Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mardi 5 octobre 2004 (Séance de 10 h 40) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 2

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 5 octobre 2004
(Séance de 10 h 40)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

	pages
- Communication de Monsieur le Président sur les rapports spéciaux et la mise en œuvre de la loi organique	2
- Examen, en application de l'article 88, des amendements au projet de loi portant règlement définitif du budget de 2003 (n° 1699) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général).
- Information relative à la Commission

Le Président Pierre Méhaignerie a fait une communication relative au rôle des rapporteurs spéciaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005.

Le Président Pierre Méhaignerie a tout d'abord souligné qu'il incombera à chaque rapporteur spécial de répondre à des questions qui seront posées en Commission. Tout d'abord, comme l'année précédente, ils seront interrogés sur les thèmes d'enquêtes éventuelles qu'ils souhaitent voir mener par la Cour des Comptes. Cette question pourra être prolongée par une réflexion portant sur les préconisations de la Cour restées sans effet. Il convient de rappeler que la Cour souhaite disposer, au mois d'octobre ou, au plus tard au début du mois de novembre, des thèmes d'enquêtes qu'elle aura à effectuer en application de l'article 58 de la loi organique. De la même manière, les rapporteurs spéciaux pourront indiquer si certains sujets leur paraissent mériter d'être retenus comme thèmes de MEC.

La troisième question est la plus difficile. Les maquettes des futurs projets annuels de performances sont mises à disposition par le ministère des Finances. Si des observations doivent être faites sur le contenu de ces textes, singulièrement sur les objectifs et les indicateurs de performances, il est impératif de ne pas attendre le débat du prochain projet de loi de finances pour les formuler. Pour que l'administration puisse en tenir compte, d'éventuelles observations doivent être faites au début de l'année 2005. La mission d'information sur l'application de la LOLF pourra alors en faire une synthèse au mois de février, de manière à ce que celle-ci serve de base au débat d'orientation budgétaire. Pour être technique, cette question n'en est pas moins tout à fait cruciale. Il est souhaitable que chaque rapporteur spécial puisse, au cours du présent débat budgétaire, faire part de ses jugements.

On peut a priori constater qu'il y a, en matière d'indicateurs et d'objectifs, une très grande hétérogénéité d'un ministère à l'autre.

Compte tenu de la nouvelle nomenclature en missions et programmes, une nouvelle répartition des compétences entre rapports spéciaux devra intervenir dès le début de l'année 2005. Il est impossible de ne pas retenir comme base de cette nouvelle répartition les missions et les programmes. La Commission en tient d'ailleurs déjà compte, puisque les rapports spéciaux BAPSA ou Pêche, qui ne correspondent plus à la présentation des dépenses, ont été supprimés, tandis qu'un rapport sur la Forêt a été créé, ce qui peut se concevoir puisqu'il s'agit d'un programme. Il y a 47 missions, lesquelles constitueront autant d'unités de vote ; un rapport spécial doit donc être identifié pour chacune de ces missions. Au-delà de celles-ci, un rapporteur spécial peut se justifier pour certains programmes, même si ceux-ci ne constituent pas une unité de vote, ils peuvent cependant être une unité de débat. Il ne paraît ni souhaitable ni raisonnable de répartir des rapports spéciaux en deçà du niveau du programme, par exemple de scinder un même programme en deux rapports spéciaux. Cela ne serait pas cohérent et irait à l'encontre de l'économie même de la loi organique. Un nouveau découpage, mené à partir des réflexions des rapporteurs spéciaux, pourra être effectué au début de l'année prochaine, avec l'appui de l'ensemble des membres du Bureau.

S'agissant de la maquette proprement dite, il semble que la commission des Finances dispose toujours d'un pouvoir d'initiative, d'autant plus que la nomenclature actuellement proposée n'a pas évolué depuis le mois de juin, alors que la Commission a formulé, à l'unanimité, des observations portant notamment sur la défense et le Conseil économique et social, observations restées à ce jour sans réponse. Il convient donc d'insister sur le fait que les rapports spéciaux doivent comporter dès cette année une analyse complète de la nouvelle nomenclature et, au-delà, une appréciation des indicateurs et des objectifs.

