Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 18 juin 2003(Séance de 9 heures 30)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 54

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 18 juin 2003
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

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- Discussion générale commune du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales (n° 855) (M. Michel Piron, rapporteur) et du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au référendum local (n° 900) (M. Alain Gest, rapporteur)	2
- Articles du projet de loi organique relatif au referendum local (n° 900)	7
- Articles du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales (n° 855)	12

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Gest, le projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au référendum local (n° 900) et, sur le rapport de M. Michel Piron, le projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales (n° 855).

Soulignant que la décentralisation, initiée depuis plus de vingt ans, avait conduit à la création de contre-pouvoirs locaux face au pouvoir central, sans permettre toutefois d'associer les citoyens à l'exercice de ceux-ci, M. Alain Gest, rapporteur du projet de loi organique relatif au référendum local, a indiqué que le principe de cette participation était prévu à l'article 1^er de la loi du 2 mars 1982. Il a observé que la nouvelle étape de la décentralisation que connaît actuellement la France devait être l'occasion de replacer les citoyens au cœur du processus démocratique, mettant ainsi en œuvre les engagements du Président de la République, qui s'est prononcé en faveur du référendum local dès lors que celui-ci n'entrave pas l'exercice de la responsabilité des élus. Il a rappelé que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 avait introduit un article 72-1 autorisant une collectivité territoriale à soumettre à la décision de ses électeurs par la voie du référendum les projets de délibération ou d'acte relevant de sa compétence et renvoyant à une loi organique le soin de déterminer les conditions de mise en œuvre de ce référendum.

Présentant le projet de loi organique, il a indiqué que le référendum, qui, à la différence des dispositions actuelles figurant dans le code général des collectivités territoriales, avait un caractère décisionnel et non simplement consultatif, pouvait être mis en œuvre par toute collectivité territoriale, commune, département, région, collectivité à statut particulier et collectivité d'outre-mer. Il a précisé que les groupements de communes avaient été volontairement exclus du dispositif, afin d'éviter que cette procédure ne serve à trancher des conflits entre certaines communes membres et le groupement de communes. Après avoir indiqué que l'initiative du référendum était de la compétence exclusive de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale sur proposition de son exécutif, il a observé que la proposition pouvait également avoir pour origine une pétition des électeurs demandant l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette question, conformément au premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution. Il a souligné les différences avec la procédure de la consultation en Corse, décidée par le législateur sur le fondement du troisième alinéa de l'article 72-1 et dont les résultats ont simplement valeur d'avis. Après avoir rappelé que le texte initial prévoyait que le référendum pouvait porter sur tout projet d'acte relevant de la compétence de la collectivité territoriale, il a indiqué que le Sénat avait fort opportunément exclu les actes à caractère individuel, ajoutant que la question posée devait appeler une réponse par oui ou par non.

Après avoir précisé que les électeurs susceptibles de voter étaient ceux inscrits sur les listes électorales ainsi que, pour les referendums organisés par la commune, les ressortissants de l'Union européenne, le rapporteur a observé que le Sénat avait souhaité instaurer un seuil requis pour l'adoption du projet soumis à référendum local, qu'il a fixé à 50 % des électeurs inscrits. Ayant noté que les référendums organisés en application de l'article 11 de la Constitution n'étaient soumis à aucun seuil, il a estimé que celui proposé par le Sénat était trop élevé et aurait notamment conduit, s'il avait été appliqué lors de la dernière consultation référendaire, à la non-adoption du quinquennat. Il a indiqué qu'il proposerait donc, avec le président Pascal Clément, un amendement abaissant ce seuil à 40 % des électeurs inscrits, ajoutant que si ce pourcentage n'était pas atteint, le référendum conservait son caractère consultatif susceptible d'influencer la décision de l'exécutif territorial.

Il a précisé que le referendum ne pourrait pas avoir lieu moins de deux mois après la décision de l'assemblée délibérante, le représentant de l'État dans la collectivité territoriale vérifiant la légalité de la délibération dans un délai de dix jours. Il a indiqué que les communes étaient responsables de l'organisation du scrutin, la charge financière de celui-ci incombant à la collectivité territoriale à l'origine de la procédure. Après avoir rappelé qu'un référendum ne pouvait pas avoir lieu plus d'une fois par an sur un même sujet, ni pendant les jours précédant le scrutin organisé pour certaines élections, il a relevé que les dispositions relatives à la campagne électorale et aux opérations de vote avaient fait l'objet d'une réécriture par les sénateurs, le projet de loi initial s'en tenant à renvoyer à un décret en Conseil d'État.

