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le 26 juin 2006
N° 3173
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 juin 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3134), de modernisation de la fonction publique,
PAR M. Jacques-Alain BÉNISTI,
Député.
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A. LA NÉCESSITÉ DE SE CONFORMER À UN ENVIRONNEMENT EN MUTATION 8
B. OFFRIR DE MEILLEURES PERSPECTIVES AUX AGENTS PUBLICS 11
1. La réforme de l'avancement de grade 11
2. La reconnaissance du service rendu 12
3. La restructuration de la catégorie C 13
C. LA NÉCESSITÉ D'UNE GESTION PLUS EFFICACE 14
1. Développer une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (gpeec) 14
2. Adapter le recrutement aux besoins 14
3. Réduire le nombre de corps dans la fonction publique de l'État 16
II. -- LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI POURSUIVENT CETTE POLITIQUE DE MODERNISATION 17
A. L'AMÉLIORATION DES PERSPECTIVES DE CARRIÈRE 17
1. Donner toute sa place à la formation professionnelle 17
a) Une refonte de la formation professionnelle des agents publics à l'image de la refonte de la formation professionnelle des salariés du secteur privé 17
b) La création d'un droit individuel à la formation des fonctionnaires analogue au droit individuel à la formation des salariés 19
c) La politique de formation des agents publics 19
2. La valorisation de l'expérience professionnelle 20
B. LA REDÉFINITION DES CONDITIONS DE L'EXERCICE D'UNE ACTIVITÉ PRIVÉE ET DU CUMUL D'ACTIVITÉS 21
1. Le renforcement du contrôle déontologique à l'occasion des départs vers le secteur privé 21
2. L'encouragement à la création d'entreprise 22
3. La clarification et l'adaptation des règles relatives au cumul d'activités 23
C. UNE PLUS GRANDE SOUPLESSE DANS LA GESTION DU PERSONNEL 23
1. La modernisation du régime de la mise à disposition 23
a) La modification des règles relatives à la mise à disposition 24
b) L'élargissement des possibilités de mise à disposition 24
2. Faciliter le recrutement et les déroulements de carrière 25
D. DES MESURES SE SITUANT DANS LE PROLONGEMENT DE LOIS RÉCENTES 25
AUDITION DE M. CHRISTIAN JACOB, MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE 27
EXAMEN DES ARTICLES 35
Chapitre premier : Formation professionnelle tout au long de la vie des agents publics 35
Article premier (article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Création d'un congé pour validation des acquis de l'expérience et d'un congé pour bilan professionnel 35
Article additionnel après l'article premier (article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Coordination 37
Article additionnel après l'article premier (article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Coordination 37
Article 2 (article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Reconnaissance d'un droit individuel à la formation. Caractère transférable de ce droit au sein de la fonction publique. Organisation de périodes de professionnalisation 37
Article 3 (articles L. 970-1 à L. 970-5 et L. 970-6 [nouveau] du code du travail) : Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long de la vie des agents publics 39
Article L. 970-1 du code du travail : Champ d'application des dispositions du titre 7 du livre IX du code du travail 40
Article L. 970-2 du code du travail : Politique de formation professionnelle. Consultation des organisations syndicales. Modalités de participation à des actions de formation 41
Article L. 970-3 du code du travail : Régime dérogatoire des organismes et structures chargés de la formation des agents publics 41
Article L. 970-4 du code du travail : Politique de formation des ministères et établissements publics de l'État 42
Article L. 970-5 du code du travail : Actions de formation destinées aux fonctionnaires hospitaliers 42
Article L. 970-6 [nouveau] du code du travail : Formation des personnes n'ayant pas la qualité d'agents publics 43
Article 4 (article 23 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Coordinations 44
Articles 5 et 6 (articles 19, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; articles 29, 35 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre des concours et de la promotion interne dans la fonction publique de l'État (article 5) et dans la fonction publique hospitalière (article 6) 45
Article 19 de la loi du 11 janvier 1984 et article 29 de la loi du 9 janvier 1986 : Prise en compte de l'expérience professionnelle lors d'un concours, d'un examen professionnel ou d'un concours professionnel 46
Article 26 de la loi du 11 janvier 1984 et article 35 de la loi du 9 janvier 1986 : Prise en compte de l'expérience professionnelle pour l'inscription sur une liste d'aptitude 48
Article 58 de la loi du 11 janvier 1984 et article 69 de la loi du 9 janvier 1986 : Prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle pour l'inscription à un tableau annuel d'avancement 49
Chapitre II : Adaptation des règles de mise à disposition des fonctionnaires 50
Article 7 (articles 41 à 44 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Modification du périmètre et des conditions de la mise à disposition 50
Article 41 de la loi du 11 janvier 1984 : Définition de la mise à disposition des fonctionnaires 52
Article 42 de la loi du 11 janvier 1984 : Périmètre de la mise à disposition des fonctionnaires. Remboursement des mises à disposition 53
Article 43 de la loi du 11 janvier 1984 : Mise à disposition d'agents non publics au profit de l'administration de l'État 55
Article 44 de la loi du 11 janvier 1984 : Décret d'application 56
Article 8 (article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Mise à disposition entre les trois fonctions publiques 57
Article additionnel après l'article 8 (article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Mises à disposition de fonctionnaires territoriaux auprès des deux autres fonctions publiques 58
Article additionnel après l'article 8 (article 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Mises à disposition de fonctionnaires hospitaliers auprès des deux autres fonctions publiques 58
Article 9 : Entrée en vigueur des nouvelles mesures relatives aux mises à disposition 58
Chapitre III : Modernisation des règles de déontologie 59
Article 10 (article 432-13 du code pénal) : Encadrement du départ des agents publics vers le secteur privé 59
Article 11 (article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993) : Renforcement des commissions de déontologie 66
Article 12 (articles L. 413-5, L. 413-10 et L. 413-13 du code de la recherche) : Application du délai de deux ans au contrôle de la commission de déontologie sur les chercheurs collaborant avec des entreprises privées 75
Chapitre IV : Simplification du régime des cumuls d'activité et encouragement à la création d'entreprise 76
Article 13 (article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) : Redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions 76
Article 14 (articles 37 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, 60 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Possibilité de service à temps partiel pour l'agent public qui crée ou reprend une entreprise 81
Article 15 (article L. 123-2-2 du code de la sécurité sociale) : Application aux agents des organismes de protection sociale 83
Article 16 : Abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 et suppression des règles de cumul plus restrictives applicables aux agents à temps partiel 84
Article 17 : Coordinations au sein du code du travail 86
Chapitre V : Dispositions diverses 87
Article 18 (article 14 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Constitution de commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps 87
Article 19 (articles 20 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 31 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Organisation des concours d'accès à la fonction publique 89
Articles 20 et 21 (articles 22 et 23 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) : Réorganisation du recrutement dans les corps de catégorie C 91
Article 22 (article 66 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) : Suppression de l'obligation d'accorder la protection fonctionnelle à tous les agents poursuivis pour les mêmes faits 93
Article 23 (article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Modification du mode de calcul de la pension de retraite des fonctionnaires handicapés 95
Article 24 (articles 46, 50-1 [nouveau] et 54 de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005) : Modification des règles relatives au congé de présence parentale des militaires 96
Article 25 : Contrats à durée indéterminée dans quatre établissements publics gérant des musées nationaux 98
Article 26 (article 29 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990) : Entrée en vigueur des dispositions de la loi. Application de certaines dispositions à la commune et au département de Paris et aux fonctionnaires de La Poste et de France Télécom 99
TABLEAU COMPARATIF 103
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 153
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 183
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 185
Avec cinq millions d'agents publics, soit 18 % de la population active, l'importance de la fonction publique dans le dynamisme et la compétitivité de la France n'est pas à démontrer. De son organisation dépend la capacité de l'État, des collectivités territoriales et des autres organismes publics à exercer efficacement leurs missions, de manière à satisfaire non seulement les usagers du service public, mais également ses agents.
Le présent projet de loi participe d'un effort constant réalisé par le Gouvernement pour adapter la fonction publique aux enjeux et défis auxquels elle est confrontée sans pour autant remettre en cause les principes fondamentaux du statut posés il y a soixante ans avec la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires.
Le statut général de la fonction publique, sous sa forme actuelle, reste fondé sur les lois statutaires adoptées entre 1983 et 1986, qui constituent les quatre titres de ce statut. La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires (titre Ier du statut) pose les règles communes aux agents des trois fonctions publiques. Les dispositions relatives à chacune des trois fonctions publiques font l'objet des titres suivants, à savoir la loi n° 84-16 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique de l'État (titre II), la loi n° 84-53 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale (titre III) et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires applicables à la fonction publique hospitalière (titre IV). Cette permanence n'a cependant pas empêché le statut, dès ses premières années d'existence, d'évoluer au rythme des changements dans les missions des collectivités publiques et des nouvelles questions qui se sont posées.
Les évolutions du droit de la fonction publique ne se font cependant pas sans impliquer les agents eux-mêmes. À cet égard, le projet de loi est en grande partie le résultat d'un processus de dialogue social incluant un volet statutaire, un volet consacré aux rémunérations et un volet social. Ces discussions très complètes ont abouti à la signature, le 25 janvier 2006, d'un protocole d'accord qui a inspiré bon nombre des modifications proposées. Le programme de travail ainsi établi tend à améliorer et à fluidifier les déroulements de carrière des agents publics. Pour cela, les principaux moyens retenus sont, d'une part, le développement de la formation professionnelle, pour améliorer les progressions de carrière (chapitre Ier), et, d'autre part, l'accroissement de la mobilité des fonctionnaires, aussi bien entre les différentes fonctions publiques (chapitre II) qu'avec le secteur privé (chapitres III et IV).
Cet agenda de réformes se décline au niveau législatif, avec le présent projet de loi, mais également, et en grande partie, au niveau réglementaire, avec des modifications des statuts particuliers des corps. Il comprend en outre un volet spécifique à la fonction publique territoriale, avec un projet de loi adopté par le Sénat le 16 mars 2006 et dont les dispositions en matière de formation professionnelle sont l'équivalent de celles proposées par le présent projet de loi pour la fonction publique de l'État et la fonction publique hospitalière. Le choix a néanmoins été fait d'un véhicule législatif distinct, car le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale aborde des problématiques spécifiquement locales comme les institutions de la fonction publique territoriale.
Sous la présente législature, la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique a constitué l'une des priorités gouvernementales.
La fonction publique doit faire face à un important renouvellement démographique, associé à une attrition du vivier de recrutement.
Les années à venir vont connaître des départs massifs de fonctionnaires à la retraite, phénomène accentué par le fait que la part des plus de 50 ans est plus importante dans le secteur public que dans le secteur privé, du fait de la réduction des recrutements de l'État à partir de 1978. En moyenne, 40 % des agents publics - principalement de catégorie A ou B - partiront à la retraite d'ici 2015.
De plus, l'évolution de la population active devrait très prochainement s'inverser, le nombre d'actifs commençant à décroître de 30 000 par an. Des tensions devraient donc apparaître sur le marché du recrutement, posant avec davantage d'acuité qu'aujourd'hui la question de l'attractivité de la fonction publique, notamment auprès des jeunes les plus qualifiés.
DÉPARTS À LA RETRAITE PRÉVUS DES TITULAIRES | |||
État (ministères |
Fonction |
Fonction | |
Effectifs au 31 décembre 2002 |
1 696 000 |
1 100 000 |
849 000 |
Départs à la retraite : |
|||
- 1995 (réalisation) |
36 900 |
15 800 |
13 700 |
- 2000 (réalisation) |
47 000 |
16 800 |
15 500 |
- 2005 (estimation) |
56 300 |
23 800 |
22 000 |
- 2010 (estimation) |
62 100 |
35 200 |
28 000 |
- 2015 (estimation) |
54 500 |
38 600 |
29 700 |
Cumul des départs de 2003 à 2015 |
769 000 |
415 000 |
345 000 |
Taux cumulés de départ par rapport à l'effectif 2002 |
45 % |
38 % |
41 % |
Source : Observatoire de l'emploi public territorial, rapport annuel 2004-2005. | |||
Pour éviter une dégradation du recrutement, les gestionnaires se doivent donc d'anticiper les besoins futurs en matière de personnel et en déduire la structure des emplois et des compétences nécessaires. Il est probable que les réponses à ces besoins seront diversifiées, mêlant recrutements externes et actions de promotion interne. À cet égard, la formation professionnelle doit être renforcée pour que l'administration ne soit pas confrontée à une pénurie de travail qualifié en cas de difficultés à couvrir ses besoins par les concours externes.
Il importe notamment, afin d'éviter de créer de nouveaux déséquilibres au sein de la pyramide des âges, de réaliser un effort de diversification du recrutement, en accueillant des travailleurs d'âges divers.
Il a d'ores et déjà été tenu compte de cette nécessité avec la suppression des limites d'âge pour se présenter aux concours des trois fonctions publiques, opérée par l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'État. Cette réforme élargit le vivier de recrutement et favorise l'accès à la fonction publique de profils plus divers et expérimentés. La possibilité de conserver des limites d'âge ne concerne que des cas très limités : les corps classés en service actif, qui supposent des contraintes physiques particulières, et les corps qui exigent le suivi d'une scolarité d'au moins deux ans après le concours (1).
Le droit de la fonction publique a été sensiblement affecté par le droit communautaire dans plusieurs domaines. Certes, théoriquement, l'organisation administrative des États échappe au champ de compétence de l'Union européenne tel qu'il est défini dans les traités européens. Cependant, les règles applicables aux agents publics ne peuvent pas s'affranchir totalement des principes fixés par des directives ou par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (cjce) en matière de droits des salariés ou de libre circulation des travailleurs.
En particulier, la fonction publique s'est ouverte aux ressortissants communautaires, dans un premier temps avec la loi du 26 juillet 1991 qui a autorisé l'accès à certains corps (2), et dans un second temps avec la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique. La loi du 26 juillet 2005 a suivi le raisonnement de la cjce en réservant aux ressortissants nationaux les seuls emplois participant à l'exercice de la puissance publique, et non des corps entiers. L'ouverture aux ressortissants communautaires s'est également traduite par la création, par voie réglementaire, d'une possibilité de détachement de fonctionnaires d'États membres dans la fonction publique française et, réciproquement, de détachement de fonctionnaires français dans les administrations étrangères (3). Plusieurs décrets ont complété ce dispositif en instaurant un système d'assimilation des diplômes requis pour se présenter aux concours et en organisant la prise en compte des services accomplis dans un autre État.
La loi du 25 juillet 2005 précitée a également été l'occasion de lutter contre une forme de précarité résultant du renouvellement successif de contrats à durée déterminée (cdd). Transposant une directive du 28 juin 1999 (4), elle a prévu que le renouvellement d'un cdd au-delà de six ans entraîne sa transformation en contrat à durée indéterminée. Elle a par ailleurs prévu le maintien des droits des salariés de droit privé lorsque la structure qui les emploie est transférée à une collectivité publique.
Enfin, cette loi a renforcé le dispositif de protection des agents contre les discriminations, le harcèlement moral et le harcèlement sexuel. Elle a également garanti la réintégration des agents sans perte d'avantages à l'issue d'un congé de maternité, de paternité ou d'adoption.
On pourrait évoquer encore bien d'autres facteurs de bouleversement pour la fonction publique : le développement des technologies de l'information et de la communication, l'impact de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (lolf), qui fait évoluer la fonction publique vers une culture de résultats...
Les agents publics ont aujourd'hui des attentes fortes en matière de fluidité des carrières et d'organisation de parcours professionnels plus attractifs. La qualité de leur travail doit notamment être mieux prise en compte, aussi bien dans les règles d'avancement que dans la rémunération.
Le déséquilibre de la pyramide des âges dans la fonction publique, et plus particulièrement la forte proportion de fonctionnaires âgés de plus de 45 ans, a eu pour effet de réduire les possibilités d'avancement des fonctionnaires recrutés dans les vingt dernières années.
Dans la fonction publique de l'État, le nombre d'emplois était fixé, pour chaque ministère, chaque corps et chaque grade, par la loi de finances, ce qui était source de rigidités. En effet, le nombre de postes ouverts à l'avancement résultait mécaniquement du nombre de postes vacants dans les grades de promotion. De nombreux agents se voyaient de ce fait bloqués à l'indice terminal de leur grade, sans perspectives d'évolution pour des raisons indépendantes de leur mérite personnel.
Cette situation a incité à modifier les règles d'avancement de grade, dans le cadre de la lolf, en instaurant des taux d'avancement de grade. La lolf instaure en effet un cadre plus souple pour la gestion des ressources humaines, avec une autorisation budgétaire globale pour les dépenses de personnel. Le décret n° 2005-1090 du 1er septembre 2005 relatif à l'avancement de grade dans les corps des administrations de l'État a donc prévu un nouveau mécanisme de régulation des avancements : pour chaque corps, un taux de promotion fixé par arrêté ministériel est appliqué à l'effectif des agents remplissant les conditions statutaires pour être promus. Les ratios promus/promouvables permettent de mieux organiser les déroulements de carrière, qui ne se verront plus affectés par les particularités démographiques des corps concernés, et par conséquent de mieux reconnaître la valeur professionnelle des fonctionnaires. Ils constituent un outil précieux pour définir une politique de gestion des ressources humaines fondée sur une prévision pluriannuelle d'évolution des effectifs et des compétences.
De la même manière, dans la fonction publique territoriale, des quotas d'avancement de grade ont été institués au sein de chaque cadre d'emploi, selon la pyramide des effectifs de chacun de ces cadres d'emploi. Cette existence de quotas d'avancement au sein de cadres d'emploi nationaux, alors que les employeurs sont multiples, est destinée à assurer une égalité entre les agents quel que soit l'employeur. Néanmoins, il en est résulté des blocages dans le déroulement de carrière des agents territoriaux. Un rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (csfpt) sur les seuils et quotas d'avancement, en juillet 2004, a signalé le souhait des élus locaux que les quotas d'avancement de grade soient supprimés pour les agents de catégorie C et assouplis pour les agents de catégorie A et B. En vue de favoriser une régulation plus souple de l'avancement, un décret du 30 décembre 2004 (5) a mis en place pour une période de cinq ans un mécanisme de ratio promus/promouvables pour le cadre des rédacteurs territoriaux. L'évaluation de ce dispositif expérimental, prévue par le décret, permettra de tirer des conclusions concernant l'avancement de grade dans la fonction publique territoriale. Il convient cependant déjà de signaler que, à l'inverse de l'application du ratio d'avancement de grade dans la fonction publique de l'État, l'application de ce ratio dans la fonction publique territoriale pourrait se révéler moins avantageuse que le maintien de la règle du quota d'avancement, dans un contexte de fort renouvellement des effectifs.
La valeur professionnelle des agents est prise en compte pour l'avancement de grade et la promotion interne, mais également dans le régime indemnitaire des agents. Celui-ci est théoriquement modulé en fonction de la manière de servir, mais la plupart des primes instituées dans ce but ont été progressivement forfaitisées et ont perdu de vue la logique initiale.
La politique d'harmonisation et de modernisation des régimes indemnitaires menée ces dernières années a été l'occasion de redynamiser la notion de rémunération à la performance. La lolf constitue là encore un cadre approprié, car elle prévoit une évaluation de la performance des politiques publiques, au moyen d'indicateurs précis. L'administration peut dès lors s'appuyer sur ces données pour développer une rémunération modulée selon les résultats obtenus par l'agent, c'est-à-dire en fonction de critères objectifs, à la différence des anciennes primes qui reposaient sur une appréciation du mérite par l'autorité hiérarchique.
Un pas important a été franchi dans cette direction avec l'adoption du décret n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 relatif à l'indemnité de fonctions et de résultats (ifr). L'ifr est modulée en fonction de la nature des fonctions exercées
- degré de responsabilités et de sujétions - et des résultats obtenus par l'agent.
Par ailleurs, une expérimentation en ce sens est engagée concernant la rémunération des directeurs d'administration centrale. Une part variable a été ainsi introduite dans la rémunération de 44 directeurs d'administration centrale. Ce dispositif a été étendu à l'ensemble des 185 directeurs en 2006, et pourrait prochainement s'appliquer aux chefs de service et aux sous-directeurs s'il continue à donner des résultats satisfaisants.
La nécessité d'améliorer les déroulements de carrière s'est présentée de manière particulièrement aiguë pour les agents de catégorie C, ce qui a justifié une refonte prioritaire.
Il convenait en effet de remédier au problème du tassement de la grille indiciaire dû aux revalorisations régulières du bas de la grille sans réévaluation correspondante des indices les plus élevés.
Une première réponse a consisté à fusionner les échelles 2 et 3 de rémunération en 2005 (6). Cette fusion a permis de mettre fin à un système complexe pour les agents dont le traitement était devenu inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (smic) compte tenu des revalorisations de ce dernier. Les agents concernés recevaient une indemnité différentielle spéciale qui leur permettait d'atteindre le smic. L'une des conséquences de ce système était que plusieurs échelons des échelles 2 à 5 de rémunération se trouvaient correspondre au smic, vidant ainsi de son sens l'avancement d'échelon. La fusion des échelles 2 et 3 de rémunération a permis de redéfinir les indices de traitement de ces échelons pour les rendre supérieurs au smic et de supprimer le système de compensation.
Une restructuration plus importante est prévue à la suite du protocole d'accord du 25 janvier 2006, pour toutes les filières des catégories C des trois fonctions publiques.
Les nouveaux corps de catégorie C comprendront plusieurs grades : quatre s'il existe des recrutements sans concours, correspondant aux échelles 3 à 6 de rémunération, et trois s'il n'en existe pas, correspondant aux échelles 4 à 6. Les grades supérieurs seront des grades d'avancement mais il pourra être possible d'opérer des recrutements directs par concours dans ces grades selon les métiers et les qualifications exigées. Les modalités de reclassement devront préserver les déroulements de carrière et éviter les inversions de carrière. Les débouchés des agents de catégorie C en catégorie B seront améliorés : le taux de promotion interne de la catégorie C vers la catégorie B sera porté à 40 % des recrutements effectués par concours et détachement. Enfin, la grille indiciaire sera refondue.
Une réforme comparable est prévue pour la catégorie B, qui devrait bénéficier d'une revalorisation des indices planchers et d'un renforcement des possibilités de promotion interne vers la catégorie A.
Compte tenu des implications du système de la carrière et de l'importance des effectifs qu'emploient les collectivités publiques, celles-ci doivent pouvoir gérer plus efficacement leurs personnels et anticiper sur leurs besoins futurs.
Une meilleure gestion des agents publics suppose de prendre en compte des perspectives de long terme quant aux besoins des administrations, ce qui a longtemps fait défaut à l'État.
Le ministère de la fonction publique a souhaité dès 2002 tirer parti de la mise en œuvre de la lolf, qui inclut une dimension pluriannuelle des politiques publiques, pour donner une nouvelle impulsion à la gpeec initiée au début des années 1990. Une circulaire du ministre datée du 16 décembre 2002 a ainsi placé la gpeec au centre des stratégies ministérielles de réforme. Les services du ministère et l'Observatoire de l'emploi public ont joué un important rôle d'appui auprès des différents ministères pour que ceux-ci puissent développer une gpeec.
Cette démarche permettra de mieux préparer les recrutements de l'État en anticipant sur le contexte démographique à venir. Elle présente également l'intérêt d'ajouter une dimension qualitative à l'expression des besoins en personnel, en adaptant les compétences requises en fonction de l'évolution des missions de chaque ministère. Enfin, sur un autre plan, ces outils d'analyse permettront à l'État de rendre compte plus précisément devant la représentation nationale de l'évolution des effectifs et de justifier les choix effectués en la matière.
Pour faciliter la mise en œuvre de la gpeec, un répertoire ministériel des métiers de l'État, qui identifie et décrit plus de 230 emplois, est en cours d'élaboration. Ce répertoire permettra de repérer les métiers qui peuvent être communs à plusieurs ministères et ainsi de développer la mobilité des agents. Concrètement, un ministère qui recherche de nouvelles qualifications que ne possèdent pas ses agents pourra faire appel à des agents d'autres ministères plutôt que de recruter des contractuels.
Plusieurs pistes ont été explorées pour limiter les inconvénients liés au recrutement par concours sur épreuves.
Le recrutement par concours permet, conformément au principe posé à l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, de sélectionner les candidats en fonction de leurs mérites et de manière impartiale. Cependant, le caractère très théorique des épreuves de concours pose deux types de problèmes :
-- les agents recrutés sont ceux qui possèdent les meilleures connaissances académiques et générales, au détriment de candidats possédant des compétences plus spécialisées dont les employeurs publics peuvent avoir besoin ;
-- l'élévation du niveau des études a eu pour effet de créer une barrière pour les candidats qui sortent de l'école sans diplôme. Cette situation se traduit par le recrutement de candidats surdiplômés par rapport à leur poste, ce qui est source de démotivation, et le renforcement de la tendance de la fonction publique à l'autoreproduction.
Pour répondre au premier problème, les concours sur titres se sont développés, tout particulièrement dans la fonction publique territoriale. Il est possible de recourir à ce type de concours lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable. Il repose sur l'examen par le jury des dossiers présentés par les candidats, avec éventuellement des épreuves complémentaires.
