Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 26 janvier 2005 (Séance de 16 h 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 37

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 26 janvier 2005
(Séance de 16 h 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

	pages
- Communication de M. le Président sur les rapports spéciaux pour 2005.	2
- Informations relatives à la Commission	8

Le Président Pierre Méhaignerie a fait une communication sur les rapports spéciaux en 2005 et l'application de la loi organique du 1^er août 2001.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé utile, pour la détermination de la liste des rapports spéciaux, de partir de la maquette budgétaire dans son état actuel. Certes, cette maquette pourrait subir quelques inflexions d'ici juin prochain. Il convient de rappeler, à cet égard, l'hostilité de principe de la Commission à toute mission monoprogramme. Sous sa forme actuelle, la présentation des programmes de la défense n'a pas été jugée satisfaisante. De même, Mme Marie-Hélène des Esgaulx, Rapporteur spécial de la Solidarité, juge utile de rapprocher la CMU de l'aide médicale d'État plutôt que de laisser celle-ci dans un programme dédié à l'accueil des étrangers, et M. Jean-Jacques Descamps souhaite que le programme « tourisme » figure plutôt dans la mission « développement économique » que dans la mission « politique des territoires », ce qui paraît logique. La mission d'information sur la loi organique relative aux lois de finances fera un nouveau point sur les éléments de cette maquette qui ne paraissent pas satisfaisants.

Par ailleurs, la Cour des Comptes, par la voix de son Premier Président, souhaite devenir un pouvoir public et disposer d'une dotation, de manière à conforter son indépendance, mais aussi à faire en sorte qu'elle ne dépende pas, pour son fonctionnement, de ceux qu'elle est censée contrôler. Si une telle dotation était décidée par le Gouvernement, seul compétent pour fixer la maquette, cela traduirait en outre l'idée que la Cour a une place originale dans la Constitution, d'assistance à la fois vis-à-vis de l'exécutif et du Parlement. Il n'y a pas lieu, par principe, d'y être hostile, à condition que d'autres institutions citées dans la Constitution, mais non situées à équidistance entre le Gouvernement et le Parlement, ne formulent pas la même demande. Au demeurant, un pouvoir public peut parfaitement faire l'objet d'un contrôle, même allégé, par un rapporteur spécial.

M. Philippe Auberger s'est dit réservé à l'égard de cette proposition. Il a rappelé qu'en 1995, la commission des Finances n'avait pu se prononcer sur le budget de l'Assemblée nationale, qui figure parmi les pouvoirs publics, au motif que les instances compétentes de l'Assemblée avaient déjà statué. On peut craindre qu'une même jurisprudence ne s'applique à l'ensemble des institutions composant les pouvoirs publics. Cette réserve est d'autant plus justifiée que le budget de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes a pu dans le passé susciter des critiques. Ce fut le cas par exemple du programme immobilier des chambres régionales des comptes mis en œuvre au moment de leur création, qui comportait quelques anomalies, par exemple en Champagne-Ardenne. Il convient donc de maintenir un contrôle.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé le fait que la Cour des comptes est la seule institution à équidistance entre l'exécutif et le législatif : les chambres régionales des comptes, qui ne sont d'ailleurs pas citées dans la Constitution, ne seraient pas incluses dans le dispositif de la dotation et resteraient au sein du programme « juridictions financières ».

M. Philippe Auberger a souligné néanmoins que le Premier Président de la Cour des comptes avait autorité sur les chambres régionales des comptes.

M. Jean-Pierre Brard a indiqué que cette autorité n'enlevait rien à l'indépendance des chambres régionales des comptes et qu'il partage le point de vue du Président : il est souhaitable de garantir à la Cour une indépendance totale, notamment dans le cadre de la coopération fructueuse de cette institution avec le Parlement, dont témoigne la MEC. On peut donc accepter de faire de la Cour un pouvoir public, à condition naturellement de ne pas multiplier ce type de situation.

