Audition de M. Günter Verheugen, commissaire européen chargé de l'élargissement

Le Président Pierre Lequiller a rappelé que la Délégation pour l'Union européenne s'était fortement investie dans l'examen du processus d'élargissement en désignant un rapporteur général et des rapporteurs chargés de suivre ses progrès dans chacun des pays candidats. Sa participation à plus de cinquante réunions sur l'Europe, lors des élections législatives et présidentielles, lui permet de témoigner que les sondages ne traduisent pas l'opinion française sur l'élargissement, même s'il est nécessaire d'en parler davantage à la population. Le Premier ministre lancera une grande campagne d'information sur l'Europe, le 6 décembre à Orléans, et le Président de l'Assemblée nationale a annoncé un grand débat dans l'hémicycle, le 3 décembre prochain, au cours duquel sera évoqué l'élargissement, quelques jours avant le Conseil européen de Copenhague. Les deux référendums irlandais sont un exemple de ce qui arrive lorsque Gouvernement et Parlement ne parlent pas assez de l'Europe - un résultat négatif - et lorsqu'ils en parlent - un résultat positif.

M. Günter Verheugen, commissaire européen chargé de l'élargissement, a déclaré que le Conseil européen de Copenhague allait finaliser dans quinze jours un projet qui va changer l'Europe à l'intérieur comme à l'extérieur et modifier son visage pour le XXI^ème siècle. Sans qu'il soit nécessaire de rappeler les raisons fondamentales de la nécessité de l'élargissement, il faut souligner que le processus se serait arrêté en cas d'un deuxième rejet irlandais du traité de Nice, condition sine qua non pour conclure la négociation, et que les recommandations de la Commission dans ses rapports sur les progrès des pays candidats ne sont pas fondées sur des considérations politiques, mais sur des études très précises relatives au respect des conditions d'adhésion. Interrogés par ses soins sur d'éventuelles lacunes rendant impossible l'adhésion d'un pays candidat, les autres commissaires ont répondu que, dans leurs domaines de compétences respectifs, les difficultés subsistantes seraient réglées au moment de l'adhésion.

La Commission continuera à assurer en 2003 le suivi de la mise en œuvre effective de l'acquis communautaire, dispositif mis en place sur une initiative française avant le traité de Nice, et elle remettra un rapport final de suivi un semestre avant l'adhésion. C'est un nouvel argument que les parlements nationaux pourront invoquer pour garantir que toutes les conditions seront réunies au moment de l'adhésion.

Par ailleurs, des clauses de sauvegarde sont prévues : tout d'abord une clause de sauvegarde générale devant prévenir tout risque de grave perturbation économique dans un pays ou un secteur particulier. Cet type de clauses existait déjà lors des précédents élargissements. Il y aura ensuite une clause de sauvegarde pour le marché intérieur et une clause de sauvegarde dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Avec un acquis communautaire qui a beaucoup évolué depuis la création du marché unique en 1992 et un élargissement comportant pour la première fois dix adhésions en même temps, le bon sens dicte qu'il y aura inévitablement des problèmes d'adaptation et que personne ne peut prévoir tout ce qui se passera. Les clauses de sauvegarde, adoptées et renforcées par le Conseil européen de Bruxelles, constitueront un instrument souple, rapide, réactif pour se prémunir contre des perturbations ponctuelles, mais bien entendu pas contre des violations du traité. Il faut noter qu'elles ne plaisent guère aux pays candidats, qui y voient l'expression d'une méfiance à leur égard, même si elles sont, en fait, destinées à protéger leurs propres intérêts.

