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le 20 juillet 2004

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N° 1733

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 juillet 2004.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE, relatif aux libertés et responsabilités locales,

PAR M. Alain GEST,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 1re lecture : 4, 31, 32, 33, 34, 41 et T.A. 10 (2003-2004).

2e lecture : 269, 369, 368 et T.A. 104 (2003-2004)

Assemblée nationale : 1re lecture : 1218, 1435, 1423, 1432 et 1434 et T.A. 276.

2e lecture : 1711.

INTRODUCTION 11

I. -  LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES : UN RENFORCEMENT DE LA DÉCENTRALISATION DANS LE RESPECT DU RÔLE DE L'ÉTAT 12

1. Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle 12

2. Les infrastructures 13

3. L'action sociale, le logement et la santé 16

4. L'éducation 18

5. Le patrimoine et les enseignements artistiques 19

6. Le sport 19

II. -  LES TRANSFERTS DE PERSONNEL, LES COMPENSATIONS FINANCIÈRES ET L'ÉVALUATION 20

1. Les transferts de personnel 20

2. Les moyens financiers 22

3. L'évaluation et la participation des électeurs 23

III. - LES MISSIONS ET ORGANISATION DE L'ÉTAT 23

IV. -  LES COMMUNES ET L'INTERCOMMUNALITÉ 23

EXAMEN DES ARTICLES 25

TITRE PREMIER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, LE TOURISME ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE 25

Chapitre Ier Le développement économique 25

Avant l'article 1er 25

Article premier (titre premier du livre V de la première partie et art. L. 1511-1 à L. 1511-5 du code général des collectivités territoriales) Développement économique 26

Après l'article 1er 33

Article 2 bis (art. L. 141-1-1 et L. 141-1-2 du code de l'urbanisme) Modification du schéma directeur de la région Île-de-France 33

Chapitre I bis Le tourisme 35

Article 3 (art. 2, 3, 4 et 5 de la loi du 23 décembre 1992) Répartition des compétences dans le domaine du tourisme 35

Article 4 (art. L. 2331-9 à L. 2331-12, art. L. 2331-14 et L. 2331-15 du code général des collectivités territoriales) Statut et fonctionnement des offices de tourisme 36

Article 4 ter (art. L. 2233-27 du code général des collectivités territoriales) Affectation des taxes de séjour 37

Article 4 quater (art. L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales) Rapport annuel sur la perception des taxes de séjour et l'utilisation de leur produit 38

Article 4 quinquies (art. L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales) Information sur les augmentations des tarifs des taxes de séjour 39

Article 4 sexies (art. L. 2333-54 et L. 5211-21-1 du code général des collectivités territoriales) Affectation du produit des jeux 39

Chapitre II La formation professionnelle 40

Article 5 A (art. L. 3332-1-1, L. 3332-3, L. 3336-2, L. 3332-15 et L 3332-15-1 du code de la santé publique) Formation des exploitants de débits de boissons 40

Avant l'article 5 42

Avant l'article 5 bis 42

Article 5 bis (art. L. 214-12-2 du code de l'éducation) Formation professionnelle des Français établis hors de France 42

Article 11 (art. L. 214-12-1 du code de l'éducation ; art. L. 943-3 du code du travail) Accueil, information et orientation des jeunes et des adultes en matière de formation professionnelle 43

TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES, AUX FONDS STRUCTURELS ET À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT 45

Chapitre Ier La voirie 45

Après l'article 12 A 45

Article 12 (art. L. 111-1, L. 121-1 et L. 131-1 du code de la voirie routière) Transfert aux départements de certaines routes classées nationales 45

Article 14 (art. L. 122-4, L. 151-6 à L. 151-11, L. 153-1 à L. 153-3, L.153-5 et L. 153-6 du code de la voirie routière) Institution de péages sur la voirie autoroutière 48

Article 16 (art. L. 110-3 du code de la voirie routière) Définition et régime juridique des routes à grande circulation 50

Article 18 (art. L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales) Éligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement et des fonds de concours versés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier 51

Après l'article 21 51

Chapitre II Les grands équipements 53

Article 22 (art. 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) Transfert des aérodromes et hélistations civils 53

Article 24 (art. L. 101-1, L. 601-1 et L. 601-2 du code des ports maritimes ; art. 6 et 9 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; art. 104 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ; art. L. 4424-22 et L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales) Transfert des ports maritimes non autonomes de l'État aux collectivités territoriales 55

Article 26 (art. 1er, 1er-1, 1er -1-1, 1er-4, 1er-5 et 35 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. 5 et 7 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; art. 124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 ; art. 3 de la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991) Transfert des cours d'eau, canaux et ports intérieurs 58

chapitre iii Les transports dans la région Île-de-France 61

Article 29 A (art. L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales) Rôle de la région Île-de-France en matière de transports et déplacements 61

Article 29 (art. 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959) Organisation et compétences du syndicat des transports d'Île-de-France 62

Article 33 Entrée en vigueur des dispositions du présent chapitre 63

Chapitre IV Les fonds structurels européens 64

Article 35 Les fonds structurels européens 64

TITRE III LA SOLIDARITÉ ET LA SANTÉ 65

Chapitre Ier L'action sociale et médico-sociale 65

Avant l'article 40 65

Article 40 (art. L. 312-4 et L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles) Procédure d'élaboration des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale 65

Après l'article 40 67

Article 41 (art. L. 263-15, L. 263-16 et L. 263-17 du code de l'action sociale et des familles) Transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté 67

Article 46 (Art. L. 113-2 et L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles) Affirmation de la compétence du département dans la conduite et la coordination de l'action en faveur des personnes âgées 68

Après l'article 46 69

Article 47 bis (nouveau) (art. L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles) Compétence du président du conseil général en matière de remise ou de réduction en cas de paiements indus d'allocation RMI 69

Chapitre III Le logement social et la construction 70

Avant l'article 49 A 70

Article 49 A (art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) Transfert aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale du contingent préfectoral de logements sociaux 70

Après l'article 49 A 73

Article 49 (Art. L. 301-3, L. 301-5-1 à L. 301-5-3 [nouveaux], L. 302-1, L. 302-4 et L. 302-4-1, section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre III, art. L. 303-1, chapitre II du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation, art. 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983) Délégation de l'attribution des aides à la pierre aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux départements - Programme locaux de l'habitat - Création d'un comité régional de l'habitat 73

1. La délégation des aides à la pierre 73

2. La redéfinition des programmes locaux de l'habitat 78

3. De nouvelles possibilités d'aides pour le logement 79

4. La gestion des aides destinées à l'amélioration de l'habitat 80

5. La substitution d'un comité régional au comité départemental de l'habitat 81

6. Dispositions transitoires 81

7. Les opérations de rénovation urbaine 82

8. Entrée en vigueur des dispositions 82

Après l'article 49 83

Article 49 bis A [nouveau] (art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003) Composition du conseil d'administration de l'anru 83

Article 49 bis (chapitre V nouveau du titre IV du livre IV, art. L. 445-1 à L. 445-7 du code de la construction et de l'habitation) Conventionnement global des organismes d'habitation à loyer modéré 84

Article 49 ter (art. L. 2252-5 du code général des collectivités territoriales) Garanties apportées par les communes pour la réalisation d'opérations de logements locatifs sociaux 86

Article 50 (art. 1er, 2, 4, 6 à 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. L. 115-3 et L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles, art. 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) Transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement 87

Avant l'article 51 90

Article 51 (art. L. 822-1 et L. 822-2 du code de l'éducation) Transfert aux communes et à leurs groupements de la responsabilité des locaux destinés au logement des étudiants 90

Après l'article 52 bis 92

TITRE IV L'ÉDUCATION, LA CULTURE ET LE SPORT 93

Chapitre Ier Les enseignements 93

Article 64 (art. L. 213-3 et L. 214-7 du code de l'éducation) Transfert aux collectivités territoriales de la propriété des biens immobiliers des collèges et lycées 94

Article 67 bis A [nouveau] Recrutement des personnels techniciens, ouvriers et de service pour la rentrée 2005 95

Article 69 (art. L. 422-1, L. 422-2, L. 422-3 [nouveau] du code de l'éducation et art. L. 811-8 du code rural) Transformation de certains établissements d'enseignement du second degré en établissements publics locaux d'enseignement 96

Article 70 bis A [nouveau] (art. L. 213-12 et L. 213-12-1 [nouveau] du code de l'éducation) Participation des départements et des régions au financement des frais de transport scolaire 97

Article 70 bis B [nouveau] Participation des communes de résidence aux frais de fonctionnement des écoles privées sous contrat situées sur le territoire d'une autre commune 98

Après l'article 70 ter 98

Article 70 quinquies [nouveau] (art. L. 533-1 du code de l'éducation) Mesures sociales en faveur des élèves 98

Chapitre II Le patrimoine 98

Article 73 bis Expérimentation de prêt des œuvres des musées nationaux aux musées de France 99

Article 74 bis (art. 11-1 [nouveau] et 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée) Inapplicabilité de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée aux opérations effectuées sur des immeubles classés ou inscrits 100

Chapitre III Les enseignements artistiques et le spectacle 100

Article 75 (art. L. 216-2 et L. 216-2-1 [nouveau] du code de l'éducation) Compétences des collectivités territoriales et de l'État à l'égard des établissements d'enseignement public de musique, de danse et d'art dramatique 100

Chapitre IV Le sport 101

Article 76 bis (art. L. 142-2 du code de l'urbanisme) Possibilité d'utilisation du produit de la taxe départementale des espaces naturels sensibles 102

Article 76 ter (art. 19-5 [nouveau] de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984) Création d'une conférence régionale du sport 102

Article 76 quater (art. 50-2 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984) Plan départemental et commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature 103

Article 76 quinquies (art. 50-3 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984) Mesures correctrices et d'accompagnement en cas de travaux susceptibles de porter atteinte à des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature 104

Article 76 sexies Rôle du département en faveur du sport des personnes handicapées et des personnes rencontrant des difficultés sociales 104

TITRE V TRANSFERTS DE SERVICES ET GARANTIES INDIVIDUELLES DES AGENTS 105

Chapitre Ier Mise à disposition et transfert des services et agents 105

Article 77 Transfert des services ou parties de services participant à l'exercice des compétences transférées aux collectivités territoriales 106

Article 79 bis A [nouveau] Mise à disposition des ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées 108

Chapitre II Situation individuelle des agents 108

Article 80 Droit d'option des fonctionnaires des services transférés 109

Article 81 Transfert des agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics 109

Après l'article 82 110

Après l'article 87 110

Après l'article 87 bis 110

TITRE VI COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES 111

Article 88 A (art. L. 1211-4-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales) Commission consultative sur l'évaluation des charges 111

Article 88 Application des règles de droit commun pour la compensation financière des transferts de compétences à titre définitif entre l'État et les collectivités territoriales 112

Article 88 bis (art. L. 1614-1-1 du code général des collectivités territoriales) Compensation de création ou d'extension de compétences 114

Après l'article 88 ter 115

Article 89 (art. L. 1614-8, L. 3334-16-1 et L. 4332-3-1 du code général des collectivités territoriales) Modalités particulières de compensation de certains transferts de compétences 115

TITRE VII PARTICIPATION DES ÉLECTEURS AUX DÉCISIONS LOCALES ET EVALUATION DES POLITIQUES LOCALES 116

Chapitre Ier Consultation des électeurs et fonctionnement des assemblées locales 116

Avant l'article 90 116

Article 90 (section II du chapitre II du titre unique du livre premier de la première partie et art. L. 1112-15 à L. 1112-21, art. L. 5211-49 et chapitre II du titre IV du livre premier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales) Consultation des électeurs des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale 116

Article 91 bis [nouveau] (art. L. 2411-3, L. 2411-11, L. 2411-15 et L. 2411-16 du code général des collectivités territoriales) Majorités relatives au fonctionnement des sections de communes 118

Article 91 ter [nouveau] (art. L. 2411-6, 2411-15 et 2411-16 du code général des collectivités territoriales) Vente de biens sectionaux dans le cadre de l'implantation de lotissements 120

Article 91 quater [nouveau] (art. L. 2411-12-1 du code général des collectivités territoriales) Suppression d'une section de commune tombée en désuétude 121

Après l'article 91 quater 122

Article 91 quinquies [nouveau] (art. L. 3121-22 et L. 4132-21 du code général des collectivités territoriales) Délibérations du conseil général et du conseil régional en matière de délégations de compétences 122

Chapitre II Évaluation des politiques locales 123

Article 92 (art. L. 1111-8, titre III du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales) Évaluation des politiques locales - Création d'un Conseil national des politiques publiques locales 123

Article 93 (art. L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales) Recueil des statistiques par l'État - Mise en place d'un système d'informations partagées 125

TITRE VIII MISSIONS ET ORGANISATION DE L'ÉTAT 126

Chapitre Ier Missions et organisation territoriale de l'État 127

Article 96 bis A (nouveau) (art. L. 228-1 A [nouveau] du code électoral) Éligibilité au conseil municipal des communes associées de moins de 30 000 habitants 127

Chapitre II Contrôle de légalité 128

Article 98 quater (art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 421-2-3 du code de l'urbanisme) Réduction du nombre d'actes soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'État 128

TITRE IX DES COMMUNES ET DE L'INTERCOMMUNALITÉ 130

Chapitre Ier Les compétences des communes et des maires 130

Article 99 AA (art. L. 2121-21 et L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales) Nominations et présentations 130

Article 99 A Compétence des communes 131

Après l'article 99 A 131

Article 100 ter A (art. L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles) Incompatibilité entre les mandats de conseiller municipal ou de délégué intercommunal et la qualité de salarié d'un centre d'action sociale 132

Après l'article 102 133

Chapitre III La transformation et la fusion des établissements publics de coopération intercommunale 133

Article 103 (art. L. 5211-41-3 et L. 5211-32-1 du code général des collectivités territoriales) Fusion entre établissements publics de coopération intercommunale 133

Chapitre IV L'amélioration des conditions de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale 135

Article 107 A (art. L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales) Représentation des communes associées au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale 135

Article 107 (art. L. 5211-20 et L. 5211-20-1 du code général des collectivités territoriales) Modification du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale 136

Article 111 (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Pouvoirs de police du président de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre 138

Article 111 bis (art. L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales) Recrutement d'agents de police municipale par les établissements publics de coopération intercommunale à contributions fiscalisées 139

Article 112 (art. L. 5214-16, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) Définition de l'intérêt communautaire 140

Article 113 (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) Partages de services entre les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres 142

Article 116 bis (art. L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales) Communication aux maires des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale d'un rapport sur les flux financiers intervenant au sein de l'établissement 144

Article 117 bis A [nouveau] (art. L. 5216-7-2 du code général des collectivités territoriales et 1638 quinquies du code général des impôts) Retrait d'une communauté d'agglomération 144

Article 117 ter (art. L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales) Dérogation à la règle de continuité territoriale 146

Chapitre V Dispositions diverses relatives à l'intercommunalité 147

Article 123 bis (art. 1609 nonies C du code général des impôts) Révision de l'attribution de compensation 147

Article 125 (art. L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales) Fonds de concours entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et leurs communes membres 148

Article 125 ter (art. L. 1114-4-1 du code général des collectivités territoriales) Adhésion de collectivités territoriales étrangères à un syndicat mixte - District européen 150

Article 125 quater (art. 11 et 29 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980) Conventions de partage de taxe professionelle ou de taxe foncière entre EPCI ou EPCI et communes 150

Article 125 sexies (art. L. 5211-7 du code général des collectivités territoriales) Incompatibilité des fonctions de secrétaire général, directeur ou directeur-adjoint d'un EPCI avec le mandat de conseiller municipal d'une commune membre 151

Article 125 septies (art. L. 5214-16-1 du code général des collectivités territoriales) Conventions de gestion de certains équipements entre les communautés de communes et leurs communes membres 151

TITRE IX BIS MESURES DE SIMPLIFICATION 153

Article 125 decies Habilitation du Gouvernement à simplifier par ordonnance les règles d'engagement des travaux et des enquêtes publiques 153

TITRE X DISPOSITIONS FINALES 153

Article additionnel avant l'article 126 AA [nouveau] (art. L. 312-15-1 du code de l'éducation) Enseignement obligatoire de l'organisation institutionnelle de la République 153

Article additionnel avant l'article 126 AA [nouveau] Organisation de campagnes d'information sur les institutions de la République 153

Article 126 AA [nouveau] (art. L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales) Suppression de l'obligation de remplacer les délégués de la commune dans les organismes extérieurs après l'élection d'un nouveau maire 154

Article 126 A (art. L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales) Délégation d'attributions du conseil municipal aux adjoints et aux conseillers municipaux 154

Article 126 B (art. L. 2123-11-2, L. 3123-9-2, L. 4135-9-2 et L. 2123-11-2 du code général des collectivités territoriales) Allocation différentielle de fin de mandat 155

Article additionnel après l'article 126 Date d'entrée en application des articles 117 et 117 bis 156

Article 127 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) Conférence des exécutifs 156

Article 128 Conditions de transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service dans les départements d'outre-mer 157

TABLEAU COMPARATIF 159

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 287

MESDAMES, MESSIEURS,

L'Assemblée nationale est appelée à examiner en seconde lecture le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, qu'elle avait examiné en première lecture en février et mars dernier. Ce projet de loi s'inscrit bien évidemment dans la continuité de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, et doit être en conséquence appréhendé dans une perspective beaucoup plus large, permettant avec les deux lois organiques du 1er août 2003 portant respectivement sur le référendum local et l'expérimentation par les collectivités territoriales et le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, en cours de discussion au Parlement, de doter notre pays d'une véritable organisation décentralisée, dont le principe figure désormais en tête de notre Constitution.

Mais s'il fait bien partie d'un ensemble, reconnaissons aussi qu'il s'en distingue par son ampleur : ampleur de la concertation, d'abord, puisque l'on se souvient que le projet de loi fait suite aux Assises des libertés locales, qui avaient réuni autour de cette même idée décentralisatrice, près de 55 000 personnes d'horizons divers, et donné naissance à près de 600 propositions très concrètes ; ampleur de la réforme, ensuite, puisque les transferts de compétences envisagés sont évalués à 11 milliards d'euros, en tenant compte des charges transférées aux départements à la suite de la réforme du revenu minimum d'insertion, et concernent près de 130 000 agents de l'État ; ampleur du débat parlementaire ensuite, puisque le Sénat aura eu à examiner plus de 1 300 amendements lors de la première lecture et l'Assemblée nationale plus de 1 600.

Ces chiffres témoignent de l'intérêt manifeste que suscite une réforme qui, loin d'être technique, touche au contraire à des pans entiers de la vie quotidienne, que ce soit pour le logement, le tourisme, l'action sociale ou les transports.

L'examen du texte au Sénat et à l'Assemblée nationale a donné lieu à nombre d'améliorations notables, et votre rapporteur voudrait ici tout particulièrement saluer l'action de M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des Lois pour la première lecture du projet, et appelé depuis à exercer des fonctions ministérielles. C'est dans la continuité de son travail que votre rapporteur entend se placer et c'est d'ailleurs dans cette même logique de continuité que le Sénat a abordé l'examen du de la deuxième lecture : à l'issue de celle-ci, le 1er juillet dernier, c'est près de 80 articles que la Haute assemblée a adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sur 197 articles adoptés à l'issue de la première lecture.

Au total, en comptant les articles adoptés conformes au cours des deux lectures, et des articles additionnels insérés par le Sénat à la suite de la deuxième lecture, l'Assemblée nationale se trouve aujourd'hui saisie de l'examen de 88 articles restant en discussion.

C'est dans un esprit d'écoute et de conciliation que votre rapporteur aborde cette deuxième lecture ; peu de sujets font réellement divergence avec le Sénat et c'est la raison pour laquelle il sera proposé de très nombreuses fois de s'en tenir à la rédaction adoptée par les sénateurs.

Avant d'en aborder le détail, votre rapporteur aimerait rappeler les principales modifications apportées par l'Assemblée nationale et le Sénat au cours des différentes lectures.

I. -  LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES : UN RENFORCEMENT DE LA DÉCENTRALISATION DANS LE RESPECT DU RÔLE DE L'ÉTAT

1. Le développement économique, le tourisme et la formation professionnelle

· Le développement économique

Alors que la première lecture au Sénat et à l'Assemblée nationale avait permis de conforter, à l'article 1er, le rôle de chef de file de la région en matière d'aides économiques aux entreprises, tout en améliorant l'articulation des rôles respectifs de tous les niveaux de collectivités, le Sénat, en deuxième lecture, est revenu sur l'équilibre ainsi trouvé afin de conférer un caractère expérimental au « chef de file » ainsi institué. Il a ainsi pris en compte les inquiétudes exprimées au cours des différentes lectures par les élus locaux, craignant, dans un secteur aussi essentiel que le développement économique, de se voir imposer une tutelle du conseil régional. Dès lors, la région conserve une prééminence en la matière, puisqu'elle est chargée de coordonner l'ensemble des initiatives locales, mais le schéma régional de développement économique, qui permettait de fédérer ces initiatives, n'a plus qu'un caractère expérimental.

Le rôle de la région en matière économique est également étendu par le transfert à cette collectivité des instruments financiers déconcentrés de l'État au service du développement économique, et des moyens de les mettre en œuvre. Précisés au Sénat, ces moyens, décrits à l'article 2, ont été adoptés conformes à l'Assemblée nationale.

· Le tourisme

L'Assemblée nationale a en outre, inséré un nouvel article 2 bis, afin de prévoir les modalités de modification du schéma directeur de la région Île-de-France, puis elle a, dans le domaine du tourisme, confié aux départements, plutôt qu'aux régions comme l'avait fait le Sénat en première lecture, le soin de procéder au classement des équipements touristiques. Cette disposition, figurant à l'article 3 du projet de loi, a été modifiée en deuxième lecture au Sénat, afin de maintenir cette compétence à l'État, compte tenu du manque d'appétence dont faisaient preuve les départements comme les régions pour exercer les responsabilités en la matière. L'article 4, qui réforme le régime des offices de tourisme, a été précisé à l'Assemblée nationale, s'agissant notamment de la composition du conseil d'administration lorsque l'office a la forme d'établissement public à caractère industriel et commercial.

Le Sénat n'a pas souhaité pour sa part maintenir les articles additionnels 4 bis, ter et 4 quinquies qui réformaient les modalités de perception de la taxe de séjour. En revanche, il a introduit un nouvel article 4 sexies étendant aux établissements publics de coopération intercommunale la possibilité de percevoir le produit des jeux dans les casinos.

· La formation professionnelle

Ce chapitre achève la décentralisation en matière de formation professionnelle, en consacrant pleinement la compétence des régions.

Seuls trois de ses articles restent désormais en discussion. En effet, ses deux principaux articles, l'article 5 définissant les compétences de la région et l'article 6 relatif au plan de développement régional des formations professionnelles, ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, de même que les articles de coordination (articles 7 et 9).

L'article 5 A, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, instaure une obligation de formation spécifique pour les exploitants de débits de boissons.

L'article 5 bis, rétabli par le Sénat en deuxième lecture, affirme la compétence de l'État en matière de formation professionnelle des Français établis hors de France.

L'article 11, qui confie aux régions un rôle de coordination des actions en matière d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes et des adultes, a été supprimé par le Sénat en deuxième lecture.

2. Les infrastructures

· La voirie

L'Assemblée nationale a, pour l'essentiel, approuvé le dispositif de l'article 12 relatif aux transferts des routes nationales aux départements ; elle a cependant modifié les critères régissant la définition du domaine public national, dans le sens d'une plus grande décentralisation de la voirie. En deuxième lecture, le Sénat n'a pas partagé cette conception décentralisatrice et est revenu en conséquence sur la rédaction initiale.

L'Assemblée nationale a en outre jugé préférable de supprimer la faculté prévue à l'article 14 d'instituer des péages sur les routes express ; cette suppression a été maintenue par le Sénat en deuxième lecture.

Les articles 15, 16 et 17 tirent les conséquences de la nouvelle domanialité d'une partie de la voirie nationale sur la police de la conservation du domaine public routier, le régime des routes à grande circulation et les pouvoirs de prévention sur ces axes. Alors que la rédaction initiale de l'article 16 imposait aux départements de faire connaître au représentant de l'État tout aménagement sur les routes à grande circulation, afin de lui permettre, le cas échéant, de s'y opposer ; l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition jugée trop comminatoire. Le Sénat, en deuxième lecture, l'a réintroduite dans une rédaction très améliorée qui met l'accent sur la concertation entre le représentant de l'État et l'échelon décentralisé.

Les articles 12 AA et 12 A, introduits à l'Assemblée nationale pour conforter le rôle de la région, ainsi que les articles 13 (transfert de voirie dans les régions d'outre-mer) et 19 (contrats de plan État-régions) ont été adoptés dans une rédaction conforme en deuxième lecture au Sénat, tout comme l'avaient été à l'Assemblée les articles 15, 17, 20 et 21.

· Les grands équipements

S'agissant des dispositions relatives au transfert de certains grands équipements (chapitre II du titre II), le Sénat et l'Assemblée nationale ont, dès la première lecture, adopté dans les mêmes termes les articles : habilitant le Gouvernement à actualiser et à adapter par ordonnance certaines dispositions du code de l'aviation civile et du code des ports maritimes (articles 23 et 25) ; précisant les compétences du département en matière d'infrastructures de transports ferrés ou guidés non urbains (article 27) ; organisant le transfert au profit de la région des biens de l'État concédés aux sociétés d'aménagement régional (article 28). En outre, en deuxième lecture, le Sénat a adopté sans modification l'article 27 bis introduit par l'Assemblée nationale prévoyant une procédure d'arbitrage en cas de litige sur les conditions de financement des services de transports scolaires en cas de modification d'un périmètre de transports urbains.

À ce stade, restent en discussion les trois articles qui précisent les conditions de transfert des aérodromes et des hélistations civils (article 22), des ports maritimes (article 24), des cours d'eaux, canaux et ports intérieurs (article 26).

Sur ces articles, les deux assemblées se sont rejointes sur l'architecture générale des transferts prévus par le projet de loi, à savoir : aucune spécialisation pour les transfert d'aérodromes et d'hélistations civils ; une esquisse de spécialisation pour les transferts de ports maritimes - les ports de commerce allant aux régions, ceux de pêche aux départements et ceux de plaisance aux communes - ainsi que pour les transferts des voies d'eau et canaux, qui s'opèreront en priorité au profit de la région, les ports intérieurs relevant de la compétence de toutes les collectivités.

Le Sénat et l'Assemblée nationale se sont attachés également à renforcer l'information des collectivités territoriales ou de leurs groupements sur les infrastructures concernées par ces transferts.

Les deux assemblées divergent néanmoins sur l'organisation d'une expérimentation des transferts de ports, le Sénat ayant souhaité limiter les possibilités d'expérimentations aux transferts d'aérodromes alors que notre assemblée avait étendu ce dispositif aux ports maritimes.

En outre, si les deux assemblées se sont accordées sur les conditions de prorogation des délégations de service public accordées par l'État sur les aérodromes faisant l'objet d'un transfert de compétences, elles divergent sur la durée des prorogations de service public en matière portuaire, le Sénat n'ayant pas souscrit au choix de l'Assemblée nationale de prévoir une date de prorogation spécifique pour les installations portuaires d'outre mer.

En ce qui concerne l'architecture des transferts et la spécialisation des compétences, les deux assemblées ont admis le caractère prioritaire de la région si elle est candidate au transfert d'un aéroport. Toutefois, le Sénat a introduit une dérogation à cette règle, le transfert étant accordé en priorité aux collectivités ou groupements qui auraient assuré la gestion de l'aérodrome ou aurait financé la majorité des investissements durant les trois dernières années précédant l'entrée en vigueur de la présente loi. De même, le Sénat a introduit une dérogation à la compétence des régions pour bénéficier du transfert en propriété des cours d'eaux et canaux, en précisant que lorsque, avant le 1er janvier 2005, une partie du domaine public fluvial a été concédée à une collectivité territoriale, cette dernière est prioritaire pour bénéficier du transfert de propriété.