M. Daniel Garrigue s'est déclaré fermement opposé à cette proposition. Il a rappelé que les pouvoirs publics sont des organismes dotés d'une légitimité issue du suffrage universel. S'il est nécessaire que la Cour des comptes, comme d'autres instances telles que le Conseil supérieur de la magistrature ou le Conseil d'État, soient indépendants, classer ces organismes dans les pouvoirs publics constituerait une déviation grave de nos institutions.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que la liste actuelle des pouvoirs publics était limitée, dans la maquette, à la Présidence de la République, à l'Assemblée nationale, au Sénat, au Conseil constitutionnel, à la Haute cour de justice et à la Cour de justice de la République. Le Conseil économique et social n'a pas été intégré dans cette liste dans la mesure où ses membres ne sont pas élus, alors que c'est l'élection qui caractérise la plupart de ces pouvoirs. Par ailleurs, est prévue une mission relative à la direction de l'action du Gouvernement. Pour éviter que le Conseil économique et social ne devienne une mission monoprogramme, le Sénat a proposé la création d'une mission relative aux autorités indépendantes, qui pourrait comprendre notamment l'ART, la Cour des comptes et les juridictions administratives. Or, cette proposition n'a pas été retenue, afin de ne pas multiplier les programmes figurant au sein de cette mission. Il est enfin vraisemblable que le Conseil d'État souhaiterait être traité comme la Cour des comptes, si celle-ci bénéficiait d'une dotation.

M. Hervé Novelli s'est dit très réservé à l'égard de la proposition de la Cour des comptes. Il s'est opposé à ce que, par ce biais, le contrôle du Parlement puisse être diminué, alors qu'on cherche au contraire à le renforcer.

M. Hervé Mariton a souligné la contradiction entre l'idée du Premier Président de la Cour des comptes, selon laquelle celle-ci serait à équidistance de l'exécutif et du législatif, et la vision assez restrictive de la collaboration concrète qu'elle envisage avec le Parlement.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé qu'un pouvoir public pouvait parfaitement faire l'objet d'un contrôle par un rapporteur spécial.

M. Philippe Auberger a estimé que cette faculté était, de facto, plus théorique que pratique à l'égard des pouvoirs publics.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué, qu'en dehors de cette question et de quelques autres points qui, en toute hypothèse, ne remettent pas en cause l'économie d'ensemble de la maquette, on peut considérer celle-ci comme fixée dans ses grandes lignes. On peut se féliciter que la voix du Parlement ait été largement entendue, s'agissant, par exemple, du rapprochement police/gendarmerie, de la mission « sécurité sanitaire » ou encore du programme « vie de l'élève », pour ne citer que quelques exemples.

Concernant le rapport d'information relatif au suivi des préconisations de la Cour des comptes, M. Augustin Bonrepaux a suggéré d'étendre ce suivi aux préconisations de la MEC.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait part de son accord avec cette suggestion. Revenant à la maquette, ce qu'il faut retenir comme méthode, c'est naturellement de partir des missions du budget général, il y en a 34 et, éventuellement, de prévoir ou de maintenir certains rapports spéciaux correspondant à des programmes jugés fondamentaux au regard du contrôle budgétaire. Tel peut être le cas pour l'environnement et la prospective de la politique de défense, qui est largement préfigurée par le rapport actuel de M. Bernard Carayon. Tout principe a ses limites, et il n'est pas fatal qu'à chaque mission soit associé un rapporteur spécial dédié. Tel est d'abord d'une manière générale le cas pour les comptes spéciaux qu'il est possible, désormais, de rattacher pleinement aux rapports spéciaux pertinents et pour les budgets annexes. Par exemple, les journaux officiels peuvent être groupés avec la coordination du travail gouvernemental, les avances aux collectivités territoriales avec le rapport spécial « collectivités territoriales » ou le compte des pensions avec le rapport spécial sur les régimes de retraite.

Ces rattachements seront désormais complets, alors qu'auparavant les comptes étaient votés de manière spécifique avec les articles de récapitulation. Avec la LOLF, ils constituent une unité de vote et, donc, le découpage sera ainsi clarifié.

