Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 20 octobre 2004 (Séance de 9 heures 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 14

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 20 octobre 2004
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-Président

puis de M. Pierre Méhaignerie, Président

puis de M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président

SOMMAIRE

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- Examen, pour avis, du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (n° 1830) (M. Yves Bur, Rapporteur pour avis).	2

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné pour avis, sur le rapport de M. Yves Bur, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (n° 1830).

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a indiqué que ce projet de loi de financement s'inscrit dans la continuité des réformes mises en œuvre par le Gouvernement, s'agissant des retraites, de l'autonomie pour les personnes âgées et dépendantes et de l'assurance maladie. Il traduit ainsi financièrement le début de l'application des mesures de rééquilibrage des comptes nécessitées par la situation des différentes branches.

En ce qui concerne la branche maladie du régime général, le déficit est réduit de 13,2 milliards d'euros en 2004 à 8 milliards d'euros en 2005, avec pour perspective le retour à l'équilibre en 2007. Dès le 1^er janvier 2005 entrent en vigueur des mesures de recettes à hauteur de 4,2 milliards d'euros (transfert d'une partie des droits sur les tabacs de l'Etat à la CNAM, création d'une contribution additionnelle à la C3S et relèvement de la CSG). La participation des usagers est également majorée, à travers la revalorisation du forfait hospitalier et la création de la contribution forfaitaire de 1 euro par consultation. Enfin, des mesures d'économies sont prises, pour 2,9 milliards d'euros, sur l'ONDAM, lequel doit progresser de 3,2 % par rapport à l'objectif 2004, rebasé.

L'équilibre ne pourra être atteint que par la mise en œuvre rapide des réformes de structure permettant un meilleur pilotage de l'assurance maladie. Les professionnels de santé devront prendre leur part de responsabilité, tant pour les soins de ville qu'à l'hôpital, afin de favoriser une utilisation plus rationnelle de l'offre de soins. Un lien pourrait ainsi être institué entre leurs rémunérations et le respect des objectifs de maîtrise médicalisée des dépenses. Des amendements seront présentés pour renforcer les outils permettant d'atteindre le juste soin.

S'agissant de la branche vieillesse, le déficit se creuse à 1,4 milliard d'euros, compte tenu de la montée en charge de la mesure de retraite anticipée pour les personnes ayant commencé à travailler jeunes et atteint quarante annuités de cotisations. La mesure principale, qui trouve sa traduction financière dans le projet de loi, est le versement de la soulte des industries électriques et gazières, en contrepartie de l'adossement de ce régime spécial au régime général.

A l'issue des négociations menées ces dernières semaines entre le Gouvernement et la CNAV, un accord a été trouvé pour augmenter le montant de la soulte de 6,9 milliards d'euros à 9 milliards d'euros, se décomposant en 7,7 milliards d'euros pour la CNAV et 1,3 milliard d'euros d'avantages familiaux de retraites pris en charge par le FSV. Sur les 7,7 milliards d'euros, 40 % seraient versés tout de suite au fonds de réserve pour les retraites (FRR), lequel les reverseraient, au fur et à mesure des besoins, à la CNAV, selon un échéancier à déterminer, après les avoir placés, comme les autres réserves du fonds (soit 19 milliards d'euros fin 2004). Les 60 % restant seraient versés pendant 20 ans directement à la CNAV, au travers de la contribution tarifaire sur les prestations d'acheminement de gaz et d'électricité. Il importe toutefois de s'assurer que cette contribution tarifaire, qui pèsera sur les usagers, n'augmentera pas, après 2005, le coût de la facture d'énergie.

Enfin, la branche accidents du travail et maladies professionnelles sera déficitaire en 2005 de 70 millions d'euros, en raison de la montée des indemnisations liées à l'amiante, et la branche famille sera juste équilibrée, au terme de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE).

En ce qui concerne les recettes, l'article 2 assujettit à la C3S les mutuelles, hors contrats solidaires, l'article 3 prévoit le financement de l'ONDAM médico-social par la CNSA (pour 480 millions d'euros supplémentaires) et l'article 32 transfère le recouvrement des taxes pharmaceutiques de l'ACOSS aux URSSAF. Pour l'assurance maladie, les articles 6, 7, 8, 10 et 33 prévoient les modalités pratiques d'application de la tarification à l'activité dans les hôpitaux, l'article 11 met à la charge de l'assurance maladie, pour un coût de 18 millions d'euros, des entretiens de santé proposés aux adolescents en classe de cinquième, et l'article 12 affilie les maîtres de l'enseignement privé sous contrat au régime d'assurance maladie des fonctionnaires, ce qui entraîne une perte de recettes nette pour le régime général de 140 millions d'euros.

Pour les accidents du travail et les maladies professionnelles, l'article 21 crée une contribution des entreprises concernées au financement de la préretraite amiante, avec un rendement de 120 millions d'euros. S'agissant de la branche famille, le montant de la prime d'adoption est doublé, pour un coût de 4 millions d'euros, et le mode de financement de l'UNAF est déconnecté du niveau des ressources de la CNAF. Enfin, pour l'assurance vieillesse, outre l'article 28 concernant les modalités de gestion de la soulte des industries électriques et gazières, l'article 29 met en place un départ anticipé à la retraite pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, pour un coût de 70 millions d'euros.