Enfin, le Sénat a complété l'article 26 afin de permettre aux collectivités d'instituer des péages sur les voies d'eau navigables et de compléter les compétences dévolues à l'établissement public Voies navigables de France.

· Les transports dans la région Île-de-France

Le projet de loi vise également à rapprocher l'organisation des transports en Île-de-France du droit commun fixé par la loi d'orientation des transports intérieurs de 1982.

Les articles 30, relatif aux ressources du syndicat des transports d'Île-de-France (stif) et 31, relatif aux plan de déplacements urbains et plans locaux de déplacements en Île-de-France, ne sont plus en discussion, le Sénat ayant approuvé les modifications qu'y avait apportées l'Assemblée nationale. Trois articles restent donc en navette :

- le premier (article 29 A) permet à la région Île-de-France de définir la politique régionale des déplacements au moyen du schéma régional des infrastructures et des transports, le Sénat ayant prévu en deuxième lecture d'associer l'État à l'élaboration de ce schéma ;

- le deuxième (article 29) transforme le stif en établissement public territorial regroupant la région et les départements de la région parisienne, en l'absence de l'État. En deuxième lecture, le Sénat est revenu, à l'initiative du Gouvernement, sur la composition du conseil d'administration du stif, qui avait fait l'objet d'une modification à l'Assemblée nationale ;

- le dernier (article 33) prévoit les conditions d'entrée en vigueur du présent chapitre. Au terme de la deuxième lecture au Sénat, celle-ci est fixée dans un délai de six mois à compter de la parution du décret fixant les nouveaux statuts du stif.

· Les fonds structurels européens

S'agissant de la gestion des fonds structurels européens, l'article 35 confie, à titre expérimental, aux régions les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens. Le Sénat a complété la liste des structures pouvant bénéficier d'une délégation de l'autorité expérimentatrice pour l'exercice de la fonction d'autorité de paiement avec le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (cnasea).

3. L'action sociale, le logement et la santé

En matière d'action sociale et médico-sociale, le rôle du département est conforté à l'article 39, ainsi qu'à l'article 46. Le Sénat a souhaité, en première lecture, donner davantage de contenu à ces dispositions en élargissant le rôle du département, initialement limité aux actions de prévention et de lutte contre les exclusions à l'ensemble des actions entreprises en matière sociale. Il lui a en outre confié la gestion des centres locaux d'insertion et de coordination.

L'article 40 du projet de loi prévoit de confier au président du conseil général l'initiative, le pilotage et la responsabilité d'arrêter le schéma départemental de l'action sociale et médico-sociale, à charge pour lui de s'assurer des concertations nécessaires. Il existe à ce sujet une vrai divergence entre les deux chambres puisque le Sénat a réintroduit en deuxième lecture une disposition supprimée par l'Assemblée nationale relative à la consultation obligatoire du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale : là encore, l'Assemblée semble défendre une conception plus décentralisatrice du projet, qui revient à confier à l'exécutif local l'entière responsabilité des concertations à mener préalablement à l'élaboration du schéma. La rédaction du Sénat apparaît à cet égard beaucoup plus contraignante.

Cette divergence de conception semble se retrouver à l'article 41, qui assure le transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté. Le Sénat a adopté en deuxième lecture une rédaction très contraignante pour les départements, puisqu'elle les oblige à maintenir le financement du Fonds à hauteur des sommes engagées les trois années précédant le transfert.

Les régions se voient quant à elles confier de nouvelles compétences dans le domaine de la santé, s'agissant notamment de la définition, du financement et de la mise en œuvre de la politique de formation des travailleurs sociaux (articles 43 et 44). Ces articles n'ont fait l'objet que d'amélioration rédactionnelle à l'Assemblée nationale, et ont, en conséquence, été adoptés conformes par le Sénat en deuxième lecture. Il en est de même des articles 53 et 54 (participation aux agences régionales d'hospitalisation et financement, à titre expérimental, des équipements).

Seule recentralisation opérée par le projet de loi, au titre de la solidarité nationale et de l'égalité d'accès aux soins, l'article 56 prévoit de confier à l'État la responsabilité des campagnes de prévention et de lutte contre les grandes maladies ; l'Assemblée nationale, confirmé en deuxième lecture par le Sénat, a toutefois autorisé la délégation de cette compétence aux départements.

Le projet de loi prévoit de réorganiser, aux articles 49 à 51, la politique du logement social et celle du logement pour étudiants. La première fait l'objet d'une délégation de compétences, et non d'un transfert, aux communautés urbaines, communautés d'agglomération et communauté de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que, pour les zones non couvertes par ces intercommunalités délégataires, aux départements. Le département se voit en outre reconnaître la pleine responsabilité du fonds de solidarité logement, alors que les communes ou leurs intercommunalités obtiennent la gestion du logement des étudiants.

En première lecture, le Sénat a quelque peu modifié l'équilibre du projet en prévoyant, d'une part, dans un nouvel article 49 A, le transfert au maire ou, par délégation, au président d'un epci, du contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires, mal logées ou défavorisées ; d'autre part, à l'article 50, l'élaboration par le seul département du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (pdalpd). Il a en outre supprimé à l'article 49 les conditions de seuils démographiques exigées des communautés de communes pour pouvoir solliciter une délégation de compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre. Il a prévu de confier directement aux établissements publics de coopération intercommunale la gestion des crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

L'Assemblée n'a pas entièrement suivi le Sénat sur ces dispositions : à l'article 49 A, elle a adopté un amendement de rédaction globale de l'article liant la gestion des contingents préfectoraux à la délégation des aides à la pierre prévue dans le cadre de l'article 49. Les présidents d'epci ou les départements se verraient ainsi confier la gestion des contingents, dans le cadre du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Un pouvoir de substitution serait réservé au représentant de l'État en cas de non respect des obligations prescrites par le plan. Elle a réintroduit les seuils afférents aux communautés de communes pour se voir déléguer la gestion déléguée des aides à la pierre. En outre, elle a rétabli, à l'article 50, la co-gestion du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

La deuxième lecture au Sénat a permis de montrer l'esprit de conciliation avec lequel les sénateurs abordaient la discussion : ils ont maintenu la co-gestion du pdalpd voulue par les députés, et conservé le principe d'une délégation, et non plus d'un transfert, pour la gestion des contingents de logements sociaux réservés. En revanche, ils ont tenu à déconnecter cette gestion des conventions de délégation des aides à la pierre, et confié la compétence déléguée aux maires, ou, sur accord du maire, aux présidents d'epci. Ils ont en outre supprimé de nouveau les seuils de délégation pour les communautés de communes candidates à la gestion des aides à la pierre.

Cette disposition, qui a pour conséquence un émiettement des délégations des aides à la pierre, au détriment des délégations qui pourraient être confiées aux départements, constitue sans nul doute l'un des points de divergence les plus importants entre les deux assemblées.

4. L'éducation

Dans le domaine de l'éducation, au-delà de très rares divergences de forme, les deux assemblées sont parvenues à une position très largement identique.

Le projet de loi clarifie les responsabilités respectives de l'État et des collectivités territoriales en fixant un rôle plus précis à chacun (articles 60 et 62) et en parachevant la décentralisation des équipements scolaires (articles 64 à 70). En outre, il crée les conditions d'un meilleur dialogue en créant ou en réorganisant des instances de concertation (articles 61 et 63).

Ainsi, ont été adopté conformes, en première lecture, les articles 60 (compétence de l'État en matière d'éducation), 61 (Conseil territorial de l'éducation nationale), 62 (insertion des formations sanitaires et sociales dans le schéma prévisionnel des formations) et 63 (constitution de formations restreintes et modification du conseil académique de l'éducation nationale). Ont également été adoptés conformes les articles 65 (compétence de la commune pour définir la sectorisation des écoles publiques et déclaration en mairie de l'établissement fréquenté par les enfants d'âge scolaire), 70 bis (consultation des départements en matière de transport scolaire) et 71 (transfert aux régions des écoles nationales de la marine marchande).

En deuxième lecture, le Sénat a adopté conformes les articles 66 (compétence du département en matière de sectorisation des collèges publics), 67 (transfert aux départements et aux régions du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges et lycées), 68 (transfert aux départements et aux régions des établissements d'enseignement demeurés à la charge de l'État), 70 (prise en charge des dépenses de fonctionnement des écoles publiques et privées par les établissements publics de coopération intercommunale), 70 ter (création de groupements d'intérêt public dans le domaine éducatif et culturel) et 70 quater (prérogatives des maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon à l'égard des conseils d'école et des équipements de proximité).

Le principe de cohérence l'a donc emporté : la gestion des personnels chargés de l'entretien des collèges et des lycées, c'est-à-dire les agents techniciens, ouvriers et de service (tos), sera transférée aux départements et aux régions ; il apparaît logique de confier à la collectivité propriétaire des équipements la charge du personnel qui en assure la maintenance. Pour assurer la meilleure des transitions possibles, le Sénat a prévu, de manière temporaire, que l'État conserve, pour la rentrée 2005 - le temps que les collectivités territoriales s'organisent -, la compétence pour assurer les opérations d'organisation des concours, de recrutement et d'affectation des personnels tos (article 67 bis A).

La question très débattue du transfert de la médecine scolaire aux collectivités territoriales a été tranchée dans le sens de la prudence. Compte tenu des enjeux sociaux, il était raisonnable de la part du Sénat de maintenir la suppression de l'article 67 bis adoptée par l'Assemblée nationale. Les deux assemblées ont ainsi fait le choix du maintien de l'état du droit.

La question de la participation des départements et des régions au financement des transports scolaires, apparue lors de la première lecture devant le Sénat et écartée devant l'Assemblée nationale faute d'avoir été suffisamment mûrie, a été reposée par le Sénat à l'occasion de l'examen du projet en deuxième lecture. La rédaction pondérée et respectueuse de la liberté de chacun des acteurs retenue par ce dernier recueille l'assentiment de votre commission des Lois (article 70 bis A).

5. Le patrimoine et les enseignements artistiques

Dans le domaine du patrimoine, le projet de loi organise la décentralisation de l'inventaire et ouvre la possibilité d'un transfert facultatif aux collectivités territoriales de la propriété des monuments historiques de l'État dont l'intérêt n'est pas national et de l'entretien de ceux qui n'appartiennent pas à l'État. En outre, les enseignements artistiques font l'objet d'une généralisation des initiatives prises par les collectivités territoriales en faveur des réseaux des écoles préparatoires à une formation professionnelle.

Dans ces deux chapitres là aussi, l'accord entre les deux assemblées apparaît très satisfaisant. Les grands principes ont été arrêtés : les articles 72 et 76 relatifs respectivement à la décentralisation de l'Inventaire général du patrimoine culturel et aux établissements d'enseignement artistique relevant de l'État ont été adoptés conformes dès la première lecture. Les modifications apportées aux autres articles, en particulier ceux relatifs au transfert des monuments historiques, n'ont pour la plupart qu'une portée rédactionnelle.

Le Sénat a confirmé la position de l'Assemblée qui a autorisé les collectivités territoriales et leurs établissements publics à recruter en qualité d'agents non titulaires des personnels travaillant actuellement pour des associations ayant pour objet l'inventaire du patrimoine (article 72 bis). Il a également approuvé l'interdiction faite aux architectes des bâtiments de France d'exercer, à compter du 1er janvier 2005, toute activité de maîtrise d'œuvre libérale (article 74 ter). En revanche, il a repoussé au projet de loi de simplification du droit la discussion des dispositions introduites par l'Assemblée nationale concernant le champ de la loi de 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et la liberté laissée au propriétaire dans les travaux portant sur un monument classé.

Reste en débat la question introduite en première lecture au Sénat par M. Pierre Fauchon et relative aux prêts d'œuvres par le musée du Louvre aux musées territoriaux (article 73 bis). Jugeant cette disposition inutile d'un point de vue juridique - le prêt d'œuvres étant d'ores et déjà possible et régulièrement utilisé -, l'Assemblée nationale avait supprimé cette disposition à l'initiative de votre commission des Lois. Le Sénat l'a rétablie dans une version élargie, concernant non plus seulement les œuvres du Louvre mais celles de l'ensemble des musées nationaux. Approuvant la volonté de multiplier les opérations de prêt, le rapporteur, dans un souci de conciliation, propose de rejoindre la position du Sénat.

6. Le sport

Prenant acte des résultats des états généraux du sport et de l'importance grandissante des collectivités territoriales dans l'organisation des activités physiques et sportives, l'Assemblée, en première lecture, a introduit cinq articles additionnels relatifs aux sports (articles 76 bis à 76 sexies).

Il était proposé à la fois de clarifier les responsabilités, de coordonner les interventions et de créer des synergies avec les dispositifs existants. Ainsi était créée une instance de concertation entre les acteurs du monde sportif, la conférence régionale de développement du sport. Le dispositif prévoyait l'élaboration d'un projet de schéma régional de développement du sport qui ferait l'objet d'une évaluation régulière. Le département se voyait confier le développement des sports de nature, le conseil général se voyant transférer la responsabilité de l'établissement du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature. Ce plan, depuis la loi du 18 juillet 2000, relevait de la commission départementale des espaces, sites et itinéraires, qui aurait été placée auprès du président du conseil général.

En conséquence, l'Assemblée a autorisé les départements à utiliser le produit de la taxe des espaces naturels sensibles pour acquérir, aménager et gérer les terrains figurant au plan départemental et a modifié l'autorité administrative compétente pour prescrire les mesures d'accompagnement compensatoires ou correctrices des travaux susceptibles de porter atteinte à ces terrains.

Regrettant que ce dispositif n'ait pas été soumis préalablement aux différents acteurs, le Sénat n'a conservé que l'extension du champ de la taxe des espaces naturels sensibles (article 76 bis).

Compte tenu des attentes exprimées par le milieu sportif à l'occasion des états généraux susmentionnés, le rapporteur juge nécessaire de rétablir, dans une rédaction plus souple, la conférence régionale de développement du sport ainsi que l'élaboration par le département du plan des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature.

II. -  LES TRANSFERTS DE PERSONNEL, LES COMPENSATIONS FINANCIÈRES ET L'ÉVALUATION

1. Les transferts de personnel

Particulièrement techniques, les dispositions relatives aux mises à disposition ou aux transferts de personnels nécessaires à l'accomplissement des nouvelles missions confiées aux collectivités locales n'en constituent pas moins - comme l'a montré le premier acte de la décentralisation - l'un des éléments clefs de la réussite du processus. Ce mouvement concerne 130 000 personnels d'État par les transferts aux collectivités territoriales dont 95 000 agents techniciens, ouvriers et de service employés dans les établissements scolaires du second degré et 35 000 agents de l'équipement.

Comme dans la plupart des domaines couverts par le projet, les deux assemblées sont parvenues à un point d'équilibre, tant en ce qui concerne le processus transitoire (articles 77 à 79 bis) que l'exercice d'un droit d'option (articles 80 à 82). Le dispositif retenu assure le transfert des services de l'État indispensables à l'exercice des compétences nouvelles des collectivités territoriales tout en donnant aux agents toutes les garanties individuelles nécessaires.

En première lecture, les deux assemblées ont ainsi adopté, dans une rédaction identique, l'article 82. Ont également été adoptées conformes les dispositions de l'article 84, qui crée une commission commune aux conseils supérieurs de la fonction publique de l'État et de la fonction publique territoriale, de l'article 86 qui clarifie certaines dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et de l'article 87 qui étend le dispositif de mise à disposition et de transfert aux agents affectés dans des services transférés à la collectivité territoriale de Paris.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté dans des termes identiques à ceux adoptés par l'Assemblée nationale les articles 78 (mise à disposition des personnels de l'État), 79 (adaptation des modalités de mise à disposition et de transfert pour les agents non titulaires de l'État susceptibles de bénéficier d'une mesure de titularisation), 79 bis (dépôt d'un rapport annuel au Parlement), 83 (mise à disposition de services ou parties de services et des personnels au titre d'une expérimentation ou d'une délégation de compétences), 85 (consultation des comités techniques paritaires) et 87 bis (extension du champ d'application du présent titre aux transferts de compétences prévus par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages).

Un certain nombre de garanties tant dans le champ couvert que dans la méthode ont été apportées pour que le transfert se fasse de manière loyale et transparente.

Le Sénat a précisé que les effectifs transférés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, au 31 décembre 2004, ne pourraient être inférieurs, de manière globale, à ceux constatés le 31 décembre 2002. Il a institué une compensation financière au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements pour les fractions d'emplois qui ne leur sont pas transférées. Puis, il a souhaité que les contrats de droit privé soient transférés dans les mêmes conditions que celles applicables aux agents non titulaires de droit public, dès lors qu'ils répondent à la satisfaction d'un besoin permanent. Enfin, il a créé une commission nationale de conciliation, chargée de donner un avis motivé sur la liste des services ou fractions de services mis à disposition des collectivités locales.

L'Assemblée nationale, sur proposition de votre commission des Lois, a précisé que seules pouvaient donner lieu à compensation financière, après détermination d'un nombre entier d'emplois à temps plein, les fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert. Ainsi, l'État sera incité à réorganiser ses services en fonction des transferts à venir. Pour éviter une procédure trop lourde, l'avis obligatoire de la commission de conciliation a été remplacée par une simple consultation avant que ne soit arrêtée la liste des services ou parties de services mis à disposition des collectivités territoriales lorsque ces dernières n'ont pas réussi à s'entendre avec le préfet. Enfin, compte tenu de l'échelonnement des transferts dans le temps, il convenait de prévoir une date de référence évolutive pour la détermination des effectifs transférés. En conséquence, la référence à la date du « 31 décembre 2004 » a été remplacée par une référence au « 31 décembre de l'année précédant le transfert ». De plus ont été inclus dans ce dispositif de transfert les agents exerçant les compétences transférées au département par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

En deuxième lecture, le Sénat a poursuivi cet effort de clarification en étendant le champ d'application du mécanisme aux transferts de services résultant des transferts de compétences dans le domaine des ports, des voies navigables et des routes départementales (article 77). Il a également prévu la mise à disposition, en tant que de besoin, des ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées (article 79 bis A).

En revanche, il a repris partiellement le dispositif qu'il avait adopté en première lecture en ce qui concerne la commission nationale de conciliation, jugeant nécessaire, d'une part, de préciser que cette commission rendra un avis motivé avant l'adoption de tout arrêté ministériel établissant la liste des services ou parties de services mis à disposition, et, d'autre part, de prévoir qu'elle sera composée d'un nombre égal de représentants de l'État et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements. Par ailleurs, à la demande du Gouvernement, il est revenu sur sa position et a exclu les contrats aidés des transferts (article 81).

2. Les moyens financiers

Contrairement à ce qui a été souvent dit, les articles 88 et 89 ne constituent pas le volet financier des transferts de compétences, mais se limitent à poser les règles de calcul de la compensation. L'ensemble de la compensation financière sera en effet proposé en loi de finances.

À l'article 88, le Sénat, en première lecture, a précisé les modalités de compensation financière des dépenses de fonctionnement, en se référant aux dépenses de l'État constatées sur la moyenne des trois années précédant le transfert. L'Assemblée nationale a approuvé ces modalités, et introduit en outre une nouvelle disposition, permettant de transcrire dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel obligeant l'État à maintenir le niveau de la compensation financière en cas de diminution des recettes fiscales précédemment transférées.

Le Sénat, en première lecture, a prévu la compensation des charges résultant des créations et extensions de compétences des collectivités territoriales, conformément à l'article 72 de la Constitution ; l'Assemblée nationale a partagé cette préoccupation, mais a préféré faire référence aux « ressources déterminées par la loi » plutôt qu'aux ressources « nécessaires à l'exercice normal » de la compétence, expression dont le contenu lui est apparu peu normatif.

L'article 89, qui précise certaines modalités spécifiques des transferts de compétences, a été complété à l'Assemblée nationale pour permettre la compensation aux communes des droits de reprographie dans les établissements scolaires.

3. L'évaluation et la participation des électeurs

Le titre VII, consacré à la participation des électeurs aux décisions locales et à l'évaluation des politiques locales ne constitue pas le cœur d'un projet consacré essentiellement aux transferts de compétences. Il n'en revêt pas moins une grande importance, dans la mesure où il permet d'accompagner les nouvelles responsabilités locales de dispositifs adéquats de contrôle et d'évaluation.

Les divergences entre les deux chambres sur ces dispositions sont réelles, l'Assemblée nationale ayant rétabli l'article 92 sur l'évaluation des politiques publiques, supprimé par le Sénat, ainsi que l'article 90 sur les consultations locales, le Sénat préférant quant à lui, s'en tenir aux seuls référendums décisionnels désormais prévus par la Constitution et la loi organique du 1er août 2003.

En revanche, le Sénat a adopté en deuxième lecture, dans des termes identiques à ceux de l'Assemblée les articles 90 bis et 90 ter, qui permettent de renforcer la démocratie locale en prévoyant la consultation obligatoire des électeurs en cas de fusion de communes, et améliorant l'information des membres des assemblées délibérantes.

III. - LES MISSIONS ET ORGANISATION DE L'ÉTAT

Le projet, dans son titre VIII, clarifie la répartition des compétences entre préfets de région et préfets de département et renforce les pouvoirs du premier en accompagnement de la réforme des services déconcentrés de l'État opérée par ailleurs. En outre, il allège le contrôle de légalité des actes des collectivités locales tout en améliorant son efficacité.

À l'issue de la première lecture devant les deux assemblées et de la deuxième lecture au Sénat, la quasi-totalité des articles du titre VIII ont été adoptés dans des termes identiques.

Reste en débat l'article 98 quater relatif à la liste des actes es collectivités territoriales systématiquement transmise, pour contrôle de légalité, au préfet, liste qui a été allongée par le Sénat en deuxième lecture aux décisions relatifs à l'avancement de grade et aux certificats d'urbanisme.

Ce dernier a, en outre, adopté un article additionnel restreignant l'éligibilité au conseil municipal des communes associées de moins de 30 000 habitants (article 96 bis A).

IV. -  LES COMMUNES ET L'INTERCOMMUNALITÉ

Le Sénat, en première lecture, a adopté un article additionnel 99 A, réaffirmant le rôle des communes dans l'organisation décentralisée de la République, principe qui a été confirmé par la suite à l'Assemblée nationale.

Le Sénat a en outre accepté, en deuxième lecture, la suppression par l'Assemblée nationale de l'article 100 bis, qui rendait facultative la création des centres communaux d'action sociale.

Au terme de la deuxième lecture du Sénat, ont été adoptés conformes un grand nombre d'articles relatifs à l'intercommunalité, et notamment, l'article 101 (appel à compétences d'un établissement public de coopération intercommunale), les articles 102, 104 et 105 (transformation et fusion d'epci ou de syndicats mixtes), l'article 110 (répartition des sièges au sein d'une communauté urbaine), l'article 114 (délégations d'attribution au président et au bureau de l'organe délibérant d'un epci) l'article 117 (retrait d'une commune d'un epci), l'article 119 (dissolution des syndicats mixtes), l'article 120 (dgf bonifiée pour les communautés de communes), les articles 121, 123 et 124 (dispositions diverses et attribution de compensation).

Les divergences qui subsistent entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur ces dispositions très techniques sont peu nombreuses : elles concernent les pouvoirs de police partagés entre le maire et le président de l'epci (article 111), la définition de l'intérêt communautaire (article 112) et la mise en place d'incompatibilité entre des fonctions salariées au sein d'un centre communal d'action sociale et un mandat local (article 100 ter A), ainsi que des fonctions de direction au sein d'un epci avec un mandat de conseiller municipal (article 125 sexies).

Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale :

M. René Dosière a tout d'abord demandé des informations sur le calendrier prévisionnel d'examen du projet de loi. Puis, affirmant que les rapports entre la politique gouvernementale et le pays réel se distendaient progressivement mais sûrement, il a estimé que les nombreux événements intervenus depuis l'examen du projet en première lecture, tels que les élections régionales et cantonales, le changement des ministres chargés des collectivités locales ou la désignation comme membre du Gouvernement du rapporteur de la commission des Lois, justifiaient l'audition par la Commission des nouveaux ministre de l'intérieur et ministre délégué aux libertés locales, afin qu'elle puisse connaître les nouvelles orientations éventuelles et les inflexions envisagées.

Après avoir précisé qu'une conférence des présidents se tiendrait ce jour à dix-neuf heures, le président Pascal Clément a rappelé que le projet de loi était le texte du Gouvernement tout entier, qui défend la décentralisation avec la même détermination, et non celui d'un seul ministre, en soulignant qu'au demeurant le nouveau ministre délégué a défendu, devant le Sénat en deuxième lecture, les mêmes positions que son prédécesseur.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Alain Bocquet et des membres du groupe des Député-e-s communistes et républicains, la Commission est passée à l'examen des articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER

LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE, LE TOURISME
ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Chapitre Ier

Le développement économique

Avant l'article 1er

La Commission a, tout d'abord, examiné un amendement présenté par M. Michel Piron et approuvé par Mme Anne-Marie Comparini, autorisant l'État à confier à la région ou à une autre collectivité, par délégation, la fonction d'autorité de gestion et celle d'autorité de paiement de programmes relevant de la politique de celui-là pour une durée limitée à cinq ans. Le rapporteur ayant estimé que l'obligation constitutionnelle imposant que toute expérimentation devait voir son objet précisément défini n'était pas remplie, la Commission a rejeté cet amendement.

Puis, la Commission a été saisie de deux amendements présentés par M. René Dosière imposant l'adoption de la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales avant l'examen du présent projet de loi en deuxième lecture, conformément aux engagements pris, le 14 avril dernier, par le Premier ministre. M. Guy Geoffroy, rapporteur du projet de loi organique, ayant relevé que l'ordre d'examen des textes serait respecté, la Commission a rejeté les deux amendements.

Elle a examiné deux amendements subordonnant la mise en œuvre de la loi à une réforme de la fiscalité locale présentés par M. René Dosière qui a précisé que l'avenir de la taxe professionnelle était encore imprécis et que la compensation des charges ne pourrait, sans cette réforme, être assurée dans le temps. Après que le rapporteur eut rappelé que la réforme de la fiscalité locale en cours d'étude n'interdisait en rien l'adoption de la loi, la Commission a rejeté ces deux amendements.

Elle a également rejeté, avec un avis défavorable du rapporteur, deux amendements présentés par M. René Dosière, le premier subordonnant l'adoption du présent projet à celle d'un projet relatif à la péréquation, le second soumettant tout transfert de compétence à la détermination, par décret du Conseil d'État, de critères répondant à l'objectif constitutionnel de péréquation.

Après que le rapporteur eut rappelé que la réforme des dotations de l'État en cours d'étude ne saurait lier l'examen du projet de loi, la Commission a rejeté quatre amendements également présentés par M. René Dosière subordonnant le transfert des compétences à cette réforme. Elle a ensuite rejeté six amendements du même auteur prévoyant une réévaluation régulière et une compensation sincère des moyens destinés à financer les compétences transférées, le rapporteur ayant rappelé que la Constitution apportait une garantie de compensation - précisée par le projet de loi organique relatif à l'autonomie financière et par l'article 88 bis du présent projet - susceptible d'être examinée par le Conseil constitutionnel en cas de contestation, M. Jérôme Lambert s'étant interrogé sur la saisine du Conseil constitutionnel plusieurs années après l'adoption d'une loi de transfert de compétences.

Puis, la Commission a rejeté deux amendements présentés par M. René Dosière, le premier créant une annexe au projet de loi de finances décrivant et expliquant les modalités précises du calcul de la compensation du coût des compétences transférées, le rapporteur ayant précisé que cet amendement était d'ores et déjà satisfait notamment par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales ; le second affirmant le rôle de l'État comme garant de l'égalité, de la solidarité et de l'aménagement équilibré du territoire.

