Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 24 juillet 2002(Séance de 9 heures 30)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 8

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 24 juillet 2002
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

	pages
- Auditions, en présence de la presse, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice	2
- Informations relatives à la Commission	12

La Commission a procédé, sur le projet de loi d'orientation de programmation pour la justice, à l'audition de Mme Véronique Chéron, Première présidente de la cour d'appel de Nancy, Mme Michèle Vaubaillon, Première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, M. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, M. Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, M. Jean-René Farthouat, président du Conseil national des Barreaux, M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen.

Rappelant que le Gouvernement avait déposé, sur le bureau du Sénat, un projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice qui doit être examiné très prochainement par l'Assemblée nationale, le président Pascal Clément a expliqué que, malgré des délais d'examen assez resserrés - inévitables dans le cadre d'une session qui a commencé à la fin du mois de juin -, le rapporteur et lui-même avaient tenu à procéder à une concertation aussi large que possible. Il a indiqué qu'au cours d'auditions ouvertes à tous les membres de la Commission qui le souhaitent, le rapporteur entendait tous les organismes, associations, institutions ou personnalités représentant les magistrats, les avocats, les policiers et, plus généralement, les professions qui gravitent autour des institutions judiciaires. Il a ajouté qu'au-delà de ces auditions qui constituent évidemment un passage obligé, il avait également jugé souhaitable, pour éclairer la Commission, d'entendre un certain nombre de praticiens qui, par leur expérience au plus près du terrain, devraient pouvoir donner un éclairage intéressant sur les dispositions proposées dans le projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice.

Il a ensuite précisé que, sans exclure qu'ils puissent élargir leurs propos, il avait demandé aux différents intervenants de centrer leur intervention sur les dispositions du projet de loi touchant plus particulièrement à leurs fonctions.

Après avoir rappelé qu'elle avait vocation à suivre l'ensemble des juridictions de son ressort, et donc à s'intéresser à tous les aspects du projet de loi, Mme Véronique Chéron, Première présidente de la cour d'appel de Nancy, a cependant indiqué que, pour répondre à l'invitation du président Pascal Clément, elle limiterait son propos au problème de la juridiction de proximité, soulignant que ses fonctions la conduiraient à agir très rapidement dans ce domaine. Elle a ajouté, dans le cadre de son propos liminaire, qu'elle s'exprimerait à titre personnel, même si elle partageait pleinement le point de vue exprimé par le président de la conférence des Premiers présidents, auditionné par le rapporteur.

Mme Véronique Chéron a exprimé son accord avec l'économie générale du projet de loi s'agissant de ses dispositions relatives à la juridiction de proximité, relevant qu'elles répondaient à la demande de justice et d'intervention judiciaire exprimée par la société, ainsi qu'au besoin de rapprochement entre la justice et le citoyen. Elle a fait valoir que cette nécessité de mieux faire comprendre la justice et d'y faire participer le citoyen correspondait à une préoccupation exprimée de longue date par les Premiers présidents, notamment dans leurs conférences annuelles récentes.

Elle a fait observer ensuite que le système judiciaire actuel prévoyait, d'ores et déjà, une participation citoyenne effective, qu'il s'agisse des jurés de cour d'assises, des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux pour enfants ou encore des conseils de prud'hommes siégeant en formation de départage. Elle a ajouté que les magistrats n'y étaient pas toujours majoritaires, citant le cas des jurys d'assises, des tribunaux pour enfants ou des affaires de sécurité sociale. Après avoir noté que l'efficacité de cette participation citoyenne était reconnue en matière pénale et sociale, elle a rappelé que celle-ci existait également en matière civile et a évoqué, à cet égard, la possibilité de recourir à des conciliateurs. Reconnaissant que cette faculté était diversement utilisée selon les tribunaux et selon les motivations des magistrats, elle a indiqué que, dans la cour d'appel qu'elle présidait, non seulement les magistrats étaient favorables au recours aux conciliateurs, mais, en outre, l'un des présidents de chambre, retraité depuis un an, assurait désormais la fonction d'animation des conciliateurs, qui bénéficient de formations régulières. Mme Véronique Chéron a, par conséquent, estimé que la fonction de conciliateur devrait être développée ou intégrée au dispositif de la juridiction de proximité à venir, relevant cependant les différences notables entre ces deux systèmes de participation citoyenne à la justice, qu'il s'agisse du mode de décision, du caractère bénévole des conciliateurs ou encore des moyens matériels mis à disposition de ces derniers par les mairies. Ajoutant, enfin, qu'existaient également des délégués du procureur chargés de la médiation pénale, elle a estimé qu'aussi divers soient-ils, ces exemples témoignaient tous du besoin de participation citoyenne à la justice. Elle a jugé que les dispositions du projet de loi de programmation relatives à la justice de proximité s'inscrivaient dans une perspective comparable.

Elle s'est interrogée ensuite sur la pertinence du processus de nomination des juges de proximité qui avait été envisagé impliquant une décision conjointe du Premier président et du procureur général, soulignant qu'il était difficilement concevable que le procureur général, partie au procès pénal, nomme le juge. Elle a également exprimé ses interrogations s'agissant des garanties relatives au pouvoir disciplinaire auquel ces juges de proximité seraient soumis, de même qu'elle a jugé que les modalités de leur inscription dans l'organisation hiérarchique et dans le système judiciaire n'apparaissaient pas clairement. Evoquant les craintes qui ont pu être exprimées concernant la création d'un « électron libre » dans le système judiciaire, elle a souligné combien délicat pouvait être l'exercice solitaire de la fonction judiciaire.

