 N° 1722 _______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2004 RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1), sur l'avant-projet de budget général de ET PRÉSENTÉ par M. RenÉ ANDRÉ, Député. ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André, Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François Guillaume, Jean-Claude Lefort, secrétaires ; MM. Alfred Almont, François Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche, Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin. SOMMAIRE _____ Pages INTRODUCTION 5 I. UN BUDGET RIGOUREUX QUI PERMET A L'UNION EUROPEENNE D'HONORER SES ENGAGEMENTS TOUT EN INTEGRANT LES NOUVEAUX ETATS MEMBRES 7 A. L'avant-projet de budget pour 2005 demeure inférieur aux plafonds des perspectives financières 7 B. Les propositions de dépenses permettent d'assurer la continuité des politiques communautaires, mais laissent peu de marge pour des initiatives nouvelles 11 1) Les priorités politiques de la Commission pour 2005 11 2) Les propositions de dépenses par rubrique 13 a) Les dépenses agricoles (rubrique 1) 13 b) Les actions structurelles (rubrique 2) 14 c) Les politiques internes (rubrique 3) 15 d) Les actions extérieures (rubrique 4) 16 e) Les dépenses administratives (rubrique 5) 17 f) Les réserves (rubrique 6) 18 g) Les aides de préadhésion (rubrique 7) 18 h) Les compensations budgétaires (rubrique 8) 18 II. L'APPROFONDISSEMENT DE LA COHESION DE L'UNION ELARGIE ET L'ACCROIS-SEMENT DES COMPETENCES COMMUNAU-TAIRES NECESSITERONT DE REFORMER LE BUDGET EUROPEEN APRES 2006 21 A. La mise en œuvre prudente d'une véritable codécision en matière budgétaire 21 a) Les grandes étapes de la procédure budgétaire actuelle 21 b) Les nouvelles dispositions budgétaires de la Constitution européenne 23 B. La prochaine bataille budgétaire : la difficile négociation sur les prochaines perspectives financières 2007-2013 24 EXPOSE DES MOTIFS DE LA RESOLUTION 33 RESOLUTION ADOPTEE PAR LA DELEGATION 35 ANNEXE : · Calcul du financement de la correction en faveur du Royaume-Uni en 2005 39 · Récapitulation du financement du budget général par type de ressource propre et par Etat membre pour 2005 41 Mesdames, Messieurs, Comme chaque année, la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne consacre un rapport d'information à l'avant-projet de budget général des Communautés européennes, qui lui est soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution, et qui doit être examiné en première lecture par le Conseil « Ecofin » du 16 juillet 2004. Le budget pour 2005 sera le premier budget prévoyant des dépenses pour vingt-cinq Etats membres sur l'ensemble de l'exercice. Il sera également le premier budget à être voté par un Conseil « Ecofin » représentant les vingt-cinq Etats et par un Parlement élargi et entièrement renouvelé, en attendant la nomination d'une nouvelle Commission le 1er novembre. Ce budget est évidemment marqué par l'élargissement. Mais il s'efforce plus particulièrement de traduire les priorités de l'Union européenne, qu'il s'agisse de la politique extérieure, de la consommation des fonds structurels, des réseaux transeuropéens, de la recherche, du soutien à la croissance ou de la lutte contre le terrorisme. Les prévisions budgétaires pour 2005 s'inscrivent dans le cadre des perspectives financières 2000-2006. Elles sont même inférieures au plafond des dépenses autorisées, qu'il s'agisse de crédits d'engagement ou de crédits de paiement. Cette stabilité pourrait cependant n'être que temporaire. Le débat sur le futur cadre financier postérieur à 2006, que la Commission a lancé en février 2004 et qui va se conclure avant la fin 2005, ainsi que le récent accord sur la nouvelle Constitution devraient profondément influer sur les futures négociations budgétaires. A cet égard, le budget 2005 apparaît donc comme un budget de transition destiné à garantir la continuité des politiques et des institutions communautaires. I. UN BUDGET RIGOUREUX QUI PERMET A L'UNION EUROPEENNE D'HONORER SES ENGAGEMENTS TOUT EN INTEGRANT LES NOUVEAUX ETATS MEMBRES A. L'avant-projet de budget pour 2005 demeure inférieur aux plafonds des perspectives financières Le budget 2005 permet à l'Union européenne de remplir ses engagements pris dans le cadre d'Agenda 2000, des traités d'adhésion et de la réforme de la PAC, d'apporter une aide accrue aux nouveaux Etats membres, de renforcer les politiques communautaires en matière de lutte contre le terrorisme et de relations extérieures, tout en restant en deçà des plafonds des perspectives financières 2000-2006, qui figurent dans l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 et restent la principale référence pour la procédure budgétaire. S'agissant des crédits de paiement (crédits pouvant être dépensés durant l'exercice en cours, y compris pour couvrir des engagements plus anciens), le volume des dépenses proposé par la Commission est de 109,5 milliards d'euros, soit 1,03 % du RNB de l'UE-25, et l'équivalent de 250 euros par habitant. Or, les perspectives financières prévoyaient un plafond de plus de 114 milliards d'euros (1,08 % du RNB) pour l'exercice 2005. La marge est de 4,7 milliards d'euros. Néanmoins, par rapport au budget 2004, la hausse est de 9,7 milliards d'euros (+9,8 %, soit 11 % pour les dépenses non-obligatoires et 8,2 % pour les dépenses obligatoires). Cette évolution est due pour l'essentiel à l'intégration complète des nouveaux Etats membres (+3,9 milliards d'euros, soit au total plus de 10 milliards d'euros pour les 10 nouveaux membres), à la réforme de la PAC, décidée par le Conseil à Luxembourg (+1,3 milliard d'euros) et à l'amélioration de l'utilisation des fonds structurels (+2,7 milliards d'euros). On peut également mentionner l'incidence de la puissance de l'euro par rapport au dollar (+240 millions d'euros), ou des aides en faveur de la Turquie. S'agissant des crédits d'engagement (montant maximal des engagements financiers nouveaux que l'Union peut contracter durant l'exercice), ils s'élèvent à 117,2 milliards d'euros pour l'UE-25 (1,1 % du RNB). Cela représente une