COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 72 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 28 septembre 2005
(Séance de 16 heures) Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2004 (n° 2428) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général) |
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| M. Augustin Bonrepaux s'est inquiété de l'absence de suite donnée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à sa demande renouvelée de disposer de simulations précises et détaillées de l'impact sur l'ensemble des collectivités territoriales de la réforme du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée. Il est plus que probable que ses effets seront extrêmement différents selon les collectivités territoriales concernées, et il apparaît par conséquent légitime que chacun puisse en apprécier les enjeux. La Commission des finances, de l'économie générale et du plan a ensuite procédé sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2004 (n° 2428). Le Rapporteur général a rappelé la portée du projet de loi de règlement, dont l'objet est de constater définitivement les encaissements de recettes, les dépenses effectives et le résultat budgétaire de l'exercice ainsi que les pertes et profits sur les emprunts, les engagements, les créances ou les opérations de trésorerie de l'État. Le projet de loi de règlement est l'ultime acte du pouvoir financier du Parlement : il permet d'ouvrir des crédits complémentaires et procède à des annulations, il détermine le montant des soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux qui seront reportés à la gestion suivante et il « transporte » aux découverts du Trésor le résultat budgétaire, les pertes et profits et les soldes débiteurs ou créditeurs des comptes spéciaux qui ne sont pas reportés sur la gestion suivante. Ces enjeux comptables ont pu sembler nuire à l'intérêt parlementaire pour ce texte important. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 devrait à cet égard permettre un net progrès. Le projet de loi de règlement pour 2004 est sans doute le dernier examiné dans les conditions actuelles, bien que, juridiquement, la nouvelle « constitution financière » ne s'applique pleinement qu'à la loi de règlement du budget de 2006. Le développement d'une gestion orientée vers les résultats devrait en effet renforcer l'intérêt de la loi de règlement. Il serait ainsi souhaitable de réfléchir aux suites envisageables des propositions faites par MM. Didier Migaud et Alain Lambert, parlementaires en mission, dans le rapport relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances qu'ils ont remis au Premier ministre en septembre 2005, de procéder à un examen rigoureux des résultats et des performances de l'exercice passé lors de l'examen du projet de loi de règlement auquel serait mieux associé chacun des ministres gestionnaires de crédits, et de concevoir la loi de règlement comme un préalable au débat d'orientation budgétaire. Selon MM. Didier Migaud et Alain Lambert, le chaînage vertueux envisagé par la LOLF serait ainsi mieux respecté si l'examen de cette loi intervenait beaucoup plus tôt dans le calendrier budgétaire. S'agissant de l'année 2004, le Rapporteur général a souligné le caractère très satisfaisant de l'exercice budgétaire. Du côté des dépenses, le fait essentiel est, pour la deuxième année consécutive, le respect intégral du plafond voté par le Parlement. Les charges du budget général de l'État n'ont ainsi pas excédé l'enveloppe déterminée dans la loi de finances initiale, c'est-à-dire 283,7 milliards d'euro. Dès lors, la dépense n'a pas progressé plus vite que l'inflation, conformément au principe de « croissance zéro » en volume. Cette performance a été rendue possible par une régulation budgétaire active, quoique moins contraignante qu'en 2003. Dès le début de l'exercice 2004, près de sept milliards d'euros ont été mis en réserve (4 milliards d'euros de crédits initiaux et 2,9 milliards d'euros de crédits reportés depuis l'exercice 2003). Une partie de ces crédits a été « dégelée », une autre a servi de gages aux différents décrets d'avance (pour 1,36 milliard d'euros) et une dernière a été annulée (992 millions d'euros de crédit en septembre 2004). Seule ombre au tableau, le plafond des charges déterminé par la loi de finances initiale pour 2004 (283,7 milliards d'euros) a été augmenté de 1,8 milliard d'euros au moment du vote de la loi de finances rectificative de fin d'année. Ces crédits supplémentaires, qui, compte tenu de la date de promulgation du collectif, n'ont pas pu être consommés dans leur intégralité en 2004, ont contraint le Gouvernement à faire une pause momentanée dans l'effort de réduction des