Document mis en distribution le 30 mars 2005  N° 2170 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 mars 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n°1861, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée, PAR M. JEAN-PAUL BACQUET, Député -- INTRODUCTION 5 I - LA NÉCESSITÉ D'INTENSIFIER LA COOPÉRATION FRANCO-ALGÉRIENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ 7 A - SI LA SÉCURITÉ EN ALGÉRIE S'AMÉLIORE, DES SUJETS D'INQUIÉTUDE DEMEURENT 7 B - LA COOPÉRATION FRANCO-ALGÉRIENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ AUJOURD'HUI 9 II - LE BESOIN DE DISPOSER D'UN CADRE JURIDIQUE PLUS STABLE POUR ORGANISER CETTE COOPÉRATION 11 A - UN CHAMP DE COOPÉRATION TRÈS LARGE 11 B - TROIS DOMAINES PRIVILÉGIÉS : LA LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ INTERNATIONALE, CONTRE LA DROGUE ET CONTRE LE TERRORISME 12 C - UNE COOPÉRATION ENCADRÉE : LA GARANTIE DES DROITS FONDAMENTAUX ET DES INTÉRÊTS ESSENTIELS DE L'ETAT 13 D - LES INSTANCES DE SUIVI 15 CONCLUSION 17 EXAMEN EN COMMISSION 19 Mesdames, Messieurs, La signature par la France en 2003 d'un accord avec l'Algérie portant sur la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité témoigne d'une double préoccupation. Elle montre, tout d'abord, que notre pays entend poursuivre dans la voie de la coopération pour lutter contre toutes les formes d'une criminalité qui, aujourd'hui - est-il besoin de le souligner ? - ne connaît plus de frontières. De nombreux accords de cet ordre ont déjà été soumis à notre Commission (1) et la France est, en ce domaine, désormais liée, entre autres, à la Russie, l'Ukraine, l'Afrique du Sud, la Macédoine, le Maroc, la Chine ... Mais surtout cet accord illustre la qualité des relations entre la France et l'Algérie qui devraient aboutir dans quelques mois à la signature d'un traité d'amitié. Que le présent accord porte sur les questions de sécurité et la coopération policière, alors que l'Algérie a été soumise pendant de trop longues années à une terrible violence, démontre également les progrès que ce pays a accomplis vers l'apaisement. L'accord dont il nous est demandé d'autoriser l'approbation s'inscrit dans un cadre désormais classique qui n'appellera que peu de remarques. Néanmoins, nous avons ici l'occasion de revenir sur la question de la sécurité en Algérie et sur les conditions de coopération actuelle entre la France et ce pays. I - LA NÉCESSITÉ D'INTENSIFIER LA COOPÉRATION A - Si la sécurité en Algérie s'améliore, des sujets d'inquiétude demeurent La situation de la sécurité en Algérie s'est sensiblement améliorée depuis cinq ans, la politique de réconciliation nationale engagée par le Président Bouteflika ayant produit des effets tangibles après une guerre civile ayant fait certainement plus de 150 000 victimes. Ainsi, on comptait 13 morts par semaine en 2004 du fait d'actes terroristes - ce qui n'est pas mince - mais doit être rapporté aux 220 morts hebdomadaires de 1997, année la plus violente en Algérie depuis le début de la guerre civile en 1991. La politique de concorde qui a trouvé corps dans la loi votée par le Parlement en juillet 1999 puis par le peuple algérien en septembre 1999 a été marquée par des amnisties massives qui ont vidé les maquis de plus de 6 000 combattants. Si les villes sont aujourd'hui plus sûres en raison de la mise en place d'un déploiement sécuritaire très important autour des agglomérations, le terrorisme frappe encore, notamment dans les zones rurales et enclavées comme la Kabylie ou les Aurès. Ainsi, la presse a rapporté qu'il y a quelques jours à peine, trois policiers auraient été tués à Bouira à une centaine de kilomètres d'Alger, en Kabylie. Sans revenir sur l'histoire de la guerre civile et ses origines, politiques, sociales, économiques et culturelles, on peut rappeler cependant que c'est l'interruption du processus électoral en janvier 1992, alors que le Front islamique du Salut (FIS) était sur le point d'emporter le scrutin, qui a précipité le pays dans la violence la plus terrible. Ce conflit est sans doute dû alors au discrédit du pouvoir en place et à l'absence d'ouverture politique sur fond de crise économique. La proclamation de l'état d'urgence et