Document mis en distribution le 11 juillet 2005  N° 2435 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE, ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT EN DEUXIÈME LECTURE (N° 2406), relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, PAR M. Jean-Luc WARSMANN, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 1re lecture : 208, 252, 256 et T.A. 91 (2004-2005). 2e lecture : 391, 399 et T.A. 123 (2004-2005). Assemblée nationale : 1re lecture : 2216, 2246, 2244, 2245 et T.A. 447. 2e lecture : 2406. INTRODUCTION 5 EXAMEN DES ARTICLES 11 Article premier (art. L. O. 111-3, L. 114-5 et L. 114-6 du code de la sécurité sociale) : Contenu et structure des lois de financement de la sécurité sociale 11 Article 2 (art. L.O. 111-4 et art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale) : Documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale 21 Article 3 quater (art. L.O. 111-5-3 du code de la sécurité sociale) : Débat d'orientation sur les finances sociales 24 Article 4 (art. L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale) : Procédure de vote 25 Article 5 (art. L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale) : Contrôle de l'application Article 6 bis (art. L.114-5 du code de la sécurité sociale) : Coordination 29 Article 6 quater (art. L.O.132-3 du code de la sécurité sociale) : Coordination 30 Article 6 sexies (art. L.723-12 du code rural) : Saisine de la Caisse centrale Article 6 septies (art. L.731-6 du code rural) : Trésorerie du Fonds de financement Article 6 decies (art. L.O.111-12 du code de la sécurité sociale) : Délai de réponse Article 6 duodecies [nouveau] (art. L.111-10-2 du code de la sécurité sociale) : Procédure de rendu de l'avis des commissions parlementaires sur la liste Article 6 terdecies [nouveau] : Coordination et nomenclature du code de la sécurité sociale 33 Article 7 : Entrée en vigueur 34 TABLEAU COMPARATIF 39 En première lecture au Sénat, la commission des Affaires sociales du Sénat, saisie au fond du projet de loi, avait présenté, dès le début de l'examen du texte en séance publique, un amendement posant le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales par l'État. Cet amendement, qui avait reçu l'avis défavorable du Gouvernement ainsi que de nombreux membres de la commission des Finances saisie pour avis, avait été rejeté et la commission des Affaires sociales avait alors retiré l'ensemble de ses amendements. Aussi, le débat en avait été écourté et les modifications apportées par le Sénat réduites. L'Assemblée nationale avait ensuite eu l'occasion, lors de son examen en première lecture du présent projet de loi organique, de modifier substantiellement le texte tel qu'issu d'un premier examen par le Sénat. Les apports de l'Assemblée nationale ont principalement eu trait à la structure, à la procédure et enfin au contenu de ces lois de financement. En matière de structure, l'Assemblée nationale a : - remplacé la bipartition initialement prévue pour le projet de loi de financement de l'année par une quadripartition, permettant de distinguer plus nettement les dispositions relatives à l'année précédente (première partie), à l'année en cours (deuxième partie), à l'année à venir (troisième et quatrième parties, concernant respectivement les recettes et l'équilibre général et les dépenses, comme pour une loi de finances) ; - défini plus précisément le contenu des lois de financement rectifi-catives. En matière de procédure, les apports ont consisté à : - ajouter au principe de sincérité des comptes des régimes de sécurité sociale le principe de sincérité des évaluations de l'équilibre financier pour l'année à venir ; - préciser que le ministre chargé de la sécurité sociale prépare les projets de loi de financement et faire peser sur les organismes gestionnaires d'un régime obligatoire de base l'obligation de transmettre à ce ministre les données dont ils disposent. En ce qui concerne le contenu des lois de financement, l'Assemblée nationale a prévu que : - pourront être fixés des sous-objectifs de dépenses pour chacune des branches de sécurité sociale ; - les sous-objectifs de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) seront au nombre minimal de cinq et les commissions de chaque assemblée compétentes pour les lois de financement donneront leur avis sur ces sous-objectifs ; - figureront obligatoirement en loi de financement un plus grand nombre de dispositions relatives à la Caisse d'amortissement de la dette de la sécurité sociale (cades) ainsi qu'au Fonds de réserve des retraites (frr) ; - le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales devra obligatoirement être approuvé en loi de financement de l'année ; - la loi de financement pour l'année pourra procéder à une habilitation du Gouvernement à agir par voie d'ordonnance si les tableaux d'équilibre votés dans la loi ne sont pas respectés. L'Assemblée nationale a aussi modifié le nombre et le contenu des annexes transmises au Parlement avec le projet de loi de financement de l'année, afin d'enrichir le contenu de ces annexes (notamment en y faisant figurer plus fréquemment les organismes et les fonds concourant au financement de la sécurité sociale) et d'en réduire le nombre (14 après la première lecture au Sénat, 9 après la première lecture à l'Assemblée nationale). Dans un souci de gestion responsable et transparente des déséquilibres financiers, deux mesures décisives ont été adoptées : - la création d'un nouveau rapport annexé, décrivant les mesures d'affectation des excédents ou de couverture des déficits résultant du dernier exercice clos, qui sera approuvé chaque année en première partie de loi de financement ; - l'obligation de compenser tout nouveau transfert de dette à la cades par une augmentation des recettes de cette Caisse, de telle sorte que la durée d'amortissement de la dette sociale ne soit pas modifiée. L'Assemblée nationale a enfin souhaité donner au Parlement les moyens d'exercer un contrôle plus efficace sur les finances sociales autour du cadre créé par les lois de financement en prévoyant : - la possibilité d'un débat d'orientation sur les finances sociales, concomitant du débat d'orientation budgétaire ; - la transmission par le Gouvernement au Parlement d'un état semestriel des dettes de l'État à l'égard des régimes obligatoires de base ; - la possibilité pour les commissions de faire cesser sous astreinte toute entrave à la communication de renseignement dans le cadre d'une mission d'évaluation et de contrôle des lois de financements de la sécurité sociale ; - une réponse du Gouvernement ou d'un organisme de sécurité sociale dans les deux mois lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations. * * * En deuxième lecture, la commission des Affaires sociales du Sénat s'est reconnue « globalement satisfaite des modifications apportées par l'Assemblée nationale », y voyant « une source d'inspiration commune » aux commissions de l'Assemblée saisies au fond et pour avis et à la commission du Sénat saisie au fond. L'examen du présent projet de loi organique par le Sénat en seconde lecture a donné l'occasion à la commission des Affaires sociales de manifester enfin son point de vue en faisant adopter une série d'amendements s'efforçant de tendre vers l'objectif recherché par l'amendement de première lecture relatif à la compensation intégrale. Le Gouvernement a par ailleurs présenté des amendements, qui ont été adoptés, accordant à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa) une plus grande place tant en loi de financement que dans les annexes transmises avec les projets de loi de financement de l'année. D'autres amendements proposés par la commission des Affaires sociales sont venus heureusement compléter les dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture. La commission des Affaires sociales du Sénat a enfin eu le souci de corriger les imperfections formelles qui avaient subsisté et d'améliorer la lisibilité (et par conséquent l'intelligibilité) de certains alinéas. Le Sénat a modifié l'article premier. Certaines de ces modifications sont des ajouts qui permettent d'améliorer le dispositif voté à l'Assemblée. En effet, le Sénat : - ajoute dans la partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos l'approbation des dépenses relevant du champ de l'ondam constatées lors de cet exercice (ce qui est cohérent avec le fait que la partie relative à l'année en cours rectifie l'ondam pour l'année en cours et que la partie relative aux dépenses pour l'année à venir fixe l'ondam) ; - précise que les mesures législatives définissant les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice devront respecter « l'équilibre financier de chaque branche » ; - prévoit que pourront figurer en loi de financement les dispositions relatives à la cnsa (amendement du Gouvernement) ; - précise que les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement appliquent un plan comptable unique et adoptent les principes de la comptabilité en droits constatés. D'autres modifications de l'article premier concernent des dispositions qui confèrent aux lois de financement un monopole sur les dispositions financières relatives aux régimes de sécurité sociale. En effet, le Sénat : - étend la disposition introduite par l'Assemblée (amendement de la commission des Finances) qui prévoit une compétence exclusive des lois de financement pour décider de l'affectation totale ou partielle d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Sur proposition