augmentation de 5,8 milliards d'euros (+5,2 %) par rapport au budget 2004. Les dépenses obligatoires augmentent de 8,2 %, tandis que les dépenses non-obligatoires progressent de 3,3 %. Il en résulte une marge de 2,38 milliards d'euros sous le plafond des perspectives financières pour 2005. La marge disponible est cependant très inégalement répartie selon les rubriques. La Commission prévoit une augmentation de 8,3 % des crédits d'engagement pour l'agriculture, en raison notamment du versement des aides directes aux nouveaux Etats membres. Les crédits d'engagement proposés s'élèvent à 50,67 milliards d'euros alors que le plafond est fixé à 51,4 milliards (la marge est de 763 millions d'euros). Les conséquences de l'élargissement se font sentir en matière d'actions structurelles, puisque la Commission prévoit presque d'atteindre le plafond de 42,4 milliards d'euros de crédits d'engagement, soit une augmentation de 3,3 % par rapport à 2004 (la marge sous le plafond est à 62,5 millions d'euros). Les crédits d'engagement des politiques internes seraient en légère augmentation (+2,9 %), à 8,9 milliards d'euros, et affectés aux nouvelles priorités (croissance, emploi, espace de sécurité et de justice). La marge sous le plafond est, là aussi, assez faible, à 53,4 millions d'euros. Mais elle est préservée, alors que, dans ses prévisions antérieures, la Commission craignait un dépassement du plafond. La rubrique « politiques extérieures » est la seule pour laquelle le plafond est dépassé, avec 5,2 milliards d'euros de crédits d'engagement (+1,1 % par rapport à 2004), grâce à la mobilisation de l'instrument de flexibilité, qui, conformément au règlement financier, permet temporairement de dépasser de 200 millions d'euros le plafond d'une rubrique en raison de circonstances exceptionnelles. En l'occurrence, il s'agit en particulier d'aider à la reconstruction de l'Irak, conformément aux décisions de la Conférence de Madrid. La Commission prévoit de coller au plafond des dépenses administratives, fixé à 6,36 milliards d'euros de crédits d'engagement (+3,9 %), en demandant la création de 700 nouveaux postes de fonctionnaires, dont la moitié pour les services linguistiques. La rubrique des aides de préadhésion est celle qui fournit l'essentiel de la marge disponible sous le plafond des perspectives financières. L'avant-projet de budget 2005 prévoit en effet 1,85 milliard d'euros de crédits d'engagement (+7,1 %), ce qui laisse une marge de 1,6 milliard d'euros. La Commission a enfin inscrit une enveloppe de 1,3 milliard d'euros de crédits d'engagement au titre des compensations budgétaires accordées aux nouveaux Etats membres (-7,4 % par rapport à 2004). La marge de cette rubrique n'est que de 11 millions d'euros. APB 2005 et budget 2004 par rubrique des perspectives financieres,
La Commission s'est efforcée par ailleurs de mieux maîtriser la croissance des crédits de paiement. En effet, la surbudgétisation des crédits de paiement dans la procédure budgétaire au cours des derniers exercices a donné lieu à des excédents budgétaires considérables reversés aux Etats. La Commission a veillé, dans la préparation de cet avant-projet, à ce que cela ne se reproduise pas en 2005. La tendance pourrait d'ailleurs s'inverser. On constate en effet que le retard pris dans l'exécution des programmes des fonds structurels est rattrapé plus vite que prévu dans plusieurs Etats membres, dont la France, ce qui accroît les besoins en crédits de paiement. Une lettre rectificative (avant adoption du projet de budget) ou un budget rectificatif (après adoption) ne sont donc pas à exclure pour ajuster les crédits de paiement des fonds structurels prévus pour 2005 à l'exécution de ces crédits observée en 2004. Cette réactivité doit être conjuguée à une surveillance accrue des engagements restant à liquider (le « RAL ») par la Commission. Si beaucoup d'engagements restant à liquider ne sont pas anormaux, dans la mesure où ils constituent la conséquence prévisible d'engagements pluriannuels, on constate depuis quelques années une forte augmentation du RAL, correspondant à des engagements dormants pour lesquels aucun paiement n'a été effectué au cours des cinq derniers exercices, malgré leur inscription au budget. On ne peut que saluer l'effort de la Commission, qui les a recensés, examinés et, selon les cas, a prévu de les payer, de les dégager, ou de les maintenir dans le budget pour des motifs justifiés. Ces travaux se poursuivront en 2005. B. Les propositions de dépenses permettent d'assurer la continuité des politiques communautaires, mais laissent peu de marge pour des initiatives nouvelles 1) Les priorités politiques de la Commission pour 2005 Afin d'assurer la continuité et la cohérence des politiques communautaires, la Commission a élaboré un avant-projet de budget tenant compte de la nécessité d'assurer un bon passage de témoin à la prochaine Commission et de garantir le bon fonctionnement de l'Europe élargie. Les travaux préparatoires du budget ont été axés sur trois priorités. Un nouvel élan de croissance économique, fondé sur une compétitivité et une cohésion améliorées, en constitue l'objectif central. L'objectif de stabilité et de sécurité est maintenu. L'Union européenne assume également une nouvelle responsabilité extérieure, notamment de voisinage. · Compétitivité et cohésion Afin de stimuler la croissance, la Commission met l'accent sur la politique industrielle, la recherche, le commerce électronique, une meilleure exploitation du marché intérieur et l'aide aux régions en retard de développement. Le budget devra accompagner des initiatives dans le domaine de la gouvernance économique, favoriser l'aboutissement de projets de réseaux transeuropéens, l'adoption de la directive sur les services, le renforcement de l'intégration des services financiers, l'avancement de la proposition sur les marchés publics et la promotion du programme spatial européen. · Sécurité et citoyenneté Dans le cadre de l'Union élargie, le budget doit permettre de fournir un nouvel effort pour garantir une mobilité libre et sûre, et pour gérer une frontière terrestre de 6 000 km et une frontière maritime de 85 000 km. Parmi les actions visées, figurent la lutte contre le crime organisé et le terrorisme, le régime d'asile commun, la politique en matière de visa, le collège européen de police, la protection de l'environnement maritime, la protection contre les crises alimentaires et les risques liés à l'énergie nucléaire. · Responsabilité extérieure et relations avec les nouveaux voisins La participation de l'Union européenne à la reconstruction de l'Irak s'élèvera à 200 millions d'euros. Les crédits prévus pour les accords de pêche internationaux seront augmentés au cours des négociations sur de nombreux accords avec des pays tiers. L'Europe doit également mettre en place une nouvelle politique de voisinage et des accords de coopération régionaux. 