Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 16 octobre 2002(Séance de 16 heures 30)

> >

COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 4

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 16 octobre 2002
(Séance de 16 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

	pages
- Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur les crédits de son ministère pour 2003	2
- Examen des rapports pour avis sur les crédits de ce ministère :
· Sécurité intérieure (M. Gérard Léonard, rapporteur)	7
· Sécurité civile (M. Thierry Mariani, rapporteur)	7
· Administration générale et collectivités locales (M. Manuel Aeschlimann, rapporteur)	8
- Informations relatives à la Commission	15

La Commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur les crédits de son ministère pour 2003.

Après avoir excusé M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, dont la présence est requise au Sénat pour la présentation du projet de loi constitutionnelle relatif à la décentralisation, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, s'est déclaré heureux de présenter à la commission des Lois de l'Assemblée nationale le premier budget de son ministère pour cette nouvelle législature. Soulignant que la présentation du budget était toujours un moment important pour la démocratie, il a observé qu'il s'agissait également d'un rendez-vous que des membres de la représentation nationale lui avaient fixé l'été dernier, lors du vote de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), des parlementaires de l'opposition ayant reproché au Gouvernement de légiférer à crédit. Rappelant que cette loi prévoyait une enveloppe financière de 5,6 milliards d'euros sur cinq ans pour la police et la gendarmerie nationales, ainsi que la création de 13 500 emplois entre 2003 et 2007, le ministre s'est réjoui que le projet de budget pour 2003 en soit la résultante directe.

M. Nicolas Sarkozy a indiqué que les crédits de son ministère atteindraient 19,54 milliards d'euros en 2003, soit une hausse de 10,9 % par rapport à 2002, cette progression globale incluant le transfert sur le budget de l'intérieur de la compensation versée aux régions au titre de la gestion des services ferroviaires de compétence régionale. Il a fait remarquer que ce transfert de 1,55 milliard d'euros vers la dotation générale de décentralisation (DGD) allait dans le sens de la globalisation des transferts et donc de l'autonomie financière des collectivités. Il a précisé par ailleurs que, hors transferts, le budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales atteignait 17,99 milliards d'euros, soit une augmentation de 2,1 % - qui inclut toutefois l'économie mécanique de 183 millions d'euros liée à l'absence d'élections nationales en 2003 - et, hors collectivités locales, 9,817 milliards d'euros, soit une progression de 3 % par rapport à 2002. Il a ajouté que, si l'on excluait le financement des élections, le budget atteignait 9,726 milliards d'euros et progressait d'exactement 5 %, soit une dépense de 162 € par Français.

Le ministre a ensuite présenté le budget de la police nationale, dont il a rappelé qu'il comptait pour 56 % de ce total, soit 5,449 milliards d'euros pour 2003, en hausse de 5,8 % par rapport à 2002. Il a ajouté que, sur les 6 500 emplois que la LOPSI prévoyait de créer en cinq ans dans la police, 1 900 - près du tiers - le seraient dès 2003, soit 1 000 emplois administratifs, scientifiques et techniques et 900 policiers « actifs », terminologie dont il a d'ailleurs estimé la pertinence discutable et l'abandon souhaitable.

Expliquant, à cet égard, qu'il avait voulu donner une priorité particulière à la création d'emplois administratifs, parce qu'elle constitue le moyen le plus rapide d'augmenter les effectifs sur le terrain - dans la mesure où il faut au moins un an pour former un policier après son recrutement alors que les personnels administratifs sont déjà formés -, il a précisé que le retour des policiers sur la voie publique avait déjà commencé. Il a déclaré avoir obtenu du ministre des finances l'autorisation de lancer une partie des recrutements prévus par le budget avant le vote de la loi de finances, afin de permettre à 500 agents administratifs et à 500 gardiens de la paix supplémentaires de prendre leur poste ou d'intégrer leur école de formation dès 2002. Il a ajouté que les concours de recrutement des 900 autres agents seraient organisés avant la fin de l'année, justifiant cette décision par la nécessité de relier l'annonce d'un renforcement des effectifs à sa mise en œuvre effective, condition nécessaire à la crédibilité de la parole politique à l'égard des citoyens.

Expliquant, par ailleurs, avoir découvert avec surprise, en prenant ses fonctions, que plus de 1 000 emplois administratifs pourtant ouverts au budget restaient vacants, au mépris des dispositions votées par le Parlement, le ministre a indiqué qu'avait été organisé, au mois d'août, un concours exceptionnel pour combler l'intégralité de ces vacances et conclu que ce serait donc, au total, plus de 2 000 agents administratifs supplémentaires - deux fois plus que le nombre des postes ouverts au budget - qui seraient recrutés d'ici au printemps prochain.

Le ministre de l'intérieur a indiqué que ces recrutements s'accompagneraient d'un effort indemnitaire considérable, d'un montant de 110 millions d'euros au total. Il a précisé, à cet égard, que l'augmentation de deux points de l'indemnité de sujétions spéciales de police (ISSP) était confirmée, conformément aux engagements pris par le gouvernement précédent, qui n'avait toutefois pas financé cette promesse.

Abordant ensuite le problème, qu'il a jugé considérable, de la mise en œuvre de la réduction du temps de travail dans la police nationale, M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'il avait obtenu une enveloppe de 46,8 millions d'euros pour financer le rachat de 5 jours supplémentaires en moyenne par agent, au taux de 85 euros déjà en vigueur pour les gendarmes. Il a expliqué que, en l'absence de cette procédure de « rachat », ce sont au total 4 000 équivalents temps plein qui auraient été perdus, en totale contradiction avec les engagements du Gouvernement.

Il a ensuite fait valoir que, pour améliorer l'efficacité des services de police, il était également indispensable de renforcer leurs capacités judiciaires, ce qui se traduisait dans le budget par l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire à 2 000 gradés et gardiens supplémentaires et par une revalorisation de l'indemnité liée à cette qualification de près de 50 %, soit un montant total de 600 euros par an.