Mme Michèle Vaubaillon, Première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, s'est tout d'abord félicitée de la prise en compte des difficultés de fonctionnement quotidiennes de la justice dans l'exposé des motifs du projet de loi. Elle a fait observer, à cet égard, que les multiples règles existant en matière de procédure pénale, de même que leur modification très fréquente, ne conduisaient pas pour autant à accroître les garanties des droits des justiciables et s'est, par conséquent, réjouie que le projet de loi conduise à simplifier la procédure pénale. Elle a souligné, en effet, que les magistrats demandaient des règles claires et stables, conditions nécessaires à l'accomplissement d'un travail efficace.

Abordant ensuite les modifications apportées par le projet de loi aux règles de détention provisoire et de contrôle judiciaire, elle s'est déclarée satisfaite par l'unification à trois ans du seuil du placement en détention provisoire en matière correctionnelle. Elle a rappelé, à cet égard, que la distinction de seuil opérée par la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence en fonction de la nature de l'infraction n'était pas justifiée et a précisé que la prise en compte de l'état de réitération introduite par la loi du 4 mars 2002 se révélait inapplicable. De même, elle s'est félicitée que soit supprimée la limitation du recours au critère d'atteinte à l'ordre public comme fondement de la détention provisoire, faisant valoir que, de fait, la prolongation de la détention provisoire était parfois motivée, non par les nécessités de l'instruction, mais par le risque de troubles à l'ordre public. Elle a, par ailleurs, rappelé que la durée de l'instruction ne dépendait pas de la bonne volonté du juge d'instruction, celui-ci étant en la matière tributaire de sa charge globale de travail, de la durée d'exécution des commissions rogatoires, des moyens dévolus à la police judiciaire, de l'efficacité de la coopération internationale s'agissant de l'exécution des commissions rogatoires internationales et des demandes d'actes formulées par les parties. Elle a, par conséquent, estimé qu'il était utile de prévoir des soupapes permettant d'alléger le système. S'agissant de la détention provisoire, elle a jugé opportun que le projet de loi donne compétence à la chambre de l'instruction pour autoriser le dépassement des délais butoirs, estimant que le système du juge unique n'aurait pas été opérant en la matière.

Après avoir également approuvé les dispositions relatives au référé-détention, elle a, de même, estimé judicieuses les dispositions faisant du placement sous surveillance électronique une des modalités du contrôle judiciaire. Expliquant que les décisions relatives à la mise en détention provisoire étaient souvent justifiées par le souci de garantir la présentation des personnes mises en examen, elle a jugé que ce placement éviterait la détention provisoire tout en préservant les objectifs qui y sont associés.

S'agissant des dispositions relatives à l'instruction, elle s'est félicitée du renforcement des mécanismes de dissuasion à la constitution de partie civile abusive ou dilatoire, le projet de loi prévoyant d'étendre l'amende civile aux cas où le juge d'instruction rend une ordonnance de refus d'informer. Elle a rappelé, à cet égard, qu'une enquête réalisée il y a trois ans par le pôle financier du TGI de Paris avait montré que 80 % des dossiers ouverts sur constitution de partie civile avaient conduit à un non-lieu. Elle a ajouté que la limitation apportée à la constitution de partie civile contribuerait à limiter la pénalisation excessive de la société française, souvent dénoncée. Par ailleurs, elle s'est réjouie de l'extension de la procédure du témoin anonyme aux délits punis de trois ans d'emprisonnement et de l'extension du délit de refus de déférer à une convocation du juge d'instruction au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire. Elle a également exprimé sa satisfaction concernant l'élargissement de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine allant jusqu'à dix ans d'emprisonnement, dans la mesure où cela réduira le recours à l'instruction. Elle a enfin jugé excellent le renforcement du droit des victimes, résultant de la faculté qui leur sera offerte de demander la désignation d'un avocat d'office dès leur première audition par les services de police et de gendarmerie, désormais tenus de les informer de cette faculté. Elle a, en effet, souligné que le juge d'instruction avait besoin de victimes informées de leurs droits.

Enfin, elle a relevé que le projet de loi présentait une carence touchant à l'absence de statut des assistants spécialisés, faisant valoir qu'une telle mesure permettrait de les utiliser de manière plus efficace, comme en témoigne l'expérimentation conduite sur ce point par le pôle financier du TGI de Paris.

M. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, a indiqué, à titre liminaire, que les magistrats du parquet souhaitaient surtout qu'une pause soit observée dans les réformes législatives, soulignant que, depuis deux ans, leurs réunions de travail étaient consacrées essentiellement à l'analyse des nouvelles dispositions adoptées, au détriment de la définition d'une politique de l'action publique. Il a également insisté sur la nécessité d'épargner les magistrats du parquet qui, indépendamment de leur rôle juridictionnel, sont de plus en plus sollicités pour participer à la mise en _uvre de différentes politiques publiques, telles que la politique de la ville ou de la prévention routière. Il a noté, à cet égard, que le projet de loi sur la sécurité intérieure, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 juillet dernier, prévoyait d'accroître encore le rôle des magistrats du parquet pour lutter contre l'insécurité, alors que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice ne permettrait pas d'alléger leur charge, à l'exception de la disposition relative à l'application des peines.