De la même façon, elle a rejeté deux amendements de M. René Dosière, le premier prévoyant que toute création, diminution ou modification des recettes d'origine fiscale d'un niveau de collectivités ayant pour conséquences de modifier la structure de ces recettes ou de diminuer leur autonomie fiscale doit s'accompagner de mesures garantissant leur degré d'autonomie fiscale, le second majorant la dotation globale de fonctionnement destinée à compenser le prélèvement opéré sur les finances des collectivités locales à l'occasion de la mise en place d'une « journée de solidarité ». Elle a rejeté deux amendements du même auteur, le premier excluant les loyers du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, afin d'alléger les charges pesant sur les entreprises, le second mettant fin au mécanisme de liaison des taux entre la taxe professionnelle et les autres taxes directes locales. Puis, elle a rejeté un amendement présenté par M. René Dosière supprimant la contribution pour frais d'assiette de 0,4 % représentative des charges de recensement et de révision des bases locatives, le rapporteur ayant estimé qu'il anticipait sur la réforme des finances locales.

En conséquence, elle a rejeté l'amendement du même auteur créant, avant le titre premier, un titre relatif aux relations financières entre l'État et les collectivités locales et à la fiscalité locale.

Article premier

(titre premier du livre V de la première partie et art. L. 1511-1 à L. 1511-5
du code général des collectivités territoriales)


Développement économique

Figurant de façon emblématique en tête du projet de loi, cet article en est sans nul doute l'un des plus importants car il illustre à lui seul, et de façon concrète, trois principes constitutionnels, qui structurent désormais l'organisation décentralisée de la République : le premier est celui, reconnu à l'article 72 de la Constitution, de collectivité « chef de file ». La région se voit ainsi reconnaître ce rôle de collectivité chef de file en matière de développement économique, afin de garantir une meilleure coordination des initiatives locales. Le second principe est celui de la libre administration des collectivités territoriales. La notion de chef de file ne saurait en effet donner à la région une compétence exclusive en matière de développement économique : c'est ainsi la traduction concrète du principe selon lequel aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre. Enfin, le dernier principe est celui de l'État garant de l'intérêt général : l'État se voit ainsi reconnaître un statut de protecteur des collectivités qui ne sont pas chef de file, ainsi qu'un rôle de garant du respect des obligations communautaires en matière de développement économique.

C'est donc autour de ces trois thèmes que l'article 1er s'organise : « chef de filat » à la région, libre administration des autres collectivités, respect de l'intérêt général assuré par l'État. Reconnaissons aujourd'hui que, en dépit des améliorations successives apportées par le Sénat, puis l'Assemblée nationale, l'équilibre était difficile à trouver, tant étaient nombreuses les inquiétudes suscitées par la rédaction de l'article.

Le premier paragraphe de l'article propose une nouvelle rédaction de l'intitulé du titre premier du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, afin de faire désormais référence au « développement économique », terme plus général que celui « d'aides aux entreprises » existant actuellement.

Le deuxième paragraphe, dans sa rédaction initiale, prévoyait l'élaboration par le conseil régional, d'un schéma de développement économique. Un certain nombre de concertations et consultations préalables étaient envisagées, comme celles des autres collectivités territoriales et des chambres consulaires. Sur proposition du président Pascal Clément, l'Assemblée nationale a supprimé cette dernière disposition, au motif que le code général des collectivités territoriales prévoit déjà pour tout projet de schéma, la consultation du conseil économique et régional, dans lequel sont représentées les chambres consulaires.

En outre, l'Assemblée nationale, sur une initiative conjointe de MM. Yves Bur et Alain Juppé, d'une part, et de M. Jean-Jack Queyranne, d'autre part, a prévu, contre l'avis de sa commission des Lois, et après que le Gouvernement s'en fut remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, que le schéma régional devrait prendre en compte « les orientations stratégiques découlant des conventions passées entre la région, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les autres acteurs économiques et sociaux concernés ».

Cette rédaction, qui émane de toutes les tendances politiques de l'Assemblée, traduit très certainement l'inquiétude des élus locaux de se voir imposer, par un niveau d'administration locale, des décisions qui peuvent se révéler déterminantes pour le développement économique d'un territoire. En effet, le schéma adopté par le conseil régional se veut contraignant pour les collectivités territoriales, puisqu'il est fait obligation aux départements, communes et groupements d'en tenir compte lorsqu'ils octroient des aides aux entreprises. Cette rédaction a d'ailleurs été renforcée en première lecture au Sénat puisque, initialement limitée aux seules aides indirectes réglementées, l'obligation de respecter les termes du schéma régional concerne désormais toutes les aides au développement économique.

En contrepartie, le conseil régional élabore chaque année un rapport sur ces aides économiques, qui est communiqué à toutes les collectivités territoriales.

Il est également prévu une prééminence du conseil régional en cas d'atteinte à l'équilibre économique de tout ou partie de la région. Le président du conseil régional aurait, dans ce cas-là, l'obligation, de sa propre initiative ou sur demande du préfet, d'organiser une concertation avec les élus locaux concernés et d'inscrire cette question à l'ordre du jour de la plus prochaine séance. Cette dernière disposition a été modifiée tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale pour préciser que les avis et propositions des collectivités territoriales ayant été invitées à la concertation seraient également communiquées au cours du débat.

Le troisième paragraphe est un rappel des règles du droit communautaire en matière d'aides au développement économique.

Les quatrième et cinquième paragraphes ont pour objet de conforter le rôle de la région en tant que chef de file, tout en donnant une définition limitative des aides qu'elle peut ainsi accorder. La rédaction ainsi obtenue permet de supprimer la distinction désormais traditionnelle depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983 entre aides directes et aides indirectes. Les départements, les communes et les groupements ne peuvent participer au financement de ces aides qu'à la condition d'avoir passé une convention avec la région. Les aides qui n'entrent pas dans la liste ainsi dressée peuvent continuer à être versées librement, à condition qu'elles respectent le droit communautaire et tiennent compte du schéma de développement économique régional.

L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de Mme Valérie Pecresse, approuvé par le Gouvernement, prévoyant qu'en cas d'accord de la région, les collectivités territoriales ou les groupements de collectivités territoriales à l'origine du projet pourraient le mettre en œuvre.

Le sixième paragraphe permet de résoudre le cas où il y aurait eu carence de la région ; dans ce cas, les départements, communes et groupements conserveraient le droit d'accorder des aides au développement économique, sous réserve de conclure une convention avec l'État. Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, l'Assemblée nationale a complété cette disposition, en précisant que le projet de convention, ainsi que, le cas échéant, copie de la convention devait alors être porté à la connaissance du président du conseil régional, par le représentant de l'État dans la région.

Les septième et huitième paragraphes ont été introduits au Sénat en première lecture et permettent de tirer les conséquences sur l'ensemble du code général des collectivités territoriales, de la suppression de la distinction entre aides directes et indirectes. Ils ont été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale.

L'article 1er a fait l'objet, lors de la deuxième lecture du Sénat, d'un profond remaniement. Sur un amendement présenté par M. Éric Doligé a été adopté le principe d'une expérimentation portant sur le schéma régional de développement économique. En outre, si le rôle de chef de file de la région est préservé, certains aspects en sont tempérés afin de redonner toute latitude aux initiatives locales.

Cette nouvelle rédaction, adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, est l'aboutissement d'une véritable réflexion sur le devenir du développement économique dans le cadre décentralisé qui est maintenant le nôtre. Elle traduit, il faut le reconnaître, une inquiétude de l'ensemble des élus locaux sur ce qui a été perçu comme une tentative hégémonique des régions en matière d'aides aux entreprises. Certes, la rédaction initiale de l'article 1er se plaçait dans le droit fil des lois de décentralisation de 1982 et 1983, qui donnaient déjà à la région une prééminence certaine en matière d'aides directes aux entreprises, les aides accordées par les départements et les communes et leurs groupements ne pouvant venir qu'en complément des dispositifs régionaux. Néanmoins, il faut bien convenir qu'en établissant un schéma régional de développement économique, on institue un degré supplémentaire dans la suprématie du conseil régional.

Cette suprématie aurait pu être acceptée pour n'importe quelle autre compétence : tel est d'ailleurs l'objet du principe de chef de file introduit dans la Constitution. Mais on touche ici à quelque chose d'essentiel au niveau local, qui est le développement économique. Il s'agit de l'unique compétence concernée par le projet de loi qui soit susceptible de produire des richesses par elle-même. Comment dès lors ne pas écouter l'inquiétude des élus locaux, au moment où toute initiative mérite d'être étudiée lorsqu'il s'agit de proposer des solutions pour sortir de la crise ?

La rédaction adoptée par le Sénat propose donc un équilibre réussi entre la nécessaire coordination au niveau local des aides en matière de développement économique et l'exigence de préserver toutes les initiatives qui permettraient de jouer un rôle de levier efficace dans l'économie locale.

En conséquence, l'ensemble des dispositions qui pouvaient être perçues, à juste titre ou non, comme l'instauration d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre a été tempéré : la référence au schéma régional de développement économique disparaît. La région n'est plus responsable à elle seule du développement économique du territoire, mais se voit assigner plus simplement un rôle de coordination. Enfin, il est précisé, à l'article L. 1511-2, que les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d'une convention passée avec la région. La rédaction initiale, qui n'autorisait le financement de telles aides que dans le cadre d'une convention avec la région présentait en effet l'inconvénient, sans être fondamentalement différente, d'être dirigiste à l'excès. La rédaction adoptée par le Sénat met ainsi davantage l'accent sur la nécessaire coopération entre tous les niveaux de collectivité territoriale.

Estimant que le schéma régional de développement économique pouvait constituer un instrument pertinent de coordination, la rédaction adoptée par le Sénat prévoit de le maintenir à titre expérimental. Pour une durée de cinq ans, l'État pourrait ainsi confier à la région le soin d'élaborer un tel schéma, selon les modalités prévues initialement à l'article L. 1511-1.

Les effets qu'emporterait ce schéma sur les aides octroyées par les différents niveaux de collectivité territoriale seraient différents de la version initiale, puisque ces modalités sont renvoyées à la signature d'une convention entre l'État, la région et les autres collectivités. Il est ainsi précisé que cette convention pourrait prévoir des conditions d'octroi des aides différents de celles en vigueur au plan national.

La méthode retenue est donc pragmatique, puisqu'elle s'appuie sur l'expérimentation. Il s'agit de s'assurer par la preuve que la notion du chef de file peut donner des résultats en matière de développement économique.

En conséquence, la Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par M. André Chassaigne. Puis, elle a été saisie d'un amendement présenté par M. René Dosière définissant les objectifs du développement économique régional, intégrant notamment le respect de la qualité de l'environnement, son auteur s'étant interrogé sur le lien entre les résultats des élections régionales et le revirement de la position du Sénat sur l'article premier conduisant à refuser à la région le rôle, acquis au terme de la première lecture, de chef de file dans le domaine du développement économique. Le rapporteur, rejoint par M. Xavier de Roux, ayant jugé vague et ambiguë la définition retenue du développement économique et estimé qu'il convenait de faire confiance aux élus locaux, la Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté un amendement du même auteur subordonnant la mise en œuvre des mesures relatives au développement économique à l'adoption d'une loi renforçant les mécanismes de péréquation.

La Commission a, ensuite, examiné un amendement de Mme Anne-Marie Comparini rétablissant le texte de l'article premier adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, son auteur ayant estimé que le confinement, décidé par le Sénat, de la région dans un simple rôle de coordination des actions de développement économique, vidait le texte de sa portée. Elle a rappelé que la région était, depuis la tentative de réforme de 1969 en passant par le rapport « Guichard » de 1976, la mal-aimée des collectivités locales françaises, alors même qu'elle pouvait jouer, à l'instar de l'expérience des pays voisins, un rôle fondamental d'articulation économique entre le niveau local et le niveau global. C'est pourquoi elle a regretté que la région, dans le texte du Sénat, perde son rôle de chef de file, alors même que la coordination, pour être efficace, nécessitait d'identifier un responsable, sous peine d'être réduite au simple rang de « coadministration ». Elle a également déploré la suppression du schéma régional de développement économique initialement prévu.

M. Michel Piron a relevé a contrario le caractère positif des modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture, qui permettent de clarifier le rôle de la région dans ce domaine, avant de faire observer que le schéma régional n'avait pas été supprimé mais déplacé à la fin de cet article pour lui conférer un caractère expérimental. Il a précisé que, dans le dispositif retenu, les autres niveaux de collectivité conserveraient leur pouvoir d'initiative, à charge pour les régions de prendre l'initiative de les coordonner.

M. Xavier de Roux a estimé que l'amendement n'apportait rien de décisif par rapport au texte adopté par le Sénat, qui avait entrepris un véritable effort de clarification.

M. René Dosière, s'interrogeant à nouveau sur les liens entre le résultat des dernières élections régionales et les changements introduits par le Sénat, a souligné que deux différences séparaient le texte adopté en première lecture, repris par l'amendement, et les dispositions adoptées par le Sénat en deuxième lecture, dès lors que ce dernier avait supprimé la désignation de la région comme « responsable », et retiré à cette dernière le soin d'élaborer le schéma régional de développement économique pour lui substituer une simple faculté d'expérimentation.

Après avoir estimé qu'en matière sociale, les départements ne sauraient exercer de véritable rôle de coordinateur sans avoir la responsabilité de cette politique et rappelé que le Conseil constitutionnel avait annulé en 1995 les dispositions de la loi relative au développement et à l'aménagement du territoire établissant une tutelle d'une collectivité locale sur une autre, il a craint que limiter la région à un rôle de coordination ne conduise à une cacophonie, situation qui ne manque d'apparaître à chaque fois que différents niveaux de collectivités partagent les mêmes compétences.

M. Jérôme Lambert a considéré que le texte issu du Sénat affaiblissait de manière excessive les régions, les autres collectivités locales ayant, dans le schéma retenu, la même capacité d'initiative dans le domaine du développement économique.

Le rapporteur a, en premier lieu, relevé que le caractère particulier de la matière du développement économique exigeait un traitement spécifique sans comparaison possible avec d'autres secteurs, tels que le secteur social dont la responsabilité a été effectivement confiée aux départements.

En deuxième lieu, il a rappelé que le débat tranché par le Sénat en deuxième lecture avait eu lieu avant même la tenue des dernières élections régionales et que fortes avaient été les réserves émises, dès le début, par de nombreuses collectivités face à la désignation de la région comme chef de file, notamment par certains départements et communautés de communes, voire par certains maires de communes importantes telles que Mulhouse. Il a donc estimé logique que le Sénat prenne en compte la crainte d'une tutelle régionale tout en maintenant à la région la responsabilité de la coordination.

En troisième lieu, il s'est dit convaincu du bien-fondé d'une démarche expérimentale, qui permettrait, comme cela avait été le cas lors du transfert des chemins de fer, de montrer combien les régions peuvent agir de manière responsable, sans empiéter sur les prérogatives des autres collectivités.

Le président Pascal Clément a souligné que la rédaction initiale, qui prévoyait de désigner la région chef de file, n'était pas réaliste, dès lors qu'aucune collectivité locale ne saurait imposer aux autres ses propres décisions. Il a ajouté que la coordination permettrait, par exemple, d'éviter que deux départements entreprennent des démarches concurrentes, et précisé que, comme dans le cas des financements croisés, les collectivités désigneraient parmi elles le meilleur chef de file, sans qu'il soit besoin de l'imposer par la loi.

Il a, par ailleurs, fait remarquer que les régions des pays voisins, compte tenu des moyens considérables dont elles disposaient, ne sauraient être comparées avec les régions françaises.

À l'issue de ce débat, la Commission a rejeté l'amendement présenté par Mme Comparini.

Puis elle a rejeté un amendement présenté par M. René Dosière attribuant à la région le rôle de responsable du développement économique, ainsi que trois amendements du même auteur prévoyant l'adoption par le conseil régional d'un schéma de développement économique, le deuxième et le troisième mentionnant respectivement l'aménagement du territoire et le renforcement des métropoles parmi les objectifs de l'action régionale.

Elle a ensuite rejeté deux amendements de M. André Chassaigne ainsi qu'un amendement de M. René Dosière, le rapporteur ayant estimé que le premier était contraire à l'esprit du texte et que les deux autres, concernant l'évaluation des conséquences économiques et sociales des aides mises en œuvres sur le territoire régional, apportaient des précisions inutiles.

Elle a également rejeté un amendement de M. René Dosière prévoyant la transmission du rapport sur les aides publiques au préfet et à une commission administrative, le rapporteur ayant souligné que cette communication était déjà prévue pour le représentant de l'État, et constituait, pour la transmission à une commission ad hoc, une tentative de placement sous tutelle de la région.

Elle a rejeté un amendement de M. André Chassaigne chargeant le conseil économique et social régional de réaliser des études prospectives sur les mutations économiques, le rapporteur ayant jugé que rien n'empêchait actuellement les ces régionaux de faire de telles études.

La Commission a été saisie de deux amendements de M. René Dosière prévoyant la participation du préfet de région à la concertation locale menée en cas de crise économique. Le rapporteur ayant expliqué que l'existence d'une concertation entre les élus locaux n'exonérait pas l'État de sa responsabilité, la Commission a rejeté ces amendements. Elle a également rejeté un amendement de M. André Chassaigne permettant aux organisations syndicales de saisir le conseil régional en cas de crise économique, le rapporteur ayant relevé qu'elles agissaient déjà ainsi en pratique.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. René Dosière imposant à l'État, quand celui-ci cofinance une opération, d'effectuer son versement sans délai, le rapporteur ayant considéré que cette disposition relevait de la convention conclue avec la collectivité locale concernée.

Puis elle a rejeté un amendement de M. André Chassaigne supprimant les dispositions relatives au contrôle effectué par les instances communautaires, un amendement de M. René Dosière visant à moduler le plafond des aides en fonction des ressources des régions, M. Xavier de Roux ayant souligné sa contrariété avec le droit communautaire, et un amendement de M. André Chassaigne précisant que les collectivités territoriales déterminent, par voie de convention, les obligations sociales et les objectifs de création d'emplois des entreprises bénéficiaires d'une aide locale.

La Commission a également rejeté un amendement de M. André Chassaigne substituant la consultation du conseil économique et social régional sur le schéma régional de développement économique à celle des chambres consulaires, et un amendement de Mme Anne-Marie Comparini supprimant la consultation des chambres consulaires, le rapporteur ayant rappelé que la consultation du conseil économique et social régional était prévue en application de l'article L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. André Chassaigne mentionnant la création d'emplois durables parmi les objectifs économiques des régions et un amendement de M. Michel Piron précisant que les moyens financiers consacrés à une expérimentation ne peuvent être inférieurs à ceux engagés au cours des cinq années la précédant, le rapporteur ayant jugé cette disposition trop contraignante.

La Commission a enfin rejeté un amendement de M. André Chassaigne créant une commission régionale des aides publiques aux entreprises, chargée d'en contrôler l'emploi, le rapporteur ayant rappelé que les aides publiques faisaient d'ores et déjà l'objet d'un suivi très attentif des collectivités qui les attribuent.

Puis la Commission a adopté l'article premier sans modification.

Après l'article 1er

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne visant à créer un fonds décentralisé de solidarité territoriale et de développement économique, au motif que cet amendement était contraire à l'article 40 de la Constitution ainsi qu'aux principes mêmes de la décentralisation, puisque la responsabilité de la gestion en incombait au représentant de l'État.

Article 2 bis

(art. L. 141-1-1 et L. 141-1-2 du code de l'urbanisme)


Modification du schéma directeur de la région Île-de-France

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois et de Mme Valérie Pecresse avec l'accord du Gouvernement, a pour objet d'insérer deux articles L. 141-1-1 et L. 141-1-2 dans le code de l'urbanisme afin de prévoir les modalités de modification du schéma directeur de la région d'Île-de-France.

Aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, le schéma directeur de la région Île-de-France a pour objet de déterminer la destination générale de différentes parties du territoire de la région parisienne, les moyens de protection et de mise en valeur de l'environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques. Ce schéma est élaboré par la région, en association avec l'État, à l'initiative de l'un ou l'autre.

Le code de l'urbanisme impose comme préalable à l'élaboration, la consultation des conseils généraux intéressés, du conseil économique et social régional et des chambres consulaires. Le projet et les avis sont alors mis à la disposition du public pendant deux mois, et ce n'est qu'au terme de cette procédure que le conseil régional peut adopter le schéma directeur. Toutefois, pour entrer en vigueur, le document doit encore être approuvé par décret en Conseil d'État.

Outre ce pouvoir de contrôle ultime qui lui revient, l'État a la faculté d'imposer la révision du schéma directeur. La procédure de révision doit être ouverte par un décret en Conseil d'État qui en détermine l'objet. Elle doit être effectuée par le conseil régional selon la procédure suivie pour l'élaboration du schéma. Toutefois, elle peut être opérée par un décret en Conseil d'État soit en cas de carence de la région dans un délai d'un an à compter de sa saisine par le préfet, soit sans délai en cas d'urgence constatée par décret en Conseil des ministres.

L'article 2 bis adopté à l'Assemblée nationale tend en conséquence à instituer, en sus de la procédure de révision, une procédure de modification, plus souple que celle-ci, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale du schéma.

S'agissant de la procédure, l'initiative de la modification revient au président du conseil régional et à l'État. Le projet de modification doit être soumis pour avis aux conseils généraux, au conseil économique et social régional et aux chambres consulaires, qui doivent déjà être consultés lors de l'élaboration et de la révision du schéma. L'article précise également que les avis sont réputés favorables s'ils n'interviennent pas dans un délai de trois mois après transmission du projet de modification.

Le projet de modification, assorti des avis le concernant, devra alors être soumis à enquête publique. Ainsi que l'a fait observer M. Jean-Pierre Schosteck dans son rapport en deuxième lecture, la procédure est, de ce point de vue, bien plus lourde que pour l'élaboration ou la révision du schéma directeur, puisque pour ces deux procédures, le document doit simplement être mis à la disposition du public pendant deux mois.

L'entrée en vigueur de la modification serait subordonnée à la double approbation du conseil régional puis de l'« autorité administrative », c'est-à-dire le représentant de l'État dans la région. La procédure serait donc ici simplifiée, l'intervention d'un décret en Conseil d'État n'étant requise qu'en cas d'opposition d'un département.

L'article 2 bis propose également dans un nouvel article L. 141-1-2 du code de l'urbanisme de prévoir dans quelles conditions une déclaration d'utilité publique d'une opération n'étant pas compatible avec le schéma directeur de la région d'Île-de-France peut néanmoins être poursuivie, si elle emporte pour conséquence la modification de ce schéma. Il en est ainsi lorsque :

-  l'enquête publique concernant l'opération a porté à la fois sur l'utilité publique de l'opération et la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ;

-  l'acte déclaratif d'utilité publique de projet est pris après un examen conjoint, par l'État, la région Île-de-France, les départements et les chambres consulaires régionales, des dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma.

Si ces conditions sont reconnues, la déclaration d'enquête publique entraîne modification du schéma directeur. Elle peut également être prise par décret en Conseil d'État en cas d'opposition de la région.

Le Sénat a approuvé le dispositif proposé par l'article 2 bis, et adopté en conséquence, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, six amendements de précision, de coordination ou de rédaction permettant d'en clarifier le contenu. Il a également, à l'initiative du même auteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, complété l'article par un nouveau paragraphe précisant, à l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme, les modalités d'élaboration du schéma directeur de la région Île-de-France. Il est en effet apparu que, pour l'élaboration du schéma ou sa révision, une simple mise à disposition du public était prévue, alors que pour sa modification, dans les conditions précisées à l'article 2 bis, était exigée une enquête publique. Par coordination avec les dispositions adoptées à cet article, l'amendement adopté par le Sénat prévoit en conséquence une enquête publique également lors de la procédure d'élaboration.

Au bénéfice de ces précisions, la Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre I bis

Le tourisme

Article 3

(art. 2, 3, 4 et 5 de la loi du 23 décembre 1992)


Répartition des compétences dans le domaine du tourisme

Cet article avait initialement pour objet de clarifier les compétences en matière de tourisme. Outre une définition générale du rôle de l'État et des régions dans le secteur touristique, était attribuée aux départements la mise en œuvre des procédures de classement des équipements, organismes et activités touristiques, compétence actuellement dévolue à l'État.

En première lecture, le Sénat, sur proposition conjointe de sa commission des Lois et de sa commission des Affaires économiques, a transféré, avec l'accord du Gouvernement cette compétence de classement aux régions. La raison invoquée par les sénateurs tenait essentiellement à des considérations pratiques, les départements étant trop nombreux et trop proches du terrain pour que puissent être mis en œuvre une politique coordonnée sur l'ensemble du territoire. En outre, cette compétence ne semblait pas réclamée par les départements de France, ou du moins pas par l'Assemblée des Départements de France.

L'Assemblée nationale, en dépit de l'avis de son rapporteur qui avait souscrit à l'analyse des sénateurs, a rétabli, sur proposition de M. Michel Bouvard, la compétence du classement des établissements aux départements, tout en conservant à la région celle liée à l'instruction des demandes d'agrément.

L'Assemblée nationale a également précisé le rôle de l'État en supprimant la disposition selon laquelle il définit la politique nationale du tourisme et associe les collectivités territoriales à sa mise en œuvre. Le rapporteur de la commission des Lois, à l'initiative de l'amendement, a considéré en effet que cette définition s'accordait mal avec l'objectif de nommer la région chef de file en matière touristique.

Enfin, toujours à l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a abrogé l'article 10 de la loi du 23 décembre 1992, l'essentiel du contenu normatif de cet article ayant été repris par la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture à l'article 4.

En deuxième lecture, le Sénat a profondément modifié l'article. Prenant acte du fait que la compétence de classement des établissements n'était finalement réclamée ni par les régions, ni par les départements, il a supprimé toute référence portant sur la répartition des compétences en matière de classement des équipements touristiques. En l'absence de mention explicite, cette compétence resterait dès lors de la responsabilité de l'État. La rédaction adoptée par le Sénat sur proposition du rapporteur de la commission des Lois avec l'avis favorable du Gouvernement se limite désormais à réécrire l'article 10 de la loi du 23 décembre 1992, en précisant que le régime des offices de tourisme est fixé par le code général des collectivités territoriales. La suppression de l'article a, en effet, suscité des inquiétudes auprès des maires, qui y ont vu une tentative de remise en cause du rôle des communes en matière touristique.

Tout en notant la faible portée normative de cette disposition, le rapporteur a proposé, dans un esprit de conciliation, de retenir la rédaction du Sénat ; la Commission a en conséquence adopté l'article sans modification.

Article 4

(art. L. 2331-9 à L. 2331-12, art. L. 2331-14 et L. 2331-15 du code général
des collectivités territoriales)


Statut et fonctionnement des offices de tourisme

Initialement, la rédaction de l'article 4 habilitait le Gouvernement à réformer par ordonnance le statut et les modalités de fonctionnement des organismes mis en place par les communes ou leurs groupements à des fins de promotion touristique. Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a jugé en première lecture qu'il s'agissait d'un dessaisissement du Parlement sur une réforme qui intéresse au plus haut point les communes, et procédé en conséquence à la réforme envisagée par le Gouvernement : ont ainsi été introduits huit paragraphes modifiant le code général des collectivités territoriales, en vue de rénover le statut des offices de tourisme.

L'Assemblée nationale a approuvé cette réforme sous réserve de quelques modifications : elle a ainsi, sur une proposition de M. Jean-Marc Lefranc ayant reçu l'avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, réservé aux seuls groupements de communes le droit de créer des offices de tourisme. La rédaction initiale, qui faisait référence aux groupements de collectivités laissait supposer que des syndicats mixtes pouvaient également procéder à de telles créations.

