (510 millions d'euros). Elles concernent des chapitres dotés de crédits évaluatifs, sauf pour un montant de 7.429 euros, en raison d'un délai excessif observé dans une procédure de rétablissement de crédits. Comme de coutume, les ouvertures concernent essentiellement les frais de justice et réparations civiles ainsi que les prestations ou cotisations sociales versées par l'État. Au-delà, la charge de la dette occasionne une ouverture de 35 millions d'euros et les pensions, 69 millions d'euros. Les dépassements de crédits pour frais de justice sont traditionnels et pourraient poser après 2005 des difficultés de gestion aux ministères, notamment au ministère de la Justice, car, dans le cadre juridique de la LOLF, les crédits concernés ne seront plus évaluatifs mais limitatifs.

Les annulations de crédits proposées dans le projet de loi de règlement s'élèvent à 1,5 milliard d'euros, à comparer à 2,2 milliards d'euros en 2002. Les crédits disponibles pour dépenses en capital étant reportés de droit sur la gestion suivante, les annulations ne touchent que les crédits de dépenses ordinaires. Elles concernent la charge de la dette à hauteur de 320 millions d'euros, les moyens civils de fonctionnement à hauteur de 734 millions d'euros, les crédits d'intervention pour 380 millions d'euros et les moyens des armées pour près de 70 millions d'euros.

Les recettes de l'État se replient pour la deuxième année consécutive, à un rythme de 2,8%. Cela résulte surtout du tarissement des recettes non fiscales, qui ont reculé de 7,6% en 2003 alors qu'elles avaient progressé de 5% en 2002. Pour leur part, les recettes fiscales se sont stabilisées en 2003 après avoir fléchi de 2% en 2002. Les évaluations de recettes avaient été bâties sur des prévisions de croissance du PIB qui se sont révélées supérieures à la réalité. De ce fait, l'exécution 2003 se caractérise par de fortes moins-values de recettes fiscales par rapport à la loi de finances initiale : 2,7 milliards d'euros pour l'impôt sur les sociétés, 2,7 milliards d'euros pour la TVA nette, 1,5 milliard d'euros pour la TIPP. De plus, les recettes non fiscales ont atteint un niveau très faible en regard des réalisations des années précédentes et des prévisions initiales : les recettes effectivement encaissées se sont montées à 32,7 milliards d'euros alors que 34,7 milliards d'euros avaient été prévus et qu'environ 37 milliards d'euros avaient été perçus en 2001. Un léger accroissement du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (500 millions d'euros) et un excédent moindre qu'anticipé des comptes spéciaux du Trésor (1 milliard d'euros) ont également contribué à l'érosion des ressources effectives de l'État.

Le Gouvernement et la majorité avaient décidé d'axer la politique budgétaire autour de la maîtrise de la dépense et de la non-compensation d'éventuelles moins-values de recettes par des économies supplémentaires. Dans ces conditions, l'apparition de moins-values de recettes a une répercussion immédiate sur le niveau du déficit de l'État. Celui-ci a atteint 57 milliards d'euros en exécution, soit une aggravation de 12,4 milliards d'euros par rapport à la prévision initiale. Le besoin de financement des administrations publiques atteint 4,1% du PIB dont 4,0% pour l'État et la dette publique a bondi de 10% pour atteindre 63,7% du PIB.

En valeur absolue, l'accroissement de la dette publique a atteint 100 milliards d'euros. Il résulte pour partie seulement du besoin de financement des administrations publiques, phénomène récurrent depuis plus de 20 ans. Deux facteurs spécifiques à l'année 2003 ont encore aggravé l'impact du déficit public :

- la participation de l'État à la recapitalisation de France Télécom par le biais d'une augmentation de capital a été financée par un endettement de 9 milliards d'euros porté par l'ERAP ;

- le retrait par le Fonds de réserve des retraites des disponibilités qu'il avait placées jusqu'ici auprès du Trésor - et désormais placées à la Caisse des dépôts - a accru de 13 milliards d'euros la dette de l'État, qui a dû trouver sur les marchés les ressources de remplacement équivalentes.