Le fait d'attribuer chaque mission du budget général à un rapporteur spécial dédié ne va pas non plus de soi s'agissant au moins, de deux d'entre elles. D'abord, les remboursements et dégrèvements. La MILOLF s'est battue contre cette mission, qui n'est justifiée que par le caractère évaluatif des crédits en cause. On peut se demander s'il n'y a pas lieu de la regrouper avec la mission sur les engagements financiers de l'État. En effet, en dépit du volume des crédits récapitulés dans l'une et l'autre, on voit mal deux rapporteurs spéciaux différents pour des crédits qui poursuivent les mêmes logiques et les mêmes finalités. La même question peut se poser s'agissant de l'administration générale et territoriale de l'État, très proche de la mission « sécurité ».

En revanche, certains programmes peuvent, de manière significative, faire l'objet d'un rapport spécial, par la nature ou le montant des crédits qu'ils retracent. Tel pourrait être le cas, par exemple, du compte des participations financières de l'État, qui permet à la Commission d'avoir une vision exhaustive du secteur public et des ouvertures de capital.

Une décision de découpage doit être prise d'ici la fin du mois prochain en s'inspirant du fait que la LOLF ne doit pas rester lettre morte pour la commission des Finances. Elle a été adoptée à l'unanimité et il faut en tirer les conséquences sur le plan du découpage des rapports spéciaux. Il serait paradoxal, et même incohérent, de vouloir maintenir à toute force des rapports spéciaux dont les crédits seraient, par exemple, éclatés entre deux programmes ou deux missions et cela poserait des problèmes de compétence et de procédure, alors que l'un des objectifs de la LOLF est de rendre les choses plus lisibles. La Commission doit être exemplaire dans l'application de la loi organique si elle veut imposer son application à l'administration. Si certains perdent leur « gagne-pain », comme l'avait dit un jour M. Tony Dreyfus, à propos du budget annexe de la Légion d'honneur, la modification en cours de la loi organique conduira à désigner chaque année quelques rapporteurs thématiques sur un objet déterminé, qui peut d'ailleurs être large.

La Cour des comptes travaille sur les indicateurs de six missions cette année. Il serait très utile de confier à certains commissaires, qu'ils soient ou non rapporteurs spéciaux, un travail thématique sur certains programmes pour voir comment le calcul de performance peut s'y appliquer et quelles économies on peut espérer de la mise en œuvre de la LOLF. Il serait bon également d'y associer des membres des autres commissions permanentes compétentes sur les mêmes sujets. Il n'a pas encore été décidé une liste exhaustive de thèmes, mais toutes les suggestions sont bonnes en la matière.

S'agissant du calendrier, la MILOLF devra rendre ses travaux début mars. Cette date doit être tenue pour que les préconisations sur les indicateurs et la nomenclature puissent être prises en compte au moment du DOB. Enfin, le Gouvernement a décidé d'anticiper de deux mois la phase préparatoire d'élaboration de la partie dépenses. Les lettres-plafond par missions devraient être disponibles en avril, puis les plafonds de crédits seront détaillés au niveau des programmes vers le mois de juin. Il paraîtrait donc souhaitable d'anticiper l'envoi des questionnaires budgétaires courant mai ou juin si possible et, dans toute la mesure du possible, de les modifier d'ores et déjà en tenant compte de l'information qui sera par ailleurs disponible dans les PAP ou dans les jaunes budgétaires.

Le nouveau projet de découpage des rapports spéciaux sera soumis lors d'une réunion de Bureau, au mois de février ou de mars.

M. Alain Rodet a demandé où en était la réforme de la taxe professionnelle.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué qu'il avait adressé une note au Premier ministre à la suite de la remise des conclusions de la commission présidée par M. Olivier Fouquet. Cette commission a réalisé un bon travail en écartant les solutions non viables et en permettant un effort de compréhension entre les collectivités locales et les entreprises. Les deux assiettes pourraient être la valeur locative (25 à 30 %) et la valeur ajoutée. Mais ces conclusions font encore débat. Un travail de concertation doit maintenant être organisé par le Gouvernement, et rien ne serait pire qu'un projet présenté en septembre prochain sans discussions préalables avec les parties prenantes. En particulier pose problème l'allègement de la taxe professionnelle payée par les secteurs industriels, avec comme assiette la valeur ajoutée, ce qui irait à l'encontre de la péréquation et de l'aménagement du territoire avec une forte concentration à Paris et en Île de France ; le risque d'augmentation de la taxe professionnelle pour quelques secteurs serait alors insupportable.