Abordant l'examen du projet de loi, il a tout d'abord regretté que les dispositions instituant une procédure de jugement à délai rapproché pour les mineurs ne soient pas suffisamment claires ; il s'est, en particulier, demandé si, dans le cadre de cette procédure, le juge des enfants saisi de réquisitions du procureur de la République tendant soit au placement sous contrôle judiciaire, soit au placement en détention provisoire, devrait dans tous les cas statuer après un débat contradictoire.

Il a jugé positives, en revanche, les dispositions relatives à la composition pénale, notamment l'extension de son champ d'application au délit de recel et l'allongement de quatre à six mois de la mesure de remise du permis de conduire ou de chasser. Il a également souligné que l'inscription des compositions pénales exécutées au bulletin n° 1 du casier judiciaire de l'intéressé serait particulièrement utile pour les mesures de remise du permis de conduire, insistant sur la nécessité de disposer d'une trace des infractions passées pour sanctionner de manière efficace le non-respect du code de la route. Rappelant toutefois que la mise en _uvre de la composition pénale s'était heurtée à un certain nombre de difficultés, il s'est demandé s'il n'aurait pas été plus simple d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits routiers.

Abordant ensuite les dispositions relatives au jugement des délits, il a indiqué que l'extension de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement, qui permet d'inclure les faits de rébellion, était très favorablement accueillie. Rappelant que les magistrats requalifiaient déjà les petites infractions pour les faire entrer dans le champ d'application de la comparution immédiate, il a, en revanche, exprimé des doutes sur la possibilité de faire usage de ce mode de poursuite en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants ou de destructions par substances incendiaires, comme l'évoque l'exposé des motifs du projet de loi, soulignant, en effet, que les magistrats ouvraient systématiquement des instructions pour les affaires complexes. Il a noté avec satisfaction que l'extension du champ d'application de la comparution immédiate s'accompagnerait de mesures destinées à garantir les droits de la défense, soulignant que le prévenu qui encourt une peine de dix ans d'emprisonnement doit pouvoir bénéficier d'un délai plus long pour préparer sa défense. Il a enfin salué le rétablissement des délais antérieurs à la loi du 15 juin 2000 pour le jugement en comparution immédiate des personnes détenues.

Il s'est ensuite déclaré satisfait de l'extension de la compétence du juge unique aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue ainsi qu'aux faits de rébellion, soulignant que les infractions de ce type étaient de plus en plus fréquentes.

S'agissant des dispositions relatives à la procédure criminelle, il a estimé très positif le remplacement de l'exigence de signification par huissier pour les décisions de mise en accusation par une simple obligation de notification. Puis, il a salué la simplification des dispositions relatives à l'application des peines, qui doit permettre d'écarter le débat contradictoire avec l'accord du condamné et du ministère public.

Enfin, il s'est déclaré favorable à la création d'une procédure d'enquête ou d'information judiciaires pour rechercher les causes d'une disparition suspecte ainsi qu'aux dispositions tendant à renforcer les droits des victimes. Il s'est notamment réjoui que le projet de loi prévoie que les victimes des infractions les plus graves puissent bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources et que toutes les victimes soient informées de leur droit de se constituer partie civile et de bénéficier, en conséquence, d'un avocat désigné d'office.

M. Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, a exprimé ses réticences sur l'économie générale du projet concernant la justice des mineurs, soulignant que celle-ci devrait permettre, au-delà de la sanction d'un acte, caractéristique première de la justice des majeurs, la modification des comportements dangereux et la réintégration des délinquants au sein de la société. Il a jugé inopportun d'engager un processus dans lequel chaque acte entraînerait automatiquement une sanction, sans prise en compte du contexte social et familial, jugeant qu'une telle évolution risquait d'ôter tout espoir aux mineurs auteurs d'actes de délinquance. Il s'est félicité du retrait du projet de loi de toute disposition confiant aux juges de proximité des compétences élargies en matière de mineurs, mais s'est inquiété du pouvoir central d'orientation des mineurs confié au procureur de la République dans la nouvelle procédure de comparution à délai rapproché, estimant que le juge des enfants devrait être appelé à donner son avis.

M. Jean-René Farthouat, président du Conseil national des barreaux a, tout d'abord, regretté les modifications trop fréquentes de la procédure pénale, qui donnent parfois lieu à des débats opposant, de manière caricaturale, un camp prétendu liberticide au camp des défenseurs de la liberté. Il a évoqué, à titre d'exemple, les très nombreuses évolutions de l'article 138 du code de procédure pénale relatif au contrôle judiciaire. Se félicitant de la programmation de moyens importants pour la justice, il a considéré qu'il était en effet nécessaire d'associer systématiquement de nouveaux moyens aux réformes adoptées. Puis, il s'est interrogé sur l'opportunité de présenter, dans deux textes différents, les modifications de la procédure pénale figurant dans le projet de loi d'orientation et de programmation actuellement en discussion au Sénat et celles annoncées récemment par le ministre de l'intérieur, qui devraient faire l'objet d'un projet de loi présenté au mois d'octobre.