reports de crédits d'une année sur l'autre (les reports entrants en 2005, à 9,7 milliards d'euros, ont ainsi augmenté de 700 millions d'euros par rapport au niveau des reports entrants en 2004), interrompant - provisoirement - un cycle vertueux (réduction des reports « entrants » de 14 milliards d'euros en 2002 à 9 milliards d'euros en 2004). Du côté des recettes de l'État, le Rapporteur général a souligné le caractère très vertueux des choix budgétaires faits à l'automne 2003 : les ressources pour 2004 ont été évaluées avec une très grande prudence (croissance de l'économie anticipée à 1,7% et élasticité des recettes fiscales nettes au PIB inférieure à l'unité), et, mieux, le surplus ainsi anticipé dans la loi de finances initiale (8,4 milliards d'euros de recettes supplémentaires spontanées entre 2004 et 2003) a été réparti avec responsabilité, puisque 5,9 milliards d'euros ont été affectés à la hausse des charges publiques (dépenses de l'État et prélèvements sur recettes), 1,5 milliard d'euros aux baisses d'impôts et 1,1 milliard d'euros à la réduction du déficit. Dans ce contexte, les plus-values non anticipées de ressources apportées par la reprise économique (10 milliards d'euros) ont été intégralement consacrées à réduire le déficit, qui s'est par conséquent replié de 12,7 milliards d'euros par rapport à 2003. Au final, 62% des recettes supplémentaires en 2004 ont été affectées à la réduction du déficit, 31% et 7% seulement étant respectivement consacrées à augmenter les charges publiques et à réduire les impôts. Une telle performance invite à l'optimisme : le chemin n'est pas si long qui doit conduire nos finances publiques vers l'excédent primaire, c'est-à-dire la situation dans laquelle les recettes de l'État couvrent ses dépenses hors le poids du passé, qui est proche de 35 milliards d'euros. Deux années comme l'exercice 2004 suffiraient à atteindre cet objectif essentiel à l'assainissement des finances publiques. Comme de coutume, le projet de loi de règlement propose d'inévitables ajustements de crédits. Pour le budget général, ce sont 900 millions d'euros de crédits supplémentaires qui sont demandés, soit significativement moins que les 3,2 milliards d'euros en 2003. Sans surprise, les ouvertures concernent essentiellement des chapitres dotés de crédits évaluatifs, tels que les pensions, les frais de justice ou les prestations ou cotisations sociales versées par l'Etat. Il est heureux qu'en application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le champ de ces crédits évaluatifs soit significativement réduit, à compter de la loi de finances pour 2006. Le projet de loi de règlement propose par ailleurs des annulations de crédits à hauteur de 3 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros de crédits d'intervention et 1,1 milliard d'euros de dégrèvements et remboursements d'impôts, toujours délicats à évaluer en loi de finances initiale. S'agissant des budgets annexes, l'élément notable est l'ouverture de 2,8 milliards d'euros supplémentaires sur le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), désormais clos et auquel succède un établissement public administratif, le Fonds de financement des prestations agricoles (FFIPSA). Enfin, des crédits complémentaires sont demandés en faveur des comptes spéciaux du Trésor (pour 8 milliards d'euros) et une autorisation de découvert sur le compte « Opérations avec le FMI » est proposée, à hauteur de 8,7 milliards d'euros. L'exécution du budget 2004, à bien des égards exemplaire, doit donner confiance pour les années à venir. Pour être utile, elle doit permettre de prendre conscience de quelques règles et principes élémentaires. On constate par exemple, ces dernières années, qu'une évolution du produit intérieur brut (PIB) au rythme de la croissance potentielle (environ 2,25 %) provoque mécaniquement, en moyenne, une hausse des recettes de 10 milliards d'euros. Sur ces 10 milliards, 5 milliards d'euros sont en général nécessairement affectés à l'évolution des dépenses du budget général au rythme de l'inflation, en particulier les charges de personnel et de pensions. La répartition des 5 milliards d'euros « restants » est donc un enjeu crucial : des baisses d'impôt de trop grande ampleur et non gagées par des réductions équivalentes de dépenses empêchent toute amélioration structurelle du déficit de l'Etat. Cette règle renseigne sur le passé : si les années de croissance de la fin de la décennie 1990 avaient été mises à profit, le solde budgétaire aurait pu se rapprocher de l'équilibre en 2001. Il n'y a donc aucune fatalité en matière de déficit et d'endettement, il s'agit d'une question de volonté politique. La règle vaut aussi pour l'avenir : à moyen