Deux des articles du projet de loi de finances pour 2005 ont aussi une incidence sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale : l'article 42 qui affecte 1,09 milliard d'euros de droits sur les tabacs de l'Etat à la CNAM et l'article 77, qui transfère le produit de la cotisation sur les boissons alcooliques de la CNAM vers le fonds CMU, soit 370 millions d'euros, en contrepartie d'une diminution de la subvention de l'Etat à ce fonds de 286 millions d'euros. En revanche, l'article 74, qui modifie le dispositif d'allègement de cotisations patronales, est neutre pour la sécurité sociale, car il est intégralement compensé par le budget de l'Etat.

La réforme du cadre organique applicable aux lois de financement de la sécurité sociale est nécessaire. Il ne faut pas attendre quarante ans, comme on l'a fait pour les lois de finances, mais au contraire profiter des synergies qui peuvent résulter de la mise en œuvre de la LOLF pour réformer rapidement la loi organique relative aux lois de financement. Il sera ainsi également possible de « couronner » la réforme de l'assurance maladie engagée par le Gouvernement.

Une réforme de la loi organique, qui s'inspirerait du modèle de la LOLF en la transposant à la spécificité de la sécurité sociale, s'articulerait autour de quelques axes simples. Il faut renforcer les droits du Parlement, en ce qui concerne les documents d'information annexés et les procédures de contrôle. Le droit d'amendement des parlementaires, limité par l'article 40 de la Constitution, doit pouvoir s'exercer de manière plus souple dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, par la possibilité d'assurer des compensations au sein d'une charge publique, comme cela sera possible avec la LOLF.

L'ONDAM a perdu toute crédibilité car il est systématiquement dépassé et ces dépassements sont purement et simplement effacés, avant même d'être devenus définitifs, depuis qu'a été instaurée en 2000 la technique du rebasage. Si les perspectives d'exécution de la loi de financement jusqu'à la fin de l'année ne permettent pas d'envisager le respect des objectifs de dépenses, il doit être tenu compte des dépassements éventuels dans le plus prochain projet de loi de financement. Dans le respect des engagements pluriannuels, les dépenses supplémentaires devraient être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.

Le principe de sincérité budgétaire doit être transposé aux lois de financement de la sécurité sociale. Il s'agit d'une garantie de transparence du débat démocratique. Le caractère infra-annuel (avec la création de décrets d'avances) et pluriannuel (pour se donner, sur quatre ans, des objectifs de santé publique ou d'équilibrage financier qui ne peuvent pas être atteints en une année) des lois de financement doit être affirmé.

Le principe d'équilibre doit trouver sa traduction dans le vote d'un tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Le Parlement doit en effet se prononcer explicitement par un vote sur le montant du déficit qu'il est prêt à assumer, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Il est également important d'instaurer de véritables budgets annexes de la sécurité sociale retraçant, par un vote explicite, les recettes et les dépenses des organismes créés pour concourir au financement des régimes obligatoires de base et pour apurer leur dette, en intégrant ainsi la CADES au champ des lois de financement. Il sera ainsi mis fin à toute tentative de débudgétisation de dépenses sociales. De même, il sera possible, dans ce cadre, de disposer d'un nouveau support pour permettre au Parlement de débattre de la sécurité sociale des exploitants agricoles, après la disparition du BAPSA.

Enfin, il faut donner plus de substance aux votes du Parlement en loi de financement, en définissant beaucoup plus précisément les agrégats, avec des objectifs précis et des indicateurs de performance. Il sera ainsi possible de véritablement « médicaliser » l'ONDAM. Il serait également souhaitable d'élargir le champ matériel du texte et du débat à toute mesure d'organisation de la sécurité sociale, car ces dispositions sont autant de moyens d'atteindre un équilibre financier. Pour cela, il faudrait redéfinir de manière moins stricte qu'aujourd'hui la notion de cavalier social. Il s'agirait d'une disposition favorable au débat parlementaire.

M. Gérard Bapt s'est interrogé sur les modalités de fonctionnement de la future « MEC sociale » que va créer la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Il serait dommage que la commission des Finances ne soit pas associée à ces travaux.

Le Président Pierre Méhaignerie a répondu qu'il avait demandé la participation à cette « MEC sociale » des rapporteurs de la commission des Finances concernés. Le Président de la commission des Affaires sociales en est d'ailleurs convenu.