En conclusion, le rapporteur a fait valoir que le projet de loi organique permettait de renforcer la démocratie participative, conformément aux aspirations de nos concitoyens, tout en respectant les principes de la démocratie représentative. Il a souligné qu'il permettait de répondre aux observations du président Pascal Clément qui, lors de la révision constitutionnelle, avait souhaité que la décentralisation ne relève pas de la seule responsabilité des élus locaux.

M. Michel Piron, rapporteur du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales a considéré que le recours à la voie expérimentale se justifiait particulièrement dans les sociétés modernes, dans lesquelles le droit est confronté à la difficulté d'appréhender des réalités complexes et multiformes. Jugeant que l'État ne pouvait être ni omniscient ni prescient, il a plaidé pour une voie pragmatique qui permet, par le recours à l'expérimentation, de renforcer la légitimité de la norme. Il a reconnu qu'il ne s'agissait pas d'une innovation en droit français, puisque la loi comme le règlement avaient souvent eu recours à l'expérimentation, citant le cas du dispositif de complément de ressources mis en place en Ille-et-Vilaine, qui avait préfiguré le rmi, ou celui des services régionaux de voyageurs. Il a toutefois mis en avant les différences de nature introduites par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui permet dorénavant aux collectivités territoriales et aux groupements de déroger à la loi, de manière expérimentale, pour un objet et une durée limités.

Abordant le contenu du projet de loi organique, qui se situe dans le prolongement du nouvel article 72 de la Constitution, il a indiqué que le projet encadrait de manière rigoureuse l'expérimentation en prévoyant l'intervention préalable d'une loi, un contrôle de légalité renforcé sur les actes dérogatoires, une obligation d'évaluation et l'intervention du législateur pour déterminer les conditions de sortie de l'expérimentation. Il a rappelé en outre que le Gouvernement aurait une compétence liée pour publier la liste des collectivités candidates remplissant les critères fixés par le législateur. Il a considéré, au vu de l'ensemble de ces conditions, que l'expérimentation était entourée de garanties suffisantes pour apaiser les inquiétudes exprimées lors du débat sur la révision constitutionnelle.

Après avoir indiqué que son groupe était favorable au principe du référendum local, M. Jean-Pierre Blazy a néanmoins considéré que les risques d'un usage plébiscitaire de ceux-ci par certains élus locaux demeuraient réels. Il a jugé utile de poursuivre la réflexion sur une meilleure articulation entre les mécanismes de la démocratie participative et de la démocratie représentative, sans pour autant fragiliser la légitimité des élus. Ayant évoqué la loi de décentralisation du 2 mars 1982, celle du 22 janvier 2002 sur la Corse et celle du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, il a mis en relief la volonté constante du législateur de rapprocher le citoyen de la prise de décision. Abordant le dispositif du projet de loi organique relatif au référendum local, il a estimé qu'il souffrait d'un certain nombre d'insuffisances, au titre desquelles il a cité l'impossibilité pour les structures de coopération intercommunale d'organiser des référendums et l'exclusion du corps électoral des étrangers non communautaires résidant régulièrement sur notre territoire. Rregrettant que la décision de recourir à un référendum local soit réservée à l'assemblée délibérante de la collectivité et que l'initiative des citoyens soit bridée par les conditions assortissant l'exercice du droit de pétition prévu à l'article 72-1 de la Constitution, il a indiqué que le groupe socialiste déposerait des amendements ayant pour objet de prévoir l'organisation de référendums d'initiative populaire.

Réagissant aux propos du rapporteur du projet de loi relatif à l'expérimentation sur le contrôle de légalité, M. Bernard Derosier a souligné que la suppression du contrôle a priori des actes administratifs des collectivités locales par le préfet, prévue par la loi du 2 mars 1982, n'avait pas eu pour corollaire l'instauration d'un contrôle de la légalité desdits actes par le représentant de l'État, celui-ci ayant seulement la faculté d'en saisir le tribunal administratif. Après avoir évoqué les dispositions de la loi sur la Corse du 22 janvier 2002 et de la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, il a rappelé que, lors de la précédente législature, l'Assemblée nationale avait adopté une proposition de loi constitutionnelle relative à l'expérimentation par les collectivités territoriales présentée par M. Pierre Méhaignerie, pour souligner l'attachement des socialistes à ce principe. Évoquant les dispositions du texte de loi organique, il a jugé trop longue la durée maximale de l'expérimentation prévue par le projet de loi, qui peut atteindre huit ans. Il a ajouté que, s'agissant de la mise en œuvre des expérimentations, le risque était grand de voir se développer des initiatives trop nombreuses, dispersées et sans cohérence entre elles, qui pourraient avoir pour conséquence de fragiliser le respect des principes républicains d'égalité et de solidarité. Il a enfin redouté que, par la voie de l'expérimentation, les collectivités puissent supporter des transferts de charges sans bénéficier des transferts de moyens correspondants.