Il a, enfin, précisé que les 14 000 personnels administratifs, qui fournissent à la police nationale un appoint indispensable, allaient bénéficier également d'une revalorisation indemnitaire sans précédent, une enveloppe de 7,5 millions d'euros étant prévue pour rétablir enfin l'égalité de traitement entre ces agents et ceux du cadre national des préfectures.

S'agissant de la mise en œuvre du programme d'équipement et de modernisation de la police nationale, pour lequel la LOPSI prévoit une enveloppe totale de 1,18 milliard d'euros en cinq ans, le ministre a indiqué que 180 millions d'euros en crédits de paiement seraient ouverts dès 2003, crédits qui permettraient de renforcer la protection individuelle et collective des policiers (gilets pare-balles, flash-balls, protection des vitrages des véhicules). A cet égard, le ministre a précisé qu'il avait décidé d'étendre aux gendarmes l'usage des flash-balls.

Il a, en outre, fait valoir que ces crédits permettraient, notamment, d'améliorer l'état du parc des véhicules et ajouté que le secteur privé se verrait confier, de manière plus systématique, les travaux d'entretien et de réparation, tandis que le rythme de leur renouvellement serait accéléré. Il a estimé, en effet, qu'il ne revenait pas aux préfectures de réparer les voitures, citant l'exemple de l'Essonne où 80 des 250 véhicules de la police nationale sont actuellement immobilisés.

S'agissant enfin des crédits destinés à l'immobilier, le ministre a annoncé qu'ils seraient doublés aussi bien en autorisations de programme qu'en crédits de paiement

Rappelant que, même si les crédits de la gendarmerie nationale restaient inscrits sur le budget de la défense, il avait néanmoins la responsabilité de leur mise en œuvre, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que le budget 2003 de la gendarmerie était également en augmentation de 8,4 % par rapport à 2002, à 4,256 milliards d'euros. Il a expliqué que cette très forte augmentation était d'abord due au rétablissement de la sincérité budgétaire, la totalité des crédits destinés au paiement des loyers de la gendarmerie ayant été inscrite au budget, ce qui n'était pas le cas depuis plusieurs années. Le ministre a estimé honteux qu'en 2002, par exemple, ce type de dépenses n'ait été « budgété » que jusqu'au mois d'août, à la suite de ce qui relevait sans doute d'un oubli du précédent gouvernement.

Le ministre a ajouté, par ailleurs, que l'application de la LOPSI dans la gendarmerie se traduisait par la création de 1 200 emplois nouveaux, dont 1 140 sous-officiers et 60 officiers, tandis que, sur le plan indemnitaire, elle bénéficierait, comme la police, de l'augmentation de deux points de l'indemnité de sujétions spéciales et de l'augmentation à 600 € de l'indemnité d'officier de police judiciaire.

Au titre du programme d'équipement et de modernisation de la gendarmerie nationale, il a précisé qu'un effort important serait engagé, notamment pour le parc de véhicules - achat de 350 véhicules de maintien de l'ordre et 3 400 véhicules légers -, dont le ministre a dénoncé la vétusté.

Il a indiqué qu'au total la gendarmerie recevrait 304 millions d'euros en 2003 sur l'enveloppe de 2,85 milliards d'euros prévue par la LOPSI et que, ainsi, 40 % de l'enveloppe budgétaire prévue sur cinq ans serait mobilisé dès la première année.

Le ministre de l'intérieur a ensuite souligné l'importance du budget consacré à la sécurité civile qui, même si elle n'est pas concernée par la LOPSI, joue un rôle fondamental pour la sécurité des Français, comme les inondations du mois dernier dans le Sud de la France l'ont encore montré. A cet égard, le ministre a fait valoir que, sans les hélicoptères de secours, les inondations des 8 et 9 septembre derniers n'auraient pas seulement entraîné les 25 victimes qui sont à déplorer aujourd'hui, mais auraient fait plus de 800 morts, cette estimation reposant sur la seule base des personnes hélitreuillées in extremis alors qu'elles étaient en situation de risque mortel.

Il a indiqué que, en augmentation de 29,7 %, les crédits de la sécurité civile dans le budget 2003 atteignaient 323 millions d'euros, croissance qui devrait notamment permettre de financer 40 emplois supplémentaires, soit 18 créations nettes - 11 pilotes et 7 mécaniciens - pour le groupement des moyens aériens et 22 transformations d'emplois de personnels de la police nationale, destinées à la création de 11 postes de pilotes et de 11 postes de mécaniciens supplémentaires. Il a ajouté que, dans le même temps, le plan de modernisation de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris serait poursuivi, 3 millions d'euros étant prévus au budget 2003 pour la création de 125 emplois et l'acquisition de nouveaux équipements, qui permettraient de remplacer du matériel hors d'âge et de satisfaire les nouveaux besoins opérationnels. Il a précisé que cette augmentation recouvrait également le financement de mesures indemnitaires spécifiques.

S'agissant du budget d'équipement de la sécurité civile, le ministre a indiqué que le budget 2003 prévoyait une importante remise à niveau, les crédits afférents augmentant de 50 % en autorisations de programme et permettant, notamment, l'acquisition des nouveaux hélicoptères EC 145 et de divers matériels complémentaires, dont un PC de crise. M. Nicolas Sarkozy a expliqué que l'usage de ces hélicoptères serait dévolu aussi bien à la police qu'à la gendarmerie et précisé, s'agissant de Paris et de sa région, qu'un hélicoptère spécifique et son commando seraient affectés à la lutte contre les vols à main armée. Il a fait valoir que ce dispositif, loin d'être la simple copie de systèmes fonctionnant, par exemple, aux Etats-Unis, répondait non seulement à une logique opérationnelle, mais redonnerait en outre confiance aux forces de l'ordre, en leur permettant de lutter à armes égales contre le grand banditisme.