En second lieu, le ministère de la fonction publique a mis l'accent sur la promotion de la diversité de la fonction publique, qui doit pouvoir continuer à jouer son rôle d'intégration et de promotion sociale.
Dans cette optique, l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 précitée a créé le parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'État (pacte). Le pacte est un contrat de formation en alternance de droit public, d'une durée maximale de deux ans, ouvert aux jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans qui n'ont pas de diplôme ou un niveau de qualification inférieur au baccalauréat. Le bénéficiaire de ce contrat occupe un emploi de catégorie C et reçoit une formation qui doit lui permettre d'acquérir le diplôme ou la qualification nécessaire pour accéder au corps ou cadre d'emplois dont relève l'emploi qu'il occupe. À l'issue du contrat, si le jeune a obtenu la qualification requise, une commission de titularisation statue sur sa titularisation dans le corps ou cadre d'emplois visé. Ce dispositif permet donc d'intégrer la fonction publique sans avoir à passer de concours, mais en suivant un processus qui garantit l'objectivité du recrutement.
La diversification du recrutement concerne aussi la haute fonction publique, avec l'élargissement des possibilités de recrutement au tour extérieur dans les corps issus de l'ena. Ce mode de recrutement offre des possibilités de promotion interne supplémentaires ; il permet également d'enrichir la haute fonction publique de personnes aux parcours divers.
L'insertion des personnes handicapées a été favorisée par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Cette loi a prévu la possibilité d'aménager les épreuves de concours pour compenser le handicap et a fait du service à temps partiel un droit pour les fonctionnaires handicapés. En outre, pour inciter les employeurs publics à respecter l'obligation d'employer au moins 6 % de personnes handicapées, elle a imposé aux employeurs ne respectant pas ce quota d'acquitter une contribution financière au Fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées.
Enfin, le ministère de la fonction publique a mis en place des mécanismes de régulation pour éviter un recours excessif aux agents non titulaires. Les services ministériels devront désormais détailler dans les bilans sociaux annuels l'évolution des effectifs et des qualifications. Le ministère a également annoncé l'engagement d'une réflexion sur les remplacements, sur le modèle de ce qui existe pour la fonction publique territoriale, où les centres de gestion peuvent mettre des agents titulaires à la disposition des collectivités pour assumer des tâches de remplacement.
L'existence de près de 1 700 corps dans la fonction publique de l'État, dont l'immense majorité est spécifique à un ministère, est source de contraintes qui ne favorisent pas une allocation optimale et rationnelle des ressources humaines. À titre de comparaison, la fonction publique territoriale ne comprend que 59 cadres d'emplois. La multiplicité des corps dans la fonction publique de l'État est en fait un héritage ancien, que le statut de 1946 n'a pas réussi à réformer malgré sa philosophie universaliste et anti-corporatiste. En 1946, il avait notamment été tenté de réduire les cloisonnements en supprimant les concours particuliers de la haute fonction publique, auxquels s'est substitué le recrutement par la voie de l'École nationale d'administration (ena), et en créant le corps interministériel des administrateurs civils.
Le Gouvernement a lancé une politique ambitieuse de fusions de corps pour, d'une part, faciliter la gestion des personnels par les administrations et, d'autre part, améliorer la mobilité et les perspectives de carrière des agents. Le regroupement de corps correspondant à des niveaux de qualification et à des métiers comparables permettra notamment :
- de donner de nouvelles marges de manœuvre aux gestionnaires, tant pour pourvoir des postes que pour planifier les déroulements de carrière des agents au niveau interministériel ;
- de pratiquer plus facilement une gpeec grâce à la correspondance des corps et des métiers ;
- de réduire les coûts induits en simplifiant les tâches de gestion administrative. Les services gestionnaires pourront dès lors se réorienter vers une gestion plus personnalisée des carrières. De plus, dans des corps plus grands, ces tâches pourront plus facilement être exercées au niveau déconcentré.
La politique de fusion des corps est actuellement mise en œuvre dans cinq ministères expérimentateurs : les ministères chargés de l'agriculture, de la culture, de la défense, de la santé et de l'équipement. Dans un premier temps, 73 corps, représentant un total de 82 000 fonctionnaires, devraient être regroupés en 27 nouveaux corps. Cette fusion s'accompagne d'une réorganisation des corps de manière à améliorer le déroulement des carrières.
Par exemple, pour la catégorie A, la principale réforme en cours consiste à fusionner, au sein de chaque ministère, le corps d'attaché d'administration centrale et celui d'attaché des services déconcentrés, tout en harmonisant les statuts entre les différentes administrations.
En catégorie C, des regroupements significatifs sont également prévus au ministère des affaires étrangères entre le corps d'agent administratif d'administration centrale et de chancellerie et le corps d'adjoint administratif. Les corps d'agent administratif et d'adjoint administratif pourraient également être fusionnés au ministère des affaires sociales. Ces regroupements amélioreront les débouchés pour les agents de catégorie C, en faisant des métiers d'adjoint administratif des grades d'avancement plutôt qu'un corps différent, accessible aux agents administratifs uniquement par promotion interne.
L'amélioration des perspectives de carrière passe par une politique de promotion professionnelle. La promotion professionnelle étant indissociable de l'expérience professionnelle d'une part, de la formation professionnelle d'autre part, c'est en valorisant chacun de ces deux fondements que les perspectives de carrière dans les trois fonctions publiques acquerront une nouvelle envergure.
a) Une refonte de la formation professionnelle des agents publics à l'image de la refonte de la formation professionnelle des salariés du secteur privé
Lors de la dernière campagne en vue de l'élection présidentielle, M. Jacques Chirac, Président de la République, avait promis de mettre en place les conditions destinées à permettre aux salariés de se former tout au long de la vie. Dans cette perspective, un accord national interprofessionnel a été conclu par les partenaires sociaux le 20 septembre 2003. Sur la base de cet accord interprofessionnel, le Parlement a ensuite adopté la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social (7). L'article 2 de cette loi du 4 mai 2004 a ainsi introduit dans le code du travail un article L. 900-1 selon lequel « la formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. » Par cet article de principe, l'enjeu national de la formation professionnelle a été affirmé.
Il convenait dans un second temps de tirer toutes les conséquences de cette formation professionnelle tout au long de la vie, en en généralisant le bénéfice à l'ensemble du monde du travail. C'est la raison pour laquelle le présent projet de loi a comme objectif de transposer dans le domaine de la formation des agents publics la nouvelle architecture de la formation professionnelle progressivement élaborée dans le secteur privé.
Pas plus que dans le secteur privé, il ne pouvait être question d'adopter un texte législatif sans laisser auparavant toute sa place à la concertation entre les différents interlocuteurs. De ce point de vue, le protocole d'accord signé le 25 janvier 2006 représente pour la fonction publique l'équivalent de l'accord national interprofessionnel qui a été à l'origine de la loi du 4 mai 2004.
Le protocole d'accord du 25 janvier 2006
Le protocole d'accord est relatif à l'amélioration des carrières dans la fonction publique. Il a été signé par le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales représentatives dans la fonction publique (UNSA, CFDT et CFTC).
Les principales dispositions du protocole d'accord sont :
- une restructuration des carrières de la catégorie C (niveaux de recrutement différenciés ; nouvelles modalités de reclassement) ainsi qu'une amélioration des carrières de la catégorie B (revalorisation de l'indice plancher ; bonifications indemnitaires) et de la catégorie A (revalorisation et fusion des corps d'attachés d'administration ; assouplissement de la part de recrutement par tour extérieur ; bonifications indemnitaires) ;
- une promotion interne assouplie (taux maximum porté à 40 % des recrutements pour la catégorie B et à 1/3 des recrutements pour la catégorie A, clause de sauvegarde portée à 5 % de l'effectif des fonctionnaires du corps considéré et déclenchement de cette clause dès lors que qu'elle permet un nombre de nominations plus élevé que le taux maximum) ;
- une meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle pour les concours (pour la dérogation aux conditions de diplôme ; en substitution d'une épreuve) ainsi que pour la promotion interne (part de la promotion interne élargie ; secondes carrières) ;
- l'institution d'un droit individuel à la formation (de 20 heures par an cumulables sur six ans, avec imputation des congés de validation des acquis de l'expérience sur ce droit à la formation) ;
- l'amélioration de la protection sociale des agents non titulaires et la mise en place de mécanismes de régulation du recours à ces agents non titulaires.
Le premier chapitre du présent projet de loi s'inspire largement des propositions de cet accord collectif, d'une part en matière de formation professionnelle, d'autre part en matière de promotion interne. La plupart des autres dispositions de l'accord collectif trouveront une traduction sous la forme de textes réglementaires.
b) La création d'un droit individuel à la formation des fonctionnaires analogue au droit individuel à la formation des salariés
La loi du 4 mai 2004 a institué en faveur des salariés un droit individuel à la formation (aussi appelé dif). Le dif présente les caractéristiques suivantes :
-- c'est un droit ouvert à tout salarié, y compris à temps partiel, pour une durée de 20 heures par an, pour un travail à plein temps (et, dans les autres cas, au prorata du temps travaillé), cumulable sur six ans ;
-- sa mise en œuvre est à l'initiative du salarié, avec l'accord de l'employeur ;
-- il est effectué en dehors du temps de travail (sauf accord entre le salarié et l'employeur) et donne lieu au versement par l'employeur d'une allocation de formation égale à 50 % du salaire ;
-- le salarié qui perd son emploi n'encourt pas la privation du droit individuel à la formation qu'il a acquis (en ce sens, il s'agit d'un droit personnel).
Le projet de loi permet la transposition de ce droit à l'ensemble de la fonction publique (article 2). Le dispositif proposé est cependant moins exhaustif que dans le code du travail, car il sera complété par des décrets d'application propres à chacune des trois fonctions publiques, et, dans le cas de la fonction publique territoriale, par un dispositif plus précis figurant à l'article 5 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale. Les principales caractéristiques du dif des salariés sont transposées : droit acquis individuellement au prorata du temps travaillé, mise en œuvre à l'initiative du fonctionnaire, versement d'une indemnité de formation en cas d'accomplissement en dehors du temps de travail. Par ailleurs, afin que le caractère personnel de ce droit soit assuré, une disposition spécifique prévoit que le dif d'un fonctionnaire sera conservé en cas de changement d'affectation.
Le titre du code du travail relatif à la formation professionnelle des agents publics est modifié afin de prendre en compte les évolutions intervenues dans le droit à la formation professionnelle des salariés, tout en maintenant la spécificité de la formation des agents publics (article 3).
Les administrations devront mener au profit de leurs agents une politique coordonnée de formation professionnelle, à l'image de la politique de formation qui est désormais appliquée dans le secteur privé depuis la loi du 4 mai 2004. Les organisations syndicales bénéficieront d'une consultation systématique sur les grandes orientations de cette politique.
Les organismes de formation publics des agents publics ne sont pas régis par les règles de contrôle et de fonctionnement des organismes privés de formation professionnelle. Ils pourront néanmoins accueillir, en sus des agents publics, des personnes qui se destinent à passer des concours de la fonction publique ou des personnes qui participent à une mission de service public.
Enfin, une formation interministérielle devra être assurée, grâce à des contributions de tous les ministères et établissements publics de l'État.
La validation des acquis de l'expérience (vae) est une procédure créée par une loi du 17 janvier 2002, qui permet d'acquérir un diplôme par une validation de l'expérience professionnelle acquise dans un champ de compétence donné. À l'instar du dif, la vae a concerné dans un premier temps les salariés, sans disposition spécifique de transposition pour les fonctionnaires.
Le projet de loi ouvre au profit des fonctionnaires un nouveau droit à congé, pour procéder à une vae, et le décline pour les fonctionnaires de l'État et les fonctionnaires hospitaliers (article 1er). Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale décline pour sa part ce congé pour les fonctionnaires territoriaux.
Dans la mesure où cette procédure requiert souvent au préalable un bilan de compétences, qui permet de cibler le type de diplôme ou de qualification auquel la personne peut prétendre, l'institution d'un droit à congé pour vae est assortie de l'institution d'un droit à congé pour bilan de compétences (article 1er).
L'incitation au développement de la procédure de validation des acquis de l'expérience que représentera l'octroi d'un congé spécifique doit trouver son prolongement en matière de promotion interne.
C'est pourquoi, pour la fonction publique de l'État (article 5) comme pour la fonction publique hospitalière (article 6), le projet de loi introduit la prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle dans la procédure d'inscription sur une liste d'aptitude. En ce qui concerne l'inscription au tableau d'avancement, la valeur professionnelle était déjà prise en compte, mais le projet de loi ajoute la prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle. L'article 19 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale procède à des modifications similaires pour la fonction publique territoriale.
La promotion interne peut également avoir lieu par la voie de concours ou d'examens professionnels. Les dispositions relatives à ces concours professionnels et examens professionnels sont par conséquent modifiées, au même titre que celles relatives aux concours externes, concours internes et troisièmes concours, afin de permettre également dans ce cadre une prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle (article 5 pour la fonction publique de l'État, article 6 pour la fonction publique hospitalière).
Les chapitres III et IV du projet de loi s'attachent à clarifier et rationaliser les règles applicables au départ des agents publics vers le secteur privé et au cumul d'un emploi public avec une activité privée.
Les agents publics doivent en effet pouvoir être mieux informés des règles qui leur sont applicables s'ils souhaitent exercer une activité privée. Compte tenu des sanctions disciplinaires et pénales encourues en cas de manquement à la déontologie, il n'est pas satisfaisant de placer certains personnels dans l'incertitude quant à la conformité de leur activité avec leurs obligations statutaires.
Cette clarification permettra d'encourager les échanges entre secteur public et secteur privé, qui, en empêchant la fonction publique de vivre repliée sur elle-même, sont de nature à améliorer l'efficacité des services publics. Il est utile, par exemple, que les cadres de la fonction publique puissent exercer des fonctions similaires dans une entreprise privée afin d'acquérir une nouvelle expérience dont ils peuvent ensuite faire bénéficier le secteur public. En outre, cet élargissement des mobilités offertes aux fonctionnaires leur permet d'améliorer leurs perspectives de carrière. Il convient cependant, en contrepartie, d'accentuer le contrôle déontologique afin d'éviter toute collusion entre les fonctionnaires et les entreprises et de garantir que l'objectif poursuivi reste la recherche de l'intérêt général.
« Le poids de l'administration dans la société est tel que la manière dont elle respecte sa propre déontologie influence le respect du droit dans la société toute entière » (8).
Le dispositif de contrôle des départs d'agents publics vers le secteur privé, qu'ils soient provisoires ou définitifs, est centré sur les commissions de déontologie de chaque fonction publique. Mises en place dans les années quatre-vingt-dix, dans un souci de moraliser la vie publique par la prévention des conflits d'intérêts chez les personnes investies d'une mission publique, ces commissions sont chargées de surveiller les conditions du passage du secteur public au secteur privé pour les agents qui ont cessé leurs fonctions depuis moins de cinq ans. Elles sont saisies par l'administration employant l'agent concerné et rendent un avis qui a une valeur consultative. Si les cas d'oubli de saisine de la part des administrations restent nombreux, les commissions n'en ont pas moins fait la preuve de leur efficacité en développant une jurisprudence complète et cohérente et n'ont pas hésité à innover en émettant, par exemple, des avis de compatibilité sous réserves. Le chapitre III du présent projet de loi renforce leurs prérogatives.
L'article 11 fusionne les trois commissions en une commission de déontologie unique, dont les garanties sont renforcées. La composition et les missions de la commission sont désormais détaillées dans la loi et l'administration se voit tenue de respecter les avis d'incompatibilité.
L'article 10 rend effective l'obligation de saisine de la commission de déontologie en créant un délit d'exercice d'une activité privée sans information de la commission de déontologie. Par ailleurs, il améliore l'articulation entre le contrôle statutaire et le contrôle pénal en prévoyant qu'un agent ayant reçu un avis de compatibilité ne pourra pas être condamné par la suite pour prise illégale d'intérêts, ce qui apporte une sécurité juridique nouvelle aux agents.
Tant sur le plan statutaire que sur le plan pénal, le délai d'incompatibilité entre des fonctions administratives et l'occupation d'un emploi dans une entreprise avec laquelle l'agent a eu des rapports professionnels est ramené à deux ans, délai qui apparaît plus raisonnable au regard des comparaisons internationales et qui permet de concentrer le contrôle sur les cas qui prêtent le plus à des dérives. Par coordination, le délai pendant lequel la commission de déontologie doit être informée après la collaboration d'un chercheur avec une entreprise privée valorisant ses travaux de recherche est également fixé à deux ans par l'article 12.
Stimuler la création d'entreprise constitue l'un des leviers essentiels de la croissance économique, les créations d'entreprises représentant chaque année près de 300 000 créations d'emplois et une valeur ajoutée d'environ 20 milliards d'euros. Or, près des trois quarts des créateurs d'entreprise étaient auparavant des salariés. De nombreux salariés sont en effet tentés par l'idée d'entreprendre et d'exercer une activité qui leur accorde davantage d'autonomie. Il convient dès lors de favoriser ces initiatives en accompagnant les fonctionnaires qui souhaitent créer ou reprendre une entreprise.
L'article 13 établit une dérogation à l'interdiction de cumuler un emploi public et une activité privée en faveur des fonctionnaires qui créent ou reprennent une entreprise. Cette dérogation est valable un an et est subordonnée à un avis préalable de la commission de déontologie.
L'article 14 prévoit que les agents publics qui créent ou reprennent une entreprise peuvent obtenir de plein droit le service à temps partiel, pour une durée d'un an renouvelable une fois, après saisine de la commission de déontologie. Il s'agit d'un alignement sur les dispositions dont bénéficient les salariés du secteur privé depuis la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique.
Le régime du cumul d'activités est encore défini par le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions, aucun autre texte de portée générale n'ayant été adopté depuis. Les adaptations se sont limitées à des mesures ponctuelles qui ont peu à peu fait perdre de sa cohérence au dispositif. Ainsi, le décret-loi du 29 octobre 1936 mêle aujourd'hui dispositions de nature législative et dispositions de nature réglementaire. En outre, il se voit complété ou partiellement écarté par d'autres lois, dont le statut général de la fonction publique et le code du travail, mais également des dispositions spécifiques à certaines professions.
L'article 13 établit le régime des cumuls entre emploi public et emploi privé au sein du titre Ier du statut, en reprenant toutes les dispositions de nature législative qui figurent actuellement dans le décret-loi du 29 octobre 1936. En conséquence, les articles 16 et 17 abrogent respectivement ce décret-loi et les dispositions du code du travail concernant le cumul d'emplois par les agents publics, qui sont en grande partie redondantes avec les dispositions du statut. Reprenant une disposition de ces textes abrogés, l'article 15 modifie le code de la sécurité sociale pour préciser que les agents de droit privé des organismes de sécurité sociale restent soumis à la législation anti-cumul prévue pour les agents publics. Les dispositions législatives édictant des règles de cumul spécifiques pour certaines professions ne sont pas remises en cause.
En outre, l'article 16 aligne les dispositions applicables aux agents travaillant à temps partiel sur celles du droit commun. L'interdiction générale faite à ces agents d'exercer toute activité privée lucrative, à l'exception de la production d'œuvres scientifiques, littéraires et artistiques, apparaît en effet trop rigide.
La mise à disposition est une pratique courante dans les services de l'État. Il s'agit d'une position d'activité qui permet à un fonctionnaire de demeurer dans son corps d'origine, de continuer à être rémunéré par son administration d'origine et d'y acquérir des droits à l'avancement et des droits à la retraite tout en exerçant des fonctions dans une autre administration. Par rapport au changement d'affectation ou au détachement, la mise à disposition est une position plus rapide à mettre en œuvre et plus souple. Elle est un des supports de la mobilité et offre la possibilité de transférer d'une administration à une autre des compétences spécifiques.
Un rapport d'enquête de l'Inspection générale des finances (9) a permis de faire le point sur la pratique des mises à disposition, de constater des dysfonctionnements et des irrégularités, et de proposer des pistes pour y remédier. Il convient donc de réformer l'architecture des mises à disposition, tout en encadrant le dispositif de telle sorte qu'il devienne une source de valeur ajoutée tant pour l'administration que pour les fonctionnaires concernés.
Le chapitre II du présent projet de loi, qui a pour objet l'adaptation des règles de la mise à disposition des fonctionnaires, s'inspire largement des propositions formulées par ce rapport de l'igf, et a pour objet principal d'une part la modification des règles de la mise à disposition, d'autre part un élargissement du champ de la mise à disposition.
Certaines des conditions permettant la mise à disposition sont supprimées par l'article 7 du présent projet de loi. La nécessité du service n'est plus exigée. L'exigence de fonctions hiérarchiques d'un niveau équivalent aux fonctions antérieurement exercées est également abandonnée.
En revanche, deux nouvelles obligations sont introduites, tant pour les mises à disposition entrantes que pour les mises à disposition sortantes :
-- la conclusion d'une convention pour toute mise à disposition ;
-- le remboursement du coût de la personne mise à disposition, sauf dans un nombre de cas limitativement énumérés.
Dans la mesure où la réforme qui est ainsi proposée est substantielle, l'article 9 du présent projet de loi prévoit que les mises à disposition en cours demeureront régies par les dispositions antérieures, et pourront se voir appliquer certaines des nouvelles règles uniquement si un décret en Conseil d'État le prévoit explicitement.
Le champ des mises à disposition est élargi, en ce qui concerne les fonctionnaires de l'État, au profit :
-- des État étrangers ;
-- des collectivités territoriales et de leurs établissements.
En sens inverse, il est également permis à des salariés de droit privé d'être mis à disposition de l'administration de l'État et de ses établissements publics administratifs.
D'autre part, les deux autres fonctions publiques ont jusqu'à présent un périmètre de mise à disposition relativement restreint, principalement interne à la fonction publique en question. L'article 8 du présent projet de loi instaure le principe de la mise à disposition entre les trois fonctions publiques.
Afin de contourner les lourdeurs de gestion dues à l'existence de très nombreux corps dans la fonction publique de l'État, l'article 18 autorise la constitution de commissions administratives paritaires communes à plusieurs corps, sans conditions d'effectifs. La possibilité de regrouper les commissions administratives paritaires est en effet peu utilisée aujourd'hui, car elle est réservée aux corps qui comprennent moins de cinquante agents au niveau national.
L'article 19 consacre dans la loi certaines pratiques courantes pour l'organisation des concours. D'une part, il autorise le recours à des examinateurs spécialisés pour assister le jury, notamment lorsque le concours comprend des épreuves spécialisés ou attire de très nombreux candidats. D'autre part, il élargit la possibilité de constituer des listes complémentaires d'aptitude à tous les concours de la fonction publique, y compris ceux qui sont communs à plusieurs corps.
Les articles 20 et 21 accompagnent la réforme réglementaire des corps de catégorie C en adaptant les dispositions relatives au recrutement. L'article 20 prévoit que le recrutement sans concours ne sera possible que dans le grade inférieur de ces corps, garantissant ainsi le maintien des règles actuelles, tandis que l'article 21 ouvre une possibilité de recrutement direct, par concours, dans les grades supérieurs.
Le chapitre V, regroupant des dispositions diverses, opère des coordinations, rectifications et harmonisations de lois adoptées récemment.
L'article 22 supprime l'obligation pour l'État, introduite par la loi de finances rectificative pour 2002, d'étendre la protection fonctionnelle à tous les agents poursuivis pénalement pour les mêmes faits dès lors qu'il l'accorde à l'un d'entre eux. Cette disposition pose en effet des problèmes d'incohérence avec les dispositions du statut général.
L'article 23 révise le mode de calcul de la majoration de pension qui doit être accordée aux fonctionnaires handicapés, de manière à harmoniser celui-ci avec les dispositions applicables aux salariés du secteur privé. Les règles fixées par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées créaient en effet une situation inéquitable. Cet article a toutefois été satisfait par l'adoption conforme par l'Assemblée nationale, le 15 juin 2006, d'une proposition de loi sénatoriale visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.
L'article 24 aligne le congé de présence parentale des militaires sur les autres congés de présence parentale. Le congé de présence parentale a été réformé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. Lors de cette réforme, les modalités d'utilisation du congé de présence parentale des fonctionnaires aussi bien que des salariés ont été substantiellement modifiées. En revanche, le régime du congé de présence parentale des militaires, figurant dans la loi portant statut général des militaires, est demeuré inchangé. Aussi, l'article 24 modifie le régime du congé de présence parentale des militaires, afin que les militaires puissent en bénéficier dans les mêmes conditions que les salariés et les autres fonctionnaires (c'est-à-dire 310 jours pouvant être répartis sur une durée de trois ans).
Enfin, pour que le processus de transfert des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux puisse être mené à son terme, l'article 25 permet à quatre musées nationaux de recruter en contrat de droit public à durée indéterminée des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux. Un tel dispositif avait été adopté en loi de finances pour 2004, mais pour une durée trop courte pour permettre le transfert de l'ensemble des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux (du 1er janvier 2004 au 1er juillet 2004). La reprise de ce dispositif jusqu'au 1er juillet 2009 est nécessaire pour assurer la fin du processus de transfert de ces agents.