du Gouvernement, les recettes exclusives de la cnsa font aussi l'objet d'une affectation réservée aux lois de financement. Sur proposition de la commission des Affaires sociales du Sénat, l'affectation d'une recette non exclusive, dès lors que n'est pas porté atteinte à l'exclusivité prévue en faveur des lois de finances par l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances, est aussi réservée aux lois de financement ; - prévoit que les dérogations apportées au principe législatif de compensation intégrale des exonérations de cotisations ne peuvent résulter que d'une loi de financement. Enfin, le Sénat a effectué un certain nombre de suppressions de dispositions introduites en première lecture par l'Assemblée. Il a supprimé dans l'article premier : - la possibilité d'habiliter le gouvernement à prendre des mesures par voie d'ordonnance en cours d'année (amendement de la commission des Lois et de la commission des Finances) ; - la possibilité de modifier les règles relatives à la gestion des risques par des régimes complémentaires (amendement de la commission des finances) ; - la possibilité pour les parlementaires de demander des annexes supplémentaires (amendement de la commission des Affaires culturelles). Le Sénat a modifié l'article 2, dans le sens d'une extension des informations devant figurer dans les annexes. Il a cependant conservé le nombre et l'objet des annexes tels qu'issus de la première lecture à l'Assemblée nationale. Les principales corrections apportées sont : - pour l'annexe 1°, relative aux programmes de qualité et d'efficience, la mention d'un programme de qualité et d'efficience concernant la cnsa (amendement du Gouvernement) ; - pour l'annexe 3°, relative à la liste et à l'évaluation des recettes des régimes de sécurité sociale, le rétablissement de la mention spécifique des régimes des non salariés non agricoles (supprimée à l'Assemblée) ; - pour l'annexe 5°, relative à l'évolution des champs d'intervention de la sécurité sociale et de l'Etat et aux conséquences financières de cette évolution, l'ajout de la présentation des mesures destinées à assurer la neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale (qui est en fait la reprise de l'annexe 5° bis ajoutée par le Sénat en première lecture puis supprimée par l'Assemblée) ; - pour l'annexe 8°, relative à la justification de l'évolution des dépenses et à la mesure de l'impact des mesures prises en compte par le projet de loi de financement, la suppression de la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et de la mention du nombre de leurs cotisants (cette disposition ayant été introduite à l'Assemblée, par un amendement de la commission des Finances) ; - pour le rapport présentant les comptes au titre de l'année en cours et de l'année à venir transmis au Parlement, l'ajout de la présentation des comptes de la cnsa. Le Sénat a par ailleurs : - modifié l'article 3 quater (issu d'un amendement de la commission des Finances de l'Assemblée), relatif à la création d'un débat d'orientation en matière de financement de la sécurité sociale similaire au débat d'orientation budgétaire, pour rendre sa tenue indépendante de celle du débat d'orientation budgétaire et la transmission par le Gouvernement d'un rapport sur les orientations des finances sociales purement facultative ; - modifié l'article 4, en adoptant un amendement proposé par le Gouvernement qui fixe les règles de vote au sein de chaque partie d'un projet de loi de financement de telle sorte qu'il n'y aura qu'un nombre restreint de votes (un seul pour les approbations de la partie relative au dernier exercice clos ; quatre pour la partie relative à l'année en cours ; six pour la partie relative aux recettes et à l'équilibre général ; six pour la partie relative aux dépenses) ; - complété l'article 5, afin que la mission et les pouvoirs de suivi et de contrôle de l'application des lois de financement soient aussi confiés au président de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale ; - modifié l'article 7, afin de prévoir de manière précise l'entrée en vigueur progressive et adaptée des différentes dispositions de la présente loi organique (amendement du Gouvernement). En outre, le Sénat a adopté, sur proposition du Gouvernement, deux nouveaux articles : - l'article 6 duodecies, qui prévoit les conditions de délai qui s'appliqueront aux avis rendus par les commissions sur la liste des sous-objectifs ; - l'article 6 terdecies, qui effectue des renumérotations des articles organiques du code de la sécurité sociale. * * * La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale a procédé, lors de sa réunion du 5 juillet 2005, à l'examen des articles du projet de loi organique. Article premier L'article premier du présent projet de loi organique est au cœur de la réforme des dispositions organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale, car il a pour objet la structuration et le contenu de chaque loi de financement. À l'issue de la première lecture au Sénat, l'article premier n'avait été que peu modifié, notamment en raison du retrait en séance publique, par la commission des Affaires sociales saisie au fond, de tous les amendements qui avaient été adoptés par cette commission (1). En revanche, l'Assemblée nationale, au terme d'une collaboration fructueuse entre la commission des Lois, saisie au fond, et les deux commissions saisies pour avis (commission des Affaires culturelles et commission des Finances), a substantiellement modifié cet article. En deuxième lecture, le Sénat a apporté à l'article premier un certain nombre de modifications supplémentaires, soit à l'initiative de la commission des Affaires sociales, soit à celle du Gouvernement : certaines améliorent le dispositif voté par l'Assemblée nationale ; d'autres prolongent tout en l'atténuant la position de la commission des Affaires sociales du Sénat en première lecture sur la question du monopole à attribuer éventuellement aux lois de financement en matière de recettes sociales ; d'autres enfin suppriment des dispositions introduites par l'Assemblée nationale en première lecture. 1. Les modifications améliorant le dispositif issu de la première lecture à l'Assemblée nationale a) Approbation des dépenses de l'ondam du dernier exercice clos L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) est un objectif qui est voté chaque année en loi de financement de la sécurité sociale. En deuxième lecture au Sénat, un amendement de la commission des Affaires sociales a permis d'ajouter aux dispositions obligatoires de la première partie de la loi de financement l'approbation des dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ondam) constatées pour le dernier exercice clos. Cet ajout est cohérent avec les dispositions figurant dans les parties relatives à l'année à venir ainsi qu'à l'année en cours, qui permettent respectivement de fixer le niveau de l'ondam et de rectifier l'ondam en cours d'année. Le suivi de l'ondam d'une année N pourra ainsi être assuré en se référant successivement à la quatrième partie de la loi de financement de N, à la deuxième partie de la loi de financement de N+1 et enfin à la première partie de la loi de financement de N+2. b) Encadrement des dispositions législatives relatives aux conditions d'emploi de l'excédent ou de couverture du déficit du dernier exercice clos Sur proposition de la commission des Lois, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture une disposition prévoyant que devront figurer dans la partie de la loi de financement relative au dernier exercice clos, le cas échéant, les mesures législatives définissant les conditions d'emploi des excédents ou de couverture des déficits de cet exercice (2° du A du I de l'article L.O. 111-3). En outre, un rapport annexé à la loi de financement et approuvé en première partie décrira les mesures prévues pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits résultant de l'exécution du dernier exercice clos. Cette disposition est un moyen pour le Parlement d'être informé par le Gouvernement tous les ans de la manière dont les conséquences du déséquilibre financier de la sécurité sociale sont gérées. M. Alain Vasselle, rapporteur au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat, s'est inquiété en seconde lecture de la disposition ainsi proposée par votre rapporteur et adoptée par l'Assemblée nationale, considérant qu'elle « pourrait autoriser l'apparition de mouvements financiers soit contraires au principe de l'autonomie des branches, soit contraires au principe de rattachement des recettes et des dépenses à l'exercice de leur constatation ». Cependant, il est nécessaire de rappeler que le principe d'autonomie des branches de la sécurité sociale n'est pas un principe constitutionnel et qu'il n'existe pas d'interdiction générale de tout transfert financier entre l'une des branches de la sécurité sociale et une autre branche. Comme l'a exposé très clairement le Conseil constitutionnel, tout transfert financier entre branches de la sécurité sociale est autorisé dès lors qu'il préserve les capacités d'action de chaque branche : « si l'autonomie financière des branches ne constitue pas, par elle-même, un principe de valeur constitutionnelle, le législateur ne saurait décider des transferts de ressources et de charges entre branches tels qu'ils compromettraient manifestement la réalisation de leurs objectifs et remettraient ainsi en cause tant l'existence des branches que les exigences constitutionnelles