l'interdiction du parti islamiste vont pousser les partisans du FIS dans la clandestinité et à la lutte armée pendant une décennie. La mouvance islamique ne réussit pas à s'unifier et les groupes armés se forment alors de manière anarchique. En 1993, apparaît pour la première fois une organisation qui prétend représenter tous les mouvements islamiques sur l'ensemble du territoire algérien : le Groupe islamique armé (GIA). Puis, début 1994, naît l'Armée islamique du salut (AIS), qui se réclame du FIS. Ces deux organisations distinctes ne parviendront jamais à s'unir durablement, d'autres mouvements autonomes poursuivant, de leur côté, leur action terroriste. A partir de 1995, l'ampleur des massacres détourne irrémédiablement la population algérienne du mouvement islamique, alors que les dissensions au sein de celui-ci se font de plus en plus grandes. Depuis la loi de 1999 sur la concorde civile et, après le 11 septembre 2001, la situation de la sécurité en Algérie a évolué, de telle sorte qu'elle justifie une coopération policière accrue entre ce pays et la France. D'un problème qui, globalement, paraissait essentiellement algérien, on a semblé passer à une problématique plus internationale. Aujourd'hui, les GIA sont considérés comme désorganisés. Réduits à quelques dizaines d'hommes, ils ont considérablement réduit leur action meurtrière et n'opèrent plus qu'épisodiquement contre des civils dans des régions comme celles de Blida et de Médéa. C'est le Groupe Salafiste pour la Prédication et le Combat (GSPC) qui demeure désormais le plus actif. Créé en 1998, le nombre de ses membres est évalué à 450 personnes. Ses liens avec la mouvance terroriste internationale sont de plus en plus patents. Le responsable de ce mouvement, Nabil Sahraoui, a ainsi annoncé, le 11 septembre 2003, l'allégeance du GSPC à Al Qaïda. Stigmatisant la « croisade contre l'Islam et les Musulmans » menée par les Etats-Unis, il a alors déclaré apporter son soutien aux « guerres saintes » engagées en Afghanistan, en Palestine, en Tchétchénie et aux Philippines. Ce faisant, le GSPC a renoué avec un courant internationaliste et panislamiste incarné auparavant par le GIA. Alors que Nabil Sahraoui a été abattu par l'armée algérienne lors d'une opération de grande envergure le 17 juin 2004, son successeur, Abdelmalek Droukdal, n'a pas infléchi la ligne internationaliste du GSPC. En octobre 2004, l'ordre était donné aux membres de ce groupe de « cibler les ressortissants français, de les enlever et de les tenir prisonniers ». Dans une lettre datée du 14 octobre 2004, Abdelmalek Droukdal sollicitait le concours d'Abou Moussab Al Zarkaoui, le terroriste jordanien, pour lutter contre notre pays et lui suggérait d'enlever nos compatriotes en Irak. En réponse à ces sollicitations, Al Zarkaoui diffusait sur Internet, le 19 janvier 2005, un message saluant les combattants du GSPC. Le rapprochement entre Al Qaïda et ce groupe est désormais patent bien que l'on ne puisse cependant réellement distinguer ce qui relève de la réalité et du simple effet d'annonce ou de propagande. Cette évolution du terrorisme algérien ne manque pas d'inquiéter les autorités françaises. Cela justifie amplement que la coopération entre la France et l'Algérie s'intensifie pour lutter contre ces menaces. Si la lutte contre le terrorisme est déterminante dans la nécessité d'intensifier la coopération entre nos deux pays, d'autres questions justifient également des actions conjointes. C'est évidemment le cas de l'immigration irrégulière. Il est régulièrement découvert des immigrés clandestins algériens à bord de navires ralliant des ports français, principalement Marseille. Par voie terrestre, ces personnes transitent par le Maroc, traversent le Détroit de Gibraltar, puis passent d'Espagne en France avec des documents français contrefaits ou falsifiés. Importante source d'immigration irrégulière à destination de notre pays, l'Algérie est aussi devenue, ces dernières années, un lieu de transit pour les immigrants clandestins originaires des pays africains et candidats à l'entrée dans l'espace Schengen. Tamanrasset est désormais une plaque tournante d'une immigration en provenance de pays comme le Niger, le Mali, le