Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mardi 8 avril 2003(Séance de 9 heures 30)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 39

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 8 avril 2003
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

	pages
- Projet de loi de sécurité financière (n° 719) (M. Philippe Houillon, rapporteur) (avis)	2
- Projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification et de codification du droit (n° 710) (M. Étienne Blanc, rapporteur) (amendements)	12
- Nouvelle délibération demandée par le Président de la République sur l'article 4 de la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques (n° 770) (rapport)	16
- Informations relatives à la Commission	18

La Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Philippe Houillon, le titre III du projet de loi de sécurité financière, adopté par le Sénat (n° 719).

Rappelant que, pour l'essentiel, les scandales et les faillites retentissantes qui avait récemment défrayé l'actualité, à commencer par Enron et WorldCom, avaient eu lieu outre-Atlantique, M. Philippe Houillon, rapporteur pour avis, a souligné que l'intervention d'un projet de loi sur la sécurité financière était néanmoins nécessaire dans la mesure où, d'une part, certaines entreprises françaises avaient, elles aussi, connu des soubresauts, et que, d'autre part, la confiance dans les mécanismes de marché étant affectée, le Gouvernement souhaitait apporter une réponse à un phénomène qui se jouait des frontières. Il a ajouté que l'éclatement de la bulle technologique posait la question de la protection des actionnaires, dans un contexte d'expansion constante d'un actionnariat de masse. Rappelant également que tous les grands pays industrialisés menaient actuellement ce travail d'introspection, il a cité, sur ce point, les réflexions conduites en Allemagne sur la définition d'un régime de responsabilité efficace des dirigeants sociaux, ainsi que les travaux de l'Union européenne, dont les instances compétentes ont publié en décembre 2002 un rapport appréciable sur la gouvernance des entreprises. Il a rappelé, par ailleurs, que la commission des Lois s'était attachée depuis plusieurs mois à travailler sur ces questions, dans le cadre d'une mission d'information relative à la réforme du droit des sociétés.

Il a souligné ensuite qu'il ne s'agissait pas pour autant d'une sorte de loi « Sarbanes-Oxley » à la française, car si les États-Unis ont effectivement adopté une législation très volontariste dès le 30 juillet 2002, la France demeure dans bien des domaines - normes comptables, prise en compte du hors-bilan, exigence d'un double commissariat aux comptes dans les sociétés cotées, etc. - largement en avance dans la définition de mécanismes protecteurs des actionnaires et investisseurs. Il a néanmoins jugé nécessaire que le système français, qui n'était pas non plus exempt de toute critique, soit plus transparent, cet objectif étant celui du projet de loi, qui participe à l'œuvre de restauration de la crédibilité, fondement du système capitaliste, en plaçant l'information au cœur du système.

Rappelant que la saisine pour avis de la commission des lois portait sur le titre III du projet de loi, relatif à la modernisation du contrôle légal des comptes et à la transparence, il a évoqué les deux autres volets du texte, le premier consacré à l'unification des autorités de contrôle des marchés financiers au sein de la nouvelle autorité des marchés financiers (AMF), le second relatif à la réglementation du démarchage et du conseil en investissement, dont le rapporteur s'est réjoui qu'il vînt combler un vide regrettable. Il a toutefois déploré que le projet de loi initial ne contienne aucune disposition sur les analystes financiers et les agences de notation, alors même que tout le monde s'accorde à souligner leur rôle déterminant et leur influence substantielle sur le marché. Précisant que le Sénat avait introduit quelques dispositions sur le sujet, en donnant mandat à la nouvelle AMF d'établir un rapport sur les agences de notation, en soumettant les analystes au contrôle de l'AMF, notamment pour encadrer l'accès à une profession aujourd'hui largement ouverte et en obligeant analystes et agences à conserver leurs dossiers pendant trois ans, il s'est demandé s'il fallait aller au-delà, pour constater immédiatement que la vraie question portait sur la possibilité même de légiférer plus avant. Estimant que le niveau de réglementation pertinent en ce domaine était international, à tout le moins européen, il a rappelé que, pour cette raison, le ministre de l'économie et des finances avait proposé que le sujet soit traité au sein du G 8, actuellement sous présidence française.

Revenant aux dispositions du projet de loi, il a constaté qu'elles étaient structurées autour de la notion d'information et souligné qu'à la différence de la loi sur les nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001, qui mettait surtout l'accent sur la quantité d'informations disponibles pour les actionnaires et investisseurs, le projet s'attachait à promouvoir la qualité de l'information : à cet effet, le texte définit les conditions d'une information fiable du marché, en consacrant dans la loi le rôle clé du commissaire aux comptes dans la chaîne de sécurité de l'information financière et en lui donnant les moyens de son indépendance, tâche sans doute délicate, puisqu'il est payé par celui qu'il contrôle, mais préalable obligatoire, comme le montre a contrario l'exemple d'Enron, où l'audit était largement un produit d'appel, Arthur Andersen se rémunérant sur les activités de conseil à hauteur de 27 millions de dollars, contre 25 millions de dollars pour la mission de certification des comptes.