M. Nicolas Sarkozy a souligné ensuite que la principale innovation du budget 2003 pour la sécurité civile était la création d'un nouveau fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui serait doté de 45 millions d'euros en 2003. Il a expliqué que ce fonds prendrait la succession de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) en faveur des SDIS, qui avait été créée pour trois ans par la loi de finances pour 2000 afin de consommer des crédits dormants de la DGE, tout en précisant que le fonds d'aide à l'investissement aurait un fonctionnement très différent. A cet égard, le ministre a fait valoir, tout d'abord, qu'il s'agissait d'un dispositif permanent et non temporaire, ensuite, que les crédits ne seraient plus répartis uniformément entre toutes les dépenses, mais prendraient la forme de subventions ciblées sur les projets les plus importants. Il a ainsi exprimé le souhait que, dès 2003, le fonds puisse être mis à contribution pour aider les SDIS qui souhaitent basculer leur réseau de transmissions sur la technologie ACROPOL. A ce propos, le ministre a affiché son ambition de voir les trois forces de sécurité utiliser le même réseau de télécommunications pour qu'il soit mis fin par là même à la situation peu rationnelle qui prévaut actuellement.

Abordant la question des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, le ministre a indiqué que 9 724 millions d'euros seraient consacrés aux dotations aux collectivités locales, soit près de la moitié des crédits de son ministère. Rappelant que ces crédits ne représentaient en fait qu'une faible part des concours de l'État à ces collectivités
- certaines dotations, dont en particulier la dotation globale de fonctionnement (DGF) étant des prélèvements sur les recettes de l'État qui n'apparaissent pas directement dans les documents budgétaires -, il a précisé que le total des concours de l'Etat aux collectivités locales atteindrait en 2003, 58,18 milliards d'euros, soit une progression de 3,3 % par rapport à 2002.

Il a ensuite souligné que la réforme constitutionnelle, qui introduira une nouvelle vague de décentralisation, conduirait à aménager les relations financières entre l'Etat et les collectivités, indiquant que si les collectivités exerçaient à titre expérimental des compétences de l'Etat elles se verraient attribuer les ressources correspondantes, évoquant l'éventualité du transfert d'impôts, comme par exemple la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Il a fait observer, toutefois, que pour pouvoir préparer cette réforme dans la sérénité, il était essentiel de partir d'une base stabilisée et a indiqué qu'il avait, en conséquence, obtenu le maintien pour 2003 des dispositifs prévus en 2002. Il a précisé, à ce propos, que l'enveloppe du contrat de croissance et de solidarité, en hausse de 1,9 % par rapport à 2002, serait indexée selon les mêmes règles qu'en 2002, chacune des dotations de l'enveloppe évoluant également selon ses propres critères, identiques à ceux de 2002. Il a noté que, compte tenu de ce mode d'indexation, la dotation globale de fonctionnement (DGF) augmentera de 2,3 % pour atteindre 18,81 milliards d'euros, hors abondements exceptionnels en 2003. Il a souligné, en outre, que la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui joue le rôle de variable d'ajustement dans l'enveloppe normée, serait limitée à 3 % alors qu'elle atteignait 7,5 % en 2002.

Le ministre a ensuite souligné que le projet de loi de finances pour 2003 poursuivait deux grandes orientations : améliorer l'autonomie fiscale des collectivités locales et préserver l'aide de l'État aux collectivités les plus défavorisées. S'agissant de la première orientation, il a précisé qu'il était prévu de restituer aux collectivités locales, à compter du 1^erjanvier 2003, la taxe professionnelle et la taxe sur le foncier bâti de France Télécom, ce qui répondait à une revendication très ancienne des élus locaux.

Rappelant que, jusqu'à présent, les collectivités ne pouvaient ni augmenter le taux de la taxe professionnelle plus rapidement que celui de la taxe d'habitation ou de la moyenne de la taxe d'habitation et des taxes foncières, ni baisser le taux de la taxe professionnelle moins rapidement que celui des autres impôts directs, le ministre a, par ailleurs, annoncé que le projet de loi de finances assouplirait cette règle en permettant une différence de 50 % entre l'évolution de la taxe professionnelle et celle des trois autres taxes.

Pour préserver l'aide de l'Etat aux collectivités locales défavorisées, il a indiqué que deux mesures importantes étaient prévues par le projet de loi de finances. Il a ainsi expliqué que les ressources du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), qui étaient abondées jusqu'ici par une partie du produit de la taxe professionnelle de France Télécom, seraient maintenues grâce à une dotation de remplacement de l'Etat d'un montant de 271 millions d'euros en 2003. Il a ajouté, par ailleurs, que les dotations de péréquation intégrées à la DGF - la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) - bénéficieraient de trois abondements exceptionnels d'un montant total de 160 millions d'euros et progresseraient, en conséquence, de 2 %, tandis que les autres dotations de solidarité seraient maintenues au même niveau qu'en 2002. Enfin, il a annoncé que l'aide budgétaire aux communes forestières sinistrées par les tempêtes de décembre 1999 serait maintenue en 2003 avec un montant de 11 millions d'euros tandis que les inondations récentes du Sud de la France donneraient lieu à des ouvertures de crédits dans la prochaine loi de finances rectificative.

