COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 51

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 4 juin 2003
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France (n° 823) (M. Thierry Mariani, rapporteur)

La Commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France (n° 823) (M. Thierry Mariani, rapporteur).

Le président Pascal Clément a considéré que la tradition d'accueil de la France, sans être remise en cause, était ébranlée par les difficultés d'intégration et la montée des communautarismes issus d'une immigration non contrôlée. Il a estimé nécessaire de légiférer à la fois avec pragmatisme - ce qui suppose de lutter contre l'immigration clandestine - et avec générosité - ce qui justifie une réforme de la « double peine », c'est-à-dire du régime de la peine complémentaire d'interdiction du territoire ou de l'expulsion intervenant à la suite de l'exécution d'une condamnation pénale. Il a souhaité que le projet de loi, en restaurant la capacité d'intégration de la France, rétablisse la cohésion nationale, seul vrai moyen de lutter contre le racisme.

Après avoir approuvé les propos du Président, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a souligné que le projet de loi, attendu par nos concitoyens, porte sur un sujet éminemment délicat, qui exige la recherche constante d'un équilibre entre efficacité et humanité. Il a indiqué qu'il axerait son propos autour de trois questions : la situation au moment de l'avènement de l'actuel Gouvernement ; la politique migratoire menée depuis lors ; les apports du projet de loi au regard de cette politique.

S'agissant de la situation qu'il a trouvée en prenant ses fonctions, le ministre a mis en relief les trois caractéristiques suivantes :

- Le débat sur l'immigration était prisonnier de l'affrontement de deux positions extrêmes et irresponsables : d'un côté, l'excès de ceux qui contestent à notre pays le droit de maîtriser les flux migratoires, de l'autre le mythe de « l'immigration zéro », notion qui n'a aucun sens, notre pays ayant toujours été un pays d'immigration depuis le début du XIXe siècle, sa population se caractérisant par la diversité de ses origines et son attachement fédérateur aux valeurs essentielles de la République. La richesse et le renouvellement de la France résident dans sa capacité à s'ouvrir à des populations étrangères et à les structurer autour de son idéal républicain. Il est par ailleurs évident que la fermeture excessive des frontières et la construction d'une forteresse « Europe » renforceraient l'attrait des filières clandestines d'immigration, ce qui constituerait l'objectif inverse de celui recherché par le Gouvernement. L'immigration clandestine n'étant pas une fatalité, il ne faudrait pas penser, comme certains, que nous soyons condamnés à subir une pression migratoire toujours croissante de la part des pays pauvres du continent, africain, asiatique ou est-européen. En offrant aux populations concernées un espoir réel d'immigration régulière, ne serait-ce qu'à titre temporaire, on limitera l'attrait des filières et on accomplira le devoir de partage et de générosité qui est le nôtre à l'égard de ces pays. L'immigration légale n'est possible que si, parallèlement, sont créées les conditions d'une politique de maîtrise des flux migratoires, nécessaire pour accueillir et intégrer les nouveaux arrivants, contrer la xénophobie, les amalgames et l'exaspération qui pénalisent les plus défavorisés. Les intégristes de la suppression des frontières commettent, dans le domaine de l'immigration et de l'asile, la même erreur que pour l'insécurité ; ce sont les vrais demandeurs d'asile et les immigrés légaux qui pâtissent les premiers de l'absence de contrôle et de régulation. Nos concitoyens attendent sur l'immigration une parole forte et responsable et des actes concrets que beaucoup n'ont pas eu le courage de prendre. Face à l'affrontement de deux discours extrêmes, beaucoup ont choisi le camp de la peur et de la démission, ce qui peut se comprendre, mais ne peut être accepté.

- Depuis plusieurs années, la France n'avait plus de politique migratoire, elle subissait plus qu'elle choisissait les personnes arrivant sur son territoire, y compris en ce qui concerne l'immigration légale, ce qui peut être illustré par deux constats.

· En premier lieu, sur les 100 000 personnes environ qui sont accueillies chaque années, seules 10 000 relèvent de l'immigration du travail stricto sensu, les autres relevant du statut de réfugié (8 000), du regroupement familial (25 000) ou sont des conjoints de Français (45 000) et des clandestins régularisés (10 000). Or, sur ces composantes déterminantes du flux légal d'immigration puisqu'ils en représentent 90 %, les pouvoirs publics n'exercent aucun choix. Il ne s'agit pas de refuser d'accueillir ces personnes, en particulier les réfugiés ou les membres de familles qui arrivent au titre du regroupement familial, mais de constater que la part de ceux que nous choisissons en fonction de critères socio-économiques est résiduelle et que, parmi ces flux légaux d'immigration, une proportion non négligeable se transforme en immigration frauduleuse : c'est le cas des 10 000 « sans-papiers » qui sont régularisés chaque année et qui sont, par définition, issus de l'immigration clandestine ; c'est le cas également d'une partie des 45 000 conjoints annuels de ressortissants français, car il est singulier d'observer que les titres de séjour délivrés à raison du mariage avec un Français ont augmenté de 400 % en cinq ans et que le nombre de mariages mixtes célébrés à l'étranger, pour lesquels il n'existe aucun moyen de contrôle véritable, est devenu plus important que le nombre de mariages mixtes célébrés en France, ce qui démontre l'augmentation des mariages de complaisance et des mariages forcés, d'ailleurs confirmée par les témoignages quotidiens de nombreux maires toutes tendances politiques confondues. Nous devons donc davantage choisir les immigrés que nous accueillons en fonction des besoins de notre économie, de nos capacités d'accueil et des équilibres socio-économiques des pays d'origine.