S'agissant du traitement de la délinquance des mineurs, il a fait part du souci de la profession de ne pas faire un procès d'intention au Gouvernement en cette matière. Il a cependant insisté sur la nécessité que les moyens annoncés soient rapidement mis en _uvre, de telle manière que les sanctions prononcées à l'encontre des mineurs puissent être exécutées dans des conditions convenables, que ce soit dans les établissements pénitentiaires qui doivent leur être réservés ou dans les centres fermés, dans le contrôle desquels les avocats pourraient avoir leur place.

Après avoir rappelé les réactions négatives suscitées par la suppression de la justice de paix en 1958, il a souligné que la profession d'avocat saluait donc le retour des juges de proximité, jugeant satisfaisantes les garanties de statut figurant dans le projet de loi organique présenté ce jour en Conseil des ministres. Regrettant cependant le choix d'une appellation qui pourrait laisser supposer que l'ensemble de la justice n'est pas proche de la population, il s'est dit, par ailleurs, favorable à la volonté parfois exprimée de rattacher les juges de proximité aux tribunaux d'instance, sur le modèle pratiqué en Grande-Bretagne, ce qui éviterait de nombreux conflits de compétences.

Puis, il a souligné que le droit à l'information pour toute victime, en particulier sur la possibilité de bénéficier d'un avocat commis d'office, accompagnée de l'institution d'un mécanisme intelligent d'assurance juridique, constituait une véritable avancée, observant que le droit de se constituer partie civile était le pendant du principe d'opportunité des poursuites et constituait une garantie fondamentale d'un accès au juge. Mais il a relevé l'hostilité exprimée par certains barreaux de province à l'égard de l'attribution de l'aide juridictionnelle, sans conditions de ressources, aux victimes des atteintes les plus graves à la personne et a insisté sur le fait qu'une telle mesure supposerait une réforme de l'aide juridictionnelle.

M. Jean-René Farthouat a ensuite exprimé des réserves sur plusieurs mesures relatives à la procédure pénale, notamment l'extension du recours au témoin anonyme qu'il a jugée contraire aux droits les plus fondamentaux, exprimant, en outre, la crainte qu'il n'encourage les querelles de voisinage et les manipulations de l'institution judiciaire. Il a également regretté l'élargissement de la comparution immédiate, regrettant que la loi semble se focaliser sur certains délits, alors qu'elle pourrait ensuite s'appliquer à d'autres infractions que celles initialement prévues. Il s'est, en particulier, inquiété du risque d'une multiplication de poursuites pour actes de rébellion qui ne correspondraient pas à des infractions véritablement graves. En outre, il a exprimé la crainte que, dans le cadre d'une telle procédure, marquée par une certaine automaticité et par l'absence d'enquête de personnalité, tout porteur de drogue ne soit systématiquement assimilé à un véritable organisateur de trafic.

Puis, il s'est déclaré défavorable à l'allongement proposé des délais d'instruction et s'est prononcé en faveur d'une mesure de moyen terme qui limiterait l'allongement à quatre mois en matière délictuelle et huit mois en matière criminelle, rappelant qu'il convenait de ne pas dépasser les délais raisonnables inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme. Il s'est enfin opposé au référé-détention, regrettant qu'une disposition législative n'ait d'autre justification qu'une affaire précise et a souhaité que cette procédure soit, à tout le moins, réservée aux affaires criminelles.

Evoquant les travaux de la commission d'enquête parlementaire créée il y a deux ans sur la situation dans les prisons françaises, et à laquelle plusieurs parlementaires présents aujourd'hui avaient alors participé, M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen, a déploré que nombre de ses conclusions, pourtant adoptées à l'unanimité, n'aient pu être reprises dans le projet de loi. Il a ainsi regretté que le texte n'aborde pas plus en profondeur la question de la détention. Après avoir exprimé sa satisfaction à l'annonce du programme de constructions de 11 000 places de prison, il a rappelé que le principe adopté par le législateur dans la loi sur la présomption d'innocence d'attribuer à chaque détenu une cellule individuelle était jusqu'alors resté lettre morte. Il a, en conséquence, plaidé pour que cette nouvelle phase de constructions soit accompagnée d'une modernisation du cadre juridique afin que les délais d'achèvement des travaux puissent être raccourcis. Il a également engagé les parlementaires à venir constater sur le terrain la réalisation des mesures qu'ils votent, en utilisant le droit de visite des établissements pénitentiaires dont ils peuvent désormais faire usage à la suite d'un amendement présenté par M. Jean-Luc Warsmann.

Soulignant ensuite que l'amélioration des conditions de détention se traduisait automatiquement par une amélioration des conditions de travail du personnel, il a émis le souhait que la construction de ces nouvelles places entraîne la fermeture des établissements trop vétustes. Il s'est également réjoui, à ce sujet, de la création d'un secrétariat d'Etat spécifiquement compétent pour la réalisation de ces programmes de construction.

