COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 60 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 22 juin 2005
(Séance de 11 heures) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen d'un rapport d'information sur la valorisation du patrimoine autoroutier (M. Hervé Mariton, Rapporteur) |
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- Information relative à la Commission |
8 | En préalable, le Président Pierre Méhaignerie a vivement regretté l'absentéisme croissant, alors qu'il y a de nombreuses candidatures pour la commission des Finances. Une lettre sera envoyée aux présidents des groupes pour que soient remplacés ceux qui n'assistent pas à plus de la moitié des réunions. Une réunion pourrait être organisée avec l'ensemble des rapporteurs spéciaux au fond et pour avis sur la loi organique relative aux lois de finances pour préparer le prochain budget. Il serait souhaitable que le Sénat soit également associé à la mise en œuvre de la loi organique. Le rôle du Parlement, aujourd'hui, est de donner toute son ampleur à cette loi organique et de ne pas laisser à Bercy le rôle exclusif de pilote de cette réforme. La commission des Affaires étrangères procédera, mercredi 29 juin, à 16 h 30, à l'audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, sur les perspectives monétaires en Europe. Les collègues intéressés par cette audition sont invités à assister à cette réunion. S'agissant des crédits de missions, la commission des Finances doit montrer l'exemple et il est souhaitable que les déplacements soient utiles aux travaux de la Commission et se fassent à des coûts limités. La mission au Danemark du bureau de la Commission a été entièrement réalisée en classe économique. La maîtrise des dépenses publiques doit aussi, de manière exemplaire, concerner la commission des Finances. La Commission a ensuite procédé à l'examen d'un rapport d'information de M. Hervé Mariton, sur la valorisation du patrimoine autoroutier. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a rappelé qu'à l'occasion d'une communication sur la valorisation du patrimoine autoroutier et le financement des grands projets d'infrastructures de transport, qu'il avait présentée le 17 décembre 2003 à la Commission, cette dernière avait souhaité poursuivre l'analyse dans le cadre d'une réflexion plus large sur les sociétés d'autoroutes. Le rapport présenté aujourd'hui insiste notamment sur la nécessité de clarifier le rôle de l'État, dont les missions sont parfois confuses, du fait de sa fonction de régulateur et de sa position de détenteur d'un patrimoine. Ces enjeux se ressentent particulièrement au niveau des incertitudes qui entourent la pérennisation du financement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). On précisera que, pour éclairer ces travaux, la commission des Finances s'est adjoint l'expertise de la Caisse des dépôts et consignations afin de procéder à une analyse financière des mutations du secteur autoroutier et à une extrapolation des tendances récemment observées en France et à l'étranger. Il convient de saluer la qualité des relations entretenues avec la direction générale de la Caisse. La privatisation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA), annoncée par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale le 8 juin dernier, doit permettre de mobiliser plus de moyens et plus vite, pour la menée à bien d'un ambitieux programme multimodal d'infrastructures. Ce choix sera favorable à l'aménagement du territoire, pour autant que les moyens prévus soient effectivement mobilisés. On peut ainsi souhaiter qu'une part majeure du produit des privatisations soit consacrée aux programmes d'infrastructures. De plus, le rapport insiste sur les enjeux d'une diversification des activités des SEMCA, propres à faire émerger des champions nationaux de dimension internationale. Les exemples de diversification sont aujourd'hui encore timides, qu'il s'agisse des télécommunications ou du concept de village commercial développé par la SANEF. Un approfondissement est certainement possible, notamment en matière de logistique. Des efforts de développement international sont également possibles, soit dans les domaines où la compétence des SEMCA peut leur donner les bases d'un avantage comparatif, soit dans le cadre de groupements en partenariat avec des sociétés de travaux publics ou des investisseurs financiers. Les sociétés françaises sont aujourd'hui peu performantes pour conquérir de nouveaux marchés, en Europe de l'Est en particulier. Le paysage des sociétés d'autoroutes s'est récemment diversifié, entre le modèle des SEMCA traditionnelles, celui des SEMCA cotées (ASF, APRR et SANEF) et les acteurs privés, à commencer par COFIROUTE. Il est essentiel d'assurer la pérennité du développement et la compétitivité internationale des SEMCA françaises. Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que le gouvernement précédent avait décidé de ne pas procéder à des privatisations, les dividendes devant apporter des revenus annuels pour effectuer les investissements nécessaires en matière d'infrastructures de transport. On assiste donc à un changement de stratégie. Cependant, comment garantir que les revenus issus de ces privatisations financeront bien des investissements et non pas le budget général de l'État ? En tant que ministre, il a ainsi constaté que les taxes initialement prévues en faveur de l'ANAH ont finalement abondé le budget général de l'État. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a admis que la question se posait pour l'AFITF. Il faudra s'assurer que les cessions serviront d'abord à financer les investissements en matière de transport et non le budget de l'État. Il est toujours plus facile d'être vertueux à court terme qu'à long terme. Le Trésor affirme aujourd'hui que le financement pérenne de l'AFITF sera garanti, probablement via l'affectation de la taxe d'aménagement du territoire. La commission des Finances doit cependant être particulièrement attentive à ce point. La limite de l'AFITF est que sa capacité d'emprunt est obérée par le fait que sa dette se trouve incluse dans le périmètre des critères de Maastricht. Le Président Pierre Méhaignerie a demandé combien de kilomètres d'autoroutes ont été engagés ces dernières années et combien le seront cette année. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a indiqué que, si 66 kilomètres non concédés ont été ouverts à la circulation en 2003 et 43 kilomètres en 2004, les principales mises en service prévues, pour les autoroutes concédées, représentent 202 kilomètres livrés en 2005 et 249 kilomètres prévus de 2006 à 2008. Il s'agit généralement de petits tronçons. Il serait souhaitable que ce processus soit plus rapide. On ne doit pas oublier que la vocation de l'AFITF est, pour l'essentiel, de financer les travaux ferroviaires et les travaux fluviaux. M. Michel Bouvard a précisé que l'adossement n'était plus autorisé. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a confirmé que la fin de l'adossement avait profondément changé la nature du système autoroutier français, qui a des besoins en capitaux nouveaux. En l'absence de diversification, l'horizon de développement des SEMCA est borné à 2028 ou 2032, ce qui ne constitue pas pour elles une perspective rassurante. Les systèmes d'organisation de nos voisins européens sont assez divers, certains pays ayant recours aux techniques de « péages fantômes » ou encore de « péages en fonction de la disponibilité de l'ouvrage ». En Espagne, le mouvement de privatisation a été conduit de manière très ample. Deux types de sociétés concessionnaires y coexistent : celles qui sont liées à des investisseurs financiers et celles qui sont articulées autour d'une alliance avec des constructeurs, où intervient ainsi le secteur du BTP. Le modèle espagnol est beaucoup plus compétitif que le nôtre, notamment sur les nouveaux marchés. Il est symptomatique de constater que six sociétés espagnoles font parties des dix premières entreprises mondiales dans le secteur de la concession des infrastructures de transport. Le gouvernement Aznar avait fait voter en 2003 une loi sur les contrats de concession de travaux publics, particulièrement innovante, et qui donne notamment la possibilité d'inclure, dans le même contrat, des infrastructures de nature différente permettant un financement croisé entre projets ou, à côté de la réalisation d'une infrastructure, l'aménagement et la commercialisation de zones commerciales ou d'activité. On soulignera, enfin, le montant considérable des investissements prévus dans le programme d'infrastructure et de transport espagnol d'ici 2020, qui s'élève à 240 milliards d'euros pour la part de l'État, alors que le programme de l'AFITF ne prévoit de mobiliser « que » 7,5 milliards d'euros de crédits de l'État pour le financement français sur la période 2004-2012. M. Michel Bouvard a précisé que cette différence d'échelle et d'ambition se retrouve également entre la France et des pays comme l'Italie ou la Suisse. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a rappelé le bilan positif de l'ouverture du capital des ASF, le succès des opérations APRR en novembre 2004 et SANEF en mars 2005 et les effets positifs de ces évolutions capitalistiques sur la gestion des SEMCA. L'audition du directeur général des routes a montré la conception particulièrement restreinte qu'ont encore certaines administrations, l'autoroute n'étant parfois appréhendée qu'à travers une simple fonction de « tuyau », ignorant par-là même les incidences industrielles et les marges de valorisation existantes. Le problème de la valorisation touristique est également posé, comme l'illustrent les difficultés de rendre plus attractives les signalétiques sur autoroute. Le parc d'attraction Eurodisney a, par exemple, éprouvé les plus grandes difficultés à obtenir un panneau en quadrichromie, l'exception finalement accordée par l'État ayant été étendue au Parc Astérix. Tout cela est révélateur d'une certaine rigidité de l'encadrement réglementaire autoroutier. S'agissant de la diversification des métiers, les parkings sécurisés pour le transport routier sont un secteur qui peut certainement se développer. La conclusion du rapport préconise la définition d'un nouveau modèle économique pour les sociétés d'autoroutes, qui passe d'abord par une mise sur le marché plus importante des SEMCA. Les ouvertures de capital ne doivent pas forcément être totales ou immédiates, dans la mesure où les montants en jeu se situent autour de 12 milliards d'euros. Les conditions de mises sur le marché de SANEF incitent à une certaine prudence dans la mise en œuvre de ce type d'opération capitalistique. Tout cela doit être observé finement, sans exclusive ni exclusion. Face à la tentation de certains d'aller trop vite, on peut au contraire préconiser une certaine prudence. La révision des cahiers des charges des sociétés concessionnaires est une bonne chose. Néanmoins, le rôle régulateur de l'État peut encore se moderniser et se développer. La privatisation n'est pas incompatible avec les enjeux d'aménagement du territoire. Enfin, les contrats de partenariat apparaissent comme un outil qu'il convient d'explorer davantage. Au total, le choix affiché de poursuivre le programme de privatisations est bienvenu et peut se traduire par des conséquences concrètes sur l'emploi, dans les métiers d'ingénierie, domaine où la position française peut encore se consolider, comme au niveau des travaux eux-mêmes, ce qui suppose un accompagnement et un encouragement véritables. M. Michel Bouvard a souligné l'existence d'un véritable intérêt à l'ouverture du capital pour les sociétés elles-mêmes. C'est un sentiment partagé par l'association des sociétés françaises d'autoroutes. Cette évolution permettra à ces sociétés de créer de nouveaux métiers et donc de compenser les suppressions d'emplois dues au développement du télépéage. Les pays d'Europe centrale et orientale ont un besoin en équipement auquel la France doit pouvoir de répondre. L'ouverture du capital est donc positive, même si l'on peut constater qu'il s'agit d'un revirement complet. Il y a six mois, le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin décidait en effet de conserver les titres détenus par l'État, afin que les dividendes des SEMCA alimentent annuellement l'AFITF. La rente attendue est de 37 milliards d'euros. La réalisation des titres représente 10,5 à 11 milliards d'euros, soit 20 milliards en euros courants. Il y aurait donc une perte pour l'État de 12 milliards d'euros. Si certaines sociétés présentent une bonne situation financière, comme ASF, d'autres, comme SANEF, connaissent une situation moins favorable. La cession de la totalité des actifs posera donc des problèmes. Il n'est qu'à se remémorer l'exemple du « plan Balladur » en 1990. Il faut garantir des ressources à l'AFITF, car les précédents incitent à la prudence. Sous le gouvernement de M. Lionel Jospin, les recettes tirées de l'ouverture du capital d'ASF devaient financer des opérations ferroviaires ; elles ont en réalité été affectées au budget de l'État et au fonds de réserve des retraites (FRR). Une piste pourrait consister à transférer à l'AFITF la propriété des titres restant dans le giron de l'État, ce qui ouvrirait à l'Agence une capacité d'emprunt plus grande, en dehors du périmètre de Maastricht. Cela permettrait ainsi d'accélérer l'investissement dans notre pays. Rappelons que l'insuffisance de réalisation d'investissements en France représente 0,75 point de croissance annuelle. Au-delà du revirement du gouvernement sur les privatisations des SEMCA, il est essentiel d'encadrer les opérations de mise sur le marché par rapport au volume cédé. Il conviendrait parallèlement de s'interroger sur les titres détenus par l'État dans Aéroports de Paris. La taxe d'aménagement du territoire était déjà affectée au Fonds d'investissement dans les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN), et l'on sait le sort subi