DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT
ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE
COMPTE RENDU N° 1
Mercredi 12 octobre 2005
(Séance de 10 heures 30)
Présidence de M. Emile Blessig, président
SOMMAIRE
La Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire a entendu M. Paul Champsaur, président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), et Mme Gabrielle Gauthey, membre de l'Autorité, sur la couverture du territoire en téléphonie mobile et internet haut débit.
Le Président Emile Blessig, rappelant que c'était la troisième fois que la Délégation recevait l'ARCEP (Autorité de régulation des communications électroniques et des postes), anciennement ART (Autorité de régulation des télécommunications), a observé que cette institutionnalisation d'un rendez-vous régulier avait sans doute deux origines. La première est l'intérêt continu de la Délégation pour l'équipement numérique du territoire : la progression de celui-ci a des conséquences considérables sur l'attractivité des territoires et les conditions de vie de leurs habitants. La deuxième est l'ampleur et la rapidité des évolutions dans ce domaine : la présentation faite l'an dernier par le président de l'ART renvoyait presque à la préhistoire du haut débit les analyses, les inquiétudes et les propositions formulées deux ans plus tôt par M. Nicolas Forissier dans son rapport sur la fracture numérique, pour l'élaboration duquel la Délégation avait pourtant entendu l'ART. Cette présentation faisait apparaître que les enjeux majeurs en matière de haut débit se situaient désormais dans l'équipement des zones dites « grises », celles où seul l'opérateur historique était présent : quelle part de ces zones allait-il accepter d'ouvrir au haut débit, et à quel coût ? Comment les collectivités locales pouvaient peser en faveur de leur équipement ?
Le Président Emile Blessig a alors exposé que, aujourd'hui, l'ampleur de la demande et la vitesse de la diffusion du haut débit amenait à s'interroger sur l'évolution de la réflexion, et donc de la stratégie, des opérateurs, notamment de France Télécom. En même temps apparaît un nouveau défi technologique pour la couverture du territoire, le haut débit mobile.
Il a conclu que le point que le président de l'ARCEP pourrait faire sur le développement des technologies numériques, leur diffusion dans les territoires et leur influence sur l'attractivité de ceux-ci sera très éclairant pour permettre à la Délégation, placée devant une situation sans cesse mouvante, de repérer les vrais enjeux et les vraies difficultés du moment pour l'équipement numérique du territoire.
M. Paul Champsaur, président de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, a d'abord fait le point de l'équipement de la France en accès à l'internet haut débit. A partir d'un taux d'équipement plutôt faible, l'accès au haut débit a connu, à partir de 2003, une croissance à une cadence élevée, supérieure à celles des pays voisins. La conséquence en est qu'aujourd'hui, la France est le mieux équipé des grands Etats d'Europe. Seuls la dépassent les Etats du Nord de l'Europe et ceux du Benelux, dont l'équipement a commencé plus tôt, au moyen des réseaux câblés ; dans une évolution remarquable, le taux d'équipement de la France se rapproche ainsi désormais de celui des Etats-Unis.
Cette évolution a deux causes : la première est le dégroupage, c'est-à-dire l'ouverture à la concurrence du marché de gros, opéré par l'ART ; il a permis aux fournisseurs d'accès internet de se rendre indépendants de France Télécom, qu'il s'agisse de technique ou de prix. La seconde a été la capacité de ces opérateurs à développer des stratégies efficaces et novatrices, y compris sur le plan technologique. Ces deux causes ont entraîné à la fois une très forte baisse des prix, qui sont aujourd'hui les plus bas d'Europe et parmi les plus bas du monde, et un très grand dynamisme de l'offre : en avance en termes de taux d'équipement, la France l'est aussi pour les services offerts, avec la téléphonie sur large bande ou encore la télévision par ADSL (ligne numérique dédiée asymétrique), et le développement d'un standard de fait, le triple play, c'est-à-dire la combinaison de l'accès à l'internet haut débit et de ces deux services nouveaux.
Cette évolution dynamique se poursuit : on assiste ainsi à une transformation massive des abonnements au bas débit en abonnements au haut débit, ce qui est aussi le signe d'une progression de l'équipement des Français en ordinateurs.