Les Etats membres ont par ailleurs accepté le paquet financier proposé par la Commission, parce qu'il n'y avait pas d'autres décisions raisonnables possibles. Les dépenses des fonds structurels et de cohésion baissent de 2,5 milliards d'euros par rapport aux propositions initiales de la Commission, ce qui dégage des marges de manœuvre budgétaire dans le respect du plafond fixé à Berlin en 1999. L'accord intervenu entre la France et l'Allemagne ne peut que le réjouir, lui qui avait adressé un message à ces deux pays lorsqu'il était venu devant la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale. Cet accord qui manifeste la volonté de retrouver un ancien esprit de responsabilité commune n'a pas plu à tout le monde, notamment à ceux qui critiquent le couple de ne pas assumer ses responsabilités, mais le dénoncent aussi lorsqu'il les assume.

Le gel des dépenses agricoles au niveau de 2006 réduit les marges de manœuvre sur la négociation agricole et la Présidence danoise a annoncé hier aux pays candidats une offre définitive qui ne plaît à personne, comme il est normal. Ces sommes considérables vont en effet coûter beaucoup à ceux qui payent et paraissent insuffisantes à ceux qui reçoivent. Le résultat de Copenhague sera en tous cas très proche de ces propositions.

L'élargissement coûtera en fait moins cher que ce qui était prévu à Berlin jusqu'en 2006, parce que l'accroissement du nombre d'adhérents, passé de 6 à 10, est largement compensé par le retard de la date d'adhésion envisagée : 2004 au lieu de 2002.

S'agissant de la date d'adhésion, elle a été fixée au 1^er mai 2004, afin de permettre aux parlements nationaux de jouer pleinement leur rôle dans le processus de ratification et aux nouveaux Etats membres de participer aux élections au Parlement européen.

Quant au fonctionnement de la Commission, le collège des commissaires comptera 30 membres à partir du 1^er mai 2004 et ce, jusqu'à la fin du mandat fixé au 31 octobre. A partir du 1^er novembre 2004, la Commission comptera un commissaire par pays et pourra fonctionner conformément aux dispositions du traité de Nice.

S'agissant de la Convention, il serait dommage que les Etats candidats ne puissent pas participer aux travaux de la Conférence intergouvernementale. Le risque est que l'on aille au devant d'un échec dans une telle situation, car cela reviendrait à demander à ces pays de ratifier un traité à la rédaction duquel ils n'auront pas pu participer. Il est donc nécessaire, qu'après le début du processus de ratification du traité d'adhésion en 2003, les pays candidats puissent participer avec les mêmes prérogatives que les Etats membres à la suite de la procédure concernant le traité constitutionnel, conformément d'ailleurs à ce qui a été prévu par le traité de Nice.

Abordant la question de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, le commissaire a jugé qu'elle ne posait pas réellement de problèmes. Ces deux pays ont accompli beaucoup de progrès tandis que des réformes sont en cours, de telle sorte que leur adhésion pourra intervenir en 2007. Le Conseil européen de Copenhague se prononcera sur un approfondissement des relations avec ces deux pays dans le cadre de ce qui a été appelé la feuille de route, c'est-à-dire le calendrier et les actions prévues pour leur adhésion. A ce titre, la Roumanie bénéficiera d'un accroissement considérable des aides pendant cette période de préadhésion puisqu'elle recevra en 2006 plus que la Pologne actuellement. Le commissaire a souligné l'importance de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, car elle permet de parachever le processus de l'élargissement, et reconnaît la contribution de ces deux Etats à la paix et à la stabilité de l'Europe du Sud-Est, comme l'illustre le comportement très responsable qu'a adopté la Bulgarie au cours de la guerre de Macédoine.

Puis le commissaire a évoqué la candidature de Chypre et de la Turquie. Pour ce qui est de Chypre, le commissaire a noté que, grâce au processus d'Helsinki, la question chypriote était sur le point de faire l'objet d'un règlement. Cela dit, quelle que soit la situation à Copenhague, une décision sur l'adhésion de Chypre sera prise par le Conseil européen. Le commissaire a indiqué que le traité pouvait être aménagé, afin de prendre en compte l'évolution de la situation intervenue dans ce pays. Toutefois, les différentes parties doivent accepter le plan de paix proposé par le Secrétaire général des Nations unies et procéder à un référendum qui permettra de régler la question de l'adhésion. Le commissaire a estimé qu'il s'agissait là d'une solution qui pouvait être mise en œuvre, considérant que les Chypriotes turcs étaient la communauté qui profitera le plus du plan de paix.