qui s'attachent à l'exercice de leurs missions » (2). Le Sénat, souhaitant malgré cela cantonner les ressources de chacune des branches de la sécurité sociale, a adopté un amendement de la commission des Affaires sociales précisant que les mesures législatives affectant les excédents ou couvrant les déficits du dernier exercice clos devront respecter « l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale ». Cette formule peut être interprétée de deux manières : - soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question interdit tout transfert en capital entre branches et ne laisse subsister qu'une gestion commune de trésorerie, et il est dès lors interdit de procéder à tout transfert financier a posteriori, pour le dernier exercice clos, entre branches ; - soit l'on considère que l'équilibre financier dont il est question est celui qui a été voté initialement pour une année donnée pour chacune des branches, et il est dès lors possible de procéder à un transfert financier a posteriori entre une branche qui a dégagé un surplus par rapport à l'équilibre initialement prévu et une branche qui a au contraire souffert d'un manque à gagner par rapport à l'équilibre initialement prévu. Ces deux interprétations sont divergentes et peuvent avoir des conséquences financières très différentes. Dans la mesure où le terme employé est celui d'équilibre financier et non celui d'autonomie financière, votre rapporteur considère que la seconde interprétation doit prévaloir. Ainsi, des transferts financiers seront possibles entre une branche qui a dégagé un surplus de ressources pour l'exercice considéré et une branche dont le résultat est au contraire inférieur aux prévisions pour ce même exercice, dès lors que ces transferts ne remettront pas en cause l'équilibre voté pour l'une de ces branches. c) Dispositions facultatives relatives à la cnsa Lors de la première lecture du présent projet de loi organique, la place de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (cnsa) était demeurée incertaine. Cette Caisse pouvait en effet sembler ne pas faire partie du champ de la sécurité sociale, en raison de son rôle, qui n'est pas uniquement de financer des dépenses relevant de la branche maladie mais aussi de verser aux départements un concours prenant en charge une partie du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie. En première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement de la commission des Finances avait été adopté, qui permettait de faire figurer en loi de financement des dispositions modifiant les règles relatives aux contributions et cotisations affectées à la cnsa (3° du A du III de l'article L.O. 111-3). Il s'agissait ainsi d'une position a minima, de crainte que le Conseil constitutionnel ne censurât une disposition relative à un aspect de la cnsa qui ne serait pas rentré dans le champ du financement de la sécurité sociale. En vertu de cet amendement, les seules dispositions relatives à la contribution de solidarité des employeurs publics et privés (contribution de 0,3 % portant sur une assiette identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie) pourraient être prises en loi de financement de la sécurité sociale. En deuxième lecture au Sénat, le Gouvernement a présenté des amendements visant à introduire pleinement la cnsa dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale, qui ont été adoptés. Le principal amendement est celui qui ajoute au III de l'article L.O. 111-3 (paragraphe relatif aux dispositions facultatives d'une loi de financement) un C dont l'objet est de permettre que figurent en loi de financement les dispositions relatives à la cnsa. Cela signifie que pourront figurer en loi de financement de la sécurité sociale toutes les dispositions relatives aux recettes et aux dépenses de cette caisse, dès lors qu'elles auront un effet sur l'équilibre financier des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Un amendement de coordination proposé par le Gouvernement a supprimé la mention de la cnsa dans le 3° du A du III, devenue inutile. Un autre amendement du Gouvernement a introduit la mention des recettes exclusives de la cnsa dans le paragraphe relatif à l'affectation des recettes des organismes de sécurité sociale à une autre personne morale (II bis de l'article L.O. 111-3). Votre rapporteur ne peut que se féliciter d'une telle avancée, qui confirme la démarche menée en première lecture. La première lecture à l'Assemblée nationale avait en effet permis de confirmer la place importante qu'occuperont dans les futures lois de financement de la sécurité sociale les différents organismes et fonds qui sont liés par des mécanismes financiers aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. En deuxième lecture, le Sénat a prolongé cette orientation, en étendant le champ des dispositions relatives à la cnsa pouvant figurer en loi de financement. LA PRÉSENCE DES FONDS ET ORGANISMES EN LOI DE FINANCEMENT
N.B. : Les dispositions qui ont été ajoutées en première lecture à l'Assemblée nationale figurent en gras dans le tableau. Les dispositions qui ont été ajoutées en deuxième lecture au Sénat figurent en gras et sont soulignées dans le tableau. Les paragraphes et alinéas mentionnés dans la colonne « Objet » figurent tous dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. d) Règles comptables applicables aux organismes de sécurité sociale L'article L. 114-5 du code de la sécurité sociale est relatif au régime comptable qui s'applique aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement. La nouvelle rédaction de cet article, à l'issue de l'examen en seconde lecture par le Sénat, permet de préciser que le plan comptable unique que doivent appliquer les régimes et organismes de sécurité sociale est « fondé sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l'exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d'encaissement. ». Est ainsi confirmé le fait que les régimes de base et organismes concourant au financement de ces régimes appliquent une comptabilité en droits constatés, qui présente l'avantage, par rapport à une comptabilité d'exercice, de présenter de manière exhaustive les engagements financiers pour une année donnée. 2. La question du monopole des lois de financement sur les ressources sociales a) Le monopole sur l'affectation de ressources Lors de l'examen du présent projet de loi en première lecture, le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, M. Alain Vasselle, soucieux d'assurer l'autonomie des finances sociales, expliquait que l'affectation intégrale des recettes en loi de finances était défavorable à cette autonomie. Aussi, à la recherche d'une solution de compromis, M. Alain Vasselle avait proposé un amendement ayant pour objet de réserver aux seules lois de financement de la sécurité sociale la répartition du produit d'une contribution affectée dans sa majorité à un ou plusieurs régimes obligatoires de base ou organismes concourant à leur financement. Cet amendement, adopté par la commission des Affaires sociales, avait ensuite été retiré lors de l'examen en séance publique. L'Assemblée nationale n'était pas restée insensible à cette proposition, mais avait souhaité trouver un moyen plus efficace de concilier un éventuel monopole de la loi de financement sur l'affectation de certaines recettes avec l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances (lolf), qui dispose : « L'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances. ». Un amendement de la commission des Finances, adopté par l'Assemblée nationale, a ainsi introduit dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale une disposition qui prévoit que seule une loi de financement puisse modifier l'affectation d'une recette exclusive des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Un amendement du Gouvernement adopté en deuxième lecture au Sénat est venu ajouter à la liste des recettes exclusives ainsi concernées les recettes perçues par les organismes finançant et gérant des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie. Le Sénat a aussi adopté en deuxième lecture un amendement de la commission des Affaires sociales qui étend le monopole des lois de financement à l'affectation de toute ressource établie au profit des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, dès lors que la ressource en question n'est pas aussi établie au profit de l'État et ne doit pas par conséquent faire l'objet d'une affectation en loi de finances conformément à l'article 36 de la lolf. Ainsi, toute affectation d'une ressource établie au profit de la sécurité sociale et ne faisant pas l'objet d'un partage avec l'État devra obligatoirement figurer en loi de financement. Est par exemple envisageable le cas, pour l'instant purement théorique, d'une ressource partagée entre la sécurité sociale et les collectivités territoriales : la modification de son affectation serait prévue en loi de financement de la sécurité sociale, et non pas en loi de finances, en vertu de l'amendement adopté par le Sénat. b) Le monopole sur la compensation des exonérations, réductions et abattements de cotisations et contributions sociales La commission des Affaires sociales du Sénat avait demandé, lors de la discussion en première lecture du présent projet de loi, l'examen prioritaire d'un amendement relatif à la compensation des exonérations, réductions et abattements de cotisations sociales. L'amendement prévoyait d'introduire dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 