La concurrence n'est cependant pas présente sur l'ensemble des territoires. Elle se développe en effet à partir des zones les plus denses. Aujourd'hui, elle concerne 50 % de la population environ. Dans ces zones dégroupées, elle s'exerce à la fois sur les prix et sur la qualité de l'offre, c'est-à-dire sur le débit proposé : la télévision par ADSL, par exemple, nécessite un débit de six mégabits par seconde. Le développement de la concurrence a cependant aussi des conséquences sur les prix en zone non dégroupée : les tarifs à destination des particuliers de France Télécom, opérateur national, sont établis pour l'ensemble du territoire. Les habitants des zones non dégroupées profitent ainsi de tarifs calculés pour affronter la concurrence en zone dégroupée. En revanche, la concurrence n'a pas d'influence sur l'offre de services, c'est-à-dire sur la technologie et le débit offerts, en zone non dégroupée.
Le rythme d'expansion de la demande en zone dégroupée a aussi eu des répercussions sur la couverture du territoire en zone non dégroupée. Dans une optique où l'on pensait qu'une petite fraction des abonnés au téléphone souhaiterait accéder au haut débit, l'équipement à cette fin par France Télécom des centraux téléphoniques répartiteurs n'était rentable qu'en zone dense. Or, les opérateurs travaillent désormais sur une demande en haut débit, dans un avenir proche, de 50 % des abonnés environ. Dans cette optique l'équipement des petits centraux répartiteurs devient lui aussi rentable. Dès lors, l'opérateur historique, qui pensait n'équiper qu'une partie de ses centraux répartiteurs, a changé de stratégie : France Télécom aura équipé l'intégralité de ses centraux téléphoniques en haut débit d'ici la fin de l'an prochain.
En conséquence, aujourd'hui, 90 % environ des abonnés ont accès au haut débit par l'ADSL. A la fin 2006, seuls n'y auront pas accès les habitations situées trop loin du répartiteur, c'est-à-dire à plus de 5 km de celui-ci environ. On estime que seront concernés 3 % ou 4 % de la population. Si l'on veut raisonner plus en détail, il n'y a plus aujourd'hui que dans dix départements que moins de 70 % de la population a accès au haut débit par l'ADSL ; cette situation devrait avoir cessé à la fin de l'année. En 2006, la situation sera ainsi proche de celle de la téléphonie mobile en 2003, avec deux différences toutefois : d'une part la localisation des implantations non reliées sera très diffuse ; de l'autre leur situation sera due à une limite technologique, qu'il parait peu vraisemblable de voir surmontée dans les prochaines années. Néanmoins, d'ici deux à trois ans, la France sera sans doute l'un des pays du monde les mieux équipés en accès au haut débit. La grande qualité du réseau téléphonique, dense, avec 12 000 répartiteurs, récent, avec des lignes d'excellente qualité, est le support de cette situation.
En revanche, la situation actuelle de la concurrence laisse subsister une difficulté. Si les enjeux en sont limités en matière de services aux particuliers, tel n'est pas le cas pour les services aux entreprises. Chaque entreprise est un marché particulier : selon qu'elle est en zone dégroupée ou non, les écarts entre les tarifs proposés peuvent être considérables. Ils sont difficiles à mesurer précisément. Mais on peut penser que, pour une prestation équivalente, ils peuvent aller jusqu'à 40 %.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a souligné l'importance, pour la stratégie d'équipement des collectivités locales, des propos ainsi tenus. Ils valident totalement une démarche comme celle menée en région Limousin, où, dans l'objectif d'une desserte maximum du territoire et de coûts de service aussi bas que possibles, l'ensemble des collectivités locales, alliées dans un organisme ad hoc, dénommé Dorsal, ont préféré sélectionner un opérateur chargé de construire, d'entretenir et d'exploiter un réseau intégré (fait de fibres optiques, de liaisons hertziennes, d'utilisation moyennant redevance d'installations du réseau téléphonique), à charge pour lui de traiter avec les fournisseurs de services, dont France Télécom, que de s'en remettre à l'opérateur historique.
Le Président Emile Blessig a demandé comment se répartissaient sur le territoire zones dégroupées et non dégroupées.
M. Paul Champsaur a répondu que l'offre dégroupée était contrastée selon les territoires. Si dans neuf départements, de 75 % à 100 % de la population y ont accès, dans trente-six autres, c'est seulement au plus 25 % de la population. Il y a même neuf de ces départements où aucune offre n'est disponible, c'est-à-dire où il n'y a aucune concurrence.
M. Philippe Folliot a demandé si les écarts de tarifs pour les entreprises avaient pu être chiffrés précisément par l'ARCEP.