Le rapporteur a tenu à souligner d'emblée que les commissaires aux comptes n'avaient pas démérité, ainsi que le montrent les statistiques portant sur les 250 000 comptes certifiés annuellement, qui font état d'un « accident » sur 10 000. Il a rappelé que la profession de commissaire aux comptes était d'ores et déjà soumise à de nombreuses règles, qu'il importait de formaliser et de consacrer dans la loi, afin de prendre en considération le rôle croissant qui est le leur au sein de l'entreprise. Il a précisé que le paysage français du commissariat aux comptes était déjà marqué de spécificités qui ont largement contribué à le préserver de scandales du type Enron, qu'il s'agisse des règles relatives aux incompatibilités, à la déontologie, au co-commissariat, ou encore à la formation professionnelle obligatoire et à la révélation obligatoire des faits délictueux. Il a évoqué la création d'un Haut conseil du commissariat aux comptes auprès du ministre de la justice, composé de personnes extérieures à la profession et destiné à devenir l'autorité morale de celle-ci. Précisant que le Haut conseil avait pour mission d'assurer la surveillance, le respect de la déontologie et de l'indépendance des commissaires aux comptes et la définition des bonnes pratiques, il a indiqué qu'il bénéficierait, pour exercer ce magistère, de prérogatives particulières en matière de contrôle des professionnels ou encore de définition des normes professionnelles.

S'agissant ensuite de la délicate question de la séparation entre audit et conseil, le rapporteur a précisé qu'au-delà de la réaffirmation de l'incompatibilité entre la mission légale de certification des comptes et les missions de conseil auprès d'une même personne morale, interdiction d'ores et déjà prévue par le droit positif, le projet de loi introduisait dans la loi, pour la première fois, - sans pour autant la définir - la notion de réseau, afin de mettre fin au contournement de la règle par les réseaux pluridisciplinaires. Il a souligné qu'il serait désormais interdit aux membres d'un même réseau d'assurer des prestations d'audit et de conseil auprès d'une même personne morale, et que le Sénat avait inclus dans le champ d'interdiction les filiales ou la société mère de la société certifiée. Indiquant qu'il proposerait à la Commission de supprimer cette interdiction excessive, le dispositif sénatorial revêtant une dimension extraterritoriale - via les filiales étrangères des réseaux - qui le rendait partiellement inopérant, M. Philippe Houillon a jugé préférable de renforcer la transparence et prévoir une information des actionnaires sur le montant des honoraires perçus par le réseau dont le commissaire aux comptes est membre, au titre des prestations fournies aux filiales ou à la société contrôlant la société certifiée.

S'agissant ensuite de la rotation obligatoire du commissaire aux comptes personne physique après six exercices, troisième axe majeur de la réforme, le rapporteur a proposé l'instauration d'un délai de viduité interdisant au commissaire aux comptes de certifier à nouveau les comptes de la société avant l'expiration d'un délai de deux ans. Quant aux règles nouvelles régissant le co-commissariat, qui imposent un système de rotation décalée, le rapporteur a expliqué qu'il proposerait de revenir sur la disposition introduite par le Sénat obligeant les commissaires à « mettre en œuvre des moyens comparables », en faisant valoir qu'elle conduirait à l'éviction des petits cabinets de commissaires aux comptes.

Abordant ensuite les dispositions relatives à la transparence du fonctionnement des entreprises, qui tendent à garantir aux actionnaires une information compréhensible et éclairante, le rapporteur a expliqué qu'elles concernaient le fonctionnement des organes dirigeants, ainsi que l'information de l'assemblée générale et du comité d'entreprise et les opérations sur titres réalisées par les dirigeants.

M. Philippe Houillon a enfin indiqué que le projet tentait également de répondre à la question délicate de la sanction de l'absence de transparence, et plus généralement de la faute de gestion, en assouplissant notablement les règles permettant aux associations d'investisseurs d'ester en justice. Il a expliqué que, le Gouvernement ayant proposé un diptyque supprimant l'agrément pour les associations autorisées à mettre en cause la responsabilité des dirigeants, mais conservant l'interdiction pour ces associations de rechercher des mandats, le Sénat avait opté pour un maintien de l'agrément, allégé toutefois, tout en levant l'interdiction de recherche de mandats. Évoquant la question, distincte, de l'action en responsabilité exercée individuellement par l'actionnaire en réparation du préjudice propre, mais indirect, qu'il subissait en cas de dévalorisation du capital de la société suite à une faute de gestion, le rapporteur a indiqué qu'il proposerait à la Commission un amendement précisant que les actions en réparation sur ce fondement ne se confondaient pas avec l'action sociale ut singuli exercée à titre individuel pour faire reconnaître le préjudice social. Il a jugé que cette consécration du préjudice indirect subi par l'actionnaire, en tant que préjudice propre distinct du préjudice social, était importante sur le plan des principes et précisé qu'elle ne conduirait pas nécessairement à remettre en cause la jurisprudence de la Cour de cassation, dont la logique juridique était tout à fait pertinente, l'action étant un démembrement de la valeur globale de la société et la faute de gestion devant conduire de ce fait à reconstituer le capital social.

Après avoir souligné que ce projet de loi était le bienvenu, M. Alain Marsaud en a toutefois déploré le caractère tardif, faisant valoir qu'il aurait été souhaitable que le Gouvernement de l'époque prenne, voici trois ou quatre ans, des initiatives en la matière. Il a regretté qu'il ait fallu attendre les querelles du capitalisme parisien et la ruine de nombreux petits porteurs pour qu'un projet de loi soit enfin déposé, même si l'on peut marquer son scepticisme sur son efficacité, puisqu'il résulte directement d'une réflexion de caractère technocratique.

Évoquant le contenu du projet de loi, il a souligné que celui-ci ne comportait aucun remède aux errements de la profession des analystes financiers, lesquels portent, même s'ils ne sont pas les seuls, une grande part de responsabilité dans la ruine des épargnants. Il s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'appliquer les dispositions du code pénal concernant l'escroquerie ou celles du code civil relatives à la responsabilité pour faute personnelle aux membres de cette profession. Il a dénoncé le fait que, si certains, travaillant pour leur propre compte, conservent leur indépendance, d'autres sont en revanche salariés par des grandes banques d'affaires qui sont en même temps conseils des entreprises dont les titres sont vendus ou achetés par ces mêmes institutions financières.

