COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE COMPTE RENDU N° 52 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 11 juin 2003
(Séance de 11 heures 15) Présidence de M. Pascal Clément, président SOMMAIRE
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- Suite de l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et discussion générale sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France (n° 823) (M. Thierry Mariani, rapporteur) |
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- Informations relatives à la Commission |
8 | La Commission a poursuivi l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France (n° 823) (M. Thierry Mariani, rapporteur). Ayant rappelé qu'il avait procédé à plus de quarante auditions et effectué plusieurs visites sur le terrain, notamment à la salle d'audience de Roissy, ce qui lui avait permis de constater que les avocats y disposeraient de locaux adaptés pour plaider dans le cadre des auditions afférentes aux placements en zone d'attente, M. Thierry Mariani, rapporteur, a estimé que le projet de loi parvenait à un équilibre entre fermeté et humanité en matière de contrôle de l'immigration. Prenant l'exemple de la suppression de l'octroi de plein droit de la carte de résident dans le cadre du regroupement familial, qui conduira, selon l'étude d'impact, à la délivrance par les préfectures en 2008 de plus de 86 000 cartes de séjour temporaires et de résident par an, il a souhaité connaître les mesures budgétaires destinées à accompagner les nouvelles formalités prévues par le projet de loi. Évoquant l'allongement de la durée maximale de la rétention administrative, qui passe de 12 à 32 jours, il a observé que la France, malgré cette augmentation, resterait l'un des pays de l'Union européenne ayant la durée de rétention la plus courte. Énumérant les infractions permettant de déroger à la protection quasi absolue contre les mesures d'éloignement du territoire français dont bénéficient certaines catégories d'étrangers, en raison de leur statut de « quasi Français », il a souhaité connaître les raisons ayant conduit le Gouvernement à dresser une liste aussi limitée. Rappelant que la disposition prévoyant la tenue à Roissy d'audiences du TGI de Bobigny était contestée tant par certains magistrats que par des avocats mécontents de la perte de temps résultant d'une telle délocalisation, le président Pascal Clément a évoqué la possibilité de recourir à la technique de la visioconférence, qui présente l'avantage de recueillir l'assentiment de tous les intervenants. M. Robert Pandraud s'est félicité de la détermination du ministre sur la tenue d'audiences à Roissy et a exprimé son indignation à l'égard des communiqués publiés par les avocats et les magistrats sur ce point, observant que la perte de temps évoquée était actuellement subie par les soixante policiers mobilisés chaque jour pour assurer les transferts. Après avoir fait observer que la question de la localisation des audiences à Roissy soulevait des interrogations d'ordre procédural et que l'application de la visio-conférence susciterait des demandes analogues dans d'autres cas, ce qui soulèverait des difficultés tenant notamment à la suppression de la présence physique de l'avocat, M. Christophe Caresche a déclaré partager les propos du ministre sur la nécessité de mettre en place une politique d'immigration qui ne soit pas subie mais choisie. Après avoir apporté son total soutien aux dispositions du projet de loi relatives à la « double peine », relevant qu'elles allaient au-delà des préconisations du rapport rendu au ministre sur la question, il a exprimé des réserves sur d'autres aspects du projet de loi, les jugeant « excessifs et irréalistes ». Ainsi, quoique favorable à la lutte contre l'immigration clandestine et les fraudes, il a estimé que le projet entraînerait une fragilisation de la situation des étrangers - notamment du fait de la multiplication des cartes de séjour temporaires et de la modification des règles applicables en matière de regroupement familial - qu'il a jugée peu compatible avec le contrat d'intégration par ailleurs annoncé par le Gouvernement. Il a jugé disproportionnées les nombreuses dispositions relatives au mariage des étrangers ainsi que l'extension des délais de rétention administrative, un allongement de quelques jours lui paraissant suffisant et permettant d'éviter que la rétention soit transformée en détention. Il a souhaité, à cet égard, que l'avis du Conseil d'État soit rendu public pour dissiper des incertitudes et éclairer le débat. Évoquant les aspects irréalistes du texte, M. Christophe Caresche a considéré qu'il ne ferait