M. Gérard Bapt a également souhaité connaître les détails de la gestion de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Il semble que des amendements sur ce point soient prévus en deuxième lecture du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Mais pour 2005, il est très difficile de discerner le contour exact de l'intervention des différents financeurs. Concernant la soulte versée par les industries électriques et gazières, si le versement n'intervient d'abord qu'à hauteur de 40 %, le solde étant étalé dans le temps, quelle est l'incidence exacte sur le déficit du budget de l'État l'an prochain ? Enfin, il faut admirer la prudence du Rapporteur quant aux prévisions de réduction du déficit de la sécurité sociale.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a indiqué que la commission des Finances serait évidemment associée aux travaux de la « MEC sociale », ne serait-ce que par simple souci de réciprocité par rapport à la MEC. S'agissant de la CNSA, un amendement doit venir préciser ses modalités d'intervention, afin de s'assurer que les prestations de soins soient effectivement prises en charge par l'assurance maladie. 400 millions d'euros supplémentaires viendront abonder l'ONDAM médico-social en 2005. Quant à la soulte des industries électriques et gazières, elle représentera 7,7 milliards d'euros, le Fonds de solidarité vieillesse versant pour sa part 1,3 milliard d'euros au titre des avantages familiaux.

Répondant aux demandes de précision de M. Augustin Bonrepaux sur le montant et l'échéancier de versement de la soulte, le Rapporteur pour avis a indiqué qu'à partir d'un montant initial de 6,9 milliards d'euros, inacceptable pour la caisse nationale d'assurance vieillesse, les négociations avaient permis d'aboutir à un total de 9 milliards d'euros. Un premier versement en capital de 40 % sera placé par le Fonds de réserve pour les retraites. Il semble acquis que la gestion de cette somme pourra bénéficier des procédures de placement déjà adoptées pour les autres disponibilités du Fonds, qui s'élèvent à quelque 19 milliards d'euros. Il serait regrettable de retomber, pour la gestion de la soulte, dans les errements qui ont entouré la politique de placement du Fonds de réserve depuis sa création en 1999. Le versement par les industries électriques et gazières d'une contribution annuelle à la CNAV représentative des avantages spécifiques de leurs personnels s'effectuera sur vingt ans. Là encore, les négociations récentes ont fait évoluer le taux de revalorisation de la contribution, qui a été porté de 3 % à 2,5 %, hors inflation.

A la demande de M. Augustin Bonrepaux, M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a confirmé que la totalité de la recette correspondant à la soulte serait bien comptabilisée en 2005 au titre de l'équilibre des finances publiques.

M. Pierre Hériaud a souhaité obtenir des précisions sur les montants globaux de dépenses et de recettes de la sécurité sociale. En 2004, les montants révisés de recettes s'établissent à 334 milliards d'euros et les dépenses à 347 milliards d'euros. Pour 2005, les prévisions font-elles bien apparaître 354,1 milliards d'euros en recettes et 364,3 milliards d'euros en dépenses ?

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a répondu que, sous réserve de légères modifications de périmètre, le déficit prévisionnel s'établira en effet à 10,2 milliards d'euros.

Puis la Commission a procédé à l'examen des amendements.

Article additionnel après l'article premier (article L. 132-3-2 du code des juridictions financières) : Élargissement de la mission de contrôle de la Cour des comptes auprès des hôpitaux).

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, tendant à renforcer les pouvoirs d'investigation de la Cour des comptes à l'égard des hôpitaux, afin d'assurer un meilleur suivi de l'enveloppe hospitalière et dans la perspective de la régionalisation du système de santé. Il s'agit de lui permettre d'enquêter directement sur la gestion des centres hospitaliers régionaux et des centres hospitaliers universitaires, qui relèveront toujours cependant de la compétence juridictionnelle et budgétaire des chambres régionales des comptes. Il convient de mettre effectivement en œuvre la disposition adoptée en ce sens dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003.

M. Alain Rodet a jugé la mesure judicieuse. Force est de constater le peu d'entrain déployé par les chambres régionales des comptes lorsqu'il s'agit de contrôler la gestion des hôpitaux ; il n'est pas certain que la Cour des comptes apporte une réelle amélioration. Par ailleurs, il existe d'ores et déjà des outils de comparaison de l'activité entre établissements, tel le programme de médicalisation des systèmes d'information. Au-delà, la question se pose toujours du fossé existant entre l'Assistance publique-hôpitaux de Paris et les hôpitaux de province.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a ajouté que le Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie avait constaté des différences de coûts de revient entre hôpitaux, de l'ordre de 20 à 30 %, sans justification apparente.

La commission a adopté cet amendement.

Avant l'article 2

La Commission a examiné un amendement de M. Alain Claeys proposant d'affecter, à terme, la totalité des droits sur les tabacs au financement de l'assurance maladie dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2004. Son auteur a expliqué que la suppression du FOREC avait conduit à affecter à l'État des recettes naturellement destinées à l'assurance maladie, qui seraient plus utiles pour réduire le déficit de celle-ci que pour compenser des allègements fiscaux.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, n'a pas souhaité ouvrir à nouveau le vaste débat qui a eu lieu sur ce point lors de l'examen du projet de loi relatif à l'assurance maladie. Il faut en outre rappeler que le projet de loi de finances pour 2005 prévoit le transfert de plus d'un milliard de droits sur les tabacs de l'État vers l'assurance maladie.