M. Marc-Philippe Daubresse s'est tout d'abord félicité des dispositions du projet de loi organique sur les référendums locaux tout en indiquant que leur mise en œuvre pourrait se révéler délicate en raison de l'empilement des structures territoriales. Évoquant les propos de M. Jean-Pierre Blazy sur l'exclusion des groupements des collectivités, il a souligné que les référendums décisionnels ne pourraient être organisés par les établissements de coopération intercommunale, du fait du mode d'élection indirect, seuls des élus au suffrage universel direct pouvant légitimement décider d'y recourir. S'agissant de la disposition introduite par le Sénat, selon laquelle le référendum local est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote, il a jugé ce seuil trop restrictif et souhaité que la Commission élabore un compromis acceptable, suggérant pour sa part de fixer ce seuil à hauteur du tiers des électeurs inscrits. En réponse aux propos tenus par M. Bernard Derosier, il a souligné que le projet de loi organique autorisant les collectivités locales à recourir à l'expérimentation encadrait leurs initiatives de façon suffisamment rigoureuse, contrairement au dispositif qui avait été prévu par la loi sur la démocratie de proximité.

Estimant que la démocratie représentative était affectée par la montée de l'abstention, une certaine déconsidération des élus dans l'opinion et la défaillance des corps intermédiaires, M. Jérôme Bignon a convenu de l'opportunité de renforcer la démocratie participative, le référendum local étant de nature à améliorer la vie locale. Il a fait observer que le niveau effectif de participation constituera un élément d'interprétation suffisant de la volonté populaire, sans qu'il soit besoin de fixer, dans la loi organique, un seuil de participation. Il a placé un grand espoir dans le développement du vote électronique inauguré cette année pour l'élection d'une partie des représentants au Conseil supérieur des Français de l'étranger, qui permettra de lutter efficacement contre l'abstention et qui rendra caduc tout débat sur la fixation de seuils légaux de participation.

M. René Dosière a regretté que le rapporteur du texte sur le référendum local ait semblé dater de ce texte l'avènement de la démocratie locale et rappelé les vives réticences de la majorité actuelle à l'égard des innovations de la loi relative à l'administration territoriale de la République de 1992. Il a souligné que, si certains élus se montraient réticents face au développement de la démocratie participative, nombreux étaient ceux qui soutenaient celle-ci avec conviction de manière à redonner sa place au citoyen. Évoquant l'évolution sensible des conditions d'exercice de la démocratie locale et notamment la croissance du taux d'abstention aux élections municipales, il a montré que la question de la participation des citoyens à la vie locale se posait aujourd'hui d'une manière différente. Il a qualifié de léger et d'improvisé le processus de réforme engagé, en l'espèce, par le Gouvernement, notant qu'il avait respecté la priorité d'examen du Sénat pour le texte sur le référendum local alors que celui relatif à l'expérimentation, qui porte aussi sur l'organisation des collectivités locales, a été déposé en premier à l'Assemblée nationale.

Il a critiqué le fait que les groupements de communes ne puissent recourir au référendum local, alors que l'intercommunalité constitue un des éléments essentiels de la vie locale et que la loi de 1995 permet déjà aux structures intercommunales de consulter, pour certains projets d'aménagement, la population concernée. Il a également regretté que les étrangers non communautaires ne soient pas admis à participer aux référendums locaux et jugé trop strict l'encadrement de cette procédure. Il a jugé peu cohérent, au regard des modalités d'élection respectives des conseillers généraux et des conseillers régionaux, le dispositif permettant aux départements et aux régions d'organiser un référendum local et souligné que celui-ci ferait ressortir le caractère suranné du mode d'élection des conseillers généraux. Il a craint une dérive possible tenant au coût des expérimentations, seules les collectivités riches pouvant s'y livrer. Il a demandé au rapporteur ce qu'il adviendrait si plusieurs collectivités souhaitaient organiser un référendum le même jour et comment, dans une commune de moins de 3 500 habitants caractérisée par la présence de candidats dépourvus d'étiquette politique, les partis et groupements politiques pourraient participer à la campagne référendaire.

Après avoir estimé qu'il était vain de chercher à attribuer la paternité de la décentralisation à tel ou tel parti, M. Guy Geoffroy a rappelé que les structures de coopération intercommunale n'étaient pas encore des collectivités et que le projet de loi organique sur le référendum local ne pouvait que tenir compte de cette réalité. Il a convenu de l'importance de la question du seuil de participation, celui fixé par le Sénat, bien que cohérent, paraissant très exigeant en termes de mobilisation des électeurs. Tout en étant prêt à se rallier au taux proposé par le président et le rapporteur, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de retenir de manière alternative ou cumulative un seuil de participation de 40 % au référendum et un taux d'inscrits ayant donné une réponse positive, et qui pourrait être fixé à 25 %.