Après avoir souligné que les crédits de l'administration générale, d'un montant de 2 922 millions d'euros diminueraient de 3,5 % en raison de la baisse des crédits destinés aux élections, le ministre a précisé qu'ils seraient consacrés à 80 % aux retraites des agents du ministère, les autres mesures portant sur le renforcement de l'encadrement de l'administration centrale, une utilisation plus systématique des emplois vacants et une accélération de l'effort mené pour résorber les emplois précaires. Puis, il a indiqué que le budget de l'administration territoriale atteindrait 1,12 milliard d'euros en 2003, soit une augmentation de 2 %. Il s'est félicité du mouvement de globalisation des crédits de fonctionnement et de rémunération des préfectures en soulignant que onze préfectures supplémentaires, dont la première située outre-mer, à la Martinique, allaient tenter l'expérience de sorte qu'au total, en 2003, près du tiers des préfectures aurait une gestion des crédits globalisée. Précisant, à ce propos, que la globalisation se ferait en 2003 aux mêmes conditions financières que lors des trois dernières années, il a souhaité qu'une nouvelle étape soit franchie en 2004 en envisageant la globalisation de tout ou partie des crédits d'équipement, la généralisation à la France entière de la gestion globalisée, ou même des premières mesures de globalisation interministérielle des crédits.

Soulignant que les crédits de fonctionnement des préfectures augmenteraient pour la première fois depuis plusieurs années, avec une mesure nouvelle de 2,15 millions d'euros, il a indiqué que les effectifs des préfectures resteraient stables en 2003, tandis que les mesures catégorielles représenteraient 10,2 millions d'euros au total, cette enveloppe permettant de rapprocher fortement les rémunérations des agents des préfectures de la moyenne interministérielle, ramenant par exemple à moins de 5 % l'écart à cette moyenne pour les agents de catégorie C. Le ministre a insisté, par ailleurs, sur le fait qu'une ligne budgétaire de 2,65 millions d'euros de vacations serait ouverte dans le budget des préfectures pour accélérer le traitement des demandes d'asile territorial, dont le nombre croît de façon exponentielle, rendant la situation de nombreuses préfectures absolument intenable. Rappelant que le délai moyen du traitement de ces demandes était de six mois, alors que la durée de la rétention administrative ne pouvait pas excéder douze jours, il a annoncé que, pour concrétiser un engagement du Président de la République, son ministère souhaitait déposer un projet de loi sur l'immigration au début de l'année prochaine, qui mettrait en œuvre un nouveau régime juridique du droit d'asile. Il a indiqué, à ce propos, qu'il était prêt à débattre de cette question avant le dépôt du texte avec les membres de la commission des Lois, ajoutant qu'il était également disposé à rendre compte de son activité internationale dans ce domaine.

Après avoir souligné l'importance qu'il attachait au respect des promesses faites aux Français en matière d'insécurité et rappelé que le budget qu'il présentait était la traduction du deuxième volet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, qui porte sur les moyens, le ministre a conclu son propos en annonçant que, dès la semaine prochaine, le premier volet de cette loi d'orientation, portant sur la politique de sécurité, trouverait sa traduction concrète dans un nouveau projet de loi sur la sécurité intérieure, qui permettra de mieux utiliser les moyens de la gendarmerie nationale et de la police nationale, en créant de nouvelles infractions et en supprimant certains des obstacles inutiles qui gênent aujourd'hui l'action de ses services.

M. Gérard Léonard, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité intérieure, s'est réjoui que le ministre de l'intérieur soit en mesure d'honorer les engagements pris dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation adoptée durant l'été, observant que cette exécution budgétaire était sans précédent. Il a souhaité savoir dans quelle mesure les créations d'emplois proposées pour 2003 pourraient être confortées par une meilleure utilisation des effectifs existants, faisant référence à la compensation de l'impact de la réduction du temps de travail, à l'affectation des forces mobiles à des missions de sécurisation et aux redéploiements. Après avoir indiqué qu'il avait constaté, sur le terrain, la capacité des services d'investigation à faire preuve d'imagination face à la baisse de leurs moyens et de leurs effectifs, il s'est demandé s'il ne serait pas aujourd'hui opportun d'étendre les sûretés départementales, créées en 1996 mais insuffisamment développées. Il a également souhaité obtenir des précisions sur le développement d'ACROPOL, afin de dissiper l'impression de « fuite en avant » qui se dégage parfois de ce dossier.

Après avoir constaté la forte augmentation des crédits affectés à la sécurité civile, notamment imputable à des mesures de mise à niveau des moyens de secours nationaux, et rendu hommage au courage et au dévouement des sapeurs-pompiers particulièrement sollicités lors des catastrophes récentes, M.Thierry Mariani, rapporteur pour avis des crédits de la sécurité civile, a souhaité connaître l'appréciation du ministre de l'intérieur sur l'organisation du dispositif de prévention ainsi que ses projets en matière d'amélioration des moyens d'alerte, de transmission et de communication entre les intervenants lors des crises. Revenant sur les conséquences des attentats terroristes du 11 septembre 2001, il a également interrogé le ministre sur la mise en œuvre du projet de pôle de défense civile dont ce dernier a annoncé la création prochaine à Cambrai. Rappelant le contexte difficile dans lequel s'effectuent les missions des sapeurs-pompiers et regrettant qu'une vingtaine d'entre eux soient décédés cette année, il a également souhaité connaître les mesures envisagées afin d'améliorer leur sécurité, notamment les dispositions particulières susceptibles de figurer dans le prochain texte sur la sécurité en ce qui concerne les agressions dont certains sont victimes. Le rapporteur pour avis a enfin évoqué la crise du volontariat pour interroger le ministre sur les travaux de la commission installée le 25 juillet dernier ainsi que sur les moyens envisagés pour y remédier.

Sur les questions de sécurité civile, le président Pascal Clément a estimé que les exigences de formation issues de la réforme des services d'incendie et de secours avaient sonné le glas du volontariat. Il a, par ailleurs, observé que la future réforme constitutionnelle devrait offrir l'occasion d'évoquer le problème de la prise en charge de cette mission, regrettant qu'actuellement les conseils généraux soient tenus de financer un service dont le commandement relève très largement du préfet. Evoquant également les transferts de compétence envisagés, il a souhaité que les départements soient en première ligne pour ce qui concerne la compétence de voirie. Il s'est enfin interrogé sur le concept d'autonomie locale, observant que, jusqu'à présent, la dotation globale de fonctionnement avait servi de variable d'ajustement pour l'Etat dans les contextes budgétaires difficiles.