Mme Gabrielle Gauthey, membre de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, a répondu que des enquêtes brutes montraient pour elles en zone non dégroupée des surcoûts pour l'accès à l'ADSL allant jusqu'à 40 % ou 50 % par rapport aux tarifs pratiqués en zone dégroupée. Il faut cependant considérer ces chiffres comme des fourchettes hautes : les entreprises se situant hors zone de dégroupage présentent par définition des caractéristiques d'éloignement des répartiteurs plus difficiles que les autres, et l'offre dégroupée qui pourrait leur être faite devrait forcément elle aussi tenir compte de ces caractéristiques : elle serait plus élevée que les offres auxquelles on peut aujourd'hui comparer la prestation non dégroupée.
Elle a ajouté que l'introduction de la concurrence pour les services aux entreprises était plus difficile à développer que pour les services aux particuliers. Elle est d'abord beaucoup plus concentrée : les opérateurs sont moins nombreux. Ensuite, nombre d'entreprises peuvent présenter des conditions de localisation, à l'écart de la ville, loin du répartiteur, qui n'incitent pas forcément la concurrence à venir opérer. La position de l'opérateur historique est ainsi plus dominante dans le service aux entreprises que dans le service aux particuliers. Il y a donc là un champ d'action important pour les collectivités locales. Certaines d'entre elles ont du reste commencé à s'y intéresser.
M. Philippe Folliot a demandé quel était le nombre des PME qui n'avaient pas accès du tout au haut débit, même non dégroupé. Cette situation est très pénalisante. Dans le département du Tarn, c'est le cas de la filiale d'un grand groupe canadien : la maison mère ne comprend pas les difficultés de sa filiale à lui transmettre ses données.
M. Paul Champsaur a répondu que les ordres de grandeur étaient les mêmes pour les entreprises et pour les particuliers. La localisation des entreprises, dans des zones d'activités situées en périphérie des villes et donc, en général, loin des répartiteurs, a bien créé pour elles un handicap spécifique. Mais France Télécom a lancé pour le traiter un programme particulier de transformation en centraux répartiteurs des sous-répartiteurs qui desservent les zones d'activité, et d'équipement de ces nouveaux répartiteurs pour le haut débit. C'est la progression de ce programme qui explique que l'évolution du taux d'équipement en haut débit des entreprises soit comparable à celui des particuliers.
Les acteurs du secteur se satisferont-ils de cet effort de France Télécom ? Nombre de collectivités locales pensent qu'il faut aller plus loin. Il est probable qu'un débat sur la concurrence va se faire jour assez vite.
Mme Gabrielle Gauthey a précisé que, en moyenne, 10 % des PME n'avaient pas de possibilité d'accès au haut débit, soit de 7 % à 15 % selon les départements, et que 50 % environ n'avaient pas d'accès à la concurrence.
Le Président Emile Blessig a demandé si l'on pouvait considérer que l'enjeu d'il y a deux ans, la généralisation de l'accès au haut débit, avait été remplacé aujourd'hui par la généralisation de la concurrence.
M. Paul Champsaur a répondu positivement. Il a cependant souligné que, même si la marge de progression était importante, il ne serait pas possible d'introduire la concurrence partout.
M. Philippe Folliot a demandé si l'ARCEP avait fixé des règles pour l'intervention des collectivités locales pour le développement du haut débit, ou si, à défaut, avec l'expérience de l'analyse, elle avait pu définir des bonnes pratiques pour cette intervention : il y a des cas où le réseau construit par le département doublonne celui financé par la commune.
Il a ensuite demandé si l'ARCEP procédait à des évaluations des projets et des réalisations des collectivités locales.
M. Paul Champsaur a répondu que l'ARCEP disposait d'un service collectivités et régulation des marchés haut débit. Ce service a un rôle d'expertise et de conseil aux collectivités locales. A cette fin, il a créé une organisation à la disposition des collectivités locales, le Comité des réseaux d'initiative publique (CRIP). Le CRIP est composé de deux groupes de travail, l'un ouvert exclusivement aux collectivités locales, l'autre composé de collectivités locales et d'opérateurs ; ces groupes se réunissent tous les deux mois.