Citant l'exemple précis de la création d'un grand portail d'accès à l'internet, valorisé à 20 milliards de dollars par des analystes financiers avant d'être finalement estimé au moment de la cession à moins de 300 millions, il a dénoncé ce mélange des genres typiquement français et regretté qu'aucune action ne soit possible à l'encontre de cette profession qui a entraîné la bourse vers de telles dérives. Regrettant que le projet de loi ne règle pas ces questions, puisqu'il propose essentiellement un contrôle a posteriori, ainsi qu'une réforme du fonctionnement du management et de l'audit, il a estimé nécessaire d'assurer un réel contrôle de la stratégie de l'entreprise, de la mise en œuvre de celle-ci, des comptes, de la nomination des administrateurs et des rémunérations, notamment par la mise en place d'un règlement intérieur du conseil d'administration qui ferait l'objet d'une publication.

Il a également jugé souhaitable d'améliorer la représentation des salariés actionnaires qui, en cas d'effondrement du cours de leur société, subissent à la fois une menace pour leur emploi et une perte substantielle de leur épargne, comme ce fut le cas pour France Télécom. Il a souligné la nécessité de professionnaliser ces administrateurs et de les impliquer dans le fonctionnement de l'entreprise, au besoin en les obligeant à investir une part de leurs jetons de présence en actions de celle-ci. Évoquant enfin les procédures comptables, il a jugé nécessaire de faire évoluer les modalités des audits internes et externes afin d'éviter la possibilité de masquer les mauvais résultats de l'entreprise.

Ayant rappelé que, dans le cadre de la mission d'information sur la réforme du droit des sociétés, le rapporteur et lui-même avaient travaillé de manière approfondie sur les questions traitées par le titre II du projet, le président Pascal Clément a estimé que, si la période de l'autorégulation était révolue, comme en témoigne l'adoption aux États-Unis de la loi « Sarbanes Oxley », la France disposait en matière de régulation des sociétés et des marchés financiers d'une certaine avance sur les Américains, notamment grâce aux dispositions sur le contrôle des comptes. Il a approuvé la prudence du Gouvernement lors de la rédaction de son projet de loi, soulignant que la loi devait encourager certains comportements, et non tout réglementer dans les détails. Il a indiqué à cet égard qu'il présenterait un amendement renvoyant au règlement intérieur du conseil d'administration le soin de définir les attributions des comités institués au sein de ce conseil. Prolongeant les propos de M. Alain Marsaud sur les analystes financiers, il a regretté la pression exercée par ceux-ci sur les dirigeants des entreprises, citant l'exemple de France Télécom. Il a jugé contestables les conditions dans lesquelles les analystes exercent leurs fonctions au sein des banques d'affaires, puisqu'ils sont les salariés de banques qui sont par ailleurs actionnaires majoritaires de sociétés cotées. S'agissant des agences de notation, il a suggéré qu'une réflexion s'engage en vue de la mise en place d'une agence exerçant son activité à l'échelle européenne, rappelant que l'Europe avait déjà perdu beaucoup de temps dans ce domaine. Après s'être félicité de l'amendement du rapporteur sur les réseaux, il a souligné que le projet de loi n'était qu'une étape et qu'il serait nécessaire de réfléchir sans délai aux futures réformes à mettre en œuvre.

Tout en convenant que la sécurité financière supposait la transparence du marché, M. Xavier de Roux a jugé cet objectif fort difficile à atteindre. Il a notamment évoqué l'activité des agences de notation dont les décisions sont prises sur le fondement de critères objectifs, tels que les comptes publiés par les sociétés, mais aussi en considération de paramètres tenus secrets, alors même que leurs décisions peuvent être lourdes de conséquences pour les actionnaires. Il a donc suggéré qu'elles soient obligées de soumettre leurs critères de notations aux autorités de marché. Évoquant ensuite la grande diversité des analystes financiers, certains étant salariés de banques, d'autres exerçant leur profession dans un cadre libéral, il a fait ressortir la difficulté d'une réglementation de leur activité.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes :

- Il n'est pas exact d'affirmer que le projet de loi ne procède qu'à un contrôle a posteriori, la présence permanente des commissaires aux comptes et la mise en place de contrôles externes permettent un contrôle en continu de l'entreprise.

- Si les dispositions actuelles qui régissent les analystes financiers et les agences de notation ne sont effectivement pas satisfaisantes, il convient de souligner qu'une réglementation purement nationale serait largement inopérante ; c'est pourquoi il conviendrait de suivre attentivement les initiatives européennes en ce domaine.

- Le projet de loi ne constitue qu'une étape, notamment en matière de réglementation de la profession d'analyste financier ; toutefois le Sénat a cherché à approfondir cette question en soumettant les analystes au contrôle de l'autorité des marchés financiers et en adoptant une disposition générale sur l'obligation de fournir une information sincère.

La Commission est ensuite passée à l'examen des articles du projet de loi.

TITRE III
MODERNISATION DU CONTRÔLE LÉGAL DES COMPTES ET TRANSPARENCE

Chapitre premier
Du contrôle légal des comptes

Article 60 (chapitre préliminaire [nouveau] du titre deuxième du livre VIII du code de commerce) : Regroupement des articles L. 820-1 à L. 820-7 du code de commerce sous un chapitre préliminaire :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 61 (chapitre I^er [nouveau] du titre deuxième du livre VIII du code de commerce) : Organisation et contrôle de la profession de commissaire aux comptes :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

- Article L. 821-1 du code de commerce : Création d'un Haut conseil du commissariat aux comptes et définition de ses missions :

La Commission a tout d'abord adopté deux amendements du rapporteur ayant pour objet de distinguer clairement les missions dévolues au Haut conseil du commissariat aux comptes, des moyens dont il disposera à cette fin. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du même auteur prévoyant que le Haut conseil assure d'abord l'inscription des commissions régionales, puis le contrôle de la profession et enfin une fonction disciplinaire.