Suivant l'avis défavorable du Rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté deux amendements de M. Alain Claeys tendant à affecter à l'assurance maladie, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2004, respectivement la totalité des droits sur les boissons alcooliques et la totalité du produit de la contribution sociale sur les bénéfices. Elle a également rejeté, suivant l'avis défavorable du Rapporteur, un amendement de M. Alain Claeys visant à supprimer l'élargissement de l'assiette de la CSG et de la CRDS pour les salariés et les chômeurs ainsi que l'augmentation de la CSG sur les retraites imposables, tous deux issus de la loi du 13 août 2004.

Article additionnel avant l'article 2 (article L.136-2 du code de la sécurité sociale) : Élargissement de l'assiette de la CSG

La Commission a adopté un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, supprimant la réduction forfaitaire de CSG, représentative de frais professionnels, appliquée aux contributions des employeurs destinées au financement des prestations complémentaires de retraite et de prévoyance de certains de leurs salariés. Cette niche fiscale représente 10 millions d'euros.

Article additionnel après l'article 2 (article L.256-5 nouveau du code de la sécurité sociale) : Modalités de recouvrement des indus par les caisses de sécurité sociale

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, destiné à faciliter et à accélérer la récupération des indus. Il s'agit de renforcer les prérogatives des caisses en alignant la procédure de récupération sur la procédure de recouvrement des cotisations de sécurité sociale, sans qu'il soit besoin d'attendre une décision de justice pour obtenir un titre exécutoire.

M. Gérard Bapt a indiqué qu'il voterait contre l'amendement par opposition résolue à l'ensemble des mesures dites de responsabilisation qui pèsent avant tout sur les usagers.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a répondu que l'amendement concerne également les professionnels et les entreprises. Il faut aider les caisses primaires d'assurance maladie, confrontées à un véritable maquis réglementaire, et faciliter ces opérations.

M. Richard Mallié a estimé que rien ne s'opposait, en démocratie, au renforcement de l'efficacité des contrôles prévus par la loi et à la simplification des procédures.

M. Gérard Bapt a maintenu son opposition en soulignant la contradiction selon laquelle des sommes indues sont récupérées sur le patient alors que l'ordonnateur des dépenses est, lui, totalement libre de sa prescription.

La Commission a adopté cet amendement.

Articles additionnels après l'article 2 (articles L.376-1 et L.454-1 du code de la sécurité sociale) : Amélioration de la procédure de recours contre tiers

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, tendant à revaloriser, au titre du rattrapage de l'inflation constatée depuis 1996, le montant de l'indemnité forfaitaire pour frais de dossier à la charge du tiers responsable et au profit des caisses d'assurance maladie en portant les montants maxima de 76 et 760 euros à respectivement 91 et 910 euros. Ce rattrapage justifie ce relèvement de l'ordre de 15 %.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, relatif au droit de consommation sur les ventes de papier à rouler et visant à soumettre les tubes de papier à cigarettes au paiement d'un droit de consommation. En effet, souhaitant profiter du déport de consommation des cigarettes - le recul des ventes étant de 25 % sur les sept premiers mois de l'année - vers les tabacs à rouler - augmentations des ventes de 17 % sur la même période -, certains fabricants de tabacs à rouler viennent de mettre sur le marché des tubes de papier à cigarettes, l'aspect des cigarettes roulées se rapprochant alors de celui des cigarettes manufacturées.

Un rendement de 70 millions d'euros est envisageable, qui viendrait à la fois conforter le financement du FFIPSA et celui de l'assurance maladie.

M. Richard Maillié a indiqué qu'il ne votera pas cet amendement. Il faudrait connaître la rentabilité des taxations successives du tabac. Plus celles-ci augmentent, plus les ventes de tabac diminuent et moins ces taxations sont rentables. La consommation baisse, les recettes attendues également.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a souligné que le principe d'une taxation sur le papier et le tabac à rouler avait été voté en 2003. Maintenant, il faut aller jusqu'au bout. Les cigarillos ne sont pas touchés par cette mesure. En revanche, elle concernera aussi ceux qui utilisent le papier pour d'autres substances.

M. Marc Laffineur a regretté cette façon détournée d'augmenter la taxation du tabac. La commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a adopté un amendement, présenté comme un amendement d'appel, qui augmente la taxation des cigarettes de 16 %. Il ne faut pas exagérer.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a expliqué qu'on constate un déport de la consommation de cigarettes vers la consommation de tabac à rouler, bien que 1,5 million de personnes aient arrêté de fumer depuis 2002. La taxe proposée vise à éviter ce déport.

Mme Béatrice Pavy a estimé que la fiscalisation n'est pas le meilleur moyen d'aborder, par exemple, le débat sur les autres substances utilisées dans le papier à rouler, débat essentiellement relatif à des questions de santé publique. Elle a demandé, par ailleurs, quel est le prix du papier et du tabac à rouler.