La Commission a procédé, le mardi 20 juin 2006, à l'audition de
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, sur le projet de loi de modernisation de la fonction publique.
Le président Philippe Houillon, après avoir indiqué que le projet de loi de modernisation de la fonction publique, adopté moins de deux semaines auparavant en conseil des ministres, serait inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée la semaine prochaine et examiné demain en commission, a estimé que ce texte devrait recevoir un accueil favorable puisqu'il conclut une très large concertation avec les organisations syndicales, un protocole d'accord ayant été ratifié le 25 janvier 2006.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a confirmé que le projet de loi de modernisation de la fonction publique concrétisait en termes législatifs l'accord - le premier depuis huit ans - conclu le 25 janvier 2006 par le Gouvernement avec la cfdt, l'unsa et la cftc.
Le projet de loi s'articule autour de quatre points : la formation ; la mobilité et les mises à disposition ; les règles de déontologie et les échanges public-privé ; la simplification des règles concernant le cumul d'activités.
Le volet formation occupe une place centrale dans l'accord du 25 janvier. Premièrement, la reconnaissance de l'expérience professionnelle (rep) permettra à des agents de substituer leur expérience professionnelle à telle ou telle épreuve de concours, dans une optique de promotion interne ; cette approche moins académique des concours de la fonction publique correspond à une priorité tracée par le Président de la République. Deuxièmement, en matière de validation des acquis de l'expérience (vae), les congés existant dans le privé seront étendus aux fonctionnaires et des équivalences de diplôme seront accordées. Troisièmement, le droit individuel à la formation (dif), en vigueur dans le secteur privé et présent dans le projet de loi sur la fonction publique territoriale, sera élargi à la fonction publique de l'État.
La mise à disposition des fonctionnaires constitue également un enjeu important. Une mairie, une sous-préfecture et un hôpital ont chacun des agents comptables, qui exercent le même métier mais travaillent dans trois cadres d'emploi différents, trois fonctions publiques différentes, avec trois concours différents, trois systèmes de rémunération différents, etc. Il convient de faciliter la mobilité des agents et de diversifier les possibilités de parcours professionnels, mais aussi d'enrichir les trois fonctions publiques à travers les échanges d'expérience. Le cadre juridique sera transparent, avec le principe du remboursement par l'employeur de la rémunération de l'agent mis à disposition hors de son administration d'origine et un conventionnement obligatoire entre l'administration d'origine et l'employeur. Le taux de départs à la retraite d'ici à 2012 - 40 % dans certains secteurs de la fonction publique - impose de jeter de telles passerelles.
Deux mesures sont prévues pour encourager les échanges public-privé et permettre ainsi à des fonctionnaires d'effectuer des parcours plus riches tout en acquérant de nouvelles compétences. D'abord, le délai d'incompatibilité entre des fonctions de responsabilité ou de contrôle dans l'administration et des fonctions similaires dans le secteur privé passera de cinq à deux ans ; dans tous les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (ocde), il est égal ou inférieur à deux ans, hormis en Allemagne, où il est de trois ans et exceptionnellement de cinq ans. Ensuite, l'autorité de la commission de déontologie sera renforcée car elle ne rendra plus de simples avis, mais des décisions, qui s'imposeront à l'administration. En outre, un avis de compatibilité mettra l'agent à l'abri de poursuites pénales, à conditions qu'il respecte ses obligations.
Le cumul d'une activité publique et d'une activité privée sera autorisé pendant un an pour créer une entreprise. L'agent pourra soit rester employé à temps plein dans la fonction publique soit bénéficier, de droit, d'une autorisation de travail à temps partiel. L'autorisation de cumul s'appliquera dans les conditions de droit commun pour les agents à temps partiel alors que, depuis le décret-loi de 1936, il fallait travailler à temps complet avant de pouvoir prétendre exercer une autre activité. Cette possibilité ouverte aux créateurs d'entreprise reste cependant dérogatoire, le principe général d'interdiction du cumul restant en vigueur.
Le projet de loi ne comprend donc pas un grand nombre d'articles mais il est important car il traduit six mois de discussions, qui ont abouti à l'accord du 25 janvier. Les agents attendent avec impatience un certain nombre de ces dispositions, notamment celles relatives à la formation, et le projet de loi a reçu un avis favorable, à une large majorité, en Conseil supérieur de la fonction publique de l'État (csfpe).
M. Jacques-Alain Bénisti, rapporteur, a félicité le ministre pour le consensus social obtenu avec quatre syndicats. Les responsables syndicaux ne sont pas hostiles à cette réforme car, sur certains points statutaires, ils attendent des mesures depuis une vingtaine d'années. Le texte adapte la fonction publique aux enjeux et défis auxquels elle est confrontée. Il s'efforce de combler les inégalités entre le public et le privé. Il incite à la mobilité et à la transversalité entre fonctions publiques - ce qui constitue une véritable révolution - ainsi qu'entre le secteur public et le secteur privé, comme le demandaient les fonctionnaires depuis des années. Il institue le droit individuel à la formation pour les 5,5 millions de fonctionnaires. Même si les modalités d'application seront précisées par décret, il serait d'ores et déjà intéressant de connaître le mode de financement de ce dispositif.
On peut aussi se demander si les dispositions relatives aux mises à disposition n'auraient pas pu être étendues aux fonctions publiques hospitalière et territoriale.
D'autres sujets suscitent également des interrogations. La procédure d'avis tacite, en vertu de laquelle, faute de décision dans un délai d'un mois, l'avis des commissions est réputé favorable restera-t-elle en vigueur ou bien les commissions devront-elles obligatoirement se prononcer de manière expresse ?
Le projet de loi abroge le décret-loi de 1936 sur les cumuls d'activités mais ne régit pas les cumuls d'activités publiques. Des dispositions réglementaires sont-elles prévues en la matière ?
Les commissions administratives paritaires (cap) communes à plusieurs corps ont fait débat avec certains syndicats. Ne serait-il pas pertinent de limiter les regroupements à des corps correspondant à des métiers identiques ?
Enfin, un bilan de ces réformes est-il programmé après deux ou trois ans d'application, afin, en cas de dysfonctionnement, de corriger et de réaménager la législation ?
Le ministre a apporté au rapporteur les réponses suivantes :
- Le financement fait partie des sujets sur lesquels il est souhaitable de parvenir à un accord général avec les partenaires sociaux. Lorsque la formation est dispensée pendant le temps de travail, cela ne pose aucun problème. En revanche, lorsqu'elle intervient en dehors du temps de travail, le principe d'une surrémunération de 50 % a été évoqué. Cette formule de formation en dehors du temps de travail permet aux agents volontaires de ne pas déséquilibrer leur service. Le débat a été abordé devant le csfpe et la décision finale sera prise dans le cadre d'un accord global sur la formation qui devra être conclu d'ici à la fin de l'année.
- La loi fixe le principe des mises à disposition pour les trois fonctions publiques, mais prévoit des modalités d'application pour la seule fonction publique de l'État, le schéma qui sera mis sur pied étant destiné ensuite à servir de modèle pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière.
- L'utilisation de la procédure d'avis tacite relève du cadre réglementaire. Ce système sert d'aiguillon pour que la commission de déontologie réponde dans un délai convenable. Si un avis formel est requis, les agents sont contraints de passer devant elle et elle doit être en mesure de répondre à toutes les demandes. Le rapporteur pourrait opportunément soulever cette question au cours du débat en séance publique, afin qu'un échange puisse avoir lieu à propos des mesures réglementaires envisagées.
- Le cumul d'activités est autorisé par le chef de service, sans aucune différenciation entre activités publiques et privées, la seule réserve étant qu'il ne nuise pas à la qualité du service. Cette mesure sera très utile, dans les zones rurales, pour le maintien des services publics, à condition, bien sûr, que les agents soient demandeurs.
- Les cap communes à plusieurs corps ne doivent évidemment concerner que des métiers identiques ou similaires.
- Des « clauses de revoyure » sont prévues, notamment dans le cadre de l'accord relatif à la formation, afin de faire le point régulièrement - au moins une fois par an -, et de permettre des évolutions.
M. Bernard Derosier a rendu hommage à l'autorité et à la force de conviction manifestes du ministre de la fonction publique, qui défendra son texte devant le Parlement trois semaines seulement après l'avoir fait adopter en conseil des ministres. Observant que le projet de loi sur la fonction publique territoriale adopté il y a plusieurs mois par le Sénat n'est toujours pas inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée, il s'est demandé s'il ne fallait pas y voir une conséquence de la querelle entre partisans du Premier ministre et du ministre de l'intérieur.
Il a jugé que le consensus social n'était que relatif, l'accord du 25 janvier n'ayant recueilli la signature que de trois organisations syndicales sur sept, trois autres ayant émis un avis défavorable. Mais le texte n'en est qu'au début du processus d'examen parlementaire, et ces insuffisances peuvent encore être corrigées.
L'opinion, à l'occasion de la crise du contrat première embauche (cpe), a vivement manifesté son inquiétude face à la précarité de l'emploi. Or ce projet de loi ne contient aucune mesure tendant à combattre la précarité dans la fonction publique. Est-il envisagé de faire expressément référence à l'action sociale dans les fonctions publiques de l'État et territoriale, de façon à ce que tous les fonctionnaires puissent en profiter ?
Une recommandation européenne puis un arrêt du Conseil d'État ont rendu nécessaire l'abrogation d'une disposition qui permettait aux employeurs publics de verser des aides aux mutuelles de la fonction publique. Quelles sont les intentions du Gouvernement pour régler le problème du financement des mutuelles de la fonction publique, dans le respect du droit communautaire ?
L'article 2 du projet de loi renvoie à un décret l'application du droit individuel à la formation (dif) dans la fonction publique de l'État alors que, pour la fonction publique territoriale, les modalités sont fixées dans la loi. Cette différence s'explique-t-elle par l'existence de deux dif, l'un pour les fonctionnaires de l'État, l'autre pour ceux des collectivités territoriales de valeurs différentes ? Par ailleurs, quels moyens seront accordés aux différentes administrations pour mettre en œuvre le dif ?
La formation tout au long de la vie fait désormais partie du dispositif social français. Mais alors que dans le secteur privé, il est question de « bilan de compétences », le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale retient l'expression de « bilan professionnel » ce qui conduit à se demander si cette différence de rédaction cache une subtilité. Des précisions doivent en tout cas être apportées sur les moyens et les procédures nécessaires à mettre en œuvre la reconnaissance de l'expérience professionnelle et la validation de l'expérience professionnelle.
Les mises à disposition fonctionnent très bien dans un sens - État vers collectivités territoriales - mais moins bien dans l'autre. Des mesures sont-elles envisagées pour faciliter la constitution de passerelles dans les deux sens ?
Enfin, la durée de réserve opposée aux fonctionnaires désireux de « pantoufler » est ramenée de cinq à deux ans, ce qui peut paraître bien court et incite à se demander si cette mesure concerne quelqu'un en particulier.
M. Jean-Christophe Lagarde a tout d'abord observé que le projet de loi ayant recueilli un accord partiel de partenaires sociaux - le consensus absolu étant impossible en la matière - il convenait d'envisager sa modification avec circonspection.
Pour que la mobilité entre fonctions publiques soit effective, il importe que la fonction publique de l'État et la fonction publique territoriale fassent jeu égal, notamment sur les professions en tension comme celle d'infirmière. Pour ne pas vider les hôpitaux, les infirmières qui travaillent dans la fonction publique hospitalière ont été privilégiées par rapport à celles qui œuvrent dans la fonction publique territoriale, les premières étant de catégorie A, percevant une rémunération nettement plus élevée et bénéficiant de conditions de travail plus avantageuses. Des ajustements sont donc à prévoir.
La réduction du délai préalable au « pantouflage » n'est pas une absurdité et la mobilité vers le secteur privé est même saine et dynamisante pour les cadres moyens. Mais cette réduction ne devrait pas concerner certains postes de la très haute fonction publique, où le délai devrait être maintenu à cinq ans. Dans le domaine de l'armement, notamment, l'État est le donneur d'ordres principal et les agents publics détiennent un pouvoir de commande sur les entreprises. C'est par conséquent un problème d'éthique républicaine.
S'agissant du cumul d'activités, les agents qui veulent travailler davantage pour gagner davantage sont enfermés dans une situation inacceptable alors que le seul critère devrait être de déterminer si le cumul nuit ou non au service.
M. Michel Piron s'est félicité de la reconnaissance de l'expérience professionnelle qui professionnalisera les concours et recentrera la fonction publique sur les métiers plutôt que sur les formations académiques. La traduction réglementaire du dispositif sera essentielle : elle instituera plus ou moins d'allégements dans les exigences inhérentes aux concours, plus ou moins de reconnaissance des expériences passées. Comment faire en sorte que ceux qui ont largement prouvé leur compétence ne soient pas contraints à passer un nombre excessif d'épreuves ?
Par ailleurs, comment seront choisis les membres des commissions de déontologie et quelle sera la portée de leurs avis qui, par leur caractère impératif, s'apparentent à de vraies décisions ?
Combien, enfin, à une centaine près, la fonction publique de l'État compte-t-elle de corps, des nombres variant de 900 à 1 200, voire à 1 700 étant parfois
évoqués ?
M. Xavier de Roux s'est interrogé sur les moyens d'améliorer la qualification des maîtres d'apprentissage. Il a souhaité savoir si la vae sera personnelle ou liée aux fonctions exercées et comment les commissions de validation seront composées.
Le ministre a apporté aux intervenants les précisions suivantes :
- Alors que depuis huit ans, les gouvernements successifs, de gauche comme de droite, n'étaient pas parvenus à un accord, celui conclu en janvier dernier à recueilli l'approbation de trois organisations syndicales représentatives de la fonction publique, une s'étant abstenue et seules trois autres s'étant prononcées défavorablement. Tout le monde a fait preuve d'esprit de responsabilité et, même s'il n'est pas total, le consensus mérite d'être souligné.
- L'action sociale est de la compétence du Gouvernement pour les fonctions publiques de l'État et hospitalière mais, pour la fonction publique territoriale, elle se heurte à une limite : l'autonomie des collectivités territoriales. Il serait envisageable de définir un socle commun, à condition que les collectivités territoriales ne changent pas de discours en réclamant à l'État un cadre en faveur de l'action sociale pour lui reprocher le lendemain de chercher à imposer ses vues. En tout cas, le Gouvernement est ouvert aux propositions de l'Assemblée et les ministres chargés de la fonction publique et des collectivités territoriales sont parfaitement d'accord sur ce dossier, comme c'est toujours le cas entre membres du Gouvernement.
- Au-delà de la mise en œuvre de la loi du 3 janvier 2001, la rep et la vae contribuent très largement à répondre à la problématique de la précarité : des agents aujourd'hui bloqués par des concours trop académiques verront reconnaître l'expérience qu'ils ont acquise dans le privé ou en qualité de contractuels. Le parcours d'accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l'État (pacte) fonctionne bien dans la fonction publique de l'État, avec 15 à 20 % d'engagements de recrutement pour les agents de catégorie C ; la fonction publique territoriale accuse du retard mais la situation s'améliore. Il s'agit, pour des jeunes présentant une qualification inférieure au baccalauréat, de souscrire un contrat de formation : ils consacrent au moins 20 % de leur temps à la formation, tout en travaillant comme fonctionnaire stagiaire. Ce dispositif est indispensable au regard du phénomène de surqualification dans les trois fonctions publiques, qui touche surtout les catégories C. Les conséquences sont doubles : le déroulement de carrière des fonctionnaires surdiplômés est insatisfaisant ; les personnes à qui ces emplois sont destinés ne peuvent accéder à la fonction publique.
- S'agissant des mutuelles, le Gouvernement se concerte très étroitement avec les partenaires sociaux et travaille dans la transparence. L'objectif est clairement de définir un cadre juridique et comptable permettant de maintenir la participation de l'employeur public en faveur des mutuelles, comme cela se pratique dans le secteur privé. Les représentants du ministère et les partenaires sociaux ont rencontré ensemble les experts de la Commission européenne à ce sujet. Si une mesure législative s'avère nécessaire, elle pourra être introduite dans le projet de loi par amendement.
- L'État consacre déjà 7 à 8 % de sa masse salariale à la formation. Il n'est pas prévu pour l'heure d'accroître ces crédits, mais cela pourra être étudié lorsque le bilan de la loi sera effectué. En outre, les nouveaux dispositifs pourront être complétés dans le texte sur la fonction publique territoriale.
- La mobilité requiert des systèmes de financement et de rémunération identiques, avec une approche par métier. Un répertoire des métiers a été créé dans le cadre de l'Observatoire de l'emploi public : il comprend d'ores et déjà 230 « fiches métiers », validées avec les partenaires sociaux, qui permettront les passages d'une fonction publique à l'autre. S'agissant des infirmières, elles peuvent appartenir à la catégorie A dans la fonction publique hospitalière car elles peuvent y exercer des fonctions d'encadrement, ce qui n'est pas le cas dans la fonction publique territoriale.
- Le texte permet de résoudre les cas d'agents employés à temps partiel qui n'ont pas le droit de compléter leur activité. Il était choquant que le droit du travail l'autorise et que la fonction publique l'interdise.
- Les assistantes maternelles employées par les mairies devaient détenir un « cap petite enfance », ce qui empêchait le recrutement de personnes pourtant agréées par les conseils généraux. L'agrément du conseil général comme équivalence d'un « cap petite enfance » a été validé, et une commission des équivalences examine les cas poste par poste. Pour la rep, une commission permettra aux fonctionnaires et aux personnes issues du secteur privé d'obtenir une équivalence pour se présenter à un concours.
- Le nombre de corps avoisine les 1 200 mais 300 sont en cours d'extinction naturelle, le solde étant de 920 environ. Des conférences dédiées à la gestion des ressources humaines (grh) ont été mises sur pied depuis le début de l'année avec les ministères de l'agriculture, de l'équipement, de la santé, des affaires sociales, de la défense, de l'intérieur et de la culture, afin de suivre le nombre de départs en retraite et d'examiner les prévisions de recrutement, les modalités de recrutement, les niveaux de formation, les profils de poste, etc. Sur cette base, la fusion de 70 corps est envisagée, ce nombre devant même passer à 80 ou 100 d'ici à la fin de l'année. Les métiers de la fonction publique y gagneront en lisibilité, l'enjeu étant de créer une vraie attractivité pour les jeunes entrant dans la vie active, de leur offrir des déroulements de carrière intéressants et ainsi de parvenir à compenser les départs à la retraite.
- Le pacte répond aux problèmes soulevés par M. de Roux dans la fonction publique territoriale. Dans ce dispositif, 20 % du temps de travail est consacré à la formation et un emploi fixe est garanti aux jeunes entrant dans le parcours. Il n'en reste pas moins que le déficit en maîtres d'apprentissage doit en effet être comblé. Le dif, outil de formation relativement souple, peut également être utilisé pour former des maîtres d'apprentissage, en accord avec les agents.
- Les commissions de validation des acquis de l'expérience existent déjà : elles sont mises en place avec l'éducation nationale, les formations diplômantes suivant un cahier des charges strict.
*
* *
La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du
mercredi 21 juin 2006.
Après avoir rappelé que le projet de loi traduit en grande partie l'accord signé le 25 janvier 2006 avec les représentants syndicaux, le rapporteur a indiqué avoir reçu les représentants des différents syndicats, y compris ceux qui n'ont pas signé l'accord, pour entendre leurs observations. Il a précisé que les amendements proposés sont des solutions de compromis qui permettent de satisfaire certaines de leurs demandes sans pour autant remettre en cause les orientations du texte du Gouvernement.
La Commission est ensuite passée à l'examen des articles.
Chapitre premier
Formation professionnelle tout au long de la vie des agents publics
Le présent chapitre vise à assouplir et à dynamiser le déroulement de la carrière des agents publics en donnant à la formation professionnelle toute sa place et tout son rôle en matière de promotion et d'évolution professionnelle. Les principales dispositions du présent chapitre consistent à donner un droit à congé pour validation de l'expérience professionnelle (article 1er), à instituer un droit individuel à la formation pour les agents publics, par analogie avec le droit individuel à la formation créé au profit des salariés de droit privé par la loi du 4 mai 2004 (article 2), à permettre la prise en compte de l'expérience professionnelle dans les parcours professionnels (articles 5 et 6).
Article premier
(article 21 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, article 34 de la loi n° 84-16
du 11 janvier 1984 et article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Création d'un congé pour validation des acquis de l'expérience
et d'un congé pour bilan professionnel
L'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires énumère les différents types de congés auxquels ont droit les fonctionnaires :
- des congés annuels ;
- des congés de maladie ;
- des congés de maternité et des congés liés aux charges parentales ;
- des congés de formation professionnelle ;
- des congés pour formation syndicale.
Le présent article vise à compléter cette liste, afin de prévoir deux nouveaux types de congés : les congés pour validation des acquis de l'expérience d'une part ; les congés pour bilan professionnel d'autre part.
La validation des acquis de l'expérience est une procédure créée par une loi du 17 janvier 2002 (10). Elle se distingue de la reconnaissance de l'expérience professionnelle, car elle permet d'obtenir totalement ou partiellement un titre, diplôme ou certificat de qualification inscrit au répertoire national des certifications professionnelles. En vertu de l'article L. 900-1 du code du travail, « lorsque la personne est salariée, elle peut bénéficier d'un congé pour validation des acquis de l'expérience ».
Ainsi, c'est par analogie avec la possibilité pour les salariés de droit privé de faire valider leur expérience dans le cadre d'un congé que cette possibilité est accordée aux fonctionnaires. Cela permet de satisfaire l'une des dispositions du protocole d'accord sur la promotion professionnelle et l'amélioration des carrières qui a été signé le 25 janvier 2006 par le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales représentatives dans la fonction publique (unsa, cfdt et cftc) : « un congé de validation des acquis de l'expérience, imputable sur le droit individuel à la formation, sera institué ».
Par ailleurs, le présent article accorde également aux fonctionnaires le droit à un congé afin d'effectuer un bilan de compétences (aussi appelé bilan professionnel). La définition qui est donnée de ces bilans professionnels par les décrets relatifs à la fonction publique de l'État et à la fonction publique hospitalière précise qu'ils ont pour objet « de permettre [aux fonctionnaires] d'analyser leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs aptitudes et motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation » (11).
Le bilan de compétences s'inscrit pleinement dans la politique de formation professionnelle, en permettant d'établir une évaluation des besoins de formation du fonctionnaire. Le bilan de compétences est souvent nécessaire avant de mettre en œuvre une procédure de validation des acquis de l'expérience. Il est donc cohérent d'instaurer un droit à congé pour bilan de compétences en même temps qu'un droit à congé pour validation des acquis de l'expérience.
Par coordination avec l'introduction d'un droit à congé pour validation des acquis de l'expérience ainsi que d'un droit à congé pour bilan de compétences dans l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983, ces deux droits à congé sont également introduits dans les articles correspondants des lois relatives à chacune des fonctions publiques :
- l'article 34 de la loi du 11 janvier 1984, qui énumère les différents types de congé auquel a droit le fonctionnaire de l'État en activité (II du présent article) ;
- l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986, qui énumère les différents types de congé auxquels a droit le fonctionnaire de la fonction publique hospitalière en activité (III du présent article).
Il faut ajouter que l'article 5 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale (12) prévoit d'autre part de modifier la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents territoriaux, afin de créer également un droit à congé ou décharge partielle d'activité au profit du fonctionnaire territorial qui s'engage dans une procédure de validation des acquis de l'expérience.
La Commission a adopté deux amendements de portée rédactionnelle présentés par le rapporteur (amendements nos 1 et 2), puis l'article 1er ainsi modifié.
Article additionnel après l'article premier
(article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Coordination
La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 3) complétant les dispositions relatives aux types de congé auxquels ont droit les fonctionnaires de l'État.
Article additionnel après l'article premier
(article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Coordination
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 4) procédant à la même coordination au bénéfice de la fonction publique hospitalière.
Article 2
(article 22 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Reconnaissance d'un droit individuel à la formation. Caractère transférable de ce droit au sein de la fonction publique. Organisation de périodes
de professionnalisation
L'article 22 de la loi du 13 juillet 1983 est modifié par le présent article afin de transposer à la formation des fonctionnaires les dispositions qui ont été introduites en ce qui concerne la formation professionnelle des salariés de droit privé par la loi du 4 mai 2004 (13).
Le 1° du présent article substitue au terme de « formation permanente » celui de « formation professionnelle tout au long de la vie », par cohérence avec la terminologie employée dans la loi du 4 mai 2004. L'article 1er du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale opère la même modification dans la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents territoriaux.
Le 2° du présent article crée au profit des fonctionnaires un droit individuel à la formation, de la même manière que la loi du 4 mai 2004 avait accordé aux salariés de droit privé un droit individuel à la formation (article L 933-1 à L. 933-6 du code du travail).