L'objet de ce mécanisme, qui fonctionne, est de permettre aux collectivités locales d'échanger sur leurs expériences, d'exposer leurs projets, de présenter leurs difficultés et de rechercher des solutions
En revanche, l'ARCEP ne souhaite pas conduire d'évaluations de projets. La loi lui confère en effet un rôle de règlement des différends. Ceux-ci peuvent apparaître par exemple entre collectivités et opérateurs, une fois un dispositif mis en place par une collectivité. L'ARCEP ne peut donc pas être à la fois expert pour la mise en place de ces dispositifs et juge des différends qu'ils peuvent créer.
Mme Henriette Martinez a fait observer que les collectivités avaient le plus grand mal à maîtriser toutes les données nécessaires aux choix des solutions à adopter pour le montage des projets.
M. Laurent Laganier, chef du service collectivités et régulation des marchés haut débit de l'ARCEP, a répondu que les choix à faire n'apparaissaient pas toujours facilement, et qu'ils dépendaient étroitement des données du territoire : on ne saurait élaborer un modèle-type à l'échelon national.
En revanche, les échanges entre collectivités dans le cadre du CRIP ont fait progressivement apparaître des points de repère pour le choix d'un dispositif et le montage des projets ; les collectivités ne sont désormais plus dans l'inconnu.
Le Président Emile Blessig a exposé que la construction de la cohérence de la desserte d'un territoire par les collectivités locales devait faire face à deux obstacles. D'une part, le plus souvent, les collectivités locales ne disposent pas de la capacité humaine d'ingénierie, nécessaire notamment pour choisir entre les diverses technologies disponibles, ou encore les imbriquer. Ensuite, chaque territoire fait l'objet à la fois d'une politique régionale, d'une politique départementale et d'une politique de chaque collectivité locale. L'appel à projet récemment lancé par la DATAR sera sans doute très utile dans la mesure où l'on invite les acteurs de chaque territoire à construire cette cohérence.
Mme Gabrielle Gauthey a fait valoir que le cœur de la difficulté était de construire une cohérence dans la durée, et ce à partir de technologies en évolution permanente.
La démarche de construction d'un dispositif peut cependant s'engager par une réflexion sur les lacunes des territoires non desservis ; on s'aperçoit alors que la principale lacune concerne la collecte elle-même. Or, si la collecte passe par des technologies, elle n'est pas elle-même une notion technologique. La détermination de son périmètre et de ses capacités précède le choix des technologies.
Le point de départ d'une action des collectivités locales peut donc être de construire plus d'offre de collecte sur le territoire. Ensuite seulement se posent les autres choix. On s'aperçoit par exemple que construire des boucles locales est toujours plus facile quand on a construit préalablement un système de collecte.
Mme Henriette Martinez s'est interrogée sur les moyens de construire une cohérence sur un territoire lorsque ni la région, ni le département n'ont souhaité se saisir du dossier. Dans ce cas, le statut des pays ne leur permettant pas d'agir, les schémas cohérents les plus étendus ne dépassent pas l'échelle des communautés de communes.
Mme Gabrielle Gauthey a répondu que, dans de tels cas, le risque d'aller vers des politiques de subventionnement durables était grand. Il s'avère au contraire que plus le territoire sur lequel la cohérence est organisée est grand, plus on peut envisager des durées de subventionnements brèves.
Cette cohérence peut être assurée par la mise en relation de plusieurs réalisations. Certains départements ont développé des projets globaux, laissant très peu de zones non couvertes, et articulés avec ceux de leurs principales métropoles ; la cohérence est plus grande que lorsque ceux-ci sont contournés. Réciproquement, une collectivité isolée pourra toujours mieux trouver ses solutions en s'insérant dans un cadre général.
Enfin, selon les politiques mises en œuvre, les évolutions possibles sont différentes : le dégroupage s'étend plus vite dans les territoires qui ont construit des réseaux que dans ceux qui se contentent de subventionner un opérateur.
M. Paul Champsaur a ajouté que les données actuelles de structure et d'équilibre du marché, y compris du marché de gros, permettaient sans doute une extension du dégroupage à 60 % des abonnés environ, contre 50% aujourd'hui.
On ne pourra pas faire venir la concurrence sur la totalité du territoire. Cependant, l'action des collectivités locales peut permettre d'accroître le dégroupage au-delà de la limite de 60 %. Dans l'hypothèse d'une généralisation de cette action sur le modèle des meilleurs projets actuels, les 75 % pourraient être atteints. Actuellement, les projets des collectivités locales qu'a recensés l'ARCEP devraient permettre l'ouverture au haut débit dégroupé de 800 à 900 répartiteurs supplémentaires.
