COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 50

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 4 juin 2003
(Séance de 10 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

 

pages

- Projet de loi, modifié par le Sénat, renforçant la lutte contre la violence routière (n° 826) (M. Richard Dell'Agnola, rapporteur) (amendements)


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- Projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (n° 810) (M. Jean Leonetti, rapporteur) (amendements)

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Statuant en application de l'article 88 du Règlement, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Richard Dell'Agnola, les amendements au projet de loi, modifié par le Sénat, renforçant la lutte contre la violence routière (n° 826).

Après l'article 8 :

Le rapporteur ayant rappelé que cet amendement, qui soulève d'importantes difficultés juridiques, avait été retiré par son auteur en séance lors de la première lecture, la Commission a repoussé l'amendement n° 8 de M. Hervé Mariton autorisant les compagnies d'assurance à consulter le fichier du permis à points pour permettre une différenciation tarifaire.

Article 12 AA (nouveau) : Régulateur de vitesse :

La Commission a repoussé l'amendement n° 6 de M. Rudy Salles précisant que la définition juridique du régulateur de vitesse devra être adoptée par voie réglementaire dans les trois mois suivant la promulgation de la loi, le rapporteur ayant rappelé que les règles relatives à l'équipement des véhicules étaient définies au niveau communautaire et le président Pascal Clément ayant souligné que le dispositif du régulateur de vitesse pouvait s'avérer dangereux.

Article 16 (art. L. 330-7-1 [nouveau] du code de la route) : Mise en place d'un système d'information sur le réseau routier géré par les collectivités locales et leurs groupements :

La Commission a repoussé l'amendement n° 7 de M. Dominique Caillaud indiquant que le rapport d'information du préfet sur les accidents de la circulation doit préciser la localisation géographique de ces derniers.

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Statuant en application de l'article 88 du Règlement, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Jean Leonetti, les amendements au projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (n° 810).

Article premier (art. 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Compétences de l'OFPRA :

La Commission a repoussé l'amendement n° 110 de M. André Gerin, avant d'accepter l'amendement n° 74 de M. Serge Blisko précisant que l'OFPRA assure l'application des garanties fondamentales offertes par le droit national, M. Robert Pandraud s'étant opposé à l'adoption de cet amendement. Elle a repoussé les amendements nos 75, 76 et 77 de M. Serge Blisko, ainsi que l'amendement n° 44 de M. Noël Mamère et l'amendement n° 111 de M. André Gerin.

La Commission a été saisie de l'amendement n° 63 de M. Étienne Pinte ouvrant le bénéfice de la protection subsidiaire aux personnes établissant qu'elles sont exposées dans leur pays à une menace contre leur vie, leur sécurité ou leur liberté. Son auteur ayant jugé souhaitable d'aligner la définition de la protection subsidiaire sur celle de l'asile territorial, le rapporteur a estimé que les modifications apportées par le projet à cette forme de protection devaient être examinées dans leur ensemble et qu'il convenait plus particulièrement de prendre en compte les dispositions attribuant l'examen de toute demande d'asile à un organisme présentant des garanties d'indépendance et instituant un recours suspensif à l'encontre des décisions de rejet, ainsi que la suppression du caractère discrétionnaire que revêtent aujourd'hui les décisions prises en matière d'asile territorial. En réponse au président Pascal Clément, le rapporteur a indiqué que l'asile territorial, géré par les services des préfectures, avait été créé en 1998 principalement pour protéger les Algériens menacés de persécutions non étatiques, mais n'avait donné lieu qu'à un taux d'accord infime ; il a rappelé que la Commission avait adopté un amendement précisant que la protection subsidiaire est accordée lorsque l'étranger est exposé à une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée. M. Christophe Caresche a jugé nécessaire de s'interroger sur la restriction du champ de la protection subsidiaire par rapport à celui de l'asile territorial, tout en admettant que les modifications procédurales apportées par le projet de loi constituaient des avancées. La Commission a donc repoussé l'amendement n° 63, puis l'amendement n° 98 de M. Gilbert Gantier et l'amendement n° 46 de M. Noël Mamère.