Ghana, le Congo, la République démocratique du Congo et le Nigeria. Il importe que la France et l'Algérie coopèrent pour lutter contre ces filières qui exploitent la détresse des Africains, d'autres questions justifiant, par ailleurs, des actions coordonnées entre nos deux pays, par exemple la lutte contre le trafic de drogue. B - La coopération franco-algérienne en matière de sécurité aujourd'hui La coopération en matière de sécurité entre la France et l'Algérie existe depuis plusieurs années, mais sans un cadre formel que la convention dont nous sommes saisis entend instituer. Cette coopération connaît une montée en puissance depuis 2001. Les chiffres sont les suivants : 6 réponses de la part des services de police français pour 20 demandes adressées aux autorités algériennes en 2001 ; 40 pour 54 en 2002 ; 164 pour 200 en 2003 et, enfin, 441 réponses pour 556 demandes du 1er janvier 2004 au 25 janvier 2005. Les services de police français se montrent satisfaits de la qualité des réponses apportées par les autorités algériennes et on peut citer quelques exemples marquants : en février 2004, la brigade financière de la Préfecture de Police a sollicité des renseignements sur le groupe Khalifa Airways. Les autorités algériennes ont fourni des éléments d'information complets sur la situation de cette compagnie qui ont permis de faire avancer l'enquête côté français. En juillet dernier, les informations transmises ont également permis d'interpeller le responsable d'une association impliquée dans l'organisation d'une importante filière d'immigration illégale en provenance de l'Algérie. Plusieurs réseaux de trafics de faux visas ont aussi été identifiés grâce à cette coopération. La coopération franco-algérienne en matière de sécurité s'inscrit également dans le cadre de relations plus étroites entre les pays du Maghreb et l'Union européenne. En 1995 a été créée la Conférence des ministres de l'Intérieur de Méditerranée occidentale réunissant chaque année les représentants du Maroc, de l'Algérie, de la Tunisie, de l'Espagne, du Portugal, de l'Italie et de la France. En 2001, s'y sont adjoints la Libye et Malte. Cette conférence a permis de mettre en place des commissions thématiques sur le blanchiment d'argent, le terrorisme, l'immigration illégale, la lutte contre le trafic d'objets d'arts, la protection civile ... En outre, la France a pris l'initiative de la création d'un groupe de travail informel - c'est l'initiative 3+3 - regroupant les ministres de l'Intérieur des trois pays du Maghreb et de la France, de l'Espagne et de l'Italie. Si la première réunion de ce groupe s'est tenue en décembre 2003, on doit constater cependant qu'elle n'a pas connu de réunions depuis. Une telle coopération pour efficace qu'elle soit ne peut se développer désormais que dans un cadre plus formel qui résulte d'une convention internationale. C'est le sens du texte qui nous est soumis aujourd'hui. II - LE BESOIN DE DISPOSER D'UN CADRE JURIDIQUE PLUS STABLE POUR ORGANISER CETTE COOPÉRATION La convention signée en 2003 par la France et l'Algérie répond au cadre désormais classique des accords portant sur la coopération en matière de sécurité. Elle s'articule autour d'un champ très large qui met en exergue cependant la lutte contre la criminalité internationale, la drogue et le terrorisme. Pour intense et efficace qu'elle doive être, cette coopération doit cependant être menée dans le respect de certains principes. La convention fixe avec précision un tel cadre. A - Un champ de coopération très large L'article 1er de l'accord prévoit que la France et l'Algérie mènent une coopération opérationnelle et technique en matière de sécurité intérieure. Par coopération opérationnelle, il faut entendre toutes les actions qui ont pour objectif prioritaire le retour à la sécurité dans les domaines que l'article 1er énumère : la lutte contre la criminalité organisée, le trafic de stupéfiants, le terrorisme, les infractions économiques et financières comme le blanchiment, la traite des êtres humains, le trafic de biens culturels et d'objets d'art volés, le faux et les contrefaçons, l'immigration irrégulière, la cybercriminalité... La coopération technique comprend, quant