Elle a également, sur proposition du même auteur, précisé que les offices de tourisme contribuent à coordonner les interventions des divers partenaires au développement touristique local, la rédaction adoptée par le Sénat pouvant laisser penser que cette mission de coordination incombait aux offices de tourisme et à eux seuls.

Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, avec un avis favorable du Gouvernement, a été également inscrit le principe d'un rapport financier annuel élaboré par l'office de tourisme à l'attention du conseil municipal. Cette disposition, qui figure actuellement à l'article 10 de la loi du 23 décembre 1992, a été réintroduite par coordination avec la suppression de l'article 10 en question proposée par l'Assemblée à l'article 3 du projet de loi.

Enfin, elle a également précisé, par l'insertion d'un nouveau paragraphe dans l'article, réécrivant l'article L. 2231-12 du code général des collectivités territoriales, que les comités de direction des offices de tourisme ayant le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, comprennent majoritairement des membres représentants de la commune ou du groupement de communes. Cette proposition, émanant de la commission des Lois, et approuvée par le Gouvernement, permet ainsi de conforter le rôle des élus locaux au sein des offices de tourisme, en évitant que ne leur soient imposées des décisions contraires à la politique de la commune ou du groupement de communes. En revanche, la rédaction adoptée supprime la présidence de droit par le maire du comité de direction, cette charge pouvant désormais être assurée par un professionnel du tourisme.

En deuxième lecture, le Sénat n'a apporté que deux modifications d'ordre rédactionnel sur proposition de M. Jean-Pierre Sueur, avec l'avis favorable du rapporteur de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement : il a ainsi précisé que les offices de tourisme pouvaient être chargés de l'élaboration des services touristiques, alors que le texte initial faisait référence aux produits touristiques, puis il a préféré à l'expression de « manifestations artistiques » celle de « manifestations culturelles ».

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. André Chassaigne, son auteur y voyant une incitation à la transformation des offices de tourisme en établissements publics, puis elle a adopté l'article sans modification.


Article 4
ter


(art. L. 2233-27 du code général des collectivités territoriales)


Affectation des taxes de séjour

Introduit à l'Assemblée nationale sur proposition de M. Michel Bouvard, avec l'avis favorable du rapporteur de la commission des Lois et défavorable du Gouvernement, cet article a pour objet de restreindre les possibilités d'utilisation des taxes de séjour par les communes, en indiquant qu'elles doivent désormais être destinées à favoriser l'accueil et l'information des touristes, ainsi que l'animation et la promotion touristique.

Dans sa rédaction initiale, l'article L. 2233-27 permet une utilisation beaucoup plus large des recettes en indiquant simplement qu'elles doivent favoriser la fréquentation touristique.

Le Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé cette disposition ; il a ainsi considéré qu'il s'agissait d'une nouvelle atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, en estimant, plus précisément, qu'elle était contraire à l'article 72-2 de la Constitution qui précise désormais que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».

Tout en comprenant l'intention de l'auteur de l'amendement qui a voulu, avec cette rédaction, impliquer davantage les professionnels du tourisme dans le recouvrement de la taxe de séjour, le rapporteur a proposé néanmoins de suivre la position du Sénat en maintenant la suppression de l'article. Cette question sera en effet destinée à être revue lorsque le rapport demandé à l'Inspection générale des Finances sera rendu et trouvera une traduction concrète dans la loi sur le tourisme annoncée pour 2005 par le ministre en charge du dossier.

La Commission a, en conséquence, maintenu la suppression de l'article.

Article 4 quater

(art. L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales)


Rapport annuel sur la perception des taxes de séjour
et l'utilisation de leur produit

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Michel Bouvard avec l'avis favorable de sa commission des Lois et après un avis de sagesse du Gouvernement, s'inscrit dans la continuité du précédent article et vise ainsi à réformer l'utilisation de la taxe de séjour. Il a pour objet de modifier l'article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales afin d'obliger les maires et présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à présenter au conseil municipal ou à l'organe délibérant, chaque année, un rapport sur la perception des taxes de séjour et sur l'utilisation de leur produit.

Le Sénat, en deuxième lecture, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé cet article, au motif que le code général des collectivités territoriales prévoit déjà des dispositifs d'information des assemblées délibérantes. Ainsi, aux termes de l'article R. 2333-43 du code général des collectivités territoriales, les communes ou les groupements qui ont institué la taxe de séjour ont l'obligation de tenir un état relatif à l'emploi de la taxe, qui s'analyse, sur le plan comptable, comme une annexe au compte administratif. Cet état fait partie intégrante du compte administratif et est soumis en conséquence aux mêmes règles de publicité ; il doit, par conséquent, être tenu à la disposition du public.

Compte tenu des dispositions réglementaires existantes, le dispositif proposé par le présent article a été perçu comme une contrainte supplémentaire venant s'exercer sur les élus locaux, et c'est la raison pour laquelle le Sénat a procédé à sa suppression.

Par coordination avec la position qu'il a défendue à l'article précédent, le rapporteur a proposé de maintenir cette suppression, dans l'attente des conclusions du rapport de l'Inspection générale des Finances et du support législatif adéquat, annoncé pour l'année prochaine.

La Commission a, en conséquence, maintenu la suppression de l'article.

Article 4 quinquies

(art. L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales)


Information sur les augmentations des tarifs des taxes de séjour

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Michel Bouvard avec l'accord de sa commission des Lois et du Gouvernement, a pour objet de modifier l'article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales afin d'imposer aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de faire état des augmentations de tarifs envisagées à l'occasion de la présentation au conseil municipal ou à l'organe délibérant du rapport annuel sur la perception des taxes de séjour et sur l'utilisation de leur produit, prévu par l'article 4 quater.

Par coordination avec la suppression de l'article 4 quater, le Sénat a supprimé cet article.

La Commission a maintenu la suppression de l'article.

Article 4 sexies

(art. L. 2333-54 et L. 5211-21-1 du code général des collectivités territoriales)


Affectation du produit des jeux

Introduit en deuxième lecture au Sénat sur proposition de M. Hubert Haenel, avec l'accord de la commission des Lois et du Gouvernement, l'article 4 sexies a pour objet de permettre l'affectation du produit des jeux aux groupements de collectivités territoriales compétents en matière de promotion touristique.

Actuellement, seules les communes sièges d'un casino sont à même de percevoir cette recette fiscale. Elles ne peuvent en conséquence décider de reverser tout ou partie du produit à la structure intercommunale dont elles sont membres, alors même que cette dernière disposerait de la compétence de développement touristique.

A l'instar de ce qui existe pour la taxe de séjour, il est aujourd'hui nécessaire de permettre aux epci de percevoir cette ressource. En conséquence, le dispositif proposé par cet amendement concilie à la fois la nécessité de transférer cette ressource à l'epci lorsqu'il est compétent pour le développement touristique et celle de préserver le rôle de la commune.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne rendant obligatoire le prélèvement sur le produit brut des jeux dans les casinos, le rapporteur l'ayant estimé contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle a ensuite adopté l'article sans modification.

Chapitre II

La formation professionnelle

Ce chapitre consacre la pleine compétence des régions en matière de formation professionnelle. Seuls trois de ses articles restent désormais en discussion. En effet, ses deux principaux articles, l'article 5 définissant les compétences de la région et l'article 6 relatif au plan de développement régional des formations professionnelles, ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, de même que les articles de coordination (articles 7 et 9).

Article 5 A

(art. L. 3332-1-1, L. 3332-3, L. 3336-2, L. 3332-15 et L 3332-15-1
du code de la santé publique)


Formation des exploitants de débits de boissons

Adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de M. Thierry Mariani, cet article instaure une obligation de formation spécifique pour les exploitants de débits de boissons et de restaurants, codifiée à l'article L. 3332-1-1 du code de la santé publique (1° de l'article 5 A).

L'exploitation d'un débit de boissons ou d'un restaurant est subordonnée à l'obtention d'une licence délivrée par l'administration des impôts. On dénombre quatre catégories de licence pour les débits de boissons à consommer sur place, classées selon la nature des boissons proposées, ces dernières étant réparties en cinq groupes. Pour les restaurants non titulaires d'une licence de débit de boissons, on distingue la « petite licence restaurant » et la « licence restaurant ». Enfin, pour les débits de boissons à emporter non titulaires des licences précédentes, existent la « petite licence à emporter » et la « licence à emporter ».

L'obligation de formation s'impose à tout exploitant et futur exploitant de débits de boissons des deuxième (boissons fermentées), troisième (boissons fermentées, vins doux, liqueurs de vins, etc.) et quatrième (toutes boissons alcooliques) catégories ainsi qu'aux exploitants d'établissements pourvus de la « petite licence restaurant » et de la « licence restaurant ».

Cette formation, dispensée par des organismes agréés par le ministère de l'Intérieur, eux-mêmes mis en place par les syndicats professionnels du secteur de l'hôtellerie, de la restauration et des loisirs, porte sur les droits et obligations attachés à l'exploitation des établissements, notamment la lutte contre l'alcoolisme, la protection des mineurs, la législation sur les stupéfiants, la lutte contre le bruit, la lutte contre la discrimination, etc.

Elle est sanctionnée par la délivrance d'un permis d'exploitation valable dix ans, reconductible, pour la même durée, après que l'exploitant a suivi une formation de mise à jour de ses connaissances.

La création de cette formation implique plusieurs modifications du code de la santé publique :

-  dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, le permis d'exploitation devient l'une des formalités nécessaires à l'ouverture d'un débit de boissons en vertu de l'article L. 3332-3 du code de la santé publique (2°) ;

-  un nouvel article L. 3336-2-1 du code de la santé publique prévoit l'interdiction d'ouverture, de mutation, de translation ou de transfert d'un débit de boissons en l'absence de permis d'exploitation ; un délai d'application de trois ans à compter de la promulgation de la loi est prévu pour les établissements pourvus de la « petite licence restaurant » ou de la « licence restaurant » (3°) ;

-  l'article L. 3332-15, relatif aux conditions et durées de fermeture des débits de boissons et restaurants par le préfet, est modifié pour permettre à ce dernier de réduire la durée de la fermeture lorsque le débitant s'engage à suivre la formation octroyant le permis d'exploitation (4°) ;

-  un nouvel article L. 3332-15-1 du code de la santé publique prévoit l'annulation du permis d'exploitation en cas de fermeture motivée par des actes criminels ou délictueux (4°).

Le Sénat a substantiellement modifié l'article 5 A, sur la proposition de M. Gérard Bailly.

La première modification vise à restreindre l'obligation de formation aux seuls nouveaux exploitants et aux exploitants changeant d'établissement.

La seconde, introduite par un sous-amendement de M. Xavier Cointat, porte sur l'organisation de la formation. Elle supprime la mise en place, par les syndicats professionnels du secteur, des organismes délivrant la formation, cette disposition créant un monopole en leur faveur alors que l'auteur de l'amendement juge nécessaire « de garantir une offre comportant une certaine pluralité et d'assurer également une couverture du territoire et une périodicité suffisantes ».

En outre, le Sénat a supprimé l'article L. 3336-2-1 du code de la santé publique prévoyant l'interdiction d'ouverture, de mutation, translation ou transfert d'un débit de boissons sans permis d'exploitation, cette disposition étant redondante avec l'exigence du permis d'exploitation au titre des formalités préalables de l'article L. 3332-3 précité.

Il a également étendu la possibilité de réduction de la durée de fermeture de l'établissement, dont l'appréciation relève du préfet, à l'exploitant qui, titulaire du permis d'exploitation, s'engage à suivre la formation de mise à jour des connaissances.

Enfin, le Sénat a introduit un délai de deux ans après la promulgation de la loi pour la mise en application des dispositions relatives à la formation obligatoire pour les débits de boissons et de trois ans pour les établissements pourvus de la « petite licence restaurant » ou de la « licence restaurant », supprimant par voie de conséquence le délai prévu pour l'exigence du permis d'exploitation au titre des formalités préalables.

La Commission a été saisie d'un amendement de suppression présenté par M. René Dosière, qui a jugé trop contraignante l'obligation de suivre une formation à la lutte contre l'alcoolisme avant d'ouvrir un débit de boissons. M. Xavier de Roux ayant signalé en outre qu'une telle mesure relevait du domaine réglementaire et n'avait pas sa place dans le projet de loi, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 17), rendant sans objet un amendement de M. Thierry Mariani.

Avant l'article 5

La Commission a rejeté deux amendements de M. René Dosière prévoyant respectivement le maintien d'une politique nationale de formation professionnelle et la fixation par l'État de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Avant l'article 5 bis

La Commission a rejeté un amendement de M. René Dosière confiant à l'État la formation professionnelle relevant de la solidarité nationale, le rapporteur ayant jugé cette notion imprécise. Elle a également rejeté un amendement du même auteur prévoyant la conclusion de contrats d'objectifs État-régions en matière de lutte contre l'illettrisme.

Article 5 bis

(art. L. 214-12-2 du code de l'éducation)


Formation professionnelle des Français établis hors de France

L'article 5 bis, affirmant la compétence de l'État en matière de formation professionnelle des Français établis hors de France, avait été introduit en première lecture à l'initiative du Sénat, malgré les avis défavorables du rapporteur de la commission des Lois et du Gouvernement.

L'Assemblée nationale, suivant la proposition du rapporteur de la commission des Lois et avec l'approbation du Gouvernement, avait supprimé cet article au motif, formulé par le rapporteur, qu'« on ne voit pas comment un texte de décentralisation pourrait être immédiatement contredit par une disposition instaurant, pour un certain périmètre, la compétence de l'État. De surcroît, si l'on définit des publics spécifiques, on risque, à vouloir dresser leur liste, de ne pas être exhaustif »(1).

Lors de la deuxième lecture, M. Xavier Cointat a présenté un amendement afin de rétablir cet article dans une rédaction différente. Le rapporteur de la commission des Lois s'en étant remis à la sagesse du Sénat et le Gouvernement ayant été convaincu par l'argumentation de l'auteur, l'amendement a été adopté.

L'article 5 bis, dans sa nouvelle rédaction, crée, dans le code de l'éducation, un nouvel article L. 214-12-2 relatif à la formation professionnelle et l'apprentissage en faveur des Français établis hors de France. Cet article précise que les actions dans ce domaine relèvent de la compétence de l'État. Il prévoit, en outre, la consultation sur la politique menée en cette matière du Conseil supérieur des Français de l'étranger, de la commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger ainsi que du comité consulaire compétent dans chaque pays concerné.

Le rapporteur confirme l'analyse développée en première lecture sur l'opportunité d'une telle disposition dans un texte relatif aux libertés et responsabilités locales ainsi que sur sa pertinence juridique. En conséquence, la Commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de M. André Chassaigne supprimant l'article 5 bis (amendement n° 18).

Article 11

(art. L. 214-12-1 du code de l'éducation ; art. L. 943-3 du code du travail)


Accueil, information et orientation des jeunes et des adultes
en matière de formation professionnelle

Cet article confie aux régions la coordination des actions en matière d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes et des adultes en vue de leur insertion professionnelle et sociale, sous réserve des missions exercées par l'État, les établissements publics, les établissements d'enseignement ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements.

Cette fonction de coordination s'exerce au moyen de conventions conclues entre la région, les collectivités territoriales et les organismes chargés de l'accueil, l'information et l'orientation ainsi que l'État. Celles-ci portent sur l'installation et le fonctionnement des missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes, le fonctionnement des permanences d'accueil, d'information et d'orientation (paio) ou l'organisation et l'animation du réseau des missions locales et des paio.

En deuxième lecture, Mme Annick Bocandé, rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat a proposé la suppression de cet article, en considérant que la coexistence « de deux réseaux relevant soit de la compétence régionale, soit de celle de l'État, et ce pour une même population [constituait], un réel facteur d'incohérence, entraînant un risque non moins réel de concurrence sur les mêmes territoires d'intervention ».

Après avoir précisé que « la suppression de l'article 11 ne constitue pas un retour en arrière dans le processus de décentralisation de la formation professionnelle à la région, car cet article représente en fait une mesure de gestion par transfert de crédits et non une mesure de décentralisation par transfert de compétences », elle a rappelé que « la politique de l'emploi et d'accompagnement vers l'emploi reste aujourd'hui de la responsabilité pleine et entière de l'État. Le transfert aux régions de la part des financements que l'État alloue aux missions locales et aux paio ne permettra plus de mettre efficacement en œuvre une politique nationale pour l'emploi des jeunes s'appuyant sur la notion d'accompagnement renforcé, y compris en termes d'accès au logement, aux soins, aux droits et à la citoyenneté. » (2)

Plusieurs groupes ayant déposé un amendement identique, la suppression de cet article a été acquise dans un rare consensus, seul M. Gérard Longuet s'y étant opposé.

Il est vrai que le maintien de ces dispositions paraît moins pertinent alors que le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a présenté un plan de cohésion sociale lors du Conseil des ministres du 30 juin dernier.

Comme l'avait souligné le rapporteur de la commission des Lois en première lecture, « la fonction d'information et d'orientation souffre de la multiplicité des interlocuteurs, de la complexité des dispositifs et du foisonnement d'informations. Le défaut de coordination et d'animation du réseau ainsi que les lacunes du maillage territorial constituent des obstacles régulièrement soulignés par les différentes sources d'évaluation » (3). Le plan de cohésion sociale entend remédier à ces difficultés, notamment par la création de maisons de l'emploi, rassemblant tous les partenaires de la politique de l'emploi et de la formation. Il propose, en outre, d'affecter à chaque jeune un « référent », cette nouvelle fonction devant mobiliser les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation.

Ces projets nécessitent une refonte de l'organisation de l'information et de l'orientation des jeunes et des adultes en France que les dispositions contenues dans cet article risquent de parasiter. C'est pourquoi le rapporteur vous propose de maintenir la suppression de cet article et ainsi d'encourager la nécessaire rationalisation envisagée.

La Commission a maintenu la suppression de cet article.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES,
AUX FONDS STRUCTURELS ET À LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

Chapitre Ier

La voirie

Après l'article 12 A

Après que le président Pascal Clément eut considéré qu'il relevait du domaine réglementaire, la Commission a rejeté un amendement de M. Robert Pandraud visant à donner aux maires la possibilité de fixer les horaires de circulation en fonction de l'ensemble des caractéristiques techniques des véhicules, et non plus de leurs seuls poids et dimension.

Article 12

(art. L. 111-1, L. 121-1 et L. 131-1 du code de la voirie routière)


Transfert aux départements de certaines routes classées nationales

Cet article prévoit le transfert aux départements de certaines parties de la voirie classées en routes nationales, tout en affirmant le rôle de l'État pour assurer la cohérence et l'efficacité du réseau routier dans son ensemble.

Le rapporteur ayant estimé que le transfert aux départements des routes nationales constituait un point important du projet de loi et le président Pascal Clément ayant jugé que ce transfert aurait dû intervenir vingt ans plus tôt, la Commission a rejeté deux amendements identiques de M. René Dosière et de M. André Chassaigne supprimant l'article 12.

En première lecture, le Sénat a apporté plusieurs modifications à l'article, afin notamment de prévoir une recherche conjointe de l'État et des collectivités locales dans le domaine des normes techniques, ainsi que la participation des collectivités locales à la définition des normes et dispositions techniques qui découlent des recherches menées ainsi conjointement.

Cette disposition a fait l'objet à l'Assemblée nationale d'un amendement de la commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de prévoir que la définition conjointe des normes techniques serait réservée aux réseaux relevant de la compétence des collectivités territoriales et de leurs groupements, l'État restant seul responsable de ses programmes de recherche pour ce qui est du réseau national.

Le Sénat, toujours en première lecture, a supprimé, sur proposition de M. Gérard Longuet, l'obligation de contractualisation, mise à la charge des régions, en matière de financement d'infrastructures routières, et prévu également, sur proposition de M. Jean-Claude Peyronnet, la consultation pour avis des conseils généraux lors du transfert de la voirie aux départements. Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a ensuite envisagé l'hypothèse où le transfert de voirie ne serait pas intervenu dix-huit mois après le décret déterminant les contours du domaine public routier national, en prévoyant dans ce cas là un transfert de plein droit de la voirie au 1er janvier 2008. Enfin, il a créé, sur une proposition de sa commission des Affaires économiques, l'obligation pour le préfet de communiquer au conseil général toutes les informations dont il dispose sur le domaine public routier transféré.

L'Assemblée nationale a approuvé ces ajouts. Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, elle a souhaité en outre préciser davantage les contours du transfert de la voirie. Ainsi, les critères de définition du réseau public national ont été revus dans le sens d'une simplification : aux quatre critères proposés initialement pour définir la voirie nationale - circulation terrestre de grand transit, déplacements entre métropoles régionales, desserte des équipements présentant un intérêt national ou européen, desserte équilibrée du territoire - a été préféré un critère ne retenant que la définition d'un « réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national et européen ».

Cosigné par le président Pascal Clément et adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, cet amendement a pour objet de ne pas laisser à l'État une marge d'appréciation trop grande dans la définition du réseau national. M. Marc-Phillippe Daubresse exposait ainsi, dans son rapport en première lecture, sa volonté d'en rester à un seul critère général : « Si les premier (axes de grand transit) et troisième critères (desserte des équipements d'intérêt économique national ou européen) permettent de définir objectivement le réseau structurant, il n'en va pas de même pour les deuxième et quatrième. S'agissant du critère relatif à la nécessité d'assurer des liaisons interrégionales, le schéma régional prévu à l'article 12 A n'est-il pas de nature à garantir la cohérence entre métropoles régionales, dans la mesure où il est bien précisé que ce schéma "assure la cohérence régionale et interrégionale des itinéraires à grande circulation" ? En outre, on peut penser que, dans bien des cas, axes de grand transit et liaisons interrégionales se confondent. Quant au critère de la desserte équilibrée du territoire, il présente un caractère fourre-tout qui laisse à l'État une marge d'appréciation telle que la définition de critères s'apparente à un exercice aussi formel que vain. En bref, l'État "fera son marché" et les départements auront le reste. »

La rédaction de l'Assemblée nationale défend ainsi une vision décentralisatrice du transfert de la compétence de la voirie, où il revient à chacun, État et département, d'assumer ses responsabilités. Cette rédaction a été en outre complétée par un sous-amendement de Mme Henriette Martinez tendant à prévoir que les décrets en Conseil d'État prévus par ce paragraphe devraient être actualisés tous les dix ans. Cette disposition permet ainsi d'assurer la cohérence des réseaux nationaux et départementaux, certains axes pouvant changer de nature, dans un sens ou dans un autre, au cours du temps.

En outre, la rédaction de l'Assemblée nationale a donné une définition positive du domaine public routier départemental, en précisant que celui-ci était constitué :

-  des routes, de leurs accessoires et de leurs dépendances classées dans le domaine public routier départemental à la date de publication de la présente loi ;

-  des mêmes éléments, classés dans le domaine public national à la date de publication de la loi et transférés dans le domaine public des départements, après avis des conseils généraux, en vertu de cette même loi.

Le Sénat, en deuxième lecture, et en dépit de la position du rapporteur de la commission des Lois favorable à la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale, n'a pas défendu avec la même ardeur, la conception décentralisatrice des députés. Sur un amendement de Mme Marie-France Beaufils a été rétablie la rédaction du Sénat, le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse de la Haute Assemblée.

En conséquence, le président Pascal Clément ayant rappelé que, compte tenu des critères trop larges de définition du réseau national, la rédaction initiale du projet de loi laissait à l'État la maîtrise du choix des routes transférées aux départements, la Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, afin de circonscrire le domaine routier national aux axes d'intérêt national ou européen et de prévoir une réactualisation des décrets tous les dix ans (amendement n° 19). En conséquence, un amendement de M. René Dosière relatif à la définition du domaine public routier national est devenu sans objet.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. André Chassaigne supprimant le transfert aux départements des routes classées dans le domaine public routier national.

Le Sénat a également complété le paragraphe en question afin de prévoir que l'État conserve dans le domaine public routier national, jusqu'à leur déclassement, les tronçons de routes nationales n'ayant pas de vocation départementale et devant rejoindre le domaine public routier communal. Cette proposition de MM. Grignon et Richert, adoptée avec l'accord de la commission des Lois et du Gouvernement, a ainsi pour objectif de préciser la consistance du domaine public routier national en tenant compte du fait que celui-ci comprend aujourd'hui trois composantes : les routes nationales qui feront partie du réseau de l'État, les routes nationales d'intérêt départemental qui seront transférées et des tronçons de routes nationales qui ont vocation à être déclassées par l'État dans la voirie communale. Pour cette dernière catégorie, l'État en conserverait la charge en vue de leur déclassement vers la voirie communale. Il s'agit ainsi d'éviter un déclassement en deux temps, du domaine national au domaine départemental, et du départemental vers le communal.

Le Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, a également procédé à une réécriture du paragraphe III de l'article, qui n'avait fait l'objet à l'Assemblée nationale que d'un amendement de coordination. Il s'agit en fait d'une clarification rédactionnelle qui permet de mieux faire apparaître l'avis des conseils généraux sur les projets de décrets déterminant la consistance du domaine public routier national. Il est également précisé qu'en l'absence de réponse ce ces conseils dans un délai de trois mois, l'avis est réputé donné. En outre, le même amendement permet de prévoir que les dépendances et accessoires de la voirie transférée font l'objet d'un transfert concomitant.

La Commission a examiné un amendement de M. René Dosière soumettant le transfert des routes nationales à l'avis conforme des conseils généraux et un amendement de M. André Chassaigne soumettant ce transfert à l'accord des départements. Rappelant que le Sénat avait prévu la réalisation d'une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure au moment de son transfert, le rapporteur s'est déclaré défavorable à ces amendements. Le président Pascal Clément a considéré qu'il serait difficile de permettre aux départements de s'opposer à un transfert de compétence prévu par la loi. M. Michel Piron a jugé qu'une telle disposition permettrait à certains conseils généraux de refuser de prendre en charge les routes nationales, rompant ainsi la nécessaire égalité entre départements. La Commission a rejeté ces amendements, ainsi qu'un amendement de M. René Dosière repoussant de six mois le délai de constatation, par le préfet, du transfert des routes nationales

Le Sénat a également complété l'article 12 par un amendement présenté de façon conjointe par MM. Jean-Claude Peyronnet et Éric Doligé imposant la remise d'une étude exhaustive sur l'état de l'infrastructure au moment du transfert, ainsi que sur les investissements prévisibles à court, moyen et long termes, liés à la gestion du domaine routier. Cette étude devra être remise dans les douze mois suivant le transfert. Adoptée contre l'avis de la Commission et du Gouvernement, cette disposition invite à une plus grande transparence du transfert, même si le rapporteur est conscient des limites de l'exercice pour une étude qui ne sera publiée qu'un an après les opérations de transfert. Il a proposé néanmoins de maintenir cette disposition, ainsi que celle adoptée sur proposition du rapporteur du Sénat prévoyant l'entrée en vigueur de l'article dès la publication de la loi, au lieu du 1er janvier 2005.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne précisant que l'étude sur l'état des routes transférées porte sur les éléments financiers nécessaires au fonctionnement et au renouvellement des équipements d'exploitation, puis elle a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 14

(art. L. 122-4, L. 151-6 à L. 151-11, L. 153-1 à L. 153-3, L.153-5 et L. 153-6
du code de la voirie routière)


Institution de péages sur la voirie autoroutière

Cet article avait initialement pour objet de modifier les dispositions actuelles du code de la voirie routière afin d'autoriser l'institution de péages sur les autoroutes, comme c'est déjà le cas actuellement, mais également sur les voies express et les ouvrages d'art. En première lecture, le Sénat a adopté de nombreux amendements venant compléter le dispositif.