que rendre la législation plus complexe, alors même que le Gouvernement affiche un souci de simplification du droit, et entraînera une surcharge de travail pour les services concernés faute d'avoir prévu les moyens adéquats. Considérant que certaines dispositions ne seront pas appliquées, il a estimé que le texte aura pour effet d'aggraver la clandestinité et la précarité qu'il prétend combattre. Il a souligné que son groupe abordait ce débat avec la volonté d'améliorer le texte, qui suscite de nombreuses inquiétudes, notamment de la part des associations. M. Serge Blisko s'est interrogé sur la possibilité de permettre un accès plus large des associations aux zones d'attente et aux lieux de rétention. M. Gérard Léonard a déclaré ne pas partager les inquiétudes exprimées par M. Christophe Caresche, dont il a souligné le caractère contradictoire, puisque fondées à la fois sur un reproche d'inefficacité et sur celui d'une atteinte aux libertés fondamentales. Il a estimé, s'agissant du rôle des associations, que leurs intentions généreuses pouvaient être perverties par d'autres logiques, le chemin de l'enfer étant, comme chacun le sait, pavé de bonnes intentions. Revenant au débat de fond sur le problème de l'efficacité de la lutte contre l'immigration irrégulière, il a jugé que, grâce au projet de loi réformant le droit d'asile, la France se dotait des moyens de combattre certains abus mais qu'il lui restait à traiter la seconde source de l'immigration irrégulière, à savoir le détournement des visas touristiques, que le présent texte est de nature à éradiquer. Il a ensuite interrogé le ministre sur la dimension communautaire de la politique d'immigration de la France, se demandant si les problèmes soulevés en ce domaine par l'entrée de dix nouveaux États membres dans l'Union européenne avaient fait l'objet d'un examen suffisamment approfondi. Se réjouissant de l'allongement du délai de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière et de l'avis favorable du Conseil d'État, plus propice que la décision du Conseil constitutionnel qui avait censuré sur ce point la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, il a estimé qu'il s'agissait d'une mesure vitale, comme en témoigne l'allongement de cette durée par tous les États européens ; il a toutefois insisté sur la nécessité d'obtenir des pays d'origine la délivrance des laissez-passer consulaires permettant le retour effectif des étrangers se déclarant sans papiers et demandé au ministre de faire le point sur les mesures envisagées pour obtenir une véritable collaboration de leur part, seule susceptible de faire échec à cette culture de l'anonymat. M. Christian Estrosi s'est félicité du dépôt d'un projet de loi qu'il a qualifié de « pragmatique et courageux », et dont il a estimé de surcroît qu'il représentait un pas essentiel pour réparer les dégâts causés par la politique de l'immigration menée sous la précédente législature. Revenant sur la question des « mariages blancs », à laquelle il s'est réjoui que soit apportée une réponse claire grâce à la procédure permettant aux élus municipaux de surseoir au mariage et de saisir le procureur de la République, il s'est inquiété de la propension de certains magistrats du parquet à ne pas donner de suites judiciaires aux cas de fraude pourtant manifestes et a souhaité savoir si des instructions précises leur seraient données, afin que des poursuites systématiques soient déclenchées en pareille circonstance. En écho aux propos du ministre sur le rôle essentiel de Roissy comme première frontière française, il a rappelé que le département des Alpes-Maritimes était la deuxième et que quelque 12 000 immigrés clandestins y pénétraient chaque année. Il a expliqué que les étrangers en situation irrégulière placés dans le centre de rétention administrative de Nice, d'ailleurs souvent placés d'abord en garde à vue à la suite d'un délit, faisaient l'objet de procédures d'identification délicates pendant les douze jours que durait la rétention, délai pendant lequel les autorités françaises tentaient d'établir leur nationalité et d'entrer en contact avec le consulat de leur pays d'origine. Il s'est ému de ce que ces autorités consulaires, non seulement délivrent un nombre très réduit de laissez-passer permettant un retour de ces personnes dans leur État d'origine, mais subordonnent en outre leur décision de délivrance de ce document à des critères variés, tels que la situation familiale de l'étranger en situation irrégulière, s'arrogeant de la sorte un droit d'interprétation de la loi française, au détriment de l'application des accords bilatéraux. Il a donc demandé au ministre