2) Les propositions de dépenses par rubrique a) Les dépenses agricoles (rubrique 1) Les crédits d'engagement de l'agriculture représentent 50,67 milliards d'euros, dont 6,8 milliards prévus pour le développement rural et 43,8 milliards pour les dépenses agricoles proprement dites. Alors que les dépenses pour l'UE à 15 sont stabilisées, les nouveaux Etats membres devraient se voir attribuer 3,6 milliards d'euros, dont 1,9 milliard pour le développement rural. Le montant affecté aux marchés agricoles et aux dépenses vétérinaires dans les nouveaux Etats membres a sensiblement augmenté, mais demeure relativement faible, du fait de l'introduction progressive des aides directes. L'exercice 2005 sera toutefois le premier à prévoir le paiement d'aides directes agricoles aux dix nouveaux membres de l'Union (pour 1,4 milliard d'euros). Les augmentations sont notamment imputables à l'élargissement (+2,1 milliards d'euros par rapport à 2004), mais aussi au taux de change entre l'euro et le dollar américain, qui implique un coût supplémentaire de 240 millions d'euros pour les restitutions à l'exportation. A cela s'ajoute 1,3 milliard d'euros pour la réforme de la PAC, décidée en juin 2003. Le reste de l'augmentation s'explique pour l'essentiel par le retour à des conditions normales après la sécheresse de l'été 2003, qui avait eu pour conséquence le versement d'avances sur les aides prévues en 2004. En octobre 2004, la Commission établira une lettre rectificative pour présenter les dernières prévisions relatives aux dépenses agricoles. La France souhaite en particulier que cette lettre rectificative permette de réviser les montants de restitution à l'exportation dans le secteur laitier et le secteur des volailles. La France demande à la Commission de suivre tout particulièrement le secteur laitier, pour vérifier que les crédits concernant les mesures de marché soient suffisants, notamment en ce qui concerne les restitutions dont le niveau semble trop faible, compte tenu des prévisions de marché. La baisse des restitutions pourrait avoir pour effet d'augmenter le coût de l'intervention. L'avant-projet de budget pour 2005 établit le programme d'aide pour la distribution de produits agricoles aux plus démunis à 216 millions d'euros, soit le même niveau qu'en 2004. Or, la France, qui consomme 35 % de ces crédits communautaires, regrette que cette mesure n'ait pas été revue à la hausse par la Commission, compte tenu de l'arrivée des nouveaux Etats membres. Le Parlement européen, en ce qui le concerne, a mis l'accent sur l'insuffisance des crédits relatifs à la promotion des systèmes de qualité et à la lutte contre les risques liés aux épizooties. b) Les actions structurelles (rubrique 2) Les fonds structurels représentent le deuxième principal poste de dépenses de l'Union européenne. Les volumes des crédits d'engagement proposés pour les actions structurelles (fonds structurels + fonds de cohésion) augmentent de 3,3 % par rapport à 2004. Sur un total de 42,37 milliards d'euros, 7,7 milliards bénéficieront aux nouveaux Etats membres. La Commission prévoit en parallèle une forte augmentation des crédits de paiement (+14,8 %), qui s'explique par l'amélioration de la consommation des crédits dans l'UE-15, et par la multiplication par deux des dépenses prévues dans les nouveaux Etats membres. Les dépenses du Fonds de cohésion sont en baisse Malgré les justifications avancées, la France considère que la progression des crédits de paiement est trop forte. La faible exécution des fonds structurels, en dépit des progrès enregistrés, a conduit, au cours de ces dernières années, à une surbudgétisation récurrente, qui s'est encore traduite en 2003 par un excédent budgétaire de 5 milliards d'euros. Les hypothèses de travail de la Commission et le pari d'une forte amélioration de la consommation des fonds structurels pour atteindre 95 % demeurent très optimistes. Il serait préférable de budgéter les crédits de paiement au plus juste, quitte à les abonder en cours d'année à la hauteur des besoins réellement constatés en votant un budget rectificatif et supplémentaire. Par contre les crédits d'engagement de la rubrique 2 n'appellent pas d'observation. Ils sont conformes aux perspectives financières et aux conclusions du Conseil européen de Copenhague. c) Les politiques internes (rubrique 3) Le niveau des dépenses prévues demeure relativement stable, comparé au budget 2004. La Commission propose 8,95 milliards d'euros en crédits d'engagement (+ 2,9 %) et 7,7 milliards d'euros en crédits de paiement. Un montant de 5 milliards d'euros en crédits d'engagement est consacré aux dépenses de recherche (6ème programme-cadre), ce qui montre que les objectifs de Lisbonne continuent à bénéficier d'une priorité élevée dans l'Union élargie. Il est proposé d'affecter 885 millions d'euros à l'éducation et à la culture, qui sont également essentielles pour la compétitivité. Les questions de sécurité et de protection recevront un appui financier dans les domaines de l'énergie et des transports. Le démantèlement des centrales nucléaires susceptibles d'être dangereuses (notamment Ignalina en Lituanie et Bohunice en Slovaquie) bénéficiera de plus de 200 millions d'euros. La santé, la politique des consommateurs et la