Le quatrième alinéa du présent article précise que la durée annuelle de ce droit à la formation dépendra de la quotité de travail de l'agent. La mise en œuvre de ce droit sera décidée par l'agent, en accord avec l'administration. Les autres conditions relatives à l'exercice de ce droit à la formation seront fixées par décret en Conseil d'État. Les conditions d'exercice du droit individuel à la formation pourront par conséquent être différentes dans les trois fonctions publiques.
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, en l'état actuel du projet de loi relatif à cette dernière, l'insertion de nouveaux articles 2-1 et 2-2 dans la loi du 12 juillet 1984 apporte des précisions d'ordre législatif supplémentaires relatives à la durée du droit individuel à la formation (20 heures par an, cumulables dans la limite de six ans) ainsi qu'à ses conditions d'utilisation (à la demande de l'agent, pour des actions figurant dans le plan de formation de la collectivité, avec une priorité d'accès à des formations équivalentes en cas de désaccord pendant deux années successives entre l'agent et l'autorité territoriale).
Le cinquième alinéa du présent article prévoit par ailleurs une possibilité de transférer les droits individuels à la formation acquis par des agents lors de l'affectation dans une autre administration. Ainsi, même lorsqu'un agent changera de fonction publique, il conservera le contingent d'heures de formation qu'il aura acquis.
Les conditions de ce transfert et la contribution financière des différents employeurs publics à ce transfert seront précisées par décret en Conseil d'État. Cependant, l'alinéa prévoit qu'une administration dans laquelle un agent est affecté sera tenue de participer au financement du droit individuel à la formation de l'agent. Par conséquent, le mécanisme de contribution financière qui devra être mis en place par la voie réglementaire devra prévoir une contribution de l'administration d'accueil du fonctionnaire, et non uniquement une contribution de l'administration de départ. D'après les renseignements fournis par le ministère de la fonction publique, la création d'un fonds de mutualisation des moyens entre administrations permettrait d'assurer cette contribution partagée.
Dans le prolongement du caractère transférable du droit individuel à la formation entre les trois fonctions publiques, il sera sans doute possible d'envisager ultérieurement un caractère transférable de ce droit à la formation lors du passage d'un emploi dans la fonction publique à un emploi dans le secteur privé.
Le sixième alinéa du présent article précise que les actions de formation suivies dans le cadre du droit individuel à la formation pourront avoir lieu en tout ou partie en dehors du temps de travail. L'allocation de formation qui devra alors être versée au fonctionnaire verra son montant et ses conditions d'application précisées par décret en Conseil d'État. L'attribution d'une allocation de formation lorsque le droit individuel à la formation est mis en œuvre en dehors du temps de travail est le dispositif juridique existant en ce qui concerne les salariés (article L. 933-4 du code du travail) et il est donc cohérent de prévoir un dispositif similaire en ce qui concerne les agents publics.
Enfin, le septième et dernier alinéa du présent article permet aux fonctionnaires de bénéficier de périodes de professionnalisation. Ces périodes de professionnalisation permettront de faciliter la reconversion professionnelle ou la requalification des agents qui le souhaitent. En effet, comme le précise le présent article, les agents pourront changer de corps ou de cadres d'emplois ou bien encore exercer de nouvelles fonctions au sein du même corps ou cadre d'emploi, après avoir bénéficié d'une telle formation. La seule restriction apportée au changement de corps ou de cadre d'emploi à l'issue d'une période de professionnalisation est l'exigence du passage dans un corps ou cadre d'emploi « de niveau comparable », c'est-à-dire de même catégorie.
Les conditions d'accès à ces périodes de professionnalisation seront précisées par décret en Conseil d'État.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 5) précisant, comme l'a souhaité la majorité des syndicats, que le temps d'exercice du droit individuel à la formation reconnu par le présent article ne s'impute pas sur celui des actions statutaires de formation.
Elle a ensuite adopté deux amendements de nature rédactionnelle du rapporteur (amendements nos 6 et 7) et l'article 2 ainsi modifié.
Article 3
(articles L. 970-1 à L. 970-5 et L. 970-6 [nouveau] du code du travail)
Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long
de la vie des agents publics
L'article 3 du présent projet de loi procède à une réécriture globale du titre 7 du livre IX du code du travail consacré à la formation professionnelle des agents publics. Le propre des dispositions législatives relatives à la formation professionnelle des agents publics est de figurer pour partie dans les lois spécifiques à l'ensemble des fonctions publiques ou à l'une des trois fonctions publiques et pour partie dans le livre IX du code du travail. La volonté est de maintenir des dispositions relatives à la formation des agents publics dans le code du travail, pour confirmer le parallélisme entre les règles de formation applicables aux agents publics et celles applicables aux salariés de droit privé.
La nouvelle rédaction qui est proposée pour le titre 7 du livre IX du code du travail présente quelques avancées substantielles par rapport à la rédaction actuelle :
-- le titre est applicable de plein droit non seulement aux agents de la fonction publique de l'État et de la fonction publique territoriale mais également aux agents de la fonction publique hospitalière (article L. 970-1 du code du travail) ;
-- la consultation des organisations syndicales sur les grandes orientations en matière de formation professionnelle est explicitement mentionnée (article L. 970-2 du même code) ;
-- le principe d'une contribution de chaque ministère à la formation interministérielle est affirmé (article L. 970-4 du même code).
Par cohérence avec l'élargissement du champ d'application du titre, son intitulé est également modifié et devient : « Dispositions relatives à la formation professionnelle des agents publics tout au long de la vie ».
Par ailleurs, un certain nombre de règles spécifiques aux organismes de formation des agents publics sont préservées :
-- le régime dérogatoire de ces organismes en ce qui concerne les règles d'enregistrement et de contrôle (l'article L. 970-3 du même code) ;
-- la possibilité pour les établissements de santé de recourir à des organismes paritaires agréés par l'État pour la formation de leurs agents (article L. 970-5 du même code) ;
-- la possibilité pour l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics de proposer des formations à d'autres personnes que les agents publics (article L. 970-6 nouveau du même code).
Article L. 970-1 du code du travail
Champ d'application des dispositions du titre 7 du livre IX du code du travail
La nouvelle rédaction qui est proposée pour l'article L. 970-1 du code du travail permet d'énumérer de façon précise l'ensemble des personnes pour lesquelles les dispositions du titre 7 du livre IX du code du travail s'appliquent :
-- d'une part, les fonctionnaires relevant de l'une des trois fonctions publiques, lorsque les actions de formation sont conformes aux dispositions de l'article 22 de la loi du 13 juillet 1983 (lequel, en vertu de l'article 2 du présent projet de loi, prévoit un droit individuel à la formation ainsi que des périodes professionnalisation) ;
-- d'autre part, les agents civils non titulaires de l'une des trois fonctions publiques.
Jusqu'à présent, les dispositions du titre 7 du livre IX s'appliquaient uniquement aux fonctionnaires de la fonction publique de l'État, et, dans des conditions fixées par décret, au profit des agents civils non titulaires de l'État ainsi qu'au profit des agents des établissements de la fonction publique hospitalière. Désormais, l'ensemble des agents titulaires et contractuels des trois fonctions publiques sont concernés par ces dispositions.
Article L. 970-2 du code du travail
Politique de formation professionnelle. Consultation des organisations
syndicales. Modalités de participation à des actions de formation
Le premier alinéa de l'article L. 970-2 prévoit que les administrations publiques mettent en œuvre une politique coordonnée de formation professionnelle tout au long de la vie.
Cet alinéa précise par ailleurs que la politique de formation tout au long de la vie doit être semblable par sa portée et par les moyens employés à celle mise en œuvre au profit des salariés de droit privé (visée aux articles L. 900-1, L. 900-2 et L. 900-3 du code du travail), et doit également tenir compte du caractère spécifique de la fonction publique.
Le deuxième alinéa de l'article L. 970-2 pose une obligation de consultation des organisations syndicales sur les grandes orientations de la politique de formation professionnelle et les conditions d'élaboration et de mise en œuvre des actions de formation professionnelle. Cette consultation doit avoir lieu dans le cadre des conseils supérieurs de chacune des trois fonctions publiques : le Conseil supérieur de la fonction publique de l'État (qui compte 20 représentants des organisations syndicales de fonctionnaires de l'État), le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (qui compte 20 représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux) et le Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière (qui compte 19 représentants des organisations syndicales de fonctionnaires hospitaliers).
Le troisième alinéa de l'article L. 970-2 est une transposition de la disposition, figurant jusqu'à présent au premier alinéa de cet article, selon laquelle les fonctionnaires de l'État peuvent participer à des stages de formation professionnelle comme stagiaires ou comme formateurs, à l'initiative de leur administration ou sur leur demande.
Article L. 970-3 du code du travail
Régime dérogatoire des organismes et structures
chargés de la formation des agents publics
Le premier alinéa de l'article L. 970-3 a pour objet de préciser que les organismes publics chargés de la formation des agents publics ne sont pas soumis aux titres 2 et 9 du livre IX du code du travail.
Le titre 2 du livre IX du code du travail est relatif aux droits et aux obligations des organismes de formation. Il fixe des règles de déclaration d'activité auprès de l'autorité administrative, de transmission à l'État d'un bilan pédagogique et financier annuel, d'établissement d'un règlement intérieur applicable aux stagiaires. Ces dispositions n'ont pas lieu de s'appliquer aux organismes publics chargés de la formation des agents publics.
Le titre 9 du livre IX du code du travail définit les règles de contrôle des organismes de formation. Ces règles seraient peu pertinentes pour les organismes publics chargés de la formation des agents publics, qui sont soumis à la tutelle étroite de leur ministère de rattachement ainsi que du ministère du budget.
Le deuxième alinéa de l'article L. 970-3 prévoit la possibilité pour les organismes de formation des salariés de participer également à la formation des agents publics, en complément de la formation assurée par les organismes de formation publics. Cette participation complémentaire peut permettre, le cas échéant, de faire bénéficier les agents publics de certaines formations spécifiques que ne peuvent pas assurer les organismes de formation publics.
Article L. 970-4 du code du travail
Politique de formation des ministères et établissements publics de l'État
L'article L. 970-4 a pour objet de définir la politique de formation professionnelle mise en œuvre par les ministères et les établissements publics de l'État. Il prévoit que ces ministères et établissements publics devront contribuer à la formation de leurs agents de deux façons :
- par une politique de formation au bénéfice de leurs agents ;
- par une politique de formation interministérielle.
Un décret en Conseil d'État doit préciser la nature et les modalités de participation de chaque ministère et établissement public de l'État à la formation interministérielle. Ce décret fixera un taux de participation de chaque ministère et établissement public à la formation interministérielle en prenant notamment en compte le nombre d'agents employés par chaque ministère et établissement public, de façon à répartir de manière équitable les différentes contributions.
Article L. 970-5 du code du travail
Actions de formation destinées aux fonctionnaires hospitaliers
L'article L. 970-5 a pour objet de prendre en compte et de préserver la spécificité de la formation professionnelle des fonctionnaires hospitaliers.
L'article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, qui énumère les différents types de congés auxquels ont droit les fonctionnaires hospitaliers, précise que la prise en charge du congé de formation et des dépenses relatives au bilan de compétences effectué à l'initiative de l'agent est assurée par une cotisation annuelle qui s'élève à 0,2 % du montant des salaires inscrit au budget des établissements de santé et qui est obligatoirement versée à un ou plusieurs organismes paritaires agréés par l'État.
L'article 16 de l'ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé prévoit que les établissements de santé versent une contribution, dont le taux est fixé par décret et qui ne peut excéder 0,6 % du montant des salaires, à un organisme paritaire agréé par l'État afin d'assurer le financement des études relatives à la promotion professionnelle des personnels de ces établissements.
L'article 21 de la loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 dispose que les établissements de santé « consacrent au financement de leurs actions de formation 1 % au minimum du montant des salaires inscrits à leur budget ». L'article 22 de la même loi prévoit que ces établissements peuvent se libérer de cette obligation en versant tout ou partie des sommes « à des organismes paritaires agréés par l'État, chargés de la gestion et de la mutualisation de ces fonds de formation ».
Les organismes paritaires agréés permettent aux établissements hospitaliers de remplir leurs différentes obligations de formation. Il convient donc que l'article L. 970-5 précise que le recours à ces organismes paritaires est possible pour les établissements de santé, soit de manière facultative dans le cadre du 1 % formation (qui s'élève désormais à 2,1 %), soit de manière obligatoire dans le cadre du financement du congé de formation et du financement des études relatives à la formation professionnelle.
Article L. 970-6 [nouveau] du code du travail
Formation des personnes n'ayant pas la qualité d'agents publics
L'article L. 970-6 qui est créé a pour objet de préserver la possibilité pour l'État, les établissements publics et les collectivités territoriales de faire bénéficier des personnes qui n'ont pas la qualité d'agents publics d'une action de formation professionnelle destinée aux agents publics.
Les personnes qui pourront prétendre au bénéfice de ces formations sont :
- les personnes concourant à des missions de service public ;
- les personnes qui se préparent aux procédures de recrutement de l'une des trois fonctions publiques ou des institutions européennes.
La faculté qui est donnée aux personnes en charge d'une mission de service public de bénéficier d'une formation appropriée pour l'accomplissement de cette mission de service public se justifie par l'amélioration qui sera ainsi apportée au service public. Les personnes qui sont principalement visées par ce dispositif sont les membres de certaines juridictions (juges des tribunaux de commerce, des tribunaux paritaires des baux ruraux ; juges de proximité), les personnels d'associations qui agissent dans le secteur social ou le secteur du logement, les agents recrutés par des contrats aidés dans les collectivités territoriales ou des établissements publics.
Permettre à des personnes qui ne sont pas des agents publics de bénéficier d'une formation de préparation à un concours d'accès à un emploi public répond à un objectif d'égalité des chances et de diversité des recrutements dans la fonction publique.
Il semble d'autre part cohérent de joindre à la possibilité de préparation d'un concours d'accès à l'une des trois fonctions publiques la possibilité de préparation des concours des institutions ou organes de la Communauté européenne ou de l'Union européenne.
Après avoir adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 8, 9, 10 et 11), la Commission a été saisie d'un amendement présenté par M. Bernard Derosier destiné à encadrer, dans la loi, la procédure de définition et de mise en œuvre des actions de formation interministérielle. Après que le rapporteur eut souligné le caractère réglementaire de cette disposition, la Commission a rejeté cet amendement.
Puis, elle a adopté deux amendements du rapporteur (amendements nos 12 et 13), l'un de portée rédactionnelle, l'autre corrigeant une erreur matérielle, et l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
(article 23 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Coordinations
Le présent article procède à deux corrections de référence dans l'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.
L'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 énumère, parmi les organismes susceptibles d'assurer des formations pour le compte du cnfpt et de ses délégations, les administrations et les établissements publics de l'État, et notamment ceux mentionnés à l'article L. 970-4 du code du travail qui, dans sa rédaction actuelle, vise les instituts régionaux d'administration. Afin de prendre en compte les modifications introduites par l'article 3 du présent projet de loi dans le titre 7 du livre IX du code du travail, le présent article substitue à la référence à l'article L. 970-4, la référence au nouvel article L. 970-3, qui vise de manière plus générale l'ensemble des organismes publics chargés de mettre en œuvre la politique de formation professionnelle. Mais cette substitution de référence n'ayant pas lieu à périmètre constant, il est préférable de supprimer la mention spécifique d'un article du code du travail.
L'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 énumère d'autre part parmi les organismes susceptibles d'assurer des formations pour le compte du cnfpt et de ses délégations, les organismes et personnes morales mentionnées aux articles L. 920-2 et L. 920-3 du code du travail, c'est-à-dire les organismes de formation professionnelle du secteur privé. Or, les articles L. 920-2 et L. 920-3 du code du travail ont été abrogés par une ordonnance du 30 juin 2005 (14). Par conséquent, la seconde correction apportée par le présent article à l'article 23 de la loi du 12 juillet 1984 est la modification de cette référence, afin que soient désormais visés « les organismes et personnes morales mentionnées aux articles L. 920-4 et L. 920-5 du code du travail » (soit le même type d'organismes que ceux précédemment visés).
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 14) et l'article 4 ainsi modifié.
Articles 5 et 6
(articles 19, 26 et 58 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
articles 29, 35 et 69 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre des concours et de la promotion interne dans la fonction publique de l'État (article 5) et dans la fonction publique hospitalière (article 6)
L'article 5 du présent projet de loi a pour objet de permettre une meilleure prise en compte de l'expérience professionnelle, d'une part lors des concours, d'autre part lors de la promotion interne, dans la fonction publique de l'État. Cet article satisfait ainsi précisément certains des principes de l'accord du 25 janvier 2006 :
« -- des dispositifs de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle seront institués en substitution d'une épreuve sur programme d'un concours ou d'un examen professionnel » ;
« -- l'expérience professionnelle sera valorisée dans les parcours professionnels, notamment pour les promotions ».
L'article 6 du présent projet de loi a le même objet et propose la même rédaction en ce qui concerne les concours et la promotion interne dans la fonction publique hospitalière - ce qui justifie qu'il fasse ici l'objet d'un commentaire conjoint avec l'article 5.
Les articles 5 et 6 permettent de mettre en cohérence les procédures de recrutement et de promotion avec la nouvelle place qui est accordée à la formation professionnelle et à l'expérience professionnelle dans la fonction publique (et notamment avec l'article 1er du présent projet de loi, qui permet au fonctionnaire de bénéficier d'un congé pour validation des acquis de l'expérience professionnelle, ainsi qu'avec l'article 2, qui crée un droit individuel à la formation au profit des fonctionnaires).
En ce qui concerne la fonction publique territoriale, la prise en compte de l'expérience professionnelle lors des concours est prévue par l'article 19 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, tandis que la prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne est prévue par les articles 21 et 27 bis du même projet de loi.
Article 19 de la loi du 11 janvier 1984 et article 29 de la loi du 9 janvier 1986
Prise en compte de l'expérience professionnelle lors d'un concours,
d'un examen professionnel ou d'un concours professionnel
L'article 19 de la loi du 11 janvier 1984 et l'article 29 de la loi du 9 janvier 1986 énumèrent, respectivement pour la fonction publique de l'État et pour la fonction publique hospitalière, les différents types de concours permettant de recruter des fonctionnaires :
-- les concours externes, ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études ;
-- les concours internes, qui sont réservés aux fonctionnaires de la fonction publique en question, et, dans des conditions prévues par les statuts particuliers, à l'ensemble des fonctionnaires des trois fonctions publiques (y compris les magistrats et les militaires) ainsi qu'aux personnes en fonction dans une organisation internationale intergouvernementale ;
-- les troisièmes concours, en ce qui concerne l'accès à certains corps, qui sont ouverts « aux candidats justifiant de l'exercice pendant une durée déterminée d'une ou plusieurs activités professionnelles, d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou de plusieurs activités en qualité de responsable, y compris bénévole, d'une association ».
Le septième alinéa de l'article 19 précise actuellement que ces différents types de concours « peuvent être organisés soit sur épreuves, soit sur titres ou sur titres et travaux, éventuellement complétés d'épreuves, lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalables. »
Le I de l'article 5 prévoit une nouvelle rédaction, qui substitue deux alinéas au septième alinéa de l'article 19.
Le premier de ces alinéas maintient la mention des différentes modalités d'organisation des concours (sur épreuves, ou bien sur titres). Lorsque le concours est organisé sur titres, il peut être complété par des épreuves. La principale nouveauté est l'insertion de la mention des examens professionnels et des concours professionnels (qui sont des modalités de promotion interne dans un autre grade ou un autre corps). Ainsi, alors que les examens professionnels et les concours professionnels donnent à l'heure actuelle uniquement lieu à des épreuves, ils pourront désormais également prendre la forme d'une sélection opérée sur titre.
Le deuxième alinéa introduit la possibilité que la présentation des acquis de l'expérience professionnelle puisse être l'une des épreuves d'un concours ou d'un examen sur épreuves ainsi que d'un concours sur titres. En ce qui concerne un concours ou un examen sur épreuves, il est précisé que la présentation des acquis de l'expérience professionnelle devra être « en relation avec les fonctions auxquelles destine le concours ». Sur le plan concret de l'insertion dans le concours, la présentation des acquis de l'expérience professionnelle pourra avoir lieu, à l'écrit aussi bien qu'à l'oral, soit sous la forme d'une épreuve supplémentaire (éventuellement optionnelle) soit en substitution d'une des autres épreuves du concours. Il conviendra cependant de ne recourir qu'avec prudence à la possibilité de substitution à une autre épreuve, afin d'éviter de créer entre les différents candidats une éventuelle rupture d'égalité. Pour un concours sur titres, la prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle prendra la forme d'une présentation en complément des titres et travaux.
Il est possible de s'interroger sur la pertinence d'une extension de la prise en compte de l'expérience professionnelle aux concours externes. À l'appui de cette interrogation, on peut relever que la prise en compte de l'expérience professionnelle n'est pas prévue pour les concours externes sur épreuves dans l'article 19 du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale. En effet, à la différence des concours internes et des troisièmes concours, les concours externes ont a priori vocation à recruter de jeunes diplômés. La prise en compte de l'expérience professionnelle pourrait paradoxalement désavantager la plupart des candidats, dont le parcours scolaire puis universitaire n'est pas encore un parcours professionnel. Mais il est possible de considérer également que les personnes engagées depuis un certain temps dans la vie professionnelle ne doivent pas se voir exclues des concours externes. Or, la plupart des épreuves des concours externes sont académiques, et la réussite à ces épreuves est moins aisée pour une personne qui travaille depuis un certain temps et ne pratique plus ce genre d'exercices. On peut donc considérer qu'une épreuve optionnelle, qui prendrait en compte l'expérience professionnelle, serait d'une certaine manière une compensation apportée à la plus grande difficulté des épreuves académiques pour les candidats engagés dans la vie active.
Par parallélisme, le I de l'article 6 introduit dans l'article 29 de la loi du 9 janvier 1986 deux alinéas identiques aux deux alinéas insérés dans l'article 19 de la loi du 11 janvier 1984. Ainsi, en ce qui concerne la fonction publique hospitalière, de la même manière que pour la fonction publique de l'État :
-- les concours professionnels et examens professionnels pourront avoir lieu, à l'instar des concours, soit sur épreuves, soit sur titres ;
-- les concours sur titres pourront être complétés par des épreuves ;
-- la présentation des acquis de l'expérience professionnelle pourra être prise en compte pour les concours sur épreuves ainsi que pour les concours sur titres.
Article 26 de la loi du 11 janvier 1984 et article 35 de la loi du 9 janvier 1986
Prise en compte de l'expérience professionnelle pour l'inscription
sur une liste d'aptitude
La promotion interne dans un autre corps est possible de deux manières : soit par concours interne, soit par nomination interne. L'article 26 de la loi du 11 janvier 1984 et l'article 35 de la loi du 9 janvier 1986 définissent, respectivement pour la fonction publique de l'État et pour la fonction publique hospitalière, les modalités de nomination interne dans un nouveau corps. Les deux modalités de cette nomination sont :
-- l'examen professionnel ;
-- l'établissement d'une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire du corps d'accueil.
Le II de l'article 5 vise à préciser, pour la fonction publique de l'État, les conditions d'établissement de la liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire compétente, en ajoutant que la valeur professionnelle et les acquis de l'expérience professionnelle des agents devront être appréciés lors de l'inscription sur la liste d'aptitude.
Par parallélisme avec le II de l'article 5, le II de l'article 6 prévoit, pour la fonction publique hospitalière, que l'inscription sur une liste d'aptitude, après avis de la commission administrative paritaire du corps d'accueil, devra tenir compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle.
Il convient de rappeler par ailleurs que le I de l'article 5 et le I de l'article 6 permettent de prendre également en compte l'expérience professionnelle dans le cadre des examens professionnels, qui sont l'autre mode de promotion interne dans un autre corps de la fonction publique.
Article 58 de la loi du 11 janvier 1984 et article 69 de la loi du 9 janvier 1986
Prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle pour l'inscription à un tableau annuel d'avancement
L'avancement de grade assure la promotion interne des fonctionnaires au sein du même corps. Les modalités de l'avancement de grade dans la fonction publique de l'État sont définies par l'article 58 de la loi du 11 janvier 1984, tandis que l'article 69 de la loi du 9 janvier 1986 définit ces modalités d'avancement de grade dans la fonction publique hospitalière. Trois types de procédures, identiques dans ces deux fonctions publiques, permettent l'avancement de grade :
-- l'inscription au choix à un tableau annuel d'avancement, établi après avis de la commission administrative paritaire compétente, par appréciation de la valeur professionnelle des agents ;
-- l'inscription à un tableau annuel d'avancement, après une sélection par voie d'examen professionnel et après avis de la commission administrative paritaire compétente ;
-- le concours professionnel (cette troisième procédure étant exclusive des deux autres).
Le III de l'article 5 vise à modifier la rédaction relative à l'inscription au choix au tableau annuel d'avancement dans la fonction publique de l'État, afin de préciser que cette inscription doit avoir lieu « notamment au vu de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents ».
Par parallélisme, le III de l'article 6 procède à la même modification dans l'article 69 de la loi du 9 janvier 1986, relatif à l'inscription au choix au tableau annuel d'avancement dans la fonction publique hospitalière.