quelles mesures le Gouvernement prendrait pour mettre fin à ces pratiques. Évoquant la dimension communautaire de la politique d'immigration, il a souhaité savoir si la création d'un fichier européen de l'immigration irrégulière était envisagée, afin d'éviter qu'un immigré expulsé d'un État membre de l'espace Schengen ne pénètre dans un autre État membre de cet espace, pour y déposer une demande d'asile. Évoquant, à la lumière des dispositions du projet qui réforment la double peine, la situation des personnes étrangères déjà condamnées dans le passé à une peine d'éloignement mais dont la famille est demeurée en France, M. Etienne Pinte a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de prendre les mesures leur permettant de revenir en France. Il a également interrogé le ministre afin de connaître les raisons pour lesquelles il ne renforçait pas plus fréquemment les contrôles aux frontières comme le lui permet la convention de Schengen. M. Claude Goasguen s'est tout d'abord félicité du fait que le Gouvernement développe une approche politique de la question migratoire, à la différence du gouvernement précédent qui avait mis en avant des critères administratifs factices en matière de séjour des étrangers, paravent d'une approche idéologique de l'immigration ayant débouché sur une régularisation massive d'étrangers en situation irrégulière. Après avoir rappelé que la loi du 11 mai 1998 avait prévu que le ministère de l'intérieur élabore chaque année un rapport sur l'immigration, lequel n'était paru qu'une seule fois, il a jugé souhaitable que les Français et leurs représentants soient davantage associés à la détermination, dans la plus grande clarté, d'une véritable politique migratoire. Abordant les dispositions du projet relatives au regroupement familial, il a souligné l'imprécision de cette notion depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 mai 1998 et a souhaité savoir, en conséquence, si le ministre serait favorable à l'adoption d'amendements tendant à préciser à nouveau les critères d'admission au titre de cette procédure. Réagissant ensuite aux propos du ministre sur la nécessité de contrôler l'immigration en provenance des futurs États membres de l'Union européenne, il a jugé souhaitable qu'une réflexion soit engagée à l'échelle communautaire sur la migration intra-européenne et s'est montré favorable au principe de la libre circulation des ressortissants de l'Union. Tout en indiquant qu'il comprenait le souci d'efficacité qui avait conduit le Gouvernement à proposer des dispositions établissant des catégories d'étrangers dont la protection contre l'expulsion sera quasi absolue, il a néanmoins fait part de ses réserves à l'égard de ce dispositif. M. Christian Vanneste a tout d'abord salué la qualité du texte, qui associe humanisme et réalisme. Compte tenu des caractéristiques de l'immigration en France, il s'est demandé si la mise en place d'une politique maîtrisée et volontariste en ce domaine ne supposait pas la définition de quotas. Rappelant que les préfectures ne disposaient pas des moyens nécessaires pour traiter l'ensemble des demandes de titres de séjour et contrôler la régularité de leur utilisation, il a insisté pour que l'adoption du projet de loi s'accompagne de la mise en œuvre de moyens nouveaux. Il a par ailleurs souhaité que la réforme de la « double peine » n'aboutisse pas à ce que des étrangers qui se livrent à des trafics illégaux notamment avec leur pays d'origine, soient à l'abri des mesures d'éloignement. Il a en outre regretté que le simple fait que des étrangers aient réussi à rester dix ans en France en situation irrégulière leur permette d'obtenir la régularisation de fait de leur séjour, soulignant que pareille disposition ne manquerait pas de provoquer un nouvel afflux d'étrangers. Il a en revanche estimé que l'allongement de la durée de mariage avec un Français requise pour l'obtention d'une carte de résident était une mesure appropriée pour lutter contre les « mariages blancs », mais qu'elle serait préjudiciable aux victimes de mariages forcés, ce type de fraude devant par conséquent être combattu avec fermeté. M. Jacques-Alain Bénisti a souhaité savoir si des mesures seraient prises pour éviter que les personnes originaires d'un même pays soient concentrées dans les mêmes quartiers périphériques des grandes villes afin d'éviter les phénomènes de ghetto. Après avoir estimé que le projet de loi allait dans le bon sens, M. Nicolas Perruchot a regretté que la politique à l'égard des étrangers fasse l'objet de trois textes différents : un sur l'asile, un sur l'immigration et un sur l'intégration, en soulignant sur ce dernier point