Communication sur le mandat d'arrêt européen (projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen)

Le Président Pierre Lequiller a rappelé que le projet de loi constitutionnelle relatif au mandat d'arrêt européen, adopté en conseil des ministres le 13 novembre dernier, vise à compléter l'article 88-2 de la Constitution par un troisième alinéa, aux termes duquel « sont fixées par la loi les règles relatives au mandat d'arrêt européen conformément aux dispositions des décisions-cadres prises par le Conseil de l'Union européenne sur le fondement du traité mentionné au premier alinéa ».

Il a souligné qu'il s'agit de la quatrième révision constitutionnelle relative à la construction européenne, et que le Président de la République a exprimé le souhait qu'elle soit adoptée « très rapidement », la France se devant « d'être exemplaire » sur cette question, parce que « l'Europe doit être à la fois un espace de liberté et de prospérité, mais aussi un espace de sécurité ».

Cette révision est nécessaire pour pouvoir transposer en droit français la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres. Cette décision-cadre substitue au système actuel de l'extradition un mandat d'arrêt européen, et supprime ainsi la phase politique et administrative de l'extradition au profit d'une procédure exclusivement judiciaire. C'est une étape importante dans l'édification d'un véritable espace judiciaire européen. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne lui a d'ailleurs consacré, sous la précédente législature, un rapport d'information en décembre 2001.

La décision-cadre prévoit que les Etats membres s'engagent à exécuter tout mandat d'arrêt européen, défini comme « une décision judiciaire émise par un Etat membre en vue de l'arrestation et de la remise par un autre Etat membre d'une personne recherchée pour l'exercice de poursuites pénales ou pour l'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté privatives de liberté » (article 1^er), sur la base du principe de reconnaissance mutuelle. Dans le champ d'une liste de trente-deux infractions limitativement énumérées et à condition que celles-ci soient punissables d'une peine privative de liberté d'un maximum d'au moins trois ans, le mandat d'arrêt doit donner lieu à remise sans contrôle du principe dit de la double incrimination, selon lequel les faits fondant la poursuite ou la condamnation doivent être constitutifs d'une infraction tant dans l'Etat membre d'exécution que dans l'Etat membre d'émission.

Le Conseil d'Etat, saisi pour avis par le Premier ministre, a reconnu la conformité de la décision-cadre à la grande majorité des exigences constitutionnelles françaises. Il a, en particulier, considéré le texte compatible avec le principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel « l'Etat doit refuser l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée dans un but politique ». Le texte comporte en effet un certain nombre de garanties sur ce point, l'article premier, alinéa 3, de la décision-cadre, disposant qu'elle « ne saurait avoir pour effet de modifier les droits fondamentaux et les principes fondamentaux tels qu'ils sont consacrés par l'article 6 du traité sur l'Union européenne », et son douzième considérant énonçant que « rien dans la présente décision-cadre ne peut être interprété comme une interdiction de refuser la remise d'une personne qui fait l'objet d'un mandat d'arrêt européen s'il y a des raisons de croire, sur la base d'éléments objectifs, que ledit mandat a été émis dans le but de poursuivre ou de punir une personne en raison [...] de ses opinions politiques [...] ».

Le Conseil d'Etat a en revanche estimé que la décision-cadre porte atteinte à un autre principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif au droit de l'extradition, selon lequel l'Etat « doit se réserver le droit de refuser l'extradition pour les infractions qu'il considère comme des infractions à caractère politique ». Les infractions politiques sont en effet incluses dans le champ d'application de la décision-cadre, aucune exception n'ayant été prévue à ce titre et l'article 1^er, paragraphe 3, précité, ne permet pas de l'exclure. La modification de la Constitution est donc nécessaire pour assurer la transposition de la décision-cadre.

Le Président Pierre Lequiller a souligné que cette révision constitutionnelle présente cependant des caractéristiques tout à fait inhabituelles. Il s'agit en effet de la première modification constitutionnelle suscitée par un acte communautaire dérivé (qui sera ainsi « constitutionnalisé »), et non par un traité. Elle aurait, en outre, pu être facilement évitée, sans que la portée du mandat d'arrêt européen - en particulier dans le cadre de la lutte du terrorisme - n'en soit diminuée, en incluant en cours de négociation une exception relative aux infractions politiques. Mais la contradiction apparue entre le texte de la décision-cadre et les principes constitutionnels français, ne semble pas avoir été entrevue. Le Parlement, en tout état de cause, n'en a pas été informé lors des négociations.