Il est cohérent de prévoir que les acquis de l'expérience professionnelle doivent être pris en compte, au même titre que la valeur professionnelle, pour l'avancement de grade des fonctionnaires. Le fait que l'article 1er du présent projet de loi permette aux fonctionnaires de bénéficier d'un congé pour validation des acquis de l'expérience, combiné à la prise en compte des acquis de l'expérience pour l'avancement de grade, favoriseront le développement de la vae dans la fonction publique.
Il convient cependant de s'interroger sur la substitution des termes « notamment au vu de » aux termes « par appréciation de ». Cette substitution est en effet un affaiblissement de la place accordée à la valeur professionnelle et à l'expérience professionnelle, puisque leur appréciation ne sera que l'un des facteurs de la promotion de grade. En outre, dans le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, le terme « par appréciation » est maintenu. Par conséquent, votre rapporteur vous propose de maintenir le terme « par appréciation » dans les articles relatifs à l'avancement de grade dans la fonction publique de l'État et dans la fonction publique hospitalière. La valeur professionnelle et l'expérience professionnelle seront ainsi plus explicitement et plus efficacement placées au centre de la promotion de grade.
La Commission a adopté quatre amendements du rapporteur, les deux premiers de nature rédactionnelle (amendements nos 15 et 16), les deux suivants prévoyant d'ajouter la prise en compte des qualifications acquises par les agents, d'une part, pour la promotion des fonctionnaires de l'État d'un corps dans un corps supérieur (amendement n° 17) et, d'autre part, pour l'avancement de grade de ces mêmes agents (amendement n° 18). Elle a adopté l'article 5 ainsi modifié.
La Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 19, 20 et 21) ainsi que deux amendements du même auteur (amendements nos 22 et 23) transposant à la fonction publique hospitalière le dispositif adopté au bénéfice des agents de l'État pour la prise en compte des qualifications acquises dans l'avancement de grade ou la promotion d'un corps à un autre.
Elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Chapitre II
Adaptation des règles de mise à disposition des fonctionnaires
Le présent chapitre a pour objet d'adapter le régime de la mise à disposition des fonctionnaires. Il tire notamment les enseignements d'un rapport de l'Inspection générale des finances de novembre 2004 qui avait constaté un certain nombre d'irrégularités et de dérives dans la pratique des mises à disposition et qui proposait en conséquence une refonte globale du dispositif juridique.
Pour cela, l'article 7 du présent projet de loi modifie les articles 41 à 44 de la loi du 11 janvier 1984 relatifs à la mise à disposition des fonctionnaires de l'État afin de simplifier certaines règles tout en instituant deux nouveaux principes : la contractualisation pour toute mise à disposition ; le remboursement du coût de chaque mise à disposition. L'article 8 modifie pour sa part l'article 14 de la loi du 13 juillet 1983 afin de permettre la pratique des mises à disposition entre les trois fonctions publiques. L'article 9 permet enfin d'aménager une période transitoire pour les mises à disposition en cours lors de la publication du présent projet de loi.
Article 7
(articles 41 à 44 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Modification du périmètre et des conditions de la mise à disposition
La mise à disposition des fonctionnaires de l'État est soumise à des règles qui sont précisées dans les articles 41 à 44 (deuxième sous-section de la section 1 du chapitre V) de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.
À l'heure actuelle, l'article 41 définit la mise à disposition du fonctionnaire comme une position qui permet à un fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine d'être mis à la disposition d'une autre administration que la sienne, tout en demeurant rémunéré par son administration d'origine et en étant considéré comme y occupant son emploi. Sont également énumérées par cet article et les articles 42 et 44 un certain nombre de conditions restrictives permettant de recourir à cette position d'activité :
-- la nécessité du service doit l'exiger ;
-- le fonctionnaire doit donner son accord ;
-- la mise à disposition doit avoir lieu soit au profit d'une administration de l'État ou d'un établissement public de l'État (article 41), soit au profit d'organismes d'intérêt général et d'organisations internationales intergouvernementales (article 42), soit au profit d'organismes à caractère associatif qui assurent des missions d'intérêt général (article 44) ;
-- le fonctionnaire doit remplir des fonctions hiérarchiques d'un niveau comparable à celui des fonctions exercées dans son administration d'origine.
Le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 apporte des précisions relatives aux situations dans lesquelles un fonctionnaire peut être mis à disposition, aux conditions et à la durée de cette mise à disposition.
Les modifications introduites par l'article 7 du présent projet de loi par rapport à l'état du droit existant sont :
-- l'exigence de la conclusion d'une convention pour toute mise à disposition (article 41) ;
-- la création d'une possibilité de mise à disposition au profit d'un État étranger ainsi que d'une possibilité de mise à disposition auprès des fonctions publiques territoriales et hospitalières (article 42) ;
-- l'exigence d'une compensation financière pour toute mise à disposition, excepté lors d'une mise à disposition au sein de l'administration de l'État ou auprès d'un de ses établissements publics administratifs, ou au profit d'une organisation intergouvernementale ou d'un État étranger (article 42) ;
-- la possibilité pour l'État et ses établissements publics administratifs de bénéficier de mises à disposition de salariés de droit privé (article 43).
Ces différentes modifications répondent aux recommandations du rapport de l'Inspection générale des finances. En revanche, la suppression d'une disposition actuelle, qui prévoit la communication annuelle aux comités techniques paritaires concernés d'un rapport sur les mises à disposition n'est justifiée que par la constatation que ce rapport n'est pas toujours remis. Or, l'igf expliquait que ces rapports offrent « un moyen intéressant de renforcer la transparence » et souhaitait « que soit généralisée l'insertion dans le rapport aux ctp de données détaillées concernant les mises à disposition ». En outre, la transmission d'un rapport aux ctp est prévu en ce qui concerne les mises à disposition dans la fonction publique territoriale (article 63 de la loi du 26 janvier 1984) ainsi que dans la fonction publique hospitalière (article 50 de la loi du 9 janvier 1986). Il serait donc plus satisfaisant de rétablir la disposition relative à la transmission annuelle d'un rapport aux ctp en ce qui concerne les mises à disposition dans la fonction publique de l'État.
Article 41 de la loi du 11 janvier 1984
Définition de la mise à disposition des fonctionnaires
L'article 41 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa nouvelle rédaction, définit la mise à disposition comme « la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir ». Cette nouvelle définition diffère de la précédente car elle substitue aux termes « qui effectue son service dans une autre administration que la sienne » les termes « qui exerce des fonctions hors du service où il a vocation à servir ». Ainsi, le champ de la mise à disposition est plus satisfaisant, car il inclut explicitement les mises à disposition internes à chaque ministère.
Les conditions restrictives du recours à la mise à disposition sont pour partie assouplies. L'exigence d'une nécessité du service et l'exigence de fonctions hiérarchiques d'un niveau comparable à celui des fonctions exercées dans l'administration d'origine sont supprimées. Il s'agit en effet d'exigences qui posent de réelles difficultés d'appréciation, et qui peuvent contribuer à empêcher certaines mises à disposition pertinentes (notamment au profit d'un État étranger).
L'exigence d'un accord du fonctionnaire est en revanche maintenue, car il s'agit d'une condition essentielle. Une nouvelle condition est par ailleurs ajoutée : la conclusion systématique d'une convention entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil. Jusqu'à présent, l'article 3 du décret du 16 septembre 1985 prévoit la signature d'une convention entre l'administration d'origine et l'organisme d'accueil pour toute mise à disposition au profit d'un organisme d'intérêt général ou d'un organisme à caractère associatif ; en revanche, pour les autres mises à disposition, seul un arrêté de mise à disposition est nécessaire. Le présent article propose donc une nouvelle obligation, à la fois plus légère administrativement et plus efficace en termes de contrôle des mises à disposition.
Article 42 de la loi du 11 janvier 1984
Périmètre de la mise à disposition des fonctionnaires.
Remboursement des mises à disposition
La nouvelle rédaction proposée pour l'article 42 comporte deux parties. Le I de l'article 42 précise le périmètre dans lequel peut avoir lieu la mise à disposition, tandis que le II de l'article 42 fixe une règle de remboursement ainsi que les exceptions à cette règle.
Les mises à disposition sont possibles auprès :
-- des services de l'État et de ses établissements publics (ce qui était antérieurement prévu par l'article 41) ;
-- des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ;
-- des organismes contribuant à la mise en œuvre d'une politique de l'État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs (ce qui correspond aux différents types d'organismes qui étaient précédemment visés par les articles 42 et 44) ;
-- des organisations internationales intergouvernementales (ce qui était antérieurement prévu par l'article 42) ;
-- des États étrangers, sous réserve que « le fonctionnaire conserve, par ses missions, un lien fonctionnel avec l'administration d'origine ».
La mise à disposition auprès d'un État étranger (qui existe déjà de facto de manière embryonnaire, neuf cas ayant été recensés par l'igf en 2004), permettra à des fonctionnaires employés par les services du ministère des Affaires étrangères d'occuper certains postes équivalents dans des administrations étrangères, dans la logique d'un parcours professionnel cohérent.
L'élargissement du champ des mises à disposition s'opère donc au profit des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et au profit des États étrangers.
Par ailleurs, dans les cas où un fonctionnaire serait mis à disposition d'une entreprise privée ou d'une entreprise publique de droit privé exerçant son activité dans un secteur concurrentiel, cette mise à disposition sera subordonnée à l'avis conforme de la commission de déontologie (cf. commentaire de l'article 11).
Le II de l'article 42 prévoit que la mise à disposition donne lieu à remboursement (15). L'obligation de remboursement à l'administration d'origine du coût du fonctionnaire mis à disposition est souhaitable pour des raisons juridiques et budgétaires.
D'un point de vue juridique, la gratuité de la mise à disposition des fonctionnaires engendre certains risques contentieux. La mise à disposition gratuite d'un fonctionnaire au profit d'un tiers peut en effet caractériser un avantage injustifié, pouvant être condamné en raison du préjudice causé au Trésor (16). En outre, pour les organismes bénéficiant de ces mises à disposition gratuites, ces mises à disposition pourraient dans certains cas être requalifiées en aides d'État.
À l'heure actuelle, les mises à disposition de fonctionnaires ne sont remboursées que dans une très faible proportion, à hauteur de 8 % (soit 20 millions d'euros par an, pour un coût total des personnels mis à disposition de 244 millions d'euros). Le remboursement représentera donc une économie budgétaire substantielle, et aura également sans doute comme effet induit une réduction du nombre de demandes suscitées par la gratuité actuelle de la plupart des mises à disposition.
Le remboursement est enfin conforme à la logique budgétaire qui prévaut depuis l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances. Les dépenses des différents programmes budgétaires font en effet l'objet d'un suivi de performance, au moyen d'indicateurs de performance. Le fonctionnaire mis à disposition d'un autre organisme est, en tout état de cause, une charge sans contrepartie pour son administration d'origine. Il convient donc de neutraliser ce coût, afin de diminuer l'atteinte portée par les mises à disposition aux autorisations budgétaires.
L'article prévoit cependant une dérogation au principe du remboursement du coût du fonctionnaire mis à disposition pour deux types de mises à disposition :
-- les mises à disposition au sein de l'administration de l'État ou auprès de l'un de ses établissements publics administratifs ;
-- les mises à disposition au profit d'une organisation intergouvernementale ou d'un État étranger.
La première dérogation se justifie par l'absence d'intérêt financier que représenterait pour l'État un remboursement d'une mise à disposition interne à l'administration. La seconde dérogation (qui concernera un nombre très limité d'agents, 227 agents dans ce cas de figure ayant été recensés par l'igf en 2004) est une condition nécessaire pour permettre le développement de ce type de mises à disposition, qui contribuent à la fois à une formation indirecte précieuse des fonctionnaires en question et à la participation de ces derniers au rayonnement international de la France.
Un décret devra préciser le mode de calcul du coût des personnes mises à disposition qui sera pris en compte pour effectuer les opérations de remboursement.
Article 43 de la loi du 11 janvier 1984
Mise à disposition d'agents non publics au profit de l'administration de l'État
La mise à disposition d'un agent non public au profit de l'administration de l'État est une possibilité qui n'est actuellement permise en théorie par aucun texte, mais qui est dans les faits pratiquée assez largement (plus de 2 800 équivalents temps plein ayant été recensés par l'igf). Le présent article a pour objet de créer un cadre juridique pour ce type de mises à disposition, appelées mises à disposition entrantes.
Le premier alinéa de l'article 43 précise que la mise à disposition entrante devra intervenir « lorsque des fonctions exercées [...] nécessitent une qualification technique spécialisée ». Un décret en Conseil d'État permettra de cerner de façon précise les cas dans lesquels de telles mises à disposition seront possibles ainsi que les conditions dans lesquelles ces mises à disposition devront s'effectuer.
Les mêmes obligations que celles relatives aux mises à disposition de fonctionnaires devront être respectées : la conclusion d'une convention avec l'employeur ; le remboursement du coût de la mise à disposition. À l'inverse du coût des mises à disposition de fonctionnaires, qui n'est pas précisé au niveau législatif, les coûts à prendre en compte pour les mises à disposition entrantes sont énumérés dans le texte de loi : rémunération, charges sociales, frais professionnels et avantages en nature.
Le remboursement des mises à disposition entrantes est actuellement plus fréquent que le remboursement des mises à disposition sortantes (dans 44 % des cas, contre 8 % des cas). Le remboursement de l'ensemble des mises à disposition entrantes coûtera environ 145 millions d'euros, qui seront plus que compensés par les 244 millions d'euros qui seront remboursés à l'État pour les mises à dispositions sortantes.
Le deuxième alinéa de l'article 43 prévoit que les salariés ainsi mis à disposition de l'État ou de l'un de ses établissements publics administratifs « sont soumis aux règles d'organisation et de fonctionnement du service où ils servent et aux obligations s'imposant aux fonctionnaires ». À défaut d'une telle précision, le salarié, qui demeure employé par son employeur d'origine, ne pourrait se voir imposer les mêmes obligations que les fonctionnaires avec lesquels il peut être amené à travailler. Il s'agit donc d'une précision nécessaire pour la bonne organisation du service.
En revanche, il n'est pas apporté de réponse aux risques déontologiques présentés par les mises à disposition entrantes. Le rapport de l'igf appelait en effet l'attention sur des risques déontologiques pour les administrations exerçant des fonctions de contrôle et de tutelle :
-- au niveau individuel, par « l'exercice de fonctions de responsabilité par des agents de l'organisme contrôlé » ;
-- au niveau collectif, par la perte de la « capacité de contrôle en toute neutralité au-delà d'une certaine proportion d'agents mis à disposition par les organismes dont [l'administration] exerce la tutelle ».
Article 44 de la loi du 11 janvier 1984
Décret d'application
L'article 44 prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État afin de préciser les conditions d'application des articles 41 à 43. Ce décret se substituera donc à l'actuel décret du 16 septembre 1985.
Le nouveau décret devra préciser le contenu des conventions de mises à disposition qui devront être systématiquement conclues. L'Inspection générale des finances proposait dans son rapport de centrer ces conventions sur :
-- une limitation de la durée initiale des mises à disposition, pour trois ans, prorogeables par avenants d'un an ;
-- une évaluation par la structure d'accueil des agents mis à disposition.
Cela devrait permettre, dans le premier cas de réduire la durée moyenne des mises à disposition (qui s'élève actuellement à 7 ans), dans le second cas d'assurer une meilleure gestion de l'agent lors de son retour dans son administration d'origine.
Le nouveau décret devra également préciser la base de calcul et les modalités de remboursement des mises à disposition, de telle sorte que le coût pris en charge par l'organisme d'accueil corresponde au coût réel pour l'administration d'origine.
Par ailleurs, le décret du 16 septembre 1985 prévoit l'adoption d'un arrêté de mise à disposition pour toute mise à disposition ainsi que la publication de cet arrêté ainsi que, le cas échéant, de la convention préalablement conclue. Il est apparu que l'adoption et la publication systématiques d'un arrêté étaient des procédures administratives lourdes et imparfaitement respectées (seulement 88 % des mises à disposition faisant effectivement l'objet d'un arrêté et ce dernier n'étant publié que dans environ 6 % des cas). Le nouveau décret devrait par conséquent ne plus comporter ces obligations d'adoption d'un arrêté et de publication de cet arrêté pour toute mise à disposition.
La Commission a été saisie d'un amendement présenté par M. Bernard Derosier prévoyant que la mise à disposition s'effectue conformément à l'intérêt tant du service d'origine que de l'organisme d'accueil. Après que le rapporteur eut souligné, d'une part, que le dispositif prévu par cet article encadrait de manière suffisante les mises à disposition, en prévoyant, en particulier, la signature d'une convention de mise à disposition entre les services intéressés et le remboursement du coût de celle-ci, et, d'autre part, que la disposition proposée pourrait faire naître des contentieux inutiles, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a, en revanche, adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 24) ainsi qu'un amendement du même auteur (amendement n° 25) reprenant et complétant, selon une recommandation faite par l'Inspection générale des finances, les dispositions de l'article 43 de la loi du 11 janvier 1984, supprimé par le présent projet de loi et prévoyant la remise aux comités techniques paritaires d'un rapport annuel faisant état des mises à disposition.
La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Article 8
(article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Mise à disposition entre les trois fonctions publiques
L'article 14 de la loi du 13 juillet 1983 est relatif à la mobilité des fonctionnaires. Afin de permettre une mobilité entre les trois fonctions publiques, il prévoit que l'accès à l'une des deux autres fonctions publiques « s'effectue par voie de détachement suivi ou non d'intégration ». Les concours internes et le tour extérieur peuvent également, dans les conditions prévues par les statuts particuliers, permettre le passage de l'une à l'autre des fonctions publiques.
Le présent article introduit une nouvelle modalité pour favoriser la mobilité entre les fonctions publiques : la mise à disposition.
Cette modification est cohérente avec la modification introduite par l'article 7 du présent projet de loi dans les dispositions relatives à la mise à disposition des fonctionnaires de l'État, autorisant désormais les mises à disposition au profit des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Dans la mesure où un fonctionnaire de l'État peut être mis à disposition d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public hospitalier, il convient de prévoir la réciproque.
Les mises à disposition d'agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière permettraient de satisfaire le constat du rapport de l'igf : « plusieurs mises à disposition entrantes issues de collectivités territoriales et d'établissements publics hospitaliers semblent se justifier au plan de la gestion pour la recherche de certains profils de compétence spécifique. Il s'agit par exemple, d'exercer des fonctions dans les services déconcentrés qui requièrent une bonne connaissance du terrain ».
Afin d'assurer la pleine cohérence du dispositif de mise à disposition entre les trois fonctions publiques, votre rapporteur vous propose, par coordination, de modifier l'article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, relatif aux mises à disposition de fonctionnaires territoriaux, ainsi que l'article 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 relatif aux mises à disposition des fonctionnaires hospitaliers.
La Commission a adopté l'article 8 sans modification.
Article additionnel après l'article 8
(article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Mises à disposition de fonctionnaires territoriaux
auprès des deux autres fonctions publiques
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 26) ouvrant la possibilité d'une mise à disposition des agents de la fonction publique territoriale auprès des services de l'État et de ses établissements publics.
Article additionnel après l'article 8
(article 48 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Mises à disposition de fonctionnaires hospitaliers
auprès des deux autres fonctions publiques
Selon la même logique, la Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 27) ouvrant la possibilité d'une mise à disposition des agents de la fonction publique hospitalière non seulement auprès des services de l'État et de ses établissements publics, mais également auprès des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
Article 9
Entrée en vigueur des nouvelles mesures
relatives aux mises à disposition
Les modifications apportées par l'article 7 du présent projet de loi aux dispositions relatives à la mise en disposition sont substantielles. C'est la raison pour laquelle il convient d'aménager un dispositif spécifique pour les mises à disposition en cours au moment de l'entrée en vigueur de l'article 7 du présent projet de loi.
L'article 9 prévoit pour cette raison que « les mises à disposition en cours lors de la publication de la présente loi sont maintenues jusqu'au terme fixé par les décisions dont elles résultent et au plus tard jusqu'au 1er janvier 2010 ». Il serait cependant plus satisfaisant de prévoir comme date de référence non pas la publication du présent projet de loi, mais la publication du décret d'application mentionné à l'article 44 de la loi du 11 janvier 1984, dans la mesure où l'article 26 du présent projet de loi subordonne l'entrée en vigueur des dispositions du chapitre II du projet de loi à la publication de ce décret. La date butoir doit également être ajustée à l'entrée en vigueur la plus tardive qui est prévue par l'article 26 (soit le 1er juillet 2007). Dans la mesure où la durée initiale des mises à disposition est de trois ans, en vertu du décret du 16 septembre 1985, il est donc logique de prévoir que les mises à disposition en cours seront maintenues au plus tard jusqu'au 1er juillet 2010.
Si l'article 9 permet ainsi aux mises à disposition en cours d'être régies par les dispositions législatives actuellement en vigueur, il prévoit cependant également qu'un décret en Conseil d'État pourra rendre tout ou partie des nouvelles dispositions relatives à la mise à disposition applicables à ces mises à disposition en cours.
La Commission a adopté trois amendements du rapporteur (amendements nos 28, 29 et 30), qui prévoient que le régime transitoire s'applique aux mises à disposition antérieures à l'entrée en vigueur de la loi et, au plus tard, jusqu'au 1er juillet 2010 - au lieu du 1er janvier 2010 - en coordination avec les dispositions de l'article 26. Elle a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Chapitre III
Modernisation des règles de déontologie
Article 10
(article 432-13 du code pénal)
Encadrement du départ des agents publics vers le secteur privé
Cet article renforce le contrôle du respect des interdictions faites aux agents publics d'exercer certaines activités privées, tout en réduisant le délai d'incompatibilité de cinq à deux ans après la cessation des fonctions.
1. Actuellement, les fonctionnaires souhaitant exercer une activité privée sont soumis à un délai d'incompatibilité de cinq ans
Dans l'état du droit, les agents publics ayant exercé certaines responsabilités les mettant en relation avec des entreprises privées ne peuvent travailler dans ces entreprises pendant les cinq ans qui suivent la cessation de leurs fonctions. Cette interdiction du « pantouflage » (17) des fonctionnaires en direction d'entreprises avec lesquelles ils avaient des rapports professionnels a pour but d'empêcher des situations dans lesquelles un agent pourrait être tenté de favoriser une entreprise en échange d'une promesse d'embauche. Ce pourrait être le cas, par exemple, de fonctionnaires du ministère de l'économie et des finances embauchés par des entreprises qu'ils étaient chargés de contrôler ou de militaires organisant leur seconde carrière dans des entreprises d'armement avec lesquelles ils négociaient.
Les interdictions d'exercer certaines activités reposent à la fois sur le statut et sur le droit pénal.
La section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal réprime les manquements au devoir de probité de la part de personnes exerçant une fonction publique tels la corruption passive, le trafic d'intérêts ou le détournement de biens. Dans ce cadre, l'article 432-13 (18) s'oppose à ce qu'un agent public ayant été chargé de surveiller, contrôler, conclure des contrats ou exprimer son avis sur les opérations effectuées par une entreprise privée puisse prendre des intérêts dans cette entreprise. Plus précisément, il interdit toute « participation par travail, conseil ou capitaux » dans une entreprise privée ou dans une entreprise publique de droit privé exerçant son activité dans un secteur concurrentiel. Cette interdiction est valable pendant un délai de cinq ans après la cessation des fonctions de l'agent, et sa violation est sanctionnée de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Pour éviter des prises d'intérêts indirectes, l'interdiction vise également les entreprises liées à l'entreprise contrôlée par un contrat d'exclusivité et les entreprises possédant au moins 30 % de capital commun avec cette entreprise. L'article 432-13 réprime aussi la prise de participation par un ancien fonctionnaire.
Si cet article permet de sanctionner des manquements à la probité, il a principalement pour objet de prévenir des situations susceptibles de faire naître le soupçon sur l'administration. C'est pourquoi l'infraction est constituée dès lors qu'il y a prise d'intérêts, que l'agent soit de bonne foi ou ait tenté de frauder et qu'il ait ou non retiré des bénéfices de la situation.
Au contrôle pénal s'ajoute un contrôle déontologique reposant sur le statut général de la fonction publique. Les fonctionnaires sont en effet soumis à une obligation d'indépendance, rappelée par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983 (titre Ier du statut), qui interdit aux agents publics de prendre, directement ou par personne interposée, des intérêts dans une entreprise soumise au contrôle de leur administration ou en relation avec elle, si ces intérêts sont de nature à compromettre leur indépendance. Cette obligation d'indépendance recouvre donc une obligation de désintéressement. Les manquements peuvent motiver des sanctions disciplinaires pour les agents, sans préjudice d'éventuelles sanctions pénales.