M. Bernard Roman a rappelé que la fixation de seuils de participation aux référendums était pratiquée dans huit pays européens et s'est rallié à la position du Sénat sur cette question, estimant qu'un seuil inférieur à 50 % risquerait de donner à une minorité les moyens de peser sur une décision contre la volonté d'une majorité qui serait restée silencieuse.

En réponse aux intervenants, M. Alain Gest, rapporteur du texte relatif au référendum local, a apporté les précisions suivantes :

- la décentralisation ne saurait être l'apanage d'un seul courant politique ; avant les lois de décentralisation de 1982, le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales présenté par M. Christian Bonnet en 1980 proposait déjà des mécanismes de démocratie locale dans le cadre d'une décentralisation approfondie. La loi du 2 mars 1982 a certes ouvert la voie d'un bouleversement institutionnel, mais il est incontestable que les réformes permettant de mieux associer les citoyens ont été timides et tardives. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 introduit un véritable changement de nature en inscrivant la démocratie locale dans la Constitution et en conférant une valeur décisionnelle aux référendums locaux ;

- la question des groupements de collectivités a déjà été tranchée lors des débats sur la révision constitutionnelle : le Constituant a ainsi voulu éviter qu'un groupement ne puisse faire arbitrer par les électeurs un éventuel conflit d'intérêts avec les communes membres. Il ne paraît pas non plus possible de contourner l'exclusion des groupements en faisant organiser par chaque commune membre un référendum portant sur les compétences du groupement : les collectivités seraient alors amenées à interroger les électeurs sur un domaine qui ne relèvent plus de leur compétence. Il serait toutefois excessif de conclure que le référendum communal n'a plus d'intérêt en considérant que tout est réglé au niveau intercommunal : les communes conservent des compétences propres qui peuvent tout à fait se prêter à la procédure référendaire ;

- s'agissant du seuil de participation requis pour donner au référendum un caractère décisionnel, le seuil de 40 % répond à des considérations pragmatiques se fondant sur la moyenne de la participation constatée lors des consultations organisées par les collectivités territoriales. La proposition émise par M. Geoffroy de prendre en compte de façon alternative le seuil de participation ou le taux d'inscrits ayant approuvé le projet n'apporte pas de solution satisfaisante, dans la mesure où, au vu des consultations organisées dans les collectivités, on constate toujours un équilibre entre le oui et le non, quel que soit le niveau de participation ;

- une collectivité territoriale ne peut organiser plus d'un référendum dans l'année portant sur le même sujet. S'agissant du vote électronique, les modalités de son application sont déjà prévues, pour les élections professionnelles et prud'homales, dans la loi habilitant le Gouvernement à simplifier les procédures. Il est probable que cette évolution gagnera les élections politiques, apportant ainsi une solution au problème de l'abstention.

De son côté, M. Michel Piron, rapporteur du texte relatif à l'expérimentation, a apporté les précisions suivantes :

- le délai de cinq ans pour l'expérimentation est un délai maximum. Dans certains domaines, l'expérimentation durera moins longtemps, mais dans d'autres, la totalité du délai sera nécessaire. Il pourra même être insuffisant, si l'on se réfère à l'exemple de l'expérimentation sur les transports régionaux qui a duré sept ans ; c'est la raison pour laquelle la possibilité de le proroger offerte par le projet de loi est justifiée ;

- les transferts de charges, dont les transferts de personnels, seront compensés ; ce principe a désormais valeur constitutionnelle. Toutefois, il n'est pas certain que les expérimentations en matière normative se traduisent par une augmentation des charges des collectivités territoriales.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-Marc Ayrault sur les deux projets de loi organique, la Commission en a examiné les articles.

La Commission a tout d'abord examiné l'article unique du projet de loi organique relatif au référendum local.

Article unique (chapitres II et IV [nouveaux] du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales) : Participation des électeurs aux décisions locales :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence dans le premier paragraphe de cet article.

- Article L.O. 1112-2 du code général des collectivités territoriales : Référendum local sur les projets d'acte de l'exécutif d'une collectivité territoriale :

La Commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Pierre Blazy permettant aux EPCI à fiscalité propre d'organiser des référendums locaux après accord à la majorité qualifiée des communes membres dans le premier cas, de leur propre initiative dans le second. Conscient du caractère inconstitutionnel des deux amendements, leur auteur a fait valoir qu'il s'agissait de réaffirmer la position de son parti qui considère que la limitation du champ d'application du référendum local aux communes, départements, régions, collectivités d'outre-mer et collectivités à statut particulier lors de la révision constitutionnelle de mars dernier a considérablement réduit la portée de la réforme, puisque la plupart des sujets de proximité susceptibles d'intéresser les citoyens relèvent de compétences exercées au niveau intercommunal. Le président Pascal Clément a rappelé qu'il s'était opposé, en tant que rapporteur du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, à des amendements élargissant le champ d'application du référendum aux EPCI, cette extension étant prématurée.