- Article L. 821-3 du code de commerce : Composition du Haut conseil du commissariat aux comptes :

Après avoir adopté deux amendements d'ordre rédactionnel du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du même auteur précisant que l'autorité détentrice du pouvoir de nomination des membres du Haut conseil peut désigner un membre pour un mandat d'une durée qui peut être inférieure à six ans et renouvelable une fois.

- Article L. 821-9 du code de commerce : Contrôles effectués par la compagnie nationale et les compagnies régionales :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

- Article L. 821-10 du code de commerce : Suspension temporaire d'un commissaire aux comptes par le garde des Sceaux :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que la décision du garde des Sceaux de suspendre un professionnel doit être prise après que l'intéressé ait été mis en mesure de présenter ses observations. M. Philippe Houillon a souligné que cet amendement tendait à préserver les droits de la défense conformément aux exigences prévues par les dispositions de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Elle a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 65 (art. L. 822-9 à 822-16 [nouveaux] du code de commerce) : Dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêts :

- Article. L. 822-11 du code de commerce : Dispositions générales et particulières :

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission a été saisie de quatre amendements du rapporteur : le premier tend à rassembler dans les deux premiers alinéas de l'article L. 822-11 du code de commerce les règles fondamentales relatives à l'indépendance des commissaires aux comptes et à préciser la définition du réseau - en le qualifiant de « réseau disciplinaire, national ou international, dont les membres ont un intérêt économique commun » - précision reprise dans le deuxième amendement ; le troisième amendement tend à supprimer la disposition, introduite par le Sénat, interdisant au commissaire aux comptes d'un réseau de certifier les comptes d'une personne, dès lors qu'un membre du même réseau fournit des prestations de services étrangères à la mission de certification à une personne contrôlée par ou qui contrôle la personne dont les comptes sont certifiés ; le dernier amendement instaure un mécanisme de transparence destiné à informer les différents organes de la société de l'appartenance éventuelle du commissaire aux comptes qui répond à l'appel d'offres ouvert pour la mission de certification à un réseau ou un groupe ayant pour objet l'audit et le conseil ; cette information porte sur le montant des honoraires perçus par le réseau au titre des prestations qu'il fournit à des sociétés filles ou mères et sur les éventuels changements intervenus en la matière au cours de la période d'activité du commissaire aux comptes dans la société.

S'agissant de la définition des règles déontologiques applicables aux commissaires aux comptes, M. Xavier de Roux s'est demandé s'il n'était pas contradictoire de poser ces règles dans la loi et, dans le même temps, de renvoyer leur définition au code de déontologie prévu par l'article L. 822-16 du code de commerce. Le président Pascal Clément ayant souhaité savoir si les règles ainsi posées visaient les pratiques dites de « rétro-commissions », le rapporteur a indiqué que de telles déviances n'avaient pas vocation à être mentionnées dans la loi. Puis il a précisé l'économie des modifications qu'il proposait sur les dispositions du code de commerce : rappelant que le droit français interdit aujourd'hui le cumul des fonctions d'audit et de conseil dans une même société sans prendre en compte les réseaux multidisciplinaires, il a indiqué que le projet de loi initial interdisait désormais à un commissaire aux comptes affilié à un réseau de certifier les comptes d'une personne qui bénéficie par ailleurs d'autres prestations de services fournies par ce réseau, mais que le Sénat avait durci le dispositif en interdisant la certification des comptes dès lors que ces prestations sont fournies aux sociétés filles ou mères de la société dont les comptes sont contrôlées. Jugeant que cette modification était difficilement applicable à des sociétés étrangères, il s'est prononcé en faveur de l'adoption d'un dispositif plus réaliste, qui n'interdise pas formellement les activités d'un réseau dans des sociétés filles ou mères d'une société dont les comptes sont contrôlés mais assure une transparence visant à informer les organes de la société de ces différentes activités, étant précisé que cette information serait délivrée préalablement à la désignation du commissaire aux comptes.

Le président Pascal Clément ayant souscrit au souci du rapporteur de ne pas élaborer des normes « franco-françaises » qui trouvent en elles-mêmes leurs limites et ayant jugé que le dispositif proposé par le rapporteur était à la fois réaliste et ingénieux, la Commission a adopté les quatre amendements du rapporteur.

- Article L. 822-12 du code de commerce : Délai de viduité entre les fonctions de commissaires aux comptes et certaines fonctions exercées au sein d'une personne morale :

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur tendant à préciser que les commissaires aux comptes ne pourront être nommés salariés des personnes morales qu'ils ont contrôlées avant un délai de cinq ans. Le président Pascal Clément a approuvé cet amendement qui tend à remédier à une pratique fréquente dans les cabinets d'audit et de conseil, de même que M. Xavier de Roux, lequel a souligné, pour sa part, que cet amendement susciterait sans doute de nombreuses réactions dans une profession déjà confrontée à des difficultés de recrutement. La Commission a adopté cet amendement.

- Article L. 822-14 du code de commerce : Rotation obligatoire des personnes physiques après six exercices :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à interdire aux commissaires aux comptes de certifier à nouveau, avant un délai de deux ans, les comptes de la personne auprès de laquelle ils ont exercé leur mission pendant six exercices.

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 65 du projet de loi ainsi modifié.

Article 66 (art. L. 225-228 du code de commerce) : Procédure de désignation des commissaires aux comptes et modification de l'organisation du commissariat :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à éviter l'éviction des petits cabinets de commissaires aux comptes du « co-commissariat » en supprimant la disposition prévoyant que les deux commissaires doivent mettre en œuvre des moyens comparables. Puis elle émis un avis favorable à l'adoption de l'article 66 du projet de loi ainsi modifié.