L'examen du projet de loi de règlement est également l'occasion de donner quelques éclairages sur le déroulement de l'exécution du budget 2004. Grâce aux mesures de politique économique décidées par le Gouvernement, la croissance repart très correctement puisque les deux derniers trimestres font apparaître une croissance de 3,2% en rythme annuel. Instruits par l'expérience, le Gouvernement et la majorité ont construit la loi de finances initiale pour 2004 sur la base d'une prévision de croissance de 1,7% et d'une clef de passage de la croissance aux recettes plus prudente que de coutume. D'ores et déjà, les résultats d'exécution arrêtés à la fin du mois de juillet montrent que l'on peut tabler sur un excédent non anticipé de recettes d'environ 5 milliards d'euros :

- les recettes d'impôt sur les sociétés ont augmenté de 14,3% par rapport à la fin juillet 2003. Cependant, il convient d'attendre le versement de l'acompte de décembre pour avoir une meilleure idée des perspectives d'encaissement en fin d'année ;

- le produit de TVA nette pourrait être supérieur de 3,7 milliards d'euros aux prévisions initiales ;

- la plus-value potentielle en année pleine pour l'impôt sur le revenu pourrait atteindre près de 1 milliard d'euros ;

- seule la TIPP reste peu dynamique, avec en perspective une moins-value de 800 millions d'euros en année pleine si les tendances actuelles se confirmaient.

Les derniers développements budgétaires de l'année 2004 montrent donc une forte sur-réaction des recettes fiscales à la conjoncture : l'élasticité à la croissance a dépassé 2 au premier semestre 2004, après moins de 0,2 en 2003, ce qui illustre l'extrême cyclicité des ressources de l'État. Ce phénomène est purement conjoncturel et ne doit pas donner lieu à un nouveau gaspillage de ressources publiques. Une grande prudence doit donc présider à l'utilisation des surplus de recettes qu'apporte la croissance : la France ne peut pas se permettre de reproduire les erreurs des années 2000 et 2001. A cet égard, un travail a été engagé sur la formalisation de règles de comportement, sur la base des premières réflexions qui avaient été avancées au cours de l'élaboration de la LOLF. Une piste pourrait consister à affecter essentiellement, voire exclusivement, au déficit les plus-values de recettes non anticipées dès lors que la dette serait à un niveau excessif. Un projet de loi organique modifiant la LOLF en ce sens a été mis en chantier. Par ailleurs, l'exécution budgétaire en 2003 montre qu'un respect absolu de la norme de stabilité des dépenses en volume est indispensable, même si une telle norme ne paraît pas clairement devoir obtenir une consécration organique. C'est pourtant le seul moyen de maîtriser vraiment la dette, dans la durée, le financement des intérêts absorbant désormais la totalité des marges de manœuvre.

M. Didier Migaud a estimé que le projet de loi de règlement dévoile toute l'insincérité de la loi de finances initiale pour 2003. Cette dernière reposait sur un objectif de croissance de 2,5%. Au final, la croissance n'a pas dépassé 0,5%. Dans ces conditions, le respect de la norme affichée de progression de la dépense n'a pu être assuré que par des artifices de présentation, notamment par des changements de périmètre du budget de l'Etat qui faussent les comparaisons d'une année sur l'autre.

Citant les avertissements récurrents de la Cour des comptes et de la Banque de France à ce propos, M. Didier Migaud a rappelé que l'opposition restera très vigilante sur la sincérité des lois de finances.

Après que le Rapporteur général eut indiqué que la Cour des comptes avait félicité le Gouvernement pour la budgétisation du FOREC, M. Didier Migaud a poursuivi en dénonçant la responsabilité manifeste de la majorité actuelle dans la dégradation des comptes publics. En outre, cette mauvaise gestion s'accompagne d'un manque de transparence à l'égard du Parlement. En témoigne le délai entre l'annonce par le Ministre du budget en juillet 2004 d'annulations de crédits et leur publication en septembre, en méconnaissance de l'esprit même de la loi organique relative aux lois de finances. Il est à cet égard très regrettable que la Commission n'ait pas été pleinement associée à cette décision comme il est essentiel qu'elle le soit à l'avenir. De manière plus générale, il est plus important que jamais de tirer parti de la période de transition qui précède la mise en œuvre effective de la loi organique relative aux lois de finances pour réfléchir à l'adoption de nouvelles procédures d'examen de la loi de règlement et de la loi de finances permettant de donner aux nouveaux instruments budgétaires leur pleine mesure et leur pleine efficacité.