Quant à la Turquie, le commissaire a noté que l'adhésion de ce pays suscitait un grand débat en France. Il a déclaré approuver un article de M. Michel Rocard, dans lequel ce dernier a considéré que la Turquie constituait un test sur l'aptitude de l'Europe à traiter avec un pays musulman, qui joue un rôle clé dans la sécurité de l'Europe et possède un potentiel économique considérable. Tout en jugeant que l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne constituait le meilleur moyen pour régler les problèmes stratégiques posés par ce pays, les chefs d'Etat et de gouvernement avaient toutefois constaté lors du Conseil d'Helsinki, que la Turquie ne remplissait pas les critères requis et décidé de ne pas ouvrir les négociations. Estimant que la situation avait, depuis lors, évolué dans ce pays, le commissaire a souhaité que l'Union ne se départisse pas du processus enclenché à Helsinki qui s'est jusqu'ici révélé très utile et qui a conduit la Turquie à accomplir de grands progrès dans le domaine de la démocratie et des droits de l'homme.

M. Günter Verheugen a reconnu que des interrogations subsistaient quant aux capacités de la Turquie à remplir les conditions d'une adhésion, mais également quant aux possibilités de l'Union européenne pour faire face à l'adhésion de ce pays. En tout état de cause, la Turquie demande la fixation d'une date pour l'ouverture des négociations d'adhésion et rien ne garantit que les conditions minimales seront remplies à cette date. La Commission européenne n'a pas l'intention de fixer la date réclamée par la Turquie, car c'est aux chefs d'Etat et de gouvernement de le faire. Il faut savoir cependant que, si une date est fixée, une telle décision constituera un point de non-retour.

Pour la Commission européenne, la solution de la question chypriote ne constitue que l'un des facteurs internationaux susceptibles d'influencer les négociations d'adhésion, mais il faudra également tenir compte de la situation au Proche-Orient, en Irak, de la position de la Grèce ou encore de celle des Etats-Unis. C'est un contexte global qui doit être pris en compte, puisque tout est lié sur le plan politique.

La condition essentielle réside néanmoins dans l'évolution de la Turquie. A cet égard, il faut se réjouir que le nouveau Premier ministre turc ait repris récemment l'expression de « tolérance zéro » à l'égard de la torture, qui avait été utilisée dans un premier temps par la Commission européenne. Il reste à espérer qu'une législation sur ce point soit prochainement adoptée.

En conclusion, il a incité les parlementaires à ne pas craindre une crise prochaine sur le thème de l'élargissement. Des résultats importants ont déjà été atteints, l'Union européenne n'a plus le droit d'échouer. Les parlementaires auront toutefois un rôle primordial à jouer, au cours de la prochaine année, pour convaincre leur opinion publique des bienfaits de ce projet.

Le Président Pierre Lequiller a remercié le commissaire européen pour l'ensemble des précisions qu'il venait d'apporter, ainsi que pour son enthousiasme et son optimisme. Il a réaffirmé que les membres de la Délégation étaient prêts à faire campagne en faveur de l'élargissement.

M. René André a souhaité savoir si la Commission européenne était en mesure de fournir aux parlementaires nationaux un argumentaire, à la fois politique et économique, permettant de populariser l'adhésion auprès de nos citoyens. L'adhésion des dix pays candidats étant fixée au 1^er mai 2004, il serait souhaitable de préciser la nature des principales lacunes qui restent à combler. A cet égard, il est notable que plusieurs pays candidats doivent faire progresser leur système judiciaire et l'on peut se demander si l'institution d'un procureur européen ne permettrait pas une évolution favorable. Des assurances ont été obtenues pour que le financement de l'élargissement jusqu'en 2006 ne remette en cause ni la politique agricole commune, ni les politiques régionales, ni les objectifs budgétaires de l'Union européenne, tout en ne désavantageant pas les nouveaux Etats membres, mais des interrogations subsistent sur les perspectives après 2006.