Articles 67 (art. L. 225-234 du code de commerce) : Coordination ; 68 (art. L. 820-3 du code de commerce) : Informations sur le montant des honoraires versés aux commissaires aux comptes ; 69 (art. L. 820-1 et L. 820-2 du code de commerce) : Coordinations ; 70 (art. L. 225-224 du code de commerce) : Incompatibilité avec le commissariat aux apports ; 71 : Abrogations et 72 (art. L. 621-22 du code monétaire et financier) : Relations entre l'autorité des marchés financiers et les commissaires aux comptes des personnes faisant publiquement appel à l'épargne :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces articles sans modification.

Article 73 : Dispositions transitoires :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à ramener de trois ans à dix-huit mois le délai d'entrée en vigueur de l'article L. 822-14 du code de commerce. Le rapporteur a précisé qu'à défaut de cette disposition, les nouvelles dispositions relatives à l'obligation de rotation des commissaires aux comptes ne trouveraient, dans certains cas, à s'appliquer que neuf ans après l'adoption de la présente loi et souligné que le délai proposé dans son amendement ne lui paraissait pas susceptible de prendre la profession de court, la réforme menée aujourd'hui ayant été envisagée de longue date.

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Articles 74 : Dispositions de coordination et 75 : Dispositions de coordination :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces articles sans modification.

Chapitre II
De la transparence dans les entreprises

Articles additionnels avant l'article 76 (art. L. 225-35-1 et L. 225-177 du code de commerce) : Compétence du conseil d'administration pour institués ses comités ; période de référence du cours des stock options :

La Commission a adopté un amendement du président Pascal Clément, tendant à préciser que le règlement intérieur du conseil d'administration des sociétés dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé prévoit la composition et les attributions des comités institués en son sein, le rapporteur et M. Alain Marsaud s'étant déclarés favorables à cet amendement.

Elle a été saisie d'un autre amendement du même auteur, tendant à porter de vingt à cent jours la période de référence pour la fixation du cours des stock-options. Le président Pascal Clément ayant indiqué qu'il s'agissait ainsi de faire échec aux comportements ayant pour principal objectif la réalisation de gains importants sur la valeur des options, le rapporteur, tout en approuvant le principe de cet amendement, s'est demandé s'il ne serait pas opportun de ramener la période de référence à soixante jours, suggestion à laquelle l'auteur de l'amendement s'est opposé. La Commission a adopté cet amendement.

Article 76 (art. L. 225-37, L. 225-68 et L. 225-51 du code de commerce) : Information des actionnaires sur les méthodes

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur, puis émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 76 bis (art. L. 227-6 du code de commerce) : Représentation de la société par actions simplifié :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 77 (art. L. 225-10 du code de commerce) : Amélioration de l'information des actionnaires en vue de la tenue de l'assemblée générale :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à préciser que les projets de résolution inscrits à l'ordre du jour de l'assemblée générale sont « portés à la connaissance » des actionnaires et non pas « communiqués », le rapporteur ayant indiqué qu'il s'agissait ainsi de tenir compte des moyens de communication les plus modernes. Puis la Commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 78 (art. L. 225-235 du code de commerce) : Rapport du commissaire aux comptes sur les méthodes et procédures de contrôle interne :

Après avoir adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur, la Commission a été saisie d'un amendement de M. Pierre Morel-A-L'Huissier, tendant à exonérer de l'obligation d'établissement du rapport sur le contrôle interne les petites entreprises dont le bilan, le chiffre d'affaires et les effectifs ne dépassent pas pendant deux exercices successifs les seuils mentionnés à l'article L. 123-16 du code de commerce. Le rapporteur ayant exprimé des réserves sur cet amendement qui conduit à prévoir des règles dérogatoires au profit de certaines entreprises, d'autant moins justifiées que les structures visées n'ont généralement pas le statut de société anonyme, la Commission a rejeté cet amendement puis émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Article 79 (art. L. 462-1 du code monétaire et financier) : Droit d'ester en justice des associations d'investisseurs :

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, puis émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié.

Articles 80 (art. L. 225-39, L. 225-87, L. 225-115, L. 227-11 et L. 612-5 du code de commerce) : régime des conventions courantes conclues à des conditions normales et des conventions réglementées ; 81 (art. L. 228-2 et L. 233-7 du code de commerce) : Abrogation des dispositions relatives à la déclaration de franchissement de seuils des intermédiaires inscrits ; 82 (art. L. 452-1 du code monétaire et financier) : Droit d'ester en justice des associations d'investisseurs :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces articles sans modification.

Article additionnel après l'article 82 (art. L. 225-252 du code de commerce) : Réparation du préjudice subi par l'actionnaire individuel en cas de faute de gestion :

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur, tendant à modifier la rédaction de l'article L. 225-252 du code de commerce afin de préciser que l'action en responsabilité civile exercée par l'actionnaire individuel a pour objet de réparer le préjudice propre qu'il a subi en cas de faute de gestion, préjudice distinct du préjudice social éventuellement réparé dans le cadre de l'action ut singuli. Rappelant que la jurisprudence refuse aujourd'hui de qualifier de personnel le préjudice subi dans cette hypothèse par un actionnaire individuel, le rapporteur a mis en relief la portée de son amendement qui tend à préciser que, outre la perte patrimoniale, qui est un préjudice social, l'actionnaire peut avoir subi un préjudice personnel. Le président Pascal Clément a précisé qu'il s'agissait ainsi de permettre d'indemniser d'éventuels « dommages collatéraux » causés à l'actionnaire individuel par la faute de gestion tout en redoutant que la jurisprudence persiste à considérer qu'il n'existe pas de préjudice distinct du préjudice social. La Commission a adopté cet amendement.