Le Rapporteur pour avis a précisé qu'un paquet de 20 g de tabac coûte 34 centimes d'euro et qu'un paquet de cent feuilles de papier à rouler coûte 3,20 euros, contre 4,46 euros minimum pour un paquet de vingt cigarettes. La taxe sur les feuilles ferait passer le prix du papier à 3,39 euros.

M. Gérard Bapt a répondu à la remarque de M. Marc Laffineur en précisant qu'il ne s'agissait pas d'ajouter des taxes, mais de parer à leur détournement. Cet amendement s'inspire de la loi fédérale suisse, pays qui ne se caractérise pas par la surfiscalisation.

M. Yves Bur, Rapporteur avis, a rappelé qu'il avait obtenu, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qu'un message sanitaire soit inscrit sur les paquets de papier à rouler. Or, un décret a accordé aux fabricants un délai de dix-huit mois, pour écouler les stocks, avant que ce message soit imprimé.

M. Denis Merville a insisté sur le fait que la lutte pour la santé publique ne devait pas être une lutte contre les débitants de tabac, qui ont un rôle important pour l'activité dans les communes, notamment les plus petites.

M. Edouard Landrain a soulevé la question du nombre de cigarettes contenu dans les paquets. Aujourd'hui, il n'y en a parfois plus que dix-neuf, pour contourner la loi.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a rappelé que des appareils à rouler permettent d'obtenir des cigarettes comparables à celles qu'on achète en produit fini. Un amendement visant à fixer le nombre de cigarettes par paquet à vingt a été évoqué, mais ne relève pas du champ des lois de financement. Par ailleurs, la mission sur les débitants de tabac, qui lui a été confiée par le Premier ministre, permet de constater que le contrat entre l'État et les débitants a bien été respecté : la remise des débitants est passée de 6 à 8 % pour l'ensemble de la profession et une compensation des pertes a été mise en œuvre, représentant 140 millions d'euros d'aides de l'État. Enfin, dans les cas les plus extrêmes, le rachat des licences est prévu. La profession a besoin de se tourner vers de nouvelles activités, notamment en devenant des relais d'administration, par exemple. C'est une mutation difficile. Par ailleurs, il faut observer qu'une partie de la profession a augmenté ses revenus. Ce sont les débitants situés près des frontières qui souffrent le plus. Il faut donc continuer à travailler avec la Commission européenne sur l'évolution des droits d'accises en Europe, dans la perspective d'une directive en 2006.

M. Jean-Jacques Descamps a souligné que la situation n'est pas si simple et que les débitants ne sont pas satisfaits. Il faut se demander si l'augmentation des taxes aboutit vraiment à une augmentation des recettes dans la mesure où les ventes de cigarettes diminuent. La dissuasion progressive devra aboutir à interdire le tabac car les gens arriveront toujours à détourner la réglementation. Une économie parallèle se développe, et on assiste à un combat sans fin. Par ailleurs, les personnes qui roulent le tabac sont les personnes les plus défavorisées, cette mesure est donc anti-sociale. Il y a d'autres moyens d'inciter à arrêter de fumer.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a rappelé que la politique de lutte contre le tabagisme a fait des progrès énormes. Par exemple, tous les bureaux de la Commission européenne ont été déclarés « sans fumée », ce dont l'Assemblée nationale pourrait s'inspirer. D'autre part, le déport de la cigarette vers le tabac à rouler s'observe principalement chez les jeunes. L'argument d'une discrimination sociale n'est pas pertinent, car il revient à abandonner la lutte contre le tabagisme chez les personnes défavorisées. Le tabac tue 60.000 personnes par an.

Les recettes attendues au titre de la taxation du tabac sont estimées à 9,5 milliards d'euros en 2005. Elles étaient, en 2002, de 8,5 milliards d'euros, en 2003, de 8,75 milliards d'euros et, en 2004, de 9,25 milliards d'euros. Les recettes ont donc augmenté de 800 millions d'euros entre 2002 et 2005, hausse qu'il faut comparer aux 400 millions d'aides accordées aux buralistes.

Le Président Pierre Méhaignerie a demandé quels étaient les affectations de ces taxes.

M. Yves Bur, Rapporteur pour avis, a précisé que la répartition était la suivante : 3 milliards d'euros pour la CNAM, 1,5 milliard d'euros pour le budget de l'État, 0,03 milliard d'euros pour le Fonds pour les cessions anticipées d'activité des travailleurs de l'amiante et 5 milliards d'euros pour le Fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles.

M. Edouard Landrain a rappelé qu'il avait proposé d'affecter un centime d'euro par cigarette au Fonds national pour le développement du sport (FNDS). Cet amendement avait été voté à l'unanimité à l'Assemblée, mais le Gouvernement avait obtenu sa suppression à la faveur d'une seconde délibération.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que le débat sur la taxation du tabac était compliqué et confrontait deux objectifs difficiles à concilier : la santé publique et la simplification de la vie des Français. Ce débat pourra être utilement relancé en séance publique.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

Article additionnel après l'article 2 (article 572 du code général des impôts) : Prix de détail des tabacs de fine coupe

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à fixer, comme pour le prix de détail des cigarettes, un prix en dessous duquel le prix de détail des tabacs de fine coupe destinés à rouler les cigarettes ne peut pas être homologué. Il s'agit d'harmoniser les dispositions prévues à l'article 572 du code général des impôts avec celles prévues à l'article L. 3511-3 du code de la santé publique, qui interdit notamment, suite à la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, toute vente de produits du tabac à un prix de nature promotionnelle contraire aux objectifs de santé publique.