sécurité alimentaire bénéficieront d'un montant total combiné de 120 millions d'euros. Les nouvelles frontières extérieures et la zone élargie de libre-circulation seront protégées au moyen d'actions soutenues par le programme Douanes, et un montant de plus de 536 millions d'euros sera alloué au domaine de la justice et des affaires intérieures, comprenant le système d'information sur les visas et le Fonds pour les réfugiés. Un montant de 336 millions d'euros est prévu pour le contrôle aux frontières extérieures des nouveaux Etats membres, ainsi que 13 millions d'euros pour financer un dispositif de transit concernant Kaliningrad. Le budget total des agences décentralisées financées sur la rubrique 3 s'élève à 252,6 millions d'euros, en augmentation de 31,6 % par rapport au budget 2004. Cette évolution reflète la tendance, préoccupante, de la multiplication des agences (agence ferroviaire, centre européen de contrôle et de prévention des maladies, agence pour la sécurité aérienne, agence pour la sécurité maritime, collège européen de police...). Il serait utile, pour se prononcer, de disposer du détail des mesures nouvelles demandées pour chaque agence, en distinguant les nouvelles agences et les structures fonctionnant déjà en régime de croisière, et des éventuels redéploiements auxquels il peut être procédé, tant en crédits qu'en effectifs. En tout état de cause, une progression de près de 32 % est excessive et doit être mieux maîtrisée. d) Les actions extérieures (rubrique 4) La Commission propose d'engager en 2005 des crédits supérieurs à 5,2 milliards d'euros pour les actions extérieures, ce qui correspond approximativement au niveau de 2004 (+1,1 %). De plus, la Commission prévoit, comme en 2004, de mobiliser l'instrument de flexibilité pour dépasser le plafond du cadre financier pluriannuel afin de soutenir la stabilisation et la reconstruction en Irak (200 millions d'euros). Les crédits de la rubrique 4 permettront de stabiliser l'aide octroyée à l'Europe orientale et à l'Asie centrale (515 millions d'euros), ainsi qu'à l'Amérique latine (315 millions d'euros), et de stimuler la politique de voisinage avec les pays méditerranéens et du Moyen-Orient (avec un total de 1,07 milliard d'euros). Après la période de reconstruction dans les Balkans, il est prévu que le niveau d'aide soit réduit à 554 millions d'euros. L'Union européenne pourra ainsi continuer de remplir des engagements politiques dans cette région d'Europe. Les crédits prévus pour l'Asie permettront de poursuivre l'aide à la reconstruction de l'Afghanistan (648 millions d'euros pour la région). Dans les programmes thématiques, la coopération avec les pays tiers sur les questions de migration s'établira à 45 millions d'euros, l'aide alimentaire sera augmentée de 4 % (pour atteindre 436 millions d'euros), et les lignes budgétaires en matière de santé seront renforcées. Au total, un montant de plus d'un milliard d'euros est proposé dans le budget communautaire pour la politique de développement dans les pays les plus pauvres, sans compter les 3,4 milliards d'euros qui devraient provenir du Fonds européen de développement. La Commission propose de programmer une dotation de 55 millions d'euros (+ 16 %), en crédits d'engagement, pour la PESC (politique extérieure et de sécurité commune). Les missions de police commune de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine et en Macédoine jouent un rôle très important à cet égard. On peut signaler qu'en 2005, l'aide versée à la Croatie sera transférée pour la première fois de la rubrique 4 (actions extérieures) à la rubrique 7 (aides de préadhésion) du budget, ce qui semble vouloir accompagner l'ouverture de négociations en vue de l'adhésion de cet Etat. La France considère que le niveau de la dotation proposée pour la PESC est tout à fait insuffisant, et elle défend un budget de 75 millions d'euros. Elle souhaiterait un renforcement du caractère prioritaire des relations avec les pays du Moyen-Orient et de la Méditerranée du Sud, à la fois en raison de leur cohérence avec les dernières orientations européennes sur la politique de voisinage et des risques spécifiques d'instabilité présents actuellement dans cette zone. e) Les dépenses administratives (rubrique 5) Les dépenses administratives prévues pour les institutions de l'Union européenne s'élèveront à 6,36 milliards d'euros, soit 3,9 % de plus qu'en 2004. La Commission demande 700 nouveaux postes dans le cadre de l'adaptation à moyen terme à l'élargissement. La moitié de ces nouveaux personnels sera affectée aux services linguistiques. Le nombre de commissaires sera réduit de 30 à 25. L'entrée en vigueur du nouveau statut du personnel entraînera des économies d'environ 40 millions d'euros pour le budget administratif de la Commission. La réintégration de l'immeuble Berlaymont coûtera, en loyers, 32 millions d'euros en 2005. La France souhaite, en matière de PESD, le renforcement des crédits consacrés à la cellule civile et militaire, et au centre d'opérations au sein du budget du secrétariat général du Conseil. La rubrique 6, en progression de 0,9 % par rapport à 2004, comprend deux réserves pour lesquelles il n'est prévu de procéder à l'appel de ressources que si le besoin s'en fait sentir en cours d'exercice : - un montant de 223 millions d'euros est alloué à la réserve d'aide d'urgence dans les perspectives financières ; - la réserve pour garantie est également de 223 millions d'euros. La réserve monétaire pour les dépenses du FEOGA-Garantie était de 500 millions d'euros jusqu'en 2001. L'accord interinstitutionnel prévoyait de l'éliminer progressivement pour 2003. Aucun crédit n'est donc plus inscrit dans le budget. g) Les aides de préadhésion (rubrique 7) Les crédits d'engagement de préadhésion seront, en 2005, de 1,85 milliard d'euros (+7,1 %). La stratégie de préadhésion s'applique désormais à la Roumanie, à la Bulgarie et à la Turquie. Les aides accordées à ces trois pays seront considérablement renforcées. L'aide de préadhésion pour la Roumanie et la Bulgarie s'établira à 1,5 milliard d'euros, tandis que