Cependant, l'économie générale de l'article a été profondément modifié lors de son examen à l'Assemblée nationale, puisque a été adoptée, entre autres, la suppression de la possibilité d'instituer des péages sur des voies express, que ces dernières aient un caractère national ou départemental.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale a également eu pour conséquence de modifier les conditions requises pour que des ouvrages ou aménagements non prévus au cahier des charges de la délégation puissent être inclus, par simple avenant, à l'assiette de celle-ci. Aux termes de la lecture à l'Assemblée nationale, trois conditions cumulatives étaient exigées - la nécessité, l'utilité et le caractère accessoire -, là où le texte adopté par le Sénat en première lecture n'en prévoyait que deux : l'une, qui pouvait être l'utilité ou la nécessité de l'ouvrage ou de l'aménagement, l'autre son caractère accessoire.

En deuxième lecture, le Sénat a rétabli, sur ce point précis, la rédaction qu'il avait adoptée en première lecture, la jugeant moins restrictive.

L'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, a également modifié la procédure au terme de laquelle des péages pourraient être créés sur des ouvrages d'art.

Dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, ce paragraphe prévoyait que l'institution de péages sur des ouvrages d'art compris dans le domaine public routier des collectivités territoriales intervenait après avis du conseil régional si celui-ci avait participé financièrement à sa construction, d'une part, et des communes ayant un échangeur sur leur territoire, d'autre part. L'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, a étoffé ces procédures de consultation en prévoyant :

-  l'avis du conseil régional, dans tous les cas ;

-  l'avis des communes « traversées » ;

-  l'avis des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou des syndicats mixtes compétents en matière de création ou d'aménagement et d'entretien de la voirie.

Le Sénat n'est pas revenu sur cette disposition en deuxième lecture, et n'a adopté, outre l'amendement portant sur la modification du cahier des charges, qu'un amendement de coordination au paragraphe V, afin de prendre en compte la suppression des péages sur les routes express auparavant prévus au paragraphe II du présent article.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne supprimant l'article 14. Elle a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier visant à interdire la privatisation des autoroutes, le second supprimant les possibilités de contribution des collectivités territoriales au financement des délégations de missions de service public autoroutier.

M. René Dosière a présenté un amendement visant à prévoir que les ouvrages d'art nécessités par la construction d'une infrastructure de transport nouvelle font l'objet d'une convention entre le maître d'ouvrage de l'opération et la collectivité gestionnaire de l'infrastructure. Considérant qu'il apportait une solution à des difficultés juridiques réelles, le rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement, sous réserve que la convention prévue ne soit pas obligatoire, mais laissée à l'appréciation des parties en cause. La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié (amendement n° 20).

Elle a ensuite adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 16

(art. L. 110-3 du code de la voirie routière)


Définition et régime juridique des routes à grande circulation

L'article 16 a pour objet de donner une nouvelle définition des routes à grande circulation, et de préciser le régime qui leur est applicable.

Alors que le Sénat n'avait apporté que deux modifications d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a supprimé une disposition essentielle et précisé un aspect du texte.

S'agissant de la précision apportée, la rédaction de l'Assemblée permet de prévoir que la liste des routes à grande circulation qui doit être fixée par décret, doit avoir recueilli non seulement l'avis des collectivités territoriales, mais également celui de leurs groupements.

La suppression, adoptée à l'initiative du rapporteur de la commission des Finances, M. Laurent Hénart, et des membres du groupe socialiste, avec l'avis favorable de la commission des Lois et défavorable du Gouvernement, a porté sur le deuxième alinéa du texte proposé pour l'article L. 110-3 du code de la voirie routière. Il était prévu, avec cette disposition, une obligation de transmission au représentant de l'État de « tout projet de modification des caractéristiques techniques » ou de mesure susceptible de rendre les routes à grande circulation « impropres à leur destination ». Au vu de cette transmission, le représentant de l'État disposait, dans un délai déterminé par décret en Conseil d'État, du droit de s'opposer au projet envisagé s'il estimait que la continuité du service public routier était en jeu.

Cette disposition a été perçue à l'Assemblée nationale comme une tentative de rétablissement d'une tutelle sur les collectivités territoriales, contraire au principe de libre administration. Elle trahissait en tout état de cause un sentiment de défiance des services techniques de l'État à l'encontre des élus locaux, qui ne pouvait décemment figurer dans un texte emblématique pour la décentralisation.

Le Sénat n'a pas rétabli cette disposition ; il a néanmoins considéré que le risque d'aménagements malencontreux pour les routes à grande circulation était réel. Aussi a-t-il prévu, sur une proposition du rapporteur de la commission des Lois, adoptée avec l'avis favorable du Gouvernement, l'obligation d'une transmission par le propriétaire de la voirie classée route à grande circulation de tout projet ou modification des caractéristiques techniques de ces voies, ou de toutes mesures susceptibles de rendre ces routes impropres à leur destination.

Le droit d'opposition du représentant de l'État étant supprimé au profit d'un simple contrôle a posteriori, la version du Sénat apparaît comme un compromis acceptable, que le rapporteur a proposé de reprendre sans modification. La Commission a en conséquence rejeté deux amendements de M. René Dosière, le premier soumettant la fixation de la liste des routes à grande circulation à un avis conforme des collectivités et groupements qui en sont propriétaires, le second mettant à la charge de l'État les travaux d'amélioration des caractéristiques géométriques de ces voies.

La Commission a ensuite adopté l'article 16 sans modification.

Article 18

(art. L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales)


Éligibilité au FCTVA des dépenses d'investissement et des fonds de concours versés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier

Dans sa rédaction initiale, l'article 18 avait pour objet de compléter l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales afin de rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée les fonds de concours versés à l'État par les collectivités territoriales et leurs groupements pour des opérations d'aménagement du domaine public routier national, sous réserve qu'ils financent la moitié au moins du coût, toutes taxes comprises, de ces opérations.

Le Sénat a adopté en première lecture un amendement du Gouvernement, sous-amendé par la commission des Lois, complétant l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales afin de rendre éligibles au fctva les dépenses engagées par les collectivités territoriales et leurs groupements, soit directement, soit par voie de fonds de concours, pour les opérations d'aménagement sur le domaine public routier, quel que soit le propriétaire de la voirie, État ou collectivité territoriale.

L'Assemblée nationale n'a procédé qu'à des aménagements du principe ainsi posé ; elle a tout d'abord supprimé le troisième alinéa de l'article ayant trait aux dépenses d'investissements, par coordination avec l'article 51 de la loi de finances pour 2004, qui prévoyait des dispositions identiques. Elle a également adopté un amendement du Gouvernement reportant au 1er janvier 2005 la date à laquelle les fonds de concours seraient éligibles au Fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de la commission des Lois rétablissant dans l'article 1615-2 du code général des collectivités territoriales le troisième alinéa de l'article dans sa rédaction initiale, l'article 51 de la loi de finances étant supprimé en conséquence. Il a également adopté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Vial étendant le bénéfice de l'article aux fonds de concours versés aux établissements publics de coopération intercommunale pour les dépenses réelles qu'auraient à effectuer ceux-ci sur le domaine public routier.

Considérant qu'il s'agit là d'une extension bienvenue du dispositif, le rapporteur a proposé de retenir la rédaction du Sénat: la Commission a, en conséquence, adopté l'article sans modification.

Après l'article 21

M. Robert Pandraud a présenté un amendement donnant aux communes, aux groupements de communes et aux syndicats mixtes l'entière compétence de l'organisation du service public du stationnement payant, en remplaçant les amendes actuellement fixées par l'État par une redevance domaniale dont le tarif serait fixé par délibération de la collectivité territoriale concernée.

M. Christophe Caresche a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'était déclaré ouvert au renforcement des compétences des collectivités territoriales en matière de stationnement. Il a indiqué que, depuis, les secrétaires d'État aux transports, l'Association des maires de France et l'Association des maires de grande ville de France s'étaient prononcés en faveur du dispositif proposé par cet amendement. Il a précisé que la perte de recettes induite pour l'État par la disparition des amendes de stationnement, estimée à 180 millions d'euros par an, serait largement compensée par le produit de tva, estimé à 400 millions d'euros par an, que l'État percevrait sur les redevances prévues.

Le président Pascal Clément a considéré qu'il était logique que les redevances venant en remplacement d'amendes pénales bénéficient aux communes.

Rappelant que le produit des amendes de police est actuellement réparti entre les communes par les conseils généraux, M. Jean-Luc Warsmann s'est inquiété des conséquences qu'une dépénalisation des stationnements illicites aurait sur les finances des petites communes. Il s'est déclaré hostile à tout dispositif qui, par le biais de l'assujettissement à la tva, aurait pour effet de renchérir le coût du stationnement.

Tout en jugeant très convaincant le dispositif proposé par cet amendement, le rapporteur a observé que l'assujettissement des redevances à la tva serait à la charge des propriétaires de véhicules, et a craint que le renchérissement du coût de stationnement qui en découlerait soit mal perçu.

M. Christophe Caresche a précisé que le produit des redevances serait affecté au financement des infrastructures de transport en commun. Il a fait valoir que, dans les grandes villes, les propriétaires de véhicules ont aujourd'hui intérêt à payer l'amende plutôt que de régler le coût de l'horodateur, et que, à l'inverse, dans les petites communes, le montant de l'amende apparaît trop élevé et freine la nécessaire rotation des véhicules stationnés. Il a donc estimé que le dispositif d'amende forfaitaire en vigueur ne permettait pas d'adapter le coût du stationnement à la situation de chaque commune. Il a considéré que le remplacement de l'amende par une redevance venant s'ajouter aux redevances d'occupation du domaine public d'ores et déjà fixées par les communes permettrait à celles-ci d'établir le coût de stationnement au niveau qui leur paraît le plus adapté.

Répondant à l'interrogation de M. Jean-Luc Warsmann, M. René Dosière a précisé que la dépénalisation des infractions commises en matière de stationnement serait sans conséquence sur la péréquation entre les communes, dans la mesure où les conseils généraux ne répartissent actuellement que les amendes perçues dans les communes rurales, les communes de plus de 10 000 habitants conservant le produit des amendes perçues sur leur territoire.

M. Xavier de Roux a craint que cet amendement n'aboutisse à un dispositif de redevances très complexe, dont la perception, confiée au juge de proximité statuant en matière civile en cas de non paiement, serait soumise à des difficultés de recouvrement importantes, au risque de voir les collectivités territoriales payer la tva sur des recettes qu'elles n'auraient pas perçues et de tarir les amendes de police.

M. André Chassaigne s'est inquiété des modalités de compensation des pertes de recettes de l'État prévues par cet amendement, en s'interrogeant sur l'opportunité de relever les droits sur les tabacs.

M. Claude Goasguen a jugé que les juridictions civiles ne seraient pas en mesure de faire face aux conséquences de cet amendement, et que la réforme proposée supposerait que la mise en place des juridictions de proximité soit achevée.

Le rapporteur s'est demandé dans quelle mesure cet amendement pouvait donner aux collectivités territoriales une réelle capacité de différenciation du coût du stationnement, notamment entre les zones urbaines et les zones rurales, compte tenu des difficultés constitutionnelles que soulèverait une telle différenciation. Rappelant le principe de non affectation des recettes à des dépenses, il a émis des doutes sur la possibilité de réserver le produit des redevances proposées au financement des transports en commun.

La Commission a rejeté cet amendement.

Chapitre II

Les grands équipements

Ce chapitre tend à transférer aux collectivités territoriales certains grands équipements (aérodromes et hélistations civils, ports maritimes non autonomes, cours d'eau, canaux et ports intérieurs) ; il comporte huit articles, dont un, l'article 27 bis, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture.

À ce stade de la navette, cinq de ces articles ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées : il s'agit des articles 23 et 25 (habilitation à actualiser et adapter par ordonnance certaines dispositions du code de l'aviation civile et du code des ports maritimes), 27 (compétences du département en matière d'infrastructures de transports ferrés ou guidés non urbains), 27 bis (procédure d'arbitrage en cas de litige sur les conditions de financement des services de transports scolaires en cas de modification d'un périmètre de transports urbains) et 28 (transfert au profit de la région des biens de l'État concédés aux sociétés d'aménagement régional). Ne restent en discussion que les articles 22, 24 et 26 du projet de loi.

Article 22

(art. 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002)


Transfert des aérodromes et hélistations civils

Prévoyant d'ici le 1er janvier 2007 le transfert aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des aérodromes et hélistations civils appartenant à l'État, cet article comporte huit paragraphes.

Dès l'issue de la première lecture, les deux assemblées se sont accordées sur les dispositions qui : rendent possible l'expérimentation du transfert (paragraphe IV) ; précisent le sort des aérodromes appartenant à l'État dont les biens étaient, avant la publication de la présente loi, mis à la disposition d'une collectivité territoriale (paragraphe V) ; posent le principe de la prorogation des délégations de service public accordées par l'État sur les aérodromes faisant l'objet d'un transfert de compétences (paragraphe VI) ; appliquent aux hélistations civiles les dispositions relatives aux transferts d'aérodromes (paragraphe VII) ; abrogent par coordination l'article 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui prévoyait une expérimentation afin de renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le développement des aérodromes (paragraphe VIII).

En outre, en deuxième lecture, le Sénat a approuvé les modifications apportées par l'Assemblée nationale au paragraphe I, pour y préciser que le transfert des aérodromes porte sur la propriété de ces infrastructures, et au paragraphe III, pour prévoir que la convention ou l'arrêté précisant les modalités du transfert dresse un diagnostic de l'état de l'aérodrome.

En revanche, le paragraphe II, qui définit la procédure de transfert, a fait l'objet de deux modifications lors de la deuxième lecture au Sénat.

Tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, le Sénat a fixé au 1er juillet 2006 - et non plus au 31 août 2006 - l'échéance avant laquelle une collectivité ou un groupement de collectivité peut demander à prendre en charge un ou plusieurs aérodromes. Cette modification se justifie dès lors que ces transferts devront être effectués au plus tard le 1er janvier 2007 (cf. I du présent article) et que l'Assemblée nationale a porté de trois à six mois le délai au terme duquel, en l'absence d'autre demande de transfert, la collectivité ou le groupement pétitionnaire est réputé bénéficiaire du transfert (4).

En outre, sur proposition de M. Eric Doligé, le Sénat a précisé les règles applicables lorsque plusieurs collectivités ou groupements ont demandé le transfert et que la concertation, organisée par le représentant de l'État, n'a pas permis d'aboutir à la présentation d'une demande unique. Dans cette hypothèse, le II de l'article 22 du projet de loi confie au préfet le soin de désigner le bénéficiaire du transfert « en tenant compte des caractéristiques de l'aérodrome, notamment de son trafic et de sa zone de chalandise, ainsi que des enjeux économiques et d'aménagement du territoire ». Il précise en outre que la région est prioritaire si elle est candidate. Par dérogation à cette priorité accordée à la région, le Sénat a prévu un autre cas de transfert prioritaire au profit d'une collectivité ou d'un groupement qui réunirait deux conditions cumulatives : assurer la gestion de l'aérodrome concerné et avoir financé la majorité de ses investissements durant les trois dernières années précédant l'entrée en vigueur de la présente loi. On relèvera que, dans la rédaction retenue par le Sénat et contrairement à la disposition donnant la priorité à la région, la priorité sera donnée à cette collectivité ou au groupement qu'elle ait, ou non, été candidate, ce qui signifie que, en l'absence de demande, elle se verrait transférer l'aérodrome prioritairement, alors que tel ne serait pas le cas de la région. Après le rejet d'un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, la Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que la collectivité ayant assuré la gestion de l'aérodrome et financé la majorité des investissements n'est prioritaire, pour le transfert de l'infrastructure, qu'à condition d'être candidate (amendement n° 21).

La Commission a ensuite adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 24

(art. L. 101-1, L. 601-1 et L. 601-2 du code des ports maritimes ; art. 6 et 9
de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; art. 104 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 ;
art. L. 4424-22 et L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales)


Transfert des ports maritimes non autonomes de l'État
aux collectivités territoriales

Selon des modalités proches de celles prévues dans le précédent article, l'article 24 du projet de loi transfère aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports non autonomes relevant aujourd'hui de l'État.

Dès la première lecture, les deux assemblées ont retenu une rédaction commune pour les dispositions qui : ouvrent la faculté de transférer les ports départementaux à la région (paragraphe V) ; introduisent un titre préliminaire dans le livre Ier du code des ports maritimes afin de définir le classement des ports maritimes de commerce et de pêche (paragraphe VI) ; abrogent des dispositions devenues inutiles (paragraphes VIII, IX) ; prévoient la possibilité pour une collectivité qui s'est vu transférer un port avant l'entrée en vigueur de la présente loi de demander à se voir transférer le domaine portuaire correspondant (5)(paragraphe X) ; renvoient à un décret en Conseil d'État le soin de définir la liste des ports des départements d'outre-mer qui seront exclus du transfert (paragraphe XII).

En outre, en deuxième lecture, le Sénat a approuvé les modifications apportées par notre assemblée :

-  pour préciser l'échéance du transfert des ports - le 1er janvier 2007 - et indiquer que les collectivités ou groupements bénéficiaires du transfert sont ceux dans le ressort géographique desquels se trouvent les infrastructures (paragraphe  I) ;

-  pour inclure dans la convention de transfert un diagnostic de l'état du port, à l'instar de ce qui a été prévu pour les transferts des aérodromes et hélistations civils (paragraphe III) ;

-  pour apporter une modification rédactionnelle à l'intitulé du titre nouveau introduit dans le code des ports maritimes, d'une part, et clarifier, d'autre part, les conditions d'exercice des compétences sur les ports maritimes de plaisance par d'autres collectivités que les communes ou leurs groupements : il est désormais prévu que les compétences exercées à la date de promulgation de loi par d'autres collectivités que les communes sur ces ports ne pourront être transférées aux communes ou à leurs groupements qu'avec l'accord exprès de ces autres collectivités et que les communes pourront demander à un département ou un syndicat mixte d'exercer les compétences qu'elles ont reçues en la matière par la présente loi (III de l'article L. 601-1 du code des ports maritimes, tel qu'il résulte du paragraphe VII).

-  pour modifier les articles L. 4424-22 et L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales par coordination avec l'abrogation de l'article 6 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 et des articles 104 et 105 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 (paragraphe XI).

En revanche, le Sénat a modifié les paragraphes II et IV.

S'agissant du paragraphe II qui fixe des modalités d'organisation de transfert voisines de celles retenues pour les transferts d'aérodromes (cf. article 22 du projet de loi), le Sénat a retenu deux modifications rédactionnelles apportées par notre assemblée et approuvé la fixation d'un délai de six mois pour la communication aux collectivités ou aux groupements sollicitant le transfert les informations permettant le transfert en connaissance de cause du port concerné. Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a repoussé du 31 août 2005 au 1er janvier 2006, l'échéance à laquelle les collectivités ou les groupements peuvent demander le bénéfice du transfert. Cette date est distincte de celle prévue à l'article 22 pour le transfert des aérodromes, le délai offert aux collectivités ou à leurs groupements étant, dans ce dernier cas, plus long afin qu'il puisse, le cas échéant, être fait une expérimentation du transfert. En outre, par coordination avec la fixation au 1er janvier 2007 de la date de réalisation du transfert définitif, le Sénat, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, a reporté du 31 décembre 2005 au 31 décembre 2006, l'échéance à laquelle sont désignés les bénéficiaires des transferts en l'absence de demande ou en cas d'échec de la concertation si plusieurs candidatures ont été présentées.

S'agissant du paragraphe IV, qui précise le sort des éventuelles délégations de service public, le Sénat est revenu sur les modifications introduites par l'Assemblée nationale en première lecture. On rappellera que ce paragraphe règle différemment le sort de ces délégations selon leur date d'arrivée à échéance :

-  lorsque ces délégations viennent à échéance au cours de l'année suivant le transfert de compétences mais avant sa première date anniversaire, elles sont, sauf opposition du délégataire, prorogées jusqu'à cette date ;

-  lorsque ces délégations viennent à échéance avant le transfert des ports, le texte prévoyait initialement que ces délégations étaient, sauf opposition du délégataire, prorogées tacitement par période de douze mois et jusqu'à la première date anniversaire du transfert de compétences ; sur proposition de M. Bertho Audifax et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu que ces délégations étaient prorogées jusqu'à la nouvelle échéance du 31 décembre 2007 en métropole et jusqu'à la nouvelle échéance du 31 décembre 2009 dans les départements d'outre-mer. Sur proposition de son rapporteur et de nouveau avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat, tout en maintenant le principe d'une prorogation jusqu'au 31 décembre 2007, a supprimé le dispositif spécifique aux départements d'outre-mer, le jugeant injustifié dès lors que la date de transfert définitif des ports est identique.

En outre, sur proposition de son rapporteur et de M. Gérard Le Cam et avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a supprimé le paragraphe III bis. Introduit dans un souci d'harmonisation avec l'article 22 du projet de loi par l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des Lois et avec un avis de sagesse du Gouvernement, ce paragraphe ouvre la possibilité, pour les collectivités ou leurs groupements, de demander un transfert à titre expérimental. Dans son rapport fait sur le projet de loi en deuxième lecture, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a justifié cette suppression par le caractère superflu de cette expérimentation « dans la mesure où un transfert de compétence en cette matière est déjà intervenu sur la base de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, ce qui implique que les collectivités ont déjà connaissance des conditions de gestion des ports maritimes. En outre, il convient de souligner que l'expérimentation pourtant déjà prévue par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité n'a jamais été mise en œuvre, faute de collectivités candidates » (6). En outre, il apparaît que si l'expérimentation est indispensable en matière de transfert d'aérodromes - il y a plus de cent infrastructures concernées et les collectivités n'ont pas toujours une idée précise des avantages et inconvénients d'un tel transfert -, tel ne semble pas le cas en matière portuaire, les transferts envisagés dans l'article 24 du présent projet de loi concernant une dizaine d'équipements et semblant des sujets consensuels avec des candidatures connues.

La Commission a rejeté un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, puis deux amendements de M. Didier Quentin visant à éviter de priver l'État de tout droit de regard en cas de transfert du domaine portuaire, notamment en prévoyant la gratuité du transfert des dépendances du domaine public des ports, à condition que leur affectation à une activité portuaire soit maintenue, le rapporteur ayant souligné qu'un tel droit était garanti par l'exercice du contrôle de légalité. La Commission a également rejeté un amendement de M. Christian Estrosi confiant aux représentants de l'État dans la région la responsabilité de désigner indifféremment soit la région, soit le département, comme bénéficiaires du transfert des ports de commerce ou de pêche, après que le rapporteur eut rappelé que la logique retenue par le projet de loi était celle de la compétence de la région en matière de port de commerce. Elle a rejeté deux amendements de M. Didier Quentin, le premier prévoyant que la collectivité ou le groupement bénéficiaire du transfert succède à l'État dans sa faculté de recourir à l'application de l'article L. 711-8 du code de commerce, le second donnant compétence aux agents des collectivités dont le port relève pour exercer la police de l'exploitation et du domaine public portuaire.

La Commission a ensuite adopté l'article 24 sans modification.

Article 26

(art. 1er, 1er-1, 1er -1-1, 1er-4, 1er-5 et 35 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. 5 et 7 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ; art. 124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 ; art. 3 de la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991)


Transfert des cours d'eau, canaux et ports intérieurs

Cet article tend à approfondir le mouvement de décentralisation des voies fluviales et des ports intérieurs inaugurée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les régions, les départements, les communes et l'État.

Dès la première lecture du projet de loi, les deux assemblées se sont accordées sur les dispositions qui :

-  modifient la définition de la consistance du domaine public fluvial pour substituer la notion de « port intérieur » à celle de « port public situé sur les voies navigables » et pour ajouter ces ports intérieurs au champ du domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements (paragraphe I) ;

-  étendent les pouvoirs de l'État à l'égard du domaine public fluvial d'une collectivité ou d'un groupement à la police de la navigation dans son ensemble alors qu'il n'est aujourd'hui compétent que pour la réglementation générale de cette dernière (paragraphe III) ;

-  déterminent, dans un nouvel article 1-5 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, les compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de ports intérieurs (paragraphe IV) ;

-  modifient l'article 35 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure pour étendre le paiement de la redevance due en cas de prise d'eau sur les cours d'eaux et canaux aux prises d'eau sur les ports intérieurs (paragraphe V) ;

-  abrogent certaines dispositions de la loi du 22 juillet 1983 précitée devenues sans objet (paragraphe VI).

En deuxième lecture, le Sénat a approuvé les modifications apportées par l'Assemblée nationale au paragraphe I bis. Ce paragraphe complète l'article 1er-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, relatif aux modalités de constitution du domaine public fluvial des collectivités territoriales et à la procédure de transfert. Il précise que la collectivité succède dans l'ensemble des droits et obligations à l'égard des tiers à la personne publique auparavant gestionnaire de ce domaine et prévoit la communication par le préfet aux collectivités qui le demandent de toutes les informations sur le domaine susceptible d'être transféré. C'est cette dernière disposition que notre assemblée, suivie par le Sénat, a complétée en enserrant dans un délai de six mois la communication de ces informations et en les assortissant d'un diagnostic portant sur la faisabilité et le coût de l'enlèvement des sédiments ainsi que d'une analyse sur leur nature.

En revanche, le Sénat a modifié le paragraphe II, qui introduit dans le code précité un nouvel article 1er-1-1, prévoyant le transfert de la propriété des cours d'eau et des canaux ayant déjà fait l'objet d'un transfert de compétence au profit des régions avant l'entrée en vigueur de la présente loi. Alors que le projet de loi initial prévoyait un transfert de propriété automatique de ces canaux et cours d'eau, le Sénat a préféré prévoir ce transfert à l'issue d'une expérimentation de trois ans, faite selon les modalités prévues à l'article 1er-2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, l'objectif étant ainsi de préserver l'accord des régions intéressées. Dans un souci de simplification, notre assemblée a précisé que ce transfert en propriété se ferait de plein droit et en pleine propriété si les régions en font la demande ou à l'issue d'un délai de trois ans, sauf si les régions s'y sont opposées par une délibération prise avec un préavis de six mois avant l'échéance de ce délai, étant entendu que, durant cette période, les régions exercent les mêmes compétences que celles prévues lorsque le transfert s'effectue à titre expérimental. Le Sénat a approuvé ces règles de transfert auxquelles il a apporté une modification de coordination. Après le rejet d'un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, la Commission a rejeté un amendement de M. René Dosière prévoyant un état des lieux en matière de contamination toxique préalablement au transfert de compétences en matière de domaine public fluvial, après que le rapporteur eut rappelé que le transfert de la gestion des voies d'eau et canaux concernés par cet amendement avait été réalisé en application des lois de décentralisation de 1983, laissant ainsi vingt ans aux collectivités concernées pour dresser un état des lieux.

En outre, sur proposition de M. Éric Doligé, le Sénat a introduit une dérogation à la compétence des régions pour bénéficier du transfert en propriété des cours d'eaux et canaux. À l'instar du dispositif retenu pour la réalisation des transferts d'aérodromes (cf. article 22), il a précisé que lorsque, avant le 1er janvier 2005, une partie du domaine public fluvial a été concédée à une collectivité territoriale, cette dernière est prioritaire pour bénéficier du transfert de propriété. Cet ajout est une source de simplification et doit être approuvé. Afin de compléter ce dispositif, la Commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à préciser que les collectivités territoriales concessionnaires de parties du domaine public fluvial avant le 1er janvier 2005 bénéficieront, outre du transfert de propriété, du transfert de compétences initial (amendement n° 22).