· La deuxième illustration de l'absence de politique migratoire est fournie par la politique des visas : 90 % des « sans-papiers » sont des personnes qui sont entrées légalement sur le territoire avec un visa de court séjour et qui s'y sont maintenues illégalement après son expiration. La principale cause de l'immigration clandestine n'est donc pas - contrairement à une idée reçue - la perméabilité des frontières, mais notre incapacité à garantir le retour des clandestins venus comme simples touristes et l'exécution des mesures d'éloignement. À l'exception de l'Algérie, pour laquelle il a été sciemment décidé en 1998 d'augmenter le nombre des visas délivrés, la France n'a pas eu de politique en la matière depuis plusieurs années : entre 1996 et 2001, le nombre des visas délivrés a été multiplié par quatre pour les Maliens, par trois pour les Chinois et pour les Marocains, cette progression ne résultant pas d'une décision concertée au niveau interministériel, mais de la pression locale et de la décision individuelle des chefs de poste consulaires ; situation d'ailleurs aggravée par l'insuffisance des moyens en personnel consulaire, la faiblesse du taux d'encadrement et le risque important de corruption.

- La France s'était laissée déborder, ces dernières années, par les failles de sa législation. Or, lorsqu'on est soumis à une très forte pression d'immigration clandestine, aucune politique migratoire ne peut être sereinement mise en oeuvre. La première faiblesse concernait l'asile : la situation laissée en 2002 par les précédents gouvernements s'avère catastrophique et ses conséquences se feront sentir au moins jusqu'à la fin de l'année 2004 car, dans un élan de générosité, la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile du 11 mai 1998, dite « loi RESEDA », a créé la procédure d'asile territorial, qui a fait l'objet en cinq ans, de 1998 à 2002, d'un quadruplement des demandes ; compte tenu des délais d'enregistrement des demandes en préfecture, il reste à examiner d'ici la fin de l'année 2004 près de 70 000 demandes d'asile territorial, c'est-à-dire deux fois plus que ce qui a été examiné en cinq ans, pour un taux de rejet de 99 %.

La deuxième faille majeure de la législation était constitué par les attestations d'accueil, dont le nombre est passé de 160 000 à 735 000 entre 1997 et 2002 : la suppression de tout contrôle sur les conditions de délivrance de ces documents par la loi du 11 mai 1998 a entraîné des phénomènes considérables de fraude. Cette situation a démotivé l'administration, submergée par la masse et la complexité des procédures et hors d'état de mettre sa créativité et son imagination au service de la lutte contre les filières. Dans les préfectures, des dizaines de personnes ont été mobilisées pour faire face à la croissance exponentielle des demandes d'asile aux dépens du traitement des procédures d'éloignement, dont la complexité exige pourtant une implication très forte des agents. Le taux d'exécution des décisions d'éloignement, qui était déjà très faible, s'est constamment infléchi depuis 1997, passant de 25 % à 16,7 % en 2001. Depuis mai 2002, à législation constante et sur le fondement de la seule volonté politique, le mouvement a été inversé et le taux d'exécution est repassé de 16,7 % à 20 %, niveau qui reste insuffisant. Les efforts réalisés par les services compétents, dont le métier est particulièrement difficile et trop souvent décrié, doivent être salués. La France, pays de l'Union européenne dont la politique d'éloignement est la plus faible, ce qui rend son territoire particulièrement vulnérable à l'action des filières, doit donc restaurer sa capacité à mettre en œuvre l'éloignement des clandestins. À cet effet, a été levé depuis le début de l'année 2003, le tabou absurde qui interdisait aux forces de police de procéder à des « retours groupés », comme s'il était moins digne de rapatrier ensemble trente personnes dans un vol spécialement affrété que de les renvoyer une à une dans trente vols commerciaux. Ces vols groupés, annoncés systématiquement et de manière transparente, ont désengorgé la zone d'attente de Roissy et affaibli de manière significative les filières d'immigration en provenance de Côte d'Ivoire et du Sénégal.