S'agissant des dispositions contenues dans le projet de loi destinées à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires, il a effectivement jugé indispensable de donner à l'administration pénitentiaire la possibilité de brouiller les émissions de portables. Observant cependant que les dispositifs techniques ne pouvaient remplacer la présence humaine, il a estimé, en conséquence, qu'une bonne politique de sécurité passait nécessairement par un renforcement de l'encadrement.

Il a également marqué son approbation sur la disposition supprimant la distinction entre centres de détention nationaux et centres de détention régionaux, observant qu'elle permettrait d'accélérer la procédure d'affectation des détenus en établissements pour peine. Dans la même perspective d'une plus grande souplesse, il a suggéré la déconcentration de la décision des affectations au niveau des directions régionales.

S'agissant des dispositions concernant l'hospitalisation psychiatrique des détenus, il a rappelé que 25 % d'entre eux souffraient de troubles du comportement ou de la personnalité. Observant que le principe de l'hospitalisation à l'extérieur était déjà acquis pour les soins somatiques, il a déploré les lenteurs de la mise en _uvre des unités spécialement aménagées au sein d'hôpitaux et émis la crainte que l'hospitalisation psychiatrique à l'extérieur ne rencontre les mêmes difficultés. Il a également plaidé pour que la réalisation de ces unités ne se traduise pas par la fermeture complète des lits d'hospitalisation dans les services médico-psychologiques régionaux, le maintien des hospitalisations dans les SMPR représentant un gage de souplesse pour les médecins.

S'agissant enfin des dispositions relatives aux mineurs, il a estimé que, pour certains d'entre eux, la détention ne pouvait être évitée. Faisant état de son expérience d'ancien éducateur, il a observé que ce n'était pas la détention en elle-même qui était criminogène, mais les conditions de cette détention. Il a donc émis le souhait que puissent être développés les moyens affectés à ces centres pour mineurs ; il a insisté notamment sur les moyens éducatifs, en soulignant que la contrainte et l'éducatif étaient deux concepts inséparables. Il a plaidé également pour que soit opérée une séparation stricte entre mineurs et majeurs.

Après avoir relevé dans les interventions des différents orateurs une dizaine de points susceptibles de donner lieu à des amendements, M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, a fait valoir que l'examen de ce projet de loi au cours d'une session extraordinaire n'avait pas empêché les parlementaires de procéder à de larges consultations, indiquant que seize organisations syndicales et professionnelles avaient d'ores et déjà été reçues. Il a observé que le texte proposait des moyens sans précédent pour mettre en _uvre les orientations définies en matière de justice, ajoutant que ces moyens devraient se traduire très rapidement par des résultats concrets, avec notamment un recrutement accéléré au sein de l'administration pénitentiaire, la rénovation des quartiers de mineurs et la création de 400 places dans des établissements spécialisés pour mineurs. Après avoir précisé que le lancement de l'ensemble des opérations projetées se ferait en une seule fois, il a indiqué que le projet de loi contenait un certain nombre de dispositions destinées à simplifier et accélérer les procédures, notamment en matière d'expropriation ou de passation de marchés. Evoquant les dispositions concernant les mineurs, il a insisté sur l'importance de la rapidité de la réponse pénale, gage de son efficacité. Récusant l'idée selon laquelle les mesures proposées seraient avant tout répressives, il a rappelé que 1 200 postes d'éducateurs seraient créés et souligné que les centres éducatifs fermés ne seraient pas des centres de détention, mais des établissements éducatifs dirigés par des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse. Il a ajouté qu'il était nécessaire de modifier le régime actuel de détention de mineurs, afin de renforcer son contenu éducatif. Abordant les dispositions de procédure pénale, il a souligné qu'elles permettraient de répondre aux difficultés pratiques rencontrées par les magistrats, de rendre plus de souplesse à une procédure trop rigide et d'éviter l'utilisation détournée de certains dispositifs.

S'exprimant en tant que parlementaire et comme maire d'une commune de 30 000 habitants touchée par le phénomène de la délinquance des mineurs, M. Jacques-Alain Bénisti a rappelé que les mesures aujourd'hui proposées par le Gouvernement étaient l'aboutissement d'une longue réflexion à laquelle ont été associées de nombreuses personnes confrontées, sur le terrain, aux problèmes de la justice et notamment des praticiens désireux de travailler de façon plus efficace et mieux adaptée. Il a donc souhaité que les différents intervenants auditionnés par la Commission soient conscients que les parlementaires n'avaient d'autre préoccupation que de répondre à des exigences pratiques en adaptant la législation, sauf à paraître eux-mêmes décalés par rapport aux réalités concrètes. Citant l'exemple de la procédure du témoignage anonyme, il a justifié son utilité en se référant à la peur de certaines personnes qui n'osent pas témoigner par crainte de représailles, y compris dans des affaires aussi graves que des abus sexuels commis à l'encontre de mineurs. Il a considéré que de telles réalités exigeaient des réponses concrètes.

Observant que la procédure de composition pénale suscitait encore des réticences, M. Claude Goasguen a pourtant estimé que cette procédure était de nature à répondre au problème de la surcharge des tribunaux, qui est lui-même à l'origine des lourdeurs et de la lenteur de la justice dont se plaignent les Français. Il a souhaité avoir l'avis des intervenants sur cette question.