à elle, les actions de formation et de conseil menées dans le cadre de cette lutte. Elle est définie à l'article 6 de l'accord. Relèvent de la coopération technique : la formation générale et spécialisée et l'accueil réciproque de fonctionnaires et d'experts. La liste des matières faisant ici l'objet de la coopération est classique. Elle reprend en grande partie celles que l'on trouve dans d'autres accords comme celui signé avec la Bulgarie ou la Russie, moyennant quelques adaptations. Apparaît par exemple dans l'accord franco-algérien la mention de la lutte contre les contrefaçons qui n'est pas présente de la sorte dans l'accord franco-bulgare. La liste contenue à l'article premier peut être complétée assez simplement par un arrangement entre les ministres qui seront chargés de son exécution. Cette stipulation - elle aussi classique - permet de s'adapter aux évolutions de la criminalité. B - Trois domaines privilégiés : la lutte contre la criminalité internationale, contre la drogue et contre le terrorisme Les articles 3, 4 et 5 de l'accord portent plus particulièrement sur la lutte contre la criminalité internationale, contre la drogue et contre le terrorisme. La criminalité internationale ne connaît pas de définition juridique. Elle recouvre divers domaines qui sont visés par l'article premier de l'accord tels que le terrorisme - dont il est plus précisément question à l'article 5 -, la traite des êtres humains ou le trafic de stupéfiants qui fait l'objet de l'article 4. On peut considérer que la criminalité internationale suppose, avant tout, la constitution de filières ou de réseaux criminels structurés. La convention des Nations unies contre le crime organisé transnational signée en avril 2000 nous offre, quant à elle, une définition de la criminalité organisée qui peut nous éclairer : « Une organisation criminelle est un groupe structuré, composé d'au moins trois personnes, durable dans le temps et dont le but est la commission d'infractions par l'utilisation de la violence, de la corruption ou de tout autre moyen, dans le but d'obtenir directement ou indirectement un bénéfice financier ou matériel ». Cette définition a été reprise à l'article 2-1 de la convention Europol et à l'article 16-1-1 du statut d'Interpol. L'article 3 de l'accord franco-algérien détermine les conditions dans lesquelles s'opère la coopération. Les Parties se communiquent les informations relatives aux personnes morales ou physiques ou aux groupes soupçonnés de prendre part à des activités relevant de la criminalité internationale. Ces informations portent sur les relations entre ces personnes, la structure, le fonctionnement, les méthodes de l'organisation, les dispositions légales enfreintes et, le cas échéant, les mesures destinées à prévenir de telles infractions. Les échanges d'informations portent aussi sur les nouvelles méthodes ou formes de criminalité observées par l'une des Parties. A cet effet, la France et l'Algérie s'engagent aussi à se communiquer mutuellement les résultats de leurs recherches en criminalistique (2) et en criminologie (3). Les deux Parties peuvent enfin échanger des échantillons ou des objets. L'article 4 porte plus particulièrement sur la lutte contre la drogue. Le but est de s'attaquer à toutes les étapes de l'activité : la culture, l'extraction, la production, l'importation, l'exportation, le transit et la commercialisation des stupéfiants, des substances psychotropes et de leurs précurseurs (c'est-à-dire les substances fréquemment utilisées dans la fabrication des drogues : dissolvants, catalyseurs, agents oxydants, acides et bases). Là encore il s'agit d'échanger des informations afin de prévenir, d'empêcher et d'aider à détecter les faits visés par la convention unique des Nations unies sur les stupéfiants du 30 mars 1961, par la convention sur les substances psychotropes du 21 février 1971 et la convention du 19 décembre 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes. Ces informations peuvent aussi porter sur le blanchiment des fonds résultant de ces trafics. L'article 5 prévoit, quant à lui, les conditions de coopération pour lutter contre le terrorisme. Cette coopération qui passe, là aussi, par des