une disposition rendant obligatoire la compensation, par le budget de l'État, de toute mesure d'exonération, de réduction ou d'abattement de cotisations sociales, à l'exclusion des mesures ne donnant pas lieu à compensation lors de l'entrée en vigueur de la présente loi. Cet amendement avait reçu un avis défavorable du Gouvernement ainsi que des membres de la commission des Finances et n'avait pas été adopté par le Sénat. Votre rapporteur, lors de l'examen en première lecture à l'Assemblée nationale, avait rappelé les différents arguments s'opposant à l'élévation au rang organique du principe de compensation des exonérations de charges sociales par le budget de l'État : - l'État doit rester en mesure de décider, s'il le juge opportun, de mettre en œuvre une mesure d'exonération non compensée ; - les parlementaires doivent pouvoir conserver la possibilité de déposer des amendements prévoyant des exonérations de charges sociales ; - le principe de compensation est déjà prévu, depuis la loi du 25 juillet 1994, par un dispositif codifié depuis à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, et il est donc nécessaire de recourir à un texte législatif pour pouvoir déroger à ce principe. Cependant, conscient que les dettes de l'État à l'égard de la sécurité sociale ne doivent pas s'accumuler ni être oubliées, votre rapporteur avait proposé un amendement, adopté par l'Assemblée nationale, prévoyant la transmission d'un état semestriel des sommes restant dues par l'État aux régimes obligatoires de base, chaque année, avant et après la discussion du projet de loi de financement (nouvel article L. 111-10-1 du code de la sécurité sociale, inséré par l'article 6 octies du présent projet de loi). L'annexe prévue au 4° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale permettra par ailleurs de présenter les mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions sociales, leur impact financier, les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu. En outre, un amendement de la commission des Finances, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale, prévoit que devra figurer dans la partie relative aux recettes et à l'équilibre général de la loi de financement l'approbation du montant de la compensation mentionné dans l'annexe prévue au 4° du II de l'article L.O. 111-4. La commission des Affaires sociales du Sénat a néanmoins voulu améliorer les procédures relatives à la compensation des exonérations de charges sociales. Le paragraphe II ter introduit en deuxième lecture au Sénat dans l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit le monopole des lois de financement pour « les dérogations apportées aux compensations, prévues par la loi, aux mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ». Aujourd'hui, un allègement de cotisations sociales non compensé peut être voté en loi ordinaire. Désormais, il relèvera du domaine exclusif des lois de financement, le rapporteur de la commission des Affaires sociales ayant souhaité que « toute nouvelle dérogation au principe de la compensation, qui fait supporter une charge aux régimes sociaux, [ne puisse] avoir lieu qu'en loi de financement ». Cette disposition aura pour effet d'interdire au Gouvernement de proposer dans une loi ordinaire une réduction des ressources d'un régime social non compensée. Ainsi, par exemple, une mesure telle que la non-compensation des contrats d'avenir ou des contrats d'accompagnement dans l'emploi, créés par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, avait pu être prévue par cette loi. Dans le futur, une telle mesure ne pourra être adoptée qu'en loi de financement. L'incidence sur le droit d'amendement des parlementaires est en revanche plus incertaine et dépend de l'interprétation qui sera faite du paragraphe II ter de l'article L.O. 111-3. En effet, en application de l'article 40 de la Constitution, les parlementaires ont d'ores et déjà l'obligation de compenser toute diminution d'une ressource d'un régime social par l'augmentation d'une autre ressource. Si la compensation doit obligatoirement être faite, comme l'exige l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, « par le budget de l'État », aucun amendement parlementaire prévoyant une exonération de charge ne sera plus recevable dans une loi ordinaire, car l'amendement créerait ainsi une charge pour l'État et serait jugé irrecevable. En revanche, si la compensation « prévue par la loi » ne fait pas référence à une obligation de compensation intégrale par le budget de l'État, les parlementaires pourront toujours proposer, en loi ordinaire comme en loi de financement, la réduction d'une ressource d'un régime social compensée par l'augmentation d'une autre ressource établie au profit de ce même régime. Compte tenu de l'imprécision de la référence à la compensation des exonérations, qui ne vise pas explicitement l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, et compte tenu du fait que M. Alain Vasselle a indiqué dans son rapport de deuxième lecture que « l'institution de ce monopole de la loi de financement [...] contraindra le Gouvernement à assumer l'incidence de son choix comme une mesure dépensière », votre rapporteur considère que le monopole des lois de financement pour la dérogation au principe de compensation des exonérations a vocation à réguler le recours aux dispositifs d'exonération non compensés mais pas à limiter le droit d'amendement des parlementaires, qui devraient continuer à pouvoir déposer en loi ordinaire des amendements d'exonération, dès lors que ces amendements prévoiront de compenser la perte de ressources qui en résulte par l'augmentation d'une autre ressource. 3. Des extensions du champ de la loi de financement supprimées par le Sénat a) La possibilité d'habiliter le Gouvernement à prendre en cours d'année des mesures correctrices par voie d'ordonnance Votre rapporteur, à l'issue des auditions auxquelles il avait procédé en vue de la première lecture du présent projet de loi organique à l'Assemblée nationale, avait constaté qu'il était nécessaire de prévoir la possibilité d'agir en cours d'année pour corriger le plus rapidement et le plus efficacement possible des déséquilibres qui n'étaient pas prévus lors du vote de la loi de financement pour l'année et apparaissaient en cours d'année. Une disposition législative originale avait été proposée par la commission des Lois ainsi que par la commission des Finances et adoptée par l'Assemblée nationale : la possibilité pour le Gouvernement de demander au Parlement, dans le projet de loi de financement de l'année, une habilitation à prendre par voie d'ordonnance les mesures législatives relatives aux recettes ainsi qu'aux dépenses, afin d'assurer le respect des tableaux d'équilibre adoptés en loi de financement de l'année. Le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, tout en reconnaissant « le mérite de cet amendement » (qui est de permettre l'adoption rapide de dispositions relevant du domaine de la loi pour préserver l'équilibre prévisionnel voté en loi de financement pour l'année), y voyait une double faiblesse : « l'abandon potentiel de son pouvoir législatif » par le Parlement ; l'affichage, dès la loi initiale, que « les objectifs votés seront vraisemblablement non tenus ». En ce qui concerne la première faiblesse, il faut préciser que la faculté de prévoir une habilitation en loi de financement pour l'année respecte les principes de toute habilitation. Le Parlement n'est pas dessaisi de sa compétence, dans la mesure où : - l'habilitation est donnée à seule fin de permettre de respecter les tableaux d'équilibre prévisionnels votés par le Parlement en loi de financement de l'année ; - l'habilitation, qui doit obligatoirement être demandée par le Gouvernement (soit dans le texte initial du projet de loi de financement, soit par amendement), peut toujours être refusée par le Parlement ; - le champ de l'habilitation, restreint à des mesures qui ne sont pas réservées aux lois de financement, est validé le Parlement ; - les mesures prises par ordonnance en cours d'année en vertu de cette habilitation devront par la suite être ratifiées, dans la plus prochaine loi de financement. En ce qui concerne la seconde faiblesse, elle l'est seulement a priori et devient au contraire une force a posteriori, dans la mesure où l'habilitation peut permettre de corriger en cours d'année une dégradation des comptes. L'argument principal à l'encontre de l'habilitation relève en fait de la théorie mertonienne de la « prophétie auto réalisatrice » : les objectifs ne seraient plus respectés dans la mesure où la loi de financement qui vote ces objectifs envisagerait les mesures à prendre en cas de dépassement de ces objectifs et conduirait par là même aux dépassements envisagés. Il est cependant plus rationnel et plus prudent de prévoir que des données socio-économiques objectives mais que l'on ne peut pas forcément anticiper lors du vote de la loi de financement pourraient venir mettre à mal en cours d'année l'équilibre prévisionnel. Il peut d'ailleurs sembler que la création, par la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, d'un comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, témoigne de la reconnaissance de cet aléa prévisionnel. Dès lors, vouloir donner tous les moyens pour agir en cas de dépassement des prévisions n'est pas une façon de remettre en cause la réforme de 2004, mais bien plutôt de la prolonger. Cependant, le Sénat, à l'issue d'un vote