La Commission a également rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy autorisant les référendums décisionnels d'initiative populaire, après que son auteur eut précisé que l'initiative populaire ne pouvait actuellement déboucher que sur une consultation et regretté que la révision constitutionnelle n'ait pas permis la tenue de tels référendums, qui existent déjà en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.

M. René Dosière a suggéré de supprimer la précision apportée par le Sénat à l'article L. O. 1112-2, selon laquelle l'exécutif d'une collectivité territoriale peut seul proposer à l'assemblée délibérante de cette collectivité d'organiser un référendum, en estimant cet ajout superfétatoire. Il a souligné que l'exécutif serait politiquement contraint de proposer la tenue d'un référendum à l'assemblée délibérante si celle-ci y était majoritairement favorable. M. Jérôme Bignon a estimé également que la précision apportée par le Sénat était mal venue, tandis que M. Étienne Blanc a rappelé qu'un tiers des membres du conseil municipal pourraient exiger que la question de la tenue d'un référendum soit inscrite à l'ordre du jour des réunions dudit conseil en vertu du code général des collectivités territoriales. Après que le président Pascal Clément eut estimé que l'ajout du terme seul n'était pas indispensable mais clarifiait la loi et que le rapporteur l'eut considéré comme acceptable, puisque l'assemblée délibérante est compétente pour prévoir la consultation, la Commission a décidé de ne pas modifier la rédaction de l'article L. O. 1112-2 retenue par le Sénat.

- Article L.O. 1112-3 du code général des collectivités territoriales : Pouvoirs de l'assemblée délibérante pour l'organisation du référendum - Question posée aux électeurs - Contrôle de légalité :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant un délai de transmission par l'exécutif de la délibération relative à l'organisation du référendum local, en y apportant une amélioration rédactionnelle à l'initiative de M. Guy Geffroy, et après que le rapporteur eut précisé qu'il s'agissait d'empêcher que l'exécutif, par manque de diligence, retarde la tenue du scrutin, celui-ci ne pouvant intervenir moins de deux mois après la transmission de la délibération au préfet.

Puis la Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Blazy précisant qu'il appartenait au préfet d'arrêter, sur proposition de l'assemblée délibérante, les modalités d'organisation du référendum et de convoquer les électeurs. Son auteur a fait valoir que cet amendement n'était pas contraire à la philosophie décentralisatrice du projet, tout en étant plus conforme à la logique républicaine selon laquelle il appartient au préfet de convoquer les électeurs.

M. René Dosière a estimé nécessaire, pour les référendums organisés par les collectivités départementales et régionales, de confier au préfet le soin de convoquer les électeurs, en soulignant qu'il était difficilement concevable que les assemblées délibérantes de ces collectivités convoquent les électeurs des différentes communes concernées. Il a ajouté que cela permettrait d'éviter la tenue de référendums jugés illégaux par le tribunal administratif, en rappelant qu'il était arrivé que des consultations locales soient maintenues en dépit de l'annulation de la délibération par le juge administratif.

Le président Pascal Clément a jugé un tel amendement contraire à la logique de la décentralisation, en soulignant que, s'il était normal que le préfet, délégué du Gouvernement soumis à l'autorité hiérarchique du ministre de l'Intérieur, convoque les électeurs pour les scrutins organisés par le Gouvernement, il n'avait pas de légitimité à y procéder pour des référendums organisés par les collectivités territoriales.

Intervenant dans le même sens, le rapporteur a estimé que la convocation des électeurs devait rester une compétence des collectivités territoriales, en ajoutant que les délibérations de ces collectivités seraient soumises au préfet et que toutes les garanties étaient prises pour que le référendum puisse se tenir, et dans des conditions régulières. Il a souligné à ce propos que le préfet pourrait assortir le déféré de la délibération organisant le référendum d'une demande de suspension, sur laquelle le tribunal administratif devrait se prononcer dans un délai de quarante-huit heures si le projet d'acte soumis à référendum était de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle.

M. Jérôme Bignon a également estimé que les collectivités territoriales devaient pouvoir convoquer les électeurs. En accord avec ces propos, M. Guy Geoffroy a rappelé que les maires devraient dans tous les cas organiser le scrutin et que s'ils s'y refusaient le représentant de l'État y procéderait d'office.