M. Manuel Aeschlimann, rapporteur pour avis des crédits de l'administration générale et des collectivités locales, a interrogé le ministre sur la future réforme des finances locales, en souhaitant savoir notamment quelles seraient les suites données à la note d'orientation présentée au Comité des finances locales en 2001. Prolongeant cette réflexion, il a émis le souhait que soient précisées les grandes lignes du projet de révision constitutionnelle et, notamment, les termes utilisés de « ressources déterminantes » pour définir le concept d'autonomie locale. Il a également souhaité obtenir des précisions sur le financement futur de l'intercommunalité, qui pèse de façon toujours croissante sur les dotations de solidarité. Enfin, il a interrogé le ministre sur les grandes lignes du projet de loi réformant la loi du 12 juillet 1999 tendant au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité.

M. Jacques Brunhes a demandé au ministre s'il envisageait de mettre en œuvre les préconisations de la mission conduite, à la demande du précédent gouvernement, par MM. Robert Pandraud et Christophe Caresche, tendant à la création d'un observatoire de la délinquance et à une refonte du mode de comptabilisation des crimes et délits. Après avoir souligné que nombre de contrats des 14 500 adjoints de sécurité arrivaient à échéance, il s'est interrogé sur l'avenir de ces emplois. Il s'est inquiété de la contradiction qui existe entre la baisse des crédits de fonctionnement des écoles de formation des gardiens de la paix et l'augmentation prévisible des recrutements. Puis, il a fait observer qu'il conviendrait de trouver une solution au problème des vacances d'emplois résultant du décalage entre les départs en retraite des fonctionnaires, qui interviennent traditionnellement au printemps, et les sorties des promotions des nouveaux policiers, qui se déroulent généralement en septembre ou octobre. Par ailleurs, soulignant que le taux d'encadrement dans la couronne parisienne était inférieur à la moyenne nationale, il a souhaité qu'une solution soit trouvée en la matière. Il a regretté que la suppression de certaines brigades de gendarmerie, à l'exemple de ce qui s'est passé dans la circonscription de Gennevilliers, ne soit pas compensée par une augmentation des effectifs dans les commissariats œuvrant dans la même zone. Enfin, il a demandé au ministre si la dotation de solidarité urbaine continuerait d'être calculée sur le fondement d'indices synthétiques.

Après s'être rallié à l'appréciation très positive portée par M. Gérard Léonard sur la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, M. Christian Estrosi a souligné qu'il était parfois difficile de combler des vacances de poste dans la police nationale, notamment dans certaines zones géographiques, faute d'incitation financière suffisante ou de conditions de logement décentes. Il a demandé au ministre s'il était possible de réviser le classement des zones dans lesquelles les agents bénéficient d'un régime indemnitaire plus favorable. Il l'a également interrogé sur la possibilité de faire bénéficier d'augmentations d'effectifs les collectivités locales qui construiraient des logements destinés à accueillir des policiers. Enfin, il s'est inquiété du problème de transition susceptible d'apparaître dès lors que les communes, à terme, ne financeront plus les services départementaux d'incendie et de secours, tandis que les départements ne sont pas encore prêts à prendre le relais.

Après avoir rappelé que de très nombreuses communes avaient édifié des bâtiments en vue d'accueillir les agents de la police de proximité, M. Francis Delattre a regretté que ces locaux soient fréquemment inemployés en raison de l'insuffisance des effectifs. Poursuivant son propos sur les questions relatives à la gestion des personnels de la police, il a considéré que leur affectation devrait être décidée au plus proche du terrain, là où les responsables sont à même d'évaluer les besoins réels, et non relever, comme c'est le cas actuellement, des secrétariats généraux de l'administration de la police. Puis, réagissant aux propos du ministre selon lesquels la police n'avait pas pour mission d'entretenir son parc automobile, il a relevé que, s'agissant des véhicules dotés d'un équipement technique spécifique aux forces de maintien de l'ordre, il ne lui paraissait pas opportun d'en confier la maintenance à des sociétés privées extérieures. Évoquant ensuite les difficultés pratiques auxquelles se heurtent les personnels de la police pour accéder à un logement, notamment en Ile-de-France, il a suggéré la mise en place à leur profit d'un fonds de garantie des loyers. S'agissant de la volonté affichée par le ministre de réaffecter sur la voie publique les policiers actuellement employés à des tâches administratives, il a fait part de son scepticisme en la matière, en se fondant sur les travaux menée sous la précédente législature par la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) qui avaient révélé qu'une part substantielle de ces agents souffraient de problèmes de santé incompatibles avec l'exercice de missions de sécurisation. Enfin, après avoir observé que la liberté de fixer l'impôt ne devait pas être considérée comme le seul critère d'évaluation de l'autonomie financière des collectivités locales, notamment parce que, pour les plus pauvres d'entres elles, la réalité de cette prérogative est particulièrement limitée, il a insisté sur l'importance des mécanismes de péréquation des ressources entre les collectivités locales.

