Document mis en distribution le 29 novembre 2005  N° 2687 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 novembre 2005 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2347), relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins, PAR M. JEAN-PIERRE GIRAN, Député. -- SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 7 I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS 8 A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE » 8 B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE 11 II.- UNE RÉFORME NÉCESSAIRE 12 A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE 12 B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES 13 C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION 13 D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION 14 E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET 14 III.- LA CRÉATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGÉES ? 15 EXAMEN EN COMMISSION 17 I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 17 II.- EXAMEN DES ARTICLES 23 Chapitre 1er : Parcs nationaux 23 Article 1er(article L. 331-1 du code de l'environnement) : Définition d'un parc national 23 Article 2 (article L. 331-2 du code de l'environnement) : Décret de création du parc national 27 Article 3 (article L. 331-3 du code de l'environnement) : Plan de préservation et d'aménagement du parc national 32 Article 4 (article L. 331-4, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 [nouveaux] du code de l'environnement) : Réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés 43 Article L. 331-4 du code de l'environnement : Réglementation des travaux, installations et constructions 43 Article L. 331-4-1 (nouveau) du code de l'environnement : Réglementation des activités 47 Article L. 331-4-2 (nouveau) du code de l'environnement : Dérogations en faveur des résidents permanents 49 Article 5 (articles L. 331-6 et L. 331-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Dispositions conservatoires applicables aux projets de création et signalisation de la délimitation des parcs nationaux 51 Article L. 331-6 du code de l'environnement : Mesures conservatoires 51 Article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement : Signalisation des limites des espaces protégés du parc national 52 Article 6 (articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement) : Composition et modalités d'intervention de l'établissement public du parc national 53 Article L. 331-8 du code de l'environnement : Composition de l'établissement public du parc national 53 Article L. 331-9 du code de l'environnement : Modalités d'intervention de l'établissement public 61 Article 7 (article L. 331-10 du code de l'environnement) : Transfert de certaines compétences de police administrative spéciale du maire à l'établissement public du parc national 65 Article 8 : Intervention foncière de l'établissement public du parc national 68 Article 9 (articles L. 331-14, L. 331-14-1 [nouveau] et L. 331-15 du code de l'environnement) : Dispositions particulières aux DOM et aux espaces maritimes 70 Section 3 - Dispositions particulières 70 Sous-section 1: Dispositions particulières aux départements d'outre-mer 70 Article L. 331-14 du code de l'environnement : Dispositions applicables aux départements d'outre-mer 70 Article L. 331-14-1 (nouveau) du code de l'environnement : Dispositions spécifiques à la Guyane 73 Sous-section 2 : Dispositions particulières aux espaces maritimes des parcs nationaux 74 Article L. 331-15 du code de l'environnement : Dispositions particulières aux espaces maritimes 74 Article additionnel après l'article 9 : Création de l'établissement public « Parcs nationaux de France » 75 Article 10 (articles L. 331-18, L. 331-24 et L. 331-25, L. 331-26 et L. 331-27 [nouveaux], L. 331-28 du code de l'environnement) : Dispositions pénales 76 Article L. 331-18 du code de l'environnement : Attributions de police judiciaire des agents des parcs nationaux 76 Article L. 331-24 du code de l'environnement : Obligation d'ouverture des sacs et pouvoirs de saisie 79 Article L. 331-25 du code de l'environnement : Transaction pénale 80 Article L. 331-26 (nouveau) du code de l'environnement : Création d'un délit spécifique 80 Article L. 331-27 (nouveau) du code de l'environnement : Responsabilité pénale des personnes morales 81 Article L. 331-28 (nouveau) du code de l'environnement : Peines complémentaires prévues en cas de travaux, installations et constructions irréguliers 82 Article additionnel après l'article 10 : Application du régime juridique des contraventions de grande voirie aux espaces naturels protégés 83 Chapitre II - Parcs naturels marins 83 Article 11 (articles L. 334-1 à L. 334-6 [nouveaux] du code de l'environnement) : Parcs naturels marins 83 Article L. 334-1 (nouveau) du code l'environnement : Création des parcs naturels marins 88 Article L. 334-2 (nouveau) du code de l'environnement : Agence des parcs naturels marins 90 Article L. 334-3 (nouveau) du code de l'environnement : Plan de gestion et procédure d'avis conforme de l'agence des parcs naturels nationaux 93 Article L. 334-4 (nouveau) du code de l'environnement : Articulation entre parcs naturels marins et parcs naturels régionaux 94 Article L. 334-5 (nouveau) du code de l'environnement : Pouvoirs de recherche et de constatation d'infractions dévolus aux agents des parcs naturels marins 94 Article L. 334-6 (nouveau) du code de l'environnement : Décret d'application 96 Après l'article 11 96 Article additionnel après l'article 11 : Parcs naturels urbains 96 Chapitre III - Dispositions d'ordre financier 97 Article 12 : Création d'un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés du parc national 97 Article 13 : Dispositions fiscales 99 Chapitre IV - Dispositions diverses et transitoires 100 Article 14 : Dispositions diverses 100 Article additionnel après l'article 14 : Responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels 103 Article additionnel après l'article 14 : Régime applicable à la publicité dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux 104 Article additionnel après l'article 14 : Délégation de compétence entre l'office national des forêts et les parcs nationaux 104 Article additionnel après l'article 14 : Application de la loi à Mayotte 104 Article 15 : Dispositions transitoires 104 TABLEAU COMPARATIF 109 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 149 MESDAMES, MESSIEURS, Alors que la Charte de l'environnement a été intégrée au plus haut niveau de la hiérarchie des normes et que le protocole d'application de la Convention alpine dans le domaine de la protection de la nature et de l'entretien des paysages, ratifié le 19 mai dernier par notre pays, « encourage la création et la gestion de parcs nationaux », le Parlement est amené à se pencher sur l'un des éléments du « génie national », les espaces naturels dans ce qu'ils ont de plus exceptionnel. Ce patrimoine d'exception présent dans les parcs nationaux, notre pays le doit au contrat implicite et harmonieux passé entre l'homme et la nature. En se démarquant de la conception anglo-saxonne de « sanctuaires de la nature », la loi fondatrice du 22 juillet 1960 a mis en avant une conception française des parcs nationaux, prenant en compte le rôle joué par les populations locales dans l'identité de ces territoires et privilégiant leur maintien sur place grâce à une réanimation économique de la zone environnante qualifiée de « zone périphérique ». Cependant, si cette loi a permis de créer de sept parcs nationaux (Vanoise, Port-Cros, Pyrénées occidentales, Cévennes, Écrins, Mercantour et Guadeloupe) et d'atteindre l'objectif de protection d'un milieu naturel exceptionnel, elle n'a pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses promoteurs, tel Gilbert André, l'un des fondateurs du parc de la Vanoise, qui a pu parler de « parc culturel » et y voyait à la fois une possibilité de régénération du tissu économique environnant, un lieu pédagogique pour la jeunesse et un refuge pour des citadins « étouffés » par le progrès industriel. La gestion de ces parcs a parfois donné l'impression aux populations et aux élus d'une dépossession de leur territoire et le programme de revalorisation et de mise en valeur des zones périphériques est souvent resté lettre morte. Ce malaise, cette frustration, cette déception, votre rapporteur les a ressentis lors de ces déplacements sur place, tout autant que l'attachement des populations à leur territoire. Enfin, comment ne pas voir que le contexte a considérablement changé depuis 1960 : si la décentralisation a modifié considérablement les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, elle a rendu plus complexe le cadre d'intervention de l'établissement public du parc national, qui bénéficie du transfert de certains pouvoirs de police spéciale du maire. L'essor touristique s'est accentué avec l'émergence de nouveaux loisirs de plein air et la réduction du temps de travail, sans que les parcs nationaux ne disposent de nouveaux moyens pour l'encadrer. Par ailleurs, le dispositif actuel, inchangé depuis 1960, n'a pas permis la création de nouveaux parcs depuis 1989 et ne répond pas aux défis posés par les projets en cours à la Réunion, en Guyane ou dans les Calanques : insularité, fortes spécificités culturelles et institutionnelles, proximité d'une grande agglomération, présence d'habitants permanents. Le présent projet de loi a pour ambition de répondre à toutes ces attentes, en s'appuyant sur l'important travail qui a déjà été mené depuis vingt ans : Rapport Pisani en 1983, rapport du préfet Hélène Blanc en 1994 sur les modalités d'intervention des établissements publics des parcs nationaux en zone périphérique, document d'objectifs de la conférence des présidents des parcs nationaux élaboré en 1995 sous l'égide de Patrick Ollier, alors Président du parc des Ecrins, expérimentation réussie d'une charte de l'environnement et du développement durable dans ce même parc. Il reprend les principales dispositions figurant dans le rapport remis au Premier ministre en 2003 par votre rapporteur intitulé « Les Parcs Nationaux : une référence pour la France, une chance pour ses territoires », qu'il s'agisse du renforcement de la cohésion territoriale des parcs ou de la démocratisation de leur fonctionnement. Tirant les enseignements de l'échec du projet de parc national en mer d'Iroise, le présent projet de loi crée également un nouvel outil de gestion des espaces naturels, les parcs naturels marins, sur lequel votre rapporteur reste cependant réservé. I.- LE BILAN CONTRASTÉ DES PARCS NATIONAUX FRANÇAIS A.- L'APPARITION TARDIVE DES PARCS NATIONAUX « À LA FRANÇAISE » La France a été l'un des derniers pays à se doter de « parcs nationaux », forme particulière de protection des espaces naturels. Les premières mesures de protection de la nature par la délimitation d'espaces réglementés sont apparues en France dès la féodalité mais ont répondu surtout à des préoccupations de gestion forestière (ordonnance de 1669 valant règlement général des Eaux et Forêts, prévoyant une mise en réserve d'une partie des bois de haute futaie), de contrôle des ressources en eau ou de maintien de territoires cynégétiques (création de « garennes », espaces dans lesquels pêche et chasse sont interdites en vue de maintenir du gibier en quantité suffisante, capitaineries, réserves de chasse), auxquelles se sont ajoutées des motivations d'ordre esthétique au XIXème siècle : création en 1853 de « séries forestières artistiques » sous la pression de l'école des peintres paysagistes de Barbizon, qui échappent à l'application des règles de gestion et d'exploitation habituelles. La première loi qui donne véritablement une assise juridique à des actions de protection de la nature et qui est toujours en vigueur aujourd'hui est à cet égard révélatrice : il s'agit de la loi du 2 mai 1930 sur la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, légendaire ou pittoresque. La vision française de la nature est donc d'abord une approche fondée sur le paysage et l'on a assisté, non pas à la mise en place d'une politique spécifique de protection de la nature, mais bien plutôt à une conjonction de plusieurs politiques d'ordre culturel, scientifique ou technique. Le concept de parc national trouve son origine aux Etats-Unis, avec la création du parc de Yellowstone en 1872. La charte de création de ce parc définit ainsi ce nouveau concept : « Un parc national correspond à une région désignée pour être préservée pour toujours dans son espace naturel et pour être accessible à la récréation de tous et des futures générations ». Les parcs américains semblent donc avoir été créés d'abord pour l'agrément des hommes et des citadins, même si la protection de la faune et de la flore figure parmi leurs missions. Ces grands espaces font l'objet d'une gestion fortement centralisée sous l'égide du National Park Service, service du ministère de l'intérieur, qui s'occupe aussi des monuments historiques. L'exemple américain a ensuite été rapidement suivi dans le monde, en particulier dans les pays du Commonwealth : Canada (création du Parc national de Banff en 1885), Australie (1886), Nouvelle-Zélande (création du Tongario National Park en 1894). Les premiers parcs nationaux ont ainsi concerné des pays neufs mais aussi des pays à structure coloniale, en raison des problèmes liés aux excès constatés en matière de chasse aux grands animaux sauvages et au développement de trafics : création du parc Kruger en 1898 en Afrique du Sud, du parc de Tsavo au Kenya, du Kafue National Park en Zambie. Si la France a pendant longtemps laissé à la loi de 1930 sur les sites et aux initiatives privées (sociétés de chasse, sociétés savantes) le soin de préserver le patrimoine naturel métropolitain, elle s'est cependant inspirée de la formule des parcs nationaux américains pour la création de réserves naturelles et de parcs à Madagascar, au Cameroun, au Sénégal ou en Algérie. La France est donc au sortir de la Seconde Guerre mondiale l'un des rares pays à ne s'être doté d'aucune législation concernant les parcs nationaux. Seules des réserves naturelles gérées par l'administration des Eaux et Forêts ou des organismes comme la Ligue de Protection des Oiseaux ou la Société Nationale de Protection de la Nature ont été créées. De multiples raisons peuvent expliquer ce retard : méfiance des propriétaires fonciers à l'égard de l'ouverture de leur terrain au public, crainte de rajouter de nouveaux problèmes à une agriculture déjà confrontée à des difficultés, notion de « parc » ressentie comme un « espace interdit », administration forestière mobilisée par des travaux de reboisement après la première guerre mondiale alors qu'elle est le promoteur habituel des parcs nationaux à l'étranger, préférence des scientifiques pour la formule des réserves naturelles moins connue du public... Cependant, le 27 novembre 1946, un décret crée le Conseil National de Protection de la Nature, qui a notamment pour mission la définition de statuts pour les parcs nationaux en France. Il faudra néanmoins attendre les débuts de la Vème République et le vote de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création des parcs nationaux pour qu'un tel régime juridique voie le jour, dans le prolongement des études menées sur la Vanoise et des idées avancées par Gilbert André. Ce statut, profondément original, se démarque assez nettement des parcs nationaux américains. Le rapport de l'homme à la nature est ici différent : les espaces naturels portent jusqu'à une très haute altitude l'empreinte de l'homme, sans que la diversité biologique n'ait été détruite. Le rapport à la terre est aussi différent : les terrains ne sont que très marginalement la propriété de l'Etat ou de l'organisme gestionnaire et il n'est pas question de remettre en cause cette situation, sous peine d'accélérer le phénomène de désertification et de déprise agricole. L'idée principale qui sous-tend le modèle français des parcs nationaux est donc la suivante : concilier la protection de la nature et le maintien sur place des populations existantes. De cette idée découle le cadre juridique défini par la loi de 1960. Ce dernier se caractérise par la mise en place d'une structure concentrique à deux, voire trois degrés : - une zone centrale, qui fait l'objet d'une réglementation définie dans le décret de création du parc en vue de la protection des espaces naturels, constitue le parc national. Elle peut comprendre des réserves intégrales dans lesquelles les activités agricoles sont interdites et qui sont principalement consacrées à la recherche scientifique ; - une zone périphérique, qui bénéficie « d'un ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique et culturel », peut être délimitée autour du parc national. Elle constitue une sorte de « zone-tampon » entre le parc national et l'extérieur. C'est normalement dans cette zone que l'activité d'accueil et d'hébergement touristique doit se développer. Il n'existe pas de contrainte particulière, en dehors d'une limitation de la publicité. Sept parcs ont été créés dans ce cadre : la Vanoise (1963), Port-Cros (1963), le parc national des Pyrénées-Occidentales (1967), les Cévennes (1970), les Ecrins (1973), le Mercantour (1979) et le parc national de Guadeloupe (1989). Depuis, aucun parc national n'a pu voir le jour, un certain nombre de projets ayant été finalement abandonnés (Corse, Haute-Ariège et îles Chausey dans la Manche) .Ces parcs ne représentent aujourd'hui qu'une superficie totale de 3682,9 km², soit moins de 0,7 % du territoire français, que complètent 9221,9 km² en zone périphérique, et l'on peut regretter qu'ils ne soient constitués pour l'essentiel que d'espaces montagnards concentrés dans le Sud de la France. B.- UNE PROTECTION RÉUSSIE DES ESPACES NATURELS DE LA ZONE CENTRALE, UNE MISE EN VALEUR DE LA ZONE PÉRIPHÉRIQUE RESTÉE SOUVENT LETTRE MORTE En dépit des premières difficultés liées à « l'affaire de la Vanoise » (tentative de modification du périmètre de ce parc pour tenir compte d'un projet de station de ski) surmontées par la prise de position du président de la République en faveur de l'intégrité du parc, l'objectif de protection d'un patrimoine exceptionnel a globalement été atteint. La faune et les espèces endémiques en particulier ont été préservées et leur population s'est même développée. Alors que le parc de la Vanoise comptait soixante bouquetins à sa création, leur nombre dépasse plus de 2000 aujourd'hui. De même, la population d'isards a doublé depuis la création du parc des Pyrénées. Le vautour fauve a été réintroduit avec succès dans les Cévennes. La flore a pu aussi être préservée ; le parc des Ecrins, par exemple, a réussi à sauvegarder de nombreuses espèces menacées par la cueillette telles la reine des Alpes, le sabot de Vénus ou l'ancolie des Alpes. La diversité biologique présente dans les parcs nationaux est exceptionnelle : à titre d'exemple, le parc des Pyrénées comprend 64 espèces de mammifères sur les 167 continentales. Malgré sa faible superficie, le parc de Port-Cros, que préside votre rapporteur, comporte 4 zones de végétation, ce qui est pratiquement un fait unique en Méditerranée : une zone côtière, une zone située immédiatement au-dessus caractérisée par l'oléastre et le pistachier lentisque, une forêt de chênes verts, enfin le maquis élevé des arbousiers et des bruyères arborescentes. Le bilan de la mission d'accueil et de sensibilisation du public est aussi satisfaisant : 7 millions de visiteurs se rendent chaque année dans les parcs nationaux français. La symbiose avec la zone périphérique, qui devait faire l'originalité des parcs nationaux français, n'a cependant pas eu lieu. Le programme de mise en valeur de la zone périphérique est souvent resté lettre morte et la régénération du tissu économique environnant s'est fait attendre. Les subventions attribuées par l'Etat ont été de plus en plus considérées comme des compensations pour les contraintes imposées en zone centrale et ont fait l'objet d'un certain saupoudrage. La question de la capacité juridique des établissements publics des parcs nationaux à intervenir en zone périphérique s'est en outre posée alors que la loi de 1960 attribuait au préfet le rôle de coordonner les améliorations d'ordre social ou économique auxquelles devaient procéder les différentes administrations. Une dérive a ainsi conduit à déléguer des crédits des contrats de plan destinés aux zones périphériques aux établissements publics des parcs nationaux, pratique dont l'absence de fondement légal a été soulignée par le préfet Hélène Blanc dans un rapport en 1994. Ce constat d'échec n'est cependant pas général : il ne concerne pas, dans une certaine mesure, les Cévennes ni le parc national des Ecrins, qui a réussi à redynamiser sa zone périphérique grâce à l'élaboration d'une charte de l'environnement et du développement durable. L'appropriation du parc national par les populations locales ne s'est pas toujours réalisée : la mise en place d'un établissement public au pouvoir réglementaire dérogatoire a été vécue comme une intrusion ; les limitations apportées au droit de propriété ont nourri un sentiment d'expropriation. La décentralisation est venue en outre compliquer davantage les relations entre les directeurs des établissements publics des parcs nationaux et les élus. Dans son rapport au Premier ministre, votre rapporteur avait dégagé plusieurs priorités : renforcer la cohésion territoriale du parc, démocratiser son fonctionnement et assurer son rayonnement. Le présent projet de loi prend largement en compte ses propositions, même si plusieurs questions restent en suspens ou sont renvoyées à un décret. A.- UNIFIER LE PÉRIMÈTRE DU PARC NATIONAL AUTOUR D'UN PROJET DE TERRITOIRE Le projet de loi ne remet pas en cause la structure hiérarchisée et concentrique des parcs nationaux mais en clarifie le périmètre. Le parc ne sera plus seulement constitué de l'actuelle zone centrale (cœur du parc), où continuera à s'exercer une exigence forte de protection, mais également d'une aire d'adhésion, constituée par les communes de la zone périphérique qui auront librement adhéré à un plan de préservation et d'aménagement, élaboré sur la base d'une démarche contractuelle, sur le modèle de l'expérience réussie de la charte du parc national des Ecrins ou des parcs naturels régionaux. Il s'agit d'arriver à un véritable projet de territoire impliquant une complémentarité forte entre des espaces protégés réglementés et les communes environnantes de l'aire d'adhésion, où une dynamique de développement durable sera menée au travers d'une politique contractuelle. L'actuelle zone périphérique constituera le périmètre optimal des territoires des communes ayant vocation à faire partie du parc et la surface de ce dernier évoluera en fonction des adhésions. L'enjeu sera désormais de faire coïncider l'aire d'adhésion et l'actuelle zone périphérique, afin d'éviter un trop grand mitage du territoire. Les deux zones du parc national seront rassemblées autour d'un projet commun symbolisé par le plan de préservation et d'aménagement, que votre rapporteur préfère qualifier de charte, tout en respectant leur vocation différente (protection dans le cœur, développement durable dans le reste du parc). Le projet de loi met ainsi fin aux incertitudes relatives à la capacité juridique de l'établissement public du parc d'intervenir dans la zone périphérique. Les missions de cet établissement seront élargies en conséquence au développement durable, de même qu'à la préservation du patrimoine culturel. B.- RENFORCER L'APPROPRIATION DU PARC NATIONAL PAR LES POPULATIONS LOCALES La mise en place de cette politique partenariale et contractuelle permettra de passer d'un parc « imposé » à un parc « accepté ». La transparence sera renforcée, le plan de préservation et d'aménagement étant soumis à enquête publique, transmis pour avis aux collectivités territoriales du cœur et soumis à l'adhésion des autres. A l'intérieur de la partie réglementaire du plan de préservation et d'aménagement applicable dans le cœur du parc, des dispositions plus favorables pourront désormais être introduites en faveur des résidents permanents du parc, reconnaissant ainsi leur contribution à façonner le paysage. Dans cette même logique de reconnaissance de sujétions particulières, un nouveau critère de répartition de la DGF sera institué en faveur des communes situées dans le cœur du parc. Le mode de gouvernance est adapté : la présence des représentants des propriétaires et usagers dans le conseil d'administration est institutionnalisée ; ils détiendront avec les élus et les personnalités qualifiées au moins la moitié des sièges. Néanmoins, votre rapporteur regrette l'absence de mention des associations de protection de l'environnement, qui jouent pourtant un rôle important sur le terrain pour la protection du patrimoine du parc. L'établissement public du parc se voit par ailleurs reconnaître la capacité d'apporter une assistance technique aux petites communes du parc, dans des conditions dérogatoires au code des marchés publics, et de subventionner certains projets. Les mises à disposition d'agents de la fonction publique territoriale sont autorisées afin de permettre un recrutement local. C.- ADAPTER LA LÉGISLATION DE 1960 AUX PARTICULARITÉS DES NOUVEAUX PARCS ET À LA DÉCENTRALISATION Le projet de loi reprend au niveau législatif les dispositions réglementaires régissant les transferts de pouvoir de police du maire au directeur du parc, en sécurisant ainsi la position des élus. La nouvelle réglementation des travaux, qui distingue les espaces urbanisés ou non du cœur, prend en compte le caractère habité et périurbain de certains parcs ou projets de parcs. Des dispositions particulières sont prévues pour les départements d'outre-mer pour tenir compte des contraintes géographiques liées à l'insularité dans la réglementation des travaux et du rôle joué par le schéma d'aménagement régional. Un article est consacré à la Guyane en vue de reconnaître les droits d'usage collectifs des populations amérindiennes. Des dispositions particulières sont également introduites pour les espaces maritimes. D.- GARANTIR UN HAUT NIVEAU DE PROTECTION Le projet de loi instaure une obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec la charte dans le parc national, alors que rien n'était prévu jusqu'ici pour la zone périphérique. Les documents de planification et de gestion des ressources naturelles doivent également être compatibles avec la charte dans le cœur du parc. Le projet de loi impose un avis conforme de l'établissement public du parc national pour tout projet soumis à étude d'impact projeté dans l'aire d'adhésion ayant un effet notable sur les espaces du cœur ou toute activité ayant les mêmes effets sur les espaces maritimes du parc. Il institue des mesures conservatoires entre l'arrêté de prise en considération et la création du parc, afin d'éviter toute politique de fait accompli en matière d'urbanisme (autorisation du préfet pour les travaux qui auraient pour effet de modifier l'état des lieux du futur cœur du parc). Les dispositions pénales applicables aux parcs nationaux sont considérablement renforcées : remise à niveau des peines prévues et création d'un délit spécifique, possibilité de transaction, responsabilité pénale des personnes morales, saisies... Enfin, des travaux de restauration des écosystèmes dégradés pourront être effectués par l'établissement public et à sa charge en cas de défaillance des propriétaires E.- LES QUESTIONS LAISSÉES EN SUSPENS OU RENVOYÉES AU DÉCRET Votre rapporteur regrette l'absence de disposition relative à la création d'une structure inter-parcs, qu'il avait appelée de ses vœux dans son rapport en 2003, en vue de mener une politique de communication globale et de permettre à chaque parc de bénéficier d'une expertise technique mutualisée. Par ailleurs, le renforcement des pouvoirs du président, appelé à prendre un nouveau rôle avec l'animation de la politique contractuelle, n'apparaît pas dans le projet de loi car toute disposition le concernant a été renvoyée au décret. Son association à la désignation du directeur devrait faciliter le fonctionnement de l'établissement public. Votre rapporteur propose de réintroduire ces dispositions dans la loi, compte tenu de leur importance dans la démocratisation du fonctionnement de l'établissement public. De même a été renvoyée au décret l'affirmation du rôle du conseil scientifique et la création d'un conseil économique, social et culturel, que votre rapporteur avait intitulé « comité de la vie locale » dans son rapport. Une nouvelle procédure de création des parcs nationaux sera également précisée dans le décret d'application de la loi, généralisant la formule du groupement d'intérêt public expérimentée avec succès dans les Calanques, qui permet d'impliquer les acteurs locaux dès le début. Enfin, la réussite de cette réforme dépendra non seulement des textes mais des moyens qui seront consacrés aux établissements publics des parcs nationaux, dans un contexte de création de nouveaux parcs et d'élargissement de leurs missions. III.- LA CREATION DE PARCS NATURELS MARINS : QUELLE CONTRIBUTION A LA CONSTITUTION D'UN RESEAU D'AIRES MARINES PROTEGEES ? Tirant les enseignements de l'échec du projet de création d'un parc national marin en Mer d'Iroise, l'article 11 du projet de loi crée un nouvel outil de gestion des espaces naturels : les parcs naturels marins. Il s'agit d'un outil de concertation adapté à la gestion d'une aire maritime d'une superficie conséquente, soumise à de multiples conflits d'usage. Les objectifs de développement durable et de protection sont situés à un même niveau et les conseils de gestion de ces parcs font une large place à la représentation des collectivités territoriales riveraines, des usagers et des professionnels en mer. Votre rapporteur reste réservé quant à cette innovation, qui lui paraît soit insuffisante soit superflue selon l'objectif poursuivi : insuffisante pour mettre en œuvre une grande politique de protection des aires marines dans un pays qui dispose du deuxième patrimoine maritime du monde, superflue s'il s'agit, pour l'essentiel de coordonner l'action des différents intervenants en mer. Il s'interroge aussi sur la création d'un établissement public ad hoc fédérant les différents conseils de gestion, l'agence des parcs naturels marins, dont l'existence peut se discuter en l'absence de parcs existants. La discussion en commission a montré que ces doutes et interrogations étaient largement partagés. Lors de sa réunion du 22 novembre 2005, la Commission a examiné sur le rapport de M. Jean-Pierre Giran, le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins (n° 2347). Le président Patrick Ollier a d'abord rappelé l'élection récente du rapporteur à la présidence du parc national de Port-Cros et à la Conférence des présidents de conseils d'administration des parcs nationaux, instance qu'il avait lui-même relancée et présidée pendant douze ans. Il a également salué la présence de M. Guy Teissier, président de la Commission de la défense. A titre préliminaire, le rapporteur Jean-Pierre Giran a indiqué que la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux avait constitué une innovation majeure dans le domaine de la protection du patrimoine naturel, en affirmant la nécessité d'une protection forte des espaces exceptionnels et en dotant les établissements publics chargés de la gestion des parcs d'un pouvoir réglementaire dérogatoire au droit commun. Il a néanmoins estimé que cette loi n'avait pas toujours été appliquée dans l'esprit de ses concepteurs, dans la mesure où certains parcs sont devenus des sanctuaires interdits aux hommes, alors qu'ils étaient destinés à être ces « jardins de la nature » dont parlait M. Gilbert André, le promoteur du parc de la Vanoise. Il a ensuite observé que les lois de décentralisation, celles relatives à la réduction du temps de travail, et le développement des loisirs et du tourisme avaient créé un nouveau contexte auquel les parcs actuels ont eu du mal à s'adapter. Il a souligné les dysfonctionnements qui ont pu être constatés dans les sept parcs nationaux existants et l'impossibilité d'en créer de nouveaux, ce qui justifie une réforme du cadre législatif. Il a en outre indiqué que cette réforme avait été précédée de nombreuses analyses, notamment le rapport Pisani en 1983, le rapport du préfet Hélène Blanc en 1994 et le document d'objectifs de la conférence des présidents des parcs élaboré en 1995 sous l'égide du président Patrick Ollier. Il a indiqué que le projet de loi reprenait les trois priorités exprimées dans son rapport remis au Premier ministre, à savoir le renforcement de la cohérence territoriale des parcs, la démocratisation de leur fonctionnement et la contribution à leur rayonnement. S'agissant du renforcement de la cohérence territoriale, il a rappelé qu'un parc national n'était aujourd'hui constitué que de sa zone centrale, tandis que la zone périphérique n'a pas de réelle existence juridique. Il a indiqué par ailleurs que les communes sur le domaine desquelles le territoire du parc national est situé peuvent donner un avis sur sa gestion, mais pas un accord. Il a observé que le nouveau projet de loi prévoyait d'étendre la définition du parc national au-delà de son cœur, ancienne zone centrale, en y incluant une nouvelle zone d'adhésion dont le périmètre optimal, pour les parcs existants, serait similaire à celui des zones périphériques. Il a souligné que, si les communes ne fourniront qu'un avis sur la délimitation du cœur du parc, elles pourront adhérer librement à une charte pour s'inscrire dans sa périphérie, afin d'y mener, dans le cadre des relations de partenariat établies avec l'établissement public du parc ou avec la région, une politique de développement durable. Ainsi, a-t-il estimé, le parc ne sera plus un lieu de protection exceptionnel dont on néglige la périphérie mais un territoire où la protection est renforcée à mesure que l'on s'approche de son cœur, sachant que le pouvoir réglementaire de l'établissement public du parc est limité à cette seule zone. S'agissant de la démocratisation du fonctionnement du parc, il a jugé que des initiatives devaient être prises pour supprimer le sentiment d'extraterritorialité du parc en favorisant son appropriation par les acteurs locaux. A cet effet, il a indiqué que le projet de loi prévoyait une nouvelle composition du conseil d'administration et qu'il proposerait la création d'un conseil économique et social du parc. Il a enfin exprimé le souhait que les communes du cœur du parc puissent bénéficier d'un abondement de la dotation globale de fonctionnement. S'agissant du rayonnement des parcs nationaux, il a estimé que la création des deux nouveaux parcs en Guyane et à la Réunion devait tenir compte des spécificités locales évidentes, à savoir en Guyane le rôle des autorités coutumières et la reconnaissance de droits d'usage collectifs dans la forêt et, à la Réunion, des contraintes liées à l'insularité et à la croissance démographique. De même, il a souligné la nécessité de prendre en compte les modalités de fonctionnement des structures existantes comme le conseil des Hauts de la Réunion et l'Office national des forêts. Il a estimé que le rayonnement des parcs nationaux supposait par ailleurs la création, si possible sous forme d'établissement public, d'un réseau des parcs nationaux de France, destiné à faciliter l'application de la nouvelle loi en faisant jouer des économies d'échelle et en assurant une politique de communication nationale et internationale. Indiquant que le projet de loi prévoyait la création de parcs naturels marins destinés à assurer la coordination des différents intervenants et des différentes réglementations dans certains espaces maritimes, il a émis quelques réserves sur cette innovation, dans la mesure où elle lui paraissait soit insuffisante, soit superflue, selon l'objectif poursuivi. En effet, a-t-il estimé, elle ne peut qu'être insuffisante pour mettre en œuvre une grande politique maritime dans un pays disposant du deuxième patrimoine maritime du monde, ou superflue si elle a pour objet essentiel de coordonner les activités des institutions existantes. Il a considéré que ce projet de loi constituait un point d'équilibre entre la volonté de renforcer la protection des parcs nationaux et celle de démocratiser leur fonctionnement. En conclusion, il a estimé que le projet de loi devait faire l'objet d'un consensus dans la mesure où il n'avait pas de dimension partisane et contribuait au « vouloir vivre ensemble » en protégeant des territoires exceptionnels faisant légitimement la fierté de la nation toute entière. M. Jean-Paul Chanteguet, s'exprimant au nom du groupe socialiste, a souligné son intérêt pour certaines dispositions du projet de loi mais exprimé ses interrogations concernant la création des parcs naturels marins, alors qu'existe déjà un certain nombre d'outils de protection en mer. Il a indiqué que son groupe proposerait certaines améliorations des outils proposés, mais qu'il aurait surtout à cœur de préserver la philosophie de protection de l'espace naturel constitutif du parc national. S'exprimant au nom des député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a jugé que les dispositions du projet de loi reflétaient les préoccupations manifestées sur le terrain et exprimées dans le rapport remis par M. Jean-Pierre Giran au Premier ministre. Soulignant la nécessité d'une évolution du cadre législatif des parcs nationaux, il a estimé que le projet de loi confortait à juste titre l'appropriation du parc par les populations locales et par les élus. Il a estimé que ce cadre tendait à se rapprocher de celui des parcs naturels régionaux, gérés de manière contractuelle pour mettre en œuvre des objectifs élaborés à la suite d'une réflexion collective menée par les populations et les élus locaux. Il a jugé que les dispositions relatives aux zones périphériques allaient dans le bon sens, permettant de lever certains problèmes de gestion de ces espaces soulevés notamment lors de la commission d'enquête sur la présence du loup sur notre territoire, en particulier l'insuffisance de l'information des acteurs territoriaux. Il a jugé favorablement la création d'un conseil économique et social du parc, dont l'importance a été soulignée lors de la commission d'enquête sur les organismes génétiquement modifiés, dans la mesure où cette nouvelle expertise permettrait de prendre en compte le point de vue de la société civile face à l'approche exclusivement scientifique du conseil scientifique. Il a indiqué que son groupe n'avait pas d'opposition majeure à formuler à l'encontre de ce projet de loi, à condition que soit reconnue l'importance de l'objectif de protection de la biodiversité du parc national, ainsi que sa mission pédagogique à l'égard de la population qui ne doit pas être perdue de vue. Il a néanmoins estimé que ce projet de loi était en retrait par rapport aux propositions du rapport de M. Jean-Pierre Giran, notamment s'agissant de la définition du cœur et de la zone périphérique