M. Robert Pandraud a jugé qu'il n'était pas choquant que les communes convoquent les électeurs pour les référendums à leur initiative, le maire ayant également la qualité de représentant de l'État soumis au pouvoir hiérarchique du préfet. Il a en revanche considéré que seul le préfet devait pouvoir convoquer les électeurs pour les référendums régionaux ou départementaux, dont la portée serait toute différente. M. Marc-Philippe Daubresse a estimé que l'amendement allait à l'encontre de la logique décentralisatrice du projet de loi, en soulignant que, si un référendum départemental ou régional était illégal, certains maires refuseraient de l'organiser.

A l'issue de ce débat, la Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Pierre Blazy.

Après avoir rejeté un amendement de coordination présenté par M. Jean-Pierre Blazy, la Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant le moment à partir duquel courait le délai permettant au représentant de l'État de déférer au tribunal administratif la délibération de l'assemblée locale organisant le référendum.

- Article L.O. 1112-4 du code général des collectivités territoriales : Obligation pour les maires d'organiser un référendum décidé par une autre collectivité territoriale que la commune :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant le point de départ du délai pendant lequel le représentant de l'État pouvait notifier la délibération de l'assemblée locale organisant le référendum aux maires des communes situées dans le ressort de la collectivité organisant ce référendum.

- Article L.O. 1112-7 du code général des collectivités territoriales : Adoption, entrée en vigueur et contrôle des textes soumis à référendum local :

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur fixant à 40 % le seuil de participation requis pour que le référendum ait valeur décisionnelle, au lieu du seuil de 50 % introduit par le Sénat. Après que le rapporteur eut rappelé qu'il s'agissait de donner toute sa portée à l'innovation introduite par le référendum local, en évitant de l'encadrer par des conditions trop strictes, le Président Pascal Clément, co-signataire de l'amendement, a estimé que des éléments fondés sur une approche empirique, et non théorique, du sujet justifiaient la nécessité de fixer un seuil conditionnant la validité du référendum local. Il a rappelé, à cet égard, que l'expérience des consultations passées montrait que les électeurs opposés aux projets soumis à consultation locale se mobilisaient toujours davantage que ceux qui y étaient favorables. En réponse à l'argument parfois opposé à ce constat, en vertu duquel nulle collectivité n'était tenue de consulter la population, moins encore lorsque le résultat risquait de lui être défavorable, il a estimé que l'innovation que représentait le référendum local décisionnel créerait rapidement une pression très forte de la part de la population en faveur de consultations fréquentes et qu'il convenait dès lors de fixer un taux de participation qui en renforcerait la légitimité. Il a ajouté qu'à défaut de fixation d'un seuil, il y avait fort à craindre qu'aucun référendum local ne conduise à un résultat positif, du fait de la mobilisation des opposants au projet. Faisant valoir qu'au-delà de la question de la pertinence de l'existence d'un seuil, qui recueillait l'adhésion des élus, à défaut de celle du Gouvernement, il restait encore à fixer celui-ci, il a justifié le choix de 40 % par référence aux expériences internationales, ce seuil correspondant à une réalité très répandue dans les démocraties.

M. Jean-Pierre Blazy, tout en mettant en doute la pertinence de ces expériences étrangères dans la mesure où il s'agit d'un référendum de caractère national, pour lequel il n'existe pas, en France, de seuil de participation qui en conditionne la validité, a également jugé nécessaire la fixation d'un seuil de cette nature pour le référendum local et estimé trop restrictif le choix du Sénat. Il a rappelé qu'en Allemagne, la validité de ce type de consultation était soumise à l'existence d'un seuil de participation des inscrits compris entre 25 et 30 %. M. Guy Geoffroy, se déclarant à son tour favorable à la fixation d'un seuil conditionnant la validité de la consultation, a estimé qu'il ne fallait pas y voir une marque de pessimisme et rappelé à cet égard qu'une collectivité locale pouvait trouver un intérêt politique à la consultation des électeurs, y compris sur des projets suscitant un large consensus. Il a estimé que, si le seuil de participation de 40 % était susceptible de valoriser la force de la décision, la solution alternative consistant à conditionner la validité du référendum local au taux d'inscrits ayant approuvé le projet, taux qui pourrait être fixé au quart, remplirait le même objectif. M. Marc-Philippe Daubresse a jugé préférable la détermination d'un seuil lié aux résultats du référendum - qu'il s'agisse du tiers ou du quart des inscrits - et qui remplirait tout autant l'objectif de légitimité recherché au travers de la détermination d'un seuil de participation. M. Michel Piron a, à son tour, soutenu le principe de fixation d'un seuil, en faisant valoir toutefois que la détermination de son niveau devrait éviter deux écueils, un niveau trop faible affaiblissant la légitimité du résultat du referendum, un seuil trop élevé risquant de le rendre impraticable. Il a estimé que le compromis issu du débat devrait satisfaire au critère de lisibilité et qu'à cet égard, le choix d'un seuil de participation de 40 % n'était guère satisfaisant, au contraire du seuil se fondant sur un résultat recueillant l'approbation du quart ou du tiers des inscrits.