des crédits d'engagement de près de 300 millions d'euros (au lieu de 250 millions en 2004) seront consacrés à la Turquie. Des paiements seront encore versés aux dix nouveaux Etats membres à partir de cette rubrique, afin de clore les programmes de préadhésion lancés en 2003 ou auparavant. h) Les compensations budgétaires (rubrique 8) Conformément aux décisions de Copenhague, des paiements s'élevant à 1,3 milliard d'euros sont prévus en faveur des nouveaux Etats membres dans le budget 2005 au titre de compensation. Ces montants, qui garantissent que les nouveaux Etats membres demeurent bénéficiaires nets après l'adhésion, représentent globalement 104 millions d'euros de moins qu'en 2004 (-7,4 %). Sans ces compensations budgétaires temporaires, certains Etats, comme la Slovénie ou Chypre, auraient été contributeurs nets au budget de l'Union européenne dès la première année de leur adhésion. II. L'APPROFONDISSEMENT DE LA COHESION DE L'UNION ELARGIE ET L'ACCROIS-SEMENT DES COMPETENCES COMMUNAU-TAIRES NECESSITERONT DE REFORMER LE BUDGET EUROPEEN APRES 2006 A. La mise en œuvre prudente d'une véritable codécision en matière budgétaire La Constitution européenne, en modernisant et en rééquilibrant la procédure budgétaire, devrait faciliter l'adaptation du budget communautaire aux nouveaux enjeux de la construction européenne. a) Les grandes étapes de la procédure budgétaire actuelle · L'élaboration de l'avant-projet de budget par la Commission et la transmission à l'Autorité budgétaire le 15 juin au plus tard Après un débat d'orientation qui permet de définir les grandes priorités politiques et budgétaires pour l'exercice à venir, la Commission établit son « état prévisionnel » en collectant les demandes de l'ensemble des services et en procédant aux arbitrages internes. Elle tient également compte des conclusions d'un « Trilogue » entre les trois institutions sur les priorités budgétaires. Elle reçoit d'autre part les « états prévisionnels » des autres institutions, et regroupe le tout dans un avant-projet de budget, qui constitue la prévision globale des recettes et des dépenses pour l'exercice à venir. Ce document est adopté par le collège des commissaires début mai, et transmis à l'autorité budgétaire le 15 juin au plus tard. L'avant-projet de budget peut être ultérieurement modifié par la Commission par voie de lettre rectificative, pour tenir compte d'éléments nouveaux qui n'étaient pas connus au moment de son établissement. · L'établissement du projet de budget par le Conseil Le Conseil procède à sa première lecture, et adopte avant le 31 juillet, sur la base de l'avant-projet de budget, un projet de budget qu'il transmet au Parlement dans la première quinzaine de septembre. En marge de cette lecture se déroule la procédure de concertation sur les dépenses obligatoires à inscrire au budget, qui donne lieu préalablement à un « Trilogue » entre les institutions vers la fin du mois de juin. · La première lecture du Parlement Le Parlement, sur la base du projet du Conseil, procède à sa première lecture dans le courant du mois d'octobre ; les amendements portant sur les dépenses non-obligatoires sont votés à la majorité absolue des membres. Des propositions de modifications portant sur les dépenses obligatoires sont votées à la majorité absolue des suffrages exprimés, lorsqu'un accord sur le montant de ces dépenses n'a pu être trouvé lors de la concertation. · La deuxième lecture du Conseil Le Conseil effectue cette deuxième lecture pendant la troisième semaine de novembre, après une concertation avec une délégation du Parlement européen. Le projet de budget peut être modifié en fonction des amendements (portant sur les dépenses non-obligatoires) ou des propositions de modifications (portant sur les dépenses obligatoires) votés par le Parlement. Le résultat des délibérations du Conseil en deuxième lecture sur les dépenses obligatoires conduit normalement à la fixation de leurs montants définitifs : le Conseil exerce en effet, sauf rejet global ultérieur par le Parlement, le dernier mot sur cette catégorie de dépenses. Le projet de budget amendé puis modifié est de nouveau transmis au Parlement vers la fin novembre. · La deuxième lecture du Parlement et l'arrêt du budget Le Conseil ayant déjà exprimé son dernier mot sur les dépenses obligatoires, le Parlement consacrera principalement la session plénière de décembre à l'examen des dépenses non-obligatoires, pour lesquelles il peut accepter ou refuser les propositions du Conseil. Le Parlement, statuant à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, arrête alors le budget. L'arrêt est constaté par le Président du Parlement, et le budget devient exécutoire. b) Les nouvelles dispositions budgétaires de la Constitution européenne Contrairement à ce que prévoyait la Convention, et en raison de l'opposition de la Grande-Bretagne et des Pays-Bas, la Constitution ne permet pas le vote à la majorité qualifiée des « modalités » des ressources propres. Seules les « mesures d'exécution » du futur système pourront éventuellement relever de la majorité qualifiée, pour autant que le Conseil en décide ainsi à l'unanimité dans le cadre des dispositions applicables aux ressources propres. Le plafond des ressources propres et donc le niveau des contributions nationales au budget européen continueront de dépendre d'une décision unanime des Etats membres. Dans ce cadre assez étroit, la Constitution ménage néanmoins la possibilité de créer de nouvelles ressources, y compris un impôt européen (même s'il n'est pas expressément mentionné). C'est dans cette perspective que se situent les récentes initiatives de la Commission visant à relancer l'harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés, qui, selon les experts, pourrait être à terme transféré à l'Union européenne. La Constitution retient l'une des principales innovations de la Convention en matière budgétaire : l'introduction des perspectives financières dans un cadre constitutionnel (article I-54). Le texte initial prévoyait des perspectives financières adoptées à la majorité qualifiée