M. Guy Geoffroy a relevé dans les propos de M. Thierry Baranger l'affirmation selon laquelle, s'agissant de la délinquance des mineurs, la répression devait intégrer le contexte dans lequel les infractions ont été commises et toujours laisser un espoir aux jeunes en difficulté. A cet égard, il a considéré que l'absence de repères résultant du refus de sanctionner n'était pas de nature à susciter l'espoir et à ouvrir des perspectives. Il a estimé que les propositions de la nouvelle majorité, qui tendent à limiter le recours à la détention, à n'envisager celle-ci que dans des conditions de dignité et à développer des centres d'éducation fermés susceptibles d'apporter aux jeunes délinquants le cadre et le personnel d'accompagnement dont ils ont besoin, prenaient en compte cette exigence.

M. Xavier de Roux a souhaité avoir des précisions sur les modalités d'application de la procédure du témoignage anonyme. Il s'est notamment interrogé sur la façon dont est organisé, dans ce cadre, le débat contradictoire et sur la valeur probatoire conférée aux témoignages ainsi recueillis.

M. Jean-Paul Garraud s'est interrogé sur le bien fondé de la création du juge des libertés et de la détention par la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes qui avait pour premier objet de réduire le nombre des placements en détention provisoire et qui, à cet égard, ne semble pas avoir atteint les résultats escomptés. Considérant que cette réforme avait aggravé la complexité et la lourdeur de la procédure pénale, il a suggéré que la saisine du juge des libertés et de la détention par le juge d'instruction aux fins du placement en détention d'un prévenu devienne facultative en matière délictuelle et ne reste obligatoire qu'en matière criminelle. Evoquant ensuite la procédure de l'ordonnance pénale, il a fait part de son souhait d'en élargir le champ d'application, afin d'y inclure les délits routiers, ce qui aurait notamment pour effet de diminuer l'encombrement des tribunaux correctionnels actuellement saisis de ce contentieux, tout en garantissant l'efficacité de la réponse pénale apportée à ce type de délinquance. Il a conclu son propos en préconisant l'adoption d'un réforme législative tendant à permettre à une personne mise en cause de plaider coupable, ce qui aurait également pour effet de simplifier la procédure pénale, tout en renforçant l'efficacité de la répression, sans pour autant méconnaître le respect des droits de la défense.

M. Patrick Delnatte a souhaité savoir si les conditions actuelles de détention des personnes toxicomanes étaient adaptées à leur pathologie et apportaient les moyens nécessaires pour envisager leur traitement.

Tout en reconnaissant que le nombre de constitution de partie civile était excessif et aboutissait trop fréquemment à des décisions de non lieu ou de refus d'informer de la part des juges d'instruction, Mme Maryse Joissains-Masini a considéré qu'il était difficile de dissuader des victimes d'infraction d'exercer ce droit qui leur est légitimement reconnu. C'est pourquoi elle a préconisé la mise en place d'un dispositif centralisé au niveau de chaque tribunal de grande instance qui permettrait d'examiner la recevabilité de l'ensemble des plaintes avec constitution de partie civiles déposées dans son ressort. Puis, évoquant la question des délais d'instruction, elle a déploré, comme M. Jean-René Farthouat, que le projet de loi propose leur allongement, soulignant qu'une durée excessive de l'instruction constituait une atteinte à la liberté individuelle et au respect de la présomption d'innocence. S'agissant de la disposition tendant à faire bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle les victimes des infractions les plus graves, elle s'est réjouie de cette mesure, tout en observant que sa charge financière ne devrait pas être uniquement supportée par les avocats. Après avoir fait part de son souhait de voir le champ d'application de la composition pénale étendu, elle a conclu son propos en estimant qu'il ne convenait pas tant d'hésiter à priver de liberté des mineurs délinquants que de veiller à ce qu'une telle mesure soit exécutée dans des conditions matérielles dignes et favorables à leur réinsertion.

Après avoir déploré à son tour les délais particulièrement longs en matière de construction des établissements pénitentiaires, M. Christian Decocq a indiqué qu'ils tenaient, principalement, à l'existence de divergences entre l'administration compétente et les élus locaux sur le choix de la localisation géographique des établissements ainsi qu'à la complexité des règles en vigueur en matière de passation des marchés publics, qu'il conviendrait, en conséquence, de simplifier.

Soulignant l'importance de garantir le droit des personnes qui s'estiment lésées par un crime ou un délit de se constituer partie civile devant le juge d'instruction, M. Jérôme Bignon a fait observer que le traitement réservé aux simples plaintes par l'institution judiciaire n'était peut-être pas étranger à l'augmentation du nombre de plaintes déposées avec constitution de partie civile. Il a donc exprimé des réserves sur les dispositions du projet de loi permettant au juge d'instruction de prononcer des amendes civiles en cas de plainte abusive, soulignant l'inégalité qui serait ainsi établie avec le parquet. Puis évoquant les juridictions de proximité, il en a regretté la dénomination, soulignant qu'elle pourrait laisser croire que les autres juridictions ne sont pas proches des justiciables, et a jugé que le terme de justice paix serait plus approprié. Enfin, soulignant la complexité de certaines procédures applicables devant le tribunal d'instance, il a exprimé son inquiétude de voir le projet de loi y faire référence pour définir la procédure applicable aux juridictions de proximité et souhaité que la plus grande simplicité soit recherchée en la matière, la procédure de déclaration au greffe lui paraissant, à cet égard, particulièrement adaptée.