Enfin, sur proposition de M. Daniel Hoeffel, le Sénat a complété cet article par trois nouveaux paragraphes :

-  le paragraphe VII modifie le III de l'article 124 de la loi de finances pour 1991. Ce paragraphe ouvre aujourd'hui la faculté aux régions bénéficiaires d'un transfert de compétence d'instituer des péages à la charge des transporteurs de marchandises ou de passagers et des propriétaires de bateaux de plaisance de plus de cinq mètres ou dotés d'un moteur d'une puissance égale ou supérieure à 9,9 chevaux sur les voies et plans d'eau intérieurs qui leur sont confiés. Les tarifs de ces péages sont alors fixés par le conseil régional. En outre, ce même paragraphe précise que les régions ayant bénéficié d'un transfert de compétences sur le fondement de l'article 5 de la loi du 22 juillet 1983 sont substituées à l'État pour l'application de l'article L. 29 du domaine de l'État, qui précise que la délivrance des autorisations de voirie sur le domaine public national est subordonnée au paiement, outre les droits et redevances perçus au profit soit de l'État, soit des communes, d'un droit fixe correspondant aux frais exposés par la puissance publique.

Par coordination avec les nouveaux transferts de compétences opérés par le présent projet de loi, le paragraphe VII de l'article 26 abroge ces différentes dispositions et complète le III de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 par un alinéa ouvrant aux collectivités territoriales ou à leurs groupements la possibilité d'instituer un péage à la charge des transporteurs et propriétaires de bateaux précités sur les cours d'eau, canaux, lacs, plans d'eau de leur domaine public fluvial, en laissant le soin à leurs assemblées délibérantes de fixer les tarifs de ce péage.

-  Dans la même logique, le paragraphe VIII modifie l'article 3 de la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports afin qu'il ne soit plus fait état, dans cet article qui énumère les personnels habilités à contrôler l'acquittement des péages institués par le III de l'article 124 de la loi de finances pour 1991, des personnels « des régions bénéficiant des transferts de compétences » mais de ceux « des collectivités territoriales ou de leurs groupements propriétaires de cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau du domaine public fluvial territorial ».

-  le paragraphe IX complète les compétences dévolues à l'établissement public Voies navigables de France. Créé par la loi de finances pour 1991, cet établissement public assure l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension et la promotion des voies navigables et de leurs dépendances ; à cette fin, il gère et exploite le domaine de l'État qui lui est confié ainsi que son domaine privé.

Le Sénat a inséré un nouvel alinéa dans le I de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 afin de préciser que, dans le cadre de ses missions, cet établissement peut proposer des prestations aux collectivités territoriales ou à leurs groupements propriétaires de cours d'eau, canaux, lacs, plans d'eau et ports intérieurs. VNF étant un établissement public, il est contraint par sa spécialité ; cet ajout du Sénat permet, d'une part, d'élargir son objet en l'autorisant à travailler pour le compte de collectivités locales et, d'autre part, d'ouvrir la faculté (mais non l'obligation) pour les collectivités de faire appel à lui. Il semble souhaitable en effet, sur le domaine public fluvial, de permettre le recours à un opérateur commun afin de faciliter notamment le développement par exemple de l'automatisation des écluses, du télépaiement des droits, de l'assistance à la navigation via internet, autant de chantiers suivis par VNF. Cette nouvelle disposition tend ainsi à pérenniser la possibilité pour les collectivités ou leurs groupements de faire appel à cet établissement public lorsqu'elles se sont engagées dans une expérimentation de transfert de l'aménagement et de l'exploitation du domaine fluvial, conformément à l'article 1er-2 du code du domaine public fluvial tel qu'il résulte de l'article 56 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que l'établissement public Voies navigables de France ne proposerait des prestations qu'aux collectivités ou groupements propriétaires de cours d'eau qui en feraient la demande (amendement n° 23).

La Commission a ensuite adopté l'article 26 ainsi rédigé.

chapitre iii

Les transports dans la région Île-de-France

Ce chapitre achève la décentralisation des transports en Île-de-France, qui relèvent actuellement d'un régime dérogatoire à la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (loti), qui a confié la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement des réseaux de transport à une autorité décentralisée.

Les articles 30, relatif aux ressources du syndicat des transports d'Île-de-France (stif) et 31, relatif aux plans de déplacements urbains et plans locaux de déplacements en Île-de-France, ne sont plus en discussion, le Sénat ayant approuvé les modifications qu'y avait apportées l'Assemblée nationale. Trois articles restent donc en navette.

Article 29 A

(art. L. 4413-3 du code général des collectivités territoriales)


Rôle de la région Île-de-France en matière de transports et déplacements

Introduit par le Sénat en première lecture, cet article précise le rôle de la région Île-de-France en matière de transports et d'infrastructures.

Aux termes de cet article, la région définit la politique régionale des déplacements, dans le respect des orientations du schéma directeur de la région Île-de-France et du plan de déplacement urbain.

À cet effet, elle arrête, en association avec le stif, le schéma régional de transports, prévu par l'article 14-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 précitée. L'article 12 A du présent projet de loi modifiant ce schéma qui devient « schéma régional des infrastructures et des transports », l'Assemblée nationale s'est limitée à l'adoption d'un amendement de coordination qui reprend cette nouvelle dénomination.

Afin de rapprocher l'Île-de-France du droit commun des schémas régionaux des infrastructures et des transports, défini par l'article précité, le Sénat a prévu d'associer l'État, au même titre que le stif, à l'élaboration du schéma régional des infrastructures et des transports en Île-de-France.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christophe Caresche tendant à revenir sur la disposition, adoptée par le Sénat associant l'État à la définition du schéma régional des infrastructures et des transports. Le rapporteur ayant fait valoir que cette procédure rapprochait le régime applicable en Île-de-France du droit commun, la Commission a rejeté cet amendement, puis a adopté l'article 29 A sans modification.

Article 29

(art. 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959)


Organisation et compétences du syndicat des transports d'Île-de-France

Cet article, adopté en première lecture par le Sénat sans modification, substitue au stif, syndicat doté de la personnalité morale, associant l'État aux collectivités territoriales, un établissement public territorial regroupant la région et les départements de la région parisienne. Il en tire les conséquences pour son organisation et ses compétences.

Outre le maintien des contrats de travail entre l'actuel stif et ses employés, l'apport de l'Assemblée nationale en première lecture s'est concentré sur le conseil d'administration et la présidence du stif :

-  le stif est présidé par le président du conseil régional ou par un élu du conseil régional désigné par celui-ci parmi les membres du conseil d'administration ; Cette alternative, qui résulte d'un riche débat sur deux amendements identiques de Mme Odile Saugues et de M. Étienne Pinte, n'a pas été remise en cause par le Sénat ;

-  dans le projet de loi initial, le conseil d'administration est composé de représentants des collectivités territoriales membres du stif. Le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale ayant précisé « que si l'intention est bonne, il conviendra d'améliorer ce dispositif technique au cours de la navette », celle-ci a, sur proposition de M. Étienne Pinte, complété cette liste par les représentants des collectivités ou de leurs groupements ayant reçu délégation, élus au sein de collèges départementaux. En vertu de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France, tel que rédigé par le présent article, le stif peut, en effet, consentir des délégations de ses attributions à des collectivités territoriales ou à leurs groupements, sur des périmètres ou pour des services définis dans une convention.

Opposée à la présence de représentants des collectivités ou groupements délégataires au sein du conseil d'administration, la commission des Lois du Sénat a proposé la suppression de cette nouvelle disposition. Cependant, lors de l'examen en séance publique, le Sénat a préféré adopter un amendement présenté par le Gouvernement visant à inclure dans la composition du conseil d'administration un représentant de la chambre de commerce et d'industrie d'Île-de-France et un représentant des présidents des établissements publics de coopération intercommunale (epci), élu au scrutin majoritaire à deux tours au sein du collège des présidents d'epci de la région Île-de-France. Soulignant le respect de la prééminence des collectivités territoriales membres du stif au sein du conseil d'administration, le ministre a justifié la représentation institutionnelle des milieux économiques par leur contribution au financement des transports en Île-de-France et la représentation des intercommunalités par leur développement récent dans la région et les besoins de transports de proximité.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des Affaires économiques qui, d'une part, prévoit la consultation du conseil régional et des conseils généraux sur le décret en Conseil d'État fixant ou modifiant les statuts du stif et, d'autre part, précise les conséquences de l'absence d'avis donné dans un délai de deux mois. Le Sénat a apporté une modification rédactionnelle sur ce dernier point.

La Commission a rejeté deux amendements de M. André Chassaigne, l'un de suppression, l'autre tendant à garantir le caractère public des exploitants des transports de l'Île-de-France, le rapporteur ayant souligné que le syndicat des transports d'Île-de-France devait conserver le libre choix des exploitants.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Christophe Caresche tendant à supprimer, au sein du conseil d'administration de ce syndicat, la représentation de la chambre régionale de commerce et d'industrie d'Île-de-France ainsi que des présidents des établissements publics de coopération intercommunale, son auteur ayant estimé que la représentation des entreprises, voulue par Sénat, n'était pas justifiée et que celle de l'ensemble des collectivités territoriales délégataires était préférable. Le rapporteur ayant fait valoir que ces deux modifications avaient été apportées par le Sénat à la demande du Gouvernement afin de permettre la représentation au conseil d'administration tant des acteurs économiques, qui contribuent au financement des transports en Île-de-France, que des epci, la Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant la représentation des associations de consommateurs, afin de permettre la participation des usagers au conseil d'administration, après que le rapporteur eut indiqué que ceux-ci étaient déjà représentés au comité des partenaires des transports publics en Île-de-France.

La Commission a ensuite adopté l'article 29 sans modification.

Article 33

Entrée en vigueur des dispositions du présent chapitre

Cet article prévoit les conditions d'entrée en vigueur des dispositions du chapitre relatif aux transports dans la région Île-de-France.

Le projet de loi fixait leur entrée en vigueur au 1er janvier de l'année suivant l'année de publication du décret prévu à l'article 30, par lequel l'État contribue à l'équilibre du régime de retraite des agents de la ratp, et au plus tard le 1er janvier 2006.

Lors de l'examen en première lecture, le Sénat a retenu la date butoir du 1er janvier 2005.

Afin d'améliorer la logique de ce dispositif, l'Assemblée nationale, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, a prévu que l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux transports en Île-de-France interviendra à compter de la publication du décret précité.

Dans un souci de cohérence et d'efficacité, le Sénat a finalement adopté un amendement du Gouvernement supprimant la date butoir et précisant que les dispositions entreront en vigueur dans un délai de six mois à compter de la publication du décret fixant les statuts du stif, prévu par l'article 29. À cette occasion, le Gouvernement s'est engagé à ce que « les dispositions réglementaires prévues soient applicables, au plus tard, au 1er juillet 2005 (7) ».

Après avoir rejeté un amendement de M. René Dosière prévoyant, dans un but de simplification, une entrée en vigueur à la date du 1er janvier 2005, le rapporteur ayant estimé plus logique d'attendre la publication du décret fixant les statuts du syndicat des transports d'Île-de-France, la Commission a adopté l'article 33 sans modification.

Chapitre IV

Les fonds structurels européens

Article 35

Les fonds structurels européens

Cet article transfère, à titre expérimental, aux régions, ou aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements si les régions ne sont pas candidates, les fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens.

En deuxième lecture, le Sénat n'est pas revenu sur les modifications apportées par l'Assemblée nationale tendant, d'une part, à favoriser l'expérimentation par les départements de la gestion des fonds structurels dépendant du Fonds social européen et, d'autre part, à compléter le contenu du rapport du Gouvernement faisant le bilan de cette expérimentation.

Il a, en revanche, complété une disposition qu'il avait lui-même introduite en première lecture permettant à la collectivité expérimentatrice de déléguer l'exercice de la fonction d'autorité de paiement à un groupement d'intérêt public, à une institution financière spécialisée ou à des institutions ou services autorisés à effectuer des opérations de banque. Sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a ainsi ajouté aux structures délégataires le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (cnasea) au motif que celui-ci exerce déjà cette fonction pour le compte de l'État avec efficacité.

La Commission a adopté l'article 35 sans modification.

TITRE III

LA SOLIDARITÉ ET LA SANTÉ

Chapitre Ier

L'action sociale et médico-sociale

Avant l'article 40

La Commission a successivement rejeté six amendements de M. Christophe Caresche portant articles additionnels avant l'article 40 et tendant à créer un conseil départemental économique et social dans chaque département, à prévoir un rapport du Gouvernement sur les conditions de la création d'un institut national des politiques sociales décentralisées, à mettre en place un dispositif de chèques d'accompagnement personnalisé susceptibles d'être distribués par l'État, à définir les modalités de leur gestion dans chaque collectivité par une régie unique sous le contrôle d'une commission, à déterminer les missions et l'organisation de cette commission, et à prévoir un rapport au Parlement sur les conditions de l'extension de ce dispositif aux services de l'État.

Article 40

(art. L. 312-4 et L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles)


Procédure d'élaboration des schémas départementaux
d'organisation sociale et médico-sociale

Cet article a pour objet de modifier les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives aux schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale, afin de confier aux seuls départements le soin de leur élaboration. Le dispositif proposé dans le projet de loi va ainsi dans le sens d'une simplification des procédures, puisqu'il n'y aurait plus désormais qu'un seul document dont la responsabilité unique incombe, sauf en cas de désaccord avec le représentant de l'État, à l'échelon départemental. En outre, les modalités d'association à la définition du schéma des représentants des autres collectivités territoriales ou du secteur social ne seraient plus fixées par décret mais laissées à la libre appréciation des départements.

En première lecture, le Sénat a amélioré sensiblement le texte initial : sur proposition de sa commission des Lois et de sa commission des Affaires sociales, il a tout d'abord prévu que la responsabilité du schéma incomberait au conseil général dans son ensemble, que ce soit pour son élaboration ou sa modification, et non plus au seul président du conseil général. Il a en effet considéré qu'un tel document, engageant la responsabilité du département pour cinq ans, devait être élaboré de façon collective.

Il a également assoupli le cadre de concertation imposé à l'échelon départemental en supprimant l'obligation d'associer des personnes morales publiques ou privées, qu'elles soient représentantes des collectivités territoriales, professions sanitaires et sociales, institutions sociales et médico-sociales et personnes accueillies par ces institutions ou susceptibles de l'être. Le rapporteur de la commission des Lois a en effet observé que l'« on n'imagine pas que le conseil général, chargé d'élaborer ce projet de schéma, ne procède pas aux consultations nécessaires ». Enfin, le Sénat a précisé le délai dans lequel le schéma devait être élaboré par le conseil général : au délai initial ayant pour point de départ la publication de la loi, il a préféré un délai de six mois à compter de la transmission par le représentant de l'État des orientations devant être prises en compte pour les établissements sociaux et médico-sociaux pris en charge par l'État. Il a, à juste titre, estimé qu'il serait anormal que le conseil général soit sanctionné pour carence, en cas de transmission tardive de ces orientations.

L'Assemblée nationale a approuvé ces modifications ; sur proposition de rapporteur, elle a souhaité aller plus loin encore dans l'allègement des modalités d'élaboration du schéma, en supprimant l'avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale. Cette proposition a d'ailleurs rencontré l'assentiment du précédent rapporteur de la commission des Lois, M. Marc-Philippe Daubresse, ainsi que celui du Gouvernement. M. Patrick Devedjian a eu à ce sujet des propos très clairs : « l'argument de M. Alain Gest est juste : dans un système de libre administration des collectivités locales, il faut leur laisser la plus grande liberté en matière de consultation. Il appartiendra aux électeurs de juger de leur pratique en la matière. Sinon on entre dans une série infinie de consultations obligatoires : pourquoi consulter telle instance et non telle autre ? Car chacune est légitime ».

L'Assemblée nationale a également imposé au représentant de l'État, au nom du parallélisme des formes puisqu'un tel délai est imposé au conseil général, de faire connaître au président du conseil général dans les six mois avant l'expiration du précédent schéma, les orientations à prendre en compte pour l'élaboration du nouveau schéma. Enfin, et toujours à l'initiative de rapporteur, elle a décidé de porter de six à douze mois le délai accordé au conseil général pour élaborer le schéma à compter de la transmission par le préfet des orientations de l'État.

En deuxième lecture, le Sénat, en dépit de la proposition de sa commission des Lois d'adopter le texte de l'Assemblée nationale sans modification, a adopté un amendement proposé par des sénateurs de toutes sensibilités politiques, visant à rétablir l'avis des comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (crosms), après que le Gouvernement eut émis un avis de sagesse.

Jugeant, comme le rapporteur de la commission des Lois avant lui, que rétablir une telle disposition trahit une certaine défiance envers les élus locaux qui seraient ainsi incapables de procéder aux consultations nécessaires, rapporteur réitère sa proposition formulée en première lecture et présente en conséquence un amendement de suppression de l'avis des crosms.

En conséquence, après avoir rejeté un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, la Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir au texte de l'Assemblée nationale (amendement n° 24). Elle a ensuite rejeté deux amendements de M. René Dosière, l'un prévoyant l'association de divers intervenants à la définition du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale, l'autre destiné à renforcer l'opposabilité de ce schéma, le rapporteur ayant précisé que le second était satisfait par le droit existant.

La Commission a adopté l'article ainsi modifié.

Après l'article 40

La Commission a rejeté un amendement de M. René Dosière tendant à ouvrir la possibilité de créer des schémas interdépartementaux et interrégionaux de l'organisation sociale et médico-sociale, le rapporteur ayant estimé qu'il en résulterait une complexité excessive.

Article 41

(art. L. 263-15, L. 263-16 et L. 263-17 du code de l'action sociale et des familles)


Transfert aux départements des fonds d'aide aux jeunes en difficulté

L'article 41 du projet de loi propose de confier l'entière responsabilité des fonds d'aide aux jeunes en difficulté aux départements, en supprimant l'actuel dispositif de co-financement et de co-pilotage par l'État.

Le Sénat a, lors de sa première lecture, modifié la rédaction de l'article 41 afin d'en préciser trois points :

-  il a tout d'abord permis aux groupements de communes de participer au financement des fonds d'aide aux jeunes, tout en supprimant la possibilité de voir confier la délégation de gestion de ces fonds à la région ;

-  il a également précisé que le règlement intérieur du fonds d'aide aux jeunes devait être adopté par le conseil général ;

-  enfin, il a supprimé, parmi les critères d'attribution de secours temporaires, la notion d'urgence de ces besoins, en jugeant cette précision inutile.

Sur ce dernier point, le Sénat n'a pas été suivi par l'Assemblée nationale, qui a rétabli, sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, la disposition selon laquelle les secours temporaires dispensés par les fonds d'aide aux jeunes devaient être de nature à faire face à des besoins urgents. Sur proposition de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, cette notion d'urgence a également été introduite au niveau des règlements intérieurs des fonds, ceux-ci devant désormais déterminer les règles et modalités d'attribution des aides, « notamment d'urgence ».

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé, sur proposition conjointe de sa commission des Lois, de M. Thierry Mariani et de Mme Paulette Guinchard-Kunstler, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la possibilité offerte aux conseils généraux de récupérer les sommes attribuées en cas de retour à meilleure fortune, ou dans le cadre d'une succession. Cette procédure est en effet apparue lourde pour les départements, en regard des sommes en jeu.

En deuxième lecture, les sénateurs ont adopté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Sueur précisant que le montant des sommes attribuées aux fonds d'aide aux jeunes est au moins égal à la moyenne des crédits consacrés par l'État et le département au cours des trois dernières années. Cette rédaction, sur laquelle ni le rapporteur de la commission des Lois, ni le Gouvernement ne se sont exprimés, parait en contradiction avec l'esprit général du texte qui est de rassembler dans un même titre, à savoir le titre VI, l'ensemble des dispositions permettant la compensation des transferts de compétences. En l'occurrence, rien ne justifie qu'un sort particulier soit réservé aux Fonds d'aide aux jeunes, alors que ceux-ci feront l'objet d'une compensation financière dans les conditions de droit commun prévues à l'article 88. Ainsi, évaluées comme des dépenses de fonctionnement, les crédits attribués par l'État au titre de la compensation du transfert des faj seront égaux à la moyenne des crédits consommés au titre des trois dernières années compensant le transfert. Il est vrai en revanche que, s'agissant d'un fonds auparavant financé à parité entre l'État et le département, rien ne garantit que les départements reconduiront à l'identique les sommes qu'ils y consacraient avant le transfert. C'est là précisément tout l'enjeu de la décentralisation, à travers un texte qui veut affirmer l'importance des responsabilités locales.

C'est parce qu'il est convaincu de l'importance de cet enjeu pour la réforme de l'État que le rapporteur propose la suppression de cette disposition ajoutée par le Sénat en seconde lecture. En conséquence, la Commission, après avoir rejeté un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, a adopté un amendement du rapporteur supprimant cet ajout du Sénat (amendement n° 25), puis a adopté l'article 41 ainsi modifié.

Article 46

(Art. L. 113-2 et L. 232-13 du code de l'action sociale et des familles)


Affirmation de la compétence du département dans la conduite
et la coordination de l'action en faveur des personnes âgées

L'article 46 du projet de loi propose de renforcer le département dans son rôle de pilotage des politiques en faveur des personnes âgées.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Affaires sociales avec l'avis favorables du Gouvernement et de la commission des Lois, a accentué ce rôle de pilotage en confiant aux départements la responsabilité de la gestion des centres locaux d'information et de coordination (clic). Il lui a également attribué un rôle de coordination des actions des différents intervenants, en lui permettant de signer à cet effet des conventions avec l'État, les organismes de sécurité sociale ou tout autre intervenant en faveur des personnes âgées.

Tout en souscrivant aux modifications ainsi apportées, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a précisé les conditions de transfert aux départements des centres locaux d'information et de coordination. Ces derniers sont destinés à mieux répondre aux besoins des personnes âgées et de leur entourage, en procédant à une évaluation des besoins de la personne et à un recensement de l'offre en termes de services, de places et de formation. Ils présentent cependant une très grande diversité dans leur organisation, puisque n'étant ni des services de l'État, ni des services du département, ils peuvent être gérés par des communes, des centres communaux d'action sociale, des hôpitaux, des maisons de retraite ou des associations. Ils bénéficient, pour assurer leurs missions, d'une « labellisation » qui vaut reconnaissance juridique et financière, sur décision conjointe du préfet et du président du conseil général.

Afin de donner un cadre d'action commun à ces organismes, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale permet de les intégrer dans le dispositif classique d'autorisation et de financement prévu par le code de l'action sociale et des familles pour tous les services sociaux et médico-sociaux « classiques ». Ainsi, les paragraphes I et IV permettent de prendre acte du transfert en intégrant les clic dans les services autorisés par le président du conseil général, sur la base du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale. En outre, le paragraphe III prévoit une disposition spécifique pour les clic existants, ayant déjà fait l'objet d'une « labellisation » ; il permet ainsi à ces organismes de bénéficier d'une autorisation tacite au titre du code de l'action sociale et des familles, pour une durée transitoire de trois ans.

Le paragraphe I bis, issu de la rédaction de l'Assemblée nationale, est une simple disposition de coordination ; néanmoins, la commission des Lois du Sénat a proposé un amendement afin d'en clarifier la rédaction, car celle-ci pouvait être interprétée comme obligeant toutes les conventions signées par les départements, quel que soit le partenaire concerné, à se conformer à un cahier des charges arrêté par le ministre chargé des personnes âgées. C'est donc tout à fait à juste titre que le Sénat, suivant sa commission des Lois, a précisé que les conventions en question étaient uniquement celles conclues entre le département et les organismes de sécurité sociale.

Au bénéfice de cette précision, la Commission a adopté l'article sans modification.

Après l'article 46

La Commission a rejeté deux amendements de M. René Dosière tendant à conférer une base législative respectivement au comité national et aux comités régionaux des retraités et personnes âgées, le rapporteur ayant fait valoir que ces instances soit figuraient déjà dans le code de l'action sociale et des familles, soit constituaient un niveau d'administration supplémentaire néfaste à la prise de décision.

Article 47 bis (nouveau)

(art. L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles)


Compétence du président du conseil général en matière de remise
ou de réduction en cas de paiements indus d'allocation RMI

L'article L. 262-41 du code de l'action sociale et des familles précise les modalités de récupération par le conseil général d'un paiement indu d'allocation du rmi. Il prévoit cependant le cas où la situation de précarité du débiteur justifie une remise ou une réduction du remboursement de ces paiements indus.

En deuxième lecture, le Sénat, sur proposition de M. Eric Doligé, avec l'avis favorable du rapporteur de la commission des Lois, a précisé que la décision de remise ou de réduction de ces paiements revenait au président du conseil général.

Les dispositions actuelles du code de l'action sociale et des familles relatives au rmi n'investissent pas le président du conseil général d'une telle compétence décisionnelle. C'est donc l'assemblée délibérante départementale qui est compétente.

La rédaction adoptée par le Sénat a donc pour objet de rendre le président du conseil général compétent en matière de réduction ou de remise de dette au département. De façon pragmatique, une telle disposition permet d'accélérer les procédures puisque les décisions ne sont plus dépendantes des sessions du conseil général.

Le dernier paragraphe de l'article prévoit une entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions dès la publication de la loi, par dérogation à l'article 126 qui reporte au 1er janvier 2005 l'entrée en vigueur de l'ensemble de la loi, à l'exception du titre IX relatif aux communes et à l'intercommunalité.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre III

Le logement social et la construction

Avant l'article 49 A

La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen revenant sur le dispositif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000 relatif au minimum de 20 % de logements locatifs sociaux dans les communes urbaines, puis deux amendements de M. René Dosière tendant respectivement à associer les associations d'insertion ou de logements de personnes défavorisées à la désignation de ménages à loger ou reloger sur le contingent préfectoral, et à prévoir la transmission aux collectivités territoriales, sur demande par l'administration fiscale, des informations nominatives dont elle dispose sur les vacances de logements.

Article 49 A

(art. L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation)


Transfert aux maires et aux présidents d'établissements publics de
coopération intercommunale du contingent préfectoral de logements sociaux

Introduit au Sénat sur proposition de sa commission des Lois, cet article avait initialement pour objet de prévoir le transfert aux maires ou, par délégation du maire, aux présidents d'epci compétents en matière de logement, les contingents préfectoraux de logements au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.

Ces contingents de réservation dont disposent actuellement les préfets ne peuvent excéder 30 % du patrimoine du bailleur ; sur ces 30 %, 5 sont destinés à des fonctionnaires, le reste étant attribué à des personnes particulièrement défavorisées. La réservation des logements se fait généralement par convention entre l'État et le bailleur, ce dernier ayant le droit de refuser les candidats présentés par les préfets pourvu que leur refus soit motivé.

Le Sénat, en première lecture, avait considéré que les maires étaient mieux à même que l'État de connaître les besoins en matière de logements sociaux. Aussi, avait-il procédé à un transfert de ce droit de réservation à un échelon décentralisé, alors que le projet de loi initial, dans son article 49, ne prévoyait qu'une délégation de cette gestion, dans le cadre plus général de la délégation des aides à la pierre mise en place dans cet article.

À l'Assemblée nationale, le rapporteur de la commission des Lois avait pris acte de cette forte demande des élus locaux de se voir plus directement associés à l'attribution des logements sociaux. Il avait jugé que cette demande était légitime, les maires étant les premiers incriminés en cas de tensions et difficultés résultant de la gestion de ces contingents réservés. Pour autant, il avait considéré que « si l'intervention des élus assure l'adéquation de la décision aux réalités locales, il n'en reste pas moins que l'État se doit d'être le garant des grands équilibres et de la solidarité nationale. » Il avait également exprimé la crainte qu'un tel transfert aux maires ne dissuade ceux-ci de poursuivre leur effort en matière de garanties accordées aux emprunts pour la construction de hlm, garanties ouvrant aujourd'hui le droit pour les maires à des contingents supplémentaires.

Aussi avait-il proposé à l'Assemblée nationale, qui l'avait suivi, un amendement de réécriture de l'article 49 A afin de revenir à un régime de délégation des contingents préfectoraux aux départements et établissements publics de coopération intercommunale bénéficiant d'une délégation des aides à la pierre, tout en encadrant ces nouveaux droits à réservation dans le respect du Plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (pdalpd).