Dans un deuxième temps, le ministre a développé les quatre idées principales autour desquelles il a orienté son action :

- Tout d'abord, restaurer l'efficacité et la visibilité des pouvoirs publics dans la maîtrise des flux migratoires, ce qui a entraîné une politique de vols groupés et la reprise des reconduites à la frontière, mais aussi la lutte contre la prostitution et l'exploitation sexuelle des êtres humains, pour lesquelles des dispositions importantes ont été adoptées dans le cadre de la loi pour la sécurité intérieure. La question de Sangatte est emblématique de cette nouvelle politique : des considérations humanitaires imposaient d'agir, d'autant plus que ce lieu était devenu un facilitateur de filières, indigne de la République et donnant de l'État une image d'impuissance. La solution de cette affaire devait être recherchée dans la conduite de négociations internationales : des discussions ont été menées avec le ministre britannique de l'intérieur pour que la législation de son pays soit modifiée ; de surcroît, sur le fondement de l'accord du 25 septembre 2002, le retour des Afghans a été placé sous le contrôle du Haut commissariat aux réfugiés. Enfin des négociations comparables ont été engagées, notamment avec les ministres allemand et britannique de l'intérieur, pour organiser le retour des Kurdes et des Irakiens lorsque les conditions de leur sécurité seront réunies. Sous l'effet de cette politique, la pression migratoire à Calais est passée de plus de deux cents personnes par jour à une cinquantaine. Quoiqu'en disent certaines association, tous les clandestins qui se sont présentés dans cette région à compter de la fermeture du centre de Sangatte ont bénéficié d'une solution de relogement, ceux qui persistent à dormir dehors étant ceux qui le souhaitent. Le traitement de ce dossier, qui a reçu le soutien déterminé et courageux du maire de Sangatte, du député de la sixième circonscription du Pas-de-Calais et du maire de Calais, a montré la possibilité de concilier humanité et efficacité dans le domaine de l'immigration. Toutefois, la reconstitution de filières d'immigration clandestine qui transitent par la Belgique conduit à développer une coopération avec ce pays.

- En deuxième lieu, le rôle de l'Europe communautaire dans la gestion juridique, mais aussi pratique, des flux migratoires doit être réaffirmé et soutenu. Nombre de responsables publics et d'experts remettent en cause la capacité de l'Union européenne à mettre en place une telle politique ; or, si le processus décisionnel est lent, en particulier en raison de la règle de l'unanimité qui s'applique à cette matière, il est indispensable de placer l'Union au centre de la maîtrise des flux migratoires. L'harmonisation des normes juridiques étant la première nécessité, le ministre de l'intérieur a proposé à ses homologues du Royaume-Uni, de l'Allemagne, de l'Espagne et de l'Italie, qui sont avec la France les pays qui connaissent la plus forte pression migratoire en Europe, de créer un groupe dit « des cinq », qui s'est réuni pour la première fois à Jerez à la fin du mois de mai, pour progresser rapidement sur les questions relatives à la justice et aux affaires intérieures et entraîner, si possible, les autres pays dans le sillage ainsi créé.

- La troisième ligne directrice consiste à impliquer les pays d'origine dans la gestion des flux migratoires, afin de constituer des « filières positives d'immigration ». Deux exemples permettront de mieux cerner cette nécessité : celui de la Roumanie d'une part, celui du Mali d'autre part. En raison du risque migratoire important présenté par la Roumanie, l'Union européenne a subordonné la suppression des visas pour les ressortissants de ce pays à l'adoption d'une législation locale spécifique qui fait de l'entrée irrégulière dans l'espace Schengen un délit, ce qui implique que les autorités roumaines prennent les mesures nécessaires pour prévenir et poursuivre ces infractions. À l'issue du voyage effectué sur place par le ministre de l'intérieur en août dernier, la signature d'un protocole de coopération a permis à sept policiers français d'être intégrés à la police roumaine de contrôle des frontières et de procéder au moins une fois par semaine à des rapatriements forcés. Cette politique a trouvé sa traduction dans la cessation de l'exploitation de la mendicité des enfants roumains dans les rues de la capitale et dans le démantèlement des camps de Roms en situation irrégulière dans les départements limitrophes.

L'exemple du Mali permet également d'illustrer les efforts entrepris depuis quelques mois : en 2002, 14 000 visas ont été délivrés à des Maliens, alors que seulement 237 laissez-passer consulaires ont été obtenus pour reconduire dans leur pays les Maliens en situation irrégulière. Cette distorsion a justifié un déplacement du ministre au Mali et le renforcement du programme d'aide au retour volontaire des immigrants maliens, un pécule de 7 000 euros étant désormais fourni à tout Malien qui souhaite fonder une entreprise dans son pays d'origine.