La Commission a ensuite été saisie de l'amendement n° 64 de M. Étienne Pinte tendant à permettre, dès lors que la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire est octroyé à un étranger, de reconnaître le même statut à son conjoint ou son partenaire non marié engagé dans une relation stable, aux enfants de ce couple ou du demandeur seul ou de son conjoint, aux ascendants du demandeur et de son conjoint et aux autres enfants mineurs proches du demandeur ou de son conjoint qui vivaient au sein de l'unité familiale à la date du départ du pays d'origine et qui étaient alors entièrement ou principalement à la charge du demandeur ou de son conjoint. Faisant état des risques pesant sur la famille de l'étranger ayant trouvé une protection en France, l'auteur de l'amendement a indiqué que la commission des recours des réfugiés avait longtemps fait bénéficier les ascendants du demandeur du principe de l'unité familiale. La Commission a repoussé cet amendement, après que le rapporteur eut fait valoir qu'il entraînerait un élargissement considérable du champ du regroupement familial.

La Commission a ensuite repoussé les amendements nos 114 de M. André Gerin, 78 de M. Serge Blisko et 97 de M. Gilbert Gantier, ainsi que les amendements nos 79, 80, 81 et 82 de M. Serge Blisko.

Elle a été saisie de l'amendement n° 88 du Gouvernement précisant que, pour l'évaluation des possibilités d'asile interne, l'OFPRA tient compte des conditions générales prévalant dans la partie du territoire concernée et de la situation personnelle du demandeur au moment où il statue sur sa demande. Relevant que l'exposé sommaire de l'amendement soulignait la nécessité d'appréhender avec prudence les facultés d'asile interne, M. Christophe Caresche a estimé qu'il légitimait ainsi les craintes que pouvait susciter le recours à cette notion. En réponse à une interrogation du président Pascal Clément, le rapporteur a indiqué que cet amendement permettait de garantir que l'évaluation des possibilités d'asile interne serait précisément effectuée au moment où l'OFPRA statuerait sur la demande et non au moment de la présentation de celle-ci. Le président Pascal Clément ayant fait observer que cette disposition permettrait ainsi de rejeter une demande d'asile présentée par un étranger dès lors que la situation dans son pays se serait améliorée depuis son départ, la Commission a accepté cet amendement.

Puis la Commission a repoussé les amendements nos 47, 49, et 50 de M. Noël Mamère, 116 et 118 de M. André Gerin, ainsi que les amendements nos 83, 72 et 73 de M. Serge Blisko.

Article 2 (art. 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Organisation de l'OFPRA - Transmission de documents au ministère de l'Intérieur :

La Commission a adopté une rectification de son amendement n° 25 à l'initiative du rapporteur, qui a jugé nécessaire de préciser que la compétence du conseil d'administration de l'OFPRA pour établir la liste des pays sûrs revêtait un caractère transitoire, dans l'attente de l'adoption d'une liste définitive par les instances communautaires. Elle a, en revanche, repoussé les amendements nos53 et 52 présentés par M. Noël Mamère.

Article 4 (art. 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Composition et compétences de la commission des recours des réfugiés :

La Commission a repoussé les amendements identiques nos56 et 120 présentés respectivement par MM. Noël Mamère et André Gerin, avant de repousser l'amendement n° 54 de M. Noël Mamère.

Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur rétablissant la nomination par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) d'une personne qualifiée à la commission des recours (crr), tout en précisant qu'elle devait être de nationalité française et recueillir l'avis conforme du vice-président du Conseil d'État. M. Jean Leonetti a expliqué qu'il s'agissait ainsi de concilier les contraintes constitutionnelles propres à la France avec la nécessité de maintenir le HCR au cœur du dispositif français d'asile. Si M. Christophe Caresche a approuvé cette préoccupation, M. Etienne Pinte a contesté pour sa part l'interprétation donnée par le ministère des affaires étrangères de la jurisprudence constitutionnelle, arguant de ce que le conseil Constitutionnel avait au contraire implicitement admis la compétence du HCR pour nommer un représentant à la crr. Le Président Pascal Clément ayant jugé satisfaisant l'équilibre proposé par le rapporteur, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur. Elle a ensuite repoussé les amendements nos 55 de M. Noël Mamère, 94 de M. Gilbert Gantier et 3 de M. Jean Lemière.