Cette situation soulève, dès lors, à nouveau la question du contrôle de constitutionnalité des actes communautaires dérivés. Ce problème se pose d'ailleurs avec d'autant plus d'acuité que l'activité législative européenne, avec le développement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, concerne désormais, de plus en plus fréquemment, des domaines touchant directement aux droits fondamentaux constitutionnellement protégés. Cette inconstitutionnalité démontre en effet que le contrôle préventif exercé par le Conseil d'Etat dans le cadre de l'article 88-4, qui devrait permettre aux formations consultatives du Conseil de déceler d'éventuelles difficultés d'ordre constitutionnel et d'attirer l'attention du gouvernement sur ces contrariétés, reste insuffisant.

Face à cette situation, sur laquelle la Délégation s'est déjà penchée, en mars 1996, dans un rapport d'information de M. le Président Pierre Mazeaud, plusieurs solutions sont envisageables.

La première de ses solutions, radicale, consisterait à introduire dans la Constitution une clause générale d'« immunité constitutionnelle » des normes communautaires, y compris dérivées. C'est cette option que certains Etats membres, comme les Pays-Bas ou l'Irlande ont choisi. Mais ce n'est pas sur cette voie que la France s'est engagée, comme deux arrêts rendus par le Conseil d'Etat et la Cour de cassation l'ont confirmé récemment, en rappelant la suprématie de la norme constitutionnelle sur l'ensemble des engagements internationaux, y compris européens.

Une deuxième solution, tout aussi radicale, consisterait à mettre en place un contrôle de constitutionnalité préventif des projets d'actes communautaires, exercé par le Conseil constitutionnel, interdisant au gouvernement d'approuver un acte communautaire dérivé contraire à la Constitution. Cette option apparaît cependant peu conforme à la logique communautaire, et pourrait conduire à une condamnation de la France pour manquement à ses obligations.

Mais il existe, entre ces deux solutions radicales, une voie plus pragmatique, consistant à améliorer l'efficacité des dispositifs existants. Elle requiert un renforcement de l'expertise juridique exercée au cours des négociations, au niveau de la représentation permanente à Bruxelles comme du S.G.C.I., et un contrôle accru de la part du Conseil d'Etat, qui devrait exercer, dans le cadre de l'article 88-4, un examen plus approfondi de la constitutionnalité des textes qui lui sont transmis (en particulier dans le secteur de l'espace de sécurité, liberté et justice), et auquel devraient être obligatoirement adressées les nouvelles versions des textes négociés, en cas de modifications substantielles.

Il serait également souhaitable de mettre en place, au niveau européen, un mécanisme d'alerte précoce propre à l'espace de sécurité, liberté et justice, du même type que celui envisagé par la Convention européenne pour le respect du contrôle de subsidiarité, en cas d'atteinte aux droits fondamentaux, avec la possibilité pour un parlement national de saisir, ex post, la Cour de justice dans ce cadre. Le domaine « Justice et affaires intérieures » présente en effet une spécificité justifiant une procédure particulière. Il touche, en premier lieu, plus qu'aucun autre, à des droits constitutionnellement protégés, et se situe au cœur de la compétence des parlements nationaux : la protection des libertés publiques. C'est, en outre, un secteur dans lequel le droit d'initiative de la Commission est partagé avec les Etats membres, et les initiatives individuelles des Etats membres, fondées sur leur propre agenda politique, ne prennent pas aussi bien en compte que la Commission la diversité des traditions constitutionnelles des Etats membres.

La Délégation de l'Assemblée nationale fait preuve, en tout état de cause, d'une vigilance accrue sur ce point, comme l'a illustré récemment le maintien de la réserve d'examen parlementaire, lors de sa réunion du 6 novembre dernier, sur une initiative de la présidence danoise relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens du crime, en raison des difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par ce texte au regard de la présomption d'innocence.