Il convient également d'inciter chacun à participer largement aux Commissions élargies, la présence étant un des critères du succès de cette formule. En 2003, pour deux des trois commissions élargies, les choses se déroulées d'une manière satisfaisante. Le rapporteur doit se concentrer sur quelques points essentiels, de manière à laisser du temps au débat. À défaut, les monologues se traduisent par un moindre intérêt de la part des participants.

M. Augustin Bonrepaux a jugé que la session serait, effectivement, particulièrement chargée. Elle débute mal, le ministre de l'Économie ayant asséné un cours magistral sur les finances publiques, interrompu, puis repris, s'agissant des réponses, dans le courant de l'après-midi, et sans que des documents aient été distribués préalablement. Cette mauvaise organisation du temps parlementaire va se reproduire pour l'examen de la loi de règlement qui va avoir lieu en même temps qu'une audition des ministres sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il serait préférable que la commission des Finances procède à cette audition à un autre moment. Il est souhaitable que les ministres soient un peu plus soucieux du respect des calendriers des parlementaires.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé qu'effectivement le déroulement de l'audition du ministre des Finances sur le projet de loi de finances n'avait pas été très satisfaisant. Il serait nécessaire de réserver un temps plus long à l'Assemblée nationale, au moins jusqu'à 13 h 30, puis de ménager un examen par le Sénat, et de décaler dans le temps la conférence de presse des ministres.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que le conseil des ministres venait d'adopter un projet de loi organique prévoyant que les lois de finances de l'année devraient comporter un dispositif répartissant l'affectation d'éventuels surplus de recettes fiscales. Ceci pose deux questions. La première tient au fait que, s'agissant d'un texte organique, la Commission réglementairement compétente est la commission des Lois. Compte tenu de la nature de ce texte, qui complète la loi organique, un commission spéciale apparaît souhaitable. La deuxième question tient au moment où ce texte doit être débattu. Il emporte des conséquences sur la loi de finances et pourrait donner lieu à un dispositif dès la loi de finances pour 2005. Peut-être serait-il cohérent d'avoir ce débat au moment où l'article d'équilibre est abordé, ou bien au cours du débat de deuxième partie. En toute hypothèse, il convient de rappeler que l'article 46 de la Constitution impose un délai de réflexion de quinze jours entre le dépôt du texte et sa discussion.

M. Michel Bouvard, après avoir souligné l'importance de la nouvelle répartition des compétences entre les rapporteurs spéciaux, a insisté sur le fait que la loi organique ne pouvait se concevoir sans une profonde réorganisation du débat budgétaire. Le Président Jean-Louis Debré a souhaité que des plages soient réservées à des activités de contrôle et il faut également que le débat budgétaire soit davantage centré sur les questions d'évaluation de la dépense publique. À cet égard, les procédures doivent permettre des débats plus interactifs. L'appréciation sur les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances est fondamentale. La loi de règlement doit permettre de mieux les appréhender, or il y a fort à parier que le débat sera, comme les années précédentes, réservé à un nombre très restreint d'initiés, et de portée limitée.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé que la loi organique représentait une chance extraordinaire et que le Parlement n'avait pas le droit de rater ce rendez-vous. Il convient de rechercher, avec l'appui du Bureau, le soutien de structures extérieures d'évaluation, et de recentrer l'activité des parlementaires sur le contrôle. Les administrations ne voient pas nécessairement cela d'un bon œil mais il convient de montrer avec force la détermination du Parlement.

M. Didier Migaud a jugé que la loi de règlement ne suscitera que très peu d'intérêt, or, elle seule permet d'apprécier les résultats d'une politique budgétaire. La loi organique ne suffit pas en elle-même à assurer une telle appréciation, et il convient effectivement de mieux assurer le travail préliminaire à l'examen de la loi de règlement, qui est crucial. Si l'on veut que ce travail soit utile, il faudra y consacrer tout le mois de septembre.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que le fait que le projet de loi de règlement soit débattu en même temps que l'audition du ministre de la Santé était dû, d'une part, à la date du conseil des ministres et à l'actualité législative immédiate, d'autre part, au fait qu'il s'agit d'une audition conjointe avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et qu'il convenait de faire coïncider tous les calendriers, ce qui n'est pas simple. S'agissant du projet de loi organique, il a constaté un accord généralisé pour la constitution d'une commission spéciale.