qu'il était hostile au caractère facultatif du contrat d'intégration. Il a souhaité savoir si le ministre serait favorable à des amendements destinés à lutter contre les PACS de complaisance et l'a interrogé sur les modalités de la mise en œuvre du texte à l'égard des ressortissants des pays du Maghreb. En réponse aux intervenants, le ministre a apporté les précisions suivantes. - L'obligation de détenir une carte de séjour temporaire durant cinq ans avant l'obtention d'une carte de résident dans le cadre du regroupement familial se traduira effectivement, à terme, par la délivrance d'environ 86 000 titres de séjour supplémentaires chaque année. Toutefois, cette charge nouvelle pour les services des préfectures sera en partie compensée par la suppression des récépissés de demande de renouvellement de titre et l'abrogation de l'obligation pour les ressortissants communautaires de détenir une carte de séjour. Si l'appréciation d'une condition d'intégration pour l'obtention du statut de résident constitue un facteur de complexité supplémentaire, cette condition est un progrès par rapport au droit en vigueur. - La réalité des « mariages blancs » est attestée par les témoignages quotidiens des élus locaux qui sont contraints de les célébrer ; désormais, le procureur de la République devra répondre aux sollicitations des maires dans un délai fixé par la loi et motiver le sens de sa réponse ; le garde des Sceaux donnera aux magistrats les instructions nécessaires pour que cette procédure soit mise en œuvre de façon satisfaisante. La notion de « PACS de complaisance » est plus délicate encore à apprécier : le précédent Gouvernement a abaissé à un an le délai au terme duquel le PACS est susceptible de constituer un élément d'appréciation pour l'obtention d'un titre de séjour ; il appartiendra au Parlement d'apprécier les dispositions à mettre en œuvre pour lutter contre les détournements. - S'agissant de la « double peine », la logique du dispositif proposé consiste à ne prévoir d'exception au régime de protection que pour les infractions qui permettent de douter de la réalité du lien qui unit l'étranger mis en cause à la France, tels que les actes de terrorisme ou d'espionnage. Ce qui protège l'étranger délinquant - sauf dans les cas les plus graves - contre une mesure d'éloignement est la consistance de son lien avec notre pays ainsi que, corrélativement, son absence de lien avec un quelconque pays d'origine. La liste des exceptions à la protection doit donc rester simple et ciblée. - Les personnes condamnées dans le passé à une peine d'éloignement alors qu'ils bénéficieraient aujourd'hui d'un régime de protection doivent faire l'objet d'une disposition particulière ; le projet de loi prévoit que ceux qui résident sur le territoire français pourront obtenir la délivrance d'une carte de séjour temporaire ; une circulaire du ministère des affaires étrangères facilitera la délivrance d'un visa pour ceux qui se trouvent à l'étranger. En toute hypothèse, les étrangers doivent bénéficier, au même titre que les ressortissants français, du principe de la prescription, qui justifie également que ceux qui ont vécu un certain nombre d'années sur le territoire français acquièrent un droit au séjour, comme le prévoit actuellement l'article 12 bis 3° de l'ordonnance. - Une disposition du texte, d'ailleurs avalisée par le Conseil d'État, porte de douze à trente deux jours la durée maximale de rétention : il n'était pas possible d'aller au-delà pour des raisons constitutionnelles. Cet allongement est nécessaire pour assurer une meilleure exécution des décisions d'éloignement, notamment en facilitant la délivrance des laissez-passer consulaires. Il est d'ailleurs cohérent de pouvoir retenir un étranger durant un mois dès lors que l'on considère que les demandes d'asile politique devraient être traitées dans un délai comparable. - Certains pays font preuve de mauvaise volonté en matière de délivrance des laissez-passer consulaires : il n'est pas normal, par exemple, qu'un Etat comme le Mali ne délivre que difficilement les laissez-passer que lui demandent les autorités françaises pour la mise en œuvre des mesures de rapatriement forcé, alors que la France accorde chaque année près de 15 000 visas à ses ressortissants. Un lien automatique ne doit pas forcément être établi entre ces deux problématiques, mais des discussions d'État à État sont nécessaires. - La décision de construire une salle à Roissy pour l'organisation des audiences qui se tiennent aujourd'hui à Bobigny en application de l'article 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945 a été prise par le précédent Gouvernement. Cette