Chapitre III
Dispositions diverses

Articles 83 (art. 163 bis G du code général des impôts) : Mesure d'harmonisation ; 84 : Application aux dirigeants d'établissements publics de l'État exerçant une activité industrielle et commerciale de la législation sur le cumul des mandats sociaux ; 84 bis (art. L. 225-94-1 du code de commerce) Harmonisation des dispositions relatives au cumul des mandats pour les mandats exercés dans les sociétés entrant dans le périmètre de la consolidation ; 85 (art. L. 233-16 du code de commerce) : Définition du périmètre de consolidation ; 85 bis : Abrogation de sanctions pénales au profit de nullités et d'injonctions de faire ; 86 (art. 30 de la loi n° 84-184 du 1er mars 1984) : Extension du champ des établissements publics soumis à l'obligation de désigner un commissaire aux comptes ; 87 (art. 13 de la loi n° 85-11 du 3 janvier 1985) : Extension du champ de l'obligation d'établir des comptes consolidés pour les pouvoirs publics ; 87 bis (art. 13 de la loi n° 85-11 du 3 janvier 1985) : Limitation de l'obligation de publicité des rémunérations versées aux dirigeants sociaux aux sociétés cotées et contrôlées :

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption de ces articles sans modification.

La Commission a émis un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis, modifiés par les amendements qu'elle a adoptés.

* *

Statuant en application de l'article 88 du Règlement, La Commission a examiné, sur le rapport de M. Étienne Blanc, les amendements au projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit (n° 710)

Chapitre premier
Mesures de simplification de portée générale

Avant l'article premier :

La Commission a accepté un amendement n° 86 de M. Alain Madelin portant création d'un conseil d'orientation de la simplification administrative.

Article premier : Simplification des relations entre le citoyen et les services publics :

La Commission a repoussé l'amendement n° 57 présenté par M. Pierre Lasbordes ainsi que l'amendement n° 62 présenté par M. Jacques-Alain Bénisti.

Article 2 : Publicité et diffusion des lois et actes administratifs :

La Commission a accepté un amendement rédactionnel n° 58 de M. Pierre Lasbordes.

Article 3 : Procédures de la commande publique :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 63 présenté par M. Patrick Braouezec, puis accepté l'amendement n° 43 présenté par le rapporteur et M. Dominique Tian visant à instituer une procédure départementale de certification annuelle des entreprises susceptibles de répondre aux appels d'offres.

Article 4 : Contrats de coopération entre personnes de droit public et personnes de droit privé :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 64 présenté par M. Patrick Braouezec ainsi que les amendement n° 87 de M. François Sauvadet et n° 97 de M. Jérôme Lambert ayant le même objet.

Article 5 : Législation fiscale et modalités de recouvrement de l'impôt :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 63 présenté par M. Patrick Braouezec, ainsi que l'amendement n° 88 de M. François Sauvadet et l'amendement n° 47 rectifié de M. Hervé Novelli. Malgré les réserves du rapporteur, qui a estimé que l'amendement n° 40 de M. Lionnel Luca tendant à habiliter le Gouvernement à respecter le principe de la présomption d'innocence en matière fiscale était satisfait par le droit en vigueur, la Commission l'a accepté. Elle a, en revanche, repoussé l'amendement n° 44 du même auteur.

Après l'article 6 :

La Commission a accepté l'amendement n° 52 de M. Éric Woerth autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification des procédures administratives relatives aux travaux d'aménagement de l'État, des collectivités territoriales ou des établissements publics. Elle a accepté l'amendement n° 53 du même auteur autorisant le Gouvernement à préciser et à clarifier la situation statutaire des délégués du Médiateur de la République.

Chapitre II
Mesures de simplification des démarches des particuliers

Article 8 : Régime juridique des associations syndicales de propriétaires :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 66 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 11 : Formalités des usagers bénéficiaires de prestations sociales :

La Commission a repoussé l'amendement n° 67 présenté par M. Patrick Braouezec visant à supprimer cet article. Elle a accepté l'amendement n° 59 de M. Pierre Lasbordes permettant au Gouvernement de simplifier les règles de prise en charge des soins relatifs à l'allaitement.

Chapitre III
Mesures de simplification des procédures électorales

Article 12 : Vote par procuration :

Après que le rapporteur a souligné qu'il était superfétatoire, l'amendement n° 51 présenté par M. Éric Woerth a été repoussé par la Commission. Elle a également repoussé l'amendement n° 98 du même auteur, le rapporteur ayant rappelé que l'objet de l'habilitation était d'assouplir les modalités d'exercice du vote par procuration, l'objet de l'amendement pouvant de surcroît être considéré comme satisfait par l'état du droit.

La Commission a repoussé l'amendement n° 2 présenté par M. Dominique Tian, de même que l'amendement n° 61 présenté de M. Jacques-Alain Bénisti.

Article 13 : Formalités imposées aux candidats et modalités d'organisation de certaines élections :

La Commission a repoussé l'amendement n° 68 de M. Patrick Braouezec ayant pour objet de supprimer cet article.

Après l'avoir rectifié à l'initiative du président Pascal Clément, elle a accepté l'amendement n° 55 du rapporteur étendant à l'ensemble des élections régies par le code électoral l'harmonisation du calendrier des formalités préalables aux différents scrutins. Elle a repoussé l'amendement n° 48 de M. Hervé Novelli.

Article 14 : Organisation des élections non politiques :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 69 présenté par M. Patrick Braouezec.