M. Hervé Novelli a fait part de sa grande surprise s'agissant des conclusions du rapport du conseil des impôts. Il serait utile de demander à un cabinet indépendant une autre évaluation quant à l'impact de dispositions fiscales sur les délocalisations. La position du conseil des impôts est manifestement contraire à la doctrine des rapporteurs généraux des deux assemblées. Un travail d'expertise externe, diligenté par la Commission, serait très souhaitable pour mettre fin à de telles divergences sur un sujet aussi fondamental.

Le Président Pierre Méhaignerie a constaté qu'effectivement les différents travaux aboutissaient à des positions contradictoires. Certains d'entre eux concluent à la bonne santé de l'économie française, car elle attire des investissements étrangers. Mais ils ne s'intéressent pas à la nature de ces investissements et à la question, pourtant cruciale, du transfert des centres de décision. Une mission de la Commission menée récemment au Danemark a permis, par exemple, de constater qu'une société de services employant 235.000 salariés dont 35.000 en France, considère que notre pays est celui où il est le plus facile d'acheter des petites et moyennes entreprises. Cette vente progressive d'entreprises se traduit bel et bien par un transfert des centres de décisions alors qu'elle peut être considérée comme un investissement de l'étranger en France. Or, la politique fiscale joue, en la matière, un grand rôle.

M. Philippe Auberger a indiqué que toute expertise sur la question des délocalisations ne pourra pas être disponible à court terme. Il serait beaucoup plus utile de procéder à une audition du président du conseil des impôts. Sur le terrain, on constate que la plupart des entreprises sont de plus en plus gérées par des groupes étrangers. La délocalisation touche, dans un premier temps, des centres de décisions avant de se traduire par des mécanismes de restructuration et de licenciements sauvages, contre lesquels les élus locaux ne peuvent plus rien. Il n'y a plus, sur ce dossier, une vision claire des choses. Le conseil des impôts doit s'expliquer de manière contradictoire sur sa position, qui ne correspond pas aux réalités du terrain.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que l'analyse faite par le conseil des impôts était purement statistique et ne comportait pas une approche micro-économique, pourtant indispensable en la matière. En effet, on peut comptabiliser le cas de contribuables déjà imposables, par exemple à l'ISF, qui se délocalisent. Mais, en revanche, l'analyse n'intègre pas les stratégies menées, en amont même de l'imposition, par des personnes qui cherchent à échapper à l'impôt, et qui n'apparaîtront jamais dans les statistiques. Il aurait été nécessaire d'inclure un travail micro-économique et une approche liée au comportement des agents économiques, qui peuvent inclure dans leur choix des critères autres que ceux de la seule fiscalité.

Le Président Pierre Méhaignerie, au vu des conclusions du rapport, a jugé que le conseil des impôts, composé exclusivement de fonctionnaires, gagnerait à s'ouvrir à la société civile. Le rapport, s'agissant des décisions de déplacement des entreprises ou de transfert de patrimoines manque manifestement d'une vision de terrain et n'appréhende pas les situations concrètes. Il convient donc de retenir la suggestion de M. Philippe Auberger et de procéder rapidement à l'audition souhaitée.

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La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan était appelée à statuer, en application de l'article 88 du Règlement, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, sur les amendements au projet de loi portant règlement définitif du budget 2003 (n° 1699).

La Commission a constaté qu'elle n'était saisie d'aucun amendement.

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Information relative à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a nommé M. Richard Maillé, rapporteur, sur les projets de loi ratifiant les ordonnances :

· n° 2004-504 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance (n° 1782) ;

· n° 2004-482 du 3 juin 2004 complétant la transposition des directives 93/22/CE du conseil du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières et 97/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs (n° 1783) ;

· n° 2004-503 du 7 juin 2004 portant transposition de la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (n° 1784).

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