D'autres initiatives ont été prises ou sont en cours de préparation : le Sénégal envoie en France ses propres fonctionnaires de police pour escorter les retours forcés ; la Bulgarie coopère dans de bonnes conditions pour lutter contre l'exploitation sexuelle des êtres humains et démanteler les filières d'immigration kurdes et afghanes qui transitent largement par ce pays ; une politique semblable a été entreprise avec les pays du Maghreb et avec la Chine.

- Enfin, le quatrième axe de la nouvelle politique migratoire de la France repose sur l'évolution du dispositif juridique pour mieux accueillir l'immigration légale et mieux lutter contre l'immigration clandestine, ce qui justifie le fait que l'Assemblée nationale soit saisie de deux projets de loi, l'un sur le droit d'asile, l'autre sur la maîtrise de l'immigration et le séjour des étrangers en France.

Abordant les grandes lignes du projet de loi, le ministre a évoqué la suppression de l'obligation, pour les ressortissants communautaires, de détenir un titre de séjour, ce qui permettra d'alléger les tâches des services préfectoraux de la délivrance de 120 000 documents par an, d'améliorer l'accueil des étrangers ressortissants de pays tiers et de redéployer des effectifs sur les procédures d'éloignement. Il a ajouté que les compétences de la commission du titre de séjour seraient étendues et sa composition ouverte à la société civile et à un représentant des maires. Il a insisté sur la disposition la plus importante, qui est l'introduction d'une condition d'intégration pour l'accès à la carte de résident : ce qui a fait la force de la société française pendant de nombreuses années était sa capacité à accueillir de nouvelles populations et à les intégrer par une commune adhésion à l'idéal républicain ; ce modèle fonctionnant moins bien qu'avant, il a jugé nécessaire de mener, en faveur de la deuxième ou la troisième génération, une action déterminée dans les domaines de la politique de la ville, de l'accès aux emplois supérieurs et de la lutte contre la discrimination, les primo-arrivants devant par ailleurs faire l'objet de mesures pour éviter qu'ils connaissent demain les mêmes difficultés d'intégration. Il a jugé normal que, comme cela se fait dans d'autres pays occidentaux, le droit de séjourner durablement en France, conféré par la carte de résident, soit subordonné à une condition d'intégration.

S'agissant des dispositions du projet destinées à lutter contre l'immigration clandestine, le ministre a souligné qu'elles tendaient tout d'abord à réduire les faiblesses introduites par la loi « RESEDA » de 1998, en particulier en ce qui concerne les attestations d'accueil et les mariages forcés et de complaisance. Ayant rappelé que la France appliquait le délai de rétention le plus court de toute l'Union européenne, sans commune mesure avec le plus modeste des délais octroyés par les autres législations, qui est de quarante jours en Espagne, il a évoqué l'allongement du délai maximum de rétention de douze à trente-deux jours. Ayant mentionné le renforcement des sanctions contre les passeurs et les transporteurs, il a présenté le dispositif de relevé systématique des empreintes digitales des demandeurs de visa, qui permettra de rapatrier dans leur pays d'origine - lequel sera ainsi établi sans contestation possible - les ressortissants étrangers qui entrent légalement sur le territoire et s'y maintiennent illégalement.

Il a ensuite souligné l'importance de la réforme relative aux expulsions et aux interdictions judiciaires du territoire, qu'il était désormais habituel d'appeler la « double peine », bien qu'il soit possible de contester ce terme avec des raisons juridiques solides. Il a fait observer que si l'habileté politique consistait à définir des politiques équilibrées et à défendre ses convictions profondes, il le revendiquait pleinement en l'espèce. Il a fait observer que les étrangers qui avaient commis des délits continueraient d'être expulsés ou interdits de territoire (1 200 mesures par an) et que la question de la « double peine » ne devait être révisée que pour un nombre limité de cas qui concernaient des personnes - comme M. Chérif Bouchelaleg ou M. Brahim Chalabi - qui s'étaient rendues coupables de certains actes mais qui, tout en étant de nationalité étrangère, étaient de facto français par l'ancienneté de leur présence sur le territoire ou par les liens familiaux qu'ils y avaient noués. Il a estimé que les premières victimes de la « double peine » étaient en réalité les conjoints et enfants de l'étranger concerné et que des raisons humanitaires commandaient d'en atténuer la portée, d'autant plus que, dans la plupart des cas, il est vain de vouloir expulser dans un pays d'origine avec lequel elles n'ont plus aucun lien des personnes qui n'auraient de cesse de revenir en France de manière irrégulière. Le ministre a conclu son propos en soulignant la nécessité de traiter de manière humaine et responsable la question de l'immigration, qui constitue l'un des grands sujets de préoccupation des Français.

À l'issue de cet exposé, la Commission a décidé de poursuivre l'audition du ministre lors de sa prochaine réunion.

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