Le Président Pierre Lequiller a également jugé utile la mise à disposition auprès des parlementaires nationaux d'argumentaires sur l'élargissement. Néanmoins, la récente réunion de la Délégation avec les dix ambassadeurs des pays candidats, ainsi que les résultats des dernières élections en Pologne, ont permis de souligner que des réticences existent également dans les Etats candidats. Dès lors, il serait opportun qu'un argumentaire soit également transmis et diffusé dans ces pays.

M. Günter Verheugen a affirmé qu'il avait toujours accordé une place essentielle à la communication depuis sa prise de fonction, tout en reconnaissant que des défaillances subsistent à ce niveau, malgré une enveloppe budgétaire de 150 millions d'euros consacrée à cette action. Il faut reconnaître, en outre, que des dynamiques différentes sont constatées dans les différents Etats membres et qu'il avait noté lors de son dernier passage à Paris un certain retard en France. Il s'est entretenu récemment de cette question avec Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes, et il a été décidé que la Commission européenne apporterait un soutien financier aux initiatives françaises. Ainsi, les ressources destinées au partenariat avec le gouvernement sur l'effort de communication en faveur de l'élargissement seront multipliées par quatre pour l'année 2003. La Commission européenne dispose déjà de supports matériels traduits dans toutes les langues de l'Union et il fera en sorte que ces supports soient transmis dans les prochains jours à la Délégation.

L'analyse du respect des critères d'adhésion par les pays candidats amène à faire une distinction entre les dix pays qui adhèreront en 2004 et les autres. Pour les premiers, l'ensemble des conditions devront être réunies au moment de l'adhésion. Pour quelques domaines, qui concernent essentiellement des sujets techniques, des lacunes subsistent encore et une action urgente est nécessaire. Pour certains autres, il convient simplement d'accélérer les efforts déjà engagés. Mais pour la plupart des domaines, il n'y a plus de problème. La Commission a établi une liste très précise et détaillée des programmes d'action, des calendriers et des financements. Tout sera réalisé à temps. S'agissant de la Bulgarie et de la Roumanie, les critères politiques, relatifs à l'état de droit et à la démocratie, sont réunis. La Bulgarie respecte les critères économiques, ce qui n'est pas le cas de la Roumanie, en ce qui concerne en particulier la compétitivité économique dans le cadre du marché unique ,mais cet objectif pourra être atteint dans 3 ou 4 ans. Par ailleurs, la Bulgarie et la Roumanie n'ont pas encore intégré l'acquis communautaire, ce qui sera possible à l'horizon 2007. La Turquie ne remplit, à l'heure actuelle, ni les critères politiques ni les critères économiques, mais si les réformes engagées se poursuivent, les objectifs peuvent être atteints. L'Union douanière avec la Turquie a d'ores et déjà conduit à l'intégration d'une partie de l'acquis communautaire.

La proposition de l'institution d'un procureur européen doit être soutenue. L'élargissement n'est pas en soi un obstacle à cette proposition, ni un argument particulier en sa faveur. L'objectif reste à cet égard la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers de la Communauté, et les nouveaux Etats membres participeront normalement aux actions menées en matière de justice et d'affaires intérieures.