terme, un objectif simple - mais mobilisateur - devrait consister à « viser » un déficit de 35 milliards d'euros, afin d'atteindre le solde stabilisant la progression de la dette publique et, ainsi, de mettre fin au fameux effet « boule de neige ». M. Hervé Mariton s'est étonné que, dans son rapport de juin 2005 sur les premiers éléments de l'exécution du budget 2004, le Rapporteur général ait attribué pour l'essentiel aux phénomènes climatiques de l'été 2003 l'augmentation des droits de mutation perçus par l'État. M. Didier Migaud a dit partager le souhait du Rapporteur général que la Commission des finances examine pour la dernière fois le projet de loi de règlement de la manière dont elle le fait cette année. Car seule l'exécution budgétaire fait ressortir la réalité de l'action gouvernementale, de sorte qu'il conviendrait de lui consacrer plus de temps à l'avenir en définissant d'autres modalités d'examen dès l'an prochain. La lettre et l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances plaident en ce sens. Sur le fond, les parlementaires de l'opposition socialiste sont en revanche en désaccord total avec le Rapporteur général. Malgré une croissance économique et des recettes en hausse, il apparaît que les dépenses ne sont pas contenues. Plus objective que le Rapporteur général, la Cour des comptes répertorie les mouvements comptables sans lesquels il serait impossible de présenter la situation sous un jour aussi optimiste : des dépenses budgétaires sont traitées comme des dépenses fiscales ; des reports sont décidés dès le début de l'année, alors même que l'État n'honore pas toujours ses factures. Les députés socialistes de la Commission des finances ont formulé une demande de suivi de ces opérations qui est, pour l'instant, restée sans suite. En 1999, les surplus de recettes ont été employés à réduire le déficit dans une mesure bien supérieure à ce que prétend le Rapporteur général. Il n'en est allé différemment qu'en 2000, parce que des réductions d'impôts avaient alors été décidées. Encore faudrait-il rappeler quelles déclarations le Président de la République faisait à ce sujet le 14 juillet 1999, et avec lui tous les parlementaires de l'actuelle majorité qui reprenaient, même avec plus de prudence, ses propos sur la « cagnotte ». Il convient donc de ne pas refaire le passé, ni encore moins de le réinterpréter dans une perspective différente de celle où l'on se plaçait soi-même à l'époque. Car en 1999, 2000 et 2001, le solde primaire si souvent invoqué par le Rapporteur était positif ; aujourd'hui, il ne l'est plus. Certes, les comptes de l'État bénéficiaient alors de la croissance économique, mais encore faut-il savoir la stimuler. Avec ces résultats manifestement moins bons que sous la législature précédente, il faut compter et souhaiter que l'alternance ne tarde pas à revenir. Le ministre des Finances lui-même déclarait ce matin se contenter de vouloir stabiliser le déficit, alors qu'il se fixait comme objectif de le faire baisser quand il arrivait aux affaires, il y a seulement quelques mois. Sa bonne volonté a manifestement « fondu », s'étant lui-même aperçu que la maîtrise des comptes publics laisse à désirer. M. Charles de Courson a également estimé que le Rapporteur général péchait par excès d'optimisme. Dans son rapport de juin 2005 sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004, la Cour des comptes a fait apparaître que la réduction de 13 milliards d'euros du déficit budgétaire s'expliquait aux deux tiers par des opérations purement comptables. Elles ont notamment consisté à évacuer de manière artificielle 3,2 milliards d'euros de déficit du BAPSA vers un établissement public gérant ce fonds (le FFIPSA), deux milliards d'euros de déficit étant imputables à la seule année 2004. Ainsi, il est patent que le Gouvernement ne tient pas son objectif de gel des dépenses en volume. Si l'on tient compte des prélèvements sur recettes, des crédits d'impôt qui conduisent à des remboursements et dégrèvements, mais aussi du soutien financier accordé aux Charbonnages de France, à Réseau ferré de France (RFF) ou à l'Établissement public de financement et de restructuration (EPFR) qui a repris les engagements du Crédit lyonnais, il apparaît que les dépenses ont augmenté deux fois plus vite que ce qui est annoncé. En modifiant les périmètres, ce Gouvernement dissimule la réalité budgétaire comme l'avaient fait ses prédécesseurs. La loi organique relative aux lois de finances marquait pourtant la nette volonté du Parlement d'une présentation budgétaire plus claire et plus sincère. M. Charles de Courson a rappelé que les reports à la gestion suivante de crédits ouverts au titre des dépenses militaires en capital