Chapitre IV
Mesures de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social

Article 16 : Organisation administrative et fonctionnement du système de santé :

La Commission a repoussé l'amendement n° 70 de suppression présenté par M. Patrick Braouezec, ainsi que les amendements n^os 89 à 91 présentés par M. Jean-Luc Préel. Elle a repoussé l'amendement n° 92 du même auteur, le rapporteur ayant précisé que l'extension des contrats de conception-réalisation-maintenance aux établissements hospitaliers était prévue par l'article 4 du projet de loi. Elle a également repoussé l'amendement n° 56 de M. Yves Bur.

Après l'article 16 :

Le rapporteur ayant opposé à l'amendement n° 46 présenté par M. Pierre Morange, qui conduit à augmenter une charge publique, l'irrecevabilité prévue par l'article 40 de la Constitution, la Commission l'a repoussé.

Chapitre V
Mesures de simplification des formalités concernant les entreprises

Article 17 : Institution de régimes déclaratifs :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 71 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 18 : Rationalisation du système d'enquêtes imposées aux professionnels :

Elle a repoussé l'amendement de suppression n° 72 présenté par le même auteur.

Article 19 : Simplification des déclarations sociales :

La Commission a repoussé les amendements n° 93 et 94 de M. François Sauvadet. Le rapporteur ayant souligné que l'amendement n° 95 du même auteur était satisfait par le 5° de cet article tel qu'amendé par la Commission, elle a repoussé cet amendement.

Après que le rapporteur eut estimé que l'amendement n° 54 de M. Claude Gaillard limitait de manière excessive l'habilitation, la Commission a repoussé cet amendement. Elle a, en revanche, accepté l'amendement n° 96 de M. François Sauvadet invitant le Gouvernement à créer un dispositif simplifié de bulletin de paie.

Article 20 : Clarification du droit du travail et du financement de la formation professionnelle :

La Commission a repoussé les amendements n^os 73 à 76 présentés par M. Patrick Braouezec, ainsi que l'amendement n° 42 de M. Dominique Tian.

Article 21 : Aménagement du droit des sociétés :

Elle a repoussé l'amendement de suppression n° 77 présenté par M. Patrick Braouezec. Elle a accepté l'amendement de coordination n° 99 présenté par le rapporteur.

Article 22 : Exercice de certaines professions réglementées :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 78 présenté par M. Patrick Braouezec, avant d'accepter l'amendement n° 45 corrigé, de portée rédactionnelle, présenté par le rapporteur.

Chapitre VI
Ratification d'ordonnances et habilitation du Gouvernement
à procéder à l'adoption de la partie législative de codes

Article 23 : Ratification d'ordonnances relatives à la partie législative de codes et à la transposition de directives communautaires :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 79 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 24 : Ratification d'ordonnances relatives à la partie législative de codes rectifiés :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 80 présenté par M. Patrick Braouezec, ainsi que l'amendement n° 60 de M. Pierre Lasbordes, le rapporteur ayant fait observer que l'article 24 avait pour seul objet de rectifier des erreurs de codification.

Article 25 : Habilitation pour modification de codes existants :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 81 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 26 : Habilitation pour création de codes à droit constant :

Elle a repoussé l'amendement de suppression n° 82 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 27 : Modification de la législation relative à l'artisanat, au domaine des personnes de droit public, à la défense et du code monétaire et financier :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 83 présenté par M. Patrick Braouezec.

Chapitre VII
Dispositions finales

Avant l'article 28 :

La Commission a repoussé l'amendement n° 49 de M. Hervé Novelli tendant à instituer une commission de suivi des ordonnances.

Article 28 : Délais d'habilitation et de ratification :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 84 présenté par M. Patrick Braouezec.

Article 29 : Dispositions relatives à l'outre-mer :

La Commission a repoussé l'amendement de suppression n° 85 présenté par M. Patrick Braouezec.

* *

La Commission a examiné, en vue d'une nouvelle délibération demandée par le Président de la République, l'article 4 de la loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques (n° 770).

M. Jérôme Bignon, rapporteur, a indiqué que la nouvelle délibération de l'article 4 du projet de loi demandée par le Président de la République était consécutive à la décision du Conseil constitutionnel du 3 avril dernier, qui a censuré le seuil de 10 % des inscrits exigé pour l'accès des listes au second tour des élections régionales. Il a rappelé que cette disposition, qui avait fait l'objet d'un débat houleux à l'Assemblée nationale, avait conduit le Gouvernement, du fait du dépôt de plus de 13 000 amendements, à engager sa responsabilité. Le rapporteur a relevé néanmoins que la question de savoir si ce seuil portait atteinte à la liberté des partis politiques ou au pluralisme n'avait pas été tranchée par le Conseil constitutionnel, puisque celui-ci avait fondé sa décision sur un vice de procédure, l'absence de consultation préalable du Conseil d'État sur la disposition contestée ayant porté atteinte aux dispositions de l'article 39, alinéa 2, de la Constitution. Le rapporteur a déploré que le Conseil constitutionnel ait pu s'appuyer, pour étayer sa décision, sur une violation manifeste du principe selon lequel les avis du Conseil d'État sont destinés au seul Gouvernement et soumis en conséquence à la règle du secret. Il a ensuite présenté l'amendement du Gouvernement proposant de retenir un seuil de 10 % des suffrages exprimés, en soulignant qu'il marquait une volonté d'apaisement et permettrait ainsi de préparer les élections régionales de 2004 dans un climat plus serein.

Le président Pascal Clément a rappelé que, dans sa décision du 3 avril 2003, le Conseil constitutionnel avait insisté sur la nécessité pour le législateur de ne pas porter atteinte au pluralisme des courants d'opinions en validant la disposition selon laquelle seules les listes ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés au premier tour seraient admises à fusionner pour le second tour. Il a souligné que, si le Conseil avait censuré pour un motif de procédure la disposition subordonnant le maintien des listes au second tour à l'obtention d'un seuil de 10 % du nombre des électeurs inscrits, il n'était pas certain qu'il aurait validé, sur le fond, ce seuil, ou tout autre seuil supérieur à 10 % des suffrages exprimés.