M. Bernard Derosier a récusé la pertinence de la proposition avancée par M. Guy Geoffroy, en lui opposant le cas d'une consultation qui satisferait à ce critère de validité en se soldant par un résultat, positif ou négatif proche de 100 %, faute d'une participation de l'un des camps à la consultation. Il a considéré, par conséquent, que le texte devrait être assorti d'un seuil de participation. Après que le président Pascal Clément eut fait valoir que le temps du débat, comme celui de la réflexion, conduiraient à l'émergence d'un seuil satisfaisant à l'objectif de légitimité de la consultation que chacun recherchait, et proposé que, dans l'intervalle, la Commission se rallie à l'amendement présenté par M. Alain Gest et lui-même, celle-ci a adopté l'amendement.

- Article L.O. 1112-8 du code général des collectivités territoriales : Mise à disposition du public d'un dossier d'information sur l'objet du référendum :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy, renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de fixer le contenu, le lieu de mise à disposition et la période de consultation du dossier d'information sur l'objet du référendum décidé par la collectivité territoriale, le rapporteur ayant fait observer qu'il n'y avait pas lieu de suspecter la bonne volonté des élus dans l'organisation de la consultation.

- Article L.O. 1112-8-1 du code général des collectivités territoriales : Organisation de la campagne en vue du référendum :

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur, visant à prendre en compte dans les dispositions du code électoral la possibilité d'habiliter les groupes d'élus à prendre part à la campagne.

- Article L.O. 1112-9 du code général des collectivités territoriales : Liste des partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne :

La Commission a tout d'abord rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy, retirant à l'exécutif de la collectivité territoriale organisatrice du référendum le pouvoir d'habilitation des partis et groupements politiques à participer à la campagne en vue du référendum, le rapporteur ayant rappelé que l'exécutif ne disposait en la matière que d'une compétence liée. Puis elle a adopté un amendement du rapporteur renvoyant au code des collectivités territoriales, et non au règlement intérieur, les dispositions concernant les groupes d'élus, le rapporteur ayant fait valoir qu'elles figuraient dans le code et que le règlement intérieur ne pouvait apporter que des précisions. Elle a ensuite rejeté deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Blazy, permettant aux conseils de quartier et aux commissions consultatives des services publics locaux d'une part, et aux associations existant depuis au moins un an, d'autre part, de participer à la campagne en vue du référendum, après que le rapporteur eut rappelé qu'en vertu de l'article 3 de la Constitution, seuls concouraient à l'expression du suffrage universel les partis et groupements politiques.

- Article L.O. 1112-10 du code général des collectivités territoriales : Composition du corps électoral :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Blazy, ouvrant la participation aux référendums locaux aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France.

- Article L.O. 1112-11-1 du code général des collectivités territoriales : Sanctions pénales :

La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur prenant en compte la possibilité pour les groupes d'élus de prendre part à la campagne. M. René Dosière ayant douté que cette rédaction résolve le cas des communes rurales pour lesquelles les notions de « parti » ou « groupement » politiques ne sont pas pertinentes, le rapporteur a convenu qu'une formulation plus appropriée restait à trouver, en dépit du travail déjà réalisé avec les services compétents ainsi qu'avec les personnes et associations qu'il avait consultées.

Après l'article unique (Article L.2142-3 du code général des collectivités territoriales) :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy, élargissant le champ d'application des consultations d'initiative populaire prévues par le code général des collectivités territoriales, le rapporteur ayant fait valoir qu'il s'agissait là d'un sujet extérieur au projet de loi, relevant de surcroît, non de la loi organique, mais de la loi ordinaire, et susceptible d'être examiné dans le prochain projet de loi de décentralisation.

La Commission a adopté l'article unique du projet de loi organique ainsi modifié.