du Conseil, sur proposition de la Commission, après approbation à la majorité absolue du Parlement européen. Il était aussi envisagé que le premier cadre financier suivant l'entrée en vigueur de la Constitution resterait soumis à l'unanimité du Conseil. Plusieurs Etats, dont la Grande-Bretagne et les Pays-Bas, se sont opposés à ce projet d'adoption des perspectives financières à la majorité qualifiée, souhaitant que le Parlement européen ne dispose que d'un pouvoir consultatif et que la règle de l'unanimité soit définitivement confirmée par la Constitution. Le texte adopté par la Conférence intergouvernementale prévoit effectivement la fixation du cadre financier pluriannuel par le Conseil statuant à l'unanimité après approbation du Parlement européen. Toutefois, la Constitution met en place une clause passerelle, que les Pays-Bas n'ont pas réussi à faire supprimer : l'adoption du cadre financier pluriannuel pourra passer à la majorité qualifiée si le Conseil européen en décide ainsi à l'unanimité. En compensation du pacte constitutionnel lui liant ainsi les mains sur le niveau global pluriannuel des dépenses, le Parlement européen a réussi à préserver l'essentiel de l'acquis de la Convention concernant la procédure budgétaire annuelle, qui lui confère désormais un véritable pouvoir de codécision. La distinction traditionnelle entre dépenses non-obligatoires et dépenses obligatoires est supprimée par la Constitution, ce qui étend cette codécision du Parlement à la totalité du budget, en particulier au budget agricole, toujours très sensible du côté français, italien, espagnol et irlandais. La nouvelle rédaction de l'article III-310 confirme le rôle ultime du Parlement sur le budget annuel, tout en l'obligeant à un fort consensus politique interne pour être en mesure de s'opposer au Conseil. Ainsi, au terme de la procédure de conciliation, phase finale du processus de codécision budgétaire, si le Parlement européen rejette à la majorité de ses membres le projet de budget, la Commission doit présenter un nouvel avant-projet et toute la procédure recommence en urgence. Inversement, si le Conseil vote contre l'accord de conciliation, le budget peut néanmoins être adopté par le Parlement selon ses vues s'il parvient à se prononcer dans les 14 jours après la décision du Conseil, à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. B. La prochaine bataille budgétaire : la difficile négociation sur les prochaines perspectives financières 2007-2013 L'épreuve de la Constitution vient d'être surmontée. Une nouvelle épreuve, budgétaire, se prépare et concerne la négociation des prochaines perspectives financières. Les perspectives financières, adoptées pour la première fois par le Conseil européen de Bruxelles en février 1988, constituent le cadre financier pluriannuel des dépenses communautaires. Faisant encore l'objet d'un accord interinstitutionnel, elles fixent pour chaque année un plafond annuel en crédits d'engagement et en crédit de paiement. Les perspectives financières en vigueur s'achèveront au 31 décembre 2006. La communication de la Commission de février 2004 relative aux prochaines perspectives financières (2007-2013) a ouvert le débat sur l'avenir des politiques communes et du financement de l'Union après 2006, mais les négociations ne devraient véritablement être engagées qu'au début 2005. D'ores et déjà, deux tendances se dessinent. Les six principaux contributeurs nets au budget communautaire (Allemagne, Royaume-Uni, Suède, Pays-Bas, Autriche et France) souhaitent stabiliser les dépenses au niveau actuel, soit 1 % du RNB communautaire. De son côté, la Commission a proposé de porter le budget à 1,15 % du RNB en paiements et 1,27 % en engagements. La négociation, qui doit se conclure par un accord à l'unanimité des 25, s'annonce très difficile, car plusieurs Etats ont des sujets sensibles. La croissance souhaitée par la Commission résulte en grande partie de la dotation proposée pour la période 2007-2013 en matière de politique régionale (près de 0,42 % du RNB de l'Union). La Commission, au-delà d'un effort naturel pour les nouveaux Etats membres, souhaite neutraliser l'impact de l'élargissement pour les actuels Etats membres. Les nouveaux membres attendent des aides, les anciens bénéficiaires veulent les conserver ou en perdre le moins possible. Ces financements s'ajouteraient à ceux de la politique agricole commune, dont la France a obtenu la sanctuarisation en octobre 2002 à Bruxelles. Il conviendra donc de veiller, à l'occasion de la négociation sur les perspectives financières, à ce que cet accord ne soit pas remis en cause, alors que certains Etats n'attendent que cette occasion pour le faire, et qu'un récent rapport du Président de la Commission du budget du Parlement européen l'a fortement critiqué. Ainsi, à l'occasion de l'élargissement de 2007 à la Bulgarie et à la Roumanie, certains Etats pourraient proposer d'imputer la dépense agricole supplémentaire de 2 milliards d'euros sous le plafond prévu pour les 25 dans les nouvelles perspectives financières, ce qui ne paraît pas acceptable. Enfin, le sujet de négociation le plus délicat constituera la répartition du financement des dépenses entre Etats membres. Dans la proposition de la Commission, le solde contributeur net de la France passerait de 2 milliards d'euros à 8 milliards d'euros en 2013. C'est la raison pour laquelle il convient de remettre en cause la correction britannique, dont la France assure le tiers du financement depuis les accords de Berlin en 1999. Ce véritable privilège, accordé en 1984, sous la forme d'une importante réduction de la contribution britannique au budget communautaire, était justifié à l'époque par le faible niveau de vie britannique (de 11 % inférieur à la moyenne communautaire). Or, aujourd'hui, le niveau de vie des Britanniques est supérieur de 20 % à la moyenne communautaire. C'est la raison pour laquelle un écrêtement généralisé des soldes contributeurs, voire des soldes débiteurs nets, pourrait être proposé par la Commission. La France est réservée sur cette proposition, qui