Ainsi, lorsqu'un epci ou un département signataire d'une convention de délégation des aides à la pierre, prévue à l'article 49 du projet de loi, le demande, cette convention doit également prévoir les conditions de délégation de la gestion des contingents réservés au préfet ; la convention fixe alors les engagements du bénéficiaire de cette délégation, ainsi que les modalités d'association des communes à l'utilisation des droits sur leur territoire, les modalités d'évaluation annuelle de la délégation et les conditions de son retrait en cas de non-respect des obligations. Lorsque le délégataire est un établissement public de coopération intercommunale, il est précisé que l'association des communes membres de l'epci peut prendre la forme d'une délégation de tout ou partie des droits ainsi délégués.

Cette délégation est aussi encadrée : s'il est constaté par le préfet, au terme de l'année écoulée, que les objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ne sont pas atteints, il peut, après mise en demeure restée sans suite, se substituer à l'autorité délégataire pour décider directement de la réservation des logements. Toutefois, afin de ne pas prolonger indéfiniment cette substitution, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale précise qu'elle devient caduque en cas de renouvellement général de l'organe délibérant.

En deuxième lecture, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a reconnu que le dispositif initialement proposé par le Sénat d'un transfert aux maires des contingents préfectoraux, sans contrepartie, suscitait de vives inquiétudes autant chez les bailleurs sociaux qu'auprès des associations. Sur son initiative, le Sénat a adopté en conséquence un amendement s'inscrivant dans le cadre proposé par l'Assemblée nationale : au lieu d'un transfert est ainsi prévue une délégation dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Un pouvoir de substitution, selon les mêmes modalités que la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, est également reconnu au préfet en cas de manquements aux obligations du délégataire.

Néanmoins, tout en partageant la même philosophie que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, l'amendement du Sénat en diverge sur plusieurs points : en premier lieu, la délégation est désormais déconnectée de la délégation prévue pour les aides à la pierre, les établissements ou collectivités délégataires des contingents réservés n'étant plus obligatoirement reconnus gestionnaires des aides au logement tel que cela est prévu à l'article 49 du projet de loi. Cette déconnection des deux délégations est justifiée par le changement des autorités attributaires : seuls pourront bénéficier d'une telle délégation les maires ou, avec l'accord des maires, les présidents d'un établissement public de coopération intercommunale. Ainsi, le président du conseil général, contrairement à la rédaction de l'Assemblée nationale, ne bénéficie plus de la gestion des contingents réservés au préfet. Le Sénat a justifié cette différence en insistant sur la responsabilité première des maires des communes pour les questions touchant à l'attribution de logements. Au nom de cette responsabilité, le Sénat a repoussé un sous-amendement présenté par le Gouvernement supprimant l'accord du maire pour pouvoir confier la gestion du contingent au président d'un epci.

La seconde différence avec la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale tient aux conditions dans lesquelles se fait la délégation ; alors qu'elle s'imposait comme une obligation pour le préfet du moment que le département ou l'epci en faisait la demande, dans la rédaction de l'Assemblée nationale, elle devient à la libre appréciation du représentant de l'État dans la rédaction proposée par le Sénat. Cette modification améliore très sensiblement le texte dans la mesure où elle garantit de manière effective le rôle de l'État en matière de logement.

Après le rejet de deux amendements de suppression, présentés l'un par M. René Dosière, l'autre par M. André Chassaigne, la Commission a, compte tenu des garanties que cette rédaction présente en terme de droit au logement, adopté un amendement du rapporteur tendant à rétablir le texte de l'Assemblée nationale, avec une légère modification portant sur l'appréciation du représentant de l'État pour accorder cette délégation. Cet amendement a été assorti d'une rectification proposée par M. René Dosière ramenant de six à deux mois le délai de substitution du préfet (amendement n° 26). En conséquence, un amendement de M. René Dosière ramenant ce délai à un mois a été retiré par son auteur. La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. René Dosière tendant à exclure la possibilité de délégation pour les communes ne respectant pas leurs obligations en matière de logement social. Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

Après l'article 49 A

La Commission a rejeté deux amendements de M. René Dosière tendant à la création d'une commission chargée de présenter les propositions en vue de l'attribution de logements sociaux au titre de son contingent, et à prévoir que le préfet rend compte une fois par an aux communes de l'utilisation de ses droits de réservation.

Article 49

(Art. L. 301-3, L. 301-5-1 à L. 301-5-3 [nouveaux], L. 302-1, L. 302-4 et L. 302-4-1,
section 3 du chapitre II du titre préliminaire du livre III, art. L. 303-1,
chapitre II du titre Ier du livre III du code de la construction et de l'habitation,
art. 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983)


Délégation de l'attribution des aides à la pierre aux établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux départements -
Programme locaux de l'habitat - Création d'un comité régional de l'habitat

Cet article a pour objet de prévoir les conditions de délégation par l'État de ses compétences en matière d'attribution d'aides à la pierre aux établissements publics de coopération intercommunale ou aux départements qui en font la demande. Il permet également d'élargir les possibilités d'aides au logement reconnues aux collectivités territoriales.

1. La délégation des aides à la pierre

Le premier paragraphe de l'article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation afin de préciser les aides publiques susceptibles d'être déléguées. Il s'agirait ainsi :

-  des aides publiques en faveur de la construction, de la réhabilitation et de la démolition des logements sociaux ;

-  des aides en faveur de la rénovation de l'habitat privé ;

-  des aides destinées à la création de places d'hébergement ;

-  des aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété, pour les seuls départements et régions d'outre-mer.

En première lecture, le Sénat, à l'initiative de M. Philippe Richert, a ajouté aux aides pouvant être déléguées, celles relatives à l'acquisition de logements locatifs sociaux, en coordination avec la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui autorise désormais l'acquisition par les organismes hlm de logements existants avec les aides de l'État ou celles de la Caisse des dépôts et consignations.

En seconde lecture, le Sénat a complété cette liste avec les aides en faveur de la location-accession, actuellement financées par le prêt social à la location-accession.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi réservait le bénéfice de la délégation de compétences aux communautés urbaines, communautés d'agglomération, syndicats d'agglomération nouvelle ainsi qu'aux communautés de communes de plus de 50 000 habitants et comptant au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

À titre subsidiaire, si aucun groupement ne demande ou n'obtient la délégation, la délégation se fait aux départements qui en font la demande.

Quel que soit le délégataire, la gestion de la délégation est subordonnée à la conclusion d'une convention avec l'État définissant précisément les objectifs à atteindre. En l'absence de convention avec un epci ou un département, les aides à la pierre resteraient gérées par l'État par l'intermédiaire du préfet de région ; ce dernier aurait alors à déterminer les montants directement affectés au préfet du département ainsi qu'à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat. L'affectation de ces crédits doit néanmoins tenir compte du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Le système retenu par le projet de loi comprend ainsi trois niveaux de gestion : il consiste à déléguer aux groupements qui en font la demande, puis, en l'absence de groupements sélectionnés ou pour les zones hors intercommunalité, au département, et en l'absence de délégation au département, à opérer une gestion directe par l'État.

Tout en validant un tel dispositif, le Sénat a souhaité en élargir le nombre de bénéficiaires : sur proposition conjointe du rapporteur de la commission des Lois, M. Jean-Pierre Schosteck, et du rapporteur de la commission des Affaires économiques, M. Georges Gruillot, la Haute assemblée a supprimé, avec l'avis favorable du Gouvernement, les seuils de 50 000 et 15 000 habitants pour les communautés de communes susceptibles de se voir confier la gestion des aides à la pierre. Les sénateurs ont considéré qu'un tel seuil était inutile, dans la mesure où la décision finale d'accorder la délégation revenait au seul préfet de région : il lui appartiendra alors de vérifier si la communauté de communes présente toutes les garanties, quelle que soit sa taille, pour gérer une telle délégation.

L'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat sur ce point précis : elle a adopté en conséquence un amendement présenté par le rapporteur de la commission des Lois rétablissant les seuils de 15 000 habitants pour la commune centre et 50 000 habitants pour la population totale comprise dans la communauté de communes demandant délégation. Il est en effet apparu essentiel que la délégation des aides à la pierre soit réservée à des groupements suffisamment importants, correspondant à des « bassins d'habitat » pertinents. Avec l'instauration de ces seuils démographiques, qui sont identiques à ceux requis pour la création d'une communauté d'agglomération, le Gouvernement souhaitait ne pas pénaliser les établissements publics de coopération intercommunale qui ont l'envergure des communautés d'agglomération mais sont restées, pour des raisons diverses, des communautés de communes.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a ainsi exprimé sa crainte que l'amendement adopté par le Sénat ne favorise un éparpillement de la gestion des aides à la pierre. Cet éparpillement n'est pas sans conséquence pour les départements qui se verraient de fait confier les zones « interstitielles », non couvertes par les groupements délégataires, alors qu'il convient au contraire de leur reconnaître, dans les zones rurales, un véritable rôle de coordination et de correction des déséquilibres entre les communes. À terme, c'est la cohérence même de la délégation des aides à la pierre qui est en jeu.

Ce risque ne parait pas toutefois avoir été pleinement mesuré par les sénateurs, qui ont choisi, en deuxième lecture, de supprimer de nouveau les seuils, avec un avis favorable du Gouvernement.

En première lecture, le Sénat a, en outre, complété le paragraphe I de l'article 49 par deux amendements ; le premier, présenté par M. Eric Doligé, oblige le Gouvernement à présenter, au moment du dépôt du projet de loi de finances, le tableau des dotations notifiées au préfet de région et de leur répartition intrarégionale effectuée par les préfets ; le second, présenté par M. Jean-Claude Gaudin, confie au président de l'établissement public de coopération intercommunale ou au président du conseil général ayant obtenu délégation le soin d'agréer les opérations de logement social mentionnées au premier alinéa de l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation.

Ayant rejeté un amendement de suppression présenté par M. André Chassaigne, la Commission a été saisie de plusieurs amendements portant sur l'article L. 301-3 du code de la construction et de l'habitation. Elle a rejeté quatre amendements de M. René Dosière, l'un de précision, le deuxième laissant aux signataires d'une convention de délégation la possibilité de retenir ou non la création de places d'hébergement, les deux derniers tendant à élargir le domaine des aides publiques au logement social. Puis elle a adopté deux amendements du rapporteur tendant respectivement à rétablir les seuils, supprimés par le Sénat, pour les communautés de communes susceptibles de se voir confier la gestion des délégations des aides à la pierre et à préciser que le représentant de l'État dans la région est le signataire pour l'État de la convention de délégation (amendements n° 27 et 28).

Elle a alors rejeté un amendement de M. André Chassaigne obligeant le représentant de l'État dans la région, à respecter, plutôt qu'à tenir compte, comme le prévoit le projet de loi, des orientations du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Le deuxième paragraphe a trait aux modalités de délégation de gestion des aides ; il crée à cet effet trois nouveaux articles dans le code de la construction et de l'habitation.

L'article L. 301-5-1 définit les modalités de gestion des délégations par les établissements publics de coopération intercommunale ; les conventions de délégation passées avec l'État seraient de six ans renouvelables.

En première lecture, le Sénat a très sensiblement amélioré le texte proposé initialement : il a d'abord insisté sur la prévisibilité et le caractère certain des crédits engagés par l'État dans la convention de délégation en les liant directement aux dotations ouvertes en loi de finances. Dans le même objectif de prévisibilité, le Sénat a également précisé que la convention devait déterminer l'échéancier des crédits de paiement.

Il a également assoupli les modalités de versement des crédits engagés par l'État : la rédaction initiale prévoyait en effet une distinction, parmi ces crédits, entre ceux destinés à l'amélioration du parc privé, donnant lieu à paiement par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat en fonction des décisions prises par l'établissement public de coopération intercommunale, et ceux destinés au secteur social, délégués directement à l'epci. Sur proposition de M. Dominique Braye, cette distinction a été supprimée, l'établissement public de coopération intercommunale se voyant ainsi confier la gestion de l'ensemble des crédits.

Par rapport à la rédaction du Sénat, l'Assemblée nationale a apporté quelques modifications à ce dispositif de fongibilité entre les crédits destinés à l'amélioration du parc privé et ceux finançant le logement social. Elle a en effet adopté, sur proposition conjointe de sa commission des Lois, de sa commission des Affaires économiques, et de M. Jacques Pélissard, trois amendements obligeant la convention à faire apparaître la distinction des crédits entre l'un et l'autre secteur. Elle a également rétabli le paiement des crédits destinés au parc privé par l'anah ; toutefois, elle a prévu, si l'établissement public de coopération intercommunale le demande, que la gestion du paiement puisse lui être également déléguée. L'attribution de ces aides se ferait en outre après avis d'une commission locale d'amélioration de l'habitat.

En deuxième lecture, le Sénat a complété la rédaction de l'Assemblée nationale en précisant, dans un souci de sécurité juridique, que les décisions prises par l'établissement public de coopération intercommunale au faveur de l'habitat privé le sont par délégation de l'Agence nationale d'amélioration pour l'habitat. De plus, s'agissant de ces aides en faveur de l'habitat privé, la seconde chambre, sur proposition de M. Jean-Yves Mano a confié au président de l'établissement public, et non à l'assemblée délibérante, le soin de prendre les décisions d'attribution.

L'Assemblée nationale a par ailleurs adopté un amendement de précision présenté par la commission des Finances relatif aux prêts sur fonds d'épargne gérés en accord avec la Caisse des dépôts et consignations, ainsi qu'un amendement présenté par la commission des Lois précisant que la convention de délégation des aides à la pierre pourrait adapter, pour des secteurs géographiques déterminés, et dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, les plafonds de ressources mentionnés à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation pour l'attribution de logements locatifs sociaux. Adopté avec l'avis favorable du Gouvernement, cet amendement est destiné à rendre de la souplesse aux bailleurs sociaux dans la gestion de leur parc social.

La Commission a rejeté quatre amendements de M. René Dosière portant sur l'article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation : le premier assignant une obligation de résultat à l'établissement public de coopération intercommunale délégataire de la gestion des aides à la pierre, le deuxième tendant à prévoir une garantie en matière de crédits de l'État en dépit du principe d'annualité budgétaire, le troisième destiné à préserver le rôle de l'agence nationale pour l'amélioration pour l'habitat au centre du dispositif d'aide à l'habitat privé et le dernier de coordination.

L'article L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation détermine les modalités de délégation par convention des aides à la pierre aux départements. Plusieurs amendements ont été adoptés à l'Assemblée nationale pour permettre une parfaite symétrie de la rédaction avec celle adoptée pour les établissements publics de coopération intercommunale ; il a ainsi été introduit l'obligation de prévoir une évaluation de la mise en œuvre de la délégation, sur le modèle de ce qui avait été adopté au Sénat pour les groupements ; la distinction entre les crédits destinés au logement social et ceux destinés à l'habitat privé a été opérée selon les mêmes principes, et c'est très logiquement que le Sénat, en deuxième lecture, a précisé que la gestion de ces derniers se faisait par délégation de l'Agence nationale d'amélioration pour l'habitat, et que les décisions d'attribution relevaient du président du conseil général, et non de l'assemblée délibérante ; toujours par coordination avec les dispositions concernant les établissements publics de coopération intercommunale, les missions de la Caisse des dépôts ont été précisées, ainsi que la possibilité d'adapter les plafonds de ressources dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

S'agissant des modifications apportées plus spécifiquement aux conventions signées par les départements, l'Assemblée nationale a prévu, sur proposition de sa commission des Affaires économiques, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des Lois, que ces conventions devraient tenir compte des actions de rénovation urbaine engagées dans le cadre défini par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la rénovation urbaine. En outre, à l'initiative de Mme Christine Boutin, et avec l'accord de sa commission des Lois et du Gouvernement, elle a rappelé que les actions prévues par la convention devaient porter sur les places d'hébergement « destinées à accueillir les personnes et les familles visées aux articles 1er et 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement ».

En deuxième lecture au Sénat, le contenu de la convention a été assoupli, le rapporteur de la commission des Lois ayant proposé de ne plus faire référence à la liste des opérations de résorption de l'habitat insalubre à réaliser par les départements, mais plus simplement aux actions nécessaires à sa résorption ; à une obligation portant sur les objectifs est ainsi substituée une obligation de moyens, plus réaliste.

Abordant les amendements à l'article L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, la Commission a rejeté quatre amendements de M. René Dosière, instaurant une obligation de résultat à la charge du conseil général pour la gestion des aides à la pierre, prévoyant une garantie en matière de crédits de l'État, préservant le rôle de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et procédant à une coordination. Puis elle a rejeté un amendement de M. André Chassaigne tendant à prévoir une obligation de résultat quant à la réalisation du plan départemental.

L'article L. 301-5-3 étend enfin les dispositions relatives aux deux types de délégation aux départements d'outre-mer.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christophe Caresche tendant à insérer dans le même code un article confiant à la région d'Île-de-France, par exception à la règle générale de convention avec les départements, la compétence en matière de logement afin d'impulser une politique de l'habitat ambitieuse. M. Claude Goasguen, tout en déclarant comprendre l'inspiration de cet amendement, a considéré que la bonne solution résidait plutôt dans l'intercommunalité. Le rapporteur a rappelé que ce dispositif dérogatoire - puisque le département détient la compétence de droit commun en matière de logement - était contraire au choix de la proximité qui avait été opéré en première lecture. M. Michel Piron ayant suggéré que les mesures dérogatoires soient limitées au strict nécessaire, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, en Corse, la délégation des aides à la pierre peut être consentie au bénéfice soit d'un établissement public de coopération intercommunale, soit de la collectivité territoriale de Corse compte tenu des compétences déjà exercées par cette collectivité en matière de logement (amendement n° 29).

2. La redéfinition des programmes locaux de l'habitat

Le troisième paragraphe de l'article 49 modifie l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation afin de redéfinir la portée des programmes locaux de l'habitat, dans le cadre notamment des nouvelles possibilités offertes par la délégation des aides à la pierre aux établissements publics de coopération intercommunale. Ces programmes, désormais définis sur six ans, sont de la compétence exclusive des groupements intercommunaux et deviennent la condition indispensable pour pouvoir bénéficier de la délégation.

Sur proposition de sa commission des Affaires économiques, et avec l'avis favorable de la commission des Lois et du Gouvernement, le Sénat a, en première lecture, enrichi le contenu des programmes locaux en imposant la mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat, sur le modèle de ce qui est imposé dans la convention de délégation pour les départements.

Avec l'accord du Gouvernement, l'Assemblée nationale a par ailleurs apporté trois modifications sur le contenu de ces programmes :

-  ils devront établir un diagnostic de l'état non seulement du marché du logement, mais également du marché de l'hébergement ;

-  ils devront préciser les actions et opérations de renouvellement urbains, effectuées notamment dans le cadre de la loi du 1er août 2003 précitée ;

-  ils devront enfin comprendre une étude des réponses apportées aux besoins particuliers des étudiants.

Sur la définition de ces plh, le Sénat n'a apporté en deuxième lecture que deux modifications, l'une rédactionnelle, l'autre de coordination avec la rédaction adoptée pour les conventions de délégation avec les départements.

Les quatrième et cinquième paragraphes prévoyaient initialement d'abroger des dispositions du code de la construction et de l'habitation devenues sans objet du fait de la redéfinition des programmes locaux de l'habitat. Le Sénat, en deuxième lecture, a maintenu la rédaction du cinquième paragraphe et proposé, sur l'initiative du rapporteur de la commission des Lois, un amendement ayant pour objet de réécrire le IV et d'introduire un paragraphe IV bis : il s'agit ainsi, par une réécriture de l'article L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation dont l'abrogation était initialement proposée, d'instituer une procédure de modification du programme local de l'habitat, selon une procédure allégée, notamment en cas d'extension du périmètre de l'établissement. Une telle rédaction permet d'éviter, comme c'est le cas actuellement à chaque fois qu'une nouvelle commune intègre l'établissement, la relance d'une procédure lourde.

Le sixième paragraphe concerne la possibilité de signer, pour le délégataire, aux lieu et place du préfet, les conventions relatives aux opérations programmées d'amélioration de l'habitat. Sur proposition de M. Jean-Paul Alduy, Le Sénat a ajouté, en deuxième lecture, une référence à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, permettant ainsi aux epci ou aux départements de signer de telles conventions en son nom.

La Commission a successivement rejeté deux amendements rédactionnels de M. René Dosière portant sur l'article L. 302-1 du même code, et un amendement du même auteur prévoyant, à l'article L. 302-2, que les bailleurs sociaux et les associations sont associés à l'élaboration du programme local de l'habitat.

3. De nouvelles possibilités d'aides pour le logement

Le septième paragraphe de l'article 49 a essentiellement pour objet de permettre à l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements de verser des aides au logement, et ce indépendamment des conventions pouvant être passées avec l'État en matière de délégation d'aides à la pierre.

En première lecture, le Sénat, sur proposition de M. Jean-Claude Gaudin avait conditionné l'attribution des aides destinées à la réalisation, la réhabilitation ou la démolition de logements locatifs à un plafond de ressources ; sur proposition de la commission des Affaires économiques, étaient également placées sous condition de ressources les aides destinées aux propriétaires occupants pour l'amélioration de l'habitat et aux personnes accédant à la propriété, ainsi que les compléments aux aides personnelles au logement. Tout en maintenant cette dernière condition, l'Assemblée nationale, sur proposition de la commission des Affaires économiques, est revenue sur la première concernant le plafond de ressources imposé aux propriétaires bailleurs. Cette suppression était motivée par le fait que les aides actuelles de l'anah à ces propriétaires bailleurs n'étaient pas soumises à condition de ressources. Il n'y avait donc pas lieu d'imposer une telle obligation aux collectivités locales.

En outre, l'amendement proposé par M. Bernard Poignant, rapporteur de la commission des Affaires économiques, a limité les aides des collectivités locales aux opérations destinées à la réalisation de logements locatifs sociaux, la rédaction initiale portant sur l'ensemble des opérations de réalisation.

Le Sénat n'est pas revenu en deuxième lecture sur ces dispositions ; il a cependant adopté, sur proposition de sa commission des Lois, un amendement ayant pour objet de préciser que les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent confier à l'anah la gestion des aides qu'ils accordent aux propriétaires bailleurs et occupants. La rédaction initiale prévoyait une disposition inverse où l'anah confiait la gestion des aides aux collectivités. Tout en étant prévue dans les dispositions sur les délégations des aides à la pierre, une telle délégation n'a pas à figurer dans un chapitre concernant les aides accordées par les collectivités territoriales ; c'est donc tout à fait à juste titre que le Sénat a procédé à sa suppression.

La Commission a rejeté un amendement de M. René Dosière disposant à l'article L. 312-2-1 que les aides des personnes publiques à la réalisation de logements locatifs sociaux viennent toujours en complément des aides de l'État.

4. La gestion des aides destinées à l'amélioration de l'habitat

Le huitième paragraphe insère un nouvel article L. 321-1-1 dans le code de la construction et de l'habitation afin de prévoir les modalités de gestion des aides destinées à l'amélioration de l'habitat.

Dans un premier alinéa, la rédaction initiale du nouvel article prévoyait la création de commissions locales d'amélioration de l'habitat, chargées de décider de l'attribution des aides de l'État en faveur de la rénovation de l'habitat privé. Le deuxième alinéa prévoyait l'obligation pour l'epci ou le département bénéficiaire d'une délégation de gestion de signer une convention avec l'Agence nationale de l'amélioration pour l'habitat afin de déterminer les conditions dans lesquelles l'Agence serait amenée à gérer les aides destinées aux propriétaires privés.

En première lecture, le Sénat a profondément modifié l'économie de ce nouvel article ; il a, en premier lieu, sur proposition de sa commission des Lois, supprimé les dispositions relatives aux commissions locales d'amélioration de l'habitat. S'agissant d'une simple faculté, et non d'une obligation, le Sénat a considéré qu'il n'était pas nécessaire d'en faire mention dans la loi.

Il a de même, par coordination avec les modifications apportées précédemment, inversé les conditions de délégation de gestion entre l'anah et les collectivités ou groupements bénéficiaires d'une délégation de gestion des aides à la pierre : la convention signée entre l'anah et le département ou l'epci devrait ainsi prévoir les conditions de gestion par l'établissement public des aides destinées aux propriétaires privés.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté conjointement par sa commission des Lois, sa commission des Affaires sociales et M. Jacques Pélissard, afin de simplifier le dispositif ainsi proposé en permettant des délégations à la fois de l'anah vers les établissements publics et les départements, et de ces autorités délégataires vers l'anah. Ainsi, l'anah aurait la possibilité de gérer directement les aides à l'habitat privé financées par les établissements publics de coopération intercommunale et les départements sur leur propre budget.

S'agissant des commissions locales d'amélioration de l'habitat, l'Assemblée nationale ne les a pas rétablies formellement, mais il y est fait référence aux articles L. 301-5-1 et L. 301-5-2 du code de la construction et de l'habitation, puisqu'elles doivent être consultées avant que les epci ou les départements n'accordent des aides en faveur de l'habitat privé.

5. La substitution d'un comité régional au comité départemental de l'habitat

Le neuvième paragraphe modifie le chapitre IV du titre VI du livre III du code de la construction et de l'habitation relatif au conseil départemental de l'habitat. Le projet de loi confiant désormais au préfet de région le soin de répartir les crédits de l'État entre les départements, il est proposé le remplacement du comité départemental par un comité régional, dans un souci de cohérence et de simplification.

Les dixième et onzième paragraphes opèrent des modifications de coordination rendues nécessaires par la substitution d'un comité régional à un comité départemental. Le paragraphe X est une disposition « balai » qui permet de remplacer dans tous les textes législatifs le comité départemental de l'habitat par le comité régional de l'habitat ; le paragraphe XI abroge l'article 79 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relatif à la création des comités départementaux de l'habitat.

Ces trois paragraphes ont été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale et le Sénat.

6. Dispositions transitoires

Le douzième paragraphe contient des dispositions transitoires qui permettent aux epci ne disposant pas d'un programme local de l'habitat ou disposant d'un plh non conforme aux nouvelles règles prévues dans le projet de loi, de signer malgré cela des conventions de gestion de délégation des aides à la pierre.

Les conditions de cette dérogation sont toutefois strictement encadrées : elle ne peut être signée que pour une durée limitée de trois ans et n'est en outre valable que jusqu'au 31 décembre 2006 : cette convention ne pourra être en conséquence renouvelée que si l'epci a arrêté, entre temps, un programme local de l'habitat en conformité avec les nouvelles dispositions législatives.

Une telle convention de trois ans doit préciser les conditions de mise en œuvre d'un dispositif d'observation de l'habitat et les objectifs et moyens de la politique prévue sur son territoire, selon les mêmes modalités que celles prévues pour les conventions de délégation de droit commun prévues pour les epci.

En première lecture, le Sénat n'a apporté qu'une modification d'ordre rédactionnel. Sur proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement réservant les dispositions transitoires en matière de délégations à la pierre aux epci n'ayant pas de programme local de l'habitat ou ayant déjà pris une délibération en vue de l'élaboration d'un programme local de l'habitat conforme aux dispositions de la loi. Elle a également, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, indiqué que la convention ainsi conclue avec l'État devrait tenir compte des actions de rénovation urbaine engagées dans le cadre de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

7. Les opérations de rénovation urbaine

Introduit sur initiative conjointe de la commission des Lois et de la commission des Affaires économiques, le treizième paragraphe a pour objet de modifier l'article 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine afin de prévoir les modalités de délégation des crédits gérés par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

La loi du 1er août précitée a prévu la création d'une Agence nationale pour la rénovation urbaine chargée de collecter les crédits nationaux destinés à restructurer les quartiers situés en zone urbaine sensible. Par coordination avec les programmes locaux de l'habitat qui prévoient notamment de favoriser le renouvellement urbain, les sénateurs ont souhaité que puissent être mises en place les modalités d'une convention ad hoc entre l'anru et les départements ou epci bénéficiaires d'une convention de délégation de gestion des aides à la pierre.