* *

La Commission a ensuite examiné les articles du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

Article premier (chapitre III du titre unique du livre I^er de la première partie du code général des collectivités territoriales) : Expérimentation des collectivités territoriales :

- Article L.O. 1113-1 du code général des collectivités territoriales : Loi d'habilitation préalable à l'expérimentation :

La Commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle du rapporteur, avant d'examiner trois amendements présentés par M. Bernard Derosier, devenus sans objet du fait de l'adoption de l'amendement de rédaction globale présenté par le rapporteur, mais dont leur auteur a souhaité présenter la teneur à la Commission. Après avoir défendu le premier de ces amendements, réduisant à trois ans la durée de l'expérimentation menée par une collectivité territoriale, il a justifié le deuxième amendement par le souci d'éviter que l'expérimentation ne devienne un instrument permettant de mener une politique de décentralisation à la carte susceptible de remettre en cause les principes d'égalité et de solidarité. Le rapporteur a fait valoir que cet amendement était sans objet, l'expérimentation étant, en vertu des prescriptions constitutionnelles, fortement encadrée par la loi. Le rapporteur a, de même, estimé satisfaites les préoccupations exprimées dans le troisième amendement, prévoyant un transfert de ressources de l'État vers les collectivités territoriales pour lesquelles la mise en œuvre d'une expérimentation entraînerait une augmentation des charges financières.

- Article L.O. 1113-2 du code général des collectivités territoriales : Candidatures des collectivités locales à l'expérimentation :

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier supprimant une précision inutile, le second, de caractère rédactionnel.

- Après l'article L.O. 1113-2 du code général des collectivités territoriales :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Etienne Blanc, donnant aux collectivités locales un pouvoir d'initiative en matière d'expérimentation. L'auteur de l'amendement a fait valoir qu'il convenait - au-delà de la possibilité laissée à une collectivité d'exprimer, de manière informelle, son intérêt pour telle ou telle expérimentation - de mettre en place un mécanisme permettant à celle-ci de saisir le Gouvernement et d'être à l'initiative d'un projet de loi autorisant l'expérimentation. Il a notamment fait valoir l'intérêt d'un tel mécanisme en matière de coopération transfrontalière, domaine dans lequel le champ de l'expérimentation actuellement défini n'ouvrait guère de possibilités. Le rapporteur a fait valoir le caractère inconstitutionnel d'un tel mécanisme qui, en méconnaissance de l'article 39 de la Constitution, permettrait aux collectivités territoriales de donner des injonctions au Gouvernement, et indiqué que les collectivités avaient toute latitude pour faire des propositions au Gouvernement de manière informelle. Après qu'il eut, en outre, rappelé que le projet de loi rendait obligatoire le dépôt annuel d'un rapport au Parlement retraçant l'ensemble des demandes d'expérimentation adressées au Gouvernement, ainsi que les suites qui auront été données à ces demandes, la Commission a rejeté l'amendement.

- Article L.O. 1113-3 du code général des collectivités territoriales : Publication au Journal officiel des actes des collectivités territoriales :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant dans la loi les conditions de validité des actes des collectivités territoriales portant dérogation aux dispositions législatives, afin de garantir l'accessibilité de la norme expérimentale.

- Article L.O. 1113-4 du code général des collectivités territoriales : Contrôle du représentant de l'État :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur indiquant de façon explicite que les actes expérimentaux dérogatoires sont soumis aux mêmes règles de contrôle que les actes de droit commun des collectivités territoriales. Elle a également adopté un amendement de précision du rapporteur.

- Article L.O. 1113-5 du code général des collectivités territoriales : Évaluation des expérimentations - Suivi des demandes d'expérimentation :

La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier prévoyant qu'en cas de non transmission au Parlement du rapport d'évaluation des expérimentations en cours, la loi ne pourra ni prolonger, ni modifier, ni généraliser les mesures concernées. Le président Pascal Clément a observé qu'une telle disposition subordonnerait l'intervention du Parlement au dépôt d'un rapport. Le rapporteur ayant ajouté qu'elle accorderait au Gouvernement un pouvoir de blocage des expérimentations, la Commission a rejeté cet amendement. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, chaque année, le Gouvernement transmettra au Parlement un rapport retraçant les propositions d'expérimentation et les demandes d'habilitation présentées par les collectivités territoriales, ainsi que les suites qui leur ont été réservées.

- Article L.O. 1113-6 du code général des collectivités territoriales : Terme de l'expérimentation :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que la loi de fin d'expérimentation ne pourra être examinée qu'après évaluation de celle-ci, afin de tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Elle a ensuite rejeté trois amendements de M. Bernard Derosier supprimant la possibilité de proroger les expérimentations. Elle a adopté un amendement du rapporteur permettant aux parlementaires de prendre l'initiative de d'une proposition de loi déterminant les conditions de sortie de l'expérimentation. Puis elle a rejeté un amendement de M. Bernard Derosier prévoyant que l'expérimentation ne pourra être prolongée ou modifiée qu'une seule fois.

La Commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2 : Expérimentation des établissements publics de coopération intercommunale :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Puis elle a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

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