À l'origine, l'article 72 de la loi du 11 janvier 1984 précitée (titre II du statut) prévoyait qu'« un décret en Conseil d'État définit les activités privées qu'en raison de leur nature un fonctionnaire qui a cessé définitivement ses fonctions ou qui a été mis en disponibilité ne peut exercer. S'agissant de fonctionnaires ayant cessé définitivement leurs fonctions, il peut prévoir que cette interdiction sera limitée dans le temps. » Des dispositions identiques étaient prévues pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière (19). Cependant, le contrôle déontologique ne s'est réellement développé qu'avec la création des commissions de déontologie par la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'État et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées.
À la suite de l'adoption de cette loi, les dispositions réglementaires relatives au contrôle des départs vers le secteur privé ont été adoptées (20). Le décret du 17 juillet 1995 a défini les activités privées interdites aux fonctionnaires cessant leurs fonctions ou mis en disponibilité et a fixé la composition et les règles de fonctionnement des commissions de déontologie, qui doivent être saisies par l'administration dans un délai de quinze jours à compter de la demande de départ de l'agent. L'interdiction de prise d'intérêts est plus sévère que l'interdiction de cumul d'emplois (21), car elle peut concerner des cas où il n'y a ni exercice d'un emploi, ni perception d'une rémunération (22). Par ailleurs, le décret interdit l'exercice d'activités privées, lucratives ou non, ainsi que d'activités libérales qui porteraient atteinte à la dignité des fonctions exercées précédemment ou au bon fonctionnement du service. Le décret a prévu que l'interdiction s'appliquait pendant un délai de cinq ans après la cessation des fonctions ou, en cas de mise en disponibilité, pendant toute la durée de celle-ci. Le choix d'un délai de cinq ans tendait à rapprocher les dispositions statutaires de celles du code pénal qui préexistaient.
Cependant, le double contrôle disciplinaire et pénal n'est pas parfaitement articulé, notamment car les deux interdictions n'ont pas le même champ d'application.
S'agissant des personnes concernées, le délit de prise illégale d'intérêts concerne les fonctionnaires, les agents publics, les agents des établissements publics (y compris les epic), les salariés des entreprises nationales, des sociétés d'économie mixte dont plus de 50 % du capital est public, de La Poste et de France Télécom, les militaires et les magistrats. L'interdiction statutaire, en revanche, concerne les fonctionnaires, les agents non titulaires employés depuis plus d'un an, les collaborateurs de cabinets ministériels ou territoriaux et les agents non titulaires de droit public ou de droit privé de certaines agences (23).
Si les commissions de déontologie examinent, comme le juge pénal, le cas des agents qui, lors de leurs précédentes fonctions, ont surveillé ou contrôlé une entreprise ou passé des marchés ou contrats avec une entreprise, elles ne sont cependant pas compétentes pour les agents qui ont été chargés d'exprimer un avis sur les opérations effectuées par une entreprise, alors que ce type de fonctions fait partie des incompatibilités mentionnées par le code pénal.
En outre, à l'origine, n'étaient soumis au contrôle de la commission de déontologie que les agents qui étaient mis en disponibilité ou qui cessaient définitivement leurs fonctions, c'est-à-dire les cas dans lesquels l'occupation d'un emploi dans une entreprise privée pouvait relever de l'initiative de l'agent. Le code pénal ne faisant pas de distinction en fonction de la position statutaire des agents, l'article 73 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a modifié les dispositions des trois lois statutaires pour étendre l'interdiction d'exercer certaines activités privées. Il a ainsi prévu l'intervention du contrôle déontologique en cas de détachement, de position hors cadres, de mise à disposition ou d'exclusion temporaire de fonctions. Cependant, en l'absence de décret d'application, les commissions de déontologie continuent à ne pas se prononcer sur ces situations (24).
S'agissant des délais d'incompatibilité, l'unité autour du délai de cinq ans n'est qu'apparente, car le point de référence n'est pas le même. Ainsi, le code pénal fait courir le délai de cinq ans à partir de la cessation des fonctions et jusqu'au début de l'exercice de l'activité privée. Les dispositions du décret du 17 juillet 1995 précité sont plus complexes. L'interdiction d'exercer des activités privées concerne les agents qui ont rempli des fonctions les mettant en lien avec des entreprises lors des cinq années précédant leur mise en disponibilité ou leur cessation définitive de fonctions. Or, la date de celle-ci ne correspond pas forcément au début de l'activité privée ; elle est même souvent antérieure de quelques années. Par ailleurs, si l'incompatibilité s'applique pendant une durée de cinq ans à compter de la fin des fonctions de l'agent qui part à la retraite, elle est valable pour toute la durée de la mise en disponibilité ou du congé sans rémunération pour les agents non titulaires. À des fins de simplification, un alignement des délais sur ceux du code pénal paraît souhaitable.
DÉLAIS DE CONTRÔLE ET D'INTERDICTION | ||
code pénal |
statut | |
Délai d'examen des fonctions administratives exercées précédemment (délai « amont ») |
cinq ans précédant le début de l'activité privée |
cinq ans précédant le changement de position statutaire |
Délai pendant lequel il est interdit d'exercer des activités privées incompatibles avec les fonctions antérieures (délai « aval ») |
cinq ans suivant la fin des fonctions administratives |
- cinq ans suivant la fin des fonctions administratives - toute la durée de la disponibilité ou du congé sans rémunération |
Enfin, aucun lien n'existe entre le contrôle déontologique et celui du juge pénal, qui n'est pas lié par l'avis de la commission de déontologie. Un agent peut ainsi être exposé à un risque pénal alors même qu'il a cherché de bonne foi à respecter ses obligations déontologiques. Bien que ce cas ne se soit jamais produit, il est envisageable qu'un agent ayant reçu un avis favorable de la commission de déontologie soit ensuite condamné par le juge pénal. Il est surtout possible qu'un agent soit condamné pénalement alors même qu'il a obtenu l'accord de son administration, qui a omis de consulter la commission de déontologie. En effet, le respect des dispositions de l'article 431-13 du code pénal n'est pas présumé du seul fait que l'administration a donné son accord (25). Cette situation est source d'insécurité juridique pour les agents qui souhaitent exercer des activités privées.
2. Le dispositif proposé : un contrôle renforcé par les commissions de déontologie et concentré sur deux ans
Le système proposé tend à instaurer un lien entre le contrôle déontologique et le contrôle pénal, sans remettre en cause le délit de prise illégale d'intérêts, mais en garantissant une sécurité juridique aux agents qui se soumettent de bonne foi au contrôle déontologique.
Tout d'abord, le premier paragraphe de cet article (alinéas 2 et 3) renforce l'obligation de consulter la commission de déontologie en créant un nouveau délit d'occupation d'un emploi dans une entreprise privée sans saisine préalable de la commission de déontologie, puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Cette nouvelle incrimination permettra de remédier aux carences actuelles dans les saisines des commissions de déontologie. Les rapports d'activité de celles-ci font apparaître que plusieurs administrations, et plus particulièrement les services déconcentrés de l'État, les collectivités territoriales de taille modeste et les établissements publics administratifs, ne respectent pas l'obligation de saisine de la commission prévue par le décret du 17 février 1995 précité. Si les mises en disponibilité représentent la grande majorité des saisines, les dossiers d'agents ayant cessé définitivement leurs fonctions sont peu nombreux. La commission de déontologie de la fonction publique de l'État relève ainsi que seul un agent sur 1 000 fait l'objet d'une saisine de la commission après un départ en retraite, alors qu'il est vraisemblable que le nombre d'agents reprenant un emploi est plus important (26). La possibilité pour un agent de saisir lui-même la commission de déontologie est assez peu utilisée et correspond surtout à des cas où l'administration s'oppose au départ du fonctionnaire. Ce sera désormais à l'agent qu'incombera la saisine de la commission, sous peine d'être pénalement sanctionné. La mise en œuvre de cette nouvelle disposition nécessitera un effort des administrations pour améliorer l'information des agents sur les règles encadrant l'exercice d'activités privées, notamment lors du départ à la retraite.
Le deuxième paragraphe (alinéas 4 à 8) modifie le régime de la prise illégale d'intérêts en limitant la durée de l'interdiction d'exercer certaines activités privées à deux ans après la cessation des fonctions au lieu de cinq. Le délai de cinq ans a été introduit en 1919 pour faire face à une situation ponctuelle de départs massifs des fonctionnaires vers le secteur privé et ne correspond plus au contexte actuel. Ainsi, il oblige le juge et les commissions de déontologie à examiner les fonctions qu'exerçaient longtemps auparavant les agents concernés, et ne peut être modulé selon la nature de ces fonctions. Ce délai peut en outre être jugé excessif au regard des dispositions en vigueur dans les autres pays de l'ocde. En Grande-Bretagne, par exemple, un fonctionnaire cessant ou ayant cessé ses fonctions est tenu de demander l'autorisation de ses supérieurs hiérarchiques avant d'être nommé à un nouveau poste pendant une période de deux ans. Le délai est également de deux ans au Japon, en Italie, aux Pays-Bas et pour les fonctionnaires de la Commission européenne ; il est d'un an seulement au Canada et en Irlande et de six mois en Norvège. Un délai similaire n'existe qu'en Allemagne, où il est de trois ou de cinq ans selon les fonctions exercées.
En outre, cet article infléchit le contrôle pénal dans un sens plus concret, en indiquant que les tâches de surveillance, de contrôle ou de passation de contrats et de marchés doivent avoir été remplies par l'agent « dans le cadre des fonctions (...) effectivement exercées ». Dans l'état du droit, le code pénal vise les actes accomplis « à raison même de sa fonction », ce qui peut souvent déboucher sur un contrôle assez théorique des missions exercées précédemment. Un agent peut ainsi tomber sous le coup de l'interdiction alors même qu'il n'a jamais effectivement exercé un contrôle sur l'entreprise en question ; il suffit pour cela qu'il ait été en droit d'exercer ce contrôle, en raison de ses attributions. La précision apportée est cohérente avec la jurisprudence du Conseil d'État, qui a exigé que le contrôle exercé sur l'entreprise en cause ait été un contrôle direct.
Dans la même logique, cet article ajoute à la liste des fonctions qui peuvent occasionner une incompatibilité le fait « de proposer directement à l'autorité compétente des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise ». Il serait en effet inutile d'inclure dans le champ de l'incompatibilité tous les agents qui ont participé à l'instruction du dossier, y compris ceux qui n'occupent pas de postes de responsabilité. En revanche, la référence à l'expression d'un « avis sur les opérations effectuées par une entreprise » est maintenue.
Le champ d'application de cet article reste le même, sous réserve de deux modifications purement formelles. La mention des « entreprises nationalisées » est remplacée par une mention des « entreprises publiques » et l'intitulé de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications est rectifié (27).
Le troisième paragraphe (alinéa 9) lie le contrôle pénal au contrôle déontologique précédemment effectué, en prévoyant qu'un agent bénéficiant d'un avis de compatibilité de la part de la commission de déontologie ne peut se voir sanctionné pour prise illégale d'intérêts. Ces dispositions protectrices ne bénéficieraient bien entendu qu'aux agents de bonne foi, et non à ceux qui auraient fourni des informations inexactes à la commission pour obtenir cet avis de compatibilité.
La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier visant à fixer à trois ans, plutôt qu'à deux ans, le délai imposé aux fonctionnaires ayant quitté l'administration pour exercer une activité professionnelle au sein d'une entreprise privée avec laquelle ils avaient des rapports professionnels, son auteur ayant souligné qu'il s'agissait de défendre ainsi l'éthique des fonctionnaires. Après que le rapporteur eut exprimé un avis favorable en rappelant que cette proposition répondait à une de ses préoccupations, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 31).
Puis, elle a adopté deux amendements rédactionnels (amendements nos 32 et 33) et deux amendements corrigeant des erreurs matérielles (amendements nos 34 et 35), présentés par le rapporteur.
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que l'avis de la commission de déontologie n'a de conséquences pénales que s'il a été rendu expressément, son auteur ayant expliqué que son attention avait été attirée, lors des auditions, sur la nécessité d'éviter qu'un simple avis tacite, lorsque la commission n'a pas statué dans un délai d'un mois, empêche de poursuivre ultérieurement le fonctionnaire concerné (amendement n° 36).
Puis, la Commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.
Article 11
(article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993)
Renforcement des commissions de déontologie
Cet article réforme la composition et le fonctionnement des commissions de déontologie. Compte tenu des nouvelles conséquences juridiques conférées aux avis de la commission de déontologie par l'article 10, il convient de renforcer cet organisme et de le transformer en autorité de contrôle entourée de garanties d'indépendance et dotée de moyens plus importants. Ce renforcement passe notamment par l'affirmation dans la loi de dispositions dont le support actuel est seulement réglementaire.
Le principe de la consultation d'une commission sur les départs d'agents publics vers le secteur privé a été posé par l'article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, qui la concevait comme une simple possibilité pour les administrations.
Le système actuellement en vigueur résulte de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994 précitée, qui a instauré une commission de déontologie au sein de chacune des trois fonctions publiques. La commission est chargée d'apprécier la compatibilité avec leurs fonctions précédentes des activités privées que souhaitent exercer les fonctionnaires et les agents non titulaires devant cesser ou ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions.
Les modalités d'application de cet article ont été établies par un décret en Conseil d'État du 17 février 1995 (28). Le fonctionnaire qui cesse ou a cessé ses fonctions et souhaite exercer une activité privée doit le déclarer par écrit à l'autorité dont il relève. Il revient ensuite à celle-ci de saisir pour avis la commission de déontologie. Aux termes de l'article 3 du décret, cette consultation revêt un caractère obligatoire : « Dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle a été informée (...), l'autorité dont relève le fonctionnaire saisit celle des trois commissions (...) qui est compétente eu égard à la fonction publique à laquelle appartient l'intéressé ». Cependant, le fonctionnaire concerné dispose de la possibilité de saisir directement la commission, par exemple en cas de carence de son administration, s'il souhaite avoir l'assurance que son départ ne pose aucun problème déontologique, ou en cas de refus initial de l'administration. Enfin, pour les agents territoriaux, la commission peut être saisie par le préfet.
L'activité des trois commissions apparaît assez hétérogène. Les commissions chargées de la fonction publique de l'État et de la fonction publique territoriale connaissent une charge de travail comparable, avec respectivement 914 et 536 avis rendus en 2004, ce qui représente un avis pour 2 625 agents pour la première et un avis pour 2 700 agents pour la seconde. En revanche, la commission compétente pour la fonction publique hospitalière a été saisie de 2 495 dossiers, soit un avis pour 360 agents. Cette différence tient aux départs fréquents de personnels hospitaliers vers le secteur privé, où ils peuvent facilement exercer le même métier.
Tout d'abord, une seule commission de déontologie, placée auprès du Premier ministre, se substituerait aux actuelles commissions, et devrait ainsi bénéficier d'une autorité plus forte. Sa composition est détaillée au cinquième paragraphe de cet article (alinéas 17 à 29).
Dans l'état du droit, la composition des commissions de déontologie est fixée par les articles 5 à 8 du décret du 17 février 1995 précité. Plus de la moitié des membres - un conseiller d'État, qui préside la commission, un conseiller maître à la Cour des comptes et trois personnalités qualifiées - sont déjà communs aux trois commissions. Cela permet notamment d'assurer une certaine unité de la jurisprudence de ces commissions, par exemple quant à la notion d'entreprise privée, au contenu de la mission de contrôle ou de surveillance... Deux ou trois membres supplémentaires seulement sont spécifiques à chaque commission.
COMPOSITION DES ACTUELLES COMMISSIONS DE DÉONTOLOGIE | ||
Commission de déontologie de la fonction publique de l'État |
Commission de déontologie de la fonction publique territoriale |
Commission de déontologie de la fonction publique hospitalière |
Un conseiller d'État (président) | ||
Un conseiller maître à la Cour des comptes | ||
Trois personnalités qualifiées | ||
Le directeur général de l'administration et de la fonction publique |
Le directeur général des collectivités locales |
Le directeur des hôpitaux ou le directeur de l'action sociale |
Le directeur du personnel du ministère ou de l'établissement public ou le chef du corps dont relève l'agent |
L'autorité territoriale dont relève l'agent |
Le directeur de l'établissement hospitalier ou de l'établissement social ou médico-social dont relève l'agent |
Un représentant des associations d'élus locaux |
||
N.B. Les membres de la commission peuvent participer personnellement ou être remplacés par un suppléant, à l'exception des personnalités qualifiées et du représentant des associations d'élus locaux. | ||
La fusion des commissions prévue par cet article aura des conséquences limitées, car des formations différentes sont maintenues selon la fonction publique dont relève l'agent concerné. Cependant, pour renforcer sa capacité d'expertise, de nouveaux membres lui sont adjoints. Par ailleurs, pour faciliter le respect des règles de quorum, il devient possible aux trois personnalités qualifiées et au représentant des associations d'élus locaux d'être remplacés par leur suppléant, conformément aux recommandations de la commission de déontologie de la fonction publique de l'État (29).
La principale innovation est toutefois la création d'une formation spécifique pour les chercheurs, avec la participation de deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche. Aujourd'hui, les dossiers des chercheurs sont examinés par la commission de déontologie de la fonction publique de l'État, alors même qu'ils sont régis par des dispositions législatives spécifiques. En effet, après la réforme de 1999 prévoyant la compétence de la commission de déontologie sur les chercheurs (30), aucun décret d'application n'a adapté la composition de la commission. Celle-ci a toutefois choisi d'entendre systématiquement deux experts (31) avant de délibérer.
COMPOSITION DE LA COMMISSION DE DÉONTOLOGIE UNIQUE | |||||
Pour un agent de l'État |
Pour un agent territorial |
Pour un agent hospitalier |
Pour un chercheur | ||
Un conseiller d'État (président) | |||||
Un conseiller maître à la Cour des comptes | |||||
Trois personnalités qualifiées | |||||
Le directeur général de l'administration et de la fonction publique |
Le directeur général des collectivités locales |
Le directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins |
Le directeur général de l'administration et de la fonction publique (32) | ||
Le directeur du personnel du ministère ou de l'établissement public ou le chef du corps dont relève l'agent |
L'autorité territoriale dont relève l'agent |
Le directeur de l'établissement hospitalier ou de l'établissement social ou médico-social dont relève l'agent |
Le directeur du personnel du ministère de la recherche ou de l'établissement public (cnrs) ou le chef du corps dont relève l'agent | ||
Deux directeurs d'administration centrale |
Un représentant des associations d'élus locaux |
Une personnalité qualifiée dans le domaine de la santé publique |
Deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche | ||
Un directeur ou ancien directeur des services d'une collectivité territoriale |
- Un inspecteur général des affaires sanitaires et sociales - Ou un ancien directeur d'hôpital |
||||
N.B. Les membres de la commission peuvent participer personnellement ou être remplacés par un suppléant, à l'exception des deux directeurs d'administration centrale. |
|||||
Comme aujourd'hui, les membres de la commission autres que les membres de droit seraient nommés par décret pour une durée de trois ans.
La disposition selon laquelle le président a voix prépondérante en cas de partage des voix est également maintenue.
Le quorum est fixé à la moitié des membres présents, ce qui représente un léger assouplissement des dispositions prévues par l'article 10 du décret du 17 février 1995 précité, qui exige la présence de quatre membres sur sept ou de cinq membres sur huit.
Le premier paragraphe (alinéas 2 à 10) définit les compétences de la commission de déontologie.
La mission principale de la commission consiste à se prononcer sur la compatibilité des activités privées exercées par les agents qui remplissent les conditions suivantes :
-- être placé en cessation définitive de fonctions, en disponibilité, en détachement, hors-cadre, en mise à disposition ou en exclusion temporaire des fonctions, ce qui correspond aux dispositions actuelles du statut ;
-- exercer une activité privée au sens de l'article 432-13 du code pénal, c'est-à-dire prendre ou recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans une entreprise privée ou une entreprise publique exerçant dans le secteur concurrentiel.
L'alinéa 10 mentionne la compétence de la commission, prévue aux articles L. 413-3 et suivants du code de la recherche, en cas de collaboration de chercheurs avec des entreprises privées valorisant leurs travaux de recherche.
L'alinéa 9 lui ajoute une compétence consultative nouvelle en matière de création ou reprise d'entreprise par un fonctionnaire ou un agent non titulaire de droit public. Cette nouvelle mission résulte de l'article 13 du projet de loi (33), qui permet à ces agents de cumuler leur emploi public avec une activité privée, pendant une durée maximale d'un an, pour créer ou reprendre une entreprise. Pour ce faire, l'agent doit soumettre une déclaration préalable à la commission de déontologie.
S'agissant des agents soumis à son contrôle, le champ de compétence de la commission, élargi, comprend désormais :
- les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public employés par l'État, une collectivité territoriale ou un établissement public ;
- les collaborateurs des cabinets ministériels ou des cabinets des autorités territoriales, comme le prévoit l'article 12 du décret du 17 février 1995 ;
- les agents contractuels de droit public ou de droit privé des établissements publics administratifs suivants mentionnés par le code de la santé publique : l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (article L. 1142-22), l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (article L. 1323-1), l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (article L. 1336-1), l'Institut de veille sanitaire (article L. 1413-2), l'Agence de la biomédecine (article L. 1418-1), l'Établissement français du sang (article L. 1222-1) et l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (article L. 5311-1). Dans l'état du droit, seuls sont soumis au contrôle de la commission de déontologie les agents des deux dernières, ainsi que l'Agence nationale du médicament vétérinaire, qui est placée au sein de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments ;
- les agents contractuels de droit public ou de droit privé des autorités administratives indépendantes (aai). Ceux-ci ne sont pas mentionnés dans le décret du 17 février 1995 précité. Il paraît cependant justifié de soumettre au contrôle déontologique les agents travaillant dans des aai chargées de contrôler des entreprises, notamment l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ou l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.
Le deuxième paragraphe (alinéas 11 à 14) régit la saisine obligatoire de la commission pour contrôler l'absence de prise illégale d'intérêts en cas d'occupation par un agent d'un emploi dans une entreprise privée. Le champ de ce contrôle est aligné sur celui du code pénal, notamment en matière de délai, puisque celui-ci est désormais de deux ans entre la cessation des fonctions et le début de l'activité privée. La réduction du délai permettra de limiter la charge de travail supplémentaire qui devrait échoir à la commission de déontologie compte tenu du renforcement de son rôle et donc de préserver la qualité et la célérité de ses travaux. Comme aujourd'hui, s'il s'agit d'un agent non titulaire, le contrôle déontologique n'est exercé que si l'agent a été employé de manière continue pendant plus d'un an par le même employeur public.
Les fonctions qui peuvent donner lieu à une incompatibilité sont appréciées de manière plus large :
- la surveillance ou le contrôle d'une entreprise ;
- la passation de marchés ou de contrats ou l'expression d'un avis sur ces marchés ou contrats ;
- le fait « de proposer des décisions relatives à des opérations effectuées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions ». Dans l'état du droit, les commissions de déontologie ne sont pas saisies si les fonctions exercées précédemment par l'agent consistaient à donner des avis sur des opérations réalisées, et non à les contrôler, à la différence de ce que prévoit le code pénal. Désormais, le champ du contrôle disciplinaire sera le même que celui du contrôle pénal.
La précision selon laquelle l'exercice d'une activité dans une entreprise publique soumise au droit privée et exerçant dans le secteur concurrentiel donne lieu aux mêmes incompatibilités que l'exercice d'une activité dans une entreprise privée est une reprise du droit en vigueur (34), qui est cohérent avec les dispositions pénales.
Enfin, le mode de saisine de la commission est repensé, par coordination avec l'instauration d'un délit de non-consultation de la commission par l'article 10. L'obligation de saisine repose ainsi sur l'agent lui-même, et non plus sur son administration d'origine. Toutefois, celle-ci garde la possibilité de saisir la commission si l'agent omet de le faire. On notera que la possibilité de saisine par le préfet pour les agents des collectivités territoriales est supprimée. Cette disposition est jusqu'à présent restée lettre morte, en raison du peu d'informations dont le préfet dispose en la matière. En effet, il ne reçoit pas au titre du contrôle de légalité les décisions individuelles de mise en disponibilité ou de congé sans rémunération et il est encore moins informé des activités des agents qui ont cessé leurs fonctions. Dans tous les cas, la saisine de la commission doit toujours être préalable à l'exercice de l'activité, afin de ne pas empiéter sur les prérogatives du juge. Il n'est en effet pas souhaitable que la commission de déontologie puisse régulariser a posteriori certains départs vers le privé dont la légalité au regard du droit pénal apparaîtrait discutable.
Le troisième paragraphe (alinéa 15) reprend le deuxième volet du contrôle déontologique des activités exercées par les agents ayant cessé leurs fonctions. En effet, au-delà du contrôle de la prise d'intérêts, le contrôle déontologique s'applique à des situations qui ne sont pas appréhendées par le droit pénal. Ainsi, l'article 1er du décret du 17 février 1995 précité interdit aux agents ayant cessé leurs fonctions d'exercer des « activités lucratives, salariées ou non, dans un organisme ou une entreprise privés et activités libérales si, par leur nature ou leurs conditions d'exercice (...) ces activités portent atteinte à la dignité des [fonctions précédemment exercées] ou risquent de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service ».