Dans cet esprit, les déclarations récentes à la presse de M. Francis Mer, ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, évoquant le retard pris par le ministère des finances dans l'élaboration des outils nécessaires à la mise en œuvre de la loi organique, nourrissent des craintes légitimes que seul pourrait lever un contrôle approfondi exercé par la Commission.

M. Didier Migaud a conclu en jugeant que l'exécution du budget pour l'année 2003 démontre l'étendue de l'insincérité de la politique budgétaire de la majorité.

M. Charles de Courson a pour sa part souligné que seules 88% des dépenses de fonctionnement de l'Etat sont financées par ses ressources, le reliquat étant désormais emprunté. Cette situation malsaine et inquiétante ne peut perdurer sans compromettre à terme la solvabilité de l'Etat. L'emprunt ne doit en effet que financer des « dépenses d'avenir », sauf à paupériser la puissance publique et à augmenter sans fin la part du budget consacrée à payer les intérêts de la dette. Une solution radicale serait de n'autoriser l'Etat à emprunter que pour financer des investissements, comme c'est le cas pour les collectivités locales.

Il est d'ailleurs regrettable de constater que cette croissance non maîtrisée des charges de fonctionnement se réalise précisément aux dépens des dépenses d'avenir. Les investissements de l'Etat ne représentent désormais qu'un peu moins de 30 milliards d'euros, soit un montant à peine suffisant pour entretenir le patrimoine existant.

Il s'est interrogé sur l'existence de possibles reports de charges, sur le niveau des recettes non fiscales et sur l'opportunité d'admettre l'utilité publique des dépenses engagées par les gestionnaires de fait de l'Association amicale des Magistrats et Anciens Magistrats du Tribunal de commerce de Paris.

M. Daniel Garrigue a jugé préoccupante la progression de la dette de 10%, résultat des mauvaises décisions prises au cours des années antérieures. Il a déploré que le montant des intérêts de la dette soit devenu le deuxième budget de l'État. Il a plaidé pour une maîtrise des reports de crédits et s'est interrogé sur l'utilisation des résultats de la croissance. Il a souhaité que des mesures soient prises pour limiter la charge des intérêts de la dette puis, à plus long terme, pour réduire son montant global.

M. Hervé Novelli s'est demandé comment justifier de nouvelles dépenses dans la situation budgétaire actuelle. C'est la totalité du surplus des recettes fiscales enregistré qui devrait être affectée au désendettement, et non les deux tiers, comme le Gouvernement semble l'envisager. Afin d'éviter la prolongation des errements budgétaires de ces dernières années, il faut modifier la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances afin d'y introduire une disposition précisant l'affectation des surplus de recettes fiscales.

M. Denis Merville s'est inquiété de la réduction des dépenses en capital de l'État alors que les intérêts de la dette se montent à 37 milliards d'euros. L'attention de la Commission doit se porter sur le patrimoine de l'État et sa gestion immobilière. Par exemple, il est regrettable que l'État en vienne à louer des bureaux au lieu d'investir dans son domaine immobilier, car cela contribue à alourdir le budget de fonctionnement au détriment du budget d'investissement.

Le Rapporteur général a souligné que la diminution du montant des reports de crédits de fonctionnement est un signe de bonne gestion. De même, il faut se féliciter de la diminution du « surplomb » des reports, la masse des reports sortants de 2003 (8,8 milliards d'euros) étant nettement inférieure à la masse des reports entrés en 2003 (11,3 milliards d'euros).

S'agissant des reports de charge, phénomène habituel, il ne semble pas que leur ampleur soit significativement différente des années passées, sous réserve d'investigations plus approfondies de la Cour des comptes. Au demeurant, il revient aux rapporteurs spéciaux d'être vigilants s'ils ont des doutes sur la gestion des crédits des départements ministériels qu'ils doivent contrôler, surtout s'ils estiment qu'il peut rester « des factures dans les tiroirs ».

Faute d'éléments d'information particuliers, il est préférable de suivre l'avis de la Cour des comptes sur la reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans des gestions de fait. En particulier, s'agissant de l'Association amicale des magistrats et anciens magistrats du tribunal de commerce de Paris (AMAM), la Cour a souligné l'apurement des comptes et l'absence de volonté délibérée de contourner les procédures budgétaires.