par scrutin public, a adopté à l'unanimité l'amendement, proposé par la commission des Affaires sociales et accepté par le Gouvernement, de suppression de cette disposition, introduite à l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement. b) La possibilité de modifier les règles relatives à la gestion des risques par les régimes complémentaires Après l'examen en Commission, le rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, M. Yves Bur, avait présenté en séance publique un amendement permettant de faire figurer dans la partie relative aux dépenses d'une loi de financement les dispositions modifiant les règles de gestion des risques par des régimes complémentaires. Cette possibilité était restreinte à celles de ces dispositions susceptibles de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, afin de respecter l'objet des lois de financement tel qu'il est défini par l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution. Dès lors, il pouvait sembler que les exigences manifestées par le Conseil constitutionnel dans son contrôle des lois organiques relatives aux lois de financement de la sécurité sociale étaient respectées (3). En deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet amendement, sur proposition de la commission des Affaires sociales et le Gouvernement s'en étant remis à la sagesse du Parlement. Cette suppression, fondée sur la volonté de s'immiscer le moins possible dans la gestion des régimes complémentaires, ne signifie pas pour autant qu'une loi de financement ne pourra pas comporter de dispositions affectant les régimes complémentaires. Les dispositions ne seront cependant validées par le Conseil constitutionnel que dans la mesure où il s'agira de dispositions relatives au régime général. c) La possibilité de demander des annexes supplémentaires L'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale prévoit la communication au Parlement, en même temps que celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année à venir, d'annexes dont le but est de permettre aux députés de se prononcer sur le texte qui leur est proposé en toute connaissance de cause. La refonte des annexes par le présent projet de loi a été effectuée dans un but d'amélioration et d'exhaustivité de l'information à fournir aux parlementaires. Néanmoins, il est possible que les différentes annexes prévues par le présent projet de loi organique, aujourd'hui pertinentes pour donner une information complète aux parlementaires, soient par la suite insuffisantes. Aussi, par parallélisme avec l'article 51 de la lolf qui prévoit la possibilité de demander, en sus des annexes énumérées dans cet article, des « annexes générales », la commission des Affaires culturelles et la commission des Finances de l'Assemblée nationale avaient souhaité ouvrir la possibilité de demander, dans le cadre d'une loi de financement, la communication d'annexes supplémentaires lors de la transmission de la prochaine loi de financement de l'année. Cette disposition, issue de l'amendement de la commission des Affaires culturelles adopté par l'Assemblée nationale, a été supprimée au Sénat sur proposition de la commission des Affaires sociales et avec un avis du Gouvernement favorable à la suppression. Les compléments apportés par le Sénat à l'article 2 du présent projet de loi organique permettront d'obtenir des annexes suffisamment complètes et de satisfaire ainsi indirectement l'amendement adopté en première lecture à l'Assemblée nationale. La Commission a adopté dix amendements rédactionnels (amendements nos 1 à 10) présentés par le rapporteur. Puis la Commission a adopté l'article premier ainsi modifié. Article 2 L'article 2 du présent projet de loi organique a pour objet de fixer une nouvelle liste d'annexes et documents à joindre au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Alors que le texte du projet de loi initial prévoyait la communication d'un rapport sur les perspectives pluriannuelles, de neuf annexes ainsi que de trois rapports transmis par la Cour des comptes, le Sénat avait ajouté en première lecture cinq annexes. L'Assemblée nationale, soucieuse d'améliorer les informations transmises au Parlement tout en ne multipliant pas le nombre d'annexes, avait ensuite réduit le nombre d'annexes tout en essayant d'enrichir leur contenu. En deuxième lecture, le Sénat a conservé le nombre et l'objet des annexes telles qu'issues de la première lecture à l'Assemblée nationale. Elle a dans le même temps contribué à l'enrichissement du contenu de ces annexes et rapports annexés. La présence de la cnsa dans les documents annexés au projet de loi de financement a été confortée : - l'annexe relative aux programmes de qualité et d'efficience comprendra un programme de qualité et d'efficience concernant la cnsa (amendement du Gouvernement en deuxième lecture au Sénat) ; - l'annexe relative à la liste et à l'évaluation des recettes (1° du II de l'article L.O. 111-4) comprendra les recettes de la cnsa (amendement de la commission des Finances de l'Assemblée nationale) ; - l'annexe présentant les comptes pour les années N-2, N-1 et N (7° du II de l'article L.O. 111-4) comprendra les comptes de la cnsa (texte initial du projet de loi) ; - le rapport transmis par la Cour des comptes au Parlement en vertu du 2° du III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale et présentant les comptes au titre de l'année en cours et de l'année à venir concernera aussi les comptes de la cnsa (amendement de la commission des Affaires sociales du Sénat en deuxième lecture). Les annexes et documents annexés permettront ainsi d'obtenir des informations utiles sur les organismes et les fonds qui sont liés par des mécanismes financiers aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. LA PRÉSENCE DES FONDS ET ORGANISMES DANS LES RAPPORTS ET ANNEXES
N.B. : Les dispositions qui ont été ajoutées en première lecture à l'Assemblée nationale figurent en gras dans le tableau. Les dispositions qui ont été ajoutées en deuxième lecture au Sénat figurent en gras et sont soulignées dans le tableau. Les paragraphes et alinéas mentionnés dans la colonne « Objet » figurent tous dans l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale. Trois autres modifications ont été apportées par le Sénat au contenu des annexes à transmettre chaque année au Parlement en même temps que le projet de loi de financement : 1°) L'annexe prévue au 3° du II de l'article L.O. 111-4 est relative aux recettes perçues par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit. Cette annexe, qui détaille la liste et l'évaluation de ces recettes, doit le faire de manière spécifique pour certains régimes obligatoires de base. L'Assemblée nationale avait ajouté parmi ces régimes dont les recettes sont précisées le régime des salariés agricoles, mais supprimé dans le même temps les régimes des non salariés. Le Sénat a réintroduit en deuxième lecture la mention des régimes de non salariés non agricoles. Dans la mesure où le détail de la liste et de l'évaluation des recettes sera de ce fait précisé pour le régime général, pour le régime des salariés agricoles et pour le régime des non salariés non agricoles, il est possible de se demander si le régime des non salariés agricoles ne mériterait pas aussi de faire l'objet de cette précision. 2°) L'annexe prévue au 5° du II de l'article L.O. 111-4, qui doit détailler les mesures ayant affecté les champs respectifs d'intervention de la sécurité sociale, de l'État et des autres collectivités publiques, avait été complétée par l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, afin que l'effet de ces mesures sur les recettes, les dépenses et les tableaux d'équilibre de l'année soit précisé. En deuxième lecture, le Sénat a ajouté sur proposition de sa commission des Affaires sociales une présentation des mesures destinées à assurer « la neutralité des relations financières » entre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette d'une part et l'État et les autres collectivités publiques d'autre part. Cet ajout est en fait la transposition d'une annexe 5° bis, qui avait été introduite en première lecture au Sénat sur proposition de la commission des Affaires sociales, puis qui avait été supprimée par l'Assemblée nationale au profit d'un amendement présenté par la commission des Lois qui avait complété l'annexe 4° afin que cette dernière précise « les moyens permettant d'assurer la neutralité de [la] compensation » des exonérations de cotisations ou de charges sociales. Le Sénat a estimé cette transposition effectuée par l'Assemblée nationale insuffisante, car ne comprenant pas la neutralité financière des opérations pour compte de tiers de la sécurité sociale (notamment pour le paiement du Revenu minimum d'insertion, ou encore celui de l'Allocation adulte handicapé). Il est dès lors utile de prévoir que l'annexe 5° présente les mesures destinées à assurer la neutralité des relations financières entre l'État et les autres collectivités publiques d'une part, les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette d'autre part, mais souhaitable de préciser de quelles opérations financières il est question, afin de ne pas créer de confusion avec le paiement par l'État des cotisations de ses agents. 