Dans ce cadre, la saisine de la commission ne sera plus obligatoire. Cependant, un agent souhaitant exercer une activité privée après la cessation de ses fonctions a tout intérêt à solliciter l'avis de la commission, puisque l'absence d'avis défavorable de celle-ci le mettra à l'abri d'éventuelles poursuites disciplinaires par la suite.
Dans l'état du droit, l'avis rendu par une commission de déontologie n'a qu'une portée limitée. D'une part, l'administration n'est pas tenue de le suivre et peut se montrer plus sévère ou au contraire moins exigeante envers l'agent. Même si ce cas de figure est très rare, il arrive qu'une administration passe outre un avis d'incompatibilité. D'autre part, l'impact de l'avis de la commission est réduit du fait qu'il n'est pas rendu public, l'article 11 du décret du 17 février 1995 précité prévoyant seulement qu'il est transmis à l'autorité dont relève l'agent, qui doit le notifier à cet agent.
Le changement de nature de la commission de déontologie s'accompagne nécessairement d'une modification des conditions dans lesquelles elle statue. Tout d'abord, ses avis d'incompatibilité s'imposeront désormais à l'administration. Cependant, une administration ne sera pas tenue de donner suite à un avis de compatibilité et pourra se montrer plus stricte avec l'agent. En conséquence de ce nouveau pouvoir conféré à la commission de déontologie, l'administration obtient le droit de solliciter une seconde délibération de la commission si elle souhaite que celle-ci modifie son avis, par exemple au vu d'éléments supplémentaires.
L'alinéa 30 consacre dans la loi la pratique des avis de compatibilité sous réserves, qui est utilisée par les trois commissions. Cette pratique permet de limiter le nombre d'avis d'incompatibilité.
SENS DES AVIS DES COMMISSIONS DE DÉONTOLOGIE | ||||||
Fonction publique |
Fonction publique |
Fonction publique | ||||
Nombre |
Part |
Nombre |
Part |
Nombre |
Part | |
Compatibilité |
732 |
74,7 % |
350 |
65,2 % |
62 |
2,2 % |
Compatibilité sous réserve |
190 |
19,4 % |
89 |
16,6 % |
25 |
0,9 % |
Avis tacite de compatibilité |
0 |
- |
51 |
9,5 % |
2 617 |
94,1 % |
Incompatibilité |
17 |
1,7 % |
8 |
1,5 % |
2 |
0,1 % |
Incompatibilité en l'état (35) |
14 |
1,4 % |
4 |
0,7 % |
4 |
0,2 % |
Incompétence, irrecevabilité, non-lieu à statuer |
27 |
2,8 % |
35 |
6,5 % |
70 |
2,5 % |
Total |
980 |
100 % |
537 |
100 % |
2 780 |
100 % |
Sources : Commission de déontologie de la fonction publique de l'État, 11ème rapport d'activité - 2005 ; Commission de déontologie de la fonction publique territoriale, rapport d'activité 2004 ; Commission de déontologie de la fonction publique hospitalière, rapport d'activité 2005. | ||||||
La réserve permet d'autoriser un projet professionnel tout en s'assurant que ses conditions de mise en œuvre ne porteront pas atteinte au fonctionnement normal, à la neutralité ou à l'indépendance du service d'origine de l'agent. En règle générale, l'utilisation de réserves consiste à empêcher les relations avec l'ancien service de l'agent, par exemple en interdisant d'exercer l'activité privée concernée dans le ressort de ce service, d'avoir des contacts avec ce service ou de suivre des dossiers qui ont été traités en tant qu'agent public. L'un des intérêts des réserves est que la commission peut les moduler en fonction de la nature des fonctions exercées et notamment du niveau hiérarchique de la personne.
Par ailleurs, l'alinéa 31 crée une procédure simplifiée pour rendre des avis sur les cas qui ne présentent aucun problème.
Dans l'état du droit, les commissions de déontologie doivent se prononcer dans un délai d'un mois, faute de quoi l'absence d'avis vaut avis de compatibilité. Cette possibilité d'avis tacite ne paraît pas devoir être reprise dans le nouveau dispositif, compte tenu des conséquences juridiques conférées à l'avis de la commission, qui pourra désormais écarter le risque pénal de prise illégale d'intérêts. Une procédure d'examen simplifié pourra lui être substituée, conformément aux recommandations répétées de la commission de déontologie de la fonction publique de l'État, qui plaidait en 2001 pour l'instauration d'une possibilité de régler certains cas par décision du président, sans réunion de la commission en formation collégiale (36). De fait, cette commission, depuis sa création, n'a jamais rendu d'avis tacite lorsque la compatibilité ne fait aucun doute, préférant de son propre chef donner des « avis en forme simplifiée », assortis d'une motivation plus succincte, qui ont représentés 47 % des avis rendus en 2005.
La procédure simplifiée prévue par cet article consiste à autoriser le président de la commission de déontologie à statuer au nom de celle-ci pour les affaires qui ne présentent pas de difficultés particulières. Cela concerne les cas dans lesquels il n'y a manifestement pas d'incompatibilité, mais également ceux dans lesquels la commission n'avait pas à être saisie, c'est-à-dire pour rendre un avis d'incompétence ou un non-lieu à statuer. Cette procédure pourrait également être étendue aux déclarations d'irrecevabilité. L'instauration de cette procédure permettra à la commission de déontologie de faire face à l'accroissement de ses missions.
Le sixième paragraphe de cet article prévoit que l'agent qui méconnaît les dispositions du présent article - c'est-à-dire aussi bien les interdictions d'exercice d'activités privées que l'obligation de saisine de la commission - peut faire l'objet de retenues sur pension, voire être déchu de ses droits à pension, après avis du conseil de discipline. Cette sanction est actuellement prévue par les trois lois statutaires (37).
Le septième paragraphe opère une correction de référence pour tenir compte de la suppression de l'article 72 de la loi du 11 janvier 1984 précitée
- prévue par l'article 12 - et du transfert des dispositions relatives au départ des agents publics vers le secteur privé vers l'article 87 de la loi du 29 janvier 1993 précitée.
Enfin, le huitième paragraphe prévoit un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'application de l'article.
La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 37, 38, 39 et 40).
Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant à maintenir le caractère obligatoire de la saisine de la commission de déontologie sur la compatibilité entre les précédentes fonctions de l'agent public et toute activité privée lucrative, son auteur ayant souligné qu'il convenait de prévenir toute atteinte au bon fonctionnement ou à l'indépendance du service, en ne limitant pas le contrôle obligatoire aux seuls fonctionnaires chargés de contrôler une entreprise ou de passer des marchés publics (amendement n° 41).
Puis, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination du rapporteur (amendements nos 42, 43 et 44).
La Commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur prévoyant la présence d'un magistrat de l'ordre judiciaire au sein de la commission de déontologie.
Le rapporteur a souligné qu'il existait dans les milieux syndicaux et politiques un consensus pour souhaiter qu'un magistrat judiciaire siège au sein de la commission, compte tenu de la nécessaire articulation entre le contrôle disciplinaire et le contrôle par le juge pénal.
M. Bernard Derosier, tout en approuvant cette proposition, a regretté que les conseils de discipline soient présidés par un magistrat de l'ordre administratif dans la fonction publique territoriale, et non dans la fonction publique de l'État ou la fonction publique hospitalière. Il a estimé que cette différence de traitement n'était pas justifiée et constituait aujourd'hui une forme de « mise sous tutelle » pour la fonction publique territoriale.
Le rapporteur ayant indiqué que cette suggestion pourrait utilement trouver sa place lors de la discussion du projet de loi sur la fonction publique territoriale, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 45).
Puis, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 46 et 47), ainsi qu'un amendement du même auteur prévoyant que le président de la commission de déontologie peut rendre au nom de celle-ci un avis d'irrecevabilité, le rapporteur ayant fait valoir que les avis d'irrecevabilité peuvent être soumis au même régime que les avis d'incompétence ou de non-lieu à statuer (amendement n° 48).
La Commission a ensuite adopté l'article 11 ainsi modifié.
Article 12
(articles L. 413-5, L. 413-10 et L. 413-13 du code de la recherche)
Application du délai de deux ans au contrôle de la commission de déontologie sur les chercheurs collaborant avec des entreprises privées
Cet article, par cohérence avec les articles précédents, réduit à deux ans le délai pendant lequel la commission de déontologie est consultée sur les demandes d'autorisation présentées par les chercheurs qui souhaitent collaborer avec des entreprises privées.
Depuis 1999, plusieurs dispositifs législatifs permettent aux personnels du service public de la recherche de collaborer avec des entreprises privées qui valorisent leurs travaux de recherche, afin de favoriser la diffusion des résultats de la recherche publique et d'encourager les entreprises à innover (38) :
-- les articles L. 413-1 à L. 413-7 du code de la recherche permettent à un chercheur de participer à la création d'une entreprise destinée à valoriser les travaux de recherche qu'il a réalisés dans l'exercice de ses fonctions ;
-- les articles L. 413-8 à L. 413-11 du même code permettent à un fonctionnaire d'apporter un concours scientifique - sous la forme d'une consultance de longue durée - à une entreprise qui valorise les travaux de recherche réalisés par lui dans l'exercice de ses fonctions ;
-- les articles L. 413-12 à L. 413-14 du même code permettent à un agent public d'être membre du conseil d'administration ou du conseil de surveillance d'une société.
Dans chacun de ces cas, l'agent public concerné doit au préalable recevoir l'autorisation de son administration d'origine, qui ne peut être accordée qu'après consultation de la commission de déontologie compétente. En pratique, celle-ci est quasi systématiquement la commission de déontologie de la fonction publique de l'État.
En complément de ce contrôle préalable, la commission de déontologie exerce également un contrôle a posteriori sur les contrats et conventions conclus entre l'entreprise concernée et le service de la recherche. Elle veille à ce qu'aucune atteinte ne soit portée aux « intérêts matériels et moraux du service public de la recherche » et saisit l'autorité administrative compétente dans le cas contraire. Les articles L. 413-5, L. 413-10 et L. 413-13 du code de la recherche prévoient ainsi que la commission est tenue informée des contrats passés pendant toute la durée de l'autorisation, mais également pendant une période de cinq ans après l'expiration ou le retrait de cette autorisation. La commission est ainsi destinataire chaque année d'une centaine de contrats, qui ne donnent lieu que rarement à des avis (39).
L'article 12 réduit la durée de cette surveillance à deux ans après la fin de l'autorisation, par cohérence avec les articles 10 et 11. Le contrôle déontologique perd en effet de sa pertinence quand il est exercé plus de deux ans après la cessation des fonctions justifiant la saisine de la commission.
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur (amendement n° 49), puis l'article 12 ainsi modifié.
Chapitre IV
Simplification du régime des cumuls d'activité et
encouragement à la création d'entreprise
Article 13
(article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Redéfinition de l'interdiction de cumul d'activités et de ses exceptions
Cet article instaure un nouveau dispositif législatif en matière de cumul d'emplois publics et privés, qui se substitue à celui du décret-loi du 29 octobre 1936, et prévoit de nouvelles possibilités d'autoriser le cumul pour les agents qui créent ou reprennent une entreprise.
L'obligation de servir des agents publics se traduit par une obligation de se consacrer à ses fonctions, laquelle a débouché sur la consécration d'un principe d'interdiction de tout cumul des activités professionnelles avec le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions. En effet, l'exercice d'une activité secondaire a pour effet, d'une part, de réduire l'attention portée par l'agent à sa mission publique, et, d'autre part, d'exposer l'agent à des tentations et confusions. De plus, s'agissant d'une activité privée, le risque qu'un agent public puisse profiter de ses fonctions pour faire une concurrence déloyale à certaines professions privées n'est pas négligeable.
Les cumuls d'activités au sein de la sphère publique sont interdits depuis la loi du 28 avril 1816. Ce principe est repris à l'article 7 du décret-loi de 1936, qui interdit d'exercer plusieurs emplois rémunérés sur les budgets de collectivités publiques, sauf dérogation exceptionnelle.
Si l'interdiction de cumul vaut entre emplois publics, elle s'applique bien sûr également entre un emploi public et une profession privée. L'exercice d'une « activité privée lucrative » expose en effet tout particulièrement les agents publics au risque de conflit d'intérêts. C'est la raison pour laquelle l'article 25 la loi du 13 juillet 1983 précitée (titre Ier du statut) édicte une prohibition générale : « les fonctionnaires consacrent l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Les conditions dans lesquelles il peut être exceptionnellement dérogé à cette interdiction sont fixées par décret en Conseil d'État ». Le même article interdit également aux fonctionnaires de prendre des intérêts susceptibles de compromettre leur indépendance dans des entreprises qui sont contrôlées ou en relation avec leur administration.
Le décret d'application prévu par cet article n'ayant jamais été adopté, les mesures réglementaires d'application restent celles fixées par le décret-loi du 29 octobre 1936, qui mêle donc dispositions de nature législative et de nature réglementaire. Cette situation est d'autant moins satisfaisante que le décret-loi n'est plus adapté à la situation actuelle, car les activités professionnelles publiques et privées ont largement évolué depuis son adoption. En outre, l'intervention d'une série de mesures particulières en matière de cumul d'emplois a fait perdre à ce texte sa cohérence d'ensemble.
Des exceptions à la règle du non-cumul ont pu être introduites pour tenir compte des cas dans lesquels l'exercice d'une seconde activité, même privée, ne place pas l'agent dans un lien durable de subordination ou d'intérêt à un organisme privé. L'aménagement de possibilités de cumuls d'activités peut également être motivé par l'intérêt général et le souci de développer une expertise interne à l'administration. Par exemple, cela permet de diffuser les résultats de la recherche publique entre les acteurs privés. Il est également utile de disposer de praticiens de l'administration pour l'exercice de certaines activités ponctuelles comme les jurys de concours, l'animation de certaines formations ou la conduite de missions d'expertise ou de conseil.
Si la plupart des exceptions au régime des cumuls relèvent du décret-loi de 1936 ou des statuts particuliers des corps, certaines ont été introduites par la loi. Ainsi, depuis la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire, l'article 25 la loi du 13 juillet 1983 précitée prévoit une exception à l'interdiction de cumul en faveur des agents publics et des agents non titulaires qui occupent un emploi à temps non complet ou exercent des fonctions impliquant un service à temps incomplet, si leur durée de travail est inférieure au mi-temps. Ces personnels peuvent être autorisés à exercer une activité privée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État (40).
La plupart des exceptions sont cependant énumérées par le décret-loi du 29 octobre 1936 :
-- l'interdiction de cumul ne s'applique pas à la production des œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques ;
-- le personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement et de l'administration des beaux-arts peut exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions. Concrètement, cette disposition ne trouve à s'appliquer qu'aux professeurs d'enseignement supérieur, qui exercent par exemple la profession d'avocat, et aux professeurs d'éducation physique ;
-- les agents publics peuvent donner des consultations privées dans leur domaine de compétence, sous réserve que le litige ne concerne pas une administration publique ;
-- les fonctionnaires et agents peuvent donner des enseignements ressortissant à leur compétence.
Les deux dernières dérogations sont subordonnées à l'autorisation du chef de service.
Le premier paragraphe de l'article 13 du projet de loi (alinéas 2 à 6) reprend l'obligation pour les fonctionnaires de se consacrer entièrement à leurs missions publiques et l'interdiction d'exercer une activité privée lucrative. Il maintient également l'interdiction de prise d'intérêts.
Il interdit par ailleurs deux autres types d'activités privées, qu'elles soient lucratives ou non.
D'une part, il interdit aux fonctionnaires de participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations autres que les « œuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou philanthropique et dont la gestion est désintéressée », mentionnées au b du 1° du 7 de l'article 261 du code général des impôts. Cette prohibition consacre la jurisprudence administrative en la matière, le Conseil d'État ayant estimé que la gestion d'une société poursuivant un but lucratif, même quand l'agent ne perçoit aucune rémunération, peut être considérée comme une activité privée lucrative (41).
D'autre part, cet article assimile à l'exercice d'une activité privée lucrative les interventions - consultations, expertises et plaidoiries - dans les litiges intéressant toute personne publique, y compris devant les juridictions étrangères ou internationales. Par exemple, un enseignant exerçant comme avocat ne peut assister un administré dans un litige qui l'oppose à l'administration. L'interdiction n'est toutefois pas applicable lorsque ces prestations sont effectuées pour le compte d'une personne publique, car son but est de protéger l'administration. Ces dispositions constituent une reformulation de l'article 3 du décret-loi du 29 octobre 1936, qui autorise les agents à donner des consultations privées dans leur domaine de compétence, sauf si le litige intéresse une personne publique.
Le cinquième paragraphe de cet article (alinéa 15) reprend la mesure prévue à l'article 6 du décret-loi du 29 octobre 1936, en application duquel la violation de l'interdiction de cumul donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement de l'agent. En revanche, il ne précise plus que cette violation peut susciter des sanctions disciplinaires, cette mention apparaissant superflue puisque toute méconnaissance du statut peut motiver de telles sanctions.
Le dernier alinéa du premier paragraphe (alinéa 7) établit une faculté générale pour le pouvoir réglementaire de prévoir des dérogations à l'interdiction de cumul, tant avec une activité privée qu'avec une activité publique. L'exercice d'une activité accessoire sera cependant toujours subordonné à une condition de compatibilité avec les fonctions administratives ; il ne devra pas affecter l'exercice de ces fonctions.
Toutefois, un certain nombre de dérogations sont consacrées dans la loi.
Le deuxième paragraphe (alinéas 8 à 10) introduit deux nouvelles exceptions afin de favoriser la création d'entreprise. Ainsi, l'agent qui crée ou reprend une entreprise bénéficiera d'une dérogation à l'interdiction d'exercer une activité privée lucrative, pour une durée maximale d'un an à compter de la création ou de la reprise de l'entreprise. Cette possibilité est subordonnée à l'établissement d'une déclaration auprès de l'autorité hiérarchique de l'agent et à l'examen de cette déclaration par la commission de déontologie. En outre, pour tenir compte des dispositions de l'article 14 du projet de loi (42), il est prévu que les agents autorisés à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ne sont pas soumis à l'interdiction d'exercer une activité privée lucrative. Aucune condition de délai n'est mentionnée, mais il résulte des dispositions de l'article 14 que cette dérogation sera valable pour une durée d'un an, renouvelable une fois. De même, la saisine de la commission de déontologie n'est pas mentionnée, car elle est prévue par l'article 14.
Le troisième paragraphe (alinéas 11 à 13) prévoit les dérogations à l'interdiction d'exercer une activité privée qui résultent de libertés constitutionnellement garanties comme le droit de propriété, la liberté d'expression et l'indépendance des enseignants-chercheurs.
Tout d'abord, il permet aux fonctionnaires et agents publics de détenir librement des parts sociales - à condition qu'il ne s'agisse pas de sociétés placées sous le contrôle ou en relation avec son administration - et de gérer librement leur patrimoine personnel et familial. Cette mention consacre la jurisprudence administrative.
Il exclut ensuite du champ de l'interdiction la production d'œuvres de l'esprit (43) au sens des articles L. 112-1 à L. 112-3 du code de la propriété intellectuelle. À la différence de la référence aux « œuvres scientifiques, littéraires ou artistiques » figurant dans le décret-loi du 29 octobre 1936, le renvoi au code de la propriété intellectuelle permet de définir plus précisément les contours de cette dérogation. Il convient en outre de préciser que seule la production autonome de telles œuvres, sans lien de subordination avec un organisme privé, est autorisée. Le fonctionnaire doit ainsi être rémunéré à l'acte et ne pas avoir signé de contrat de travail. Par exemple, le juge administratif a considéré que le fait d'animer régulièrement une émission radiophonique ou télévisée constitue une activité professionnelle.
Cet article reprend également la possibilité ouverte au personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d'enseignement et de l'administration des beaux-arts d'exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions.
Enfin, le quatrième paragraphe (alinéa 14) reprend l'exception prévue au profit des agents qui exercent leurs fonctions à temps non complet et pour une durée inférieure au mi-temps.
Les dérogations non mentionnées par le présent article n'ont pas nécessairement vocation à être supprimées, mais elles seront fixées par voie réglementaire. Tel est le cas notamment de la possibilité de donner des enseignements au sein d'un organisme public ou privé.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 50), puis l'article 13 ainsi modifié.
Article 14
(articles 37 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984,
60 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 46-1 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Possibilité de service à temps partiel
pour l'agent public qui crée ou reprend une entreprise
Cet article instaure, pour l'agent public qui crée ou reprend une entreprise, un droit à travailler à temps partiel pour une durée maximale d'un an. Cette possibilité de travailler à temps partiel pour disposer de temps supplémentaire pour la gestion de l'entreprise donne tout son sens à la possibilité prévue à l'article 13 de cumuler cette activité et son emploi public (44).
L'importance, pour dynamiser la création d'entreprise, d'assurer une certaine sécurité aux personnes qui en prennent l'initiative, avec notamment une protection en cas d'échec du projet, ne fait aucun doute. Le facteur risque est en effet l'un des déterminants de la décision d'entreprendre ou non, beaucoup de personnes intéressées redoutant de quitter un emploi stable et de se retrouver en difficulté en cas d'échec. La possibilité de ne pas abandonner son emploi antérieur rend plus aisé le passage d'une situation professionnelle à une autre. Elle permet également de tester la viabilité de son projet avant de prendre toute décision irrévocable.
Dans l'état du droit, il est possible de se consacrer entièrement à la création d'une entreprise sans pour autant démissionner de son emploi antérieur. Les salariés du secteur privé disposent depuis 1984 du congé création d'entreprise (45), prévu aux articles L. 122-32-12 et suivants du code du travail. Ce congé, d'une durée d'un an pouvant être portée à deux ans, est applicable aux salariés souhaitant créer ou reprendre une entreprise. Les fonctionnaires, quant à eux, peuvent utiliser la disponibilité pour convenances personnelles aux mêmes fins.
Toutefois, le rapport sur le développement de l'initiative économique et la création d'entreprise remis par M. François Hurel, le 8 juillet 2002, préconisait d'aller plus loin en facilitant le cumul d'activités. L'une des propositions avancées par ce rapport consistait notamment à instituer le travail à temps partiel pour création d'entreprise. Ce système permet au créateur d'entreprises de conserver des ressources pendant qu'il développe son projet, à l'inverse du congé création d'entreprise ou de la disponibilité. Il n'est donc pas obligé de prélever une part trop importante des bénéfices de son entreprise pour couvrir ses besoins personnels. Il est également délivré de l'inquiétude de ne pas retrouver un poste identique au précédent à l'issue de son congé.
Suivant ces recommandations, l'article 17 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique a prévu que le salarié bénéficiant de plus de deux ans d'ancienneté qui crée ou reprend une entreprise a droit à une période de travail à temps partiel d'une durée maximale d'un an, prolongée au plus d'un an (46). Ce droit ne peut pas être exercé pour une nouvelle création ou reprise d'entreprise intervenant moins de trois ans après la précédente. L'employeur peut différer le début de la période de temps partiel de six mois au maximum. Il peut également refuser le passage à temps partiel dans certains cas : dans les entreprises de moins de 200 salariés, s'il y a un risque de conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l'entreprise et, dans les entreprises de plus de 200 salariés, si plus de 2 % de l'effectif bénéficie de cette disposition. Ces dispositions ont été étendues aux salariés exerçant des responsabilités de direction au sein d'une jeune entreprise innovante par la loi de programme nº 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche.
Le présent projet étend ces dispositions aux agents publics en modifiant les trois lois statutaires. Il complète les articles qui énumèrent les cas dans lesquels l'autorisation d'accomplir un service à temps partiel est accordée de droit au fonctionnaire qui en fait la demande. Actuellement, bénéficient de ce temps partiel de droit les agents qui connaissent une naissance ou une adoption, qui donnent des soins à un proche handicapé ou gravement malade ou qui sont eux-mêmes handicapés.
Cette liste est complétée par le cas du fonctionnaire qui crée ou reprend une entreprise. À l'instar des dispositions de l'article L. 351-24 du code du travail, cette notion recouvre la création ou la reprise d'« une activité économique industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société, à condition d'en exercer effectivement le contrôle ». L'autorisation ne peut être accordée que pour une durée maximale d'un an, qui peut être prolongée d'un an. Elle ne peut pas être accordée moins de trois ans avant une précédente demande. Enfin, l'octroi du service à temps partiel est accordé dans un délai maximum de six mois à compter de la demande de l'agent.
En revanche, dans le secteur public, le bénéfice du temps partiel n'est pas subordonné à une condition d'ancienneté de l'agent. Le service à temps partiel ne peut représenter moins d'un mi-temps, afin de limiter la désorganisation du service qui en résulte. Enfin, la demande de service à temps partiel formulée par l'agent devra être soumise à l'examen de la commission de déontologie, qui veillera à ce que cet exercice d'une activité privée ne compromette pas le bon fonctionnement et l'indépendance du service dans lequel l'agent est affecté et ne porte pas atteinte à la dignité des fonctions publiques exercées simultanément.
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 51 et 52), puis l'article 14 ainsi modifié.