L'endettement de l'État et des administrations publiques est évidemment excessif (environ 1.000 milliards d'euros), d'autant qu'il augmente avec une extraordinaire rapidité, passant de 57% du PIB fin 2001 à 63,7% à la fin 2003. La situation est encore plus préoccupante si l'on considère que l'effet de cette augmentation sur les dépenses budgétaires est resté limité grâce à la relative faiblesse des taux d'intérêt et à la gestion active de la dette pratiquée par l'Agence France Trésor. Une hausse d'un point des taux d'intérêt aurait mécaniquement pour effet d'aggraver les charges budgétaires d'un milliard d'euros dès la première année et de 6 ou 7 milliards au bout de quatre ans. En conséquence, il est absolument indispensable que le surplus de recettes fiscales aille intégralement à la baisse des déficits.

La gestion par l'Etat de son patrimoine immobilier est une question importante. On doit regretter que ce dossier n'ait que peu progressé depuis la mise en place, en septembre 2003, d'une agence interministérielle dédiée à la modernisation de la politique immobilière de l'Etat puis celle, en août 2004, d'une mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, mission placée sous l'égide du ministère des finances. Les divergences de vue entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'une part, et les services du Premier Ministre, d'autre part, ont entravé l'avancement de ce dossier. Il faut rappeler qu'a été inscrite en loi de finances initiale pour 2004 une recette de 500 millions d'euros au titre du produit des cessions immobilières. A la date du 31 juillet, le montant des recettes tirées de ces cessions atteint à peine 50 millions d'euros. La gestion du patrimoine immobilier de l'État ne pourra être vraiment dynamisée que lorsqu'il sera mis fin à la fiction de la gratuité d'occupation des locaux dont bénéficient les administrations qui devraient imputer sur leur budget l'équivalent d'un loyer. Dans le centre de Paris, et notamment dans ce que l'on a coutume d'appeler le « triangle d'or », 60 % des bureaux sont occupés par des administrations publiques. Il conviendra de soulever cette question lors des auditions des ministres portant sur les stratégies ministérielles de réforme.

Le Président Pierre Méhaignerie a confirmé qu'il était possible d'améliorer la gestion immobilière de l'Etat de manière à dégager d'importantes économies. À cet effet, il conviendrait que de nombreuses administrations publiques déménagent.

M. Richard Mallié a déploré que la plupart des décisions de gestion soient prises par des fonctionnaires de l'Etat. Il a souhaité que les élus soient davantage impliqués dans ces décisions et, notamment, qu'ils aient leur mot à dire sur la localisation des administrations.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait remarquer que même des libéraux convaincus pouvaient s'avérer dépensiers une fois devenus ministres. Les priorités du Parlement devraient désormais être l'évaluation et le contrôle de la dépense publique, ce qui rejoint le souhait du Président Jean-Louis Debré de voir l'Assemblée Nationale consacrer une partie de la session ordinaire, au printemps, au contrôle de la gestion publique et à l'allégement de la législation. Il est réjouissant de voir que le président de la Commission des affaires familiales, culturelles et sociales envisage la mise en place d'une mission d'évaluation et de contrôle sur le modèle institué par la Commission des finances. Néanmoins, une telle initiative ne saurait donner entière satisfaction sans une modification profonde de la pratique parlementaire : les députés attachent traditionnellement plus d'importance à la rédaction de propositions de lois, qui n'ont aucune chance d'aboutir, qu'à leur mission de contrôle. Les mentalités doivent changer. La réforme de l'Etat n'en est encore qu'à ses prémices.

M. Didier Migaud a fait part de la parfaite disponibilité de l'opposition pour exercer cette mission de contrôle avec vigilance.

Le Rapporteur général a observé que troquer sept mille amendements en moins contre deux ou trois contrôles en plus irait peut être dans le bon sens.

La Commission a ensuite successivement adopté sans modification les articles premier à 14 :

Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2003 ;

Article 2 : Recettes du budget général ;

Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ;

Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ;

Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ;

Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ;

Article 7 : Résultats du budget général de 2003 ;

Article 8 : Résultats des budgets annexes ;

Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2004 ;

Article 10 : Compte spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2003 ;

Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat ;

Article 12 : Pertes en trésorerie sur devises ;

Article 13 : Reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait ;

Article 14 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2003.

La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2003 (n° 1699).

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Information relative à la Commission

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a nommé M. Augustin Bonrepaux rapporteur sur sa proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'exécution des contrats de plan État-régions et l'utilisation des crédits européens (n° 1738).