du parc qui pourrait être clarifiée afin d'éviter que la frontière entre ces deux zones ne devienne fluctuante. M. Jean Lassalle, s'exprimant au nom du groupe UDF, a remercié le rapporteur pour son important travail. Annonçant que son groupe allait proposer plusieurs amendements, il a souhaité faire état de ses impressions sur le devenir des parcs nationaux, basées sur son expérience d'habitant d'une zone périphérique d'un de ces parcs. Il a indiqué ressentir un malaise lié au décalage qu'il percevait entre, d'une part, le projet initial des parcs nationaux, qui était d'y améliorer les conditions de vie par le recours à des techniques de gestion et des mesures de protection, et, d'autre part, le constat qui s'impose des progrès de la désertification dans les zones concernées. Il a estimé tout à fait bienvenu d'essayer de réanimer la volonté initiale de sauvegarder la vie qui avait animé la création des parcs nationaux, afin de contrecarrer cette déperdition de vie qui s'observait aujourd'hui. Il a jugé que l'idée d'organiser la participation des espaces périphériques à travers une charte méritait d'être approfondie. Il a souligné, à son tour, son souci que les délimitations des zones centrales et périphériques des parcs soient précises, afin d'éviter l'immixtion de villes trop éloignées, et inversement le désinvestissement des villes frontalières des parcs. Il a regretté par ailleurs le changement des modalités de recrutement des gardes du parc, qui s'effectuait désormais au niveau national sans considération avec le contexte local. M. Jérôme Bignon, au nom du groupe UMP, a déclaré sa satisfaction que le Parlement fût saisi de la question des parcs nationaux, et que le rapporteur ait situé son analyse en référence aux objectifs poursuivis lors des premières créations de parcs nationaux dans les années soixante. Il a indiqué que le devenir des parcs nationaux devait désormais être envisagé, quarante-cinq ans plus tard dans un contexte juridique, sociologique et culturel qui avait radicalement changé. Il a jugé que les débats générés par ces questions seraient probablement riches, car ils mobiliseraient nombre de députés pouvant faire valoir une expérience directe de terrain. S'agissant des parcs naturels marins, il a dit partager les doutes du rapporteur, en notant qu'il s'agissait là d'un effort de préservation trop timide , eu égard à l'importance du domaine maritime français, le deuxième du monde avec ses 11 millions de kilomètres carrés. Il a indiqué que, même si son optimisme naturel le poussait à voir dans la création de ce type nouveau de parcs un premier pas dans le bon sens, l'effort accompli restait très insuffisant. Il a noté la diversité actuelle des structures ayant déjà une vocation de protection du domaine maritime, avec le conservatoire du littoral ou les réserves naturelles et a souhaité que la création de l'agence des parcs naturels marins fût au moins l'occasion de les organiser en réseau. En conclusion, il a appelé à plus d'ambition dans le domaine de la protection des espaces maritimes, avec la fixation d'objectifs ambitieux pour le prochain « Sommet de la terre » en 2012. Le président Ollier a remercié le rapporteur de l'avoir cité au nombre des précurseurs de la politique des parcs nationaux, en rappelant que M. Jean Lassalle, alors président du parc national des Pyrénées, était à ses côtés lorsqu'il avait relancé la conférence des présidents de parcs nationaux, en en prenant la présidence en 1992, fonction qu'il avait occupée ensuite pendant douze ans. Il a rappelé l'hostilité manifestée par les administrations de l'Etat, formées à la culture de la centralisation, à ce rapprochement institutionnel entre les parcs nationaux, hostilité qui se traduisait par des difficultés pour financer des actions de concertation avec des responsables de parcs nationaux à l'étranger. Il a signalé les travaux menés à l'époque, grâce à l'aide du préfet Hélène Blanc pour mettre en évidence trois besoins de réforme, s'agissant de l'accompagnement de la décentralisation, du renforcement du rôle des élus, et de la primauté à accorder aux territoires. Il a souligné que la charte du parc constituait un instrument fondamental de la politique d'aménagement du territoire, qui avait pour triple rôle de protéger la faune et la flore et de fixer la population, notamment celle des jeunes, cette dernière préoccupation ayant donné naissance au concept de « parc accepté », par opposition à celui de « parc imposé ». M. Yves Cochet s'est réjoui des propos tenus par ses collègues, ainsi que par le rapporteur et le Président. Il a ensuite convenu de la nécessité d'améliorer et de moderniser le texte de la loi de 1960 tout en rappelant que celle-ci était une très bonne loi dans le contexte de l'époque. Il a par ailleurs estimé qu'il pouvait partager les trois priorités énoncées par le rapporteur mais que, sur la base du travail qu'il avait mené avec les associations de terrain et les associations internationales, il souhaitait y adjoindre trois autres priorités : faciliter la création de nouveaux parcs nationaux ; garantir leur protection en vue du maintien, voire de l'accroissement, de la biodiversité ; éviter toute régression dans la rédaction actuelle du texte. Affirmant que les députés d'aujourd'hui se devaient d'être aussi visionnaires que les concepteurs de la loi de 1960 et s'efforcer de faire une loi pour les 45 prochaines années, il a souligné que le texte devrait s'intégrer dans la stratégie nationale pour la biodiversité. A cet égard, il a rappelé que l'Organisation des Nations Unies ainsi que les associations avaient mis en évidence la détérioration accélérée de la biodiversité sous l'effet des activités humaines, désormais plus fort que dans les années 1960. Il a également signalé la nécessité de cibler les projets de développement durable sur les problématiques environnementales. Enfin, il a annoncé le dépôt d'une quinzaine d'amendements sur le texte. Après avoir remarqué que les questions soulevées par les commissaires reflétaient toutes des préoccupations convergentes, le rapporteur, M. Jean-Pierre Giran, a répondu aux différents intervenants. Rappelant son attachement à l'appropriation de la réforme par les élus et les acteurs locaux, il a affirmé que la création de conseils économiques, sociaux et culturels au sein des établissements publics des parcs nationaux permettrait notamment de répondre à cet objectif. Sur la question de la protection de la biodiversité, il a également exprimé son intention de souligner dans la loi la distinction entre le cœur des parcs nationaux et leur aire d'adhésion, qui est associée à une politique de développement durable menée sur une base contractuelle. Enfin, il a fait part de son souci d'améliorer le texte sur plusieurs points, notamment sur les parcs naturels marins ainsi que sur la création de nouveaux parcs. A cet égard, il a estimé que les parcs nationaux devaient à la fois préserver nature et culture. Prenant l'exemple des projets de parcs nationaux en Guyane et à la Réunion, il a affirmé que des aménagements, voire des exceptions, pouvaient être nécessaires afin d'adapter la gestion des parcs nationaux aux réalités locales et de respecter les personnes qui y vivent. (article L. 331-1 du code de l'environnement) L'article 1 réécrit entièrement l'actuel article L. 331-1 du code de l'environnement : il actualise la définition des parcs nationaux et clarifie leur territoire. Créés par la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960, les parcs nationaux constituent, après la procédure des sites classés en ce qu'elle peut s'appliquer à la nature, la première procédure de protection des milieux naturels. Institué en vue de la conservation d'un patrimoine exceptionnel à forte visibilité internationale et de sa mise à disposition du public, cet outil de protection se situe au sommet de la hiérarchie des espaces naturels protégés, comprenant notamment les réserves naturelles (nationales, régionales ou de la collectivité territoriale de Corse), les réserves de biosphère ou les parcs naturels régionaux. Constitutifs au niveau international d'une « zone protégée » au sens de l'article 2 de la Convention de Rio sur la diversité biologique, c'est-à-dire d'une « zone géographiquement délimitée qui est désignée, ou réglementée, et gérée en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation », les parcs nationaux relèvent aujourd'hui de la catégorie 2 (« aire protégée gérée principalement dans le but de la conservation des écosystèmes et à des fins récréatives : parc national ») de l'UICN (Union Mondiale pour la Nature) sur une grille de cotation en comportant 6, à l'exception du parc national des Cévennes qui bénéficie d'un classement inférieur (catégorie V) en raison de la reconnaissance d'un droit de chasse en faveur des propriétaires des terrains situés dans le parc. Le premier alinéa du nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement définit les éléments pouvant justifier le classement d'espaces en parc national, et corrélativement la mission assignée à ce parc. Deux conditions cumulatives sont actuellement requises : - la conservation de la faune, de la flore, du sous-sol, de l'atmosphère, des eaux, et en général, d'un milieu naturel doit présenter un « intérêt spécial », critère plus fort que « l'importance particulière » des espaces classés en réserve naturelle ; - l'importance de préserver ce milieu contre tout effet de dégradation naturelle et de le soustraire à toute intervention artificielle susceptible d'en altérer l'aspect, la composition et l'évolution. Cette définition met en avant l'objectif de protection de la nature assigné au parc national. Alors que la loi de 1960 ne visait que le territoire de tout ou partie d'une ou plusieurs communes et le domaine public maritime, la loi dite « Barnier » relative au renforcement de la protection de l'environnement a complété en 1995 cette définition en précisant que les eaux territoriales et intérieures pouvaient être intégrées dans le décret de classement. L'absence de cette précision sur le caractère maritime possible des espaces concernés n'a cependant pas empêché la création du parc national de Port-Cros en 1963, qui est pour partie marin. La nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 331-1 apporte deux modifications principales à cette définition. Tout d'abord, elle inclut désormais le patrimoine culturel, absent des dispositions de la loi de 1960 même si cette dimension faisait partie des préoccupations des fondateurs des parcs nationaux français : Gilbert André, dans la Vanoise, a ainsi pu évoquer la création de « parcs culturels », car il était persuadé que les parcs nationaux ne devaient pas devenir des sanctuaires interdits à l'homme mais bien au contraire des lieux de conservation des usages locaux. Le patrimoine culturel d'un parc national comportera une dimension tant matérielle (chapelles, calvaires, lavoirs, chalets d'alpages, fresques, toitures en lauze...) qu'immatérielle (savoir-faire locaux, traditions). Cet ajout élargit en conséquence les missions de l'organisme de gestion du parc, jusqu'ici limitées à la seule protection de la nature, à la préservation du patrimoine bâti traditionnel. Cette nouvelle rédaction fait également référence aux paysages, qui sont le résultat de l'action combinée de l'homme et de la nature. Par là même, elle reconnaît que le parc national est indissociable de la présence de communautés humaines qui l'ont façonné, notamment par le pastoralisme, la gestion forestière, ou une agriculture extensive, et ont su préserver les éléments caractéristiques d'un patrimoine naturel de grande valeur. La convention européenne du paysage, signée le 20 octobre 2000 à Florence et ratifiée par la France le 13 octobre 2005, définit celui-ci comme « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations » et oblige les parties à « reconnaître juridiquement le paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations, expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel, et fondement de leur identité ». Le présent projet de loi permet donc en outre une première application de cette convention. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 32) visant à prendre en compte dans la définition d'un parc national le fait que celui-ci puisse désormais comporter des espaces ne présentant pas en eux-mêmes un caractère spécial. Le 2ème alinéa de l'article L. 331-1 clarifie et unifie le périmètre du parc. La loi de 1960 a mis en avant une conception française des parcs nationaux, ne se limitant pas à sanctuariser des espaces naturels mais prenant en compte le rôle joué par les populations locales dans l'identité de ces territoires et privilégiant leur maintien sur place grâce à une réanimation économique de la zone environnante qualifiée de « zone périphérique ». L'article L. 331-6 du code de l'environnement prévoit ainsi que le « décret de classement peut délimiter, autour du parc, une zone périphérique ». Cette zone périphérique, qui n'est soumise à aucune réglementation particulière (sauf en matière de publicité), contrairement aux espaces compris dans le parc national, doit constituer une sorte de « zone-tampon » entre le parc et l'extérieur, destinée à accueillir et héberger le public, qui ne peut l'être au sein même du parc. Elle a été conçue aussi comme une zone de compensation des contraintes imposées dans les territoires compris dans le parc national : l'article L. 331-15 du code de l'environnement prévoit qu'elle doit faire l'objet d'un « ensemble de réalisations et d'améliorations d'ordre social, économique et culturel », mis en œuvre par les différentes administrations sous l'autorité du préfet. Par parallélisme avec la zone périphérique, les espaces protégés du parc ont été appelés zone centrale mais ils constituent à eux seuls l'intégralité du parc. Cependant, la symbiose attendue entre le parc national et la zone périphérique l'entourant ne s'est pas concrétisée dans les faits, à l'exception des Cévennes et du parc des Ecrins. La délimitation de la zone périphérique s'est faite parfois sans véritable cohérence. Le programme de mise en valeur est souvent resté lettre morte et l'intervention de l'établissement public en zone périphérique s'est heurtée à la fois au manque de connaissances des personnels en matière de développement local et à la rédaction de l'article R. 241-49 du code de l'environnement qui confie aux administrations, sous la direction du préfet, l'élaboration du programme de mise en valeur « en liaison » seulement avec l'établissement du parc. La question de la capacité juridique des établissements publics des parcs à intervenir en zone périphérique s'est particulièrement posée lors de la délégation des crédits du ministère de l'écologie issus des contrats de plan Etat-régions destinés aux communes des zones périphériques aux établissements publics des parcs nationaux. Le rapport confié au préfet Hélène Blanc en 1994 a mis en avant l'absence de fondement légal de cette pratique. Le second alinéa de l'article tire les enseignements de ces difficultés et propose une nouvelle structuration du parc national. Le parc national comprendra désormais, outre la zone centrale, c'est-à-dire les « espaces à protéger », les territoires des communes de la zone périphérique qui auront décidé de concourir à la protection du parc national en adhérant à un plan de préservation d'aménagement, à l'image de la charte de l'environnement et du développement durable expérimentée avec succès dans la zone périphérique du Parc national des Ecrins. A ce périmètre effectif, s'ajoute un périmètre optimal composé des espaces protégés du parc, c'est-à-dire de l'ancienne zone centrale, et des territoires des communes ayant vocation à adhérer au plan d'aménagement et de préservation en raison de leur continuité écologique et de leur solidarité économique, sociale ou culturelle avec les espaces protégés, qui correspondent pour les parcs existants à ceux situés dans l'ensemble de la zone périphérique. L'enjeu sera donc de faire coïncider ces deux périmètres, afin d'éviter un mitage trop important. Cette nouvelle définition du parc national correspond aux propositions mises en avant par votre rapporteur dans son rapport au Premier ministre, pour unifier le périmètre du parc national et mettre fin au clivage entre zone centrale et zone périphérique : - un « cœur », aux frontières intangibles, qui correspond à l'actuelle zone centrale et comprend les espaces exceptionnels à protéger, dans lequel la politique de protection constitue une priorité absolue et justifie des mesures réglementaires ; - une politique contractuelle de développement durable sera mise en œuvre dans le reste du parc national qui comprendra l'actuelle zone périphérique : une charte de l'environnement et du développement durable sera proposée aux différentes communes qui pourront, ou non, y adhérer. Les communes qui auront adhéré constitueront « l'aire d'adhésion », détermineront les contours effectifs du parc national et seront les seules à pouvoir utiliser son label. Votre rapporteur estime à cet égard nécessaire de changer la sémantique utilisée dans le projet de loi pour caractériser les différents espaces composant un parc national. L'utilisation de l'expression « espaces protégés » pour caractériser l'actuelle zone centrale n'est pas pertinente car elle ne souligne pas le caractère concentrique du parc : c'est à partir et autour de ces espaces que se constitue le parc national. De plus, elle se réfère à un terme générique, qui regroupe aussi bien les sites Natura 2000, les réserves naturelles, les parcs naturels régionaux, et banalise le caractère exceptionnel des espaces classés en parc national. La notion de « cœur », beaucoup plus expressive, est donc préférable. Ce cœur pourra être pluriel, dans la mesure où ce concept correspond à une qualité exceptionnelle de la nature distribuée de façon aléatoire. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 33) visant à clarifier la nouvelle définition du parc national en précisant ses différentes parties : le cœur ou les cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, et l'aire d'adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur situation géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur, ont décidé d'adhérer à la charte du parc national. La dernière phrase du second alinéa du nouvel article L. 331-1 du code de l'environnement rappelle que les parcs nationaux peuvent comprendre des espaces marins : le domaine public maritime, c'est-à-dire le sol et le sous-sol de la mer (il s'étend côté terre jusqu'à la limite des plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles et côté mer jusqu'à la limite des eaux territoriales), la mer territoriale, c'est-à-dire les eaux maritimes s'étendant jusqu'à 12 miles marins (22,2 kilomètres) des « lignes de base » obtenues en reliant les points extrêmes de la côte nationale à marée basse, et les eaux intérieures, c'est-à-dire celles comprises entre le littoral et les lignes de base. Cependant, la nouvelle rédaction proposée « espaces appartenant au domaine public maritime, y compris la mer territoriale », qui vise à inclure la « colonne d'eau » située entre le domaine public maritime et les eaux territoriales (notion définie par rapport à la surface de l'eau), est maladroite et ambiguë : la mer territoriale n'est pas comprise dans le domaine public maritime. Une clarification est donc nécessaire. La Commission a adopté l'amendement de précision du Gouvernement (amendement n° 12) sur les espaces maritimes pouvant être classés puis a adopté l'article ainsi modifié. (article L. 331-2 du code de l'environnement) Décret de création du parc national Alors que l'actuel article L. 331-2 du code de l'environnement se borne à indiquer que le décret créant un parc national est pris après enquête publique et certaines consultations, le présent article définit le contenu du décret de création d'un parc national et précise les conditions d'adhésion d'une commune au plan de préservation et d'aménagement postérieurement à son approbation par le décret de création du parc. La procédure de création d'un parc national relève en elle-même du niveau réglementaire et sera décrite dans le décret général d'application de la loi ; le premier alinéa du nouvel article L. 331-2 du code de l'environnement précise seulement que la création d'un parc national par décret en Conseil d'Etat intervient à l'issue d'une procédure fixée par le « décret prévu à l'article L. 331-7 », c'est-à-dire le décret d'application de la loi, « et comportant une enquête publique et des consultations ». Cette procédure comporte actuellement deux grandes phases. Le ministre de l'écologie initie et conduit les premières études préliminaires à la création d'un parc, l'ensemble des conseils municipaux des communes dont le territoire pourrait être inclus dans le parc ou dans sa zone périphérique, les conseils généraux, les chambres consulaires, ainsi que le conseil national de la protection de la nature et le comité interministériel des parcs nationaux étant obligatoirement consultés. Puis le projet est soumis au Premier ministre qui décide ou non de le prendre en considération. A l'issue de l'arrêté de prise en considération, un chargé de mission est nommé par le ministre pour préparer un dossier, qui sera soumis à enquête publique sous l'égide du préfet. Ce dossier comporte notamment la liste des communes incluses dans le parc avec l'indication des sections cadastrales correspondantes, précise s'il y a lieu les limites de la zone périphérique, et indique les sujétions et interdictions qui seront imposées par le décret de création du parc. Le décret en Conseil d'Etat créant le parc national est pris au vu des résultats de l'enquête publique. La procédure actuelle de création des parcs nationaux n'est pas totalement satisfaisante, comme l'atteste l'absence de création de nouveaux parcs depuis plus de 15 ans. Les problèmes qui marquent le fonctionnement des parcs existants se retrouvent exacerbés au moment de la gestation de ces parcs ; la venue d'un chargé de mission « désigné par Paris » et souvent extérieur au territoire concerné est souvent vécue comme une intrusion par les acteurs locaux. Selon les informations fournies à votre rapporteur, de notables améliorations devraient être apportées à cette procédure : la mission de création du parc devrait désormais se dérouler, dès la phase d'études initiales, dans le cadre d'un groupement d'intérêt public (GIP) « Environnement » (art. L. 131-8 du code de l'environnement), formule innovante et partenariale qui est actuellement expérimentée avec succès pour le projet de parc des Calanques. Cette formule institutionnelle, que votre rapporteur souhaite voir généraliser, permet de mobiliser l'ensemble des acteurs locaux pendant une période limitée, qui impose une exigence de résultat : les représentants de l'Etat et de ses établissements publics (ONF), les collectivités territoriales et le monde associatif (association de protection de l'environnement, mais aussi d'usagers, de professionnels, de propriétaires privés). Ce GIP préfigurera l'établissement public du parc national et son président conduira la procédure d'élaboration du plan de préservation et d'aménagement initial. Par ailleurs, les consultations obligatoires prévues lors des études initiales comporteront désormais un avis du conseil régional et des EPCI compétents. Enfin, l'enquête publique visée par le premier alinéa de l'article L. 331-2 changera de nature : la procédure actuelle d'enquête administrative simplifiée (enquête publique « sui generis » régie par les articles R. 241-7 à 241-11 du code de l'environnement menée sous l'égide du préfet sans l'intervention d'un commissaire enquêteur) sera abandonnée au profit d'une enquête publique de droit commun de type « Bouchardeau » (durée d'un à deux mois, désignation d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête), utilisée pour les documents d'urbanisme ou les projets ayant un impact sur l'environnement. La concertation et l'information du public seront donc renforcées, ce qui permettra une meilleure appropriation du projet de parc par les populations locales. La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet précisant que les collectivités territoriales ou leurs groupements pouvaient proposer la création d'un parc national sur leur territoire. Rappelant qu'il était plus favorable à une démocratisation qu'à une décentralisation des parcs nationaux, le rapporteur a estimé que la création de ces derniers ne devait pas relever des collectivités territoriales et indiqué que l'adoption de cet amendement pouvait laisser craindre un glissement vers les parcs naturels régionaux. Le Président Patrick Ollier ayant lui aussi signalé un risque de confusion, la Commission a rejeté l'amendement. Comme le prévoit déjà la rédaction actuelle de l'article L. 331-1 du code de l'environnement, le décret de création du parc national prendra la forme solennelle d'un décret en Conseil d'Etat, compte tenu des contraintes sur les libertés et le droit de propriété qu'il impose dans certaines zones. Il procédera à plusieurs délimitations, les deux premières ayant un caractère pérenne (sous réserve de déclassement), la dernière étant en revanche amenée à évoluer en fonction des adhésions des communes postérieures au décret ou de leurs retraits lors de la révision du plan de préservation et d'aménagement : - il délimitera le territoire optimal du parc national, composé de son cœur et des territoires ayant vocation à adhérer à la charte en raison de leur solidarité écologique, géographique, économique, sociale ou culturelle avec ces espaces protégés ; - il délimitera les espaces protégés du parc national, c'est-à-dire selon le vocabulaire de votre rapporteur, son cœur, soumis à une réglementation spécifique définie par ce décret sur le fondement du nouvel article L. 331-4-1 du code de l'environnement (fixation des conditions d'exercice des activités préexistantes, réglementation des activités pastorales, agricoles et forestières, soumission à un régime particulier voire interdiction de toute activité susceptible d'altérer le caractère du parc). Le plan de préservation et d'aménagement définira les modalités d'application de cette réglementation ; - il dressera la liste des communes ayant adhéré au plan de préservation et d'aménagement, c'est-à-dire l'aire d'adhésion initiale, et constatera en conséquence le périmètre effectif du parc national, tant dans sa dimension terrestre que maritime. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, le parc national pourra comprendre, outre son cœur, qui peut être marin pour tout ou partie, et l'aire d'adhésion, constituée par les communes qui ont adhéré au plan de préservation et d'aménagement, une aire maritime adjacente, délimitée par le décret de création du parc, qui ne sera pas soumise à la réglementation des activités en vigueur dans le cœur mais sera couverte par le volet « développement durable » de la charte applicable dans l'aire d'adhésion. La possibilité de délimiter une telle aire, qui figurera dans le décret d'application de la loi, n'apparaît pas dans la loi car seul l'Etat est territorialement compétent dans cette zone ; il n'y a donc pas de contractualisation à proprement parler. Votre rapporteur propose de faire figurer en premier dans le présent article la délimitation des espaces protégés du parc national, car c'est autour de ceux-ci que se constitue ce parc, suivant une structure concentrique. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 34) en ce sens. Dans le silence du texte, en cas de déclassement, la procédure à respecter est, par le jeu du parallélisme des compétences et des procédures, celle suivie initialement pour le classement originel (décret en Conseil d'Etat et enquête publique préalables dans toutes les communes concernées par le décret initial). Le Conseil d'Etat a ainsi rappelé dans deux décisions que le déclassement total ou partiel d'un parc national devait être prononcé par un décret en Conseil d'Etat en l'absence de disposition législative habilitant le gouvernement à fixer des règles différentes (20 novembre 1981 Assoc. pour la protection de la vallée de l'Ubaye) mais que, dès lors qu'il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative que la délimitation des parcs nationaux présente un caractère perpétuel, l'autorité compétente pour créer un parc national l'est également pour mettre fin au classement, lorsque les circonstances ont cessé d'en justifier le maintien (29 janvier 1982 Assoc Les amis de la terre). Le déclassement étant un acte lourd de conséquences, cette procédure se justifie pleinement. En revanche, l'exposé des motifs évoque une procédure d'enquête publique plus souple, limitée aux seules communes intéressées, lors de l'extension du périmètre des espaces protégés ou du périmètre optimal du parc souhaitée par les communes concernées et le conseil d'administration de l'établissement public du parc national. Cette dérogation au principe du parallélisme des formes peut se justifier en raison de l'accord des communes et de l'établissement public et de l'intérêt général de protection d'un milieu naturel exceptionnel. Outre, la délimitation de ces différents périmètres et la fixation de la réglementation générale des activités applicable dans les espaces protégés, le décret de création « approuve » le plan de préservation et d'aménagement du parc national. Ce plan n'est donc pas constitutif du parc national, contrairement aux chartes des parcs naturels régionaux. L'acte constitutif est en effet le décret en Conseil d'Etat. Si la création du parc par décret s'accompagne normalement de l'approbation de la charte, il n'en sera pas toujours ainsi : les dispositions transitoires relatives aux parcs en cours de création prévoient ainsi un délai entre cette création par décret et l'approbation de la charte. L'aire d'adhésion initiale est délimitée par ce décret mais le constat des nouvelles adhésions sera fait par « l'autorité administrative », par un acte simplement recognitif. Cette adhésion postérieure reste soumise à l'accord du conseil d'administration. Votre rapporteur estime que la faculté pour une commune d'adhérer à la charte à tout moment risque de favoriser une attitude attentiste. Afin d'enclencher une véritable dynamique, il lui semble préférable de prévoir une échéance triennale pour les adhésions postérieures au décret de création. Cette échéance placera les élus des communes devant leurs responsabilités et conduira l'établissement public à procéder régulièrement à une évaluation de la politique conduite dans l'aire d'adhésion, afin de susciter de nouvelles adhésions. Le décret en Conseil d'Etat créera également l'organisme de gestion du parc national, qui prendra obligatoirement la forme d'un établissement public. Cette nouvelle rédaction met fin à l'option ouverte laissée par la loi du 22 juillet 1960 : en effet, la rédaction actuelle de l'article L. 331-8 indique seulement que l'aménagement et la gestion des parcs nationaux sont « confiés à un organisme pouvant constituer un établissement public » dans des conditions fixées par le décret d'application général de la loi. Or, ce dernier, le décret n° 61-1195 du 31 octobre 1961, désormais codifié à l'article R. 241-15 du code de l'environnement, est venu préciser d'une façon beaucoup plus restrictive que l'aménagement, la gestion et la réglementation d'un parc national sont confiés à un établissement public national. Dans les faits, les organes de gestion des sept parcs existants ont tous pris la forme d'un établissement public d'Etat à caractère administratif. Votre rapporteur, opposé à toute idée de décentralisation de la gestion d'un patrimoine d'intérêt national, estime que cette structure juridique n'est pas incompatible avec l'évolution des parcs nationaux et à l'extension de leurs missions, notamment dans l'ancienne zone périphérique. Elle n'est pas incompatible non plus avec une ouverture accrue de son conseil d'administration aux acteurs locaux, élus comme représentants des usagers ou professionnels. La lecture de l'article 2 du présent projet de loi doit en outre être conjuguée avec celle de l'article 6, relatif à l'établissement public du parc national, qui précise que cet établissement revêt un caractère national. L'exposé des motifs du projet de loi ajoute en outre que cet établissement aura un caractère administratif, le maintien de ce statut se justifiant au regard du pouvoir réglementaire propre de l'établissement, des transferts de certains pouvoirs de police du maire à son directeur et de l'exercice d'une mission de service public, la protection d'un patrimoine d'intérêt national, qui n'a pas de caractère industriel et commercial. Votre rapporteur estime souhaitable d'inscrire ces précisions importantes dans la nouvelle rédaction de l'article L. 331-2, afin que toute évolution du statut de ces établissements soit soumise à débat devant le Parlement. La mention du caractère administratif de l'établissement a notamment des conséquences sur le statut du personnel des parcs nationaux et le juge compétent en cas de litige. La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant le caractère national et administratif de l'établissement public du parc national (amendement n° 35). Puis elle a examiné un amendement du rapporteur visant à fixer une échéance pour l'adhésion des communes à la charte postérieurement à la date de publication du décret de création du parc. Estimant que cette disposition pourrait avoir pour effet de favoriser l'adhésion de communes éloignées du parc et d'exclure certaines communes proches, M. Jean Lassalle a annoncé qu'il s'abstiendrait. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 36). La Commission a ensuite examiné en discussion commune : - un amendement du rapporteur précisant qu'un parc national ne peut comprendre tout ou partie du territoire d'une commune classée en parc naturel régional ; - l'amendement n° 13 du Gouvernement prévoyant que les espaces protégés d'un parc national et les territoires ayant vocation à faire partie d'un parc national ne peuvent comprendre les territoires de communes classées, en tout ou partie, en parc naturel régional. Le rapporteur ayant indiqué sa préférence pour l'amendement dont il était l'auteur, au motif qu'il permettait aux communes n'ayant pas adhéré au parc national de pouvoir le faire à l'expiration de la charte du parc naturel régional, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 37). Par conséquent, l'amendement n° 13 du Gouvernement est devenu sans objet. Puis la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. (article L. 331-3 du code de l'environnement) Plan de préservation et d'aménagement du parc national L'article 3 du projet de loi réécrit l'article L. 331-3 du code de l'environnement qui permettait au décret créant le parc de soumettre à un régime particulier voire d'interdire certaines activités à l'intérieur du périmètre du parc, dispositions qui sont désormais reprises au nouvel article L. 331-4-1 créé à l'article 4 du projet. Afin de favoriser la symbiose entre les espaces protégés du parc national et leur environnement immédiat autour d'un projet de territoire fédérateur, l'article 3 regroupe en un seul document le programme d'aménagement du parc applicable en zone centrale et le programme de mise en valeur de sa zone périphérique, souvent resté lettre morte. Ce document, qui prendra la forme d'un plan de préservation et d'aménagement comportera néanmoins deux parties bien distinctes en raison de la différence très nette de nature des deux zones couvertes et du rôle qu'y jouera l'établissement public du parc national : un volet réglementaire pour les espaces protégés du parc, applicable directement dans les communes du cœur et opposable aux tiers, et un volet contractuel, non opposable aux tiers et soumis à adhésion des communes, pour les autres territoires ayant vocation à faire partie du parc. Le premier alinéa du nouvel article L. 331-3 du code de l'environnement indique que ce plan précisera dans le cœur du parc les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création mais ce dernier doit déterminer aussi, selon l'avis de votre rapporteur, les objectifs de protection, qui justifient ces dernières. Dans l'aire d'adhésion, le plan de préservation et d'aménagement définira les orientations de protection, mais aussi de mise en valeur et de développement durable, ainsi que les mesures permettant de les mettre en œuvre. La mission de l'établissement public du parc national est donc doublement élargie : sur un plan géographique, elle ne se limite plus à l'actuelle zone centrale ; sur le plan des compétences, ses missions, limitées jusqu'ici à la protection du patrimoine naturel, sont étendues à la mise en valeur et au développement durable. Votre rapporteur estime que cet élargissement des missions de ces établissements publics, qu'il avait appelé de ses vœux, devra nécessairement s'accompagner d'un renforcement de leurs moyens. L'intégration des deux volets dans le même document traduit « la communauté de destin » que partagent le cœur et ses espaces environnants, leur solidarité de fait. Votre rapporteur est en effet persuadé que zone centrale et zone périphérique ne doivent plus être opposées, la seconde ne prenant pleinement son sens qu'en raison de sa complémentarité avec la première. La Commission a examiné un amendement du rapporteur prévoyant que la charte du parc national définit un projet de territoire traduisant la continuité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants. M. Jean Lassalle a estimé qu'il ne fallait pas créer de parcs nationaux au périmètre démesuré, dans un contexte où certains territoires sont, selon lui, affectés par un phénomène de désertification démographique. Il a à cet égard rappelé l'importance des métiers et des savoir-faire de certaines populations, qui sont en train de se perdre et la propension des juges à interpréter le droit dans un sens strict en matière environnementale. Il a souligné que les parcs nationaux ne devaient pas devenir de trop grands sanctuaires. Le rapporteur a rappelé que l'établissement public du parc national ne disposait pas de pouvoir réglementaire dans l'aire d'adhésion et que seule une politique de nature exclusivement contractuelle serait conduite dans cette zone. Puis, conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 38). Ensuite, la Commission a examiné deux amendements de rédaction globale du premier alinéa du I de l'article L. 331-3 du code de l'environnement : - un amendement présenté par le rapporteur, prévoyant que la charte du parc national est composée de deux parties : une partie concernant les espaces du cœur, définissant les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel, paysager, et précisant les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création, et une partie concernant l'aire d'adhésion, définissant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable, et indiquant les moyens de leur mise en œuvre ; - et un amendement de M. Yves Cochet, prévoyant que le plan de préservation et d'aménagement du parc national est composé de deux parties ; que pour les espaces protégés, il précise les modalités d'application de la réglementation et les objectifs de préservation du patrimoine définis par décret ; et que pour le reste du parc, il définit les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable, tout en indiquant les moyens de leur mise en œuvre. Le Président Patrick Ollier a indiqué que l'amendement du rapporteur serait complété par deux amendements ultérieurs, précisant le contenu de la charte et ses modalités de déclinaison sous forme de contrats ou de conventions. Puis, après que M. Yves Cochet a indiqué qu'il cosignait l'amendement du rapporteur et retirait le sien, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 39). Puis la Commission a examiné l'amendement n° 18 de M. Guy Teissier. Ce dernier a indiqué que son amendement avait pour objet de renforcer le plan de préservation et d'aménagement du parc national, en ce qui concerne la zone d'adhésion : fruit de la concertation entre les acteurs locaux et l'Etat, une charte définirait un socle commun d'orientations qui engagerait les communes adhérentes sur un projet relatif au cœur du parc. Le rapporteur, tout en indiquant que cet amendement rejoignait les siens, a néanmoins exprimé un avis défavorable à l'égard de l'amendement n° 18, au motif qu'il faisait référence au conseil national des parcs naturels qui n'existe pas. Le Président Patrick Ollier a également souligné que l'amendement n° 18 était satisfait par les amendements du rapporteur. Après avoir souligné la spécificité du parc naturel des Calanques, qui est un parc périurbain, M. Guy Teissier a retiré l'amendement n° 18, et s'est rallié à la position du rapporteur. Ensuite, la Commission a examiné un amendement du rapporteur disposant que la charte du parc national comporte des documents graphiques élaborés à partir d'un inventaire du patrimoine naturel, culturel et paysager, et indiquant les différentes zones et leur vocation. Le rapporteur a précisé qu'il s'agissait de donner un contenu concret à la charte précitée. Après que M. Claude Birraux s'est interrogé sur la nature législative d'une telle disposition, le Président Patrick Ollier, soutenu par M. Yves Cochet, a estimé cette précision nécessaire. M. Jean Lassalle ayant estimé nécessaire de prendre en compte le facteur humain dans l'inventaire évoqué par l'amendement, et ayant à nouveau souligné le problème de désertification de certaines zones du territoire national, le rapporteur lui a proposé le dépôt, dans le cadre de la réunion prévue en application de l'article 88 du règlement, d'un sous-amendement répondant à cette préoccupation. Puis la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 40). La Commission a examiné un amendement du Président Patrick Ollier et du rapporteur, prévoyant que chaque partie de la charte comporte un volet général rappelant les principes fondamentaux applicables à l'ensemble des parcs nationaux, en raison de leur haute valeur patrimoniale et un volet spécifique à chaque parc national, comportant des orientations et des mesures déterminées à partir de ses particularités territoriales, écologiques, économiques, sociales ou culturelles. Tandis que M. Guy Teissier exprimait son souhait de cosigner cet amendement, M. Yves Cochet, revenant sur l'amendement précédemment adopté, a rappelé que s'il existait des zones de désertification, on recensait à l'inverse des territoires menacés par la pression démographique. Puis, la Commission a adopté à l'unanimité l'amendement du président (amendement n° 41). L'article 3 ne précise pas l'autorité chargée d'élaborer le plan de préservation et d'aménagement. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le plan de préservation et d'aménagement initial sera élaboré à l'initiative de l'Etat par le groupement d'intérêt public qui préfigurera l'établissement public du parc national. Pour les parcs déjà existants ou lors des révisions, c'est l'établissement public du parc national qui établira ce plan. Cette précision est importante et doit figurer dans la loi. L'exposé des motifs du projet de loi indique par ailleurs que le décret d'application prévoira une possibilité pour la région de jouer « un rôle de coordinateur » lors de l'élaboration du plan de préservation et d'aménagement. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 42), précisant que le projet de charte était élaboré par l'établissement public du parc national ou par le groupement d'intérêt public le préfigurant. Ces dispositions sont directement issues des propositions qu'avait faites votre rapporteur en 2003 et s'inspirent à la fois de l'expérience réussie de la charte d'aménagement et de développement durable dans le parc national des Ecrins, à l'initiative du président Patrick Ollier, et de la démarche contractuelle des parcs naturels régionaux. Néanmoins, votre rapporteur regrette vivement l'utilisation de l'expression « plan de préservation et d'aménagement », qui ne reflète absolument pas la nouvelle approche partenariale et contractuelle avec la zone périphérique qu'il avait mise en avant dans son rapport et les conditions d'élaboration du futur document. Un plan est généralement imposé d'en haut et n'a pas le même caractère solennel qu'une charte. Le caractère mixte du futur document n'est pas un obstacle à sa qualification de charte : comme l'indique Valérie Blehaut-Dubois dans un article de l'actualité juridique de droit administratif du 20 décembre 2004 intitulé « A l'école des chartes », il existe aussi bien des chartes à caractère unilatéral, telle la charte du patient hospitalisé rendue obligatoire par voie d'ordonnance et rappelant dans son contenu diverses dispositions législatives ou réglementaires, que contractuel, comme les chartes de pays ou de parcs naturels régionaux. Toutes s'analysent cependant comme un engagement commun à des fins protectrices et ce qui sera mis en place dans les parcs nationaux s'inscrit résolument dans ce cadre. La force des chartes tient d'ailleurs moins à leur portée juridique qu'aux conditions de leur élaboration et à l'adhésion à leurs objectifs de l'ensemble des partenaires impliqués : dès l'instant où ils ont été associés à leur élaboration, les destinataires de la charte seront plus enclins à la respecter. La Commission a examiné en discussion commune un amendement cosigné par son Président et par son rapporteur et un amendement de M. Yves Cochet. Le premier de ces amendements tend à permettre la signature, par l'établissement public du parc national et chaque collectivité territoriale adhérente, de conventions d'application de la charte afin de faciliter la mise en œuvre des orientations et des mesures de protection, de mise en valeur et de développement durable que cette dernière prévoit. Cet amendement vise également à rendre possible la conclusion de conventions d'objectifs ou de contrats de partenariat s'inscrivant dans le cadre d'un projet précis entre l'établissement public du parc national et d'autres personnes morales de droit public ou de droit privé concernées par le parc en question, afin de les associer à la mise en œuvre des orientations de la charte. Le second amendement a pour objet de permettre la conclusion de contrats de partenariat entre l'établissement public du parc national et les collectivités territoriales, dans le but de mettre en œuvre des mesures conformes aux objectifs et orientations figurant dans le plan de préservation et d'aménagement, et d'instaurer une obligation de compatibilité des contrats liant l'Etat et les collectivités territoriales avec le plan de préservation et d'aménagement. Votre rapporteur a indiqué que son amendement tendait à favoriser l'émergence d'une politique partenariale autour des objectifs de la charte, et qu'il lui paraissait plus satisfaisant dans cette perspective que celui de M. Cochet, dans la mesure où il permettait l'association d'autres personnes morales que les seules collectivités locales à l'activité du parc. Le Président Patrick Ollier a précisé qu'il s'agissait d'appliquer les principes de la charte grâce à un outil permettant la mise en œuvre de politiques d'aménagement et de développement durable sur le territoire du parc grâce à l'association de divers partenaires, comme par exemple les associations d'insertion pour le nettoyage des rivières. La conclusion de contrats avec des partenaires extérieurs ne serait plus laissée à la seule initiative du directeur du parc, dans une logique purement administrative. M. Yves Cochet a dit partager un tel objectif, mais a exprimé la crainte que l'amendement du Président et du rapporteur ne permette à des entreprises privées d'associer leur image à celle des parcs, ce qui pourrait brouiller le message que ceux-ci véhiculent. Le Président Ollier a indiqué que cet amendement n'avait d'autre objet que de permettre l'association des collectivités locales ou d'autres personnes morales, à l'instar des chambres consulaires, aux politiques d'aménagement et de développement menées sur le territoire des parcs, conformément aux objectifs de la charte. Il s'est opposé à l'idée de déléguer aux collectivités territoriales le soin de conclure ces contrats de partenariat. Il a également rappelé que les établissements publics des parcs nationaux, qui étaient dotés de la personnalité morale, pouvaient déjà conclure des contrats avec des entreprises et souligné que cet amendement permettrait de préciser que ces contrats ou conventions sont élaborés à partir des objectifs de la charte, ce qui répond à l'inquiétude exprimée par M. Yves Cochet. M. Jean Lassalle s'est interrogé sur l'opportunité de restreindre l'initiative dont disposeraient les collectivités locales dans la conclusion de ces conventions et contrats, en particulier si ces collectivités se sont organisées dans le but de développer des partenariats avec les parcs, comme par exemple l'Institution patrimoniale du Haut-Béarn. Le rapporteur a précisé que s'agissant de conventions ou de contrats, chacune des parties potentielles avait la faculté d'en prendre l'initiative, et qu'aucune des deux ne pouvait imposer sa volonté à l'autre. Le Président a indiqué que c'était là le sens même du mot « charte ». M. Jérôme Bignon a alors ajouté que la participation des personnes morales à ces conventions d'objectifs et ces contrats de partenariat était subordonnée, aux termes de l'amendement, au fait qu'elles soient « concernées par le parc national », et que cela lui paraissait de nature à empêcher que des entreprises n'ayant qu'un lien très éloigné avec l'activité des parcs ne puissent tirer d'avantage indu de la signature de tels contrats. La Commission a alors adopté l'amendement du Président et du rapporteur (amendement n° 43), l'amendement de M. Yves Cochet devenant sans objet. Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur tendant à substituer aux mots « du plan de préservation et d'aménagement » les mots « de la charte », le rapporteur ayant précisé qu'il s'agissait d'employer des termes plus expressifs, qui sont utilisés dans la pratique quotidienne des parcs. Il a précisé que d'autres amendements, inspirés par la même logique, allaient être examinés par la Commission, afin d'inscrire dans la loi les termes « aire d'adhésion », qui n'y figurent pas, et de substituer aux mots « espaces protégés » le mot « cœur ». M. Jean Lassalle a fait part de sa réserve sur cet amendement, qui a été adopté (amendement n° 44) par la Commission. Elle a également adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos45, 46, 47 et 48). L'intégration dans la charte du volet réglementaire figurant jusqu'ici dans le programme d'aménagement du parc et les arrêtés du directeur permet à ceux-ci de bénéficier d'une publicité accrue, notamment au travers de la consultation du public sous forme d'enquête publique précédant l'approbation par décret de la charte initiale ou révisée et de la consultation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs groupements, bien que celles-ci n'aient pas à y adhérer. Le Conseil Constitutionnel a pu considérer à cet égard qu'une restriction de compétences était inconstitutionnelle lorsqu'une atteinte était portée au droit de propriété sans qu'une procédure adéquate ait mis à même la personne qui souffre de cette restriction d'être informée et de se défendre (CC 13 décembre 1985). Cette intégration dans la charte lui donne également plus de sens et l'inscrit dans le cadre d'une véritable politique car elle le relie au diagnostic et aux objectifs définis dans le plan de préservation et d'aménagement. A l'inverse des chartes des parcs naturels régionaux, ce document n'est pas constitutif en lui-même du parc national, la création et la délimitation des différentes zones relevant d'un décret en Conseil d'Etat. C'est d'ailleurs ce décret qui détermine la réglementation des activités dans les espaces protégés du parc, le plan de préservation et d'aménagement se contentant d'en fixer les modalités d'application. Le II du nouvel article L. 331-3 est relatif à la procédure de révision et de modification du plan de préservation et d'aménagement, ainsi qu'aux modalités de retrait des communes de l'aire d'adhésion. Il institue une obligation pour le conseil d'administration du parc national de procéder à une évaluation de l'application du plan et de délibérer sur l'opportunité de sa révision douze ans au plus après son approbation par décret ou sa précédente révision. Cette évaluation périodique permettra notamment de réexaminer les modalités d'application de la réglementation prévues dans cette charte, sans remettre en cause le principe même de la réglementation et de l'interdiction des activités retenu lors du classement et fixé par le décret de création du parc. La révision de ce plan sera soumise aux mêmes règles que son élaboration : approbation par décret en Conseil d'Etat à l'issue d'une enquête publique, consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements (avis simple pour les communes du cœur). Une procédure plus souple, inspirée du droit de l'urbanisme, est également prévue pour les modifications ne portant pas atteinte à l'économie générale des orientations : celles-ci peuvent être décidées par l'établissement public, après simple consultation des communes intéressées. Les communes ayant adhéré à la charte ne disposeront pas d'un droit de retrait permanent. Elles ne pourront se retirer du parc national que dans plusieurs cas : - à l'occasion de la révision de la charte, procédure qui doit être engagée tous les douze ans ; - lorsqu'aucune révision n'a été approuvée dans un délai de trois ans suivant la délibération de l'établissement public la décidant, cette dernière devant intervenir douze ans au plus après l'approbation de la charte. La commune pourra donc se retirer à l'issue d'une période maximale de 15 ans ; - en l'absence de délibération se prononçant sur l'opportunité d'une révision dans un délai de quinze ans. L'absence d'un droit de retrait permanent des communes ne porte pas une atteinte substantielle à leur liberté contractuelle, dans la mesure où elles n'ont pas souscrit d'engagement perpétuel et pourront se retirer à l'occasion de la révision de la charte et au maximum dans un délai de quinze ans. Accepter un droit de retrait permanent reviendrait à vider de son sens la portée de l'engagement pluriannuel dans l'aire d'adhésion. Par ailleurs, dans le cas d'une commune située pour partie dans le cœur et pour partie dans l'aire d'adhésion, le plan de préservation et d'aménagement, dans sa partie réglementaire, continuera à s'appliquer sur la partie de son territoire comprise dans le cœur après la fin de son adhésion. La Commission a adopté un amendement de précision en ce sens du rapporteur (amendement n° 49). Elle a ensuite adopté deux amendements du rapporteur, l'un de précision (amendement n° 50) et l'autre rédactionnel (amendement n° 51). Le III du nouvel article L. 331-3 est relatif à l'articulation du plan de préservation et d'aménagement avec les documents d'urbanisme et certains documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles élaborés par l'Etat et les collectivités territoriales. Le premier alinéa prévoit que l'établissement public du parc national est associé à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) dans les communes du cœur du parc mais aussi celles de l'aire d'adhésion. Il s'aligne sur une disposition déjà applicable aux organismes de gestion des parcs naturels régionaux. Contrairement au régime actuel, cette association revêt un caractère systématique et n'est pas conditionnée par une demande de l'établissement public. La rédaction actuelle de l'article L. 331-14 prévoit en effet déjà que les organismes de gestion des parcs nationaux sont associés, à leur demande, à l'élaboration des plans d'occupation des sols, des schémas directeurs ou de secteur concernant les communes dont tout ou partie du territoire est situé dans le parc ou sa zone périphérique. La nouvelle procédure ne s'appliquera pas aux cartes communales car le code de l'urbanisme ne prévoit pas actuellement de procédure de consultation ou d'association d'autorités ou d'organismes ; il s'agit de documents d'urbanisme simplifiés pour les petites communes et il n'est pas question de créer une telle procédure à l'occasion de l'examen de ce projet de loi. De plus, faire de cette association de l'établissement public une formalité substantielle risquerait d'aboutir à l'annulation de nombreuses cartes communales, car les services instructeurs ne penseront pas à se référer au code de l'environnement. En revanche, l'alinéa suivant impose une obligation de compatibilité des cartes communales, ainsi que des SCOT et PLU, avec le plan de préservation et d'aménagement. Il ne vise pas les directives territoriales d'aménagement, qui sont actuellement expérimentées sur certaines parties de territoire, car celles-ci constituent une planification à grande échelle et de faible degré de précision. Il ne s'agit pas d'une obligation de conformité mais de compatibilité, c'est-à-dire de non-contrariété. Une disposition similaire existe déjà à l'article L. 333-1 du code de l'environnement pour les chartes des parcs naturels régionaux. Cette obligation de compatibilité concernera surtout l'aire d'adhésion car dans le cœur, l'exigence est beaucoup plus forte : le plan de préservation et d'aménagement du parc, comme la législation générale des parcs nationaux, constitue déjà une servitude d'utilité publique, annexée au PLU, opposable aux personnes publiques mais aussi aux particuliers pour leurs demandes de permis de construire. A l'inverse, les dispositions du volet contractuel du plan de préservation et d'aménagement ne sont pas par elles-mêmes opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme. Cette obligation de compatibilité avec les orientations de la charte est également prévue dans les espaces du cœur pour un certain nombre de documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles dont la liste est renvoyée au décret d'application de la loi. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces documents pourraient être les suivants : - pour les planifications relevant de l'Etat : les documents de gestion de l'espace agricole et forestier prévus par l'article L. 112-1 du code rural, les directives régionales d'aménagement des forêts domaniales prévues par l'article L. 4 du code forestier, les schémas régionaux de gestion sylvicole des forêts privées prévus au même article, les documents d'aménagement des bois et forêts du domaine de l'Etat prévus par l'article L. 133-1 du code forestier, les règlements types de gestion prévus par les articles L. 133-1 et L. 143-1 du même code, les zones de développement de l'éolien prévues par l'article 10-1 de la loi du 10 février 2000 modifiée, les schémas départementaux des carrières prévus par l'article L. 513-3 du code de l'environnement, les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux prévus par les articles L. 212-1 et L. 212-3 du code de l'environnement, les schémas de gestion cynégétique prévu par l'article L. 425-1 du code de l'environnement, les orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats prévues par l'article L. 414-8 du code de l'environnement (compétence de l'Etat ou des régions), les schémas de mise en valeur de la mer prévus à l'article 57 de la loi n° 83-8 modifiée ; - pour les planifications relevant des collectivités territoriales : les schémas régionaux d'aménagement des forêts des collectivités prévus par l'article L. 4 du code forestier, les documents d'aménagement des bois et forêts des collectivités prévus par l'article L. 143-1 du code forestier, les schémas régionaux éoliens prévus par l'article L. 553-4 du code de l'environnement, les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée et les plans départementaux des itinéraires de randonnée motorisée prévus par les articles L. 361-1 et L. 361-2 du code de l'environnement, les plans départementaux des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature prévus dans la loi n° 84-610 modifiée, les schémas régionaux de développement du tourisme et des loisirs prévus par l'article L. 131-7 du code du tourisme et les programmes d'action de protection et d'aménagement des espaces agricoles et naturels péri-urbains prévus à l'article L. 143-2 du code de l'urbanisme ; - les chartes de pays, qui doivent déjà être compatibles avec les chartes de parcs naturels régionaux. L'élaboration de ces documents est soumise en outre à une procédure d'avis simple à la fois dans le cœur et dans l'aire d'adhésion. Le dernier alinéa du III est inspiré de la législation sur les parcs naturels régionaux, qui met à la charge des collectivités adhérentes une obligation de cohérence de leurs actions par rapport aux orientations de la charte, qui s'apparente quelque peu à une obligation de faire. Le Conseil d'Etat a ainsi déjà considéré cette cohérence entre la prise de décisions et les stipulations de la charte d'un parc naturel comme une condition de la légalité des décisions des personnes publiques adhérentes (27 février 2004 Centre régional de la propriété foncière de Lorraine-Alsace). De même a-t-il jugé qu'il appartenait à l'Etat, « une fois qu'il a adhéré à la charte d'un parc naturel régional, de veiller à ce que les décisions qu'il prend dans l'exercice de ses compétences ne soient pas incohérentes avec l'existence d'un tel parc ; que l'Etat doit à ce titre lors de l'examen des demandes d'autorisation de recherches ou de permis exclusifs de carrières veiller à ce que l'impact des travaux envisagés sur l'environnement soit le plus réduit possible » (CE 28 mai 2003 Commune de Sailly). Cette obligation de cohérence pourrait même conduire le juge à engager la responsabilité d'une collectivité signataire pour inaction. La Commission a examiné en discussion commune un amendement de M. Yves Cochet réécrivant le III de l'article 3 du projet de loi et deux amendements du rapporteur, l'un visant à substituer au terme « plan », le terme « charte », l'autre étant rédactionnel et de précision. M. Yves Cochet a indiqué que son amendement visait à permettre aux établissements publics que sont les parcs nationaux d'émettre leur avis sur tous les documents de planification, d'aménagement et de gestion des ressources naturelles intéressant les espaces des parcs, y compris ceux qui concernent les aménagements forestiers et a insisté sur les problèmes d'exploitation des forêts en France. Déplorant la multiplication des documents administratifs et des réunions afférentes, il a précisé que les documents d'urbanisme devaient être mis en conformité avec les objectifs des parcs, et pas le contraire. Votre rapporteur a estimé qu'il s'agissait d'un amendement important, qui s'efforçait d'instaurer une cohérence nécessaire entre tous les documents de planification existants. Mais il a exprimé la crainte que le fait de prévoir que les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales doivent être non seulement compatibles mais aussi rendus compatibles avec les orientations de la charte du parc national ne dissuade certaines communes d'adhérer au parc. Il a déclaré que cette mise en compatibilité devait concerner les documents nouveaux ou être réalisée à l'occasion de la révision des documents existants. M. Antoine Herth, revenant sur les propos de M. Yves Cochet concernant la filière bois, a estimé que la France était très en retard, puisque 58 % seulement de la croissance du bois faisait l'objet d'une valorisation. M. Gilles Cocquempot a rappelé que l'exigence de compatibilité des documents d'urbanisme existait déjà pour les chartes des parcs naturels régionaux, et qu'il fallait en tenir compte si l'on voulait un dispositif cohérent. M. Yves Cochet a fait remarquer que le dernier alinéa de son amendement n'exigeait pas une mise en compatibilité immédiate, ce qui était de toute façon concrètement très difficile à réaliser, et le rapporteur a indiqué que cela gagnerait à être précisé dans l'amendement. Le Président a rappelé que l'élaboration et la mise en œuvre de la charte de développement durable expérimentée dans le parc national des Ecrins avaient exigé près de trois ans, et qu'en ces matières, il fallait faire preuve de beaucoup de psychologie. Il a estimé que tout ce qui donnerait l'impression d'une contrainte, alors même qu'il n'y en aurait aucune, irait contre l'objectif général du texte et remettrait en cause l'existence même de l'aire d'adhésion. Il a donc souligné l'importance d'une écriture très précise du texte et souhaité que ces amendements soient retravaillés pour la réunion de la commission prévue au titre de l'article 88 du règlement. M. Jérôme Bignon a remarqué que la notion de révision était déjà présente dans l'amendement, mais pour certains documents seulement. Il s'est interrogé sur le caractère exhaustif de la liste des documents de planification, d'aménagement et de gestion figurant dans l'amendement et a demandé si les « objectifs de préservation » visés par cet amendement étaient assimilables aux « orientations définies » prévues par le projet de loi. Il a également appelé l'attention sur la nécessité de remplacer les termes « plan de préservation et d'aménagement » par celui de « charte ». Le rapporteur estimant que sur le fond il était d'accord avec M. Yves Cochet, tous deux ont retiré leur amendement, afin de préparer un nouvel amendement pour la prochaine réunion de commission. Ont été retirés pour cette même raison l'amendement n° 20 de M. Guy Teissier, et quatre amendements de précision du rapporteur. Le IV précise les conditions d'entrée en vigueur du paragraphe précédent, relatif à l'articulation entre la charte et les documents d'urbanisme ou de planification des ressources naturelles. L'obligation de compatibilité et la procédure d'association ou de consultation ne s'appliqueront qu'aux documents dont l'élaboration ou la mise en révision est décidée après la publication de la présente loi. Une application rétroactive aux documents antérieurs pourrait jouer un effet dissuasif sur les communes ayant vocation à adhérer à la charte car la mise en révision ou l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme est une procédure lourde et coûteuse. Ces documents seront donc rendus compatibles avec la charte à l'occasion de leur révision ou de leur remplacement (passage d'un POS à un PLU par exemple). Pour les documents d'urbanisme élaborés après la publication de la loi mais avant l'approbation de la charte, et qui risqueraient de ce fait de se retrouver incompatibles avec certaines de ses dispositions, ce seront les articles L. 123-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme qui s'appliqueront : obligation de mise en compatibilité dans un délai de trois ans. La Commission a ensuite adopté l'article 3 ainsi modifié. (article L. 331-4, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 [nouveaux] du code de l'environnement) Réglementation des activités et des travaux dans les espaces protégés L'article 4 remplace les dispositions de l'actuel article L. 331-4 relatives à l'interdiction de la publicité dans les parcs nationaux, qui étaient redondantes avec l'article L. 581-4, par des dispositions relatives à la réglementation des travaux dans les espaces protégés du parc national et crée deux nouveaux articles dans le code de l'environnement, L. 331-4-1 et L. 331-4-2 consacrés à la réglementation des activités et à la faculté de prévoir dans le décret de création et le plan de préservation et d'aménagement des dérogations en faveur de certains résidents permanents du parc national. Article L. 331-4 du code de l'environnement Réglementation des travaux, installations et constructions Le I du nouvel article L. 331-4 définit un nouveau régime juridique pour les travaux, installations, et constructions à l'intérieur des espaces protégés du parc national. La définition précise de ce régime ne relève pas actuellement de la loi mais du décret de création de chaque parc. En effet, l'article L. 331-3 du code de l'environnement prévoit que ce décret « peut soumettre à un régime particulier et, le cas échéant, interdire à l'intérieur du parc (...) l'exécution des travaux publics et privés ». L'article R. 241-65 (5° et 6°) punit par ailleurs d'une contravention de 5ème classe « ceux qui, en infraction à la réglementation du parc érigeront des constructions nouvelles, modifieront des bâtiments existants ou effectueront des travaux de construction quelconque, même dispensés du permis de construire ou sans autorisation (...) détourneront des eaux, ouvriront des nouvelles voies de communication, utiliseront ou implanteront des engins ou équipements mécaniques ». D'une façon générale, les décrets de création ont posé le principe d'interdiction de tout travail, public et privé, susceptible d'altérer le caractère du parc national et soumettent tout travail susceptible de modifier l'état ou l'aspect des lieux à une autorisation préalable du directeur. Le juge administratif a ainsi été amené à apprécier l'altération du caractère du parc au regard de l'ampleur des travaux (CE 4 avril 1990 SIVOM du canton d'Accous : annulation du projet d'aménagement d'une station de ski de fond au col du Samport). Les décrets de création prévoient cependant, dans leur grande majorité, une exception à ce régime d'autorisation préalable lorsqu'il s'agit de travaux intérieurs à un bâtiment et n'en modifiant pas l'aspect extérieur. Ils distinguent aussi suivant la nature des travaux projetés, en s'inspirant souvent de la liste prévue à l'article R. 241-65. Les travaux, installations et constructions les plus importants (généralement l'ouverture de nouvelles voies de communication, la construction de retenues d'eau, l'implantation d'équipements mécaniques, la construction de bâtiments nouveaux autres que des bâtiments agricoles) ne peuvent être autorisés que s'ils sont inscrits au programme d'aménagement du parc, qui « prévoit notamment les travaux d'équipement et de mise en valeur à réaliser », aux termes de l'article R. 241-29 du code de l'environnement. Les autres peuvent l'être sans figurer au programme d'aménagement, pourvu qu'ils soient compatibles avec le caractère du parc et les objectifs de ce programme. Le fondement juridique de cette réglementation des travaux dans la zone centrale s'avère cependant fragile car le législateur n'a pas consacré le programme d'aménagement comme outil de réglementation des travaux. Il était donc souhaitable de consacrer au niveau législatif la réglementation des travaux. Le I du nouvel article L. 331-4 rénove complètement ce régime juridique pour l'adapter à la création de nouveaux parcs habités (La Réunion, les Calanques, la Guyane). Seuls le Parc des Cévennes, et dans une moindre mesure le parc de Port-Cros, disposent actuellement de résidents permanents. Il a aussi pour objectif de conforter la réglementation des travaux pour limiter la pression foncière dans des espaces menacés d'urbanisation diffuse. S'agissant du cas particulier des zones de montagne, sur lesquelles se situent la majorité des parcs nationaux actuellement, la loi Urbanisme et Habitat permet désormais que l'urbanisation d'une commune soit réalisée en discontinuité avec les constructions. La nouvelle réglementation proposée distingue deux zones : - dans les espaces non urbanisés du cœur du parc (1°), le principe sera l'interdiction de construire et de reconstruire. Cette interdiction légale tend à assurer la compatibilité de la nouvelle législation avec les standards internationaux édictés par l'UICN. Ce principe est néanmoins assorti d'exceptions, par le biais d'autorisations spéciales de l'établissement public. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret encadrera ces exceptions, en précisant la nature des travaux pouvant en faire l'objet. Ces travaux pourraient être ceux pouvant faire l'objet sous le régime actuel d'une autorisation sans être inscrit au programme d'aménagement du parc (rénovation ou extension de bâtiments agricoles par exemple). Le décret de création du parc national et le plan de préservation et d'aménagement pourront par ailleurs prévoir des dérogations en faveur des résidents permanents, en vertu du nouvel article L. 331-4-2. Enfin, les travaux d'entretien et de grosses réparations sont permis d'une façon générale et exemptés de toute demande d'autorisation, ce qui constitue une innovation majeure par rapport au régime précédent, dans lequel seuls les travaux intérieurs à un bâtiment et n'en modifiant pas l'aspect étaient dans ce cas. La pose d'une nouvelle fenêtre, par exemple, doit aujourd'hui faire l'objet d'une autorisation du directeur. Si on peut penser que les travaux d'entretien n'auront pas de conséquence sur l'aspect et le caractère du parc national, votre rapporteur est beaucoup plus réservé sur la notion de grosses réparations, qui pourrait donner lieu à un important contentieux. L'article 606 du Code civil définit les grosses réparations comme étant celles des gros murs et des voûtes, le rétablissement des poutres et des couvertures entières, ainsi que celui des digues et des murs de soutènement et de clôture. Afin d'éviter toute dérive tout en laissant une certaine souplesse pour la réparation de « nids de poules » ou de lignes électriques, votre rapporteur proposera de limiter cette dérogation aux seuls équipements d'intérêt général. - dans les espaces urbanisés du cœur du parc (2°), le principe ne sera plus l'inconstructibilité mais l'application du droit commun de l'urbanisme qui sera néanmoins encadrée. Les travaux, installations, et constructions, à l'exception là encore des travaux d'entretien et de grosses réparations, seront soumis à l'autorisation du préfet, après l'avis simple de l'établissement public du parc. L'objectif est de permettre la réalisation de travaux nécessaires à une vie normale, en imposant en tant que de besoin des prescriptions architecturales ou d'intégration paysagère. Votre rapporteur souligne néanmoins que la notion d'espaces urbanisés n'est définie à aucun moment dans le présent projet de loi. Or, celle-ci peut se rattacher tout autant à un zonage défini dans un document d'urbanisme qu'à la notion de « parties actuellement urbanisées » figurant à l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme pour la détermination de la règle de la « constructibilité limitée ». Cet article du code de l'urbanisme pose comme principe que le territoire des communes qui ne sont pas dotées d'un PLU ou d'une carte communale est inconstructible sauf dans ses parties déjà urbanisées. Le Conseil d'Etat a jugé que l'appréciation du caractère actuellement urbanisé relevait de l'appréciation souveraine des juges du fond (26 juillet 1996 Mlle Pruvost) ; ceux-ci ont pu se fonder sur plusieurs critères, non exclusifs : distance séparant le terrain concerné du bourg, insuffisance du nombre de constructions alentour, desserte par des voies d'accès et des réseaux d'eau et d'électricité... L'interprétation de cette notion a donné lieu à une abondante jurisprudence, à rapprocher de celles engendrées par les dispositions similaires ou voisines des lois « littoral » et « montagne ». Il s'avère en fait, d'après les informations fournies à votre rapporteur, que ces espaces urbanisés seront constatés et délimités dans le décret en Conseil d'Etat de création du parc national, en fonction de critères relativement similaires (constructions agglomérées...). Il apparaît essentiel de faire figurer dans la loi cette précision, afin de lever toute ambiguïté. Ce zonage doit avoir un caractère pérenne pour éviter un mitage du cœur du parc national ; il ne doit donc pas être déterminé dans la charte, où il pourrait être remis en question à chaque révision, c'est-à-dire tous les douze ou quinze ans. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 52) visant à substituer aux termes « espaces protégés » le terme « cœur », M. Jean Lassalle s'abstenant. Elle a ensuite adopté un deuxième amendement du rapporteur (amendement n° 53), précisant que les espaces urbanisés mentionnés dans le 1° du I de cet article étaient ceux définis dans le décret de création de chaque parc. La Commission a ensuite examiné en discussion commune deux amendements du rapporteur et un amendement de M. Yves Cochet. Le premier amendement de votre rapporteur prévoit de limiter dans les espaces non urbanisés du cœur la dérogation permanente au principe d'interdiction des travaux prévue pour les grosses réparations à celles correspondant à des équipements d'intérêt général, une possibilité de dérogation ponctuelle et exceptionnelle restant toutefois ouverte pour les travaux de grosses réparations d'une autre nature, par la voie d'une autorisation spéciale du directeur. Le deuxième vise à permettre au conseil scientifique ou à son président de donner leur avis sur les travaux prévus dans les espaces non urbanisés du cœur du parc. L'amendement de M. Yves Cochet étant partiellement satisfait par ceux du rapporteur et ne prévoyant pas les cas d'impossibilité matérielle de réunion plénière du conseil scientifique, son auteur l'a retiré. Les deux amendements du rapporteur ont alors été adoptés (amendements nos 54 et 55). La Commission a ensuite adopté deux amendements de conséquence présentés par votre rapporteur pour les espaces urbanisés du cœur (amendements nos 56 et 57). Le 3° du nouvel article L. 331-4 procède à une simplification administrative : afin d'éviter deux procédures parallèles, l'établissement public du parc, dans les espaces non urbanisés, et le préfet, dans les espaces urbanisés, donneront un avis conforme, au lieu et place d'une autorisation spéciale distincte, lorsque les travaux sont soumis à autorisation d'urbanisme (permis de construire, de démolir, déclaration de travaux...). Le pétitionnaire n'aura donc qu'à déposer son dossier auprès de l'autorité chargée d'instruire la demande d'urbanisme. M. Guy Teissier a retiré son amendement n° 19, satisfait par un des amendements du rapporteur. Le 4° prévoit qu'à cette réglementation générale des travaux, pourront s'ajouter des règles particulières édictées par le décret de création ou le plan de préservation et d'aménagement, notamment des prescriptions architecturales (toitures en lauze dans les Cévennes par exemple). La réglementation des travaux dans les espaces maritimes du cœur du parc fait en outre l'objet de dispositions spécifiques à l'article 9 du projet de loi. Conformément au régime en vigueur, cette réglementation des travaux particulière au cœur des parcs nationaux, qu'elle soit prévue au niveau législatif, à celui du décret de création ou du volet réglementaire de la charte, vaut servitude d'utilité publique annexée aux plans locaux d'urbanisme, comme le rappelle le dernier alinéa du I de cet article. Cependant, il convient de remarquer que ce ne sont pas ces seules règles relatives aux travaux qui doivent valoir servitude d'utilité publique mais l'ensemble de la réglementation des activités dans le cœur du parc : en effet, l'interdiction des activités industrielles, commerciales ou minières, ainsi que la réglementation de la circulation doivent être prises en compte dans l'élaboration des zonages d'un document d'urbanisme. L'annexe à l'article R. 126-1 du code de l'urbanisme vise aujourd'hui de façon générique « les parcs nationaux créés en application de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 » dans la liste des servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols. La Commission a adopté un amendement de conséquence du rapporteur (amendement n° 58). Le II du nouvel article L. 331-4 du code de l'environnement est relatif aux travaux soumis à étude d'impact projetés dans le parc national, c'est-à-dire dans le cœur mais aussi dans l'aire d'adhésion. L'article R. 241-43 du code de l'environnement prévoit déjà que le directeur de l'établissement public du parc doit être obligatoirement saisi des études d'impact relatives aux ouvrages et travaux projetés dans le parc national et dans sa zone périphérique et donner son avis dans les délais réglementaires d'instruction. Le Conseil d'Etat a précisé que même en zone périphérique, cet avis avait un caractère substantiel (9 décembre 1996 Association Roya-expansion-nature). Il est ici proposé de transformer cet avis simple en avis conforme lorsque ces travaux ou aménagements sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur le cœur ou les espaces maritimes du parc national. Ce renforcement de la réglementation dans une logique de précaution s'inscrit dans le cadre de la jurisprudence communautaire « mer des Wadden » (CJCE 7 septembre 2004) : dès lors qu'un texte prévoit, dans une logique de précaution et de conservation d'un site naturel, une évaluation des incidences d'un projet sur ce site, l'autorisation d'une activité ne peut être délivrée par l'autorité administrative « qu'à la condition qu'elle ait acquis la certitude qu'elle est dépourvue d'effets préjudiciables pour l'intégrité du site ». « Il en est ainsi lorsqu'il ne subsiste aucun doute raisonnable d'un point de vue scientifique quant à l'absence de tels effets ». La Commission a adopté deux amendements identiques (amendement n° 59), l'un du rapporteur, l'autre de M. Yves Cochet, prévoyant que l'avis conforme de l'établissement public du parc national prévu à l'article 4 du projet de loi en cas de travaux projetés dans le parc de nature à affecter de façon notable les espaces du cœur, soit précédé d'une consultation du conseil scientifique. Le III du nouvel article L. 331-4 précise que la réglementation des travaux définie dans cet article n'est pas applicable aux travaux et installations couverts par le secret de la défense nationale, ni à ceux réalisés en application de l'article L. 331-5, c'est-à-dire aux travaux obligatoires d'enfouissement des réseaux électriques ou téléphoniques dans le cœur d'un parc national. Article L. 331-4-1 (nouveau) du code de l'environnement La réglementation générale des activités dans la zone centrale d'un parc national définie par l'actuel article L. 331-3 distingue deux catégories d'activités : - celles pouvant être réglementées (le cas échéant soumises à autorisation préalable) voire interdites si besoin par le décret de création du parc national : la chasse (interdite dans tous les parcs sauf dans les Cévennes) et la pêche, les activités industrielles et commerciales, l'exécution des travaux publics et privés, l'extraction des matériaux concessibles ou non, l'utilisation des eaux, la circulation du public quel que soit le moyen emprunté, et plus généralement toute activité susceptible d'altérer le caractère du parc. - celles devant obligatoirement être réglementées sans pouvoir être interdites : il s'agit des activités agricoles, pastorales et forestières qui contribuent au caractère du parc national (paysage notamment) Ces sujétions édictées par le décret de création du parc peuvent être légalement imposées dès lors qu'elles sont nécessaires pour éviter l'altération de l'aspect, de la composition et de l'évolution du milieu naturel (CE 20/11/1981 Synd. intercommunal de Saint-Marbin-Vésubie-Valdeblore). Elles sont motivées par des considérations d'intérêt général, la protection d'un patrimoine d'intérêt national. L'article 4 du projet de loi ne modifie qu'à la marge ce cadre général de la réglementation des activités dans le parc national. Tout d'abord, le nouvel article L. 331-4-1 précise que le décret de création et la charte pourront fixer les conditions dans lesquelles les activités préexistantes pourront être maintenues. Puis il supprime par coordination la mention de l'exécution des travaux publics et privés dans les activités pouvant être encadrées voire interdites, la réglementation des travaux, installations et constructions faisant désormais l'objet d'un article spécifique du code de l'environnement. Enfin, il rend facultative la réglementation des activités agricoles, pastorales et forestières. Rien ne justifiant un tel assouplissement, votre rapporteur proposera de rétablir la rédaction initiale pour rester à droit constant. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Cochet rendant obligatoire, dans les parcs nationaux, la réglementation des activités existantes, la soumission à un régime particulier de certaines activités telles que la pêche, la chasse, les activités industrielles et commerciales, l'extraction de matériaux, l'utilisation des eaux ou la circulation du public, et la réglementation de l'exercice des activités agricoles, pastorales ou forestières. Le rapporteur a indiqué qu'un de ses amendements ultérieur visait à rendre obligatoire la réglementation des activités agricoles, pastorales ou forestières, afin de rester à droit constant par rapport aux dispositions en vigueur de la loi du 22 juillet 1960, ce qui lui semblait préférable. M. Yves Cochet a indiqué que cet amendement avait pour objet d'adapter le cadre législatif des parcs nationaux aux nouvelles exigences internationales dans ce domaine. Puis, la Commission a rejeté cet amendement. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 60) visant à remplacer l'expression « plan de préservation et d'aménagement » par celle de « charte ». Elle a également adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 61) remplaçant la notion d'espace protégé du parc par celle de cœur, dans la mesure où la première dénomination serait trop générique. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 62) visant à interdire, conformément aux exigences du classement international des parcs nationaux, les activités industrielles et minières dans le cœur d'un parc national. Puis, elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 63) prévoyant la possibilité pour le décret de création d'un parc national de soumettre à un régime particulier le survol du parc à moins de 1 000 mètres du sol. Répondant aux interrogations de MM. Jean Lassalle et Martial Saddier, le rapporteur a indiqué que cette réglementation pourrait prévoir certains aménagements, tels que le survol du parc lors du passage du Tour de France cycliste ou le survol par des aéronefs militaires. La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 64) rendant impérative la réglementation de l'exercice des activités agricoles, pastorales ou forestières, conformément aux dispositions en vigueur de la loi du 22 juillet 1960 précitée. Article L. 331-4-2 (nouveau) du code de l'environnement Dérogations en faveur des résidents permanents L'article 4 du projet de loi introduit un nouvel article L. 331-4-2 dans le code de l'environnement instaurant des possibilités de dérogation en faveur de certains résidents du parc. A titre de compensation des limitations apportées aux droits et libertés, il est prévu que le décret de création d'un parc puisse, dans une certaine mesure, adapter la réglementation de certaines activités dans des termes plus favorables au bénéfice de deux catégories de personnes : - les résidents permanents du cœur du parc national, comprenant indifféremment les propriétaires et les locataires. Le critère de permanence de la résidence permet d'écarter les personnes qui n'ont qu'une résidence secondaire dans le cœur du parc national. Contrairement au domicile, qui est le siège légal de la personne, la notion de résidence est plutôt une notion de fait : il s'agit du lieu où une personne demeure effectivement, pourvu que ce soit d'une manière assez stable et habituelle. - les personnes ayant une résidence permanente sur le territoire d'une commune ayant adhéré à la charte et titulaires de droits réels (propriété et tous ses démembrements : nue-propriété, usufruit, droit d'usage et d'habitation, servitudes) sur des terrains situés dans le cœur d'un parc national. Cette faculté d'instituer des dérogations pourra concerner la réglementation des travaux, ce qui est tout à fait novateur en matière d'urbanisme, où l'appréciation se fait en fonction du projet et non de la qualité de son porteur. Votre rapporteur estime que ces dispositions sont de nature à faciliter l'appropriation du parc national par les populations locales, dont la situation spécifique et le rôle dans l'identité du parc sont enfin reconnus. Il souligne cependant que ces dispositions ne prennent pas en compte la situation des fermiers exploitant des terrains dans le cœur mais résidant dans l'aire d'adhésion, les baux ruraux ne relevant pas de droits réels mais personnels. En conséquence, il apparaît souhaitable d'élargir aux résidents permanents de l'aire d'adhésion titulaires de baux ruraux dans le cœur du parc ces possibilités de dérogations. De telles dérogations existant déjà pour le droit de chasse dans le parc des Cévennes, le Conseil d'Etat a précisé que le décret de classement d'un parc national pouvait opérer une discrimination au bénéfice des résidents permanents (1er juillet 1988 M. Avesque et autres). Sa jurisprudence accepte en effet des discriminations fondées sur le lieu de résidence (CE 10 mai 1974 Denoyez et Chorques, pour la fixation des tarifs d'un service de bacs, CE 5 octobre 1984 Commissaire de la République de l'Ariège, pour la fixation du prix des repas servis dans une cantine scolaire), ainsi que la légalité de dispositions accordant des avantages à certaines personnes en raison des sujétions qu'elles supportent (CE 13 juillet 1967 Dame Sancelme). Le principe d'égalité n'interdit pas une discrimination justifiée par une différence de situation de fait entre les intéressés. Outre l'existence d'un régime dérogatoire pour le droit de chasse dans les Cévennes, certains décrets de création ont ainsi parfois déjà prévu des dérogations ponctuelles en matière de cueillette de certains végétaux pour les propriétaires de terrains. Enfin, les directeurs de parc n'ont pas manqué de prendre en compte la qualité du demandeur et ses besoins, lorsqu'ils délivrent une autorisation (accès à une route fermée certains jours pour les résidents). Ces dérogations seront encadrées par le décret d'application de la loi, prévu à l'article L. 331-7 du code de l'environnement, qui pourra prescrire des principes directeurs (principes relatifs aux matériaux et aux styles par exemple pour les dérogations aux interdictions de construire). Elles devront en outre rester « compatibles avec la mission de protection confiée au parc », ce que le juge ne manquera pas de vérifier en cas de contentieux, et édictées dans l'objectif « d'assurer des conditions normales d'existence et de jouissance de leurs droits ». Le renvoi à la réglementation du parc prévue dans le décret en Conseil d'Etat créant le parc et au plan de préservation et d'aménagement permet de prévoir des adaptations au cas par cas. Les dérogations pourront par exemple être limitées aux seuls résidents permanents du cœur. De plus, il ne s'agit que d'une faculté et le décret de création pourra ne pas prévoir de telles dérogations. La Commission a adopté l'amendement du gouvernement (amendement n° 14) modifié par un sous-amendement rédactionnel du rapporteur (sous-amendement n° 65), précisant que la réglementation du parc peut prévoir des dispositions plus favorables pour les personnes physiques et morales exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon permanente ou saisonnière dans le cœur du parc, et des personnes physiques exerçant une activité professionnelle à la date de création du parc national autorisée par l'établissement du parc. En conséquence, un amendement du rapporteur visant à permettre de telles dérogations pour les résidents permanents titulaires de baux ruraux dans les espaces du cœur est devenu sans objet. La Commission a adopté cet article ainsi modifié. (articles L. 331-6 et L. 331-6-1 [nouveau] du code de l'environnement) Dispositions conservatoires applicables aux projets de création L'article 5 réécrit l'article L. 331-6 et crée un nouvel article L. 331-6-1. Article L. 331-6 du code de l'environnement Afin de préserver le patrimoine des espaces amenés à devenir le cœur d'un nouveau parc national, l'article 5 institue des mesures conservatoires dès la délimitation de leur périmètre, afin de prévenir toute politique de « fait accompli » en matière d'urbanisme. Cette délimitation interviendra dorénavant dans l'arrêté de prise en considération du Premier ministre, qui comprendra en annexe la liste des territoires des communes ayant vocation à faire partie des espaces protégés du parc national. Celle-ci ne figurait jusqu'ici que dans le dossier soumis à enquête publique et préparé par le ministre chargé de la protection de la nature après l'arrêté de prise en considération du Premier ministre. Le dispositif proposé prévoit de soumettre à autorisation de « l'autorité administrative », en l'occurrence ici du préfet du département, tous travaux, installations et constructions dans les espaces amenés à faire partie du cœur du futur parc, dès lors que ceux-ci auraient pour effet de modifier l'état des lieux ou l'aspect des espaces en cause. Cette autorisation préfectorale prendra la forme d'un avis conforme, lorsque les modifications projetées sont soumises à permis de construire, ce qui permettra de ne pas multiplier les procédures pour un même acte. Cette demande d'autorisation peut en outre faire l'objet d'un sursis à statuer, dans les conditions prévues à l'article L. 111-8 du code de l'urbanisme : ce sursis doit être motivé et ne peut excéder deux ans, la durée totale des sursis ordonnés ne pouvant dépasser trois ans lorsque l'autorité compétente oppose un nouveau sursis fondé sur des considérations différentes. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 331-6 du code de l'environnement s'inspire du dispositif existant en matière de protection du patrimoine architectural pour les secteurs sauvegardés (article L. 313-2 du code de l'urbanisme). Des dispositions conservatoires existaient déjà également à l'article L. 332-6 du code de l'environnement en vue de garantir le maintien en l'état du patrimoine des réserves naturelles pendant un délai de quinze mois, renouvelable une fois, lors de la procédure de classement. Un dispositif similaire s'applique pour les monuments naturels et sites en cours de classement (art. L 341-7) avec un délai limité à douze mois. L'article 5 du projet de loi vient combler cette lacune pour les parcs nationaux. Il est d'autant plus indispensable dans le contexte de création de nouveaux parcs périurbains ou comportant des espaces protégés habités (Calanques, Hauts de la Réunion avec le problème de l'urbanisation des mi-pentes). Si ce dispositif déroge au principe général d'interdiction d'opposer à un titulaire d'un certificat d'urbanisme des limitations administratives nouvelles posé par l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, l'atteinte au droit de propriété apparaît ici limitée et justifiée par des considérations d'intérêt général. Cette disposition conservatoire permet d'empêcher toute modification qui affecterait l'état des lieux ou leur aspect mais elle n'interdit pas de rénover des constructions existantes. Elle laisse en outre ouverte la possibilité d'une dérogation, qui permet aux cas particuliers d'être examinés. Cette contrainte est aussi limitée dans le temps car la totalité des sursis à statuer ne peut dépasser trois ans. Et si le parc est créé et le plan de préservation approuvé avant ce délai, il devra être mis fin à cette disposition conservatoire. Enfin, l'existence d'un intérêt général justifiant cette servitude ne fait aucun doute : l'institution d'un moratoire sur l'évolution des terrains est destinée à empêcher toute modification irréversible des territoires devant composer le cœur du parc, de nature à porter atteinte à la réalisation de la future charte. Il s'agit d'une mesure de sauvegarde permettant d'éviter toute altération du caractère du parc, dans ses espaces les plus exceptionnels. Des sanctions pénales sont prévues au nouvel article L. 331-28 du code de l'environnement, créé à l'article 10 du présent projet de loi, en cas de méconnaissance de ces dispositions conservatoires : interruption des travaux et saisie du matériel de chantier, mise en conformité des lieux ou démolition des ouvrages.... La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 66) de conséquence. Article L. 331-6-1 (nouveau) du code de l'environnement Signalisation des limites des espaces protégés du parc national Par ailleurs, l'article 5 du projet de loi introduit un nouvel article L. 331-6-1 visant à permettre l'installation sur les propriétés de panneaux de signalisation des limites des espaces protégés du parc national. Cette signalisation contribuera à une meilleure lisibilité des limites territoriales du cœur du parc pour les visiteurs et facilitera l'application par les garde-moniteurs des dispositions pénales spécifiques. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 67) de conséquence.. Puis, la Commission a adopté cet article ainsi modifié. (articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement) Composition et modalités d'intervention de l'établissement public Cet article comporte trois paragraphes. Les deux premiers réécrivent les articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de l'environnement qui renvoyaient au décret la détermination des modalités d'aménagement et de gestion des parcs ainsi que les attributions et les pouvoirs de l'organisme chargé de leur gestion. Le paragraphe I réécrit l'article L. 331-8 et porte sur la composition de l'établissement public chargé de la gestion d'un parc national. Le paragraphe II réécrit l'article L. 331-9 et détermine les moyens d'action de l'établissement public. Le paragraphe III complète l'article 7-1 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République qui porte sur l'assistance technique aux petites communes par les services de l'Etat. Article L. 331-8 du code de l'environnement Composition de l'établissement public du parc national Le I du présent article fixe les règles constitutives des établissements publics des parcs nationaux et définit leur mission principale, qui est d'assurer la gestion et l'aménagement de ces parcs. Ces règles constitutives figuraient jusqu'ici dans des dispositions réglementaires, notamment l'article R. 241-18 du code de l'environnement pour la composition du conseil d'administration et l'article R. 241-26 pour la nomination du directeur, ce qui n'était pas conforme à l'article 34 de la Constitution confiant au législateur le soin de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics. L'article L. 331-8 prévoit en effet simplement que l'aménagement et la gestion des parcs nationaux sont confiés à un organisme pouvant constituer un établissement public où sont représentées les collectivités locales intéressées, dans des conditions fixées par décret, et le décret d'application de 1961 a refermé la fenêtre ouverte par la loi en confiant cette gestion à un établissement public national. Or, en 1960, aucun autre établissement public ne relevait de la même tutelle, ministère de l'agriculture puis ministère de l'écologie, ni d'une spécialité analogue aux établissements publics des parcs nationaux, c'est-à-dire la gestion d'espaces naturels protégés. Ces établissements publics auraient donc dû être créés par la loi et le présent projet de loi, suivant l'avis du Conseil d'Etat préalable à sa présentation en Conseil des ministres, remédie à cette lacune. Le premier alinéa du nouvel article L. 331-8, comme le nouvel article L. 331-2, met fin à la liberté laissée par la loi de 1960 quant à la nature de l'organisme de gestion du parc, et confirme en outre à un niveau législatif le caractère national de l'établissement public du parc, prévu à l'article R. 241-15 du code de l'environnement. Ce faisant, il écarte l'hypothèse d'une décentralisation de la gestion de ces parcs, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter. En effet, cette option lui paraît incompatible avec le transfert des pouvoirs de police spéciale du maire au directeur de l'établissement public du parc national. La tutelle de l'Etat ne paraît pas devoir être remise en cause car l'intérêt national du parc est la cause même de sa création et le préfet, en tant que commissaire du gouvernement, doit pouvoir former opposition contre les décisions du directeur. Enfin, il n'est pas nécessaire de décentraliser l'établissement pour en démocratiser le fonctionnement. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 68) visant à permettre à l'établissement du parc national de participer à des programmes de recherche, de formation, d'accueil et de sensibilisation du public à l'environnement, rendant ainsi sans objet un amendement similaire de M. Yves Cochet. Les deux alinéas du nouvel article L. 331-8 contribueront justement à cette démocratisation car ils encadrent les règles de composition du conseil d'administration de ces établissements, dans le sens d'une plus grande participation des élus et des acteurs locaux. En effet, l'article R. 241-18 prévoit actuellement que le conseil d'administration comporte « notamment » des représentants des administrations intéressées, des représentants des collectivités locales, un ou plusieurs représentants du personnel et des personnalités, tout en renvoyant au décret de création la composition précise du conseil d'administration. L'article R. 241-19 précise par ailleurs que les maires des communes dont la surface de territoire comprise dans le parc est supérieure à 10 % de la superficie totale du parc sont membres de droit. Le décret de création du parc peut donc fixer un nombre inégal de sièges entre les trois catégories de représentants des administrations intéressées, des collectivités locales et des personnalités qualifiées, comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans un arrêt du 20 novembre 1981 (Assoc. pour la protection de la vallée de l'Ubaye). Comme l'a souligné votre rapporteur dans son rapport au Premier ministre, les élus et plus généralement les acteurs locaux, se sentent minoritaires au sein du conseil d'administration. Ce sentiment, qu'il traduise ou non une réalité objective, participe au sentiment d'extraterritorialité des parcs et constitue un frein puissant au bon fonctionnement des parcs nationaux ou à leur création. Aussi, pour permettre une meilleure appropriation des parcs nationaux par ceux qui y exercent leur activité ou leur mandat électif, un renforcement du poids et des responsabilités des élus et des usagers est devenu indispensable. Votre rapporteur avait envisagé dans son rapport la répartition suivante, indépendamment de la présence du représentant du personnel : 30 % des sièges pour la catégorie des fonctionnaires représentant l'Etat, 40 % pour celle des représentants des collectivités territoriales et 30 % pour celle des personnalités qualifiées. Ce degré de précision dans la composition du conseil d'administration ne relève pas cependant du domaine législatif, mais plutôt du décret de création de chaque parc. Le second alinéa du nouvel article L. 331-8 innove par rapport aux dispositions réglementaires existantes parce qu'il prévoit à côté des personnalités qualifiées, des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et du personnel, des représentants des propriétaires et exploitants et des usagers. Votre rapporteur se félicite de cette consécration au niveau législatif de la présence des acteurs locaux, même si certains figuraient déjà, dans les faits, parmi les membres du conseil d'administration au titre des personnalités qualifiées. Il s'interroge néanmoins sur l'absence de mention des associations de protection de l'environnement, qui jouent pourtant un rôle fondamental sur le terrain pour la protection du milieu naturel, objectif prioritaire du parc national, et ne peuvent être assimilées à des usagers, et sur l'importance donnée aux propriétaires par rapport à l'ensemble des usagers. Il proposera donc d'amender cette composition du conseil d'administration dans le sens suivant : - des représentants de l'Etat ; - des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements ; - un représentant du personnel ; - des personnalités choisies pour partie en raison de leur compétence nationale et pour partie pour leur compétence locale, parmi lesquelles figurent des représentants des associations de protection de l'environnement, des usagers, des acteurs économiques, des propriétaires et exploitants ; - la présence de droit du président du conseil scientifique du parc national, qui apporte un éclairage essentiel pour la prise de certaines décisions (autorisation de travaux dans le cœur...) ; - la présence de droit des présidents des conseils généraux et régionaux intéressés, ainsi que celle, déjà prévue par le régime actuel, des maires des communes dont la surface du territoire comprise dans le cœur du parc est supérieure à 10 % de la superficie totale de ce parc. Le département dispose en effet d'une compétence pour la protection des espaces naturels sensibles et la région reste la collectivité chef de file en matière d'aménagement du territoire La Commission a examiné en discussion commune : - un amendement présenté par M. Yves Cochet visant à inclure les associations de protection de l'environnement dans la composition du conseil d'administration du parc national, et prévoyant que ce conseil est assisté d'un conseil scientifique ; - un amendement du rapporteur visant à inclure dans ce conseil d'administration des membres choisis en partie pour leur compétence nationale et en partie pour leur compétence locale, qui comprendront notamment des représentants des associations de protection de l'environnement, des propriétaires et exploitants, des professionnels et des usagers ; - l'amendement n° 9 de M. Guy Teissier. M. Jean-Claude Lemoine a estimé nécessaire que les chasseurs puissent être représentés dans le conseil d'administration du parc, dans la mesure où le projet de loi réglemente par ailleurs les activités cynégétiques dans les parcs nationaux. M. Guy Teissier a estimé que la rédaction de son amendement faisait la synthèse entre toutes les propositions, en prenant en compte les associations de défense de l'environnement ainsi que les usagers tels que les chasseurs, les pêcheurs ou les varappeurs. M. Yves Cochet s'est interrogé sur la portée de cette notion d'usager d'un parc national, qui pourrait conduire tout le monde à vouloir être représenté au conseil d'administration, comme les alpinistes ou les plongeurs. M. Jean-Claude Lemoine a néanmoins estimé que la généralité de cette notion permettait de n'exclure a priori aucune personne intéressée par la gestion du parc. M. Jean-Paul Chanteguet a noté que l'amendement du rapporteur, en faisant référence aux associations représentatives d'usagers, semblait répondre aux questions posées par certains membres de la Commission. M. Guy Teissier a estimé que le sens générique du terme d'usager n'empêchait pas ensuite de préciser les personnes concernées dans le décret de création de l'établissement. Votre rapporteur a estimé que l'absence de mention des associations de protection de l'environnement dans le texte du projet, s'agissant d'un parc national, était un oubli fâcheux. Il a en outre indiqué que les précisions relatives aux usagers devant être représentés dans le conseil d'administration seront apportées par décret et a expliqué que le dispositif de son amendement permettait de faire siéger au conseil d'administration des représentants des associations locales de protection de l'environnement, ce qui permettrait une meilleure appropriation du parc par les populations y habitant. Il a en outre indiqué que la demande, formulée par certains, de voir la majorité des sièges du conseil d'administration dévolue aux seuls élus était excessive mais qu'il était favorable à ce que les acteurs locaux dans leur ensemble détiennent cette majorité. Evoquant la présence d'Isabelle Autissier au sein du conseil d'administration du parc de Port-Cros, il a indiqué que des personnalités emblématiques pourraient être désignées nominativement par le décret, tel, par exemple, un berger dont la légitimité est reconnue de tous dans le parc des Pyrénées, et que la rédaction de son amendement se voulait la plus souple possible. M. Jean-Claude Lemoine a attiré l'attention du rapporteur sur la nécessité de ne pas accroître exagérément le nombre des membres du conseil d'administration, ce qui risquerait de le rendre inefficace, et sur la nécessité de donner la priorité aux acteurs locaux. Soulignant que la présence de tous les acteurs intéressés était l'enjeu important de la nouvelle gouvernance des parcs et non le nombre de membres du conseil, M. Jérôme Bignon a estimé que le terme d'usager, par sa globalité, était particulièrement approprié dans la mesure où il s'agit de prévenir les conflits d'usage. Il a rappelé qu'il était essentiel d'éviter tout sentiment de rejet ou de frustration. M. Guy Teissier a ensuite estimé que son amendement présentait l'avantage d'inclure également les habitants, ce qui permettrait la représentation des personnes qui, habitant dans le parc, ne sont ni propriétaires ni exploitants. Après que le rapporteur eut accepté de rectifier son amendement afin d'inclure des représentants des habitants, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur ainsi rectifié (amendement n° 69), rendant sans objet l'amendement de M. Yves Cochet et l'amendement n° 9 de M. Guy Teissier. La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur prévoyant que les présidents du conseil scientifique du parc et du ou des conseils généraux et régionaux intéressés ainsi que les maires des communes dont la surface du territoire comprise dans le parc est supérieure à 10 % de la superficie totale de celui-ci sont membres de droit du conseil d'administration du parc. M. Jean-Claude Lemoine ayant suggéré de permettre à ces personnes d'être représentées au sein du conseil d'administration du parc, le rapporteur a accepté de rectifier en ce sens son amendement, que la Commission a ensuite adopté (amendement n° 70). Puis, M. Guy Teissier a retiré l'amendement n° 1. Le troisième alinéa du nouvel article L. 331-8 introduit une nouvelle précision dans la composition du conseil d'administration, afin de garantir une participation effective des représentants d'origine locale et des personnalités qualifiées par rapport au nombre de représentants de l'Etat : les représentants des collectivités territoriales et des usagers et les personnalités qualifiées détiendront au moins la moitié des sièges du conseil d'administration, ce qui signifie a contrario que les représentants de l'Etat ne pourront obtenir à eux seuls la majorité des voix. Votre rapporteur remarque qu'il n'est plus fait ici référence aux représentants des propriétaires et exploitants et qu'en l'état actuel du texte, les personnalités qualifiées peuvent très bien en tout ou partie être choisies sur proposition d'instances nationales et n'avoir qu'une connaissance éloignée du contexte local. Cette rédaction ne lui semble donc pas apporter de garanties suffisantes quant à la représentation des populations locales. Il serait préférable d'indiquer que, dans le prolongement de la nouvelle rédaction proposée pour l'alinéa précédent, les représentants des collectivités territoriales et les personnalités choisies pour leurs compétences au niveau local représentent au moins la moitié des membres du conseil d'administration. La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur (amendement n° 71) en ce sens. Le quatrième alinéa du nouvel article L. 331-8 fixe ensuite la procédure de nomination du directeur, rien n'étant prévu au niveau législatif pour la désignation et les attributions du président du conseil d'administration. Or, votre rapporteur insistait dans son rapport sur l'importance des fonctions que ce dernier devait détenir en matière de communication, de représentation du parc national et d'animation de la politique contractuelle, en parfaite concertation avec le directeur, qui doit rester l'exécutif du parc national, chargé de l'application de la réglementation et de l'administration. Sa procédure de désignation doit donc figurer dans l'article L. 331-8, de la même manière que la procédure de nomination du directeur, et votre rapporteur souhaiterait y voir consacrer également ses nouvelles fonctions. La Commission a donc examiné un amendement du président Patrick Ollier et du rapporteur disposant que le conseil d'administration élit un président chargé, d'une part, d'animer et de présider les travaux d'élaboration, de suivi et d'évaluation de la charte du parc et, d'autre part, de représenter, avec le directeur, l'établissement dans la mise en œuvre de la politique de communication, de partenariat et de relations internationales définie par le conseil d'administration. Le rapporteur a précisé que, si des personnalités telles que MM. Patrick Ollier ou Jean Lassalle avaient pu, par le passé, exercer, en tant que président de parc, des prérogatives réelles, ni le droit existant, ni le projet de loi n'attribuait de compétences suffisantes au président. Il a estimé que le renforcement de son rôle était un élément essentiel de la démocratisation du fonctionnement de ces établissements. M. Jean Lassalle a exprimé son soutien à l'amendement du rapporteur en soulignant la faiblesse des prérogatives des présidents de parc et en rappelant, à partir de son expérience personnelle, les tensions pouvant exister entre le président et le directeur du parc. M. Yves Cochet s'est déclaré sceptique vis-à-vis de cet amendement en estimant qu'il conduisait à établir un bicéphalisme et qu'il risquait de créer de lourdes difficultés dans l'éventualité d'une mésentente entre le président et le directeur. M. Jean-Paul Chanteguet a indiqué qu'il soutenait l'amendement du rapporteur. La Commission a ensuite adopté cet amendement (amendement n° 72). Elle a ensuite examiné un amendement de votre rapporteur disposant que l'établissement public du parc peut, pour préparer ses décisions, s'appuyer, d'une part, sur les expertises de son conseil scientifique et, d'autre part, sur les débats organisés au sein de son conseil économique, social et culturel. Le rapporteur a précisé que cet amendement permettait de consacrer au niveau législatif l'existence du conseil scientifique et de créer un conseil économique, social et culturel, qui sera une instance de débats et pourra émettre des propositions. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 73). Quant au directeur, dont l'existence est consacrée au niveau législatif, la nouvelle rédaction de l'article L. 331-8 précise simplement qu'il est nommé par « l'Etat », sans même préciser le ministre compétent. Les articles R. 241-25 et R. 241-26 du code de l'environnement prévoient actuellement que le directeur est chargé de l'administration courante et de l'exécution des décisions du conseil d'administration, qu'il exerce notamment les pouvoirs de police confiés à l'établissement, qu'il peut être un fonctionnaire éventuellement placé en position de détachement et qu'il est nommé par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature après avis du conseil d'administration. Le conseil d'administration ne bénéficie donc pas de pouvoir de proposition et se contente le plus souvent d'avaliser le choix du ministère, son avis n'étant de toute façon qu'un avis simple. Il importe aujourd'hui d'associer plus étroitement les instances dirigeantes du conseil d'administration à ce choix, afin de faciliter le fonctionnement du parc national, à travers un binôme harmonieux « président/directeur » et de combattre le sentiment de méfiance des élus et de la population par rapport à un « étranger » désigné de Paris, chargé de donner des autorisations et de prendre des arrêtés à la place de maires élus par leurs populations. L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que le futur décret d'application prévoira une nomination du directeur « par le ministre chargé de la protection de la nature, à partir d'une liste de trois candidats sélectionnés par une commission paritaire comprenant des représentants de l'Etat et des membres désignés par le conseil d'administration. Sans entrer dans le détail de cette procédure qui relève du niveau réglementaire, votre rapporteur estime souhaitable de préciser dans la loi que le directeur est nommé par arrêté du ministre chargé de la protection de la nature, sur proposition d'un comité de sélection présidé par le président du conseil d'administration dans les conditions fixées par le futur décret d'application. La Commission a donc été saisie d'un amendement de votre rapporteur en ce sens et de l'amendement n° 7 de M. Guy Teissier prévoyant que ce directeur est nommé par le ministre de l'écologie et du développement durable après avis du conseil d'administration. M. Yves Cochet a regretté que la rédaction de l'amendement n° 7 emploie l'intitulé actuel du ministère chargé de la protection de la nature dans la mesure où cet intitulé a évolué et continuera probablement à le faire. M. Jean-Claude Lemoine a exprimé son accord avec M. Yves Cochet en évoquant notamment l'hypothèse d'un rattachement au ministère de l'agriculture des prérogatives actuellement exercées par le ministre chargé de l'écologie et du développement durable. M. François Brottes a souhaité que le rapporteur précise ce qu'il adviendrait dans l'hypothèse d'un désaccord entre le comité de sélection et le ministre. Le rapporteur a indiqué que le comité de sélection proposerait au ministre plusieurs candidats et que celui-ci pourrait choisir dans la liste. Le ministre ne pourrait donc pas s'écarter de cette liste. Il a rappelé que, là où il a été expérimenté, ce comité comprenait trois représentants de l'Etat et trois représentants du conseil d'administration. Puis, il a indiqué qu'il ne lui paraissait pas souhaitable de permettre au président d'imposer le directeur de son choix. M. Guy Teissier a estimé que son amendement était moins restrictif que celui proposé par le rapporteur. Le rapporteur lui a répondu que l'amendement n° 7 ne lui semblait pas aller assez loin en laissant exclusivement au ministre le choix du directeur, qui serait simplement avalisé par le conseil d'administration sous forme d'un avis simple. Il a jugé, au contraire, important d'associer le conseil d'administration en amont au processus de sélection du directeur. MM. Yves Cochet et Jean Lassalle ont déclaré partager la position du rapporteur. M. Guy Teissier a ensuite retiré l'amendement n° 7 pour se rallier à l'amendement du rapporteur (amendement n° 74) que la Commission a adopté. Puis, M. Guy Teissier a retiré l'amendement n° 8 en précisant qu'il avait été satisfait par un amendement du rapporteur précédemment adopté par la Commission. Le dernier alinéa du nouvel article L. 331-8 prévoit la possibilité d'une mise à disposition d'agents de la fonction publique territoriale auprès de l'établissement public du parc national. Les gardes-moniteurs des parcs nationaux sont des fonctionnaires qui relèvent du corps des techniciens et agents de l'environnement de la spécialité « espaces protégés » et font l'objet d'un recrutement au niveau national. Les établissements publics des parcs nationaux peuvent également, comme toute administration, faire appel ponctuellement à des agents contractuels, régis par un contrat-type approuvé par les ministres de l'écologie et du budget, si ces derniers sont amenés à rechercher et constater des infractions (art. R. 241-27 du code de l'environnement). Votre rapporteur avait souligné dans son rapport la nécessité de diversifier le recrutement du personnel à côté du statut actuel, qui doit cependant être préservé en raison de la garantie qu'il offre en termes de compétences techniques et de neutralité : peut-on imaginer, au-delà de la qualité intrinsèque des hommes, qu'un métropolitain soit le plus à même de faire partager l'identité de la Guyane ? De surcroît, cette évolution apparaît nécessaire aussi bien pour des motifs psychologiques qu'objectifs si l'on veut que le personnel des parcs traduise mieux les attentes des populations locales. Votre rapporteur avait lancé plusieurs pistes de réformes. Certaines relèvent clairement du ressort du pouvoir exécutif : introduire des épreuves de connaissance du milieu et de l'histoire des parcs existants dans les épreuves, développer des filières spécifiques « espaces naturels » dans les lycées et universités des régions concernées, redéployer le personnel sur les sites aux dépens du siège, développer la formation permanente. Il avait également envisagé, à côté du recrutement national, qui ne saurait être remis en cause, la possibilité d'un recrutement territorial, notamment pour les agents de catégorie C. L'article 6 du présent projet de loi constitue une première prise en compte de cette orientation, car elle autorise la mise à disposition d'agents de la fonction publique territoriale auprès des établissements publics des parcs nationaux. Cette faculté est déjà prévue au profit du Conservatoire du littoral (art. L. 322-13-1 du code de l'environnement) mais doit faire l'objet d'une disposition législative expresse pour les parcs nationaux car, à la différence du détachement, elle ne figure pas dans le statut de la fonction publique territoriale. Elle complète les possibilités de détachement, qui sont subordonnées à l'existence d'un emploi budgétaire (ou au respect du plafond d'emplois depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances) et soumises à l'accord de la commission administrative paritaire du corps concerné. Les agents mis à disposition, à la différence des agents détachés, restent payés par leur administration d'origine. Article L. 331-9 du code de l'environnement Modalités d'intervention de l'établissement public Le II du présent article définit les modalités d'intervention de l'établissement public du parc national, dans le périmètre du parc mais aussi au-delà de son ressort territorial. Les établissements publics ne peuvent en effet étendre leur compétence ou leur champ d'action sans une disposition législative. Le premier alinéa habilite l'établissement public du parc national à décider dans les espaces protégés du parc de certains travaux de restauration ou de prévention permettant de lutter contre les dégradations du milieu, en cas d'abstention du propriétaire remettant en cause la politique de protection menée par l'établissement. Les propriétaires ou exploitants (dans le cas d'un bail rural) des terrains ou ouvrages ne peuvent s'opposer à ces travaux, qui ne sont pas mis à leur charge. Il s'agit ici de dégradations naturelles, les dégradations du fait de l'homme étant réglementées par des mesures de police administrative prises par le directeur. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces travaux ou mesures pourront notamment viser à limiter le développement d'espèces envahissantes identifiées par le ministre en charge de l'écologie. La prescription de travaux dans une propriété privée constitue une atteinte au droit de propriété, dans la mesure où le propriétaire va devoir supporter la gêne occasionnée par l'exécution de ces travaux. Il ne s'agit néanmoins que d'une atteinte très limitée, qui n'affecte que l'un des démembrements du droit de propriété, l'usus, et qui ne se traduit pas par la mise à la charge des propriétaires du coût des travaux. De plus, les travaux considérés pourront être qualifiés de « travaux publics » dans la mesure où ce sont des travaux immobiliers (plantation ou abattage d'arbres par exemple) effectués par une personne publique dans le cadre d'une mission publique, alors même qu'ils sont effectués sur une propriété privée. Le Conseil d'Etat, dans son arrêt Consorts Grimouard du 20 avril 1956, avait ainsi qualifié de travaux publics les travaux de reboisement effectués par l'Etat sur des terrains privés, de tels travaux représentant l'exécution même du service public du reboisement. Si des dommages surviennent à l'occasion de ces travaux de restauration, le propriétaire pourra ainsi demander une indemnisation devant le juge administratif pour dommages de travaux publics et bénéficier, alors qu'il se définit comme un tiers par rapport aux travaux, d'un régime de responsabilité sans faute. Les travaux réalisés ouvriront donc droit à indemnisation en cas de dommage anormal et spécial. Enfin, la gêne occasionnée par ces travaux est justifiée par l'intérêt général de protection du patrimoine naturel et le juge administratif pourra être amené à contrôler la nécessité des travaux engagés, au regard de l'existence d'écosystèmes dégradés ou d'une évolution préjudiciable des milieux naturels. Le second alinéa du nouvel article L. 331-9 donne une base légale aux missions connexes des établissements publics des parcs nationaux, exercées à la demande de l'Etat y compris en dehors du périmètre de ces parcs. Ces missions sont pour la plupart justifiées par le rôle de référence et d'expertise technique joué par ces établissements. L'établissement public du parc national de Port-Cros, par exemple, a été chargé par le ministre chargé de l'écologie d'animer et de coordonner la position française pour la mise en œuvre de l'accord du 25 novembre 1999 relatif à la création en Méditerranée d'un sanctuaire pour les mammifères marins. Il a également été chargé de la gestion du Conservatoire botanique national, compétent sur 11 départements méditerranéens. Même si le Conseil d'Etat estime que ce type de compétences connexes et extra-territoriales n'est pas, en soi, contraire au principe de spécialité des établissements publics (25 janvier 1978 Groupement d'action municipale de Cesson), il apparaît souhaitable de renforcer la sécurité juridique de cette modalité d'intervention, au regard notamment du droit de la concurrence, en s'inspirant de certains précédents législatifs (art. 117 de la loi SRU pour la RATP par exemple). Une disposition légale spéciale est d'ailleurs déjà prévue pour une autre mission connexe de l'établissement public chargé du parc national de Port-Cros à l'article L. 601-1 du code des ports maritimes, depuis l'adoption de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : elle prévoit que « l'organisme chargé du parc national de Port-Cros est compétent pour aménager, entretenir et gérer les installations portuaires de Port-Cros, dans le respect des missions assignées au parc ». L'article 6 du projet de loi prévoit par ailleurs deux modalités d'intervention possibles de l'établissement public au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous forme d'assistance technique payante : l'une, prévue par le nouvel article L. 331-9 du code de l'environnement, s'exerçant dans le champ concurrentiel et dans les conditions prévues par le code des marchés publics, l'autre dans le cadre du régime dérogatoire au droit commun de la concurrence prévu pour les services déconcentrés de l'Etat de l'équipement et de l'agriculture en matière d'ingénierie publique par l'article 7-1 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République au profit des petites communes comprises dans le périmètre optimal du parc. Cet article du projet de loi vise à donner un contenu concret à l'ambition de faire de l'établissement public chargé du parc national un outil opérationnel au service du développement durable dans des zones généralement caractérisées par un manque d'assistance à maîtrise d'ouvrage et même à maîtrise d'œuvre. L'affirmation d'une possibilité d'assistance technique aux collectivités territoriales dans la loi s'inscrit résolument dans la nouvelle politique de partenariat conduite par l'établissement public du parc national. L'article L. 331-14 du code de l'environnement prévoit aujourd'hui simplement une « coopération » de l'établissement public du parc national avec les régions et les collectivités territoriales pour la protection des espaces naturels du parc et pour le développement économique, social et culturel de la zone géographique ou du massif concerné, notamment au travers de sa participation à des programmes de recherche, de formation, d'accueil, d'animation et d'aide technique. Il ne vise donc pas précisément les conditions dans lesquelles peut s'exercer une assistance technique au profit des collectivités territoriales, alors que le cadre juridique a profondément évolué depuis 1960, sous l'influence croissante du droit de la concurrence. Les contrats de prestation de service, telles que les missions d'ingénierie, sont aujourd'hui soumis aux règles de concurrence, toute dérogation devant être expressément prévue par la loi. L'ingénierie publique apportée par les services de l'Etat, notamment par les directions départementales de l'équipement, a déjà connu une évolution importante ces dernières années. La réforme de son cadre juridique d'intervention par la loi n° 2001-1168 dite « MURCEF » du 11 décembre 2001 a conduit à la mise en place de deux régimes de prestations rémunérées auprès des collectivités territoriales : - les missions obligatoires d'Assistance Technique de l'Etat pour des raisons de Solidarité et d'Aménagement du Territoire (ATESAT) dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat, qui relèvent d'un service d'intérêt général et dérogent au respect des règles du code des marchés publics et de mise en concurrence. Des critères d'éligibilité ont été fixés en fonction de la taille des communes ou de leurs groupements et de leur potentiel fiscal. La contribution financière demandée aux collectivités locales est alors déterminée en fonction du nombre d'habitants. Les interventions sont définies par convention entre l'Etat et les collectivités territoriales ; - les missions d'ingénierie exercées dans le champ concurrentiel, qui font l'objet d'un contrat conclu dans le respect du code des marchés publics. Le prix est fondé sur une évaluation des coûts directs et indirects de réalisation de la prestation. Il peut s'agir de missions de maîtrise d'œuvre ou d'assistance à maîtrise d'ouvrage, même si ces dernières sont amenées à devenir prépondérantes en raison du recentrage opéré par la directive nationale d'orientation de février 2005, qui fait d'ailleurs du développement durable un des thèmes prioritaires de l'ingénierie publique. L'article 6 tient compte de cette évolution des missions d'ingénierie publique. Il permet d'abord à l'établissement public du parc national d'apporter une assistance technique en matière de préservation des espaces naturels et pour la réalisation d'aménagements concernant le patrimoine naturel, culturel et paysager, dans les conditions prévues par le code des marchés publics. Les textes généraux en vigueur relatifs au concours technique apporté aux collectivités locales pour l'exercice de leurs compétences (article 12 modifié de la loi n° 83- 8 du 7 janvier 1983) ou à l'appui technique donné à leurs projets de développement économique, social et culturel (article 7 modifié de la loi n° 92-125 du 6 février 1992) ne visent quant à eux que les services de l'Etat, des régions et des départements, sans se référer aux établissements publics d'Etat. Cette assistance prendra le plus souvent la forme d'une assistance à maîtrise d'ouvrage, compte tenu des moyens humains et financiers nécessairement limités de l'établissement public du parc national. Votre rapporteur rappelle à ce titre que le succès de la réforme des parcs nationaux dépendra des moyens qui seront consentis à ces établissements publics, compte tenu de l'élargissement de leurs missions. Cette prestation d'ingénierie réalisée dans un cadre concurrentiel s'adresse prioritairement aux communes et à leurs groupements situés dans le parc national, qu'il s'agisse ou non d'espaces protégés, mais la rédaction proposée de l'article L. 331-9 (« collectivités territoriales et à leurs groupements » sans autre précision) n'interdit pas à l'établissement public d'accepter, sans y être pour autant contraint, de répondre aux sollicitations des collectivités à l'extérieur du périmètre du parc, c'est-à-dire de communes qui n'auraient pas encore adhéré au plan de préservation et d'aménagement, ce qui pourrait les conduire in fine à revoir leur appréciation de l'intérêt de l'établissement public du parc et à s'engager ultérieurement dans une démarche contractuelle, et même au-delà, dans ce que votre rapporteur a appelé une « zone d'influence » dans son rapport remis au Premier ministre. A l'inverse, l'assistance fournie au titre de l'aménagement et de la solidarité du territoire, réalisée dans les conditions de l'article 7-1 de la loi dite « ATR » du 6 février 1992 ne pourra s'adresser qu'aux communes et groupements situés pour tout ou partie dans le périmètre optimal du parc national, répondant aux critères d'éligibilité en nombre d'habitants et potentiel fiscal. Le dernier alinéa de l'article L. 331-9 prévoit enfin que l'assistance de l'établissement public aux collectivités territoriales pour la réalisation de leurs projets peut par ailleurs revêtir un caractère financier et prendre la forme de subventions, dans la mesure où ces projets concourent à la mise en œuvre du plan de préservation et d'aménagement, en vertu du dernier alinéa du nouvel article L. 331-9. Conformément à la jurisprudence de la Cour des Comptes, cette possibilité d'attribuer des subventions doit reposer sur une base légale. La Commission a ensuite adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 75) et l'article 6 ainsi modifié. (article L. 331-10 du code de l'environnement) Transfert de certaines compétences de police administrative spéciale Les établissements publics des parcs nationaux sont titulaires d'un pouvoir réglementaire propre, exercé par leurs directeurs en vue de l'objectif de préservation d'un patrimoine d'exception. Ce pouvoir réglementaire est délégué par l'État mais résulte aussi du transfert de certaines compétences exercées par les maires des communes comprises dans les espaces protégés du parc. Il semble en effet tout à fait légitime que les directeurs puissent réglementer par arrêté l'accès, la circulation ou le stationnement à l'intérieur du parc afin d'en maîtriser sa fréquentation. Or, ces attributions relèvent traditionnellement des pouvoirs de police du maire sur le territoire de sa commune. Afin d'avoir une cohérence et une homogénéité des mesures prises sur l'ensemble du parc et d'éviter tout conflit de compétences avec les maires des communes concernées, l'article L. 331-10 du code de l'environnement prévoit actuellement que « certaines attributions des collectivités locales, notamment en ce qui concerne la gestion du domaine privé, la voirie et la police, peuvent être transférées à l'organisme de gestion par décret en Conseil d'Etat, dans la mesure nécessaire à l'application des dispositions des articles L. 331-3, L. 331-4 et L. 331-16 » (c'est-à-dire nécessaire à l'application de la réglementation ou de l'interdiction des activités dans l'actuelle zone centrale ou les réserves intégrales). Cet article renvoie donc à une disposition réglementaire, l'article 241-37 du code de l'environnement, le détail des transferts des pouvoirs de police opérés. Si ces transferts limités n'ont pas posé de problèmes dans la pratique, cette rédaction n'est pas satisfaisante car elle induit des incertitudes sur les limites des attributions transférées (« dans la mesure nécessaire à »), pouvant donner le sentiment d'un transfert d'attributions à la carte et à la discrétion du directeur, et n'évite pas le risque d'un conflit de compétences. En outre, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste limitative des attributions transférées, elle soulève un problème d'incompétence négative du législateur, compte tenu de l'affirmation du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales par le Conseil Constitutionnel et du mouvement de décentralisation intervenu depuis 1982 et renforcé en 2004, notamment par la loi n° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales. Au moment où la création de nouveaux parcs nationaux est envisagée, une clarification des responsabilités respectives des maires et des directeurs de parcs s'impose. A cet effet, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 331-10 du code de l'environnement reprend, à une exception près, les dispositions actuelles de l'article R. 241-37 en actualisant ses références. Elle prévoit que le directeur exerce dans les espaces protégés les compétences attribuées au maire pour : - la police de la circulation et du stationnement (art. L. 2213-1 à 2213-6 du code général des collectivités territoriales) hors agglomération. Cette exclusion des pouvoirs de police sur les voies de communication situées à l'intérieur d'une agglomération se justifie par le fait que la réglementation de la circulation à l'intérieur des hameaux des espaces protégés des parcs nationaux peut être prise en charge par les maires de ces communes sans remettre en cause l'objectif de protection du patrimoine. Il s'agit somme toute d'une application du principe de subsidiarité, le maire étant le plus à même de gérer de manière efficace une question qui ne relève pas des préoccupations directes de l'établissement public. En effet, la question de l'impact de la fréquentation touristique sur le patrimoine naturel du parc se pose surtout pour les espaces situés hors agglomération ; - la police des chemins ruraux (art. L. 161-5 du code rural) ; - la police des cours d'eau (art. L. 215-12 du code de l'environnement) ; - la police de destruction des animaux nuisibles, visée aux articles L. 427-4 et L. 427-7 du code de l'environnement mais aussi à l'article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, permettant l'organisation de battues administratives ; - la police de la divagation des chiens et chats errants (art. L. 211-22 du code rural), la liberté de circulation de ces animaux pouvant avoir un impact négatif sur la faune sauvage (attaques, transmission de maladies...). Il convient également de souligner qu'un autre article du projet de loi, l'article 9, ouvre la possibilité pour le décret de création d'un parc national de prévoir un transfert de pouvoirs de police du maire pour les activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés dans la bande des 300 mètres. Ces transferts n'affectent pas le pouvoir de police administrative générale du maire, qui reste garant de l'ordre public et peut intervenir pour assurer la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. En outre, le dernier alinéa de l'article 7 reprend au niveau législatif les dispositions de l'article R. 241-41 du code de l'environnement, qui soumet l'octroi par le maire des permis de stationnement ou de dépôt temporaire et des permissions de voirie prévus aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales à l'accord du directeur de l'établissement public du parc national pour l'actuelle zone centrale. Une alternative à ces transferts de compétence aurait été la possibilité de prendre des arrêtés conjoints, faculté introduite à l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de voirie par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Un tel système d'exercice conjoint de pouvoirs de police soulève cependant de nombreuses difficultés. Source de complications, la co-signature des actes de police peut aboutir à un véritable blocage du fonctionnement du parc en cas de conflit entre le directeur du parc et un maire d'une commune concernée. Il convient également de s'interroger sur la lourdeur de cette procédure quand le nombre de communes ayant au moins une partie de leur territoire dans les espaces protégés du parc (actuelle zone centrale) peut atteindre 52 dans le parc des Cévennes. Cette co-signature pourrait aussi se traduire par une dilution des responsabilités et nuire à l'exigence de clarté due au citoyen. Pour toutes ces raisons, votre rapporteur estime que l'hypothèse d'un « transfert retenu » sous la forme d'arrêtés conjoints de police n'est pas adaptée à l'objectif de protection du patrimoine du parc et doit être écartée. La Commission a examiné l'amendement n° 2 de M. Guy Teissier. M. Guy Teissier a indiqué que le projet de loi prévoyait de transférer au directeur du parc, dans le cœur des parcs, l'exercice de certaines compétences qui appartiennent au maire. Il a précisé que la formulation retenue suscitait l'inquiétude de certains maires et qu'il lui paraissait préférable d'indiquer simplement que le directeur pouvait exercer ces compétences. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en estimant qu'il était source d'ambiguïtés quant aux compétences respectives du directeur et des maires dans le cœur du parc. M. Jean Lassalle a exprimé son soutien à l'amendement. La Commission a ensuite rejeté l'amendement n° 2. Elle a ensuite adopté deux amendements du rapporteur (amendements nos76 et 77) qualifiant de « cœur » les territoires du parc dénommés « espaces protégés » par le projet de loi. Puis, la Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié. Intervention foncière de l'établissement public du parc national Les établissements publics chargés des parcs nationaux interviennent dans des espaces où ils ne sont, de même que l'État, que très marginalement propriétaires fonciers. En effet, lors de l'élaboration de la loi de 1960, il a été décidé, contrairement au choix de nombreux pays, que les terrains concernés ne feraient normalement pas l'objet d'une acquisition par l'État ni de procédure d'expropriation. Les territoires propices à la création de parcs nationaux se trouvant dans des zones soumises au phénomène de déprise agricole, l'acquisition de terrains par l'Etat ou l'établissement public n'aurait pas incité les populations locales à rester sur place mais, au contraire, contribué à la désertification des exploitations et des estives, alors que le maintien de l'activité agro-pastorale devait être l'une des particularités du modèle français de parc national. Cette situation n'a cependant pas facilité la gestion des parcs nationaux et la réglementation des activités, qui restreint les modalités d'usage des terrains sans véritable compensation financière, a nourri le sentiment d'expropriation et de frustration des propriétaires. L'article 31 du décret d'application du 31 octobre 1961, codifié désormais à l'article R. 241-57 du code de l'environnement, a seulement prévu la possibilité pour les propriétaires d'exiger de l'établissement l'acquisition de leur propriété lorsque les mesures prises pour l'aménagement et la gestion du parc diminuaient de moitié « leurs avantages de toute nature ». Pour remédier à cela, le rapport Pisani proposait en 1983 la création d'un fonds d'intervention pour le patrimoine naturel, idée reprise vingt ans plus tard par votre rapporteur sous la forme d'un conservatoire naturel du paysage. L'article 45 de la loi n° 95-101du 2 février 1995 est venu partiellement corriger cette situation, en octroyant une capacité d'intervention foncière aux organismes gérant les parcs nationaux par délégation du droit de préemption reconnu aux départements dans les espaces naturels sensibles ou par substitution au département lorsque ce dernier n'exerce pas ce droit. Les établissements publics des parcs peuvent également bénéficier du concours technique des SAFER (sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural) pour la mise en œuvre de ce droit de préemption. Le second alinéa de l'article 8 du présent projet de loi procède à une modification rédactionnelle mineure de cet article, codifié à l'article L. 331-13 du code de l'environnement. Les deux derniers alinéas se réfèrent à une autre modalité d'intervention foncière des établissements publics, celle relative à l'affectation à titre gratuit ou à la remise à titre de dotation de biens immeubles, nus ou bâtis, de l'Etat aux établissements publics gérant les parcs nationaux prévue à l'article L. 331-13 du code de l'environnement, sur le modèle de l'article L. 322-6 du même code applicable au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Dans cette hypothèse, l'établissement public du parc national se substitue à l'Etat pour la gestion des biens qui lui sont affectés : il perçoit à son profit les produits et supporte les charges afférentes à ces biens, qu'il gère donc pour son propre compte. Le 2° de l'article 8 du projet de loi élargit cette faculté aux affectations de biens des collectivités territoriales et des établissements publics locaux (EPCI notamment) ou nationaux. Il précise également que les immeubles concernés peuvent relever du domaine public ou du domaine privé de l'Etat et des collectivités territoriales. Votre rapporteur proposera cependant un amendement de coordination à cet article du projet de loi car si ce dernier élargit cette possibilité d'affectation gratuite aux immeubles des collectivités territoriales et des établissements publics en introduisant un nouvel alinéa à l'article L. 331-13, il oublie d'intégrer ces collectivités et ces établissements dans le dernier alinéa du même article du code de l'environnement définissant le mode de gestion applicable. Cette modification de l'article L. 331-13 par le projet de loi ne remet pas en cause l'autre hypothèse prévue par l'article R. 241-30 du code de l'environnement relatif à la gestion par l'établissement public du parc de « certains fonds non bâtis, incultes ou à destination agricole ou pastorale, appartenant aux collectivités et établissements publics locaux » et des « immeubles bâtis nécessaires à leur exploitation ». Il s'agit dans ce cas d'une gestion pour le compte des collectivités territoriales, ces dernières continuant à bénéficier des recettes et à supporter les dépenses afférentes à ces biens, solution totalement différente de celle retenue à l'article L. 331-13. Enfin, l'article 8, en recourant à la formulation générique d'« établissements publics », élargit la possibilité d'affectation d'immeubles aux établissements publics des parcs aux biens des établissements publics nationaux. Cette disposition permet notamment de consolider les conventions existantes avec le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. Le Parc national de Port-Cros gère ainsi depuis 1984 300 ha acquis par le Conservatoire de l'espace littoral sur le cap Lardier dans la presqu'île de Saint-Tropez. En revanche, selon les informations fournies à votre rapporteur, il semble exclu de confier à l'établissement public du parc national l'affectation du domaine forestier privé de l'Etat, qui continuera à relever pour sa gestion de l'Office National des Forêts, conformément à l'article L. 121-2 du code forestier. Les relations entre les établissements publics des parcs nationaux et l'ONF seront régies par l'obligation de compatibilité que le décret appliquera aux documents de planification et d'aménagement forestier, comme l'indique l'exposé des motifs, ainsi que par des conventions, dont votre rapporteur souhaite voir l'existence consacrée dans la loi, compte tenu de la création prochaine de parcs nationaux dans des territoires couverts dans une très forte proportion de forêts. La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 78) puis l'article 8 ainsi modifié. (articles L. 331-14, L. 331-14-1 [nouveau] et L. 331-15 du code de l'environnement) Dispositions particulières aux DOM et aux espaces maritimes L'article 9 du projet de loi remplace la section III du chapitre 1er du titre III du livre III du code de l'environnement intitulée « mise en valeur de la zone périphérique » par une section « Dispositions particulières », qui se décompose en deux sous-sections, l'une consacrée aux départements d'outre-mer, l'autre aux espaces maritimes des parcs nationaux. Dispositions particulières aux départements d'outre-mer Article L. 331-14 du code de l'environnement Dispositions applicables aux départements d'outre-mer Le I du nouvel article L. 331-14 du code de l'environnement adapte au contexte des départements d'outre-mer, qui sont pour une grande partie insulaires, la législation générale sur les parcs nationaux. Pour tenir compte des contraintes d'utilisation de l'espace sur une surface réduite, des dispositions particulières sont prévues lorsque les espaces protégés d'un parc national « représentent plus d'un quart de la surface totale du département ». Le parc national de la Guyane ne sera pas concerné par ce paragraphe car il représente actuellement 15 % du territoire du département. En revanche, les espaces protégés du projet de parc national des Hauts de la Réunion devraient représenter 40 % de la surface de l'île, qui est de surcroît confrontée aux contraintes d'un relief tourmenté. Lorsque ce critère de superficie est rempli, des dérogations plus larges que celles que pourra permettre le décret d'application dans l'ensemble des parcs nationaux pourront être prévues en matière de travaux et de constructions dans le cœur du parc national. Ces dérogations pourront concerner : - les constructions et installations indispensables à l'approvisionnement en eau - les constructions et installations indispensables à l'approvisionnement en énergie géothermique. Le choix de cette énergie est lié au souci de privilégier une énergie renouvelable non polluante, sans impact majeur sur les paysages (problème des éoliennes) et adaptée aux caractéristiques des DOM (volcanisme de la Réunion) - les constructions ou installations légères à usage touristique. Il s'agit ici de permettre une politique spécifique d'accueil et d'hébergement des visiteurs dans le cœur, compte tenu des problèmes d'exiguïté, alors que cette fonction est normalement assurée par l'actuelle zone périphérique dans les autres parcs nationaux. Cette politique ne se fera pas cependant dans n'importe quelles conditions. La référence à des installations et constructions « légères » est destinée à empêcher toute apparition de complexes touristiques, avec des constructions en béton, sur plusieurs étages ou comportant des piscines et des golfs. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces constructions et installations légères s'inspireront du modèle des « lodges » développés en Afrique australe, particulièrement bien insérés dans l'environnement et le paysage. En Guyane, c'est le modèle traditionnel du « carbet » en bois qui sera repris, alors que le risque lié aux cyclones à la Réunion justifiera la construction de gîtes en pierre volcanique. Afin d'éviter toute ambiguïté sur la nature des constructions, votre rapporteur proposera d'inverser l'ordre des termes dans l'expression « constructions et installations légères » utilisée dans le projet de loi. - une autorisation plus générale pour toute activité, tous travaux, installations, ou constructions d'intérêt général, en l'absence d'alternative possible à leur localisation géographique qui soit « financièrement acceptable ». Il pourra s'agir, par exemple, d'un radar de prévision des cyclones. Ces dérogations, motivées par des considérations d'intérêt général, seront néanmoins encadrées par le décret d'application de la loi. Suivant le rapporteur qui a jugé excessivement restrictive sa rédaction, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Yves Cochet ne permettant d'autoriser par dérogation certains projets et aménagements dans les départements d'outre-mer que si les circonstances et la nécessité locales justifient ces travaux. La Commission a ensuite examiné, en discussion commune, un amendement présenté par M. Jérôme Bignon supprimant les constructions ou installations légères à usage touristique de la liste des éléments pouvant faire l'objet d'une dérogation et un amendement du rapporteur inversant la dénomination retenue pour qualifier ces éléments d'« installations ou de constructions légères à usage touristique ». M. Jérôme Bignon a précisé que son amendement avait été inspiré par MM. René-Paul Victoria et André Thien Ah Koon, sensibles à des difficultés spécifiques se posant à la Réunion. Le rapporteur a indiqué que les deux amendements traduisaient une préoccupation commune qui est de tenir compte des contraintes géographiques et de l'insularité de certains départements d'outre-mer pour autoriser une forme d'hébergement touristique spécifique dans le cœur du parc. Il a précisé que son amendement, qui visait à lever toute ambiguïté sur la nature des constructions qui pourront être admises et qui s'apparenteront aux « lodges » existant déjà en Afrique australe lui semblait de nature à répondre aux préoccupations des acteurs locaux. En conséquence, M. Jérôme Bignon a retiré son amendement et la Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 79). Le II précise l'articulation de la charte avec les documents d'urbanisme et d'aménagement pour l'ensemble des départements d'outre-mer, quelles que soient les contraintes géographiques. L'obligation de compatibilité des documents d'urbanisme ne s'appliquera pas aux communes de l'aire d'adhésion. La charte devra être compatible avec le schéma d'aménagement régional (SAR), clé de voûte de tous les documents de planification outre-mer. Depuis la loi du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, ces collectivités territoriales sont compétentes pour élaborer ce schéma, à l'initiative et sous l'autorité du conseil régional. Le SAR est approuvé par décret en Conseil d'Etat. Il est soumis, comme les SCOT, à une procédure d'évaluation environnementale. Afin de garantir une cohérence entre les deux documents, le SAR et la charte seront révisés simultanément. La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet visant à assurer dans les départements d'outre-mer la compatibilité des documents d'urbanisme avec les modalités d'application de la réglementation figurant dans le plan de préservation et d'aménagement du parc et prévoyant que le schéma d'aménagement régional doit être compatible avec ce plan. Le rapporteur ayant observé qu'à la Réunion, la primauté absolue accordée au schéma d'aménagement régional risquait de faire échouer le projet de création de parc national, l'auteur a retiré son amendement. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 80) visant à soumettre à un avis conforme de l'établissement public du parc national les documents d'aménagement forestier dans les départements d'outre-mer lors de leur élaboration ou de leur révision. Avec le soutien de M. Yves Cochet, signalant son souci de faire prévaloir une certaine souplesse dans des territoires insulaires soumis à de fortes contraintes géographiques, la commission a adopté, sur avis favorable du rapporteur qui a notamment fait observer le caractère très particulier du périmètre envisagé pour l'aire d'adhésion à la Réunion, un amendement de M. Jérôme Bignon (amendement n° 81) précisant que la procédure d'avis conforme de l'établissement public du parc national pour les aménagements projetés dans le parc étant de nature à affecter notablement son cœur ne s'applique qu'aux aménagements projetés dans le cœur du parc, sauf mention contraire dans la charte. Outre les missions connexes confiées par l'Etat aux établissements publics des parcs nationaux visées à l'article 6, est ajoutée par le paragraphe III une possibilité de délégation de compétences des collectivités territoriales. Par ailleurs, au niveau réglementaire, un décret précisera qu'il peut être dérogé au principe selon lequel les emplois permanents d'un établissement public à caractère administratif sont pourvus par des fonctionnaires. La Commission a adopté un amendement de M. Jérôme Bignon (amendement n° 82), faisant bénéficier les espaces protégés des parcs nationaux des départements d'Outre-mer (DOM) de l'exonération de la taxe sur le foncier non bâti prévue à l'article 1395 E du code général des impôts. M. Jérôme Bignon a expliqué qu'il s'agissait d'inciter les propriétaires à passer un engagement de bonne gestion de leur terrain, dans l'esprit des procédures mises en place dans le cadre des espaces Natura 2000, qui n'existent pas dans les DOM. M. Jean Lassalle s'est opposé à l'amendement, rappelant son opposition radicale et systématique à Natura 2000, et à toutes les procédures associées, qui ont pour effet, a-t-il précisé, de faire prévaloir les intérêts de la nature sur ceux de l'homme. Article L. 331-14-1 (nouveau) du code de l'environnement Dispositions spécifiques à la Guyane Indépendamment des dérogations déjà prévues par l'article L. 331-4-2 pour certains résidents permanents du parc national, l'article L. 331-14-1 institue un régime plus favorable en faveur des communautés amérindiennes et bushenenguées de Guyane, non en fonction de leur origine ou de leur culture mais en raison de leur mode de subsistance et des droits d'usage collectifs qui leur sont déjà reconnus aux articles L. 91-3 et R.170-56 du code des domaines de l'Etat : « Le Commissaire de la République constate au profit des communautés d'habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt l'existence sur les terrains domaniaux de la Guyane de droits d'usage collectifs pour la pratique de la chasse, de la pêche et, d'une manière générale, pour l'exercice de toute activité nécessaire à la subsistance de ces communautés ». Ces dispositions s'inspirent aussi de l'article 33 de la loi d'orientation pour l'outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, qui transpose l'article 8j de la Convention de Rio sur la biodiversité : « L'Etat et les collectivités locales encouragent le respect, la protection et le maintien des connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales fondées sur leurs modes de vie traditionnels et qui contribuent à la conservation du milieu naturel et l'usage durable de la diversité biologique ». Votre rapporteur fait néanmoins observer que, de la même manière que ces communautés ne sont pas de simples résidents permanents du parc, leurs autorités coutumières, dont l'existence a déjà été reconnue juridiquement dans le décret du 13 mars 1998 relatif à la gestion de la réserve naturelle de l'Amana, ne sont pas assimilables à des représentants des collectivités territoriales et doivent être prévues en tant que telles dans la composition du conseil d'administration de la Guyane. La Commission a examiné en discussion commune deux amendements de M. Yves Cochet et du rapporteur tendant à assurer la présence des autorités coutumières au sein du conseil d'administration de l'établissement public du parc national. M. Yves Cochet a retiré son amendement, visant explicitement la présence de tous les chefs coutumiers, après que le rapporteur a expliqué que leur nombre pouvait être important. La commission a ensuite adopté, avec le soutien de M. Yves Cochet, l'amendement du rapporteur (amendement n° 83) prévoyant une représentation des autorités coutumières au sein du conseil. Dispositions particulières aux espaces maritimes des parcs nationaux Article L. 331-15 du code de l'environnement Dispositions particulières aux espaces maritimes La loi dite « Barnier » avait élargi en 1995 aux eaux intérieures et territoriales la possibilité de classer des espaces en parc national, même si, dans les faits, un parc national pour partie marin avait pu se créer après l'adoption de la loi fondatrice de 1960. Cependant, aucune disposition spécifique n'était vraiment prévue pour les espaces maritimes. L'article 9 vient combler cette lacune. Le I pose un principe général d'interdiction des travaux et installations dans les espaces maritimes du cœur d'un parc national, en prévoyant à l'instar de ce qui est proposé pour les espaces terrestres la possibilité d'une dérogation ponctuelle soumise à autorisation et deux dérogations permanentes et générales. Ces deux dérogations, non soumises à autorisation concernent la pose de câbles sous-marins et les travaux répondant aux besoins de la défense nationale. Le II exclut toute possibilité de réglementation par les établissements publics nationaux de la pêche professionnelle et de la circulation en mer, qui relèvent respectivement du droit communautaire et du droit international. Cependant, un transfert optionnel est prévu du pouvoir de police spécial du maire mentionné à l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales à l'établissement public du parc national pour les activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés dans les espaces maritimes du cœur du parc. A l'heure où l'on consolide pour les parcs nationaux d'une part, le transfert de cinq polices administratives spéciales du maire, datant de 1960-1961, et où l'on ajoute d'autre part, un transfert optionnel de la police spéciale du maire pour les activités nautiques, il apparaît surprenant à votre rapporteur que certains pouvoirs de police de l'Etat, incontestablement pertinents pour un parc national, ne soient pas transférés à l'un de ses établissements publics, alors que ceci a déjà été fait, par exemple, pour les ports autonomes. Il semble normal que, dans les espaces maritimes classés en cœur du parc national, où les intérêts de la conservation de la nature priment sur les autres intérêts, les pouvoirs de police spéciales de l'Etat puissent être assumées en mer par un établissement public sous tutelle de l'Etat, dans la mesure nécessaire à cette conservation. Il en va ainsi des activités de mouillage, de la vitesse des navires, des manifestations sportives, de la chasse et de la plongée sous-marine, de la pêche professionnelle et de plaisance, de l'accès aux îlots qui peuvent avoir un impact considérable sur la faune et les habitats sous-marins. Le décret de création du parc national de Port-Cros prévoit déjà une interdiction du chalutage qui serait remise en cause par la rédaction actuelle du projet de loi. Le décret d'application prévoira que l'établissement public du parc pourra faire des propositions de réglementation relatives à la gestion du patrimoine du parc aux autorités compétentes en mer (préfet maritime, préfet de département et préfet de région). La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un de précision (amendement n° 84), l'autre (amendement n° 85) prévoyant que le décret de création et la charte peuvent soumettre à un régime particulier la pêche, la circulation en mer et la gestion du domaine public maritime dans le cœur du parc national, dans le respect du droit communautaire et du droit international, et sans préjudice des mesures prises par le préfet maritime, l'adoption de ce second amendement rendant sans objet un amendement de M. Yves Cochet de portée identique, que celui-ci a retiré. Le III soumet à une procédure d'avis conforme de l'établissement public du parc national toute activité susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime du cœur d'un parc, à l'exception des activités répondant aux besoins de la défense nationale, de l'ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution. Cette disposition s'inspire de la jurisprudence communautaire « Mer de Wadden » de la CJCJE du 7 septembre 2004, déjà commentée lors de l'article 4 du projet de loi. La Commission a examiné en discussion commune deux amendements similaires du rapporteur et de M. Yves Cochet, prévoyant que l'avis conforme de l'établissement public du parc national prévu pour autoriser l'exercice d'activités de nature à altérer ses espaces maritimes protégés soit précédé d'une consultation de son conseil scientifique. La Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 86), M. Yves Cochet ayant retiré le sien au profit de celui-ci. La Commission a adopté l'article 9 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 9 Création de l'établissement public « Parcs nationaux de France » La Commission a adopté un amendement du président Patrick Ollier et du rapporteur (amendement n° 87) visant à créer un établissement public regroupant l'ensemble des établissements publics des parcs nationaux. Le rapporteur a rappelé que tous les organes de gestion d'espaces naturels avaient leur fédération et que seuls les parcs nationaux n'avaient pas de structure collective pour les représenter. Il a souligné combien cette structure serait importante pour renforcer le rayonnement international des parcs nationaux français, favoriser les économies d'échelle et permettre à chaque parc national de bénéficier d'une expertise technique mutualisée. Il a dit son irritation de constater les réticences du Gouvernement à créer une telle structure, de fait très légère, alors même que ce dernier promeut par ailleurs dans le projet de loi la mise en place d'une instance équivalente pour les parcs naturels marins, qui n'existent pas encore. M. Jérôme Bignon a jugé cette structure d'autant plus opportune qu'elle pourrait aider à la constitution des parcs nationaux en projet. MM. Jean Lassalle et Yves Cochet ont manifesté leur soutien à l'amendement. M. François Brottes a proposé des aménagements rédactionnels, afin d'éviter que l'amendement ne soit bloqué, au titre de l'irrecevabilité financière, par des arguments de mauvaise foi de la Commission des finances. Mme Hélène Tanguy a signalé que, pour sa part, elle aurait volontiers gagé si cela avait été techniquement possible, la création de cet établissement public des parcs nationaux par la suppression de son équivalent pour les parcs naturels marins, M. Yves Cochet la rejoignant dans son analyse. (articles L. 331-18, L. 331-24 et L. 331-25, L. 331-26 et L. 331-27 [nouveaux], Le dispositif pénal applicable aux parcs nationaux, qui n'a pas été réactualisé depuis la loi de 1960, n'est plus adapté à l'exigence de protection d'un milieu exceptionnel de niveau national et international. Les sanctions applicables, qui figurent dans la seule partie réglementaire du code de l'environnement (art. R 241-61 et suivants), ne dépassent pas les contraventions de la 5ème classe, alors que la législation sur les espèces protégées et le régime relatif aux autres espaces naturels protégés (sites classés, réserves) bénéficient d'un dispositif pénal beaucoup plus complet : peines correctionnelles comprenant des peines d'emprisonnement, confiscations... En outre, la responsabilité pénale des personnes morales, innovation introduite par le nouveau code pénal en 1994, n'a pu s'appliquer pour les parcs nationaux, en l'absence de disposition expresse le prévoyant. C'est pourquoi l'article 10 réécrit plusieurs des articles de la sous-section de la section 7 (dispositions pénales) du chapitre 1er du titre III (parcs et réserves) du code de l'environnement. Il crée par ailleurs une sous-section 2 « sanctions pénales » qui ne comportait jusqu'ici qu'une sous-section 1 : « constatations des infractions et poursuites ». Article L. 331-18 du code de l'environnement Attributions de police judiciaire des agents des parcs nationaux Le paragraphe I de l'article 10 propose une nouvelle rédaction proposée de l'article L. 331-18 habilite les agents de l'établissement public du parc national à rechercher et constater trois grandes catégories d'infractions : - les infractions aux dispositions spécifiques prévues pour les réserves intégrales et les espaces protégés de parcs nationaux (1°) ; - les infractions au droit commun de l'environnement, commises dans les parcs nationaux mais aussi sur l'ensemble du territoire des communes ayant vocation à en faire partie (2°) ; - les infractions au droit spécial des fouilles et sondages (3°) commises dans les espaces protégés des parcs nationaux. Elle innove tout d'abord en faisant référence aux infractions à la réglementation spécifique des réserves intégrales, qui « peuvent être instituées dans un parc national afin d'assurer, dans un but scientifique, une protection plus grande de certains éléments de la faune et de la flore » (art. L. 331-16 du code de l'environnement) et dans lesquelles les activités agricoles, pastorales et forestières peuvent être interdites. Une seule réserve intégrale a été créée jusqu'ici, dans le parc national des Ecrins, en 1995, et le classement d'une seconde réserve sur trois îlots inhabités de Port-Cros est actuellement en cours de préparation. Par ailleurs, en dehors des infractions à la réglementation spécifique des parcs nationaux, l'article L. 331-18 actuellement en vigueur ne vise que les « infractions commises dans ces parcs en matière de forêts, de chasse et de pêche » et « les infractions commises dans la zone périphérique du parc (...) en matière de chasse et de pêche pluviale ». La nouvelle rédaction proposée, dans son 2°, permet de clarifier et de regrouper dans un seul article de référence les diverses habilitations et compétences de police judiciaire reconnues aux agents des parcs nationaux dans d'autres chapitres du code de l'environnement, pour l'application du droit commun en matière de : - protection de la faune et de la flore (article L. 415-1) ; - réserves naturelles (article L. 332-20) ; - sites (article L. 341-19 : « les infractions sont constatées en outre (...) par les agents commissionnés pour constater les infractions en matière forestière, de chasse et de pêche », ce qui est le cas des agents des parcs nationaux) ; - eau (article L. 216-3) ; - circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels (article L. 362-5) ; - publicité (dispositions combinées des articles L. 581-40 et L. 341-19) ; - accès aux espaces gérés par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (dispositions combinées des articles L. 322-10-1 et L. 332-20). Tout en reprenant les habilitations traditionnelles en matière de chasse, de pêche en eau douce et de forêts déjà visées à l'article L. 331-18, elle complète en outre les attributions de police judiciaire des agents des parcs nationaux pour leur permettre d'intervenir en matière de bruit, d'air et de déchet. Elle renvoie également aux dispositions prévues dans toutes ces matières par le code pénal et le code forestier. Le champ d'application territorial des habilitations des agents des parcs nationaux est enfin élargi pour toutes les infractions visées au 2° à l'ensemble des territoires ayant vocation à faire partie du parc et concernera, outre le cœur et l'aire d'adhésion, les communes qui auront refusé d'adhérer. Jusqu'ici, l'habilitation des agents dans la zone périphérique, que constituaient, conformément aux dispositions transitoires prévues, les territoires ayant vocation à faire partie du parc national, était limitée aux seules infractions en matière de chasse et de pêche pluviale. La nouvelle rédaction du 3° de l'article L. 331-18 habilite les agents des parcs nationaux à intervenir dans le cadre d'une nouvelle catégorie d'infractions liée à la mission nouvelle de protection du patrimoine culturel conférée au parc national par le projet de loi. Il s'agit des « infractions commises dans les espaces protégés des parcs nationaux en matière de fouilles et sondages et de protection des immeubles visées aux articles L. 544-1 à L. 544-4, L. 624-1 à L. 624-6 du code du patrimoine ». Cette disposition habilite les agents des parcs nationaux à faire appliquer dans les espaces protégés des parcs le droit régissant les fouilles archéologiques terrestres et subaquatiques, afin d'assurer la protection d'éléments aussi exceptionnels que les gravures rupestres de la Vallée des Merveilles dans le parc du Mercantour, classées monument historique. Enfin, si le lieu d'assermentation des agents (tribunal de grande instance auquel est rattaché le domicile de l'agent) n'est plus précisé dans la nouvelle rédaction de l'article L. 331-18, cette disposition, de nature réglementaire, sera reprise dans un décret d'harmonisation du commissionnement et de l'assermentation des agents dans le domaine de la protection de l'environnement, actuellement en cours de préparation, selon les informations fournies à votre rapporteur. Il convient également de rappeler que l'habilitation des agents des parcs nationaux pour constater les infractions au droit maritime (police de la navigation, police des eaux et des rades, police du balisage, lutte contre les pollutions marines, police de la pêche maritime...) relève de l'article L. 331-19 du code de l'environnement, non modifié par le présent projet de loi. Pour rechercher et constater ces infractions, les agents des établissements publics des parcs nationaux disposeront de nouveaux moyens. Tout d'abord, ils pourront « suivre les choses enlevées dans les lieux où elles ont été transportées et les mettre sous séquestre ». Ce nouveau dispositif élargit aux agents des établissements publics des parcs nationaux des dispositions déjà existantes pour les gardes champêtres et les agents techniques des eaux et forêts, prévues à l'article 23 du code de procédure pénale. Il leur permet de poursuivre en tant que de besoin les auteurs de prélèvements d'éléments protégés (animaux et végétaux, œufs ou nids, minéraux...), y compris en dehors de leur champ d'habilitation territorial, et de procéder, le cas échéant à une mise sous séquestre. L'application de ces dispositions reste cependant conditionnée à la présence d'un officier de police judiciaire, qui ne peut refuser d'accompagner l'agent du parc national, lorsque l'opération se déroule à l'intérieur de « maisons, ateliers, bâtiments, cours adjacentes et enclos ». La Commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle (amendements nos 88 et 89) présentés par le rapporteur. Article L. 331-24 du code de l'environnement Obligation d'ouverture des sacs et pouvoirs de saisie L'article 10 modifie par ailleurs l'article L. 331-24 du code de l'environnement pour donner un fondement légal à l'obligation d'ouverture des sacs à toute réquisition des agents des établissements publics des parcs nationaux et des agents habilités à constater les infractions en matière forestière, de chasse et de pêche. L'article R. 241-65 punissait déjà d'une contravention de cinquième classe le fait de s'opposer à une visite de son véhicule, sac, poche à gibier, boîte à herboriser par ces agents mais aucune disposition n'était prévue dans la partie législative du code de l'environnement. L'atteinte à la liberté d'aller et de venir apparaît ici somme toute limitée et tout à fait proportionnée à l'objectif de préservation d'un patrimoine naturel et culturel exceptionnel : cette vérification ne concerne que les sacs, à l'exclusion de toute fouille corporelle ; elle ne peut être réalisée qu'à l'intérieur de l'enceinte du cœur du parc, lieu présumé de commission de l'infraction, ou lors de la sortie des visiteurs. Des dispositions similaires existent déjà par ailleurs en matière de chasse à l'article L. 428-29 du code de l'environnement. La rédaction proposée vise ici toutes sortes de contenants : aux expressions de « carniers » et « poches à gibier » spécifiques à l'activité de chasse, s'ajoute le terme générique de « sacs ». En cas de forte présomption, par exemple, de cueillette dans le cœur du parc, cette disposition permettra aux agents habilités de vérifier que le visiteur ne dissimule pas dans son sac l'objet de son infraction et d'obtenir, le cas échéant, des indices sur la matérialité des faits. Le nouveau paragraphe II de l'article L. 331-24 élargit aux instruments et véhicules destinés à commettre l'infraction les possibilités de saisies existantes, parallèlement à la répression de la tentative visée au nouvel article L. 331-26, et fait bénéficier les agents habilités à intervenir dans les parcs nationaux de dispositions pénales déjà prévues dans le code de l'environnement pour les réserves naturelles (art. L. 332-26), la protection de la faune et de la flore (art. L. 415-5) et des sites (art. L. 341-21). Il s'agit de la mise à la charge des contrevenants des frais de transport, d'entretien et de garde des objets saisis et de la possibilité pour le juge de prononcer des confiscations. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 90). Article L. 331-25 du code de l'environnement L'article 10 du projet de loi met aussi de nouveaux outils à la disposition du parquet pour définir une politique pénale efficace et adaptée à la protection du patrimoine exceptionnel des parcs nationaux et déterminer la part respective à accorder à la prévention et à la répression. La procédure de l'amende forfaitaire est maintenue pour les contraventions des quatre premières classes dans la nouvelle rédaction de l'article L. 331-25, tandis qu'une possibilité de transaction pénale est introduite pour les contraventions de 5ème classe et les délits. Le directeur de l'établissement public du parc national pourra désormais, sous le contrôle du juge, proposer au délinquant l'abandon des poursuites en contrepartie de l'aveu de l'infraction et d'une somme d'argent dont il fixera lui-même le montant. Cette faculté a déjà été reconnue à d'autres autorités publiques en matière de contributions indirectes (art. L. 249 du Livre des procédures fiscales), en matière douanière (art. 350 du code des douanes), en matière forestière (art. 153-2 du code forestier), en cas d'infractions à la réglementation de la pêche maritime (décret n° 89-554 du 2 août 1989 pour la pêche maritime) ou en eau douce (art. L. 437-14 du code de l'environnement). Pour éviter toute difficulté et discordance, il est prévu que lorsque d'autres autorités publiques sont compétentes pour transiger (ONF par exemple), le directeur de l'établissement public du parc national recueille leur accord, en plus de celui du procureur. La Commission a examiné un amendement de M. Guy Teissier visant à substituer au terme « transiger » les termes « juger de l'opportunité » s'agissant de la prérogative laissée au directeur de l'établissement public du parc national quant à la poursuite des délits et contraventions constitués par les infractions visées aux articles L. 331-18 et L. 331-19 du code de l'environnement. M. Jérôme Bignon a précisé que seul le procureur de la République pouvait juger de l'opportunité des poursuites et que le terme « transiger » signifiait seulement que la possibilité était donnée au directeur du parc national de trouver une solution transactionnelle, sous le contrôle du procureur. La Commission a rejeté l'amendement. Sous-section 2 Sanctions pénales Article L. 331-26 (nouveau) du code de l'environnement Création d'un délit spécifique Une actualisation des peines applicables aux infractions commises dans les parcs nationaux était également nécessaire pour assurer une protection effective de l'environnement, conformément aux exigences du droit communautaire. La décision-cadre du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement fait notamment obligation aux Etats-membres de sanctionner de peines effectives, proportionnées et dissuasives les atteintes à l'environnement. Or, les violations à la réglementation des parcs nationaux sont actuellement punies par des peines contraventionnelles ne dépassant pas 1 500 euros d'amende, c'est-à-dire de peines pour la majeure partie amnistiables. Ainsi, à titre d'exemple, la loi n° 95-884 du 3 août 1995 portant amnistie dispose que toutes les contraventions de police commises avant le 18 mai 1995 sont amnistiées à l'exception des « délits prévus par le livre II nouveau du code rural » ; or, les dispositions pénales relatives aux parcs nationaux, codifiées à l'époque dans le code rural, ne comprenaient - et ne comprennent toujours pas de délits. Le dispositif pénal applicable aux parcs nationaux apparaît aussi aujourd'hui largement en retrait par rapport à la législation sur les autres espaces naturels protégés (peines pouvant aller jusqu'à 9 000 euros d'amende et 6 mois d'emprisonnement pour les réserves naturelles, peine d'amende de 9 000 euros pour les sites classés), sur la chasse (peines maximales de 3 750 euros et de 4 mois d'emprisonnement), la protection de la faune et de la flore (9 000 euros d'amende et 6 mois d'emprisonnement) mais aussi sur la protection des milieux physiques ou les pollutions et nuisances (jusqu'à 75 000 euros d'amende et 24 mois d'emprisonnement pour les infractions en matière de déchets). Le présent projet de loi procède donc à un rééchelonnement des peines dans la sous-section 2 intitulée « dispositions pénales » de la section 7 du chapitre consacré aux parcs nationaux dans le code de l'environnement, jusqu'ici vide. Il crée un nouveau délit spécifique aux espaces protégés d'un parc national. Les violations de la réglementation des activités, travaux, installations ou constructions dans les espaces protégés du parc sont punies de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, la tentative étant punie des mêmes peines, de même que la modification de l'état des lieux ou de l'aspect d'un espace ayant vocation à faire partie des espaces protégés d'un parc national et figurant à ce titre dans l'arrêté de prise en considération du ministre. La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 9).1 Article L. 331-27 (nouveau) du code de l'environnement Responsabilité pénale des personnes morales Ce délit spécifique pourra être imputé, le cas échéant, aux personnes morales, en vertu du nouvel article L. 331-27. En effet, l'article L. 121-2 du code pénal dispose que « les personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7 et dans les cas prévus par la loi ou le règlement, des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants ». L'expression « dans les cas prévus par la loi ou le règlement » a finalement été supprimée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « Perben II » mais cette généralisation de la responsabilité pénale des personnes morales ne prendra effet qu'à compter du 31 décembre 2005. Par ailleurs, l'article L. 131-37 du code pénal prévoit en tout état de cause que les peines complémentaires (dissolution, interdiction d'exercer une activité...) spécifiques aux personnes morales doivent être prévues par une loi. C'est pourquoi le présent projet de loi propose d'étendre dès à présent la responsabilité pénale des personnes morales au délit spécifique créé par l'article L. 331-27 pour la protection des parcs nationaux. La peine principale encourue par les personnes morales pour ces infractions est l'amende telle qu'elle est prévue par l'article 131-38 du code pénal, soit le quintuple de l'amende prévue pour les personnes physiques. La peine maximale sera donc de 150 000 euros d'amende. Les peines complémentaires sont celles prévues aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l'article 131-39 du code pénal : interdiction d'exercer une activité professionnelle, placement sous surveillance judiciaire, fermeture définitive d'un ou de plusieurs établissements, exclusion des marchés publics, interdiction de faire appel public à l'épargne, confiscation de la chose destinée à commettre l'infraction et affichage ou diffusion de la décision de condamnation. Article L. 331-28 (nouveau) du code de l'environnement Peines complémentaires prévues en cas de travaux, L'article 10 du présent projet introduit également un nouvel article L. 331-28 pour permettre au juge de prononcer des peines complémentaires aux peines d'amende, prévues par le code de l'urbanisme, en cas de travaux, installations et constructions irréguliers : interruption des travaux et saisie du matériel de chantier (article L. 480-2), peine d'amende de 75 000 euros et/ou peine de trois mois d'emprisonnement en cas de continuation des travaux (article L. 480-3), mise en conformité des lieux ou démolition des ouvrages (article L. 480-5), publication du jugement dans la presse locale aux frais du contrevenant (article L. 480-5), astreinte (article L. 480-7 et 8), exécution d'office (article L. 480-9). L'application de ces dispositions du code de l'urbanisme n'est pas exclusive des sanctions prévues pour les destructions, mutilations, ou dégradations d'un monument naturel (extractions de minéraux par exemple) à l'article L. 341-20 du code de l'environnement. Le nouvel article L. 331-28 tend donc à combler une lacune importante du dispositif pénal des parcs nationaux ; il permet de faire bénéficier les parcs nationaux des dispositions déjà en vigueur pour les réserves naturelles à l'article L. 332-27 du code l'environnement. Enfin, le paragraphe III de l'article 10 complète l'article L. 415-3 du code de l'environnement relatif aux sanctions applicables aux atteintes portées à la faune et à la flore protégées en prévoyant une circonstance aggravante dans les espaces protégés des parcs nationaux pour les atteintes aux espèces protégées et le doublement de la peine d'amende prévue. La Commission a adopté cet un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 92). De même, le paragraphe IV de l'article 10 propose de rajouter dans la législation sur la chasse dans la section II intitulée « circonstances aggravantes » la mention des infractions à la réglementation des espaces protégés et des réserves intégrales d'un parc national. Après avoir adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 93) présenté par le rapporteur, la Commission a adopté l'article ainsi modifié. Article additionnel après l'article 10 Application du régime juridique des contraventions de grande voirie aux espaces naturels protégés La Commission a examiné un amendement de M. Jérôme Bignon visant à permettre aux divers agents chargés de la protection des espaces naturels relevant du Conservatoire du littoral ou classés dans le périmètre des parcs nationaux, réserves naturelles ou parcs naturels marins, d'utiliser les contraventions de grande voirie. M. François Brottes a fait remarquer que l'amendement faisait référence aux parcs naturels marins, sur la création desquels la Commission ne se prononcerait que lors de l'examen de l'article 11 du projet de loi et M. Jérôme Bignon s'est engagé à modifier son amendement si les dispositions afférentes n'étaient pas adoptées. Sous cette réserve et conformément à l'avis du rapporteur, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 94). (articles L. 334-1 à L. 334-6 [nouveaux] du code de l'environnement L'article 11 du projet de loi crée un nouveau chapitre relatif aux parcs naturels marins dans le titre III du livre III du code de l'environnement consacré aux espaces naturels. CHAPITRE IV PARCS NATURELS MARINS L'article 11 crée un nouvel outil de gestion concertée d'espaces maritimes s'inscrivant, à la différence des aires maritimes des espaces protégés des parcs nationaux, dans une perspective de développement durable. La France dispose déjà d'autres outils au titre du droit de la mer, de sa législation environnementale ou de sa législation sur la pêche pour protéger l'environnement marin mais ceux-ci s'avèrent inadaptés à une approche par écosystème, c'est-à-dire avec des superficies conséquentes, généralement soumises à des conflits d'usage complexes : - les zones économiques exclusives et, en Méditerranée, les zones de protection écologique issues du droit de la mer (loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 modifiée par la loi n° 2003-346 du 15 avril 2003 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République), qui permettent à l'Etat côtier de poursuivre en dehors des eaux territoriales et jusqu'à 200 miles des côtes les actes de pollution maritime, d'exercer les compétences reconnues par le droit international en matière de protection et de préservation du milieu marin et de soumettre à une autorisation préalable les activités de recherche scientifique, afin d'éviter certaines dérives commerciales portant préjudice à la biodiversité (prélèvement de cétacés, par exemple). Cet outil, qui ne peut s'appliquer dans les eaux territoriales, n'est donc pas un outil de gestion concertée avec les différents usagers et acteurs et est principalement orienté vers la prévention des pollutions maritimes et non vers la protection du caractère remarquable d'un écosystème ; - les réserves naturelles (articles L. 332-1 et suivants du code de l'environnement). Les réserves marines concernent de petits espaces, à l'image des 650 ha de la réserve naturelle de Cerbère Banyuls, avec deux exceptions notables, celle de la réserve de l'Ile du Grand Connétable en Guyane (7 800 ha) et celle des Bouches de Bonifacio (80 000 ha). Leur objectif exclusif est la protection d'un milieu naturel ; elles ne s'inscrivent pas dans une perspective de développement durable des activités maritimes ; - la législation applicable aux parcs nationaux ne comporte pas actuellement de dispositions spécifiques aux espaces marins, même s'il est indiqué à l'article L. 331-1 du code de l'environnement que « le décret de classement peut affecter le domaine public maritime et les eaux territoriales et intérieures françaises ». L'article 9 du projet de loi vient combler cette lacune en adaptant les dispositions actuelles au contexte spécifique du classement d'espaces maritimes dans les espaces protégés du parc national, l'Etat ne partageant pas de pouvoirs en mer avec les collectivités territoriales, hormis certaines compétences limitées dans les premiers 300 mètres. L'exposé des motifs du projet de loi envisage également la délimitation d'aires maritimes adjacentes aux espaces protégés du parc et aux espaces terrestres de l'aire d'adhésion, dont les orientations de protection, mais aussi de mise en valeur et de développement durable seraient déterminées par le plan de préservation et d'aménagement du parc. La création de ces aires maritimes adjacentes, qui, comme les parcs naturels marins, associent protection et développement durable, est cependant subordonnée à la délimitation d'espaces protégés, qui peut s'avérer impossible dans certaines zones soumises à de forts conflits d'usage et non rattachées à une composante terrestre. Actuellement, le seul parc national pour partie marin comprend à peine une bande marine de 600 mètres autour de l'île de Port-Cros, soit 1 300 ha ; - les arrêtés de protection de biotopes du ministre chargé des pêches maritimes, créés en application de l'article R. 211-12 du code de l'environnement, concernent de plus petits espaces encore que les réserves marines et sont limités en pratique au seul domaine public maritime ; - l'outil de cantonnement de pêche, créé par le décret-loi du 9 janvier 1852 modifié sur l'exercice de la pêche maritime. Ces zones sont inspirées de la pratique des jachères et permettent d'interdire pendant une durée déterminée (généralement entre 4 à 6 ans) les prélèvements de pêche. Ils sont donc temporaires, même s'ils peuvent être reconduits. On peut citer à titre d'exemple le cantonnement pour semis de coquille Saint-Jacques sur le littoral du département d'Ille-et-Vilaine, reconduit pour 6 ans par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes du 4 janvier 2001, ou le cantonnement de pêche sur le littoral de Saint-Raphaël sur une durée de 4 ans, par arrêté ministériel du 3 décembre 2003. L'expérience des quelques réserves naturelles créées en vue de la protection de certains oiseaux marins a mis en évidence les difficultés de raisonner sur des espaces marins réduits, comme cela a généralement été le cas jusqu'à présent, alors que les populations animales se déplacent plus rapidement en mer que sur terre et que la faune marine dont se nourrissent ces oiseaux peut se retrouver en dehors de la réserve une dizaine d'années après sa création. Le milieu marin impose donc de raisonner sur une plus grande échelle, plus adaptée à la réalité des flux écosystémiques. Le projet de parc naturel marin en mer d'Iroise devrait ainsi concerner 20 000 ha. Mais en agrandissant la taille des espaces marins à protéger, certaines difficultés majeures apparaissent, que les outils traditionnels ne savent pas bien gérer. Les conflits d'usage gagnent généralement en nombre et en intensité et interfèrent en outre les uns avec les autres, nécessitant que les arbitrages ne soient pas rendus au cas par cas, mais en cohérence avec une vision stratégique globale. La mer d'Iroise par exemple, qui joue un rôle de refuge pour de nombreuses espèces marines, est aussi le lieu d'une intense activité humaine (pêche, plaisance...), tout en étant soumise à une pression démographique sur son littoral, génératrice de nuisances et de pollution. Dès lors, compte tenu de la complexité de la gestion de ces conflits d'usage, il devient nécessaire d'associer protection du milieu marin et développement durable, avec une certaine souplesse des procédures permettant des réajustements en fonction des besoins. Le nouvel outil du parc naturel marin placera donc au même niveau ces deux exigences et organisera la concertation entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers de la mer, dans la perspective d'une gestion intégrée des zones côtières, dont la nécessité a été mise en avant par le récent appel à projets lancé par la DATAR sur ce thème mais aussi par le Conseil et le Parlement européens dans leur recommandation 2002/413/CE du 30 mai 2002 et le 6ème programme d'action communautaire en matière d'environnement. De même, la 7ème conférence des parties à la convention de Rio sur la diversité biologique organisée en 2004 à Kuala Lampur a souligné la nécessité d'une mise en œuvre efficace de la gestion intégrée des aires marines et côtières. L'outil « parc naturel marin » répond aussi à l'exigence générale de concertation en matière d'environnement posée par la convention d'Aarhus du 25 juin 1998, en vigueur en France depuis 2002. S'inspirant du cadre partenarial inauguré par les parcs naturels régionaux tout en l'adaptant au contexte spécifique du milieu marin, espace public administré par l'Etat, il associe les élus et les usagers à l'exercice des pouvoirs détenus par l'Etat en mer selon des modalités qui respectent les compétences du préfet maritime, du préfet de région et du préfet de département mais dépassent le rôle d'un pur comité consultatif. En effet, le conseil de gestion du PNM, qui sera consulté obligatoirement sur les réglementations prises, détiendra un pouvoir de proposition, qui figurera dans le décret d'application de la loi. Usagers et collectivités seront en outre associés à la définition d'un projet formalisé dans un plan de gestion. Les PNM constitueront également un moyen complémentaire pour mettre en œuvre une véritable politique nationale des aires marines protégées, conformément aux obligations internationales souscrites par la France, qu'il s'agisse des conventions des mers régionales du programme des Nations-Unies pour l'environnement et de leurs protocoles (convention-cadre OSPAR pour l'Atlantique du Nord-Est, convention-cadre de Barcelone pour la Méditerrannée, convention-cadre de Nairobi pour l'Océan Indien, convention-cadre de Carthagène pour la région des Caraïbes), ou de conventions internationales thématiques (droit de la mer -Montego Bay-, diversité biologique -Rio, conservation des zones humides - Ramsar, conservation des espèces migratrices- Bonn, chasse à la baleine- Washington, et convention paneuropéenne dite de Berne sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel). Ils constituent aussi un outil complémentaire et non exclusif pour mettre en œuvre le réseau écologique Natura 2000 en mer sur des espaces dont la gestion est particulièrement complexe. La communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement du 27 mars 2001 intitulée « Plan d'action en faveur de la diversité biologique dans les domaines de la protection des ressources naturelles » insiste sur la mise en œuvre de ce réseau dans des sites maritimes, notamment en mer Méditerranée et dans l'Atlantique du Nord-Est. L'article 14 du projet de loi prévoit que le document d'objectifs sera élaboré par l'organisme chargé de la gestion d'un PNM lorsque le site Natura 2000 est situé en majorité dans ce parc. D'après les informations fournies à votre rapporteur, une dizaine de PNM devraient être créés d'ici 15 ans, dont 6 d'ici 2012. Le premier à voir le jour devrait être situé en mer d'Iroise, pour laquelle l'inadaptation à ces espaces maritimes complexes des dispositions régissant les parcs nationaux et l'opposition des communes insulaires