est contraire à l'esprit européen, mais ce pourrait être le seul moyen de toucher à la correction britannique sans que ce soit un casus belli avec le Royaume-Uni. Si le budget de l'Union européenne pour 2005 permettra à l'Union européenne d'honorer ses engagements et d'assurer la continuité des politiques communes, malgré l'élargissement, il ne semble pas de nature à donner à l'Europe un nouvel élan, en prenant des initiatives fortes dans les domaines où la nécessité de son intervention se fait le plus sentir : PESC, grandes infrastructures de transport, recherche et développement, environnement, défense, justice et affaire intérieures. Le plafonnement du budget communautaire et l'absence de véritables ressources propres constituent encore un frein à l'approfondissement de l'Union. L'Europe doit retrouver une véritable marge de manœuvre afin d'assurer une meilleure cohésion dans tous les secteurs structurants. Une telle évolution passe par une redéfinition des domaines budgétaires nationaux et communautaires. La Constitution européenne reste trop discrète sur ce sujet, mais elle a ouvert la voie à une simplification du processus décisionnel. C'est dans cette perspective que soit s'ouvrir, à la fin 2004, le débat très attendu sur le nouveau cadre financier de l'Union européenne entre 2007 et 2013. * * * La Délégation s'est réunie, le jeudi 8 juillet 2004, sous la présidence de M. Pierre Lequiller, Président, pour examiner le présent rapport d'information. L'exposé du rapporteur a été suivi d'un débat. Après avoir indiqué qu'il souscrivait aux observations du rapporteur, le Président Pierre Lequiller a rappelé que l'objectif du plafond de 1 % était de provoquer un réexamen de la correction de la contribution du Royaume-Uni au budget communautaire. Ce dispositif, fondé sur l'infériorité invoquée du niveau de vie britannique à l'époque, conduit actuellement à des transferts contestables. En l'état, la Slovénie serait un contributeur à la restitution britannique, alors que le niveau de vie anglais est maintenant supérieur de 20 % à la moyenne communautaire. S'agissant du niveau des fonds structurels prévus pour les pays adhérents, il ne faut pas négliger que les crédits correspondants ne pourront aisément être engagés en l'absence de structures administratives adéquates, sur place. Le budget 2005 sera donc dans l'ensemble un budget de transition. M. Daniel Garrigue a indiqué que le plafond de 1 % répondait à un souci de rigueur et de remise en cause de l'avantage britannique, mais qu'il n'était pas tenable à moyen terme compte tenu des exigences du financement non seulement de la PAC et des fonds structurels, mais également du développement des autres actions communautaires. S'agissant de la recherche, un effort est indispensable, même si la demande de la Commission d'un doublement du programme-cadre de recherche et de développement peut paraître excessif. L'Europe est déjà en retard par rapport aux Etats-Unis et d'autres grands Etats ont prévu d'importants programmes de recherche, non seulement le Japon mais également la Chine et l'Inde. Au-delà, il convient également de songer aux actions internationales et à la PESC. Sur un autre plan, la mention des crédits de préadhésion pour la Turquie pose un problème de principe. Il n'est pas envisageable de continuer à alimenter ce processus sans que la question de l'adhésion ait été posée devant l'opinion publique. La difficulté tient d'ailleurs moins à la Turquie et à la manière dont elle remplit certains critères, qu'à l'idée que les Européens se font de l'Europe. Son périmètre n'a pas, en effet, été défini. S'agissant enfin des actions de l'Europe envers le Proche-Orient, le Moyen-Orient et les pays du Sud de la Méditerranée, les observations du rapporteur sont d'une grande justesse et il conviendrait d'en faire la mention dans proposition de résolution. Après s'être associé à l'observation de M. Daniel Garrigue sur la question du périmètre de l'Europe, le Président Pierre Lequiller a indiqué qu'une mission de la Délégation se rendrait en Turquie au mois de septembre 2004. Elle est destinée non à se prononcer sur l'opportunité de l'adhésion, qui est une question d'ordre politique qui doit être tranchée dans d'autres instances, mais à procéder à un constat objectif sur la manière dont le respect des critères politiques de Copenhague est assuré, en particulier au regard des droits de l'homme. Les enseignements de cette mission seront donc connus avant que la Commission ne rende, au mois d'octobre, son rapport. M. Jérôme Lambert a d'abord relevé que l'augmentation du budget communautaire était inférieure au montant des dépenses destinées aux nouveaux adhérents, ce qui entraînait mécaniquement une réduction du niveau des crédits dont bénéficient les anciens Etats membres. Il s'est ensuite étonné que la proposition de résolution soumise à la Délégation ne remette pas en cause les crédits de préadhésion destinés à la Turquie, ce qui serait la conséquence des opinions qui viennent d'être exprimées. Il a enfin demandé quelques aménagements à la rédaction du point relatif à la réduction de la contribution britannique, jugeant que celle-ci n'était clairement plus justifiée selon les critères actuels. M. Daniel Garrigue a proposé que la résolution mentionne la question de la présence au budget communautaire de crédits de préadhésion de la Turquie. Le Président Pierre Lequiller a précisé que l'inscription de ces crédits relevait d'une obligation juridique, compte tenu du statut de candidat reconnu à cet Etat lors du Conseil européen d'Helsinki, en 1999. M. Jacques Myard a souligné que le budget est le reflet du type de construction européenne que l'on souhaite. Dans cette perspective, la limitation du budget à 1 % du revenu national brut communautaire n'est pas logique car on s'oriente actuellement vers une Union de transferts, dans laquelle les crédits sont centralisés au niveau de l'Union, puis redistribués au plan local, par exemple dans le domaine du soutien aux petites et moyennes entreprises, des fonds structurels ou de la recherche. Cette