En effet, si la vente à un prix de nature promotionnelle de tous les produits du tabac est interdite, le législateur s'est limité, dans la mise en œuvre de cette interdiction, aux seules cigarettes. Le prix d'un paquet de 20 cigarettes ne peut donc actuellement être inférieur à 4,46 euros, alors que le prix de vente au détail du tabac à rouler, pour une quantité équivalente, c'est-à-dire 1 gramme pour une cigarette, est en moyenne de 2,47 euros.

L'amendement vise donc à compléter le dispositif législatif, afin de diminuer la consommation de tabac, en particulier chez les jeunes. En effet, à la suite des hausses importantes des taxes et des prix des cigarettes, on assiste, depuis le début de l'année, à un déport massif de consommation des cigarettes vers les tabacs à rouler, vendus beaucoup moins chers : sur les sept premiers mois de l'année, les ventes de tabacs à rouler ont augmenté de 17 %, alors que celles des cigarettes ont reculé de 25 %. Il y a donc, clairement, un phénomène de substitution.

Compte tenu d'une fiscalité plus faible sur les tabacs à rouler (74,95 % du prix de vente) par rapport aux cigarettes (80,38 %), le manque à gagner pour les recettes fiscales résultant de ce déport sera d'environ 120 millions d'euros sur 12 mois et, pour les buralistes, de 14 millions d'euros.

C'est pourquoi il est proposé, sans toucher à la fiscalité, conformément au moratoire mis en œuvre par le Gouvernement, de lier le prix des tabacs à rouler avec celui des cigarettes en fixant le seuil en dessous duquel le prix de détail des tabacs à rouler ne peut pas être homologué à 75 % du seuil en dessous duquel le prix de détail des cigarettes ne peut pas être homologué. De ce fait, un rendement supplémentaire de 120 millions d'euros est escompté.

M. Marc Laffineur a souhaité savoir si l'amendement a pour conséquence d'augmenter le prix du tabac à rouler à chaque fois qu'est augmenté le prix du paquet de cigarettes.

Le Rapporteur pour avis a rappelé qu'un « contrat d'avenir » a été signé et que le Gouvernement s'est engagé à ne plus augmenter le prix du tabac. Mais la concurrence est très vive : la société British American Tobacco prévoit de développer le marché, encore peu exploité, du tabac roulé. Cet amendement a pour objectif d'éviter une guerre des prix dans ce secteur.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 3 (article 13 de la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées) : Mesures garantissant la continuité des missions de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

La Commission a examiné deux amendements du Rapporteur pour avis visant à préciser les conditions de financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie. Si la loi a encadré, pour l'année 2004, le schéma financier de la caisse et les charges qui lui sont attribuées, ce n'est pas le cas à compter de l'année 2005. Dans ce contexte, il est nécessaire de définir la nature des dépenses afférentes à la section personnes âgées et à la section personnes handicapées.

La Commission a adopté ces amendements.

Article additionnel après l'article 3 (articles L.135-3, L. 136-1, L. 136-6, L. 136-7, L. 136-7-1, L. 136-8 et L. 223-1 du code de la sécurité sociale) : Suppression du versement de la CNAF au FSV et diminution en contrepartie de la part de CSG affectée à la CNAF au bénéfice du FSV.

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à supprimer les mécanismes de transferts multiples afin de poursuivre la simplification du financement de la sécurité sociale engagée en 2004 avec la suppression et la rebudgétisation du FOREC.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 9 (article 40 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001) : Financement et missions du Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP).

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à supprimer cet article, son auteur indiquant que l'assurance maladie n'a pas vocation à financer les emplois de conseillers généraux des hôpitaux, placés auprès du ministre chargé de la santé pour assurer « à sa demande, des missions d'étude et d'assistance technique ».

La Commission a adopté cet amendement. En conséquence, cet article a été supprimé.

Article 14 : Dotation de financement de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) :

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis, visant à supprimer cet article, qui fixe à 30 millions d'euros le montant de la dotation versée par la branche maladie à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), ce qui méconnaît le niveau du fond de roulement de l'office qui atteindra, a minima, 195 millions d'euros.

Dans ces conditions, et alors que la situation financière de l'assurance maladie reste encore difficile, il serait opportun de rationaliser les dépenses de subventions de la branche, dont celle versée à l'ONIAM. Compte tenu de son fonds de roulement prévisionnel à fin 2004, celui-ci pourra faire face à ses obligations au cours de l'année 2005 sans financement supplémentaire. Le fonds de roulement serait ainsi ramené à 135 millions d'euros à fin 2005, ce qui resterait, en tout état de cause, très élevé.