ont retardé la mise en place d'un outil de protection. Le réseau des PNM sera développé en visant en priorité les éléments remarquables du patrimoine naturel figurant dans l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, touristique et floristique (ZNIEFF), ainsi que des éléments ayant des fonctions écologiques importantes vis-à-vis de la protection de la biodiversité (estuaires, vasières, récifs coralliens, mangroves...). La création d'un PNM devra prendre en compte les bénéfices attendus de cette protection mais aussi leur efficience, au regard des conséquences socio-économiques des limitations imposées aux autres activités et du coût des mesures de surveillance. La création d'un parc naturel marin répond donc à la volonté de disposer d'un outil de gestion durable et concertée pour les espaces maritimes. Cette intention est louable, car la mer, au même titre que la terre, recèle un patrimoine naturel qui doit être préservé, avec les moyens adéquats. Votre rapporteur s'interroge cependant sur la nécessité de créer un nouveau concept et de mettre en œuvre de nouvelles structures, au travers notamment de la création d'un établissement public. La coordination de règles juridiques, la fédération d'acteurs aux usages concurrents, la mise en œuvre d'un développement durable, l'expertise scientifique ne pourraient-elles pas relever simplement d'un comité regroupant les différentes compétences existantes et présidé par une autorité incontestable, comme le préfet maritime, et d'un cahier de charges et de missions définies par l'Etat ? Alors qu'une structure inter-parcs nationaux n'est pas même pas envisagée par le présent projet de loi, la création d'un établissement public ad hoc à vocation fédérative, l'Agence des Parcs Naturels Marins, assurant la gestion de parcs dont aucun n'existe encore aujourd'hui, peut soulever des interrogations quant à son efficacité, que l'avenir devra dissiper. Votre rapporteur rappelle enfin que les parcs naturels marins ne doivent pas devenir l'outil juridique principal de la politique nationale de conservation de la biodiversité marine mais seulement un outil adapté à la gestion complexe de grands espaces. Mme Hélène Tanguy a présenté un amendement de suppression de cet article, estimant que c'était là le seul moyen d'exprimer son désaccord avec ces dispositions. Après avoir souligné que les zones sur lesquelles devaient être créés les parcs naturels marins relevaient de la compétence exclusive et souveraine de l'État et que la réforme proposée ne modifiait pas la réglementation existante, elle s'est interrogée sur l'intérêt de créer une structure supplémentaire alors que l'État avait d'ores et déjà la possibilité, soit de durcir la réglementation, soit de renforcer ses contrôles. Rappelant son attachement à la protection des fonds sous-marins et à la préservation de la ressource halieutique, elle a estimé inutile dans cette optique l'instauration d'une structure artificielle, risquant de mettre en concurrence les différents acteurs dans ce domaine. A cet égard, elle a signalé que dans les zones de réglementation placées sous l'autorité des préfets maritimes, intervenaient déjà notamment la gendarmerie maritime, les affaires maritimes ou les douanes. Enfin, s'agissant de l'agence des parcs naturels marins, elle s'est étonnée de la volonté du gouvernement de créer de nouveaux postes budgétaires en période de rigueur. M. Yves Cochet a exprimé son désaccord avec Mme Hélène Tanguy, estimant qu'en dépit des nombreux intervenants dans les zones maritimes, il n'y avait pas parmi eux de « gardes écologiques » et qu'il était temps de développer une vision écologique nationale en matière maritime, vision qui existe déjà au niveau communautaire. M. Jean Lassalle, citant l'exposé des motifs du projet de loi précisant que la création de parcs naturels marins devait permettre de « mettre en œuvre le réseau communautaire Natura 2000 en mer », a, une nouvelle fois, fait part de son opposition à la directive communautaire « Habitats » et de ce fait affirmé son soutien à l'amendement. M. Jérôme Bignon, s'appuyant quant à lui sur des statistiques faisant état de la protection de 0,0001 % seulement des 11 millions de km² de l'espace marin français, a souligné la nécessité de promouvoir la protection et la mise en réseau des aires marines. Il a rappelé par ailleurs les risques de condamnation de la France pour manquement à ses obligations internationales. Tout en concédant que certaines situations pouvaient justifier un traitement local, il a souligné que les désaccords existant sur le projet de la mer d'Iroise ne devaient pas priver le reste de la France d'un nouvel outil de gestion des aires marines. Il a proposé par ailleurs d'étendre la compétence de l'agence des parcs naturels marins aux 11 réserves naturelles marines existantes et aux autres aires marines protégées afin d'en faire un « outil plein » dès sa création. M. Jean-Paul Chanteguet s'est dit favorable à l'amendement de Mme Hélène Tanguy, considérant qu'il existait déjà des réserves naturelles marines et des parcs nationaux comprenant des espaces maritimes et que la création de parcs naturels marins n'est ni nécessaire ni souhaitable. Enfin, M. Jacques Le Guen a fait une analogie entre les inquiétudes suscitées par la création de nouveaux outils juridiques tels que les parcs naturels marins et celles qui se sont faites jour dans les petites communes au sujet de la directive Natura 2000, qui, en Bretagne, se sont finalement estompées après une meilleure information. Estimant pour sa part que le texte présenté par le gouvernement avait eu le temps d'évoluer et d'arriver à maturité, il a considéré que la création de parcs naturels marins constituait une avancée. Le rapporteur a noté que les intervenants s'accordaient tous sur le principe d'établir une politique maritime de qualité et fait remarquer qu'il était légitime de s'interroger sur les modalités de cette politique et les structures destinées à la mettre en œuvre. Rappelant l'existence du Conservatoire du littoral et de l'IFREMER, il a vivement regretté la création d'une structure fédérative nouvelle, l'agence des parcs naturels marins, alors qu'aucun de ces parcs n'existe. S'agissant de l'amendement lui-même, il s'est dit très partagé. Mme Hélène Tanguy a trouvé dommage que les dix ans de réflexion ayant précédé le dépôt du projet de loi n'aient abouti qu'à ce résultat et estimé qu'il aurait fallu trouver pour les zones maritimes une proposition plus innovante, plus concertée localement, plus adossée à des structures existantes et qui ne soit pas liée aux parcs nationaux. Elle a conclu en réaffirmant son désaccord avec les modalités de protection des aires marines prévues par le texte. M. Jean Lassalle a réitéré son soutien à l'auteur de l'amendement et poursuivi sa dénonciation du dispositif Natura 2000, considérant que celui-ci avait dépossédé les habitants de leurs territoires. M. Gilles Cocquempot a en revanche salué la création de parcs naturels marins, qui permettra enfin de disposer d'un outil juridique pour mettre en œuvre les schémas de mise en valeur de la mer et jugé que la question de l'agence des parcs naturels marins était un autre problème. La Commission a finalement rejeté l'amendement. Article L. 334-1 (nouveau) du code l'environnement Création des parcs naturels marins Le premier alinéa du nouvel article L. 334-1 précise que les PNM « peuvent être créés dans les eaux intérieures et la mer territoriale, jusqu'aux limites du domaine public maritime » ; ils peuvent donc s'étendre jusqu'à 12 miles marins (22,2 kilomètres) des « lignes de base » obtenues en reliant les points extrêmes de la côte nationale à marée basse. La double référence à la mer territoriale et au domaine public maritime permet de prendre en compte la « colonne d'eau » comprise entre le sol de la mer, qui appartient au domaine public maritime, et la surface de l'eau (la notion « d'eaux territoriales » repose sur une vision horizontale de la mer et ne prend pas en compte la dimension volumétrique). Cette précision est particulièrement importante en matière de gestion des ressources halieutiques. Les eaux interieures correspondent pour leur part aux eaux maritimes situées entre le littoral et la ligne de base de la mer territoriale, le domaine public maritime s'étendant côté terre jusqu'à la limite des plus hautes mers en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles. La zone de balancement des marées, appelée estran, qui peut présenter un intérêt écologique important, pourra donc faire partie d'un PNM. Or, cette zone comprend la bande des 300 mètres, dans laquelle le maire détient une compétence de police spéciale pour la baignade et les activités nautiques prévue par l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales, en complément du pouvoir de police général du préfet maritime. En dehors de ces 300 mètres, l'Etat ne partage pas ses pouvoirs en mer avec les collectivités territoriales. Le premier alinéa du nouvel article L. 334-1 du code de l'environnement assigne trois objectifs, d'importance égale, à la création d'un PNM : la connaissance du patrimoine marin, la protection du milieu marin et le développement durable de ce milieu. La création d'un parc naturel marin relève d'un décret simple, à la différence des parcs nationaux pour lesquels un décret en Conseil d'Etat est prévu. Cette différence de traitement est logique dans la mesure où l'Etat est le seul propriétaire et le seul détenteur de pouvoirs en mer (à l'exception de la bande des 300 mètres). Le décret, qui fixe les limites du PNR et approuve son plan de gestion, est pris après enquête publique, ce qui permet d'informer les populations du littoral et insulaires et les usagers de la mer du projet de parc, qui pourra notamment inclure l'estran, ainsi que du contenu du plan de gestion. Le plan de gestion n'est donc pas constitutif du PNM en lui-même, à la différence de la charte des parcs naturels régionaux. Cependant, l'approbation du plan de gestion par le décret créant le parc est ambiguë : en effet, cela signifie que le plan de gestion est élaboré avant la création du parc, avant même le conseil de gestion soit composé, ce qui paraît peu compatible avec la disposition selon laquelle le conseil de gestion « élabore le plan de gestion du parc », prévue au deuxième alinéa du II du nouvel article L. 334-2 du code de l'environnement. Cette ambiguïté peut aussi laisser craindre une centralisation déguisée au niveau de l'agence des PNM. Aucune indication n'est fournie quant à la révision du plan de gestion, en dehors de sa périodicité (tous les quinze ans). Il faut donc en conclure que le principe de parallélisme des formes s'applique : enquête publique et approbation du plan de gestion révisé par décret. Suivant l'avis favorable de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. Jean-Claude Lemoine (amendement n° 95), précisant que le plan de gestion du parc naturel marin autorise, comme sur l'ensemble du territoire national, le déplacement d'un gabion sous réserve de la destruction de l'installation précédemment édifiée. Article L. 334-2 (nouveau) du code de l'environnement Agence des parcs naturels marins Le nouvel article L. 334-2 du code de l'environnement crée sous la forme d'un établissement public national, dont l'exposé des motifs indique qu'il aura un caractère administratif, une structure fédérant l'ensemble des parcs naturels marins : l'Agence des parcs naturels marins. Selon les informations fournies à votre rapporteur, cet établissement devrait être placé sous la double tutelle du ministère chargé de l'écologie et du ministère chargé de la mer. Votre rapporteur regrette vivement que la création d'une structure inter-parcs soit proposée pour des parcs d'un nouveau type qui n'existeront pas avant des années alors qu'elle n'existe pas et n'est même pas envisagée par le projet de loi pour les parcs nationaux dont le rôle de protection du patrimoine naturel est reconnu aux niveaux national et international. L'agence des PNM a pour mission d'élaborer une stratégie générale pour la gestion de ces espaces maritimes, de mobiliser les moyens nécessaires à la mise en œuvre des plans de gestion et de veiller à leur bonne ventilation entre les différents parcs, ainsi que d'apporter son assistance et son expertise aux conseils de gestion. Elle pourra également mettre à profit son expertise au profit de l'Etat, en menant à la demande de celui-ci toute action en rapport avec des missions statutaires : elle pourra donc, par exemple, représenter la France, lors des négociations internationales ou communautaires sur les aires marines protégées et la création d'un réseau Natura 2000 en mer. Cette agence n'a pas de pouvoir réglementaire propre, contrairement aux établissements publics des parcs nationaux. La composition de son conseil d'administration est largement ouverte sur l'extérieur : si les représentants de l'Etat détiennent deux-cinquièmes au moins des sièges, il comprend des représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements, des organisations représentatives des professionnels, des organisations des usagers de la mer, d'associations de protection de l'environnement, du personnel et des personnalités qualifiées. A l'instar du dispositif proposé pour les parcs nationaux, le projet de loi autorise la mise à disposition d'agents de la fonction publique territoriale auprès de l'agence des PNM, qui n'est pas prévue par le statut de cette fonction publique, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, et doit faire l'objet d'une disposition législative expresse. Cette possibilité s'inspire de celle existant pour le Conservatoire du Littoral à l'article L. 322-13-1 du code de l'environnement. Les ressources de l'agence sont définies par le III du nouvel article L. 334-2 du code de l'environnement, de façon non exhaustive : elles comprennent obligatoirement une contribution de l'Etat mais peuvent s'y ajouter notamment et à titre facultatif une participation des collectivités territoriales, des subventions, des redevances pour services rendus mais aussi le produit de taxes. La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet disposant que l'établissement public du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est chargé d'organiser, en partenariat avec les collectivités et les autorités administratives concernées, la gestion des parcs naturels marins. L'auteur de l'amendement a indiqué qu'il s'agissait ainsi d'éviter la création d'une structure supplémentaire. Rappelant que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne souhaitait pas étendre sa mission actuelle à la gestion des parcs naturels marins craignant qu'elle n'absorbe les moyens nouveaux obtenus par l'affectation du droit de francisation et de navigation, M. Jérôme Bignon a jugé opportune la création de cette agence, à condition toutefois que l'on dote celle-ci de véritables compétences pour l'animation d'un réseau d'aires marines protégées, faute de quoi l'agence ne serait qu'une coquille vide. Il a estimé indispensable la création d'un tel réseau et regretté l'absence de représentant de l'administration française au congrès des aires marines organisé à Melbourne. Il s'est donc félicité qu'à travers ce projet de loi une véritable politique des aires marines protégées puisse enfin être mise en œuvre. L'orateur a rappelé à cet égard que soixante-dix pour cent de la biodiversité se trouvait en mer, et que le problème en cause - la protection de cette biodiversité marine - dépassait par conséquent largement le débat sur la rationalisation administrative ouvert par l'amendement en discussion. M. Jean-Claude Lemoine, tout en se montrant sensible aux propos de M. Jérôme Bignon, a néanmoins jugé nécessaire de ne pas confier les missions de gestion des parcs naturels marins à l'agence créée par le projet de loi. Mme Hélène Tanguy a souligné le paradoxe consistant à créer une agence chargée de gérer les parcs naturels marins, alors même qu'ils n'existaient pas encore. Ajoutant qu'il paraissait difficile de distinguer entre les problèmes marins et les problèmes littoraux, elle a par conséquent apporté son soutien à l'amendement de M. Yves Cochet. Le rapporteur, tout en indiquant que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne souhaitait pas être doté de la compétence que l'amendement visait à lui confier, a reconnu qu'il serait souhaitable de retenir une solution intermédiaire entre celle proposée par le projet de loi et celle de l'amendement de M. Yves Cochet. Suivant l'avis défavorable de son rapporteur, la Commission a par conséquent rejeté cet amendement. Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 96) ayant pour objet de préciser que l'agence des parcs naturels marins était un établissement public administratif. La Commission a, suivant l'avis de son rapporteur, adopté un amendement du Gouvernement (amendement n° 17). Dans un souci d'économie de moyens, il est proposé dans le II du nouvel article L. 334-2 de ne pas créer d'établissement public pour chaque parc mais de confier l'élaboration et le suivi de chaque plan de gestion à un conseil de gestion, non doté de la personnalité juridique, composé de représentants locaux de l'Etat, de représentants des collectivités territoriales riveraines ou insulaires et de leurs groupements, d'organisations représentatives des professionnels (comité des pêches, comité de conchyliculture par exemple), d'organisations des usagers de la mer, d'associations de protection de l'environnement et de personnalités qualifiées, composition à laquelle votre rapporteur souhaite ajouter un représentant du personnel à l'instar de ce qui est prévu pour l'agence des PNM. Ce conseil de gestion pourra recevoir délégation du conseil d'administration de l'agence des PNM sur toute question spécifique au parc ; il s'agit d'une délégation de compétence, qui concernera en premier lieu l'avis conforme donné sur les autorisations d'activités susceptibles d'altérer de façon notable le milieu marin du parc. Le conseil de gestion organisera le dialogue avec les autorités compétentes en mer : principalement le préfet maritime, en vertu du décret n° 2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'Etat en mer, qui dispose par ailleurs de pouvoirs de police spéciale pour les manifestations nautiques en mer et les épaves maritimes en mer, mais aussi le préfet de région pour la pêche maritime et de loisir, et le préfet de département pour la pêche sous-marine, les épaves maritimes sur le rivage, les travaux miniers et la gestion du domaine public, ainsi que les maires intéressés pour la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage dans la bande des 300 mètres. Pour mettre en œuvre les orientations et les mesures du plan de gestion et satisfaire à ce qui peut s'analyser comme une obligation de faire, les collectivités territoriales pourront bénéficier d'une assistance technique du conseil de gestion, en vertu du II du nouvel article L. 334-2. Le cadre de cette assistance technique sera précisé par ce conseil mais en l'absence de précision dans la loi, celle-ci devra s'exercer dans les conditions prévues par le code des marchés publics et sera soumise aux règles de mise en concurrence. La nature de cette assistance technique dépendra par ailleurs de la réalité des moyens alloués aux conseils de gestion par l'agence des parcs naturels marins. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret d'application prévoira que les conseils de gestion disposeront d'un pouvoir de proposition sur les réglementations prises par les autorités de l'Etat compétentes en mer, notamment en matière d'occupation du domaine public maritime, d'utilisation des eaux, de pêche, d'utilisation des ondes, de mouillage des bateaux ou de loisirs ; ces autorités devront justifier leur éventuel refus d'y donner suite. Le conseil de gestion sera également consulté, sous forme d'avis simple, lors de l'élaboration de la réglementation prise par ces autorités, lorsque cette réglementation concerne des activités pouvant s'exercer dans le périmètre du parc, ou lors de l'autorisation donnée par ces autorités à des activités s'y exerçant. Article L. 334-3 (nouveau) du code de l'environnement Plan de gestion et procédure d'avis conforme de l'agence Le dernier alinéa du nouvel article L. 334-3 prévoit en outre une procédure d'avis conforme de l'agence des PNM, qui sera dans les faits un avis conforme du conseil de gestion compétent par délégation de compétence, pour toute autorisation préalable à une activité susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime d'un parc naturel marin. Cet article prévoit néanmoins quatre exceptions, en matière de défense nationale (il peut s'agir, par exemple, des déplacements d'un sous-marin nucléaire), d'ordre public, de sécurité maritime et de lutte contre la population. Il s'agit ici « d'activités » et non de travaux ou aménagements. Ces exceptions sont toutes motivées par la nécessité d'une action rapide, condition sine qua none de son efficacité, qui s'avère incompatible avec la lourdeur d'une procédure de consultation. S'y rajoute, pour les activités répondant aux besoins de la défense nationale, des raisons évidentes de discrétion, certaines activités relevant du secret défense. La Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy remplaçant l'avis conforme de l'agence des parcs naturels marins, prévu par le projet de loi en cas de demande d'autorisation d'exercice d'une activité susceptible d'altérer de façon notable l'espace maritime d'un parc naturel marin, par un avis consultatif. En effet, le rapporteur a indiqué que cet amendement posait un problème au regard des nouvelles exigences posées par la jurisprudence communautaire en matière d'évaluation environnementale. Le nouvel article L. 334-3 définit aussi le contenu du plan de gestion. Ce dernier détermine à la fois les orientations de protection, de connaissance et de mise en valeur et de développement durable du parc, ce qui correspond aux trois objectifs, de même valeur et non hiérarchisés, fixés aux parcs naturels marins par le nouvel article L. 334-1, et les mesures permettant de les mettre en oeuvre. Ce plan de gestion s'appuie sur un document graphique, pouvant délimiter au sein du parc plusieurs zones à vocation dominante différente, à l'instar de ce qui existe pour la charte des parcs naturels régionaux. Ce plan de gestion n'aura pas de caractère réglementaire et ne sera pas opposable aux tiers ; il ne s'imposera pas non plus aux documents de planification, tels le schéma d'aménagement et de gestion des eaux ou le schéma de mise en valeur de la mer, pour lesquels aucune obligation de compatibilité n'est prévue. En revanche, à l'instar des parcs naturels régionaux, une obligation de cohérence de leurs actions et des moyens mis en œuvre par rapport aux orientations et mesures du plan de gestion est mise à la charge de l'Etat, mais aussi des collectivités territoriales et des organismes s'associant à la gestion du parc, c'est-à-dire des organismes représentés dans le conseil de gestion. Article L. 334-4 (nouveau) du code de l'environnement Articulation entre parcs naturels marins et parcs naturels régionaux L'article L. 334-4 vise à clarifier l'articulation entre les périmètres des parcs naturels marins et ceux des parcs naturels régionaux, en posant le principe que le classement d'espaces en parc naturel marin a pour effet de mettre fin à leur classement en parc naturel régional. On peut néanmoins s'interroger sur l'utilité d'un tel dispositif car, contrairement aux articles définissant les parcs nationaux et les réserves naturelles, les dispositions relatives aux PNR ne font pas explicitement référence au domaine public maritime ni aux eaux territoriales ou intérieures et n'envisagent pas d'espaces maritimes. En revanche, votre rapporteur estime souhaitable de prévoir une concertation entre un PNR en charge du littoral, un organisme chargé d'une réserve naturelle et le parc naturel marin, lorsque leurs périmètres sont contigus. La présence de ces organismes gestionnaires d'espaces naturels pourrait notamment être prévue au sein du conseil de gestion. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Yves Cochet disposant que des réserves naturelles classées pouvaient être instituées au sein d'un parc naturel marin, afin d'assurer une protection plus grande de la faune, de la flore ou de milieux naturels présentant une importance particulière. Article L. 334-5 (nouveau) du code de l'environnement Pouvoirs de recherche et de constatation d'infractions dévolus aux agents des parcs naturels marins Enfin, l'article L. 334-5 attribue aux agents des parcs naturels marins des compétences de police judiciaire, déjà reconnues à d'autres catégories d'agents de l'Etat (officiers de police judiciaire, officiers de port, inspecteurs de la navigation maritime, gendarmes maritimes...) intervenant en mer ou aux agents des organismes gérant des espaces naturels maritimes (parcs nationaux ou réserves naturelles par exemple). La loi habilite les agents des PNM à rechercher et constater : - les infractions à la police des eaux et des rades définies à l'article 63 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande : non-respect des mesures d'interdiction de mouillage, transgression de la limitation de vitesse prise par le préfet maritime... ; - les infractions à la police des rejets définis aux articles L. 218-10 à L. 218-19, L. 218-22 et à l'article L. 218-73 du présent code : rejets d'hydrocarbures, d'ordures, transport en vrac et rejet de substances nocives, non-transmission de rapport aux autorités en cas d'événement accidentel... ; - les infractions à la police du balisage définies aux articles L. 331-1, L. 331-2 et R. 331-1 du code des ports maritimes : dégradation de bouées, phares, feux, installations de balisages ou amarrage sur ces installations.. ; - les infractions à la police des biens culturels maritimes (art. L. 544-5 à L. 544-7 du code du patrimoine) : prospections, fouilles, sondages, déplacements ou destructions sans autorisation de biens culturels maritimes (épaves, vestiges, gisements historiques ou archéologiques situés dans le domaine public maritime) ; - les infractions aux dispositions du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime : cultures marines ou élevage d'animaux marins sans autorisation, détention d'instruments prohibés pour la pêche (explosifs, armes à feu, toxiques), pêche en zone interdite ou en période interdite, vente de produits pêchés illégalement, infractions à la réglementation de la pêche à pied et de la pêche sous-marine... Votre rapporteur estime souhaitable que les agents du parc naturel marin puissent intervenir aussi au titre d'autres législations du code de l'environnement, concernant l'estran, la faune et la flore, pour lesquelles sont déjà habilités les agents des parcs nationaux. Il est en effet normal qu'un agent d'un parc naturel marin, qui a évidemment en charge la protection du milieu marin, puisse intervenir en cas par exemple, de tir sur un oiseau marin faisant partie d'une espèce protégée. Il conviendrait donc d'habiliter les agents des PNM à rechercher et constater les infractions relatives à l'accès aux espaces gérés par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (art. L. 322-10-1) et les infractions relatives à la protection de la faune et de la flore (art. L. 415-1). D'autre part, il n'est pas impossible qu'une réserve naturelle soit incluse dans le périmètre d'un parc naturel marin et confiée pour gestion à l'organisme qui le gère ; la question se pose déjà avec le projet de la mer d'Iroise. Il conviendrait donc d'habiliter les agents des parcs naturels marins à intervenir pour rechercher et constater les infractions à la législation spéciale relative aux réserves naturelles (articles L. 332-20 et L. 332-22 du code de l'environnement). Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy prévoyant que les infractions dont il est fait mention à l'article L. 334-5 du code de l'environnement sont recherchées et constatées dans le parc naturel marin par les services habituels de l'Etat sous l'autorité du préfet maritime, son auteur ayant indiqué qu'elle jugeait inutile de créer un corps supplémentaire d'agents pour faire observer la réglementation ordinaire existante. Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 97), tendant à préciser que l'intervention des agents des parcs naturels marins pour rechercher et constater certaines infractions n'est pas exclusive de celle d'autres autorités agissant en mer sous l'autorité du préfet maritime. Elle a en revanche rejeté un amendement de M. Yves Cochet prévoyant, en faveur des agents visés à l'article L. 334-5 du code de l'environnement, une compétence supplémentaire pour les infractions commises en matière de protection de la nature. Ensuite, le rapporteur a retiré un amendement tendant à habiliter les agents de l'agence des parcs naturels marins à constater des infractions de droit commun à trois législations relevant du code de l'environnement concernant le domaine public maritime, la faune et la flore, ainsi que les infractions à la législation spéciale relative aux réserves naturelles dans l'éventualité de leur classement dans un parc naturel marin au profit d'un amendement similaire du Gouvernement. Puis la Commission a adopté un amendement du Gouvernement (amendement n° 15). Article L. 334-6 (nouveau) du code de l'environnement Cet article nouveau renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation des modalités d'application du chapitre II nouveau créé par l'article 11. Puis la Commission a adopté l'article 11 ainsi modifié. La Commission a rejeté un amendement de M. Yves Cochet prévoyant que le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres est chargé d'organiser la gestion des parcs naturels marins. Article additionnel après l'article 11 La Commission a examiné un amendement du Président Patrick Ollier prévoyant la création de parcs naturels urbains, sur le modèle des parcs nationaux. Le Président Patrick Ollier, devant quitter la réunion, a attiré l'attention de ses collègues sur un de ses amendements devant être discuté ultérieurement sur les parcs naturels urbains. Il a indiqué qu'à l'issue de l'expérience réussie de la charte du parc des Ecrins, il avait souhaité créer dans sa commune et ses alentours une forme de parc national dans un milieu urbain, avec un cœur composé d'espaces naturels à préserver et d'une zone périphérique urbanisée, où des prescriptions architecturales particulières peuvent être édictées en vue de sacraliser les zones protégées. Il a précisé que cet amendement lui tenait particulièrement à cœur, et qu'il fallait donner un signal fort pour la préservation des espaces naturels, y compris dans les zones urbaines. Le rapporteur a fait observer que le parc naturel urbain expérimenté à Rueil-Malmaison, Vaucresson et Garches avait la même superficie que celui de Port-Cros. M. Jean Lassalle a ajouté que c'est en ville que les problèmes environnementaux étaient les plus criants. Si le rapporteur a exprimé un avis favorable à l'adoption de cet amendement, M. Jacques Le Guen et M. Jérôme Bignon se sont déclarés réservés sur l'adoption d'un tel amendement dans la mesure où il pourrait banaliser les parcs nationaux et aboutir à un transfert de financements injustifié. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 98) portant article additionnel DISPOSITIONS D'ORDRE FINANCIER Création d'un nouveau critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement en faveur des communes situées pour tout ou partie dans les espaces protégés du parc national L'article 12 introduit une nouvelle composante dans la dotation forfaitaire comprise dans la dotation globale de fonctionnement, calculée au prorata de la superficie communale comprise dans le cœur d'un parc national. Cette disposition reprend une proposition formulée par votre rapporteur dans son rapport au premier ministre de juin 2003, qui soulignait la nécessité d'une solidarité financière avec les communes situées dans le cœur d'un parc national, soumises à des sujétions spécifiques au titre de la protection d'un élément du patrimoine de la Nation. En raison de la nécessité de réglementer voire d'interdire certaines activités (industrielles, commerciales...), travaux ou constructions, les communes dont tout ou partie du territoire est inscrit dans le périmètre du cœur se retrouvent définitivement privées de ressources fiscales potentielles découlant d'un développement économique classique, qu'il s'agisse de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties ou encore des taxes liées à la publicité. En dépit de leur fréquentation touristique, les communes comprises intégralement dans le cœur ne peuvent guère non plus profiter des ressources issues de la taxe de séjour, qui se concentrent dans l'ancienne zone périphérique où sont situées les infrastructures hôtelières et autres structures d'accueil. Le respect des contraintes écologiques peut aussi leur imposer des charges de gestion supérieures à celles des autres collectivités territoriales (prescriptions architecturales pour les travaux et ouvrages publics par exemple). En conséquence, pour ces motifs objectifs, comme pour vaincre les réticences psychologiques nées du transfert de certaines prérogatives du maire au directeur du parc, une majoration de la dotation globale de fonctionnement apparaît souhaitable. Elle symbolise la reconnaissance par la Nation de ces contraintes spécifiques, imposées dans l'intérêt général de protection d'un territoire exceptionnel. Selon les indications figurant à l'exposé des motifs du présent projet de loi, le Gouvernement proposera une enveloppe totale de 2,45 millions d'euros, qui sera réévaluée à chaque création de nouveau parc national. La dotation versée à une commune dont 50 % du territoire est compris dans le cœur d'un parc national s'élèverait ainsi aux environs de 22 000 euros. Chaque commune verra sa dotation actualisée chaque année en fonction du taux d'évolution de l'ensemble de la dotation globale de fonctionnement. La part de la superficie communale comprise dans le cœur sera doublée pour le calcul de la dotation, lorsque cette superficie est supérieure à 5 000 km². Cette majoration vise à prendre en compte les spécificités des communes guyanaises, potentiellement concernées par la création d'un parc national, selon le même régime que pour le reste de la dotation globale de fonctionnement. Il s'agit ici de prise en compte des contraintes générales liées aux distances (organisation du ramassage scolaire par exemple) et non de compensation des sujétions liées à la réglementation du parc national. Le paragraphe 2 de l'article 12 précise que le montant initial de cette nouvelle dotation sera fixé par la loi de finances pour 2006. Le projet de loi sur les parcs nationaux n'étant finalement examiné par l'Assemblée Nationale que fin novembre 2005 en dépit de son dépôt le 25 mai dernier et n'ayant donc pu être adopté par celle-ci avant la discussion budgétaire, le montant de la nouvelle dotation n'a pas été inscrit dans le projet de loi de finances pour 2006. Un amendement similaire présenté par M. Michel Bouvard sera cependant discuté lors de l'examen en séance publique des articles rattachés aux crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » ; il a néanmoins été rejeté par la Commission des Finances, en raison de la réforme de la DGF intervenue en 2005 et des risques de demandes reconventionnelles pour certains territoires ruraux. Votre rapporteur attend donc un engagement fort du gouvernement pour que cette nouvelle composante de la DGF puisse être créée dans le prochain budget. La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, l'un rédactionnel (amendement n° 99), et l'autre (amendement n° 100), tendant à prévoir que le montant initial de la dotation versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans les espaces protégés d'un parc national sera fixé par la loi de finances pour 2007 au lieu de l'être par la loi de finances pour 2006. Puis la Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié. L'article 13 permet aux établissements publics chargés des parcs nationaux de bénéficier de certaines exonérations fiscales dans le cadre de leurs interventions foncières, déjà consenties au Conservatoire de l'espace littoral. Il modifie en conséquence les articles 795 et 1045 bis du code général des impôts. Il élargit tout d'abord aux dons et legs d'immeubles nus ou bâtis situés dans les cœurs de parcs nationaux consentis aux établissements publics chargés de ces parcs l'exonération des droits de mutation à titre gratuit prévue à l'article 795 du code général des impôts. Cette exonération, qui s'applique notamment aux dons et legs d'œuvres d'art destinées à figurer dans une collection publique, constitue déjà un des instruments de la politique de préservation du patrimoine culturel mais aussi du littoral : « sont exonérés des droits de mutation à titre gratuit : (...) 