M. Jean Launay l'interrogeant sur les moyens d'action des collectivités locales pour développer l'équipement des répartiteurs pour le haut débit, M. Paul Champsaur a répondu que France Télécom allait bien équiper tous ses répartiteurs pour le haut débit, sans exception. Cette décision laisse cependant matière à intervention des collectivités locales d'une part pour équiper les segments terminaux, et d'autre part, dans certains cas, les zones d'activité notamment, pour faire venir la concurrence au lieu de laisser le monopole de l'offre au seul opérateur historique.
Sur le premier point, M. Paul Champsaur a suggéré que les collectivités locales pourraient faire l'inventaire des zones que leur éloignement des répartiteurs prive, sans doute pour longtemps, de l'accès au haut débit, et qu'elles pourraient statuer sur leur équipement. Aujourd'hui, par exemple, la technologie WiMax, qui est une technologie hertzienne, permet d'apporter le haut débit dans ces zones, et ainsi d'assurer le complément de couverture que ne permet pas l'ADSL.
Le Président Emile Blessig s'est alors enquis de l'achèvement de la couverture de territoire en téléphonie mobile. Exposant ensuite que, dans les territoires les moins denses ou les plus difficiles, le haut débit mobile serait sûrement, dans un proche avenir, un enjeu d'importance aussi grand que le haut débit fixe aujourd'hui, il a aussi souhaité savoir quelles étaient les perspectives d'équipement du territoire dans ce domaine.
M. Paul Champsaur a répondu que le programme d'achèvement de la couverture du territoire avait été divisé en deux phases. La première phase a défini 1200 sites à équiper, en collaboration entre les collectivités locales, chargées notamment d'installer les pylônes, et les opérateurs. Les débuts ont été laborieux. Aujourd'hui cependant, 70 conventions sont signées ; 250 sites seront ouverts fin 2005, et le mouvement s'accélère. La deuxième phase est entièrement financée par les opérateurs, en conséquence de l'obligation qui leur a été imposée à l'occasion du renouvellement de leur licence ; 900 sites supplémentaires à équiper ont été délimités ; 50 sites ont déjà été ouverts et la progression est très rapide.
L'ensemble du programme devrait donc être achevé à la date prévue, c'est-à-dire la fin de l'année 2007. Une seule réserve est à faire, et concerne la première phase ; il semble que, dans une dizaine de départements, représentant 70 sites environ, la réalisation du programme n'ait guère débuté. L'ARCEP n'a cependant aucun pouvoir pour intervenir.
L'équipement du territoire en téléphonie mobile de troisième génération fait quant à lui apparaître d'ores et déjà une difficulté pour les territoires : avec les fréquences qui lui ont été assignées en France, le système UMTS (universal mobile telecommunications system ou système de télécommunications mobiles universel) ne pourra pas couvrir l'ensemble du territoire. Le coût, pour couvrir les territoires peu denses ou accidentés, est trop élevé.
Pour assurer une bonne couverture des territoires en téléphonie mobile de troisième génération, il faudra donc rouvrir le dossier des fréquences. Pour des raisons historiques, les fréquences les plus performantes pour couvrir dans les meilleures conditions, techniques et économiques, la totalité du territoire, ont été attribués à la télévision hertzienne. Cependant, la numérisation, c'est-à-dire le passage à la télévision numérique terrestre (TNT), va permettre de diviser par six le besoin de fréquences pour diffuser un nombre constant de chaînes. Avec l'arrêt définitif, en 2012, de la diffusion analogique de la télévision, se posera donc la question de l'affectation des fréquences ainsi libérées : les remploiera-t-on toutes pour diffuser d'autant plus de chaînes, ou en réservera-t-on une petite partie, 10 % environ, à la téléphonie mobile à haut débit ?
Certains pays, comme le Japon, ont déjà tranché, en faveur de la téléphonie mobile. En Europe et en France, la question n'a pas encore été abordée. Or, pour des questions de matériels et de frontières, la détermination de nouvelles fréquences pour la téléphonie mobile doit faire l'objet d'un aval de l'Union européenne et d'accords entre Etats. Si l'on veut s'assurer d'une couverture totale du territoire et d'un accès généralisé des Français à la téléphonie mobile à haut débit, le dossier doit désormais être ouvert.
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