par ce compte de financement débudgétisé. Si on augmente la taxe d'aménagement du territoire, un problème de cohérence avec la directive « euro-vignette » ne manquera pas de se poser. Du reste, l'accroissement des taxes pesant sur les autoroutes provoquera un report du trafic vers les routes nationales, déjà très encombrées. Par conséquent la commission des Finances doit rester attentive au périmètre des privatisations, à l'affectation des recettes et au devenir des titres détenus par l'État. Depuis le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de décembre 2003, il ne s'est rien passé, notamment concernant le partenariat public-privé. Il serait souhaitable que cette politique soit activée. M. Éric Besson a constaté que le rapport était très documenté mais a émis des réserves sur son titre - « Les autoroutes pour l'emploi » - lequel constitue une incantation, vide de sens. Il est piquant de constater que toutes les mesures prises par le gouvernement en ce moment sont décrites comme étant favorables à l'emploi : l'absence de résultat risque de toutes les décrédibiliser. La privatisation des SEMCA est une mauvaise décision. L'ouverture du capital mène toujours à la privatisation. Des réserves techniques peuvent aussi être formulées. L'affectation du produit des dividendes n'est pas la panacée, mais elle constitue tout de même une protection pour le financement des infrastructures nouvelles de transport. Il est à craindre que ces recettes soient absorbées par le budget de l'État, comme l'a montré la déclaration de politique générale du Premier ministre sur le financement des contrats de plan État-régions. L'État compensera-t-il par cette voie son incapacité à tenir ses engagements figurant dans les contrats de plan État-régions ? Des doutes peuvent aussi être émis sur le fait que la privatisation permettrait une politique ambitieuse d'investissement multimodal et d'aménagement du territoire. Les reports des grands travaux d'infrastructure dans la vallée du Rhône montrent les limites actuelles de la politique d'investissement. La privatisation d'ASF ne conduira à rendre possible la réalisation que d'un seul dossier, le plus solide : celui de l'élargissement à deux fois cinq voies. En réalité, la réforme en cours montre que l'État renonce à la régulation du trafic de longue distance et risque fort de se désengager du financement de toutes les solutions alternatives qui existent, même si aucune n'est, il est vrai, pleinement satisfaisante. La formule du Rapporteur sur l'entrée des constructeurs dans le secteur des sociétés d'autoroutes - « ni exclusive, ni exclusion » - est certes une expression heureuse mais qui risque, dans la pratique, d'ouvrir la porte à toutes les sociétés de BTP pour les amener à la fois à construire et à exploiter. Ce mélange des genres conduira à l'impasse. Mme Marie-Hélène des Esgaulx a considéré que la privatisation est acceptable si elle ne constitue pas une réponse à court terme. La commission des Finances doit être vigilante sur ces questions. Par ailleurs, il est essentiel de faire respecter les décisions prises par le CIADT de décembre 2003 : 35 dossiers d'investissement d'infrastructures y ont fait l'objet d'un accord. Pour une partie d'entre eux, le financement et l'exécution étaient assurés par l'État jusqu'en 2012. Or, aujourd'hui, cela ne semble plus tellement évident. La remise en cause des décisions prises serait inacceptable. Le Président Pierre Méhaignerie a suggéré que le titre du rapport soit modifié : les autoroutes participent à l'amélioration de la productivité globale du pays, ce qui - il est vrai - ramène en fin de compte aussi à la question de l'emploi. Qu'est-ce qui explique le changement de stratégie du Gouvernement ? Il est nécessaire d'identifier le pilote de l'ensemble des réformes en cours. L'actuel ministre de l'intérieur, qui est également en charge de l'aménagement du territoire, pourrait très utilement se charger de la coordination de ce dossier, ce qui permettrait certainement d'y voir plus clair. Une délégation de la commission des Finances pourrait rencontrer M. Nicolas Sarkozy sur ce problème. Si la privatisation permet de réaliser les grandes infrastructures prévues dans les contrats de plan, on ne pourra qu'approuver le pragmatisme de la méthode. Quel est l'horizon de ces actions ? S'agit-il d'une dynamique vers le développement des partenariats public-privé ? Beaucoup de questions demeurent, la première étant l'origine du changement de position. M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial, a précisé que les sociétés concessionnaires des tunnels du Mont-Blanc et du Fréjus ne sont pas concernés par les