Après l'article 4 :

La Commission a repoussé trois amendements n° 99, 100 et 101 présentés par M. Thierry Mariani, le rapporteur ayant fait valoir que, même pertinent, leur objet trouvait davantage sa place dans le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des immigrés en France.

Article 6 (art. 10 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Admission au séjour du demandeur d'asile :

La Commission a repoussé les amendements nos 92 de M. Gilbert Gantier, 58 de M. Noël Mamère et 95 de M. Gilbert Gantier, avant d'accepter l'amendement n° 18 présenté par le Gouvernement qualifiant de recours abusif aux procédures d'asile la demande présentée dans une collectivité d'outre-mer tout en étant également déposée sur une autre partie du territoire de la République ou dans un autre État membre de l'Union européenne ; le rapporteur a expliqué qu'il s'agissait ainsi de combler une lacune de la convention de Dublin du 15 juin 1990 et du règlement du 18 février 2003 sur le droit d'asile, dont le champ d'application est limité au territoire européen des États membres. Par coordination, la Commission a également accepté l'amendement n° 17 présenté par le Gouvernement.

Après l'article 6 :

La Commission a repoussé l'amendement n° 59 présenté par M. Noël Mamère.

Article 7 (art. 11 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Régime du séjour du demandeur d'asile :

La Commission a examiné l'amendement n° 68 de M. Etienne Pinte, encadrant les délais d'intervention des préfectures et de l'OFPRA, afin de réduire la durée globale des procédures de demande d'asile. L'auteur de l'amendement a expliqué que l'une des raisons principales de la durée excessive de ces procédures tenait au retard pris par les préfectures dans la délivrance du document dont les demandeurs d'asile ont besoin pour saisir l'OFPRA, cet organisme mettant lui-même plusieurs mois à instruire la demande et à délivrer, le cas échéant, le document permettant au demandeur d'obtenir le renouvellement de son autorisation de séjour. Tout en saluant le caractère louable de l'objectif poursuivi par l'amendement, le rapporteur s'y est opposé en mettant en avant la nature réglementaire du dispositif proposé. A M. Etienne Pinte, qui a rappelé que de telles dispositions figuraient dans les articles 5 et 6 de la directive du 27 janvier 2003, le Président Pascal Clément a fait observer que la distinction entre dispositions réglementaires et législatives devait être respectée au stade de la transposition des directives. M. Serge Blisko a lui aussi salué l'objectif de réduction des délais qui sous-tend cet amendement et a estimé, en conséquence, qu'il permettait d'atténuer le caractère de course d'obstacles que revêt aujourd'hui la procédure de demande d'asile. Appuyant ces propos, M. Christophe Caresche a jugé que cet amendement posait la question des moyens qui seraient consacrés à l'application de la réforme ; tout en admettant le caractère réglementaire du dispositif de l'amendement, il s'est demandé si le législateur avait d'autres moyens de s'assurer du respect de la volonté, clairement affichée dans le projet de loi, de réduire les délais d'instruction des demandes d'asile ; il a rappelé que les délais introduits par la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile du 11 mai 1998 avaient sans doute pesé sur les services administratifs mais que ceux-ci s'étaient efforcés de les respecter. M. Jean Leonetti a conclu à l'inutilité d'inscrire dans la loi des délais dont chacun savait qu'ils risquaient de ne pas être respectés. La Commission a repoussé l'amendement n° 68, de même que les amendements n° 86 de Mme Nathalie Gautier, n° 96 de M. Gilbert Gantier et n° 85 de Mme Nathalie Gautier.