M. Christophe Caresche a tout d'abord remarqué que l'accroissement significatif des crédits du ministère de l'intérieur pour 2003 s'inscrivait dans la continuité des efforts entrepris en ce domaine par le précédent gouvernement. Il s'est ensuite inquiété des conséquences de la décision du nouveau gouvernement de supprimer les emplois d'adjoints de sécurité et s'est interrogé, par ailleurs, sur les raisons qui conduisaient à diminuer les crédits consacrés à la formation des policiers, alors même que leurs missions deviennent de plus en plus complexes. Approuvant la volonté du ministre de fidéliser les personnels des compagnies républicaines de sécurité ainsi que les gendarmes mobiles, il a néanmoins observé qu'aucune enveloppe budgétaire ne semblait prévue à cet effet. Puis, après avoir évoqué les investigations qu'il avait menées conjointement avec son collègue M. Robert Pandraud dans le cadre de la mission que leur avait confiée le précédent premier ministre, il a souligné la grande imprécision des statistiques actuelles en matière de mesure de la délinquance. Il a donc jugé hasardeux de faire de ces statistiques un élément d'évaluation de l'activité de la police qui pourrait être tentée, en conséquence, de réduire artificiellement le nombre de dépôts de plaintes, seule donnée statistiquement prise en compte, au profit des simples « mains courantes ».

M. Jean-Pierre Soisson s'est félicité, à titre liminaire, du budget présenté, soulignant que celui-ci devrait être à même de répondre à l'inquiétude exprimée récemment par les gendarmes. Après avoir indiqué qu'il n'envisageait pas l'institutionnalisation du concept de pays, il a souhaité savoir si le Gouvernement entendait cependant pérenniser les instructions adressées aux préfets afin de privilégier le financement des communautés de communes regroupées en pays. Il a enfin demandé au ministre de lui confirmer qu'une étude était effectivement en cours pour examiner l'éventualité d'une attribution d'une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers aux collectivités locales.

Après avoir confirmé l'utilisation croissante par les forces de l'ordre de la « main courante », M. Jérôme Lambert s'est inquiété des modalités de redéploiement des effectifs dans les zones de gendarmerie, se demandant si les logements existants pourraient être maintenus malgré la fermeture des lieux d'accueil du public. Il a souligné la contradiction entre la volonté du gouvernement de fidéliser les compagnies républicaines de sécurité et l'augmentation de leurs crédits de déplacement. De même, il s'est étonné de la diminution de la dotation destinée à financer les enquêtes de police judiciaire, alors même que le ministre a annoncé une augmentation du nombre d'agents bénéficiant de la qualité d'OPJ.

Après avoir souligné qu'il s'agissait d'un budget courageux et de bon sens, M. Jacques-Alain Bénisti a estimé que le rééquilibrage était préférable au redéploiement, citant le cas de Paris qui dispose d'un policier pour 200 habitants, alors que la banlieue n'en compte qu'un pour 2 000. Il a proposé que ce ratio soit ramené à un policier pour 400 habitants dans la capitale et qu'il soit porté à un pour 800 habitants dans les départements de la petite couronne. A cet égard, il a regretté que les dix gendarmes dont les postes ont été supprimés dans sa circonscription n'aient pas été remplacés par des policiers. Evoquant la question de l'immigration, il a indiqué que le Val-de-Marne accueillait de plus en plus de familles d'immigrés envoyées par la ville de Paris, sans que des financements accompagnent ce transfert de charges, et a déploré, de manière plus générale, que la promesse d'augmentation de la dotation de solidarité urbaine pour les villes les plus pauvres n'ait pas été tenue. Prenant l'exemple de Rungis et de Villiers-sur-Marne, il a jugé nécessaire de réduire les inégalités en matière de taxe professionnelle, que ce soit par le recours aux communautés d'agglomération ou par des dotations publiques. Soulignant enfin la vétusté des bateaux de la police des mers, il a proposé que ceux-ci soient remplacés par des scooters des mers, seuls à même de poursuivre efficacement les vedettes des trafiquants.

En réponse aux différents intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes :

· S'agissant de la sécurité intérieure

- Les redécoupages entre les zones de police et de gendarmerie et les redéploiements d'effectifs sont nécessaires. Face à des délinquants qui ignorent ou utilisent les frontières entre les zones urbaines et rurales ainsi que les barrières administratives, l'organisation des services de l'Etat et l'affectation des forces doivent s'adapter. L'intérêt général doit l'emporter sur les réflexes corporatistes.

- La répartition des compétences entre la police et la gendarmerie fait actuellement l'objet d'une concertation dans chaque département : les solutions seront définies localement, au plus près du terrain, et feront l'objet prochainement de propositions précises. Les créations d'emplois inscrites dans le projet de budget pour 2003 permettront aussi de mener à bien cette réforme de façon souple et dynamique.

- L'affectation des effectifs sur le terrain n'est pas toujours rationnelle, bien que les comparaisons soient parfois difficiles à établir. Ainsi, le nombre élevé de policiers à Paris par rapport aux départements de la « petite couronne » et, plus encore, de la « grande couronne », s'explique en partie par les enjeux que recouvre la capitale en matière d'ordre public, ainsi que par l'ampleur des déplacements de population et des flux touristiques qui la traversent chaque jour. En revanche, dans certaines villes ou départements, le niveau des effectifs n'est pas pertinent. De plus, la délinquance augmente très fortement dans les zones rurales. Ces phénomènes doivent être pris en compte.

- Il existe, incontestablement, un déficit d'encadrement et une rotation excessive des personnels en Ile-de-France. Cette situation s'explique par le lien que le statut général de la Fonction publique établit entre l'ancienneté des fonctionnaires et les possibilités de mutation. Il conviendrait d'offrir des rémunérations plus attractives aux agents qui supportent des sujétions particulières et de renforcer les aides au logement lorsque le coût des loyers est important. A cet égard, un plus grand partenariat avec les collectivités locales qui acceptent de mettre des logements à disposition des policiers doit être recherché. Les formules de réservation, de garantie des loyers, voire d'aide à l'accès à la propriété, seront développées.