ont atteint 2,77 milliards d'euros en 2004, soit une augmentation de 83% par rapport aux reports de la gestion précédente. Comme il en a pris l'habitude, le Gouvernement a bloqué en fin d'année la consommation de ces crédits pour mieux la reporter sur l'année suivante, ce qui a permis une baisse du déficit qui tient plus de l'affichage que d'une réelle maîtrise des dépenses. Cet artifice comptable n'est d'ailleurs pas le pire que comporte le présent projet de loi. On peut douter de la constitutionnalité de son article 8 relatif au résultat des budgets annexes, et notamment du BAPSA. Par ailleurs, si quelques plus-values de recettes ont été utilisées pour réduire le déficit, dans des proportions de 3 à 4 milliards d'euros, le véritable problème reste qu'aucun Gouvernement, même en période de forte croissance, n'a été capable de réduire les dépenses publiques. Tout en reconnaissant que les budgets des années 1999, 2000 et 2001 étaient en excédent primaire, le Rapporteur général a rappelé que la véritable question est de savoir comment ont été utilisés les surplus de recettes dont a bénéficié le Gouvernement de l'époque. Sur la période 1997 à 2001, ceux-ci se sont élevés à 70 milliards d'euros, mais seuls 13% ont été consacrés à la baisse du déficit, alors que 49% ont été utilisés pour financer la hausse de dépenses et 38% les baisses d'impôts. De plus, cet excédent primaire, que M. Didier Migaud met à l'actif du Gouvernement de l'époque, aurait pu constituer un équilibre budgétaire réel, c'est-à-dire l'équilibre du budget de l'Etat, si la clé de répartition des surplus de recettes avait été celle appliquée durant l'exercice 2004. Le Rapporteur général a ensuite souligné que le rapport de la Cour des comptes qu'invoque M. Charles de Courson à l'appui de son argumentation sur l'insincérité des comptes de l'Etat, reconnaît bel et bien qu'à périmètre constant, la norme de dépense a été respectée. En outre, si la Cour a critiqué le fait que certaines dépenses soient traitées comme des « dépenses fiscales », et donc comme de moindres recettes, l'effet sur l'équilibre du budget est neutre. Mais ce qui est incontestable, c'est que l'exécution 2004 se caractérise par une rigueur qui a permis de ramener le déficit en exécution du budget de l'Etat à 43,9 milliards, d'euros contre un déficit prévu de 55,1 milliards d'euros, rappelant en outre qu'en 2003, le déficit avait été de 57 milliards d'euros en exécution. S'agissant du BAPSA, l'article 40 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) ayant créé le FFIPSA et supprimé le BAPSA lui a logiquement transféré le déficit de celui-ci. L'article 8 du présent projet de loi de règlement n'est donc rien d'autre que la conséquence de ce qui a été décidé il y a deux ans pour le financement des prestations sociales agricoles. Par ailleurs, le Gouvernement, depuis la première loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002), a multiplié les mesures tendant à affecter des ressources supplémentaires au BAPSA. Certes, il subsiste un déficit cumulé de 3,2 milliards d'euros, mais 2,8 milliards d'euros ont été ouverts pour le BAPSA en exécution 2004. M. Yves Censi, ancien rapporteur du budget du BAPSA, a estimé que du fait des évolutions démographiques, il est probable que le déficit diminue progressivement au cours des années à venir. Le Rapporteur général a rappelé à nouveau que la situation en cause est issue d'une décision prise en loi de finances pour 2004 en toute conscience et sur laquelle l'amendement présenté propose de revenir. M. Charles de Courson a souligné que la Cour des comptes, si elle a pu exprimer une position excessive, a mis en lumière à juste titre plusieurs phénomènes. D'une part, certains mécanismes ont été mis en œuvre pour soulager artificiellement le déficit, cas de figure illustré par le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA). D'autre part, des recettes sur les comptes spéciaux du Trésor ont été sciemment utilisées pour financer des dépenses récurrentes. La Commission européenne considère d'ailleurs qu'il s'agit de dépenses à prendre en compte pour le calcul du déficit maastrichtien. Enfin, il a été ainsi donné l'illusion d'une plus faible croissance des dépenses. Le Rapporteur général a réaffirmé son attachement à ce que les crédits d'impôt soient uniquement traités en loi de finances, principe malheureusement contrecarré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. S'agissant du BAPSA, anticipant sur la discussion de l'article 8, M. Charles de Courson a insisté sur le fait qu'il n'est pas raisonnable de transférer un déficit à un établissement public administratif s'apparentant à une « coquille vide », d'autant que le déficit du BAPSA