M. Jacques Myard a souligné qu'il comprenait la nécessité de renforcer la coopération judiciaire au sein de l'espace communautaire et que cette initiative se situait dans la continuité des traités bilatéraux existants. Toutefois, il importe de noter que la révision constitutionnelle est imposée par une décision-cadre, c'est-à-dire un acte dérivé, catégorie extrêmement nombreuse, ce qui pourrait aboutir à une multiplication des révisions constitutionnelles. Par ailleurs, il est peu probable que les négociateurs français aient pu accepter ce texte sans se rendre compte qu'il soulevait des problèmes de constitutionnalité, alors même qu'il intervient dans le domaine du droit pénal, qui est un domaine très sensible. Sur le fond, ce texte laisse dubitatif et on peut prédire des temps douloureux au niveau politique. La matière met en jeu la souveraineté des Etats et l'exemple de l'espion britannique, dont la France a refusé l'extradition, montre bien que l'on s'expose à des conséquences politiques non négligeables. En outre, le système proposé institue une coopération judiciaire décentralisée, de juge à juge, ce qui pourrait, en l'absence de tout contrôle de la Chancellerie, conduire à certaines surprises.

Le Président Pierre Lequiller a rappelé que la création du mandat d'arrêt européen répondait à un besoin, puisqu'il était apparu impossible d'extrader vers la France une personne soupçonnée d'avoir financé les réseaux terroristes, détenu en Grande-Bretagne. A cet égard, il a souligné qu'il était intervenu personnellement pour que la négociation de ce dispositif aboutisse au plus vite. Il convient également de constater que la Délégation propose un renforcement des contrôles. Ainsi le Conseil d'Etat pourrait intervenir désormais en cours de négociation et pas seulement au début du processus. Il a aussi indiqué qu'il ne pensait pas que le texte proposé, qui a été soigneusement étudié, soit source de difficultés politiques.

M. Jacques Myard a estimé qu'au cours des cinquante dernières années, tous les problèmes liés aux extraditions étaient d'ordre diplomatique et que de telles situations ne manqueraient pas de se représenter. Or, le texte relatif au mandat d'arrêt européen ne comporte aucune disposition permettant à l'autorité politique de s'interposer, pour des raisons d'ordre public, entre les juges.

Le Président Pierre Lequiller a souhaité ramener les choses à leur juste proportion. La suppression du principe dit de la double incrimination ne pose pas de problème de constitutionnalité. Seule l'inclusion des infractions politiques telles que l'espionnage soulève des difficultés d'ordre constitutionnel.

M. Jacques Myard s'est alors interrogé sur ce que recouvre la notion de sabotage. Il a souligné, par ailleurs, l'intérêt de recourir à des décisions-cadres en raison de la souplesse de leurs modalités d'application.

M. Jacques Floch a tenu à préciser que le mandat d'arrêt européen n'avait pas été accepté par des négociateurs anonymes, mais directement par le Garde des Sceaux. Il a estimé que la liste des trente deux infractions figurant dans la décision-cadre recouvrait plus de trois cents crimes et délits. L'on ne peut pas dire qu'il y a des détenus politiques en France, sauf à considérer que notre pays n'est plus une démocratie. Il a indiqué qu'il interrogerait le Garde des Sceaux sur l'avant-projet de loi de transposition. Sur le fond, la décision-cadre représente une avancée majeure pour la constitution d'un espace judiciaire européen. Un Etat membre ne pourra ainsi plus arbitrairement refuser une extradition vers un autre Etat membre, comme c'est actuellement par exemple le cas pour le refus abusif de la Grande-Bretagne d'extrader vers la France une personne soupçonnée d'avoir financé les attentats de 1995 à Paris, sous le prétexte que les garanties de la défense ne seraient pas assurées dans notre pays. Il a évoqué les travaux de la Convention et notamment la perspective de la création d'un Parquet européen et d'un socle de règles communes en matière de droit pénal et pour certains domaines relevant du droit civil, notamment du droit parental.

Le Président Pierre Lequiller a souligné que l'automaticité de l'extradition constituait justement le cœur du dispositif du mandat d'arrêt européen.

En conclusion, il a indiqué qu'il présenterait cette communication le 17 décembre prochain lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle en séance publique.