- L'affectation d'une partie importante des forces mobiles à des missions de sécurité publique, dans leur région d'implantation, doit permettre de renforcer les effectifs sur le terrain, indépendamment des créations d'emplois prévues pour 2003. Dès le 1^er novembre prochain, 4 000 gendarmes mobiles et CRS seront mis à disposition des directions départementales. Les crédits consacrés à l'indemnisation de leurs déplacements sont en hausse dans le projet de loi de finances pour 2003 ; toutefois, cette évolution résulte d'une augmentation du taux desdites indemnités et non pas du volume d'heures prises en compte.

- L'absence de simultanéité entre les départs à la retraite et l'affectation opérationnelle des nouveaux policiers s'explique souvent par l'importance des congés et des récupérations accumulés par certains fonctionnaires durant leur carrière. Ce problème ne peut être résolu qu'en permettant à des agents de rester en activité au-delà de l'âge normal de leur départ à la retraite, ce qui est désormais possible, tant dans la police que dans la gendarmerie.

- Le devenir des adjoints de sécurité (ADS) est un enjeu réel pour la police nationale. Dans l'immédiat, les emplois existants ont été consolidés dans le projet de loi de finances pour 2003. Un nouveau statut juridique devant être élaboré, des propositions seront formulées prochainement : elles pourraient conduire à mettre en place de nouveaux contrats de droit public, d'une durée de trois ans, renouvelables. Le cas échéant, des solutions seront apportées dans le cadre de la loi relative à la sécurité intérieure.

- S'agissant des moyens de fonctionnement et d'équipement, les crédits proposés pour la gendarmerie permettront de remédier à la sous-évaluation manifeste de certaines dépenses. Jusqu'à présent, les besoins des gendarmes n'avaient jamais été considérés comme prioritaires dans l'ensemble du budget du ministère de la défense, ce qui explique, voire justifie, le mécontentement qu'ils ont manifesté à la fin de l'année dernière. Les gendarmes sont aujourd'hui davantage attachés à leur statut qu'au cadre de la fonction militaire. En toute hypothèse, un principe de parité doit être respecté entre les policiers et les gendarmes.

- De manière générale, une déconcentration des moyens de fonctionnement sera mise en œuvre, leur gestion devant être davantage opérée au niveau des départements.

- Les crédits consacrés réellement aux enquêtes et aux surveillances ne seront pas diminués en 2003. Ne sont supprimés que des montants précédemment inscrits à ce titre mais, en réalité, affectés à d'autres dépenses.

- Le financement des écoles de formation fait l'objet de diverses mesures comptables, mais le niveau des crédits correspondants n'est pas affecté dans le projet de loi de finances pour 2003.

- Le développement du réseau de communications cryptées ACROPOL s'est heurté à des difficultés. Ainsi, le système permettant aux policiers d'émettre à partir des terminaux un signal de détresse est inadapté. Par ailleurs, l'extension d'ACROPOL aux lieux souterrains n'était pas prévue dans le projet initial. Sous ces réserves, le système est jugé performant par ses utilisateurs, notamment en province.

- Le renforcement de l'action judiciaire des forces de sécurité est une autre priorité du Gouvernement. Dès l'année prochaine, la qualification d'officier de police judiciaire sera attribuée à 2 000 gardiens de la paix supplémentaires. L'extension, voire la généralisation, des sûretés départementales est étudiée.

- Les contrats locaux de sécurité existants sont maintenus, même si leur animation et leur suivi seront désormais réalisés au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance institués par le décret du 15 mai 2002.

- L'évolution de la délinquance est mesurée aujourd'hui de la même façon qu'hier. La fiabilité de l'appareil statistique qui permet de recenser les crimes et les délits pourrait sans doute être améliorée, mais cela supposerait qu'un large consensus se dégage sur les modalités de la réforme. Dans l'immédiat, l'outil existant, qui permet d'apprécier l'évolution de la délinquance dans le temps, sera conservé.

· S'agissant de la sécurité civile

- Les volontaires qui représentent 200 000 des 240 000 sapeurs pompiers voient leur nombre et la durée de leur engagement s'infléchir alors que le nombre et la technicité des interventions s'accroissent. Dans ce contexte et en attendant les propositions de la mission qui travaille sur le sujet, différentes mesures pourraient contribuer à l'encouragement du volontariat ; l'âge minimum d'engagement des volontaires pourrait être ramené de dix-huit à seize ans, leur formation valorisée dans le cursus scolaire, en particulier dans le cadre d'un bac professionnel actuellement à l'étude, les années de volontariat prises en compte dans le cadre d'une bonification d'années de retraite, dispositif pour lequel le Premier ministre a donné son accord. Il serait légitime qu'un avantage puisse être accordé à ceux qui se dévouent pour les autres : le volontariat ne doit jamais être pénalisant.

- Le futur projet de loi sur la sécurité intérieure devrait comporter des dispositions destinées à protéger les sapeurs-pompiers et leurs familles au même titre que d'autres professions, les agresseurs devant être systématiquement sanctionnés.

- La création d'un pôle de défense civile à Cambrai répond à une nécessité de formation à la lutte contre les risques nucléaires radiologiques, biologiques et chimiques. Une inspection est en cours dans le cadre de ce projet dont la mise en œuvre doit être aussi rapide que possible, tandis qu'un exercice de grande ampleur consacré à la réduction des conséquences d'une attaque de cette nature aura lieu très prochainement, avec le soutien de la commission européenne.

- Les récentes inondations du Gard ont souligné que, si l'alerte avait correctement fonctionné entre les services de prévision et les préfectures et relativement bien entre les préfectures et les communes, certains maires, remarquables de dévouement mais tributaires du peu de moyens dont ils disposent et de la rupture des réseaux de communication, avaient pu rencontrer des difficultés à répercuter l'alerte. Une étude est donc en cours en liaison avec la préfecture concernée pour disposer de réseaux de transmission demeurant en activité lorsque les réseaux téléphoniques ne fonctionnent plus.