M. Gérard Bapt s'est interrogé sur les intentions du Gouvernement, s'agissant de l'ONIAM, alors que, par ailleurs, on a eu plutôt tendance à diminuer considérablement les fonds de roulement des autres fonds depuis quelques années.

Le Rapporteur pour avis a indiqué que cet amendement permettra au Gouvernement de préciser ses intentions.

La Commission a adopté cet amendement. En conséquence, cet article a été supprimé.

Article 15 (Article 51 de la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004) : Participation de l'assurance maladie au financement des produits de prophylaxie et de traitement nécessaires en cas de menace sanitaire grave.

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à supprimer le II de cet article qui prévoit d'étendre le champ d'intervention du fonds de concours « Biotox » et d'abonder ce fonds à hauteur de 62 millions d'euros en 2004.

Compte tenu des réserves accumulées, il ne paraît pas opportun de compléter en 2004 le fonds de concours de l'assurance maladie. Il sera toujours possible de le faire, en cas de besoin, en 2005. Il est, par exemple, possible que des vaccins doivent être renouvelés, mais cela ne justifie pas un tel abondement.

La Commission a adopté cet amendement.

Articles additionnels après l'article 15

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à étendre la contribution forfaitaire par acte à la charge des assurés pour les actes réalisés par des médecins aux régimes spéciaux d'assurance maladie.

M. Gérard Bapt a rappelé que le groupe socialiste était opposé à la réforme de l'assurance maladie. C'est pourquoi les députés socialistes ne peuvent voter cet amendement, même si on en comprend bien la logique. Il s'est interrogé sur la nécessité de viser le régime des cultes dans l'amendement.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à élargir le champ d'application de la procédure d'expertise médicale.

La commission a ensuite examiné un amendement du Rapporteur pour avis visant à étendre aux établissements de santé les règles de recouvrement des indus prévues par l'article L. 133-4 du code de la sécurité sociale. Cet article permet à l'organisme de prise en charge de recouvrer les sommes indûment remboursées.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement du Rapporteur pour avis renforçant l'efficacité du contrôle des indemnités journalières, poste de dépenses d'assurance maladie qui a beaucoup trop augmenté ces dernières années et sur lequel il est prévu par le Gouvernement de réaliser 800 millions d'euros d'économies dans le cadre de la réforme de l'assurance maladie.

Après que son auteur ait précisé que cet amendement reprend une suggestion d'un rapport des corps d'inspection, la Commission l'adopté.

Puis, la Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à simplifier les règles de cumul des indemnités journalières.

Puis, la Commission a examiné un amendement du même auteur relatif à la prise en charge des médicaments ayant un service médical rendu insuffisant dans les cas d'affection de longue durée et d'hospitalisation. Sur la base des 60 premiers produits à service médical insuffisant prescrits en 2002, l'économie pour l'assurance maladie serait de 170 millions d'euros.

M. Gérard Bapt a souhaité connaître les critères permettant de déterminer le caractère insuffisant du service médical rendu par un médicament.

Le Rapporteur pour avis a indiqué que le champ d'application de l'amendement était précis puisqu'il concerne les médicaments remboursés à 35 %.

M. Georges Ginesta a souhaité savoir si l'homéopathie était concernée.

Le Rapporteur pour avis a indiqué qu'étaient concernés les médicaments d'accompagnement aujourd'hui remboursés à hauteur de 35 %. Ils n'ont pas vocation à être remboursés à 100 % dans le cas d'une affection de longue durée.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 26 : Prise en charge par la CNAF des majorations de pension pour enfants.

La Commission a adopté un amendement de conséquence du transfert de 0,2 point de CSG entre le FSV et la CNAF, présenté par le Rapporteur pour avis.

Articles additionnels avant l'article 28 :

La Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis permettant au fonds de réserve des retraites de gérer directement, transitoirement, des classes d'actifs, au lieu d'être systématiquement contraint d'externaliser cette gestion.

Puis la Commission a adopté un amendement du Rapporteur pour avis visant à préciser les missions des commissaires aux comptes désignés par le conseil de surveillance du fonds de réserve des retraites.

Article 28 (Articles 18 et 19 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004, articles L. 135-6, L. 135-7, L. 135-7-1, L. 135-7-2 et L. 135-8 du code de la sécurité sociale) : Réforme du régime de retraite des industries électriques et gazières.

La Commission a examiné trois amendements du Rapporteur pour avis. Le premier vise à clarifier la destination de la taxe supplémentaire que l'usager devra supporter : il pourra lire sur sa facture d'électricité qu'il contribue au financement des retraites du personnel des industries électriques et gazières.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un deuxième amendement du Rapporteur pour avis prévoyant l'attribution d'une fraction des fonds de la Caisse centrale d'activité sociale du personnel des industries électrique et gazière (CCAS) au financement des retraites des salariés de ces entreprises. Il serait normal que les importants bénéfices de la CCAS servent à financer les retraites des salariés. La CCAS peut compter sur l'assurance de recevoir 1 % du chiffre d'affaires des industries électrique et gazière chaque année, soit près de 400 millions d'euros. Il est proposé de prélever, au bénéfice du fonds de réserve des retraites, 10 % de ce versement, ce qui n'augmentera pas la charge supportée par les industries électrique et gazière. Le Rapporteur pour avis a souligné le caractère iconoclaste, mais nécessaire, de cet amendement.