situation conduit à un excès de centralisation, à un éparpillement des crédits et à des doublons du fait de l'intervention simultanée des différents acteurs nationaux et de l'Union. Il convient, à l'inverse, de fixer au niveau européen les grandes orientations et de conserver des moyens nationaux, ce qui justifie une limitation du budget européen. Par ailleurs, il est vrai que la correction de contribution dont bénéficie le Royaume-Uni depuis 1984 n'a jamais été justifiée, au regard du bénéfice que celui-ci a tiré de l'entrée dans le marché commun. En ce qui concerne la Turquie, il est manifeste, dans les conclusions du Conseil européen de Bruxelles, que les chefs d'Etat et de gouvernement se fondent sur des considérations géostratégiques. Historiquement, cette dimension a été prise en compte lors de l'adhésion de la Turquie au Conseil de l'Europe en 1949, à l'OTAN en 1952 et lors de la signature de l'accord d'association initié par le général de Gaulle et le Chancelier Adenauer en 1963. Cependant, la volonté d'intégrer la Turquie à une Europe uniforme entre en contradiction avec les préoccupations géostratégiques. L'Europe doit prendre en compte les différences nationales. M. René André, rapporteur, a rappelé que la France avait pris des engagements lors du Conseil européen d'Helsinki en 1999 à propos de la Turquie, et que ceux-ci ne devaient pas être remis en cause. Ils ne préjugent cependant pas de la position qu'aura la France sur l'ouverture des négociations d'adhésion. Se ralliant aux différentes remarques intervenues sur les crédits de préadhésion pour la Turquie, il a proposé l'introduction d'un nouveau point ainsi rédigé dans la proposition de résolution : « Prend acte des crédits d'aide à la préadhésion de la Turquie mais souligne qu'ils suscitent de nombreuses interrogations en France ». Par ailleurs, l'augmentation des crédits pour l'agriculture et des crédits pour les fonds structurels en faveur des nouveaux Etats membres ne modifiera pas les sommes attribuées aux agriculteurs français. Mais les conditions d'accès des Quinze aux fonds structurels vont évoluer. Enfin, la correction de la contribution du Royaume-Uni au budget n'a jamais été justifiée. Si le niveau de vie au Royaume-Uni est aujourd'hui supérieur à la moyenne de l'Union européenne, il convient de souligner que seule une partie de la population en bénéficie. M. Jérôme Lambert a estimé que l'argument des engagements pris par la France évoqué à propos de la Turquie s'appliquait également à cette question. Après les observations du Président Pierre Lequiller, M. René André, rapporteur, a accepté la suppression dans le point 11 des mots « si tant est qu'elles aient jamais existé ». Le Président Pierre Lequiller a souligné que l'accord d'association de 1963 avec la Turquie était intervenu dans un contexte très différent de celui d'aujourd'hui. Il concrétisait la recherche d'une alliance stratégique, dans un monde bipolaire où l'Europe avait surtout une dimension économique. Le problème de la Turquie doit être posé aujourd'hui, dans le contexte d'une union politique. Par ailleurs, il est important de faire preuve de détermination à propos du budget car une négociation va intervenir. Le maintien du plafond de 1 % du revenu national brut communautaire est justifié tant que cette négociation n'a pas commencé. Après que les membres de la Délégation aient marqué leur accord aux modifications proposées, la Délégation a adopté - M. Jacques Myard s'abstenant - la proposition de résolution dont le texte figure ci-après. EXPOSE DES MOTIFS DE LA RESOLUTION L'avant-projet du budget général de la Commission européenne pour l'exercice 2005 sera le premier budget prévoyant des dépenses pour 25 Etats membres sur l'ensemble de l'année. Il s'agit d'un budget rigoureux, qui permet à l'Union européenne d'honorer ses engagements, tout en intégrant les nouveaux Etats membres. Les plafonds des différentes rubriques des perspectives financières sont respectés, sauf pour les actions extérieures, en raison de la mobilisation de l'instrument de flexibilité afin d'aider à la reconstruction de l'Irak. La marge globale disponible est de 2,380 milliards d'euros pour les crédits d'engagement et de 4,7 milliards d'euros pour les crédits de paiement. Avec un montant de 109,5 milliards d'euros, le volume des crédits de paiement croît de 9,8 %. Les crédits d'engagement de l'Union élargie s'élèveront à 117,2 milliards d'euros (+5,2 % par rapport à 2004). Cette évolution résulte de l'intégration complète des nouveaux Etats membres, de la réforme de la PAC, et de l'amélioration de l'exécution des fonds structurels. En crédits de paiement, l'avant-projet de budget pour 2005 ne représente que 1,03 % du RNB communautaire (contre 0,99 % en 2004 et 1,04 % en 2003), alors que les perspectives financières 2000-2006 prévoyaient 1,08 % en 2005. Pour accompagner l'approfondissement de la cohésion de l'Union élargie et l'accroissement des compétences communautaires, il conviendra donc de réformer en profondeur le budget européen. Le projet de Constitution vient d'ores et déjà d'améliorer le processus décisionnel en donnant un fondement constitutionnel au cadre financier pluriannuel, en facilitant l'évolution du système des ressources propres et en mettant en œuvre une véritable codécision avec le Parlement européen sur le vote des dépenses. La difficile bataille qui s'annonce sur les perspectives financières 2007-2013 permettra de confronter les points de vue des Etats qui, dans le but de maîtriser leurs déficits publics, souhaitent stabiliser le budget européen à 1 % du RNB, et de ceux qui entendent donner à l'Union européenne une véritable marge de manœuvre dans les domaines où la nécessité de son intervention se fait le plus sentir : PESC, grandes infrastructures de transport, recherche et développement, environnement, défense, justice et affaires intérieures.
L'Assemblée nationale, ANNEXE (5 115 150 953 euros)
Récapitulation du financement du budget général
1 () Budgets rectificatifs à 1 à 6 compris. |
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