Le Président Pierre Méhaignerie a demandé en quelle année entrerait en vigueur la réforme de la taxe professionnelle. Il s'est interrogé sur la préservation du principe constitutionnel de péréquation, alors que le projet actuel avantagerait les zones tertiaires et pénaliserait les bassins d'emploi industriels, dont certains sont en reconversion.

M. Augustin Bonrepaux a rappelé qu'il n'avait pas été écouté lors des travaux de la commission Fouquet, et que les travers évoqués ont été, depuis longtemps, identifiés. Il faut maintenant associer la commission des Finances pour arriver à une solution qui garantisse une bonne répartition de moyens sur le territoire. Il est nécessaire de travailler au vu de simulations, ce que n'a pas fait la commission Fouquet.

M. Alain Rodet a rappelé que la commission des Finances du Sénat, sous l'impulsion d'anciens ministres, s'était saisie du sujet et l'avait fait savoir.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a estimé qu'il fallait envisager une entrée en vigueur dès 2006, pour un paiement de la taxe en 2008. Le régime actuel d'exonération des nouveaux investissements coûte déjà 1,5 à 2 milliards d'euros par an et menace l'intégralité du rendement de la taxe, si rien n'est fait rapidement.

Le Président Pierre Méhaignerie a demandé à M. Gilles Carrez de rapporter sur ce sujet dans les deux mois, afin d'alerter les pouvoirs publics sur les principes de péréquation, de responsabilité et d'autonomie des gestionnaires.

M. Philippe Auberger a estimé nécessaire que la Commission se penche précisément sur l'effet des exonérations de charges sociales pour les bas salaires. En effet, alors qu'une étude de l'INSEE chiffrait à 400.000 emplois créés les conséquences des allégements de charges mis en place dans le milieu des années 1990, de récentes études universitaires semblent attester d'un effet d'éviction qui réduirait cet impact.

Compte tenu des sommes en jeu, près de 17 milliards d'euros pour le budget de l'État, il est indispensable d'identifier de manière objective, en associant tous les groupes politiques, les effets réels et les résultats attendus de la politique de baisse de charges, avant le débat sur le prochain projet de loi de finances.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005 était annoncée une stabilisation de l'effort budgétaire sur cette politique à hauteur de 17 milliards d'euros, mais qu'est aujourd'hui envisagée l'élimination totale des charges patronales au niveau du SMIC, ce qui représenterait une dépense supplémentaire de 1,5 milliard d'euros. On concentre ainsi un effort budgétaire important, troisième poste du budget général après l'Éducation nationale et la charge de la dette, sur des emplois de services, au niveau du SMIC, générant peu de valeur ajoutée. Il faut donc se demander si une politique aussi massive est pertinente, alors que la concurrence internationale se fait plutôt sentir sur des emplois à plus forte valeur ajoutée.

Alors que la loi de finances pour 2005 a prévu de porter le niveau des allégements de 1,6 à 1,7 SMIC, sans étaler la date d'application, les ministres ne disposent d'aucune étude précise chiffrée sur les types d'emplois concernés. Les données de l'INSEE ou de la DARES sur le sujet sont en effet assez limitées, ce qui pose problème quand il s'agit de prendre des décisions sur des montants aussi importants.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que les 17 milliards d'euros concernés ressortissent de la lutte pour la cohésion sociale, mais qu'il faut les articuler avec la politique salariale et la lutte contre les délocalisations. Il est donc effectivement souhaitable de disposer d'une étude précise pour savoir quel objectif, de politique de l'emploi ou de politique industrielle, il faut mener. Les délocalisations concernent en effet plutôt les emplois qualifiés, qui sont pourtant moins aidés.

Si l'on a pu dire que la France a créé plus d'emplois que ses voisins européens entre 1999 et 2001, il faut cependant tenir compte du coût des 35 heures, des politiques d'allègement de charges et des emplois jeunes. Que reste-t-il donc pour les emplois créés dans le secteur compétitif ? M. Philippe Auberger pourrait se charger d'étudier cette question.