La rédaction adoptée permet ainsi de déléguer à ces groupements ou collectivités la gestion des concours financiers attribués au titre des conventions pluriannuelles prévues à l'article 10 de la loi du 1er août 2003. Elle prévoit également que le préfet du département, délégué territorial de l'Agence, signe ces conventions au nom de l'Agence et assure l'exécution du suivi local des conventions de gestion et des conventions pluriannuelles

L'Assemblée nationale, comme le Sénat en deuxième lecture, ont adopté ces dispositions sans modification.

8. Entrée en vigueur des dispositions

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a prévu une entrée en vigueur dès la publication de la loi, par dérogation à l'article 126 du projet, des paragraphes III et IX, relatifs respectivement aux programmes locaux de l'habitat et aux comités régionaux de l'habitat. Il s'agit ainsi de mettre en place le plus vite possible les structures et les procédures permettant de préparer la signature des conventions de délégation.

Après avoir adopté trois amendements de précision du rapporteur (amendements n° 30, 31 et 32), la Commission a rejeté, par cohérence avec ses précédents votes, un amendement de coordination présenté par M. René Dosière.

Puis, elle a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Après l'article 49

La Commission a été saisie d'un amendement de M. René Dosière prévoyant l'adoption par le Parlement d'une loi de programmation pour le logement avant le 1er janvier 2005. Après que le rapporteur eut relevé que cet amendement constituait une injonction au Gouvernement, la Commission l'a rejeté.

Article 49 bis A [nouveau]

(art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003)


Composition du conseil d'administration de l'anru

Le Sénat a introduit en deuxième lecture un nouvel article additionnel à l'initiative du rapporteur de la commission des Lois, ayant pour objet de prévoir la représentation des sociétés d'économie mixte au sein du conseil d'administration de l'agence nationale pour la rénovation urbaine.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 11 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine précise que ce conseil d'administration est composé de représentants de l'État, d'une part, et, d'autre part, de représentants des communes et de leurs epci, des conseils généraux, des conseils régionaux, de l'Union d'économie sociale du logement, de l'Union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré, de la Caisse des dépôts et consignations, de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, ainsi que de personnalités qualifiées.

Lors des débats parlementaires, il avait été répondu à M. Jean-Pierre Schosteck, qui présentait un amendement identique, que les sociétés d'économie mixte pourraient être représentées au sein de l'anru au titre des personnalités qualifiées. Tel était du moins l'engagement pris par le Ministre délégué à la ville, M. Jean-Louis Borloo. Le décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine ne reprenant pas cette proposition, c'est à juste titre que le Sénat a adopté l'amendement présenté par M. Schosteck réparant cet oubli.

Les sociétés d'économie mixte sont en effet des partenaires indispensables dans le secteur du logement, puisqu'ils ont la charge de 522 000 logements, dont 78 000 situés en zone urbaines sensibles. Tout en regrettant que la rédaction proposée vienne modifier la composition d'un organisme moins de quatre mois après sa mise en place, le Gouvernement a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 49 bis

(chapitre V nouveau du titre IV du livre IV, art. L. 445-1 à L. 445-7
du code de la construction et de l'habitation)


Conventionnement global des organismes d'habitation à loyer modéré

Inséré à l'Assemblée nationale sur proposition conjointe de la commission des Lois et de la commission des Affaires sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel a pour objet de permettre un conventionnement global entre l'État et les organismes d'habitations à loyer modéré les autorisant à gérer de manière plus souple le parc existant, en contrepartie d'engagements portant sur l'accès au logement des plus démunis et de mixité sociale.

À l'heure actuelle, les organismes hlm signent avec l'État des conventions dites « apl » portant sur une opération de mise en chantier, au moment de la première mise en location ou de la réhabilitation. Ces conventions fixent, pour l'opération à réaliser, les plafonds de loyers, les plafonds de ressources, les proportions des diverses catégories sociales à accueillir. Elles permettent en contrepartie un versement direct de l'Aide personnalisée au logement (apl) de l'État à l'organisme.

96 % du parc de logement social hlm fait l'objet d'une telle convention ; en dépit de cette large couverture du territoire est apparu un consensus sur l'urgence qu'il y avait à revoir certaines clauses fixées dans ces conventions, qui, pour certaines, ont été signées il y a plus de trente ans. L'objectif consiste à ce que la gestion du parc hlm corresponde aux exigences de la politique sociale actuelle et que les plafonds des loyers puissent être mieux adaptés à la valeur du service rendu par les logements.

Dans cet objectif, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale permet une remise à plat complète du dispositif de conventionnement, en proposant un raisonnement global, en fonction de l'ensemble du parc immobilier détenu par un organisme hlm. Il est ainsi mis fin à une logique qui s'appuyait uniquement sur des conventions opération par opération ; l'amendement présenté permet dorénavant de prendre en compte l'ensemble du stock de logement social en abandonnant la simple logique de flux. À cet effet, il insère sept nouveaux articles dans le code de la construction et de l'habitation.

L'article L. 445-1 permet en conséquence aux organismes d'habitation à loyer modéré de conclure avec l'État une convention globale de patrimoine, d'une durée de six ans. Les établissements publics de coopération intercommunale et les départements ayant conclu avec l'État une délégation des aides à la pierre seraient consultés sur les termes de la convention, pour les immeubles situés dans leur périmètre.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article respectivement présentés par M. René Dosière et M. André Chassaigne, la Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant qu'il appartient au préfet de région de signer les conventions globales de patrimoine avec les organismes d'habitation à loyer modéré (amendement n° 33).

Les articles L. 445-2 à L. 445-7 ont pour objet de déterminer le contenu et les modalités d'établissement du cahier des charges de gestion sociale de l'organisme, récapitulant ses obligations concernant l'occupation sociale des immeubles et les loyers. Parmi ces dispositions, il est prévu, aux articles L. 445-3 et L. 445-5, que la convention globale de patrimoine puisse déroger à la réglementation pour les plafonds de ressources et les plafonds de loyers.

S'agissant des plafonds de ressources, il convient de préciser que l'article 49 du projet de loi autorise déjà la convention de délégation des aides à la pierre, conclue entre l'État et un établissement public de coopération intercommunale ou un département, à déroger aux plafonds de ressources prévus par le droit en vigueur pour les immeubles situés dans certains secteurs géographiques.

Par coordination, l'article L. 445-3 du code de la construction et de l'habitation introduit dans l'article 49 bis prévoit, dans ces secteurs, que les immeubles ou ensembles immobiliers de l'organisme d'habitations à loyer modéré ayant conclu une convention globale de patrimoine seraient soumis aux plafonds de ressources définis par l'État et l'établissement public de coopération intercommunale ou le département délégataires des aides à la pierre.

Il est cependant précisé, dans la dernière phrase de l'article L. 445-3 que la convention globale de patrimoine peut elle-même déroger à ces plafonds dérogatoires, selon des modalités définies par décret.

En effet, le premier niveau d'adaptation prévu par l'article 49 « pour des secteurs géographiques déterminés » peut apparaître encore insuffisamment précis pour prendre en compte la situation d'un ensemble particulier de logements. La possibilité prévue par l'article 49 bis de déroger à la réglementation, dans le cahier des charges s'appliquant à un immeuble, y compris si celle-ci a été adaptée dans une convention de délégation avec un établissement public de coopération intercommunale ou un département semble donc justifiée, à la condition qu'elle recueille l'accord de l'établissement ou du département concerné.

L'article L. 445-4 prévoit, en contrepartie de ce conventionnement global, que la remise en ordre des plafonds de loyer ne pourrait s'effectuer qu'à condition que la masse totale des loyers sur l'ensemble du parc social détenu par l'organisme soit inchangée. Il s'agit ainsi de prévenir des hausses trop importantes en obligeant à pondérer celles-ci par des baisses sur l'ensemble.

Enfin, l'article L. 445-7 prévoit que l'organisme peut décider, nonobstant les baux en cours, de changer l'unité de mesure pour le calcul des loyers plafonds, en passant de la surface corrigée à la surface utile.

Le Sénat a souscrit à la volonté de l'Assemblée nationale d'assouplir la gestion du parc de logement social, qui permet de sortir de cette logique d'empilement des conventions apl. Il a néanmoins souhaité en préciser la rédaction sur deux aspects :

-  la rédaction de l'article L. 445-4 a été complétée afin de limiter les hausses annuelles de loyer que peuvent pratiquer les organismes hlm ayant conclu une convention globale de patrimoine ; en plus de la règle portant sur le respect de la masse totale constante, il serait imposé également qu'aucune augmentation de loyer ne puisse excéder plus de 5 % du montant maximal de loyer ;

-  l'article 49 bis a été enrichi de deux paragraphes permettant aux sociétés d'économie mixte de bénéficier de la possibilité de conclure une convention globale de patrimoine, et supprimant en conséquence les dispositions spécifiques aux sem relatives à l'encadrement des loyers auxquelles elles sont actuellement assujetties, cet encadrement des loyers étant désormais régi par l'article L. 445-4 du code de la construction et de l'habitation.

Introduits sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, ces deux amendements ont recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

La Commission a adopté l'article 49 bis ainsi modifié.

Article 49 ter

(art. L. 2252-5 du code général des collectivités territoriales)


Garanties apportées par les communes pour la réalisation d'opérations
de logements locatifs sociaux

Introduit à l'Assemblée nationale sur proposition conjointe de sa commission des Lois et de sa commission des Affaires sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'article 49 ter a pour objet d'insérer un nouvel article L. 2252-5 dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communes de conserver la faculté d'octroyer des garanties d'emprunts afférentes à la réalisation d'opérations de logements locatifs sociaux sur leur territoire, alors même que leur compétence en matière de politique du logement ou d'habitat aurait été confiée à un établissement public de coopération intercommunale.

Il est certain que la question de la ligne de partage entre les actions relevant de la compétence des communes et celles des intercommunalités se pose pour l'octroi de garanties d'emprunt en matière d'opérations de logement ; en théorie, une commune n'a plus vocation à intervenir lorsque la compétence a été transférée. Néanmoins, lorsque cette compétence est soumise à la définition d'un intérêt communautaire, la frontière d'intervention entre l'échelon communal et intercommunal se révèle beaucoup plus ardue à tracer.

Afin de mettre fin aux difficultés observées, il a été proposé d'inscrire explicitement dans la loi qu'un tel transfert de compétences n'interdisait pas les communes d'intervenir au niveau des garanties d'emprunts.

Approuvant la dérogation ainsi apportée en matière de coopération intercommunale, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de la commission des Lois étendant le dispositif aux cautionnements apportés par les communes. Bien que la finalité de ces deux mécanismes soit proche, la garantie d'emprunt se révèle plus contraignante pour le garant car son intervention en cas de défaillance du débiteur ne dépend pas des conditions d'exécution du contrat garanti. En revanche, l'engagement de la caution est subordonné au respect de ses obligations par l'emprunteur. La rédaction adoptée par le Sénat fait en outre explicitement référence à l'article L. 2252-2 du code général des collectivités territoriales, qui exclut ces aides locales des plafonds prévus à l'article L. 2252-1.

La rédaction proposée par le rapporteur permet par ailleurs de préciser que sont éligibles à ce type de garanties et cautionnements, non seulement les opérations de construction, mais également celles liées à l'acquisition ou l'amélioration de logements sociaux.

Dans le prolongement de cette extension de possibilités dévolues aux communes, un sous-amendement présenté par M. Jean-Paul Alduy est venu préciser, avec l'accord du Gouvernement, que la commune gardait également la faculté d'apporter à ces opérations des subventions ou aides foncières.

Après avoir rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par M. André Chassaigne, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 50

(art. 1er, 2, 4, 6 à 8 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. L. 115-3 et L. 261-4
du code de l'action sociale et des familles, art. 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000)


Transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement

Cet article a pour objet de transférer aux départements la gestion des fonds de solidarité pour le logement, tout en étendant la compétence de ces fonds aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone. Il modifie pour cela les modalités d'élaboration du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (pdalpd).

En première lecture, le Sénat avait adopté plusieurs amendements modifiant profondément l'économie du dispositif.

Il avait ainsi supprimé en premier lieu, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, le principe d'une élaboration conjointe entre l'État et le département du pdalpd : le département devenait ainsi le seul maître d'œuvre dans la rédaction du plan départemental. Les sénateurs avaient en effet jugé qu'une telle responsabilité était en cohérence avec le transfert complet du Fonds de solidarité pour le logement aux départements, ces collectivités ne pouvant se voir imposer des programmes d'aides dont ils ne maîtrisaient pas au départ les objectifs.

Le Sénat avait en outre supprimé l'avis du comité départemental de l'habitat requis préalablement à la publicité du plan et précisé, sur proposition de sa commission des Affaires économiques, la liste des personnes morales pouvant être associées à l'élaboration des pdalpd en s'inspirant de la liste figurant dans la rédaction actuelle de l'article 3 de la loi du 31 mai 1990 ; il n'était toutefois plus fait mention des régions, qui ne sont donc plus associées à l'élaboration du plan. Le Sénat avait en revanche ajouté, parmi les personnes morales consultées, les opérateurs de téléphonie et les prestataires de services d'eau et d'énergie, par cohérence avec les dispositions précédentes confiant de nouveaux champs de compétences au pdalpd.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté conjointement par la commission des Lois et la commission des Affaires économiques, rétablissant le principe d'une co-gestion du pdalpd entre préfet et département, au motif que le fonds de solidarité pour le logement ne constitue qu'un dispositif parmi d'autres dépendant du plan départemental. Le transfert du fsl au département ne saurait ainsi justifier à lui seul que l'on confie au conseil général l'élaboration d'un document aux finalités beaucoup plus vastes, puisqu'il concerne l'ensemble des problématiques liées au logement. Dès lors, le fait d'associer l'État à l'élaboration du plan garantit la cohérence des politiques du logement, tout en lui permettant d'assumer la mission de solidarité nationale qui lui est impartie.

Tout en se ralliant à la rédaction de l'Assemblée nationale, le Sénat, en seconde lecture, a précisé, sur proposition du rapporteur de la commission des Lois, et avec l'avis favorable du Gouvernement, que l'hébergement et le logement temporaire devaient être intégrées comme problématiques dans l'élaboration des pdalpd.

L'article 50 du projet de loi modifie également la loi du 31 mai 1990 afin de transférer les fonds de solidarité pour le logement aux départements. Il prévoit en outre d'en élargir les catégories de bénéficiaires : pourront ainsi accéder à une aide du fonds de solidarité pour le logement, outre les locataires, les personnes entrant dans un logement locatif et les sous-locataires, ainsi que les résidents des foyers-logements.

Cette aide prend la forme d'aides financières, de cautions, de prêts, de garanties ou de subventions, et également, sur proposition de M. Dominique Braye en première lecture au Sénat, d'avances remboursables.

Ces aides sont destinées aux personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer le paiement des loyers et des charges ; le projet de loi étend cette garantie aux frais d'assurance locative, ainsi qu'aux charges liées à la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques, et prévoit explicitement une disposition permettant la prise en charge des dettes liées aux impayés de loyers et de facture d'eau, d'énergie et de téléphone, lorsque leur apurement conditionne l'accès à un nouveau logement.

Le projet de loi, reprenant en cela la rédaction de l'actuel article 6 de la loi du 31 mai 1990, prévoit que la décision d'attribution ne peut reposer sur d'autres considérations que celles liées aux ressources des personnes et l'importance et la nature des difficultés qu'elles rencontrent. Ce principe a cependant été assoupli au Sénat en première lecture, puisque, à l'initiative de M. Michel Charasse, a été introduite une disposition permettant au département de prendre en compte également le patrimoine du demandeur. Maintenue par l'Assemblée nationale, cette disposition a fait l'objet d'un amendement rédactionnel en deuxième lecture au Sénat.

L'article 50 précise également les modalités de financement du fonds ; celui-ci sera désormais à la seule charge du département, alors que l'État y contribue actuellement à parité.

Il revient donc au département de déterminer seul le montant qu'il entend réserver au financement du fonds. Peuvent toutefois participer, s'ils le souhaitent, les autres collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que toute personne publique ou privée y ayant vocation. Cette notion a été précisée par le Sénat en première lecture, afin de renvoyer plus explicitement aux personnes associées à l'élaboration du pdalpd, qui sont les distributeurs d'eau et d'énergie, les opérateurs de services téléphoniques, ainsi que les collectivités et organismes ayant été associés à l'élaboration du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

L'article prévoit également de confier, par convention, la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement à une caisse d'allocations familiales, à une caisse de mutualité sociale agricole ou à une association agréée à cet effet. Le Sénat, sur proposition conjointe de la commission des Lois et de la commission des Affaires sociales a précisé cette rédaction afin de permettre au département de confier par convention, sous sa responsabilité et son contrôle, la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement à un organisme de sécurité sociale, une association agréée à cet effet ou un groupement d'intérêt public.

Il est également prévu que le conseil général confie, par convention, à une ou plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales, le soin de créer des fonds locaux habilités à octroyer tout ou partie des aides du fonds de solidarité pour le logement. À cette possibilité, déjà prévue à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, le projet de loi ajoutait la création de droit d'un fonds de solidarité intercommunal lorsque la demande émane d'un établissement public de coopération intercommunale ayant conclu une convention de délégation avec l'État pour attribuer les aides à la pierre. Supprimé à l'initiative de M. Jean-Yves Mano en première lecture au Sénat, cette disposition a été réintroduite à l'Assemblée nationale et finalement maintenue en deuxième lecture par les sénateurs.

L'article 50 réécrit par ailleurs l'article L. 115-3 et abroge l'article L. 261-4 du code de l'action sociale et des familles afin de tirer la conséquence de l'extension du champ des fonds de solidarité pour le logement aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.

En première lecture, le Sénat n'a adopté qu'un amendement de coordination avec un amendement de M. Michel Charasse adopté précédemment, permettant de prendre en compte le patrimoine du demandeur dans l'octroi d'une aide financière. Par coordination avec les dispositions étendant le fsl aux impayés d'eau, d'énergie et de téléphone, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement, ayant pour objet de réécrire l'article L. 115-3 en supprimant toute référence à l'article L. 261-4 afin de prévoir la participation financière, par voie de convention, d'Electricité de France, de Gaz de France, et de chaque distributeur d'eau et d'énergie au fonds de solidarité logement. Le Sénat a, à juste titre, déplacé cette disposition pour la replacer à l'article 6-3 de la loi du 31 mai 1990, et adopté en conséquence un amendement réintégrant l'abrogation de l'article 261-4 du code de l'action sociale et des familles. Sur le fond, la rédaction adoptée par le Sénat avec l'avis favorable du Gouvernement permet d'étendre la participation financière, par voie conventionnelle, aux opérateurs de services téléphoniques.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article présentés respectivement par MM. René Dosière et André Chassaigne, la Commission a également rejeté un amendement de ce dernier prévoyant que les conditions d'octroi des aides du fonds de solidarité pour le logement ne peuvent se fonder sur le niveau de patrimoine des personnes concernées. La Commission a ensuite rejeté sept amendements présentés par M. René Dosière : le premier prévoyant que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées est élaboré et mis en œuvre par l'État et par les départements ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale ; le second de coordination ; le troisième supprimant les dispositions restreignant l'accès des personnes aux aides financières dispensées par le fonds de solidarité du logement ; le quatrième prévoyant que le règlement intérieur du fonds de solidarité pour le logement est élaboré par le conseil général en collaboration avec le représentant de l'État dans le département ; le cinquième prévoyant que toute demande d'aide auprès du fonds de solidarité pour le logement doit faire l'objet d'une instruction et d'une décision notifiée au requérant dans un délai de deux mois ; le sixième prévoyant que le niveau de financement du fonds de solidarité pour le logement par le département est au moins égal, en moyenne, à la somme des crédits consacrés par l'État et les départements audit financement du fonds de solidarité en 2001 et 2002 ; le dernier disposant qu'une convention est passée entre l'État et les départements afin de définir les modalités de financement du fonds de solidarité et de préciser les moyens mis à sa disposition.

La Commission a ensuite adopté trois amendements du rapporteur : le premier supprimant la participation des opérateurs de téléphonie au financement du fonds de solidarité pour le logement, ces derniers étant déjà sollicités au titre de la contribution universelle (amendement n° 34) ; le second prévoyant que toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières au regard, notamment, de l'insuffisance de ses ressources, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau et de services téléphoniques « restreints » (amendement n° 35), ces derniers étant définis, par le troisième amendement, comme la mise à disposition d'un poste téléphonique fixe susceptible de recevoir des appels ainsi que de passer des communications locales (amendement n° 36).

La Commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Avant l'article 51

La Commission a rejeté un amendement de M. René Dosière prévoyant que les régions peuvent accorder une garantie de paiement de loyer des étudiants.

Article 51

(art. L. 822-1 et L. 822-2 du code de l'éducation)


Transfert aux communes et à leurs groupements de la responsabilité
des locaux destinés au logement des étudiants

Le présent article a pour objet de transférer aux communes et à leurs groupements la responsabilité des locaux destinés au logement étudiant.

Alors qu'il était prévu, dans la rédaction initiale de l'article, que soit transférée à toutes les communes et leurs groupements la charge de la construction, de la reconstruction, de l'extension, des grosses réparations et de l'équipement des locaux destinés au logement des étudiants - l'État conservant la charge des dépenses de fonctionnement - le Sénat, en première lecture, sur proposition conjointe de sa commission des Lois et de sa commission des Affaires sociales a réservé ce transfert aux seules communes et groupements qui en feraient la demande. Mettant en avant la vétusté du parc de logement destiné aux étudiants et l'ampleur des besoins, le Sénat a considéré en effet que le transfert généralisé du logement étudiant risquait d'entraîner des charges considérables pour les communes et leurs groupements.

Suivant cette même logique, le Sénat, sur proposition des mêmes auteurs, a encadré les conditions du transfert en assortissant la signature de la convention entre le centre régional des œuvres universitaires et scolaires et la commune ou le groupement de l'établissement d'un diagnostic de l'état des logements. Il a également précisé les conditions du transfert en indiquant qu'il serait effectué à titre gratuit et ne pourrait en conséquence donner lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

L'Assemblée nationale a approuvé ce dispositif de décentralisation à la demande, et n'a proposé en conséquence qu'un amendement de précision portant sur les conditions du transfert.

L'article 51 procédait également à une définition des missions incombant aux centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires. Il était ainsi précisé que les décisions d'admission des étudiants resteraient prises par ces centres. En première lecture, le Sénat, sur proposition de sa commission des Affaires culturelles avait préféré à cette rédaction une rédaction plus restrictive mettant l'accent non pas sur les décisions d'admission mais sur celles liées à l'attribution des logements. L'amendement adopté par le Sénat prévoyait également que le réseau des œuvres universitaires devait veiller à adapter ses prestations aux besoins des études.

Tout en conservant cette dernière précision, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement rétablissant le texte initial s'agissant des missions imparties aux crous. Les députés ont jugé en effet que celles-ci ne pouvaient être réduites à la simple attribution de logements, mais couvraient au contraire un éventail d'activités bien plus ouvert. L'Assemblée nationale a également ajouté, sur proposition de M. Michel Piron, avec un avis défavorable du rapporteur de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement prévoyant que les décisions d'admission pouvaient être prises par les universités, par délégation des centres régionaux des œuvres universitaires.

Ces deux modifications n'ont pas convaincu les sénateurs, qui ont préféré, en deuxième lecture, et sur proposition du rapporteur de la commission des Affaires culturelles, rétablir leur rédaction.

En première lecture, sur proposition de M. Michel Charasse a également été introduit le principe de la participation des représentants des communes et établissements publics de coopération intercommunale aux décisions d'attribution des logements prises par les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires.

La première lecture au Sénat a en outre été l'occasion de modifier profondément le dispositif applicable à la région Île-de-France, qui ne prévoyait, dans sa rédaction initiale, qu'un schéma élaboré par le conseil régional portant sur le logement étudiants. Sur proposition de M. Roger Karoutchi, il a ainsi été permis à cette région de se porter candidate pour la responsabilité du logement étudiants, en lieu et place des communes ou des groupements qui y renonceraient, les conseils municipaux et les organes délibérants disposant d'un délai d'un mois pour se prononcer après l'invitation du conseil régional.

Enfin, après la suppression d'une disposition inutile portant sur la possibilité faite aux communes de signer des conventions entre elles au titre de la politique du logement, le Sénat a, en première lecture, à l'initiative de M. Christian Cointat, permis au Conseil supérieur des Français de l'étranger de solliciter l'avis du Conseil national des œuvres universitaires et scolaires sur toute proposition en matière d'accès aux logements étudiants des Français établis hors de France.

L'Assemblée nationale a conservé l'ensemble de ce dispositif, en y apportant un amendement de précision. La deuxième lecture au Sénat a été l'occasion de préciser, sur une proposition faite par le rapporteur de la commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, que les collectivités territoriales et leurs groupements pourront confier la gestion des logements construits après le transfert à l'organisme de leur choix.

Après avoir rejeté un amendement de suppression de cet article de M. André Chassaigne, la Commission a également rejeté un amendement du même auteur tendant à supprimer le principe de la privatisation du logement étudiant. Puis la Commission a rejeté quatre amendements de M. René Dosière : le premier prévoyant que les logements étudiants doivent être gérés par le centre régional des œuvres universitaires (crous) territorialement compétent ; le second disposant que les travaux entrepris par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale en matière de logement étudiant doivent l'être en conformité avec des caractéristiques définies par décret en Conseil d'État afin d'éviter une trop grande disparité entre les constructions ; le troisième précisant que l'arrêté transférant les logements étudiants aux communes doit inclure un diagnostic de leur état ainsi que le programme des travaux nécessaires à leur éventuelle rénovation ; le quatrième supprimant la disposition prévoyant que les collectivités territoriales et les epci peuvent conférer la gestion des logements étudiants à l'organisme de leur choix.

Après avoir rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que la gestion des œuvres universitaires doit exclusivement être confiée au crous territorialement compétent, la Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 52 bis

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Christophe Caresche conférant aux maires des communes de l'agglomération parisienne, et non plus au préfet, le pouvoir de déterminer et de mettre en œuvre la réglementation concernant l'usage et le changement d'usage des édifices existants. M. Jean Tibéri s'est félicité de l'esprit décentralisateur de cet amendement mais a regretté qu'il n'aille pas aux termes de sa logique juridique en conférant ces prérogatives aux maires d'arrondissements. Le président Pascal Clément s'est déclaré défavorable au dispositif proposé en soulignant les pressions susceptibles d'être exercées à l'encontre du maire pouvant le conduire à privilégier de façon excessive un type d'usage des habitations au détriment d'un autre. Après que M. Claude Goasguen eut vu dans cet amendement un dispositif de « circonstance » provoqué par l'inaction de l'actuelle équipe municipale en matière de construction de logements, la Commission l'a rejeté.

1 () Journal Officiel, Assemblée nationale, 2e séance du 26 février 2004, p. 2021.

2 () Journal Officiel, Sénat, séance du 29 juin 2004, p. 4802. 

3 () M. Marc-Philippe Daubresse, rapport fait au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif aux responsabilités locales, Assemblée nationale, document n° 1435, 12 février 2004, p. 105.

4 () Cet allongement résulte d'un amendement de la commission des Lois qui a ainsi entendu simplifier le projet de loi en alignant le régime de transfert des aérodromes sur celui des ports prévu à l'article 26 du projet de loi.

5 () En effet, la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, a réalisé des transferts en matière portuaire mais ceux-ci concernaient l'aménagement et l'exploitation des ports maritimes mais non leur propriété, alors que tel est le cas des transferts prévus par le présent projet de loi.

6 () Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif aux libertés et aux responsabilités locales, par M. Jean-Pierre Schosteck, tome 1, n° 369, session ordinaire de 2003-2004.

7 () Journal Officiel, Sénat, séance du 30 juin 2004, p. 4871.


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