Concernant la réforme du droit pénal des mineurs, M. Thierry Baranger a indiqué qu'il ne mettait pas en cause la volonté des auteurs du projet de loi de lutter plus efficacement contre la délinquance, mais s'interrogeait sur l'impact des mesures proposées, ajoutant qu'il était même assez réservé à leur égard puisque la délinquance des mineurs est, avant tout, un phénomène transitoire. Tout en reconnaissant que certains mineurs récidivistes pouvaient également avoir besoin d'une sanction pénale, il a observé que les juges des enfants intégraient la sanction dans les mesures prononcées à l'encontre des mineurs. Après avoir considéré qu'il était difficile de se prononcer sur la création des centres éducatifs fermés sans en connaître précisément les modalités de fonctionnement, il s'est déclaré favorable au développement des centres éducatifs renforcés, qui responsabilisent le mineur, estimant que l'échec des mesures éducatives devait conduire éventuellement à mettre le mineur en prison et non à le placer dans un centre éducatif fermé, le placement ne devant jamais être un enfermement. Il a enfin proposé que le juge d'application des peines pour les mineurs soit le juge des enfants, en milieu ouvert comme en milieu fermé, tout en reconnaissant que cette proposition nécessiterait des moyens supplémentaires.

Concernant la composition pénale, M. Jean-René Farthouat a indiqué que les avocats avaient le sentiment d'être exclus de cette procédure, qui se déroule principalement au sein des maisons de justice et du droit, ajoutant que la notion de transaction pénale était, en outre, étrangère à leur culture. Tout en soulignant qu'il n'avait pas d'opposition de principe à son égard, M. Jean Berkani a dénoncé la complexité de cette procédure. Il a affirmé que cette complexité l'avait conduit à Evreux à en limiter l'utilisation à l'usage de stupéfiants et au port d'armes prohibé, l'amende étant payée par l'intermédiaire d'un timbre fiscal. Il a observé que les situations locales particulières pouvaient, en outre, conduire à exclure certaines infractions de cette procédure, citant l'exemple de son ressort où il n'aurait pas été logique d'appliquer la composition pénale à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique, alors même que le nombre de morts sur les routes est en constante augmentation. Tout en reconnaissant qu'il existait peut-être en la matière des difficultés d'ordre constitutionnel, il a estimé préférable d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment en matière d'infraction routière.

Concernant la détention provisoire, Mme Michèle Vaubaillon a constaté que la création du juge des libertés et de la détention n'avait pas entraîné une diminution du nombre des placements en détention provisoire. Tout en relevant qu'il n'existait plus d'hostilité de la part des juges d'instruction à l'égard de cette nouvelle procédure, elle a jugé que celle-ci n'était réellement utile que dans les affaires criminelles. Après avoir souligné la nécessité de faire intervenir plusieurs magistrats dans la décision de placement en détention provisoire pour les affaires graves, elle a proposé de mettre en place une collégialité à la carte, comme l'avait fait la loi n° 85-1303 du 10 décembre 1985, adoptée à l'initiative de M. Robert Badinter, à l'époque garde des Sceaux, inappliquée faute de moyens suffisants. M. Jean-René Farthouat a estimé difficile de limiter l'intervention du juge des libertés et de la détention aux affaires criminelles, faisant valoir qu'une distinction entre les qualifications correctionnelle et criminelle établies au début de la procédure était la négation même de la notion d'instruction. Mme Véronique Chéron a fait état des difficultés pratiques que l'institution d'un juge des libertés et de la détention soulève dans les tribunaux à une chambre, observant que le grade de président ou de vice-président exigé pour remplir certaines fonctions soulevait des problèmes d'incompatibilité, notamment en raison du nombre de postes vacants.

Concernant les dispositions relatives à l'instruction, Mme Michèle Vaubaillon a souligné que les constitutions de partie civile alourdissaient sensiblement la charge de travail des juges d'instruction, notamment au pôle économique et financier de Paris. Tout en reconnaissant que ce droit était le corollaire de l'opportunité des poursuites, elle a estimé nécessaire de mettre en place un dispositif dissuasif, citant l'exemple du tribunal de grande instance de Paris où le doyen des juges d'instruction a mis en place un système de tri, permettant d'éliminer environ 20 % des constitutions de partie civile. Elle a suggéré que la recevabilité des constitutions de partie civile soit limitée aux plaintes ayant préalablement fait l'objet d'un classement sans suite ou que l'avance des frais d'expertise soit faite par le plaignant, faisant valoir que cette procédure était parfois uniquement utilisée pour obtenir une expertise gratuite.

Concernant le témoin anonyme, M. Jean-René Farthouat a estimé qu'il ne fallait pas remettre en cause des principes fondamentaux pour régler certaines situations particulières, aussi difficiles soient-elles. Après avoir décrit l'ensemble des étapes permettant de recourir au témoignage anonyme, M. Jean Berkani a souligné la complexité de cette procédure qui rend très difficile, en pratique, son utilisation.