3°) L'annexe prévue au 8° du II de l'article L.O. 111-4 avait été modifiée par un amendement de la commission de Finances de l'Assemblée nationale qui avait ajouté à cette annexe la présentation de la liste des régimes obligatoires de base et du nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. Cet ajout permettait de ne pas faire disparaître la transmission de la liste de ces régimes et du nombre de leurs cotisants, qui a actuellement lieu de manière triennale en vertu du IV de l'article L.O. 111-4 : « Tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et précisant le nombre de leurs cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. ». Si le fait de rendre cette information triennale annuelle est peut-être excessif, il serait par contre souhaitable, pour la bonne information du Parlement, que cette information subsiste. La Commission a adopté sept amendements présentés par le rapporteur : - le premier de nature rédactionnelle (amendement n° 11) ; - le deuxième visant à réparer l'oubli de la mention du régime des non-salariés agricoles dans l'annexe prévue au 3° du II de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale (amendement n° 12) ; - le troisième, précisant les flux financiers concernés par la neutralité des relations entre l'État et la sécurité sociale (amendement n° 13) ; - les deux suivants, de nature rédactionnelle (amendements nos 14 et 15) ; - le sixième, rétablissant l'obligation pour le Gouvernement de transmettre tous les trois ans au Parlement la liste de tous les régimes obligatoires de base et du nombre de leurs cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres (amendement n° 16) ; - le dernier, de coordination (amendement n° 17). La Commission a adopté cet article ainsi modifié. Article 3 quater L'article 3 quater a été introduit dans le projet de loi à l'initiative du rapporteur de la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Il prévoyait l'obligation pour le Gouvernement de présenter un rapport sur les orientations des finances sociales, avant la fin de la session ordinaire - c'est-à-dire entre avril et juin - en vue de la discussion à l'automne du projet de loi de financement de l'année suivante. Le texte adopté prévoyait également la possibilité que ce rapport donne lieu à un débat, lié au débat d'orientation budgétaire prévu par la loi organique relative aux lois de finances. Ce dispositif avait donc pour objet, au printemps, d'établir une procédure liant la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement, d'autant plus légitime que les déficits publics sont analysés de manière globale par les autorités communautaires. Cette disposition s'apparentait également à la procédure, prévue à l'automne, du dépôt du rapport sur les prélèvements obligatoires, pouvant donner lieu à un débat. Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires sociales, et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a souhaité : - rendre la présentation du rapport facultative pour le Gouvernement, de façon à éviter, par un débat sur ce rapport, de surcharger l'ordre du jour si les circonstances doivent appeler l'examen d'autres textes jugés plus prioritaires. Le texte adopté paraît toutefois en partie inutile car, en tout état de cause, rien n'interdit au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement à tout moment, et sur tous les sujets qui lui paraissent pertinents ; - rendre le débat éventuel sur ce rapport, devenu lui-même facultatif, indépendant du débat d'orientation budgétaire. Cette rédaction appelle deux remarques : en premier lieu, le débat ne devrait sans doute pouvoir avoir lieu que si le rapport a été présenté ; en second lieu, si l'intention consistait à « déconnecter » le débat d'orientation social du débat d'orientation budgétaire, il n'était peut-être pas indispensable d'exclure pour autant toute possibilité que les deux débats se déroulent concomitamment. Dans cette perspective, une formulation plus souple, consistant seulement à ne pas contraindre à un débat concomitant, mais néanmoins à le permettre, aurait été préférable. La Commission a adopté deux amendements présentés par le rapporteur : - le premier rendant obligatoire chaque année la présentation par le Gouvernement d'un rapport sur les orientations des finances sociales avant la fin de la session ordinaire (amendement n° 18) ; - le second permettant de tenir concomitamment le débat auquel ce rapport peut donner lieu et le débat d'orientation budgétaire prévu par la loi organique relative aux lois de finances (amendement n° 19). La Commission a adopté cet article ainsi modifié. Article 4 Le Sénat a adopté conformes les paragraphes I, I bis et III du présent article, prévoyant respectivement les conditions de passage de l'examen d'une partie à l'autre du projet de loi de finances de l'année, les conditions de passage de la première à la deuxième partie d'un éventuel projet de loi de financement rectificative, et les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution aux amendements parlementaires afférents aux objectifs de dépenses. En particulier, dans le I, malgré une position initialement différente de la commission des Affaires sociales du Sénat, celui-ci a maintenu la distinction souhaitée par l'Assemblée nationale et votre rapporteur entre la simple condition de la mise aux voix pour passer de la première partie à la deuxième, puis de la deuxième à la troisième, et celle de l'adoption effective de la troisième partie avant de passer à la quatrième et dernière. Cette différence revêt en effet une signification politique, puisqu'elle ne permet d'examiner les objectifs de dépenses de l'année à venir qu'après que chaque assemblée aura adopté les prévisions de recettes et le tableau d'équilibre général, ce qui semble de bonne politique et correspond d'ailleurs aux dispositions applicables aux lois de finances depuis la célèbre jurisprudence n°79-110 DC du Conseil constitutionnel, confirmées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Dans le paragraphe III, le Sénat n'a pas non plus souhaité modifier la formulation adoptée par l'Assemblée nationale et retenue, malgré une erreur matérielle, par analogie directe avec l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances. Ce paragraphe indique en effet que « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements aux projets de loi de financement (...) s'appliquant aux objectifs de dépenses, de chaque objectif de dépenses par branche ou de l'ondam ». Or, l'article 34 de la Constitution ne mentionne pas le mot « charge » dans la définition des lois de financement, contrairement à ce qu'il prévoit pour les lois de finances, qui « déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». À l'initiative du Gouvernement, le Sénat a en revanche adopté un amendement proposant une rédaction entièrement nouvelle du II de cet article, destiné à rationaliser les modalités de vote de chacune des quatre parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année, de façon à réduire de plus de quarante-cinq à dix-sept le nombre total de votes sur les données financières, en globalisant certaines des unités de vote. Ainsi que l'a indiqué le rapporteur de la commission des Affaires sociales du Sénat, « le texte proposé ne semble pas particulièrement limpide », même si l'on en comprend l'objectif consistant principalement à rassembler dans des articles uniques les dispositions visant à approuver les recettes et les dépenses effectives relatives au dernier exercice clos, ainsi que les dispositions visant à les rectifier. Le tableau ci-après synthétise l'organisation des votes résultant de cette nouvelle rédaction. Il convient, en tout état de cause, de souligner que celle-ci n'empêche nullement la possibilité d'amender individuellement chacun des tableaux ou montants inclus dans une même unité de vote. RÉPARTITION DES VOTES POUR CHACUNE DES QUATRE PARTIES
Votre rapporteur observera que la rédaction adoptée ne prévoit pas, en revanche, de manière explicite, quelles doivent être les unités de vote des deux parties d'un éventuel projet de loi de financement rectificative. Néanmoins, dans la mesure où le II de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que la première partie d'une loi de financement rectificative « correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général » et que la deuxième partie « correspond à la partie de la loi de financement de l'année comprenant les dispositions relatives aux dépenses », il est logique de considérer que les unités de vote des première et deuxième parties d'un projet de loi de financement rectificative seront semblables à celles des troisième et quatrième parties d'une loi de financement de l'année. Cela contribuera, dans l'hypothèse où un projet de loi de financement rectificative serait un jour déposé, à distinguer plus nettement, par un examen plus solennel et plus détaillé, l'examen de ce projet de celui de la partie rectificative du projet de loi de financement de l'année. En effet, alors que la partie du projet de loi de financement de l'année comprenant les rectifications pour l'année en cours réunira en un seul et même vote les tableaux d'équilibre ainsi que les prévisions de recettes des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, la première partie d'un projet de loi de financement rectificative donnera lieu à un vote distinct sur les prévisions de recettes d'une part, les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base d'autre part, les tableaux d'équilibre du régime général par ailleurs, les tableaux d'équilibre des organismes concourant au financement de ces régimes enfin. De même, alors que la partie du projet de loi de financement de l'année comprenant les rectifications pour l'année en cours réunira en un seul et même vote les différents objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, l'examen de la deuxième partie d'un projet de loi de financement rectificative permettra de procéder à un vote distinct sur les objectifs de dépenses de chacune des quatre branches de la sécurité sociale. Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 20), la Commission a adopté cet article ainsi modifié. Article 5 Le présent article élève au niveau organique les dispositions aujourd'hui prévues par une loi ordinaire, relatives au contrôle parlementaire de l'application des lois de financement. Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté, à l'initiative du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, deux amendements de précision, tendant : - à harmoniser les termes désignant les commissions chargées d'examiner au fond les projets de loi de financement, en évitant notamment l'emploi de l'expression saisies « à titre principal », qui ne fait pas partie du vocabulaire parlementaire classique ; - à corriger une erreur matérielle. Avec un avis de sagesse du Gouvernement, et à l'initiative du même auteur, le Sénat a également prévu que la mission de contrôle de l'application des lois de financement et d'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale est partagée non seulement entre le président de la commission saisie au fond, année après année, du projet de loi de financement - sous-entendu de l'année -, les rapporteurs de cette commission et les membres de l'opposition désignés à cet effet, mais également avec le président de la mission mentionnée à l'article L. 111-9-1 (4), inséré par la loi nº 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance-maladie. Celui-ci prévoit la possibilité de créer, « au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d'évaluation et de contrôle chargée de l'évaluation permanente de ces lois ». Cet élargissement, qui se substitue au souhait initial de la commission des Affaires sociales du Sénat d'ouvrir la faculté de désigner un rapporteur général sur les finances sociales, est opportun. Il doit toutefois être compris, le cas échéant, de manière collégiale : en effet, à l'Assemblée nationale, cette mission est actuellement co-présidée par deux députés, l'un appartenant à la majorité et l'autre à l'opposition. Toutefois, ce choix pouvant toujours être modifié à l'avenir, soit avec un seul président, soit en augmentant le nombre de co-présidents, il n'y a pas lieu de figer cette organisation dans le texte organique. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 21) et cet article ainsi modifié. Article 6 bis Le Sénat a adopté conformes les trois paragraphes I, III et IV du présent article, introduit par l'Assemblée nationale, mais, avec l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé le II. Ce paragraphe procédait à une mesure de coordination dans l'article L.114-5, qui prévoit que « les régimes et organismes [de sécurité sociale] appliquent un plan comptable unique » et que « un décret fixe les règles comptables applicables, ainsi que les modalités de transmission et de centralisation des comptes de ces régimes et organismes». Cette suppression est justifiée par coordination avec la réécriture complète de ce même article par l'Assemblée nationale elle-même, dans un paragraphe I bis de l'article 1er du présent projet, d'ailleurs complété par le Sénat pour y inclure l'obligation d'un plan comptable unique fondé sur le principe des droits constatés. La Commission a adopté cet article sans modification. Article 6 quater L'article 6 quater, introduit par l'Assemblée nationale, précise, dans le code des juridictions financières, les modifications du contenu du rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement, en y intégrant un avis sur la cohérence des tableaux d'équilibre des derniers exercices clos. Il prévoit en outre que ce rapport, à l'origine formellement transmis uniquement au Parlement, doit également l'être au Gouvernement, en application de l'article 47-1 de la Constitution. Le Sénat n'a apporté à cet article qu'une modification de coordination, simplifiant sa rédaction. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 22) et cet article ainsi modifié. Article 6 sexies Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit la saisine pour avis de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole sur le projet de loi de financement. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que cette saisine s'effectuait dans les conditions prévues par le seul premier alinéa de l'article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, le ministre devant donc saisir le conseil d'administration de la Caisse centrale, qui doit elle-même rendre un avis motivé. Le Sénat, à l'initiative de sa commission des Affaires sociales, a souhaité que les conditions de la saisine soient identiques à celles prévues par l'ensemble de l'article L. 200-3, de façon à permettre également la transmission de cet avis au Parlement, et à inscrire le rendu de l'avis dans le délai déterminé par décret en conseil d'État prévu par le même article. Selon le rapport de la commission des Affaires sociales du Sénat, « il ne serait pas absurde que la Caisse centrale de la MSA puisse, comme les autres organismes, faire des propositions de réforme». Le texte du présent article doit donc être entendu comme ouvrant cette faculté d'intervention de manière large, au-delà de la simple formulation de propositions d'ajouts au projet de loi de financement, même si, formellement, il ne mentionne que la demande obligatoire d'un avis sur celui-ci. La Commission a adopté cet article sans modification. Article 6 septies L'article 6 septies a été introduit par l'Assemblée nationale pour prévoir les dispositions de coordination nécessaires pour permettre au fonds de financement des prestations sociales des exploitants agricoles, qui a succédé au budget annexe des prestations sociales agricoles supprimé en conséquence de la loi organique relative aux lois de finances, de recourir à des emprunts de trésorerie, dans les conditions de plafond prévues par chaque loi de financement de l'année. Le Sénat a rectifié une erreur matérielle dans l'appellation de ce fonds, définie par l'article L. 731-1 du code rural. La Commission a adopté cet article sans modification. Article 6 decies Le présent article transpose dans le code de la sécurité sociale l'obligation, prévue par l'article 60 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le Gouvernement, de répondre dans un délai de deux mois aux observations que lui notifierait une mission d'évaluation et de contrôle, tout en l'étendant aux organismes de sécurité sociale. Le Sénat n'a apporté à ce dispositif que la nécessaire correction d'une erreur matérielle. La Commission a adopté cet article sans modification. Article 6 duodecies [nouveau] À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, le Sénat a adopté cet article additionnel, qui a pour objet d'encadrer la procédure de consultation du Parlement sur les propositions de liste et de périmètre des sous-objectifs, prévue, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par les 2° et 3° du D du I de l'article L.O. 111-3, tel qu'issu de l'article premier du présent projet de loi organique. Cette consultation portera à la fois sur les sous-objectifs de l'ondam, dont le nombre ne pourra pas être inférieur à cinq, et, le cas échéant, si le Gouvernement le souhaite, sur les sous-objectifs des objectifs de dépenses par branche. Les instances consultées seront celles saisies au fond, dans les deux assemblées, des projets de loi de financement. La liste et le périmètre des sous-objectifs seront ensuite arrêtés par le Gouvernement. Le Gouvernement a souhaité inscrire cette procédure de consultation dans un cadre garantissant les délais nécessaires à la préparation des projets de loi de financement, et éviter en particulier que l'absence d'avis de l'une des commissions saisies, ou le simple retard dans son émission, n'empêche formellement la poursuite des travaux de préparation de ces projets. Il a donc proposé que l'avis soit rendu par notification au ministre chargé de la sécurité sociale dans un délai de quinze jours francs à compter de la réception de la liste proposée, et que, en l'absence de notification, l'avis soit présumé favorable. Ce mécanisme a été prévu dans le cadre d'un article ordinaire, et non organique. Ce choix s'appuie, selon les informations transmises à votre rapporteur, sur l'exemple des dispositions organiques prévues, dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances, pour des procédures de consultation du Parlement portant sur des informations de même nature, c'est-à-dire de nomenclature. Ainsi, aucun délai n'est prévu au niveau organique pour la consultation, prévue par le II de l'article 66 de la lolf, des commissions des Finances des deux assemblées, par le Gouvernement, sur la nomenclature budgétaire envisagée pour les missions et les programmes du premier projet de loi de finances qui sera présenté à l'automne 2005 selon le nouveau format. Mais le cas présent peut paraître différent : la seule procédure analogue directement comparable dans la loi organique relative aux lois de finances, associant pleinement le Parlement à une décision de nature réglementaire - ce qui constitue un cas constitutionnel très particulier- semble plutôt être celle des décrets d'avance, prévue par l'article 13 de la lolf. Son deuxième alinéa prévoit en effet, selon une formulation proche de celle du présent article, que : «la commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet de décret. La signature du décret ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions, ou à défaut, après l'expiration du délai susmentionné ». La nature ordinaire du délai lui-même paraît donc discutable : il aurait, en tout état de cause, pu sembler préférable de le préciser au sein du dispositif prévoyant le principe de l'avis lui-même, ainsi qu'il a été fait à l'article 13 de la loi organique précité. La question se poserait d'ailleurs dans les mêmes termes pour ce qui concerne la consultation préalable des commissions parlementaires sur les projets de programme de qualité et d'efficience, qui, en application de l'article 7, dans sa version résultant de la deuxième lecture au Sénat, seront transmis pour avis aux commissions parlementaires au plus tard le 30 juin 2006, mais sans délai organique - ni d'ailleurs de loi ordinaire - particulier pour rendre cet avis. En revanche, le fait de ne pas faire de ce délai une norme organique présentera l'avantage substantiel de permettre de le modifier plus simplement, par une loi ordinaire ou une loi de financement, si, à l'usage, le besoin s'en faisait sentir. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 23) et cet article ainsi modifié. Article 6 terdecies [nouveau] À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable du rapporteur de sa commission des Affaires sociales, le Sénat a adopté cet article additionnel, composé de quatre paragraphes, dont l'objet global consiste à déplacer et regrouper certains articles du code de la sécurité sociale relatifs aux lois de financement, constituant des ensembles cohérents, en créant des sections. Le I a ainsi pour objet de renuméroter une série d'articles du titre Ier du code de la sécurité sociale, en conséquence de plusieurs déplacements à des fins de regroupement des articles organiques en quatre sections du chapitre Ier bis, intitulé « Lois de financement de la sécurité sociale », du titre Ier du livre Ier du code de la sécurité sociale. La composition et les numéros des articles constituant ces quatre sections, prévus par les paragraphes II à V du présent article, sont indiqués dans le tableau suivant : STRUCTURE DU CHAPITRE IER BIS DU TITRE IER DU LIVRE IER
On observera que, à cette occasion, le présent article a également pour effet d'élever au rang organique les dispositions de l'actuel article L. 111-9-1, introduit par la loi du 17 août 2004, et permettant de créer une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale. Cette « organicisation » est cohérente avec celle des articles L. 111-8 et L. 111-9, relatifs aux pouvoirs d'investigation et d'accès à l'information des parlementaires. La Commission a adopté cet article sans modification. L'article 7 prévoit les modalités d'entrée en vigueur de la loi organique. Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait, conformément au projet initial du Gouvernement, le principe d'une entrée en vigueur pour la loi de financement pour 2006, c'est-à-dire pour le projet de loi de financement qui sera examiné à l'automne prochain. Deux exceptions seulement étaient prévues concernant, d'une part, la présentation de l'annexe sur les programmes de qualité et d'efficience, et, d'autre part, la certification des comptes clos par la Cour des comptes ; toutes deux étaient en l'espèce renvoyées pour leur première application à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Souhaitant disposer d'un délai suffisant pour analyser la pertinence des futurs programmes de qualité et d'efficience, seuls véritables gages d'une démarche évaluative attentive à l'adéquation des moyens consentis aux résultats obtenus au regard des objectifs recherchés, l'Assemblée nationale avait prévu, pour sa part, que les commissions parlementaires seraient saisies pour avis des avant-programmes de qualité et d'efficience au plus tard le 31 décembre 2006. Le présent article a été modifié au Sénat, par un amendement du Gouvernement le réécrivant quasi-intégralement. M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, a présenté cet amendement en indiquant que « les annexes jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ont été très largement remaniées et enrichies au cours de la première lecture par les deux assemblées. Le premier projet de loi de financement présenté en application du présent projet de loi organique sera le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Or ce projet de loi organique ne sera probablement publié au Journal officiel dans son texte définitif qu'à la fin du mois de juillet ou au début du mois d'août prochain, après avoir été examiné par le Conseil constitutionnel. Pour tenir compte de ces contraintes, l'objet du présent amendement est de prévoir, sans dénaturer la portée du projet de réforme et sans affecter l'information nécessaire des parlementaires, une entrée en vigueur progressive de plusieurs dispositions de la loi organique. » Le tableau ci-après présente, de manière synthétique, les différents éléments faisant l'objet d'une entrée en vigueur différée, ou d'un traitement transitoire. DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE DONT L'ENTRÉE EN VIGUEUR EST ADAPTÉE
NB : En gras et italiques, figurent les éléments nouveaux par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale ; en droit et maigre, ceux qui étaient déjà prévus. Les modifications introduites à l'initiative du Gouvernement sont donc les suivantes : - la décomposition en sous-objectifs ne donne pas lieu à une rétrospection. Elle n'apparaît donc qu'à compter du plfss pour 2008 pour ce qui concerne le dernier exercice clos, et dans celui pour 2007 pour ce qui concerne les rectifications pour l'année en cours. À titre transitoire, pour l'année précédente, dans chacun de ces deux cas, l'ondam de comparaison est celui retenu, sans décomposition, dans la loi de financement pour 2005 ; - à titre transitoire, l'actuelle annexe a) sur la situation sanitaire et sociale est maintenue jusqu'au plfss pour 2008, à partir duquel lui succèderont les programmes de qualité et d'efficience, de façon à conserver, d'ici l'automne 2007, des informations sur ce sujet ; - la transmission des projets de programmes de qualité et d'efficience est avancée de six mois, du 30 décembre 2006 au 30 juin 2006, ce qui permettra aux commissions parlementaires de disposer du temps nécessaire pour les analyser précisément et, si nécessaire, de demander à en faire évoluer le contenu en temps utile ; - l'annexe 5°, détaillant les mesures ayant modifié le champ de compétence relatif de la sécurité sociale, de l'État et des collectivités territoriales, les incidences financières de ces mesures et les mesures destinées à assurer la neutralité des relations entre eux, ne sera présentée qu'à compter de l'automne 2006 ; - il en est de même pour les parties b) et c) de l'annexe 7°, qui prévoient la présentation des comptes, clos et prévisionnels pour l'année en cours et l'année suivante, des organismes financés par des régimes obligatoires et des fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime de base ; - à titre transitoire, l'annexe 6° sur l'analyse de l'évolution du périmètre de l'ondam sera communiquée avec le plfss pour 2006 sous une forme restreinte, excluant, faute de pouvoir matériellement le faire, l'évolution à structure constante de l'ondam et de ses sous-objectifs et les modalités de passage des objectifs de dépenses des branches à l'ondam ; - enfin, le délai pour l'avis des commissions parlementaires compétentes sur les sous-objectifs de l'ondam dans le cadre du plfss pour 2006 sera réduit de quinze jours à sept, compte tenu de la période très courte entre la publication du projet de loi organique et le dépôt du projet de loi de financement pour 2006, au début du mois d'octobre. À cet égard, on peut rappeler que M. Xavier Bertrand, alors ministre délégué à la sécurité sociale, a indiqué, à l'Assemblée nationale, lors de la deuxième séance du mercredi 4 mai 2005 que : « À ce stade, on pourrait envisager la décomposition suivante : soins de ville, hôpital public, hospitalisation privée, médico-social des personnes handicapées, médico-social des personnes âgées. » Cette éventuelle décomposition n'était toutefois encore qu'éventuelle. Après avoir adopté trois amendements rédactionnels présentés par le rapporteur (amendements nos 24, 25 et 26), la Commission a adopté cet article ainsi modifié. * * * La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi organique n° 2406, adopté avec modifications en deuxième lecture par le Sénat, compte tenu des amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
----------------- N° 2435 - Rapport sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale (M. Jean-Luc Warsmann) 1 () Ce retrait de tous les amendements adoptés en commission « constituait un cas sans précédent dans la procédure parlementaire [et] a semblé faire de cette première lecture [au Sénat] un rendez-vous manqué » (Rapport de deuxième lecture fait au nom de la commission des Affaires sociales du Sénat, n° 399, session 2004-2005). 2 () Considérant 64 de la décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001. 3 () Considérants de la décision n° 96-379 DC du 16 juillet 1996. 4 () Renuméroté L.O. 111-10 par le I de l'article 6 terdecies du présent projet, qui, au passage, l'élève également au rang organique. © Assemblée nationale |