M. René Dosière a regretté que le projet de loi ait fait l'objet d'un engagement de responsabilité du Gouvernement avant la discussion générale sur le texte, soulignant que ce cas ne s'était produit qu'une fois sous la V^e République. Il a ajouté que le Gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait jamais eu recours à la procédure de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, alors même qu'il ne disposait pas, contrairement à l'actuel Gouvernement, d'une très large majorité.

Après avoir souligné que la saisine du Conseil constitutionnel émanait de l'ensemble des groupes politiques à l'exception d'un seul, ce qui est sans précédent, il a estimé que la décision rendue donnait largement satisfaction aux auteurs de la saisine. Il a fait observer, en effet, que le Conseil ne s'en était pas tenu à une censure pour vice de forme de l'instauration d'un seuil de 10 % des électeurs inscrits, mais qu'il avait également consacré la nécessité pour le législateur de respecter le pluralisme des courants d'idées et d'opinions, fondement de la démocratie. Il a ajouté que le juge constitutionnel avait considéré que le projet de loi portait atteinte au principe d'égalité à l'égard des candidats aux élections à l'Assemblée de Corse, en n'étendant pas à cette dernière les dispositions relatives à la parité et avait enjoint le législateur d'y porter remède. Il a enfin souligné que le Conseil constitutionnel avait insisté sur le principe constitutionnel de l'intelligibilité de la loi, et souligné la complexité du mode de scrutin pour les élections régionales, puisque le calcul du nombre des sièges obtenus par chaque liste serait effectué au niveau régional et que les sièges seraient ensuite répartis entre sections départementales. Il a indiqué à ce propos que l'Assemblée avait eu raison, s'agissant des élections européennes, de supprimer la disposition du texte initial qui prévoyait de répartir les sièges obtenus dans chaque circonscription interrégionale entre des sections régionales, car elle aurait certainement été annulée. Il a regretté en revanche que le Conseil constitutionnel n'ait pas censuré l'article qui abroge la disposition qui permettait aux Français établis hors d'un État membre de l'Union européenne de voter dans des centres de votes pour les élections européennes, soulignant que tous n'auraient pas la possibilité de s'inscrire sur les listes électorales communales pour exercer leur droit de vote et que le système du vote par procuration n'était pas satisfaisant.

Il a ensuite rappelé que, dans le passé, une nouvelle délibération avait été demandée en 1985 sur la loi relative à l'évolution de la Nouvelle-Calédonie, pour faire ressortir le fait que, contrairement à l'opposition de l'époque, le groupe socialiste ne critiquait pas le recours à cette procédure. Estimant que le projet de loi initial avait été élaboré dans une certaine précipitation, il a jugé que l'amendement présenté par le Gouvernement revenait à une position plus sage, le seuil de 10 % des inscrits étant attentatoire au pluralisme de la vie politique. Réfutant l'argument consistant à dire qu'un seuil de 10 % des suffrages exprimés serait favorable au Front national, il a souligné que cette formation ne devait pas être combattue par un changement des règles du jeu électoral, lequel pouvait se retourner contre ses auteurs, mais par une politique sociale cohérente.

M. Jean-Pierre Soisson a fait part de son interprétation de la décision du Conseil constitutionnel, en jugeant qu'elle revenait à poser la question de la place du Conseil d'État dans nos institutions. Sur le fond, il a déclaré se ranger aux arguments présentés par le Gouvernement pour revenir au seuil de 10 % des suffrages exprimés, tout en émettant des réserves sur une disposition qui aura pour effet d'encourager les triangulaires au second tour des élections régionales. Il a ainsi exprimé sa crainte que le Front national soit érigé à l'avenir en arbitre de ces élections.

Citant les termes de la décision du Conseil constitutionnel, qui exigent désormais que l'ensemble des questions soulevées par le projet de loi ait été évoqué devant le Conseil d'État, le président Pascal Clément a rappelé que le juge constitutionnel avait considéré que le changement de seuil de 10 % des suffrages exprimés en 10 % des inscrits modifiait la nature même de la question posée au Conseil d'État. Il a observé que cette décision était peu prévisible, puisqu'elle revient sur une pratique courante de la V^e République consistant à modifier un projet de loi en Conseil des ministres, après que le Conseil d'État en eut été saisi.

Le rapporteur a observé que la décision du Conseil constitutionnel posait la question de la publicité des avis du Conseil d'État et déploré que le juge constitutionnel ait pu fonder son argumentation sur une indiscrétion. Il a en conséquence plaidé pour une plus grande transparence de la procédure et ajouté que, dans le cas présent, l'irrégularité de procédure dénoncée par le Conseil constitutionnel lui semblait couverte par la délibération intervenue en Conseil des ministres pour autoriser le Premier ministre à engager sa responsabilité.

A l'issue de ce débat, la Commission a adopté l'amendement n° 1 du Gouvernement fixant à 10 % des suffrages exprimés le seuil exigé pour l'accès des listes au second tour des élections régionales. Elle a ensuite adopté l'article 4 ainsi modifié.

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Informations relatives à la Commission

La Commission a désigné :

- Mme Brigitte Bareges, rapporteur du projet de loi, adopté par le Sénat, réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires et des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques (n° 768) ;

- M. Francis Delattre, rapporteur du projet de loi, modifié par le Sénat, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés (n° 762) ;

- M. Sébastien Huyghe, rapporteur de la proposition de loi relative à la dévolution du nom de famille (sous réserve de sa transmission) ;

- M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

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