12° Conformément à l'article L. 322-8 du code de l'environnement, les dons et legs d'immeubles situés dans les zones définies à l'article L. 322-1 du code précité, faits au profit du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ». Votre rapporteur se félicite que cette facilité soit accordée aux établissements publics des parcs nationaux, dotés de la personnalité juridique et pouvant donc recevoir des dons et legs, et rappelle que le parc de Port-Cros résulte pour partie d'un legs fait par des propriétaires privés soucieux de la protection d'espaces exceptionnels soumis à des pressions urbanistiques et à une fréquentation de plus en plus fortes. La gestion des espaces protégés du parc, souvent confrontée au problème du sentiment de frustration et « d'éviction » des propriétaires des assiettes foncières, ne pourra qu'être facilitée par une capacité d'intervention foncière accrue de ces établissements publics. Les deux derniers alinéas de l'article 13 complètent par ailleurs l'article 1045 bis du code des impôts pour exonérer des droits de fiscalité immobilière (droits d'enregistrement, taxe de publicité foncière) les acquisitions et échanges d'immeubles, qu'il s'agisse de terrains ou de bâtiments, situés dans le cœur d'un parc national faits par l'établissement public du parc. Il ne vise pas le droit de timbre de dimension, supprimé par l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2005. Cette exonération des droits de fiscalité immobilière s'applique aujourd'hui aux acquisitions et échanges faits par l'Etat mais non par ses établissements publics autres que les établissements publics scientifiques, d'enseignement, d'assistance et de bienfaisance, en vertu de l'article 1040 du code général des impôts. Elle ne peut donc s'appliquer aux organismes gérant les sept parcs nationaux existants, qui sont des établissements publics administratifs. Bien qu'étant un établissement public de même nature, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, qui agit pour le parc de Port-Cros, bénéficie déjà d'une telle exonération en faveur de ses acquisitions et échanges en vertu d'une disposition expresse (article 1041 du code général des impôts). La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 101 et 102), puis l'article 13 ainsi modifié. DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES L'article 14 du projet de loi comporte plusieurs dispositions de simplification administrative et de mise en cohérence rédactionnelle de dispositions codifiées par rapport à la nouvelle définition du parc national. Dans un souci de simplification administrative, le I de l'article 14 confie aux établissements publics des parcs nationaux ou à l'agence des parcs naturels marins la charge d'élaborer le document d'objectifs d'un site du réseau communautaire Natura 2000 (zone spéciale de conservation ou zone de protection spéciale), lorsque ce dernier est majoritairement situé dans le périmètre de ces parcs. La loi relative au développement des territoires ruraux a récemment modifié la procédure de désignation de ces sites dans le sens d'une plus grande concertation, en créant un comité de pilotage Natura 2000, chargé de l'élaboration et du suivi du document d'objectifs. Conformément à l'article L. 414-2 du code de l'environnement, ce comité est composé des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements, ainsi que, notamment, des représentants de propriétaires et exploitants des terrains inclus dans le site ; il est présidé par un représentant des collectivités territoriales. La loi relative au développement des territoires ruraux a ainsi transféré du préfet aux élus locaux l'élaboration du document d'objectifs. Une exception a cependant été prévue au paragraphe V de l'article L. 414-2 lorsque le site Natura 2000 est entièrement inclus dans un terrain relevant du ministère de la Défense ; dans ce cas, c'est l'autorité administrative qui prend en charge son élaboration en association avec le comité de pilotage Natura 2000. Le I du présent article ajoute donc à cette dérogation l'hypothèse où le site est majoritairement situé dans le périmètre d'un parc national ou d'un parc naturel marin (puisque des sites Natura 2000 seront désignés en mer), en complétant le V de l'article L. 414-2 du code de l'environnement. Il va même plus loin puisque, dans ce cas, c'est l'établissement public du parc national ou l'agence des parcs naturels marins qui se substitue entièrement au comité de pilotage Natura 2000 ; de plus, le site Natura 2000 n'est ici pas entièrement inclus dans un parc national ; il l'est seulement à plus de 50 % de sa superficie, ce qui implique que des propriétaires privés et maires, bien que non concernés par le parc, n'auront plus aucun droit de regard. La situation est différente dans les parcs naturels marins, qui ne concernent que le domaine public maritime, les eaux territoriales et intérieures : l'Etat est alors le seul propriétaire. Le souci d'éviter une superposition des procédures dans le périmètre des parcs nationaux ou naturels marins est louable car l'objectif de protection est le même. Cela ne doit cependant pas conduire à fragiliser la participation des collectivités territoriales et des propriétaires privés, sous peine de compromettre l'appropriation par les populations locales de cette démarche de protection des habitats naturels et des espèces. Les nouvelles modalités de désignation du conseil d'administration du parc national et le poids renforcé des élus et acteurs locaux en son sein devraient pouvoir y remédier. Néanmoins, votre rapporteur estime que cette substitution automatique de l'établissement public du parc national n'est pas acceptable en dehors du cœur du parc national et proposera de limiter le dispositif prévu au seul cas où le site Natura 2000 est situé en majorité sur des terrains faisant partie du cœur d'un parc national. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 103) limitant aux seuls espaces protégés du parc national l'élaboration du document d'objectifs d'un site Natura 2000 par l'établissement public du parc national. Le II de l'article 14 complète l'article 79 du code minier afin de préciser explicitement que les travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine doivent respecter les contraintes et les obligations afférentes à l'existence d'un parc national, défini à l'article L. 331-1 du code de l'environnement. Cet article du code minier ne visait jusqu'à présent que les obligations afférentes aux « caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime » et « aux intérêts énumérés par l'article L. 341-1 du code de l'environnement », c'est-à-dire aux sites classés, « et à l'article 1er de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature », qui vise notamment la protection des espaces naturels et des paysages, la préservation des espèces animales et végétales et le maintien des équilibres biologiques. Alors que se pose le problème de l'orpaillage en Guyane, cette précision permettra de renforcer l'encadrement des activités de prospection et d'extraction minières dans les parcs nationaux, outre la possibilité de soumettre à un régime particulier l'extraction des matériaux concessibles dans le cœur du parc, prévue à l'article 4 du projet de loi. Les deux derniers alinéas de l'article 79 du code minier prévoient également qu'en cas de menace à ces intérêts supérieurs, l'autorité administrative peut prescrire à l'explorateur ou à l'exploitant toute mesure destinée à assurer leur protection et faire procéder d'office à leur exécution en cas de défaillance dans le délai imparti, au frais de l'explorateur ou de l'exploitant. Le III de l'article 14 procède à la mise en cohérence de la rédaction de plusieurs articles du code de l'environnement (L. 331-5 - enfouissement des réseaux électriques ou téléphoniques-, L. 331-16- création de réserves intégrales-, L. 428-15- infractions motivant une suspension du permis de chasser- et L. 581-14-interdiction de toute publicité dans certaines zones) avec la nouvelle définition des parcs nationaux. Il remplace l'expression « parc national », qui n'incluait jusqu'ici que la zone centrale, par celle d' « espaces protégés du parc national », afin de ne pas élargir le champ d'application de ces dispositions aux communes ayant adhéré au plan de préservation et d'aménagement et de rester à droit constant. Votre rapporteur proposera, comme il l'a indiqué dans le commentaire du premier article de ce projet de loi, de substituer à cette dernière expression celle de « cœur du parc national ». Par ailleurs, la nouvelle rédaction de l'article L. 331-2 du code de l'environnement précisant dorénavant la nature des organismes chargés d'un parc national, l'article L. 331-17 est modifié en conséquence. Enfin, l'article 14 abroge l'article L. 331-12 du code de l'environnement, qui prévoyait la possibilité pour les différentes administrations de mettre en œuvre dans la zone centrale des réalisations d'ordre social, économique et culturel concourant à la protection de la nature en liaison avec l'organisme chargé du parc. Cette disposition devient sans objet étant donné l'existence d'un plan de préservation et d'aménagement, s'inscrivant dans un véritable projet de territoire, et compte tenu des nouvelles missions de l'établissement public du parc, qui voit son champ d'intervention élargi à la protection du patrimoine culturel et peut être chargé par l'Etat de toute action en rapport avec ses missions statutaires. Les établissements publics des parcs nationaux, qui pourront également apporter leur assistance technique aux collectivités pour la réalisation d'aménagements concernant le patrimoine du parc, s'affirment ainsi comme l'interlocuteur privilégié des communes. En outre, l'actuel article L. 331-12 a vocation à se fondre dans l'obligation de mise en cohérence par les collectivités publiques intéressées (sont ici visées l'administration d'Etat mais aussi l'administration territoriale) de leurs actions avec les orientations du plan de préservation et d'aménagement, parmi lesquelles figure la protection de la nature dans le parc. Puis, la Commission a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 104, 105, 106 et 107), et un amendement du Gouvernement (amendement n° 11), supprimant le dernier alinéa de l'article L. 331-16 du code de l'environnement prévoyant la possibilité de créer des réserves naturelles au sein de la zone centrale des parcs nationaux. Enfin, le IV du présent article procède à la mise en cohérence de la rédaction de plusieurs articles du code de l'urbanisme avec les dispositions du projet de loi relatives à l'articulation entre le plan de préservation et d'aménagement du parc national et les différents documents d'urbanisme. L'article L. 111-7 du code de l'urbanisme est complété pour tenir compte du nouveau cas de sursis à statuer instauré par le nouvel article L. 331-6 du code de l'environnement (article 5 du projet de loi) pour garantir le maintien en l'état des espaces ayant vocation à figurer dans les espaces protégés du futur parc national, pendant la période située entre l'arrêté de prise en considération du projet et le décret de création. L'article L. 121-4 est modifié pour intégrer les établissements publics des parcs nationaux parmi les organismes associés à l'élaboration des PLU et des SCOT, conformément aux nouvelles dispositions du III de l'article L. 331-3 du code de l'environnement, prévues par l'article 3 du présent projet de loi. Le septième alinéa de l'article L. 122-1 est complété pour tenir compte de l'obligation de compatibilité des SCOT avec les plans de préservation et d'aménagement des parcs nationaux, posée par le III de l'article L. 331-3 du code de l'environnement dans sa nouvelle rédaction issue de l'article 3 du projet de loi. Il en est de même de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 123-1 et du dernier alinéa de l'article L. 124-2 pour l'obligation de compatibilité pesant sur les PLU et sur les cartes communales. Pour ces trois documents d'urbanisme, les articles L. 122-1, L. 123-1 et L. 124-2 posent le principe d'une obligation de mise en compatibilité dans un délai de trois ans, si le document avec lequel ils doivent être compatibles, en l'occurrence ici le plan de préservation et d'aménagement d'un parc national, leur est postérieur, c'est-à-dire s'il a été approuvé après leur approbation. Le dernier alinéa de l'article L. 123-14 est également modifié pour permettre l'intervention du préfet en cas d'absence de mise en conformité du PLU avec le plan de préservation et d'aménagement d'un parc national au bout d'un délai de trois ans. En cas de carence de l'autorité compétente, le préfet peut engager et approuver lui-même, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du PLU. Enfin, le nouvel alinéa inséré à l'article L. 150-1 est le pendant du premier alinéa du II du nouvel article L. 331-14 du code de l'environnement (article 9 du projet de loi) dans le code de l'urbanisme. Il pose le principe que l'obligation de compatibilité avec le plan de préservation et d'aménagement d'un parc national des SCOT, PLU et cartes communales est limitée dans les départements d'outre-mer aux orientations définies pour les espaces protégés du parc. La Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 108, 109 et 110), ainsi qu'un amendement de précision du même auteur (amendement n° 111). Puis elle a adopté l'article 14 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 14 Responsabilité des propriétaires, des autorités de police administrative et des gestionnaires des espaces naturels La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 112) tendant à aménager le régime de responsabilité pour les propriétaires de terrains, la commune, l'Etat ou l'organe de gestion du parc naturel en cas d'accidents survenus dans le cœur d'un parc national, dans une réserve naturelle, sur un domaine géré par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ou sur les voies et chemins visés à l'article L. 361-1 du code de l'environnement à l'occasion de la circulation des piétons ou de la pratique d'activités de loisir. M. Jean-Pierre Giran a indiqué qu'il importait de prendre en compte le caractère spécifique de la ressource naturelle gérée, laissée à son état originel, et qu'il convenait à cette fin de renverser la charge de la preuve afin de limiter les éventuelles recherches de responsabilité. Article additionnel après l'article 14 Régime applicable à la publicité dans l'aire d'adhésion des parcs nationaux La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 113) qui vise à maintenir dans l'aire d'adhésion le régime particulier applicable en matière de publicité dans la zone périphérique d'un parc national. Article additionnel après l'article 14 Délégation de compétence entre l'office national des forêts et les parcs nationaux Elle a également adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 114) dont l'objet est de consacrer au niveau législatif les conventions passées entre l'office national des forêts et les parcs nationaux, le rapporteur ayant indiqué que cette précision concernant la répartition des compétences entre les deux établissements publics était rendue nécessaire par la forte couverture forestière des parcs en cours de création. Article additionnel après l'article 14 Application de la loi à Mayotte La Commission a adopté un amendement du gouvernement (amendement n° 16) tendant à permettre l'application de la présente loi à la collectivité mahoraise. Cet article prévoit des dispositions transitoires pour faciliter l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Le I concerne les parcs nationaux déjà créés, c'est-à-dire ceux de la Vanoise, de Port-Cros, du Mercantour, des Ecrins, des Pyrénées, des Cévennes, et de la Guadeloupe. Le II s'applique aux parcs en cours de création, pour lesquels un arrêté de prise en considération du Premier ministre aura été pris avant la date de publication de la présente loi. Il ne s'agit à l'heure actuelle que du projet de parc national des Hauts de la Réunion, pris en considération par arrêté du Premier ministre le 29 mars 2004. Si le projet de parc national marin en mer d'Iroise a fait l'objet d'un arrêté de prise en considération le 25 septembre 2001, ce projet évolue désormais vers un nouvel outil, le parc naturel marin. Quant aux parcs nationaux projetés en Guyane et aux Calanques, ils n'ont pas dépassé le stade de projets et n'ont pas fait l'objet d'un arrêté de prise en considération. En Guyane notamment, les discussions se poursuivent sur la superficie totale du parc et la délimitation des espaces à protéger. Pour les parcs déjà créés, le 1° du I dispose que les espaces classés en parc national, c'est-à-dire l'actuelle zone centrale, constitueront les espaces protégés du parc national, dès la publication de la présente loi, sans attendre l'approbation du plan de préservation et d'aménagement du parc. Les territoires classés en zone périphérique constitueront les territoires ayant vocation à faire partie du parc national, ou plus précisément ayant vocation à adhérer au plan de préservation et d'aménagement. Le périmètre optimal du parc national sera donc composé du périmètre actuel du parc national et de celui de la zone périphérique. Cependant, la rédaction actuelle de l'article 15 omet de prendre en compte deux situations particulières : - aucune zone périphérique n'a été délimitée autour du parc national de Port-Cros. En effet, cette délimitation revêtait jusqu'ici un caractère facultatif, la rédaction actuelle de l'article L. 331-6 du code de l'environnement prévoyant que « le décret de classement peut délimiter autour du parc une zone périphérique ». Votre rapporteur, par ailleurs président du conseil d'administration de ce parc, propose qu'une période transitoire de trois ans soit prévue afin de procéder au classement de territoires ayant vocation à adhérer à la charte et d'aires maritimes adjacentes. La charte pourrait alors être élaborée dans un délai de trois ans à compter de la publication du décret de création modificatif ; - la zone périphérique du parc national des Cévennes comprend sept communes faisant partie du parc naturel régional des monts d'Ardèche. Afin d'éviter la superposition d'outils de gestion des espaces naturels dont les finalités, bien que voisines, s'insèrent dans des projets de territoire spécifiques, il apparaît nécessaire de prévoir des dispositions transitoires permettant aux communes de se positionner par rapport à ceux-ci. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 115), ainsi qu'un amendement de précision du même auteur (amendement n° 116). Le 2° du I du présent article prévoit par ailleurs une période transitoire de cinq ans entre la publication de la présente loi et la parution du décret en Conseil d'Etat approuvant le plan de préservation et d'aménagement du parc, dressant la liste des communes ayant exprimé leur volonté d'adhérer à cette charte et fixant en conséquence le périmètre effectif du parc national. Cette période est nécessaire pour l'élaboration de la charte par l'établissement public du parc national, qui ne pourra véritablement s'engager qu'à compter de la publication du décret d'application de la présente loi, et pour l'enquête publique et les consultations des collectivités territoriales et de leurs groupements qui s'ensuivront. Une durée suffisamment longue, sans être pour autant démesurée, est une des conditions de la réussite de la politique des parcs nationaux : un long travail d'explication est nécessaire pour pouvoir susciter des adhésions massives ; il s'accommode mal d'une procédure de publicité « menée à la hussarde » et soumise à des délais très contraints. Durant cette période transitoire, le programme d'aménagement du parc continuera à s'appliquer aux espaces protégés du parc, sous réserve de sa conformité aux dispositions de la présente loi. L'entrée en vigueur des nouvelles dispositions législatives n'est donc pas subordonnée à l'approbation de la charte ; en cas de contradiction ou incompatibilité avec les dispositions du programme d'aménagement, prises sur le fondement de la loi de 1960 et du décret de création du parc national, ce sont les nouvelles dispositions législatives qui s'appliqueront. Par ailleurs, les programmes d'aménagement en cours de révision pourront être approuvés sous le régime de la procédure actuelle, c'est-à-dire par simple arrêté des ministres chargés de l'écologie et du budget, sans enquête publique préalable. Rien n'est cependant prévu s'agissant de la mise en conformité des règles générales de protection figurant dans le décret de création avec la nouvelle législation. Or, ces décrets de création prévoient souvent que certains travaux tels le détournement des eaux, l'ouverture de nouvelles voies de communication, l'implantation d'équipements mécaniques et d'installation hydro-électriques, et plus généralement la mise en place d'infrastructures et la construction de bâtiments nouveaux autres que des bâtiments agricoles ne peuvent être autorisés que si leur réalisation a été inscrite dans le programme d'aménagement du parc. Ils peuvent donc interdire totalement dans les zones urbanisées des travaux ou constructions, alors que ceux-ci ne seront désormais soumis qu'à autorisation de l'autorité administrative, c'est-à-dire du préfet, après avis de l'établissement public du parc. De même, le décret de création du parc national de Port-Cros, qui interdit le chalutage, se retrouvera en contradiction avec la rédaction actuelle de l'article 9 du projet de loi, qui dispose que la réglementation et le plan de préservation et d'aménagement ne peuvent soumettre à un régime particulier la pêche professionnelle. Le décret en Conseil d'Etat approuvant le plan de préservation et d'aménagement et fixant le nouveau périmètre du parc devra donc également comporter les aménagements nécessaires aux règles générales de protection figurant dans le décret de création. La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 117, 118, 119 et 120). Enfin, le 3° de l'article précise que les nouvelles dispositions relatives à la composition du conseil d'administration prévues au nouvel article L. 331-8 du code de l'environnement ne s'appliqueront qu'à compter du premier renouvellement de ce conseil qui suivra la publication du décret approuvant le plan de préservation et d'aménagement et fixant le nouveau périmètre du parc national. La composition précise de ce conseil et le nombre de ses membres seront en effet spécifiques à chaque parc et ne seront déterminés qu'à l'issue de la parution de ce décret. La rédaction actuelle du 3° du I de l'article 15 du projet de loi n'est cependant pas dénuée d'ambiguïté : elle vise l'ensemble du nouvel article L. 331-8 du code de l'environnement ; or, cet article prévoit aussi dans son dernier alinéa la mise à disposition d'agents de la fonction publique territoriale. Il est donc préférable de préciser que seuls les second et troisième alinéas de l'article L. 331-8 ne s'appliqueront qu'à compter du premier renouvellement du conseil d'administration et de prévoir explicitement au 2° de l'article 15 que le décret en Conseil d'Etat fixera également la nouvelle composition du conseil d'administration de l'établissement du parc national. La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 121). Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 122) tendant à permettre aux communes comprises dans le périmètre d'un parc national ou de sa zone périphérique et classées en parc naturel régional à la date de publication de la présente loi de se déterminer pour l'un des deux parcs lors du renouvellement de la charte du parc naturel régional. Le rapporteur a indiqué que cet amendement concernait plus particulièrement les sept communes de la zone périphérique du parc national des Cévennes qui ont adhéré au par naturel régional des Monts d'Ardèche. Elle a également adopté un amendement du même auteur (amendement n° 123) tendant à accorder au parc de Port-Cros, qui ne comprend pas de zone périphérique, un délai de transition de trois ans afin de lui permettre de dresser la liste des communes ayant vocation à adhérer à la charte du parc. Le II fixe les dispositions transitoires applicables aux parcs nationaux « en cours de constitution à la date de publication de la présente loi », c'est-à-dire en fait, si l'on se réfère à l'exposé des motifs du projet de loi, aux projets de parcs ayant fait l'objet d'un arrêté de prise en considération, et donc déjà assez avancés. Cette précision importante devrait figurer dans la rédaction de cet alinéa. A titre dérogatoire, le décret de création de ce parc se contentera de fixer les règles générales de protection et n'approuvera pas immédiatement le plan de préservation et d'aménagement, cette approbation intervenant seulement dans un délai de cinq ans à compter de la création du parc. Cette disposition permettra de ne pas retarder la création du parc national des Hauts de la Réunion. Durant cette période, le conseil d'administration de l'établissement public du parc fixera les modalités d'application de la réglementation prévue dans le décret de création. Cependant, s'agissant des travaux et constructions, il est indiqué « qu'aucune modification ne peut être apportée à l'état ou l'aspect des espaces protégés ». Votre rapporteur vous propose de compléter cette disposition, en prévoyant la possibilité d'une autorisation spéciale délivrée par l'établissement public du parc national. En effet, le régime dérogatoire prévu va plus loin que les dispositions conservatoires prévues à l'article 5 du projet de loi pour la période située entre l'arrêté de prise en considération et le décret de création, sans que cette atteinte supérieure au droit de propriété soit justifiée. Elle a ensuite adopté un amendement de précision (amendement n° 124) et un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 125). Elle a adopté un amendement de votre rapporteur (amendement n° 126) prévoyant une possibilité de dérogation soumise à autorisation de l'établissement public pour les travaux et constructions ayant pour effet de modifier l'aspect du parc au cours de la période comprise entre la création du nouveau parc et l'approbation de la charte. La Commission a alors adopté l'article 15 ainsi modifié. · · · Puis, la Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. · · · En conséquence, la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire vous demande d'adopter le projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins (n° 2347) modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article 2 (article L. 331-2 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : Après le 1er alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent proposer la création d'un parc national sur leur territoire ». Amendement n° 13 présenté par le Gouvernement : Compléter cet article par l'alinéa suivant : « Les espaces protégés d'un parc national et les territoires ayant vocation à faire partie d'un parc national ne peuvent comprendre les territoires de communes classés, en tout ou partie, en parc naturel régional. » [sans objet] Article 3 (article L. 331-3 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : Rédiger ainsi le premier alinéa du I de cet article : « I. - Le plan de préservation et d'aménagement du parc national est composé de deux parties : 1° Pour les espaces protégés, il précise les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création et les objectifs de préservation du patrimoine naturel et culturel définis par le décret prévu à l'article L. 331-7 ; 2° Pour le reste du parc, il définit les orientations de protection, de mise en valeur et de développement durable et indique les moyens permettant de les mettre en œuvre. » [sans objet] Amendement n° 18 présenté par M. Guy Teissier : Compléter le premier alinéa du I de cet article par la phrase suivante : « Il comporte en outre une charte par laquelle, après avis du conseil national des parcs naturels, les communes ayant adhéré au parc national et l'Etat s'engagent sur les orientations sociales et écologiques d'un projet de territoire. » [retiré] Amendements présentés par M. Yves Cochet : · Compléter le I de cet article par les deux alinéas suivants : « Des contrats de partenariat peuvent être passés entre l'établissement public du parc et les collectivités territoriales afin de mettre en oeuvre des mesures conformes aux objectifs et orientations figurant dans le plan de préservation et d'aménagement. Les contrats liant l'Etat et les collectivités territoriales s'appliquant sur le territoire couvert par le plan de préservation et d'aménagement doivent être compatibles ou rendus compatibles avec ces mesures. » [sans objet] · Rédiger ainsi le III de cet article : « L'établissement public du parc national est associé à l'élaboration et à la révision des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales doivent être compatibles ou rendus compatibles, avec les orientations du plan de préservation et d'aménagement du parc national. Les documents de planification, d'aménagement et de gestion relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à l'énergie mécanique du vent, aux carrières, à l'accès à la nature et aux sports de nature, à la gestion de l'eau, à la gestion cynégétique, à la gestion de la faune sauvage, au tourisme, à l'aménagement ou la mise en valeur de la mer figurant sur une liste fixée par le décret prévu à l'article L. 331-7 sont soumis pour avis à l'établissement public du parc national en tant qu'ils s'appliquent aux espaces inclus dans le parc national. Ils doivent êtres compatibles ou rendus compatibles en tant qu'ils concernent les espaces protégés du parc national, avec les objectifs de préservation définis par les plans de préservation et d'aménagement du parc national pour ces espaces. Les collectivités publiques intéressées s'assurent de la cohérence de leur actions avec les objectifs et orientations du plan de préservation et d'aménagement et mettent en œuvre les moyens nécessaires. » [retiré] Amendements présentés par M. Jean-Pierre Giran, rapporteur : · Dans le deuxième alinéa du III de cet article, substituer aux mots : « du plan de préservation et d'aménagement », le mot : « de la charte ». [retiré] · Rédiger ainsi le début du troisième alinéa du III de cet article : « Lors de leur élaboration ou de leur révision, les documents... » (le reste sans changement ». [retiré] Amendement n° 20 présenté par M. Guy Teissier : Dans le troisième alinéa du III de cet article, après les mots : « sont soumis pour avis », insérer le mot : « conforme ». [retiré] Amendements présentés par M. Jean-Pierre Giran, rapporteur : · Dans l'avant-dernier alinéa du III de cet article, substituer aux mots : « les espaces protégés », les mots : « le cœur ». [retiré] · Dans l'avant-dernier alinéa du III de cet article, substituer aux mots : « orientations définies par le plan de préservation et d'aménagement », les mots : « objectifs de protection définis par la charte ». [retiré] · Dans le dernier alinéa du III de cet article, substituer aux mots : « du plan de préservation et d'aménagement », les mots : « de la charte ». [retiré] Article 4 (article L. 331-4 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : 1. Dans le 1° du I de cet article, supprimer les mots : « et de grosses réparations » ; 2. Compléter l'alinéa par les mots : « pris sur avis du conseil scientifique ». [retiré] Amendement n° 19 présenté par M. Guy Teissier : Dans le 3° du I de cet article, après les mots : « autorités mentionnées aux 1° et 2° », insérer les mots : « , rendu après avis du conseil scientifique du parc, ». [retiré] Amendement présenté par M. Yves Cochet : Rédiger ainsi cet article : « Dans les espaces protégés du parc, la réglementation du parc et le plan de préservation et d'aménagement du parc prévu à l'article L. 331-2 : 1° Fixent les conditions dans lesquelles les activités existantes compatibles avec les objectifs de préservation du parc peuvent être maintenues ; 2° Soumettent à un régime particulier, et le cas échéant, interdisant la chasse, la pêche, les activités industrielles et commerciales, l'extraction de matériaux concessibles ou non, l'utilisation des eaux, la circulation du public quel que soit le moyen emprunté, et plus généralement toute action susceptible de contrevenir aux objectifs définis à l'article L. 331-3, pouvant altérer le caractère du parc national, contrevenir à la conservation ou au rétablissement dans un état favorable, au maintien à long terme des habitats naturels et des populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié sa création ; 3° Réglementent l'exercice des activités agricoles, pastorales ou forestières. » Amendement présenté par M. Jean-Pierre Giran, rapporteur : Après les mots : « droits réels », insérer les mots : « ou de baux ruraux ». [retiré] Article 6 (article L. 331-8 du code de l'environnement) Amendements présentés par M. Yves Cochet : · Compléter le premier alinéa de cet article par la phrase suivante : « Pour l'accomplissement de sa mission, il peut participer à des programmes de recherche, de formation, d'accueil, d'animation et d'aide technique. » [retiré] · Remplacer les deuxième et troisième alinéas de cet article par les trois alinéas suivants : « Cet établissement est administré par un conseil composé de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements, des représentants des propriétaires et des professionnels, d'associations de protection de l'environnement et de personnes qualifiées, et d'un représentant du personnel. Le nombre et le mode de désignation des membres du conseil sont fixés par le décret de création de l'établissement. Les administrateurs représentant les collectivités territoriales et leurs groupements, les propriétaires et les professionnels, les associations de protection de l'environnement et ceux qui siègent au titre des personnalités qualifiées, représentent au moins la moitié des membres du conseil d'administration. Le conseil d'administration est assisté d'un conseil scientifique dans la mission de protection du patrimoine naturel et culturel confiée au parc. » Amendements nos 9, 1, 7 et 8 présentés par M. Guy Teissier : · Après les mots : « de représentants des propriétaires », substituer à la fin de la première phrase du deuxième alinéa de cet article les mots et la phrase suivants : « publics et privés, des habitants et des exploitants, de représentants d'associations de protection de l'environnement, des usagers, de personnalités qualifiées et d'un représentant du personnel. Le conseil est présidé par un représentant des collectivités territoriales. » [retiré] · Dans le troisième alinéa de cet article, substituer aux mots : « les collectivités territoriales, les usagers et ceux qui siègent au titre des personnalités qualifiées » ; les mots : « l'État, les collectivités territoriales et les propriétaires publics ». [retiré] · A la fin de l'avant-dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : « 1'Etat » ; les mots : « le ministre de l'écologie et du développement durable, après avis du conseil d'administration ». [retiré] · Avant le dernier alinéa de cet article, insérer l'alinéa suivant : « Un conseil scientifique est créé auprès du conseil d'administration pour assister l'établissement dans les domaines de sa compétence. A la demande du conseil d'administration ou de sa propre initiative, il émet des avis, des recommandations, des conclusions, et suggère des actions après étude. Sa composition et son mode de fonctionnement sont précisés dans le décret de création de l'établissement ». [retiré] Article 7 (article L. 331-10 du code de l'environnement) Amendement n° 2 présenté par M. Guy Teissier : Dans le premier alinéa de cet article, substituer au mot : « exerce », les mots : « peut exercer ». Article 9 (article L. 331-14 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : Dans le premier alinéa du I de cet article, après les mots : « peut notamment être accordée », insérer les mots : « si, en raison de circonstances et de la nécessité locales, les travaux se justifient ». Amendement présenté par M. Jérôme Bignon : A la fin du 1° du I de cet article, supprimer les mots : « ainsi que des constructions ou installations légères à usage touristique ». [retiré] Amendement présenté par M. Yves Cochet : Rédiger ainsi le II de cet article : « Il. - L'obligation faite aux documents mentionnés au III de l'article L. 331-3 est limitée à la compatibilité avec les modalités d'application de la réglementation fixée par le décret de création définies pour les espaces protégés par le plan de préservation et d'aménagement du parc. Le schéma d'aménagement régional doit être compatible avec le plan de préservation et d'aménagement du parc. Ces deux documents sont mis en révision simultanément. » [retiré] (article L. 331-14-1 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : 1- Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots : « des objectifs du parc avec », insérer les mots : « la culture ». 2- Compléter cet article par la phrase suivante : « Les chefs coutumiers sont membres de droit du conseil mentionné à l'article L. 331-8. » [retiré] (article L. 331-15 du code de l'environnement) Amendements présentés par M. Yves Cochet : · Compléter le II de cet article par l'alinéa suivant : « La pêche professionnelle ou de loisir et la circulation en mer peuvent être réglementées dans les conditions fixées par le décret prévu à l'article L. 331-7. » [retiré] · Compléter la première phrase du II de cet article, par les mots : « pris sur avis du conseil scientifique ». [retiré] Article 10 (article L. 331-25 du code de l'environnement) Amendement n° 4 présenté par M. Guy Teissier : Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, substituer aux mots : « peut transiger sur la poursuite des », les mots : « juge de l'opportunité des poursuites liées aux ». Article 11 Amendement présenté par Mme Hélène Tanguy : Supprimer cet article. (article L. 334-2 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : 1- Rédiger ainsi le I de cet article : « L'établissement public Conservatoire du littoral est chargé d'organiser, en partenariat avec les collectivités et les autorités administratives concernées, la gestion des parcs naturels marins. » 2- En conséquence, supprimer le III de cet article. (article L. 334-3 du code de l'environnement) Amendement présenté par Mme Hélène Tanguy : Dans la première phrase du troisième alinéa de cet article, substituer aux mots : « l'autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l'établissement public », les mots : « l'autorisation à laquelle elle est soumise sera délivrée après avis consultatif de l'établissement public ». (article L. 334-4 du code de l'environnement) Amendement présenté par M. Yves Cochet : Compléter cet article par l'alinéa suivant : « Des réserves naturelles classées au titre des articles L. 332-1 et suivants du présent code peuvent être instituées au sein d'un parc naturel marin, afin d'assurer une protection plus grande de la faune, de la flore ou de milieu naturel présentant une importance particulière. » (article L. 334-5 du code de l'environnement) Amendement présenté par Mme Hélène Tanguy : Rédiger ainsi le 1er alinéa du I de cet article : « Sont recherchées et constatées dans le parc naturel marin par les services habituels de l'Etat sous l'autorité du préfet maritime : ». Amendement présenté par M. Yves Cochet : 1- Dans le premier alinéa du I de cet article, après les mots : « chargés des parcs naturels marins », insérer les mots : « et des gestionnaires désignés au titre de l'article L. 334-2 » ; 2- Compléter cet article par les deux alinéas suivants : « 6° Les infractions commises dans les parcs naturels marins en matière de protection de la faune et de la flore définis aux articles L. 411-1, L. 411-2, L. 411-3, L. 412-1, L. 413-2 à L. 413-5 du code de l'environnement, 7° Les infractions commises dans les parcs naturels marins en matière de réserves naturelles définis aux articles L. 332-3, L. 332-6, L. 332-7, L. 332-9, L. 332-11, L. 332-17 et L. 332-18 du code de l'environnement. » Amendement présenté par M. Jean-Pierre Giran, rapporteur : Compléter le I de cet article par les alinéas suivants : « 6° Les infractions mentionnées à l'article L. 322-10-1 relatif à l'accès aux espaces gérés par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ; « 7° Les infractions mentionnées aux articles L. 332-20 et L. 332-22 relatifs aux réserves natuelles ; « 8° Les infractions mentionnées à l'article L. 332-20 et L. 415-1 relatif à la protection de la faune et de la flore. » [retiré] Article additionnel après l'article 11 Amendement présenté par M. Yves Cochet : Le paragraphe I de l'article L. 322-1 du code de l'environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Il est également chargé d'organiser la gestion, en partenariat avec les collectivités et les autorités administratives, des parcs naturels marins prévus à l'article L. 334-2-1 du présent code. » --------- N° 2687 - rapport au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi (n° 2347), relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins (M. Jean-Pierre Giran) © Assemblée nationale |