M. Marc Laffineur s'est déclaré très favorable à cet amendement et a souhaité en être co-signataire. Il s'est cependant interrogé sur la rédaction de l'amendement, qui pourrait laisser penser qu'une subvention supplémentaire au CCAS est créée.

M. Gérard Bapt a souligné que l'amendement devait uniquement viser à financer le régime des retraites dans un objectif de solidarité et non paraître constituer une sanction anticipée de l'information judiciaire ouverte sur les irrégularités dans la gestion des fonds de la CCAS.

La Commission a adopté l'amendement, modifié, sur le plan rédactionnel, par le Rapporteur pour avis.

Le Rapporteur pour avis a présenté un troisième amendement visant à ce que le fonds de réserve des retraites puisse gérer la soulte comme l'ensemble de ses fonds. Si la gestion comptable séparée des réserves du FRR d'une part, et de la soulte destinée à la CNAV d'autre part, est justifiée, afin que le régime général bénéficie des produits du placement de la soulte, en revanche, la gestion financière séparée des sommes confiées au FRR serait improductive. Il faut que le FRR puisse gérer la soulte comme il gère déjà ses réserves, ce qui lui permettra d'investir et donc de rentabiliser ces sommes bien plus rapidement. En outre, cette souplesse de gestion permettra d'étaler les risques encourus sur certains placements et de réaliser des économies d'échelle. Le législateur doit faire preuve de pragmatisme. Cet amendement devrait permettre de clarifier la position du Gouvernement.

M. Marc Laffineur a souhaité s'associer à l'amendement.

La Commission a adopté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Alain Claeys, défendu par M. Gérard Bapt, visant à supprimer la soulte supportée in fine par le consommateur.

M. Marc Laffineur a indiqué qu'il comprenait le souci de ne pas faire supporter par le consommateur des charges trop importantes. Cependant, toute entreprise qui supporte des charges, notamment au titre des retraites de ses salariés, répercute ces charges sur ses prix. Le dispositif de la soulte n'est donc pas inéquitable.

Le Rapporteur pour avis a indiqué que la facturation du gaz et de l'électricité prend en compte une redevance pour le transport de l'énergie et le coût de l'énergie. Or, le montant de la redevance sur le transport de l'énergie devrait baisser afin que les tarifs proposés au consommateur restent inchangés. On ne sait pas quelle sera l'évolution de ces tarifs à l'avenir. C'est pourquoi l'amendement précédemment adopté par la commission propose que le CCAS participe au financement des retraites des salariés. Par ailleurs, si aucun changement de statut n'était intervenu, les entreprises de gaz et d'électricité devraient prendre en charge le financement des retraites, in fine supporté par le consommateur. La réforme intervenue cet été ne change donc rien à la situation du consommateur.

M. Pascal Terrasse a indiqué que ce qui posait problème aujourd'hui n'était pas tant le montant de la soulte que ses modalités de versement. L'État participe à 40 % du versement pour 2005 et mettra ensuite 5 à 6 ans pour verser le restant de la soulte. Cela pose un vrai problème de trésorerie, car le bénéficiaire réel de cette situation est l'État et non la CNAV.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a indiqué que le débat pourrait se poursuivre en séance et que le Gouvernement pourrait apporter toutes les clarifications nécessaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article additionnel après l'article 29

La Commission a examiné un amendement de M. Alain Claeys présenté par M. Gérard Bapt, visant à supprimer la disposition de la loi sur les retraites relative aux pensions de réversion. Cette suppression a d'ailleurs été exigée par le groupe UMP à la commission des Affaires sociales.

Le Rapporteur pour avis a précisé que la disposition en cause de la loi sur les retraites relative aux pensions de réversion élargit le champ d'application et ne comporte pas les plafonds, mis en place par le décret d'application.

M. Jean-Jacques Descamps, Président, a indiqué qu'adopter l'amendement en l'état représenterait un retour en arrière.

M. Pascal Terrasse a indiqué, en tant que membre du Conseil d'orientation pour les retraites, que la Présidente du Conseil, Mme Yannick Moreau, avait été sollicitée par le Gouvernement pour adapter le dispositif. Le décret d'application ne fait qu'appliquer les dispositions prévues par la loi sur les retraites. Si on ne modifie pas la loi, on ne pourra pas adapter le dispositif pour les trois régimes concernés. Les conséquences négatives de la loi avaient d'ailleurs été soulignées par le groupe socialiste lors du débat parlementaire.

Le Rapporteur pour avis a précisé qu'il était préférable d'attendre l'avis du conseil d'orientation pour les retraites avant d'entamer une quelconque modification législative.

La Commission a rejeté l'amendement.

Puis la Commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi, ainsi modifié.

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