a vocation à perdurer en raison de la poursuite du déficit de l'assurance-maladie et de recettes stagnantes. En additionnant les déficits de 2003 et 2004, le FFIPSA supporte ainsi près de cinq milliards d'euros avec des taux d'intérêt élevés en raison d'un financement par emprunt à court terme. M. Didier Migaud a approuvé ce raisonnement, soulignant la pertinence et le bon sens des analyses de la Cour des comptes et en déduisant que la présentation de l'évolution de la dépense était viciée. Il a également indiqué que des mécanismes similaires seront utilisés pour l'exécution 2005, notamment avec le nouveau prêt à taux zéro et les mesures relatives à l'apprentissage. M. Alain Rodet est intervenu sur les dépenses effectuées sous la législature précédente en rappelant qu'il avait alors fallu faire face à la professionnalisation de l'armée et la fin du service militaire obligatoire, ce qui indirectement libérait aussi sur le marché du travail des dizaines de milliers de jeunes actifs. La Commission a ensuite successivement adopté sans modification les articles premier à 7 : Article premier : Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 2004 ; Article 2 : Recettes du budget général ; Article 3 : Dépenses ordinaires civiles du budget général ; Article 4 : Dépenses civiles en capital du budget général ; Article 5 : Dépenses ordinaires militaires du budget général ; Article 6 : Dépenses militaires en capital du budget général ; Article 7 : Résultat du budget général de 2004. Article 8 : Résultat des budgets annexes : La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à supprimer au sein du tableau faisant état des résultats des budgets annexes la référence aux résultats enregistrés en matière de prestations sociales agricoles et à modifier en conséquence la ligne des totaux apparaissant dans la dernière ligne de ce tableau. M. Charles de Courson a rappelé que le déficit cumulé du BAPSA qui est passé de 1,5 milliard d'euros fin 2003 à 3,2 milliards d'euros à fin 2004 méconnaît les règles applicables aux budgets annexes. Il est anormal qu'une telle charge ait été transférée directement au nouvel établissement ayant été créé pour remplacer le BAPSA : le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA). Le Rapporteur général a réaffirmé que, s'il ne contestait pas le fait que la création du FFIPSA constitue un cantonnement du déficit du BAPSA, il ne saurait pour autant s'agir d'un problème de transparence, dès lors que cette mesure a été votée en toute connaissance de cause dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2004 (article 40). M. Didier Migaud a relevé que l'amendement proposé allait dans le sens de l'amélioration de la sincérité budgétaire et qu'à titre personnel, il le voterait. Le Président Pierre Méhaignerie a considéré que l'amendement présenté par M. Charles de Courson avait le mérite de poser un véritable problème. Du point de vue de la transparence budgétaire, la situation actuelle n'est en effet guère satisfaisante ; il faudrait que les parlementaires puissent avoir une vision beaucoup plus claire de l'évolution du déficit lié au financement des prestations sociales des non-salariés agricoles. Le Rapporteur général a souligné que contrairement à l'époque où le BAPSA était en fonctionnement, il n'y a plus aujourd'hui de rapporteur spécial désigné par la Commission des finances pour suivre ce difficile problème. Le commissaire qui fut durant ces dernières années le rapporteur spécial du BAPSA, M. Yves Censi, est actuellement Président du comité de surveillance du FFIPSA. Il serait opportun de lui confier la mission de rendre compte à ses collègues de l'évolution exacte de la situation financière de cet établissement. La Commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté l'article 8 sans modification. Article 9 : Comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2005 : La Commission a adopté cet article sans modification. Article 10 : Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 2004 : La Commission a adopté cet article sans modification. Article 11 : Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat : La Commission a adopté cet article sans modification. Article 12 : Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans des gestions de fait : La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général visant à supprimer l'intitulé de cet article. La Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié. Article 13 : Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 2004 : La Commission a adopté cet article sans modification. La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2004 (n° 2428) ainsi modifié.
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