Elle a ensuite examiné l'amendement n° 109 présenté par M. Etienne Pinte reconnaissant le droit au travail du demandeur d'asile sur le cas duquel l'OFPRA n'aurait pas statué dans le délai d'un an. L'auteur de l'amendement a expliqué qu'il s'agissait, conformément aux dispositions prévues par l'article 11 de la directive du 27 janvier 2003, de résoudre le cas des demandeurs d'asile qui ne bénéficient plus, à l'expiration de ce délai, de l'allocation d'aide à l'insertion, alors que le délai moyen d'examen des demandes par l'OFPRA est de deux ans. Il a fait valoir en outre qu'il était préférable de reconnaître le droit au travail au demandeur d'asile, seul véritable moyen d'insertion, plutôt que de proroger le versement de l'allocation précitée. M. Jean Leonetti s'est opposé à cet amendement, en faisant valoir que la question délicate du droit au travail du demandeur d'asile faisant encore l'objet de négociations communautaires en vue d'une harmonisation, les positions restant divisées entre les pays opposés à ce droit, tels que l'Allemagne ou l'Autriche, et ceux qui sont plus nuancés sur cette question. Il a en outre fait valoir que l'amendement était quelque peu contradictoire avec l'objet même de la loi, qui était précisément de réduire substantiellement les délais d'examen des demandes d'asile par l'OFPRA. Le Président Pascal Clément a jugé contestable que le fait générateur de l'ouverture d'un tel droit réside dans la carence de l'État ; estimant que le fait de reconnaître un droit au travail au demandeur d'asile revenait à l'insérer de facto dans la société et à préjuger de la décision de l'OFPRA, il a jugé préférable une éventuelle prorogation de l'allocation d'aide à l'insertion, dont il a jugé qu'elle s'apparentait davantage à une allocation d'attente. M. Robert Pandraud a contesté cette analyse et s'est déclaré, comme M. Etienne Pinte, plus favorable à une insertion par le travail, qui présente l'avantage, de surcroît, de ne pas inciter au travail clandestin. Rappelant que la question du droit au travail des demandeurs d'asile se trouvait au cœur du débat européen sur le droit d'asile, M. Christophe Caresche a estimé que la France s'y illustrait par une position équilibrée, consistant à reconnaître ce droit, à l'encontre des positions allemande et autrichienne, sans pour autant l'appliquer de manière unilatérale afin de ne pas introduire de déséquilibres dans les flux des demandes d'asile. Il a donc jugé opportune, dans cet esprit, la proposition de M. Etienne Pinte qui échappe à la critique de l'unilatéralisme tout en s'inscrivant dans la ligne de la position défendue par la France.

Le rapporteur a estimé qu'inscrire dans la loi l'hypothèse selon laquelle des dossiers resteraient en souffrance au-delà d'un an revenait à douter par avance de l'effet attendu de la réforme. Il a donc jugé préférable de s'en remettre au résultat des négociations européennes en cours, tous les États concernés étant soucieux d'aboutir pour éviter des distorsions dans les flux de demandes d'asile, très contrastés, alors que le niveau global reste stable depuis six ans.

A l'issue de ce débat, la Commission a repoussé l'amendement n° 109. Elle a également repoussé les amendements nos 124 et 93 respectivement présentés par M. André Gérin et Gilbert Gantier.

Après l'article 7 :

Après avoir repoussé les amendements nos 60 et 61 de M. Noël Mamère, la Commission a repoussé l'amendement n° 67 de M. Etienne Pinte rendant obligatoire l'entretien du demandeur d'asile avec une personne compétente de l'ofpra, le rapporteur ayant considéré qu'une telle obligation n'était pas réaliste, ni même conforme aux dispositions de la proposition de directive européenne en cours de négociation sur les conditions exigées d'un étranger pour l'obtention du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.

Article 11 (titre III [nouveau] de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Adaptations en vue de l'application de la loi à l'outre-mer - décrets d'application :

La Commission a accepté les amendements nos 89 et 91 de M. Mansour Kamardine supprimant deux alinéas de caractère terminologique. La Commission a ensuite accepté l'amendement n° 90 du même auteur qui évoque la notion de territoire français de Mayotte. La Commission a rectifié son amendement n° 40 afin de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les conditions d'application des dispositions relatives aux ordonnances du président de la commission de recours des réfugiés et des présidents de section sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office. Puis la Commission a repoussé l'amendement n° 69 de M. Etienne Pinte.

Après l'article 14 :

La Commission a repoussé l'amendement n° 87 présenté par Mme Nathalie Gautier.

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