projets d'ouverture du capital. En ce qui concerne l'écart entre la valorisation de la chronique de dividende et la valorisation de la cession, les débats sur les taux d'actualisation ont peu évolué entre le ministère des Finances et celui de l'Équipement. On peut considérer que la valorisation d'une entreprise n'est pas autre chose, aujourd'hui, que sa chronique de dividende. Même si les taux d'actualisation peuvent être différents, il n'y a pas de raison de constater d'écart entre les deux éléments qui viennent d'être évoqués. Le Parlement doit se montrer exigeant en ce qui concerne les précisions attendues du Gouvernement sur la définition du périmètre des mises sur le marché, l'affectation des recettes et la cohérence avec les directives européennes. En ce qui concerne le financement des contrats de plan, pour lesquels le Président évoque une satisfaction a minima, tout n'est pas clair. Le Premier ministre a évoqué une évolution du rôle de l'AFITF, mais les réponses demeurent extrêmement floues. En ce qui concerne la vallée du Rhône, il faut noter que les mesures de gestion de flux sont plus actives quand la structure de capital des entreprises évolue. On peut le constater dans différents domaines, comme la régulation du trafic, par exemple. L'imagination, en termes de régulation des trafics, de mesures de gestion, de développement de fonctions, est plus forte quand le capital est ouvert que quand il ne l'est pas. En ce qui concerne le report des solutions alternatives, le financement de ces dernières ne devrait pas, a priori, être remis en cause, ainsi par exemple, pour le contournement ferroviaire de Lyon, Nîmes et Montpellier. Il appartient naturellement au Rapporteur spécial des transports de s'assurer que les financements initialement prévus par le CIADT de 2003 ne seront pas remis en cause. Les observations faites aujourd'hui par les membres de la commission des Finances seront répercutées dans le rapport ; elles seront réitérées avec constance par la suite. La formule préconisée par le rapport pour appréhender l'entrée des acteurs du BTP dans le secteur des autoroutes se réfère aussi à l'analyse de la situation espagnole. L'évolution en cours ne conduira pas nécessairement à des impasses, de même que la privatisation ne saurait être une réponse à court terme. En ce qui concerne le changement de position du Gouvernement, il faut rappeler que l'arbitrage de décembre 2003 avait été très serré. Si l'on a surtout souligné le rejet de la privatisation, on n'a pas assez insisté sur la décision d'ouvrir et d'augmenter le capital de SANEF et APRR. Par ailleurs, le débat de la loi de finances initiale pour 2005 avait posé la question de l'affectation des produits de cessions à l'AFITF : le ministre des transports de l'époque avait semblé partager une telle option. La situation est certainement différente depuis l'existence de l'AFITF. Le danger de la dispersion des moyens est donc réduit avec la nouvelle Agence. M. Michel Bouvard a rappelé au Rapporteur le précédent des fonds multimodaux. M. Hervé Mariton, Rapporteur, a précisé que leur cas était différent, ces fonds étant restés virtuels, alors que l'AFITF existe ! Elle présente des moyens et des garanties beaucoup plus solides que ces fonds intermodaux, récemment enterrés. En tant que membre titulaire du conseil d'administration du Fonds pour le développement de l'intermodalité dans les transports, le Rapporteur a indiqué qu'il y reste le porte-parole de la commission des Finances, en ce qui concerne les interrogations qui viennent d'être posées. Le Président Pierre Méhaignerie a remercié le Rapporteur pour la grande qualité de son travail. Il a également adressé ses remerciements à la Caisse des dépôts pour l'appui qu'elle y a apporté. Le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire pourrait être invité à s'exprimer devant la Commission, au mois de septembre, sur la question de la mise en œuvre des contrats de plan. Cela serait d'autant plus utile que le CIADT doit se réunir prochainement. M. Michel Bouvard a souligné qu'en effet, ce dossier relève au premier plan de l'aménagement du territoire, même si il concerne aussi la répartition des flux en fonction des différents modes de transport. La Commission a autorisé, en application de l'article 146 du Règlement, la publication du rapport d'information. * * * Information relative à la commission La commission des Finances, de l'Économie générale et du Plan a nommé : - M. Hervé Novelli rapporteur pour avis sur les titres I, II, IV et VII du projet de loi en faveur des petites et moyennes entreprises (n° 2381). --____--
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