Concernant les conditions d'incarcération, M. Jean-Louis Daumas a rappelé que la prise en charge de la toxicomanie en prison passait essentiellement par la prescription de traitements de substitution du type méthadone ou subutex. Il a également évoqué certaines expériences menées actuellement dans une dizaine de grosses maisons d'arrêt urbaines consistant, par un dispositif de soins et d'accompagnement psychologique, à préparer le détenu toxicomane à la sortie. Tout en précisant que de telles expérimentations nécessitaient de regrouper les détenus pris en charge, il s'est prononcé très clairement contre une politique qui consisterait à placer les toxicomanes dans des quartiers réservés. S'agissant des moyens de réprimer le trafic de stupéfiants en prison, il s'est élevé contre l'hypocrisie qui consisterait à nier le phénomène ; ainsi, tout en reconnaissant l'existence de tels trafics dans tous les établissements pénitentiaires, il a émis le souhait que puissent être renforcés les moyens juridiques mis à la disposition du directeur de prison et du parquet ; évoquant à ce sujet l'action très offensive menée par un procureur lorsqu'il était lui-même directeur de la maison d'arrêt de Loos, consistant à contrôler les urines des détenus pour détecter la consommation de substances illicites, il a regretté que cette politique n'ait pu être poursuivie faute de bases juridiques solides ; il a souligné en conclusion que la mise en _uvre d'une politique de répression des trafics ne pouvait se faire sans le développement conjoint d'une réelle politique de soins.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a procédé à la désignation de candidats pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires. Ont été désignés :

- M. Yves Nicolin, pour siéger au sein du Conseil supérieur de l'adoption ;

- MM. Jérôme Bignon et Didier Quentin, candidats titulaires, et MM. Christian Decocq et Christian Estrosi, candidats suppléants pour siéger au sein du Conseil d'administration du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;

- M. Xavier de Roux, candidat titulaire, et M. Guy Geoffroy, candidat suppléant, pour siéger au sein du Comité des finances locales ;

- MM. Patrick Delnatte et Francis Delattre, pour siéger au sein de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- M. Guy Geoffroy, candidat titulaire, et M. Jérôme Lambert, candidat suppléant, pour siéger au sein de la Commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence ;

- MM. Pierre Morel-A-L'Huissier, Jacques-Alain Bénisti, André Vallini et Gérard Vignoble, pour siéger au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux ;

- M. Georges Fenech, pour siéger au sein de la Commission consultative des archives audiovisuelles de la justice ;

- M. Jean-Luc Warsmann, pour siéger au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire ;

- Mme Valérie Pecresse, pour siéger au sein du Conseil d'orientation de l'observatoire de l'emploi public ;

- M. Pierre Frogier, pour siéger au sein du Comité de l'initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR) ;

- M. Richard Dell'Agnola, pour siéger au sein du Conseil national de la sécurité routière.

Rappelant que, désigné par l'Assemblée Nationale lors de la mise en place de cet organisme sous la précédente législature, il en avait été élu président, M. René Dosière a regretté que la Commission présente un autre candidat, estimant que ce changement risquait de désorganiser cet organisme. M. Pascal Clément, président, a rappelé le principe du renouvellement des membres représentant l'Assemblée Nationale au sein de ces organismes au début de chaque législature et souligné que la répartition des candidatures entre les groupes était identique à celle retenue sous la précédente législature.

La Commission a par ailleurs nommé pour siéger au sein d'organismes extraparlementaires :

- Mme Maryse Joissains-Masini, pour siéger en qualité de titulaire, et M. Pierre Morel-A-L'Huissier, pour siéger en qualité de suppléant, à la commission supérieure de la codification ;

- MM. Michel Hunault et Étienne Blanc, pour siéger au Conseil supérieur de l'administration pénitentiaire.

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La Commission a également procédé à la désignation des candidats aux éventuelles commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion :

- du projet de loi portant amnistie, ont été désignés :

· membres titulaires : MM. Pascal Clément, Michel Hunault, Jean Leonetti, Jean-Luc Warsmann, Jérôme Bignon, André Vallini, Arnaud Montebourg.

· membres suppléants : MM. Guy Geoffroy, Jérôme Rivière, Xavier de Roux, Thierry Mariani, Jean-Christophe Lagarde, René Dosière, Jacques Brunhes.

- du projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, ont été désignés :

· membres titulaires : MM. Pascal Clément, Christian Estrosi, Alain Moyne-Bressand, Alain Joyandet, Gérard Léonard, André Vallini, René Dosière.

· membres suppléants : MM. Gérard Hamel, Didier Quentin, Thierry Mariani, Jean-Luc Warsmann, Jean-Christophe Lagarde, Arnaud Montebourg, André Gerin.

- du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, ont été désignés :

· membres titulaires : MM. Pascal Clément, Jean-Luc Warsmann, Claude Goasguen, Jacques Pélissard, Guy Geoffroy, André Vallini, Arnaud Montebourg.

· membres suppléants : MM. Didier Quentin, Gérard Hamel, Émile Blessig, Manuel Aeschlimann, Pierre Albertini, M. René Dosière, Michel Vaxès.

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Enfin, la Commission a procédé à la nomination de M. Jérôme Bignon au sein de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.

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