- En ce qui concerne les dispositions contenues dans la loi relative à la démocratie de proximité supprimant les contingents communaux des SDIS à partir de 2006, les liens entre les communes et les SDIS semblent devoir être maintenus ; le texte à venir sur la sécurité civile devrait permettre un débat sur cette question ; il ne s'agit pas de revenir sur les dispositions contenues dans la loi mais de réfléchir à un équilibre sur ce sujet. La création d'un fonds d'aide à l'investissement des SDIS témoigne, en outre, de la volonté de soutenir ces établissements.

· S'agissant des collectivités locales

- Le principe de l'autonomie des collectivités locales, garanti par un niveau de ressources déterminantes, figurera effectivement dans la Constitution ; il est cependant nécessaire de poursuivre la réflexion sur ce qu'il signifie exactement, la solution pour accroître l'autonomie locale n'étant pas forcément d'accroître la fiscalité propre. L'exemple des Länder en Allemagne est, à cet égard, éclairant puisqu'ils jouissent d'une large autonomie de gestion alors qu'ils sont financés essentiellement par des dotations de l'Etat. En outre, sera également introduite dans la Constitution une référence au principe d'expérimentation des collectivités locales : à ce titre, il peut être envisagé des expérimentations sur le mode de financement des collectivités en lien avec les compétences transférées ; le transfert des recettes de la taxe intérieure sur les produits pétroliers pourrait ainsi coïncider avec le transfert de la compétence voirie. L'assiette des impôts ainsi transférés doit être dynamique, mais la réforme ne doit pas se traduire par une explosion de la fiscalité locale. Il est essentiel de faire figurer, au même titre que celui de l'autonomie locale, le principe de péréquation afin de préserver les dotations de solidarité.

- L'inscription des pays dans la Constitution n'est pas souhaitable, car il ne faut pas multiplier les niveaux de collectivités. Les pays permettent aux collectivités de mener à bien un projet précis, dans le cadre d'une intercommunalité ; ils ne perçoivent pas, en tant que tels, de DGF ou de DGE.

- Le financement de l'intercommunalité sera toujours assuré, quelle que soit la future architecture des concours financiers de l'Etat. En outre, il est probable que le contrat de croissance et de solidarité sera reconduit pour 2004, avec éventuellement quelques aménagements.

- La note d'orientation sur la réforme des finances locales présentée en 2001 comporte de nombreuses propositions constructives. Elle est, en revanche, un peu timorée sur l'avenir de la fiscalité locale, puisque, partant du constat que rien ne peut être changé, la note conclut par des propositions consistant à accroître les dotations.

- Dans le cadre d'une réforme des financements de l'Etat, les dotations de solidarité seront maintenues, éventuellement intégrées dans une enveloppe de dotation globale de fonctionnement élargie ; elles restent, dans le projet de loi de finances 2003, calculées selon les mêmes indices synthétiques qu'en 2002. Ainsi, la dotation de solidarité urbaine connaît une augmentation supérieure à celle de l'inflation, en dépit d'un contexte budgétaire difficile.

En conclusion, le ministre a tenu à préciser qu'il ne profiterait pas de l'important effort budgétaire consenti cette année en faveur de la police et de la gendarmerie pour critiquer l'action de ses prédécesseurs. Il a indiqué qu'il mesurait la difficulté de la tâche à laquelle tout ministre de l'intérieur est nécessairement confronté. Il a ajouté qu'il souhaitait développer avec la commission des Lois un véritable partenariat et qu'il se tenait à sa disposition pour aborder, le cas échéant à intervalles réguliers, des questions importantes, telles que l'évolution de la délinquance, le mode de comptabilisation des crimes et des délits, l'organisation en France de la communauté musulmane ou l'immigration.

Après avoir relevé que l'examen du prochain projet de loi sur la sécurité intérieure serait l'occasion d'aborder certaines de ces questions et approuvé l'idée d'organiser au sein de la Commission un débat sur l'immigration, le président Pascal Clément a remercié le ministre de sa venue.

* *

Après le départ du ministre, la Commission a procédé à l'examen pour avis des crédits du ministère de l'intérieur pour 2003.

Conformément aux conclusions de ses rapporteurs pour avis, MM. Gérard Léonard pour la sécurité intérieure, Thierry Mariani pour la sécurité civile et Manuel Aeschlimann pour l'administration générale et les collectivités locales, la Commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2003 : sécurité intérieure, sécurité civile, administration générale et collectivités locales.

* *

Informations relatives à la Commission

La Commission a désigné :

- M. Philippe Houillon, rapporteur pour le projet de loi, modifié par le Sénat, après déclaration d'urgence, modifiant la loi n^o 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise.

La Commission a ensuite procédé à la désignation des candidats à la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi modifiant la loi n^o 85-99 du 25 janvier 1985 relative aux administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires à la liquidation des entreprises et experts en diagnostic d'entreprise.

· Membres titulaires : MM. Pascal Clément, Philippe Houillon, Jean-Luc Warsmann, Emile Blessig, Jean-Paul Charié, Arnaud Montebourg et Alain Vidalies.

· Membres suppléants : MM. Marcel Bonnot, Gilles Bourdouleix, Pierre Morel A L'Huissier, Patrick Herr, Rudy Salles, André Vallini et Jacques Brunhes.

Enfin, la Commission a procédé à la désignation des membres de la mission d'information sur la réforme du droit des sociétés. Ont été nommés : MM. Pascal Clément, Jacques-Alain Benisti, Jérôme Bignon, Etienne Blanc, Marcel Bonnot, Christophe Caresche, Georges Fenech, André Gerin, Philippe Houillon, Michel Hunault, Sébastien Huyghe, Victorin Lurel, Alain Marsaud, Arnaud Montebourg, Mme Ségolène Royal, MM. Xavier de Roux, Rudy Salles, Jean-Pierre Soisson, Alain Vidalies et Jean-Luc Warsmann.

--____--