opération, qui a coûté 450 000 €, permettra d'économiser des effectifs de police, les escortes entre Roissy et Bobigny mobilisant une soixantaine de fonctionnaires de police par jour. Il permettra aussi d'épargner des souffrances aux personnes qui comparaissent et qui sont transférées dans des conditions parfois difficiles. Ceux qui s'y opposent pour des raisons corporatistes ou de convenance personnelle n'avancent pas des arguments convaincants ; contrairement à une idée reçue, la publicité des débats sera pleinement assurée à Roissy et l'indépendance de la justice n'est nullement mise en cause. Le ministère de l'intérieur est prêt à prendre en charge le déplacement des magistrats. - La visioconférence est également une solution opérationnelle pour la tenue des audiences : elle est prévue par le projet de loi, ce qui montre que le Gouvernement est ouvert à son utilisation. Le recours à cette technique serait d'ailleurs tout aussi justifié pour les auditions de nombre de détenus, notamment les plus dangereux, qui sont appelés à comparaître dans les bureaux des magistrats et dont l'escorte mobilise chaque jour des effectifs importants. - Les critiques émanant des associations à l'encontre du projet de loi ne changent rien à l'opinion du pays, qui soutient majoritairement la politique de fermeté et d'équilibre mise en œuvre par le Gouvernement en matière de contrôle de l'immigration. De surcroît, le ministère de l'Intérieur n'est pas hostile à un élargissement du rôle de ces associations, notamment pour la gestion de certaines tâches au sein des zones d'attente, sous réserve qu'elles se consacrent à un rôle strictement humanitaire. De ce point de vue, l'action de la Croix Rouge est exemplaire ; en revanche, des membres d'autres associations se comportent comme des militants du détournement de la loi. - Les connexions de fichiers entre les pays membres de l'Union européenne posent des difficultés au regard de la législation française en matière d'informatique et de libertés. Cette réalité n'empêche pas que des avancées puissent être mises en œuvre : l'application de la convention de Dublin relative à l'asile est ainsi facilitée par les recoupements d'empreintes digitales entre les États concernés. - La surveillance des frontières de l'Union Européenne doit faire l'objet d'une gestion commune renforcée. Il n'est pas possible de demander à des pays comme la Roumanie ou la Grèce d'assurer seuls la surveillance de leurs frontières respectives avec l'Ukraine ou la Turquie : une mutualisation des charges et, dans une certaine mesure, de la formation des personnels, est souhaitable. En revanche, le rétablissement des contrôles aux frontières est une procédure complexe dont l'utilisation ne peut être qu'exceptionnelle. Au-delà, si les mouvements de population à l'intérieur de l'Europe sont un phénomène naturel, des transferts non contrôlés et massifs ne peuvent être tolérés : s'agissant des pays candidats à l'adhésion, des dispositions transitoires ont été prévues pour la suppression de l'obligation de détention d'un titre de séjour ; à terme, l'élévation de leur niveau de vie doit leur permettre de retenir leurs ressortissants. - La France doit renforcer son dialogue avec les pays qui sont liés à elle par des accords particuliers en matière de maîtrise de l'immigration, notamment le Maroc, la Tunisie et l'Algérie. Par la suite, cette relation devrait être élargie à l'Italie et à l'Espagne. - La lutte contre l'immigration clandestine est effectivement inséparable des autres questions que sont l'intégration ou la politique des visas. L'examen du projet de loi permettra d'en débattre de façon transparente. Le Gouvernement sera ouvert aux amendements déposés par les parlementaires même s'il conviendra de veiller au respect des engagements internationaux, et notamment européens, de la France. Les avis du Conseil d'État étant destinés au Gouvernement, il appartient au Premier Ministre de décider s'ils peuvent être communiqués au Parlement. * * * Informations relatives à la Commission La Commission a procédé à la nomination de rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 2004. Ont été nommés : Justice : · Administration centrale et services judiciaires M. Jean-Paul Garraud Intérieur : · Sécurité intérieure M. Gérard Léonard · Sécurité civile M. Thierry Mariani · Administration générale et collectivités locales M. Manuel Aeschlimann Fonction publique : M. Bernard Derosier Outre-mer : · Départements et régions d'outre-mer M. Didier Quentin · Collectivités outre-mer à statut particulier et Nouvelle-Calédonie M. Jérôme Bignon --____--
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