M. Philippe Auberger a souhaité que l'opposition soit associée à cette analyse, afin d'aboutir à une présentation objective et reconnue par tous.

M. Jean-Louis Dumont a relevé que cette question très importante nécessite en effet un travail collectif. Il faudrait cependant éviter une surenchère avec le Sénat sur cette question car il n'y a que des coups à prendre à mettre en exergue les aléas de la mise en œuvre de dispositifs pas toujours maîtrisés. En outre, il aurait aimé savoir quand sera mise en place la mission d'information sur le suivi des contrats de plan État-régions à laquelle doit participer M. Augustin Bonrepaux.

Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que cette mission d'information débuterait dès la semaine prochaine.

M. Daniel Garrigue a estimé souhaitable que la commission des Finances prenne davantage en compte la dimension européenne des politiques économiques et financières, au moment où l'Assemblée nationale débat de la révision constitutionnelle préalable à la ratification de la Constitution européenne. Sont ainsi concernées la contribution de la France au budget communautaire, les perspectives financières 2007-2013 de ce budget ou la notion de Gouvernement économique de l'Europe au travers du respect du pacte de stabilité, de la mise en œuvre de la politique monétaire par la banque centrale européenne et de la définition des perspectives de politiques économiques au service de la croissance et de l'emploi.

Ces aspects ne peuvent pas être pris en charge uniquement par la Délégation pour l'Union européenne, ou lors de la discussion générale du budget. La commission des Finances se doit donc d'être plus présente sur ces questions à l'avenir.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que le Parlement dispose déjà de moyens pour intervenir sur les décisions de l'Union européenne, mais qu'il est souvent enfermé dans des délais trop courts. Il n'a ainsi pas été accordé assez d'importance au débat sur la résolution concernant l'avant-projet de budget 2005 de l'Union européenne, préparée par la Délégation pour l'Union européenne et discutée en commission des Finances, mais non dans l'hémicycle. Il était pourtant prévu, dès ce stade, des dépenses pour la pré-adhésion de la Turquie.

De la même manière, la transposition des directives fiscales laisse très peu de marge de manœuvre aux débats. Ainsi, dans le collectif 2004, il n'a pas été possible de revenir sur l'interdiction rétroactive pour les entreprises de bénéficier d'une exonération d'impôt sur les sociétés pendant deux ans, ni sur l'ouverture sans contrôle des importations des produits de joaillerie et d'orfèvrerie, sans que les conséquences sur l'emploi de telles mesures n'aient été évaluées. Même les administrations ne peuvent répondre à des questions sur les directives, tant le sujet est complexe.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que le président de la Commission des Affaires étrangères lui a demandé d'organiser une réunion commune des deux commissions sur les questions économiques européennes, ce qui semble tout à fait souhaitable, comme cela avait déjà été fait avec l'audition des ministres concernés sur le pacte de stabilité il y a deux ans.

Le Bureau de la Commission a décidé qu'une mission d'évaluation et de contrôle pourrait être mise en œuvre, d'ici le mois de mai, sur un tout autre sujet : les normes imposées par les fédérations sportives pour les équipements. Le rapporteur de cette MEC pourrait être le rapporteur spécial concerné, M. Denis Merville, ou un membre d'un groupe d'opposition, ou les deux en commun.

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Informations relatives à la Commission

La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a nommé :

- MM. Jean-Louis Idiart et Yves Bur, comme candidats titulaires à la Commission centrale de classement des débits de tabacs ;

- M. Charles de Courson, rapporteur pour avis sur le projet de loi (n°1914) relatif aux aéroports ;

- M. Jérôme Chartier, rapporteur pour avis sur les articles 12, 13, 72, 185 et 188 du projet de loi (n°1596) relatif à la sauvegarde des entreprises ;

- MM. Yves Jego et Jean-Louis Dumont, rapporteurs d'information sur le suivi des préconisations de la Cour des comptes et de la MEC ;

- M. Christian Cabal, rapporteur d'information sur les partenariats public-privé.

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