Il est encore difficile de faire des prévisions financières concernant le contenu d'un futur accord pour la période 2007-2013. La Commission n'a pas encore de position à cet égard. De l'avis personnel du commissaire, il convient de partir des objectifs fixés à Berlin en 1999, selon lesquels le budget communautaire doit être encadré et continuer à contribuer à la consolidation de la cohésion économique et sociale, et les dépenses doivent être contrôlées. Le plafond de 1,27 % ne veut pas dire grand chose, car le budget actuel de l'Union européenne en est de toute façon très loin. A partir de 2006, les dépenses vont s'accroître et les financements disponibles ne vont pas augmenter dans la même mesure. Il faudra donc fixer des priorités. Le compromis intervenu entre la France et l'Allemagne en ce qui concerne le financement de la politique agricole commune, à l'occasion du Conseil européen de Bruxelles, constitue un très utile élément de cadrage. Il faudra nécessairement inclure, dans les discussions sur les perspectives financières, la question du rabais britannique et celle du financement des fonds de cohésion, dont les objectifs et les plafonds ont été déjà atteints pour les actuels Etats membres. Le plafond de 4 % du PIB, fixé pour les dépenses effectuées dans chaque Etat membre au titre des fonds de cohésion, pourra être atteint sans difficulté par les Etats candidats du fait de la faiblesse de leur PIB.

MM. Patrick Hoguet, Marc Laffineur et Nicolas Dupont-Aignan ont ensuite interrogé le commissaire sur la question d'une éventuelle adhésion de la Turquie à l'Union européenne. Ils ont fait part de l'inquiétude manifestée par l'opinion publique française sur cette question, et au-delà sur le processus d'élargissement.

M. Patrick Hoguet, après avoir insisté sur les efforts à réaliser pour convaincre les citoyens du bien fondé de l'élargissement, a jugé le moment choisi peu opportun pour poser le problème de la Turquie. Regrettant que cela rende encore plus difficile l'acceptation de l'élargissement, il a souhaité que l'adhésion de la Turquie ne soit pas présentée comme une perspective inéluctable.

M. Marc Laffineur a interrogé le commissaire sur la date qui pourrait être retenue pour une éventuelle ouverture des négociations, tout en soulignant que les résultats des récentes élections législatives ne plaident pas en faveur de l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne. Il a alors marqué sa préférence pour la conclusion d'accords d'association plus étroits avec ce pays.

M. Nicolas Dupont-Aignan a pour sa part attiré l'attention sur les conséquences d'une adhésion de la Turquie sur la légitimité de la construction européenne.

En réponse, M. Günter Verheugen a apporté les précisions suivantes :

- il a tout d'abord plaidé en faveur d'une meilleure information des citoyens sur les enjeux de l'élargissement. Mais il a constaté que les opinions publiques ne s'intéressent aux sujets européens que lorsqu'ils prennent une dimension nationale, à l'image de ce qui s'est passé en Allemagne lors de la ratification du traité de Maastricht. C'est pourquoi les campagnes de communication de la Commission ne sont efficaces que si elles sont relayées par les acteurs nationaux, et notamment par la société civile ;

- en ce qui concerne la Turquie, le commissaire a rappelé que cette question a été tranchée à Helsinki en 1999, avec l'accord de la France. Il n'existe plus de débat sur ce point : la Turquie est depuis cette date un pays candidat comme tous les autres, avec lequel les négociations d'adhésion ne pourront s'ouvrir que lorsque seront remplis les critères politiques de Copenhague. De réels progrès ont d'ores et déjà été réalisés, mais de nombreux autres restent à effectuer. Le moment venu, il conviendra de décider s'il faut poursuivre ou non le processus d'adhésion ;

- il a ensuite regretté les termes du débat lancé par le Président Valéry Giscard d'Estaing, qui sème en réalité le trouble sur le processus d'élargissement actuellement en cours ; or il s'agit là de deux sujets qui n'ont pas de lien. Le problème turc pose la question des relations de l'Union européenne avec ses voisins, et de la pertinence de conclure des accords qui s'inscrivent au-delà d'une association étroite mais qui restent en deçà d'une adhésion formelle à l'Union. Une telle formule a été imaginée en 1997, mais la Turquie l'a refusée et les chefs d'Etat et de gouvernement lui ont finalement accordé le statut de pays candidat en 1999. Le commissaire a néanmoins assuré qu'une Turquie qui aura réalisé toutes les réformes nécessaires à son adhésion sera une Turquie radicalement différente de celle d'aujourd'hui.