échanges d'informations, s'inscrit dans le cadre des engagements induits par la résolution 1373 du Conseil de Sécurité des Nations unies en date du 28 septembre 2001. Cette résolution adoptée au lendemain des attentats du 11 septembre a fixé les lignes d'action des Etats contre le terrorisme : prévention et répression du financement, gel des fonds, échange de renseignements, assistance mutuelle... L'article 5 de l'accord fait également référence aux engagements contractés dans les « fora (sic !) euro-méditerranéens ». Citons simplement le 11e forum des 24 et 25 octobre 2004 qui a rappelé le « rejet complet et intransigeant » par les participants - France, Algérie, Grèce, Italie, Egypte, Maroc, Espagne, Malte, Portugal, Tunisie, Turquie - du terrorisme et l'engagement à approfondir les coopérations intergouvernementales tout en demandant à la communauté internationale de traiter plus efficacement encore les causes et les racines du terrorisme, en particulier les conflits et les injustices. C - Une coopération encadrée : la garantie des droits fondamentaux et des intérêts essentiels de l'Etat La coopération en matière de sécurité intérieure est indispensable mais, par son objet même, elle doit être strictement encadrée de sorte que les droits des individus soient garantis. L'article 2 de l'accord prévoit, à cet effet, que chacune des Parties peut rejeter la demande formulée par l'autre Etat lorsqu'elle estime que, en vertu de sa législation nationale, une réponse positive à cette requête porterait atteinte aux droits fondamentaux de la personne. La formulation de cet article, que l'on retrouve dans tous les accords, est suffisamment large pour permettre à l'Etat auquel est adressée la demande d'apprécier au mieux si les droits de la personne en cause risque d'être ou non bafoués. Cette appréciation ne peut être juridiquement contestée par l'autre Partie. Une demande de coopération peut également être rejetée par l'une des Parties si elle estime que son acceptation porterait atteinte à sa souveraineté, à sa sécurité, à l'ordre public, aux règles d'organisation et de fonctionnement de l'autorité judiciaire ou - formule là encore très large - à d'autres intérêts essentiels. On observera que l'échange d'informations entre Etats impose toujours de s'interroger sur la manière dont l'autre Partie va faire usage de telles informations. Il est clair, comme nous l'a confirmé le Gouvernement, que l'échange d'informations ne saurait prendre la forme d'échanges de fichiers. Aucune stipulation de l'accord ne peut se lire comme autorisant la communication de fichiers. Actuellement, l'article 24 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure qui porte sur les échanges d'information entre les services de police ne prévoit ni échange ni interconnexion de fichiers mais seulement communication de données isolées. Les informations qui seront échangées entre l'Algérie et la France seront spécifiques, répondant à une demande précise. En réponse à notre question, le Gouvernement a ajouté que l'échange de fichiers - outre qu'il se heurterait aux garanties fondamentales qui protègent les individus en la matière - n'aurait guère d'intérêt en termes opérationnels. Il n'existe pas aujourd'hui, par exemple, de fichier « criminalité internationale » et, moins encore, de fichier portant spécialement sur la criminalité touchant à la fois la France et l'Algérie. Enfin, le volume d'informations que pourraient contenir ces fichiers serait tel qu'il rendrait, selon le Gouvernement, difficile tout usage utile de ces bases de données. Votre Rapporteur s'est également enquis de garanties que nous pourrions avoir que les données nominatives échangées entre les Parties ne seraient pas utilisées par des tiers et qu'elles seraient effectivement détruites après leur usage, comme l'article 9 de l'accord en prévoit l'obligation. Les garanties sont celles, classiques, du droit international public. La règle Pacta sunt servanda s'applique à cet accord comme à tout autre et on ne peut a priori douter de la bonne foi d'une Partie à l'accord, faute de quoi on ne signerait pas de convention avec elle. Les articles 9 et 10 de l'accord fixent, en tout état de cause, très clairement les obligations qui incombent, de ce point de vue, tant à la France qu'à l'Algérie. La Partie destinataire ne peut utiliser les données nominatives communiquées qu'aux fins et conditions convenues avec l'autre Partie. Le pays destinataire informe l'autre Etat de l'usage qui est fait de ces données et des résultats obtenus. Ces informations sont transmises aux seules autorités pour lesquelles elles sont nécessaires. La diffusion à d'autres autorités n'est possible qu'après consentement écrit de la partie émettrice. La destruction des données est obligatoire après usage, la Partie destinataire informant, sans délai, l'autre Partie de cette destruction et des motifs qui l'ont justifiée. Aux termes de l'article 10 de l'accord, la France et l'Algérie s'engagent à garantir le traitement confidentiel des informations qui ont ce caractère selon l'autre Partie. Enfin, les échantillons, objets et informations ne peuvent être communiqués à un Etat tiers sans l'accord de la Partie qui les a fournis. Le Gouvernement nous a indiqué également que, dans le cadre de la pratique actuelle en matière d'échanges d'informations par le canal d'Interpol, les données transmises par le ministère de l'Intérieur étaient toujours accompagnées du rappel des règles fondamentales d'utilisation de telles informations. Il en sera de même pour l'exécution du présent accord. Afin d'assurer un suivi régulier de l'exécution de l'accord, l'article 7 crée un « Comité mixte de coopération technique en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée ». Il se réunira tous les ans, ou à la demande de la France ou de l'Algérie, alternativement dans chacun des pays. Il appartiendra à cette instance d'établir le programme des axes prioritaires des actions de coopération technique pour l'année à venir. Cette programmation fait apparaître la contribution financière de chacun. La France et l'Algérie ont noué des relations étroites qui ont fluctué au gré des aléas de l'histoire. La signature de cet accord, conclu pour une période de trois ans renouvelable, est un progrès par rapport à la situation actuelle qui voit se développer une coopération en matière de sécurité sans cadre juridique formel. Il témoigne aussi de la volonté de nos deux pays de se rapprocher dans le cadre d'une relation d'amitié. On ne peut nier l'intérêt qui s'attache à une telle coopération, en particulier en matière de lutte contre le terrorisme, pourvu qu'elle s'opère dans le respect des droits fondamentaux. Le présent accord entend répondre à cette double préoccupation, à laquelle nous sommes très attachés. Votre Rapporteur vous invite, en conséquence, à adopter le projet de loi qui en autorise l'approbation. La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 22 mars 2005. Après l'exposé du Rapporteur, et suivant ses conclusions, la Commission a adopté le projet de loi (no 1861). * * * La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi. ------------- N° 2170 - Rapport surle projet de loi autorisant l'approbation de l'accord France-Algérie relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée (M. Jean-Paul Bacquet) NB : Le texte de l'accord figure en annexe au projet de loi (n° 1861). 1 () Voir, par exemple, le rapport de M. Loïc Bouvard sur des projets de loi autorisant l'approbation d'un accord avec l'Ukraine et d'un accord avec la Russie, n° 1583, 5 mai 2004 ou le rapport de M. François Loncle sur des projets de loi autorisant l'approbation d'accords avec le Tadjikistan, la République slovaque et la Bulgarie, n° 2020, 22 décembre 2004. 2 () La criminalistique est l'ensemble des sciences et des techniques utilisées par les services de police pour établir la preuve d'une infraction et identifier son auteur. Pour atteindre cet objectif, la criminalistique fait appel aux techniques et aux méthodes des sciences fondamentales et appliquées telles que les sciences naturelles, physiques, biologiques et chimiques. Il s'agit, par exemple, de l'identification des empreintes génétiques ou des analyses balistiques. 3 () La criminologie peut se définir comme la science ayant pour objet d'étudier le crime, ses causes, ses manifestations et les moyens propres à le prévenir. © Assemblée nationale |