Article 15
(article L. 123-2-2 du code de la sécurité sociale)
Application aux agents des organismes de protection sociale
Cet article rend les nouvelles dispositions relatives au cumul d'activités des agents publics applicables aux agents de droit privé des organismes de sécurité sociale régis par les conventions collectives nationales, tout en prévoyant que des adaptations pourront être apportées par décret en Conseil d'État.
Les agents des caisses de sécurité sociale, qui sont pour la plupart régies par le droit privé, sont soumis au code du travail. Dans le régime général, notamment, seuls les directeurs des trois caisses nationales et de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (acoss) sont des agents publics, tandis que les 180 000 agents des caisses nationales, régionales et locales sont des agents de droit privé. Leurs conditions de travail sont fixées par convention collective (47) et le contentieux des conflits individuels du travail relève du conseil de prud'hommes.
Toutefois, étant donné que les organismes de sécurité sociale remplissent une mission de service public, leurs personnels peuvent être soumis à des obligations spécifiques, inspirées de celles qui s'appliquent aux agents publics. C'est notamment le cas pour l'exercice du droit de grève et la réglementation sur les cumuls d'emplois et de rémunérations. L'interdiction faite à ces personnels « d'occuper un emploi privé rétribué ou d'effectuer à titre privé, un travail moyennant rémunération » est énoncée à l'article L. 324-1 du code du travail. En outre, l'article 1er du décret-loi du 29 octobre 1936 rend applicables toutes les règles relatives au cumul aux personnels des « organismes publics ou privés dont le budget de fonctionnement est alimenté en permanence et pour plus de 50 % de son montant soit par des taxes fiscales ou parafiscales, soit par des cotisations rendues obligatoires en vertu d'un texte légal ou réglementaire ». Les caisses de sécurité sociale entrent toutes dans cette catégorie (48).
Compte tenu de l'abrogation de l'article L. 324-1 du code du travail par l'article 17 et de l'abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 par l'article 16, il convient, pour maintenir la soumission des agents des caisses de sécurité sociale aux interdictions de cumul, de prévoir une disposition spécifique au sein du code de la sécurité sociale.
La Commission a adopté l'article 15 sans modification.
Article 16
Abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936 et suppression des règles
de cumul plus restrictives applicables aux agents à temps partiel
Cet article abroge le décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions, dont les dispositions sont remplacées par l'article 13 du projet de loi, ainsi que les articles qui soumettent les agents à temps partiel à un régime de cumul plus restrictif que pour les agents à temps complet.
Le premier paragraphe abroge le décret-loi du 29 octobre 1936, les dispositions relatives au cumul d'activités devant figurer désormais au sein du titre Ier du statut. Les dispositions qui ne sont pas reprises dans le présent projet sont les dispositions considérées comme relevant du domaine réglementaire. Il s'agit notamment des dispositions relatives au cumul d'emplois publics (article 7), de l'encadrement du cumul de rémunérations (article 9), des interdictions spécifiques aux ingénieurs des corps civils et militaires de l'État (article 5) et des dispositions relatives au cumul de pensions (articles 16 à 24 ter).
S'agissant des cumuls d'activités publiques, l'adoption d'un nouveau décret régissant cette possibilité sera l'occasion d'assouplir considérablement leur régime. À la différence du cumul avec un emploi privé, qui expose l'agent à des risques déontologiques, comme cela a été exposé précédemment, l'exercice d'une activité accessoire pour le compte de l'administration doit être facilité. L'exposé des motifs du projet de loi annonce ainsi que « les cumuls d'activités pour le compte de l'administration seront assouplis. Le compte de cumul de rémunérations publiques (49), source de lourdeurs et appliqué très inégalement, sera supprimé ». Cette réforme devrait notamment dynamiser le service public en milieu rural, en permettant la polyvalence des agents publics au sein de plusieurs collectivités.
Le deuxième paragraphe, pour tenir compte l'abrogation du décret-loi du 29 octobre 1936, effectue une modification de conséquence au sein de l'article 20 de la loi du 11 juillet 1983 précitée, en substituant une référence au code des pensions civiles et militaires de retraite à une référence au décret-loi. Cet article interdit de cumuler le supplément familial de traitement avec un avantage de même nature accordé pour un même enfant par un autre employeur public. Il faisait référence au décret-loi pour la liste des collectivités et organismes dont les agents sont soumis aux dispositions sur l'interdiction de cumul d'activités. Le décret-loi incluait les administrations publiques (50), les epic et entreprises publiques figurant sur une liste établie par décret et enfin les organismes, publics ou privés, dont le budget de fonctionnement est alimenté à plus de 50 % par des cotisations publiques, des taxes fiscales ou parafiscales ou des cotisations obligatoires. La référence à l'article L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires simplifie le dispositif, puisque le champ d'application de cet article ne comprend que les agents de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs et de la fonction publique hospitalière.
Les troisième et quatrième paragraphes suppriment les dispositions particulièrement restrictives en matière de cumul d'activités qui s'appliquent aux agents à temps partiel. Les trois lois statutaires (51), en effet, ne permettent pas aux agents travaillant à temps partiel de bénéficier des dérogations autorisant les agents publics à donner des enseignements relevant de leur compétence, à fournir des consultations ou expertises ou à exercer une profession libérale qui découle de l'exercice de leurs fonctions. Elles excluent également ces agents de la possibilité de cumuler deux emplois publics à condition que le cumul ait une durée limitée, ne porte que sur deux emplois et ne porte pas préjudice à l'exercice de la fonction principale.
À la différence du travail à « temps non complet », le service à temps partiel résulte toujours d'une demande de l'agent. C'est pourquoi les agents à temps partiel sont soumis à des interdictions de cumul plus strictes que les agents à temps plein et les agents à temps non complet. Le législateur de 1984 a en effet considéré que dès lors qu'un agent choisit de ne pas exercer l'ensemble de ses obligations de service, il ne doit pas utiliser le temps libre qu'il a ainsi dégagé pour entreprendre une autre activité professionnelle, éventuellement plus rémunératrice. Cependant, un assouplissement de ces dispositions paraît opportun, notamment pour tenir compte du cas des agents qui, après avoir accompli une période de service à temps partiel pour des motifs personnels, souhaitent accroître leur temps de travail sans pour autant solliciter un changement de poste auprès de leur employeur public, ce qui pourrait les obliger à subir une mutation. Compte tenu de la variété de situations possible, une interdiction générale et absolue de cumul d'activités constitue une disposition trop rigide.
Enfin, le quatrième paragraphe rappelle que les dispositions législatives spéciales en matière de cumuls d'activités ne deviennent pas caduques du fait du présent projet de loi. Il cite notamment trois séries de dispositions :
-- l'article 14 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, qui prévoit que les architectes fonctionnaires ou salariés de l'État et des collectivités publiques peuvent, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, exercer des missions de conception et de maîtrise d'œuvres au profit d'autres collectivités publiques ou de personnes privées ;
-- l'article 38 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui interdit aux architectes des Bâtiments de France d'exercer une mission de conception ou de maîtrise d'oeuvre pour le compte d'autres collectivités publiques ou de personnes privées situées dans leur ressort ;
- les articles L. 6154-1 à L. 6154-7 du code de la santé publique, qui permettent aux personnels médicaux et pharmaceutiques travaillant à temps plein dans un établissement de santé d'exercer en supplément une activité libérale.
Toutefois, cette liste n'est pas exhaustive, d'autres dispositions législatives ayant prévu des possibilités particulières de cumul. On peut citer à ce titre l'article 45 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, qui prévoit qu'« un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles une personne exerçant à titre principal une activité professionnelle non salariée agricole peut occuper à titre accessoire un emploi à temps non complet dans une collectivité locale », dans le but de compléter le revenu des petits exploitants agricoles. Il en est de même pour l'article 27 de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000 modifiant la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, aux termes duquel les fonctionnaires territoriaux occupant un emploi inférieur à un mi-temps peuvent être autorisés à cumuler cet emploi avec l'exercice rémunéré d'une activité sportive dans une association sportive, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Ces dispositions sont cependant restées lettre morte en l'absence de décret d'application.
Plutôt que de tenter de dresser une liste des dispositions particulières en matière de cumul d'emplois, il convient donc de se limiter à rappeler que, en vertu de l'adage lex specialis derogat generalibus, les lois spéciales l'emportent sur tout texte général, même postérieur.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant des dispositions inutiles (amendement n° 53), puis l'article 16 ainsi modifié.
Article 17
Coordinations au sein du code du travail
Cet article supprime l'article L. 324-1 du code du travail, qui comprend des dispositions relatives à l'interdiction faite aux agents d'organismes de la sphère publique d'exercer une activité privée.
L'article L. 324-1 du code du travail interdit à certains agents publics de d'occuper un emploi privé ou d'effectuer un travail rémunéré. Son champ d'application est plus large que celui du statut général de la fonction publique, qui ne régit que les agents de droit public. Il inclut ainsi des personnels de droit privé des administrations et des autres organismes de la sphère publique, soumis au code du travail, tels les agents des organismes de sécurité sociale et les « personnels commissionnés aux titulaires de la société nationale des chemins de fer français ou des réseaux de chemins de fer d'intérêt local et autres services concédés, compagnies de navigation aériennes et maritimes subventionnées, régies municipales et départementales, directes ou indirectes ». La violation de cet article peut être pénalement sanctionnée, en application de l'article R. 362-4 du même code, les auteurs d'infractions étant passibles d'une contravention de cinquième classe.
Si l'application des règles anti-cumul aux personnels des organismes de sécurité sociale est maintenue par l'article 15 du projet de loi, il n'est plus justifié d'inclure les personnels des sociétés de chemins de fer ou des compagnies de navigation aériennes et maritimes, qui ont cessé de relever de la sphère publique.
Tirant les conséquences de cette suppression, les 2° et 3° de cet article suppriment les références à l'article L. 324-1 du code du travail dans les articles suivants du même code : l'article L. 324-3, qui interdit aux employeurs privés d'embaucher des agents si cet emploi les place en situation de cumul illégal, et l'article L. 324-4, qui énumère les activités qui ne sont pas concernées par l'interdiction de cumul. Ces articles ne seront plus applicables aux interdictions de cumul prévues pour les agents publics, mais seulement aux interdictions de cumul d'emplois existant pour les salariés du secteur privé (52).
Enfin, le 4° de cet article reformule l'article L. 122-3-20 du code du travail de manière à supprimer le renvoi à l'article L. 324-1 du même code. L'article L. 122-3-20 précise que le « contrat vendanges », qui est un contrat à durée déterminée d'une durée maximale d'un mois que peuvent signer les salariés en congés payés, est également applicable aux fonctionnaires et agents publics.
La Commission a adopté l'article 17 sans modification.
Chapitre V
Dispositions diverses
Article 18
(article 14 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Constitution de commissions administratives paritaires
communes à plusieurs corps
Cet article autorise la création de commissions administratives paritaires (cap) communes à plusieurs corps, sans condition d'effectif de ces corps, ce qui permettra d'assouplir la gestion de nombreux personnels.
Le principe selon lequel il doit exister au moins une cap par corps a constitué une source de complexité dans la gestion des agents de l'État.
Ce principe, posé à l'origine par un décret du 24 juillet 1947 pour la fonction publique de l'État (53), a été consacré dans le statut général de la fonction publique. L'article 14 de la loi du 11 janvier 1984 précitée prévoit ainsi que « dans chaque corps de fonctionnaires existent une ou plusieurs commissions administratives paritaires comprenant, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants du personnel ». L'importance accordée à la présence d'une cap tient à son rôle en matière de gestion individuelle : les cap sont chargées d'examiner les questions d'ordre individuel concernant la gestion des carrières - notamment les notations et l'avancement - et l'exercice du pouvoir disciplinaire. Elles sont donc perçues comme une garantie contre d'éventuelles décisions arbitraires.
L'exigence d'une cap par corps peut cependant occasionner des pesanteurs dans la gestion des personnels compte tenu de la multiplicité de corps au sein la fonction publique de l'État. S'il est difficile de déterminer avec exactitude le nombre de ces corps, on peut l'estimer entre 1 500 et 1 700, dont 900 corps « vivants » où s'effectuent encore des recrutements (54). En outre, la grande majorité de ces corps ne regroupent que des effectifs très réduits, étant donné que 70 % des agents relèvent des trente corps les plus importants. Les inconvénients liés à cette segmentation des corps, qui se répercute sur la gestion des personnels, sont bien connus. Comme le relevait le rapport public du Conseil d'État en 2003, l'existence d'une multitude de corps complexifie la gestion par chaque ministère de son personnel. En effet, « la mise en œuvre d'une gestion globale, par service, des ressources humaines dont dispose le service s'en trouve freinée et faussée ; cette gestion globale transite en effet inévitablement par la gestion des différents corps représentés dans le service, et ils peuvent être nombreux : 23 corps pour la seule direction de la protection judiciaire de la jeunesse, qui compte 7 000 agents ; 15 corps pour 25 000 agents à l'administration pénitentiaire ; une quarantaine de corps pour 18 000 agents au ministère de la culture ».
L'existence de très nombreux corps se traduit par une multiplicité de cap. Ainsi, on ne compte pas moins de 300 cap pour les seuls corps enseignants. Il en résulte que la gestion des corps à faibles effectifs est lourde, difficile et coûteuse.
La possibilité de constituer des cap communes à plusieurs corps existe, mais présente un caractère dérogatoire et est soumise à des conditions d'effectifs des corps concernés. Ainsi, l'article 2 du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires autorise la constitution de cap nationales communes à plusieurs corps lorsque les effectifs de l'un de ces corps ou de plusieurs d'entre eux sont insuffisants pour permettre la constitution d'une commission propre à chaque corps. Les corps faisant l'objet d'une cap commune doivent appartenir à la même catégorie et comporter des grades d'un niveau hiérarchique comparable. Cependant, cette possibilité a été relativement peu utilisée, la norme restant l'existence d'une cap par corps. Cette pratique a été confortée par la jurisprudence du Conseil d'État, qui a jugé qu'au-delà de cinquante agents, l'effectif d'un corps ne peut pas être considéré comme insuffisant et ne justifie pas de priver ce corps d'une cap qui lui soit propre (55). Il n'est donc possible de créer des cap communes à plusieurs corps que si ces corps regroupent moins de cinquante agents au niveau national. Cette condition très stricte a limité les possibilités de cap communes au niveau national, mais surtout au niveau déconcentré. Nombre de corps sont dès lors gérés au niveau central, avec la lourdeur que cela suppose.
Le présent article ouvre plus largement la possibilité de créer des cap communes à plusieurs corps, aussi bien au niveau central qu'au niveau déconcentré, en ne les soumettant pas à des conditions d'effectifs des corps au niveau national. Si leur ressort reste moins large que celui des cap de la fonction publique territoriale, où il n'existe qu'une cap par catégorie (A, B et C) (56), il permettra néanmoins de limiter les inconvénients liés à la segmentation des corps. Cette possibilité permettra également de déconcentrer davantage le dialogue social en créant plus facilement des cap au niveau local. En outre, comme le relève l'exposé des motifs, l'élargissement du ressort des cap permettra aux organisations syndicales de constituer plus facilement des listes pour les élections, alors que cette tâche peut s'avérer difficile lorsque les effectifs concernés sont très réduits.
On relèvera enfin que cette mutualisation de la gestion entre différents corps participe de la même logique que la politique de regroupements de corps engagée par le ministère de la fonction publique depuis quelques années.
La Commission a adopté l'article 18 sans modification.
Article 19
(articles 20 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984,
44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 31 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Organisation des concours d'accès à la fonction publique
Cet article généralise la pratique des listes complémentaires d'aptitude et permet d'adjoindre au jury des examinateurs spécialisés pour les concours des trois fonctions publiques.
Dans les deux cas, il s'agit moins d'une innovation que de la consécration dans la loi de pratiques existantes qui ont fait la preuve de leur intérêt, mais qui nécessitent une base juridique plus claire.
Le premier paragraphe de cet article, qui ne concerne que la fonction publique de l'État, permet l'application du mécanisme des listes complémentaires à tous les concours, y compris ceux qui ne donnent pas accès directement à un corps. Dans l'état du droit, l'article 20 de la loi du 11 janvier 1984 précitée (titre II du statut) prévoit que le jury du concours établit, par ordre de mérite, une liste complémentaire qui permettra soit de remplacer les candidats de la liste principale qui ne peuvent pas être nommés, soit de pourvoir des vacances d'emplois survenant dans l'intervalle de deux concours. Il précise également que « pour chaque corps, le nombre des postes qui peuvent être pourvus par la nomination de candidats inscrits sur la liste complémentaire ne peut excéder un pourcentage, fixé par décret, du nombre des postes offerts au concours ». La précision selon laquelle le nombre de places sur la liste complémentaire est fixé pour chaque corps n'a jamais eu pour but d'interdire le recours aux listes complémentaires pour les concours donnant accès à plusieurs corps. Ainsi, le concours de l'École nationale d'administration (ena) a plusieurs fois donné lieu à l'établissement d'une liste complémentaire. Il n'en est pas moins préférable de clarifier la rédaction en précisant que la constitution d'une liste complémentaire est possible pour chaque concours.
Le deuxième paragraphe reconnaît la possibilité d'adjoindre des examinateurs spécialisés aux jurys de concours, pour les trois fonctions publiques.
Le recours à des examinateurs spécialisés est courant aujourd'hui pour la correction d'épreuves particulières telles les épreuves de langue ou les épreuves à option. Il peut aussi permettre une organisation plus efficace des concours, grâce à des délais de correction plus restreints et en évitant de constituer des jurys aux effectifs pléthoriques. Cette possibilité est explicitement prévue pour l'organisation des concours d'accès à l'École nationale de la magistrature par le décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'École nationale de la magistrature. Elle est également autorisée par les normes réglementaires régissant les examens d'aptitude aux professions de commissaire-priseur, de notaire, d'huissier de justice ou de greffier de tribunal de commerce.
Les articles des lois statutaires régissant les concours (57) disposent que les candidats sont déclarés aptes par le jury, et ne prévoient pas la faculté pour celui-ci de se faire assister. En effet, le respect de l'égalité entre les candidats suppose que tous soient évalués par le même jury. La seule clause de souplesse prévue pour faciliter l'organisation des concours et notamment réduire leur durée est la possibilité reconnue au jury de se constituer en groupes d'examinateurs. Dans ce cas, pour préserver l'égalité de notation des candidats, « le jury opère, s'il y a lieu, la péréquation des notes attribuées par chaque groupe d'examinateurs et procède à la délibération finale ».
Le Conseil d'État a toutefois confirmé la légalité du recours à des examinateurs spécialisés, mesure d'organisation générale des concours qui ne porte pas atteinte à l'unicité du jury, sous réserve que certaines conditions propres à garantir l'égalité entre les candidats soient remplies. En particulier, les examinateurs doivent se limiter à proposer des notes au jury, qui doit pouvoir les modifier. Le juge considère ainsi que la réglementation « ne fait pas obstacle à ce qu'un seul examinateur entende les candidats dès lors qu'il revient au jury de prendre la délibération finale » (58).
Le présent article consacre cette possibilité dans la loi, tout en apportant les mêmes garanties que la jurisprudence en matière d'égalité entre les candidats. Il autorise ainsi l'autorité investie du pouvoir de nomination du jury à désigner également des examinateurs spécialisés. Ceux-ci ne seront pas nécessairement nommés au même moment que le jury, mais pourront l'être jusqu'à la veille de l'épreuve pour laquelle ils sont requis. Cela permettra de faire appel à des examinateurs en fonction des besoins constatés, par exemple au regard du nombre de candidats et des options choisies.
En outre, il apparaît clairement que le rôle des examinateurs spécialisés se limite à proposer des notes au jury, qui seul attribue la note finale. La possibilité pour le jury de modifier les notes proposées par les examinateurs permet notamment à celui-ci d'opérer une péréquation. Les examinateurs spécialisés peuvent toutefois participer à la délibération finale du jury, avec voix consultative, pour faire part de leurs remarques éventuelles. Cette précision est la reprise d'une disposition du décret du 4 mai 1972 précité.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la précision selon laquelle les examinateurs spécialisés peuvent être désignés au plus tard la veille de l'épreuve concernée, son auteur ayant noté qu'une telle disposition avait davantage sa place dans un décret que dans la loi (amendement n° 54).
Puis, elle a adopté l'article 19 ainsi modifié.
Articles 20 et 21
(articles 22 et 23 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984)
Réorganisation du recrutement dans les corps de catégorie C
Ces deux articles prévoient l'organisation des corps de catégorie C de la fonction publique de l'État en plusieurs grades et la possibilité de recrutement directs par concours dans les grades supérieurs.
Ces dispositions constituent l'une des applications du protocole d'accord conclu le 25 janvier 2006 entre le ministre de la fonction publique et trois organisations syndicales. L'un des axes de réforme de la catégorie C était la promotion d'une politique active d'amélioration des possibilités de promotion professionnelle, notamment en garantissant que les reclassements ne puissent pas de traduire par des évolutions de carrière défavorables. Le Gouvernement a ainsi prévu une réforme des dispositions réglementaires pour organiser les corps de catégorie C en trois ou quatre grades, qui correspondraient aux échelles 3 à 6 de rémunération.
Si cette réforme concerne en premier lieu le volet réglementaire du statut général de la fonction publique, elle nécessite cependant une adaptation de la législation pour fixer le mode de recrutement des agents dans les nouveaux grades.
Actuellement, l'article 22 de la loi du 11 janvier 1984 précitée (titre II du statut) prévoit que les fonctionnaires peuvent être recrutés sans concours dans les catégories C et D lorsque le statut particulier le prévoit.
L'article 20 du projet de loi précise que la possibilité de recrutement sans concours ne s'applique qu'aux recrutements dans le grade le plus bas des corps de catégorie C. Ce faisant, il supprime la référence à la catégorie D, qui a été progressivement supprimée à partir de la signature du « Protocole Durafour » du 9 février 1990 relatif à la rénovation de la grille indiciaire et à l'amélioration des carrières. Il en résulte que, comme aujourd'hui, le recrutement sans concours se limite aux postes correspondant à l'échelle de rémunération la moins élevée, c'est-à-dire l'échelle 3. Ces futurs grades de départ correspondront aux actuels corps de premier niveau de qualification, tels les corps d'agent administratif ou d'agent des services techniques.
L'article 21 établit une possibilité de recrutement direct dans les grades supérieurs des corps de catégorie C. Ces grades ne seront donc pas exclusivement des grades d'avancement pour les agents du premier grade, mais il sera possible d'organiser des concours pour pourvoir des postes à ce niveau. La création de niveaux de recrutement différenciés au sein des nouveaux corps permettra de tenir compte des différents niveaux de qualification des agents, et ainsi de rendre la fonction publique de l'État plus attractive.
Instaurer une possibilité de recrutement direct dans les grades supérieurs d'un corps nécessite une précision législative. En effet, à l'inverse de la fonction publique territoriale, pour laquelle l'article 4 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que « l'accès aux grades dans chaque cadre d'emplois s'effectue par voie de concours, de promotion interne ou d'avancement », le statut de la fonction publique de l'État ne mentionne que la « promotion au grade supérieur » (59). Bien qu'il soit peu probable que le législateur ait entendu interdire ainsi l'accès par concours aux grades supérieurs, l'instauration de telles mesures nécessitait donc jusqu'ici une dérogation au statut général :
- soit sur le fondement de l'article 10 de la loi du 11 janvier 1984 précitée, qui permet aux statuts particuliers des corps recrutés par la voie de l'ena, des corps enseignants et de recherche et des corps techniques de déroger à certaines des dispositions du statut général qui ne correspondraient pas aux besoins propres de ces corps. Cette possibilité, strictement encadrée, ne s'applique donc pas aux corps de la filière administrative ;
- soit par l'adoption de mesures législatives spécifiques. C'est ainsi que l'article L. 952-6 du code de l'éducation autorise le recrutement des enseignants-chercheurs à tout niveau de la hiérarchie des corps concernés. De même, l'article L. 421-3 du code de la recherche prévoit que les statuts particuliers des personnels de la recherche pourront déroger au principe de recrutement initial au premier échelon du grade et aux procédures d'avancement du statut général.
Le présent article élargit le champ des exceptions, en autorisant également le recrutement direct dans les grades supérieurs pour tous les corps de catégorie C.
Selon les informations communiquées au rapporteur, ces nouvelles dispositions pourraient s'appliquer au recrutement dans les futurs corps d'adjoint administratif et d'adjoint technique, qui comprendront chacun quatre grades.
Ainsi, dans le futur corps d'adjoint administratif, qui regroupera les 139 700 fonctionnaires des actuels corps d'agent administratif et d'adjoint administratif, les recrutement s'opèreront sans concours pour le premier grade (échelle 3) et sur concours pour le deuxième grade (échelle 4).
De même, le futur corps d'adjoint technique accueillant les 16 900 fonctionnaires des corps d'agent des services techniques, d'ouvrier professionnel, de maître ouvrier et de conducteur automobile et chef de garage, sera pourvu par des recrutements à trois niveaux. Les agents seront recrutés sans concours dans le premier grade, par concours sur titres dans le deuxième grade et par concours sur épreuves dans le troisième grade.
La Commission a adopté les articles 20 et 21 sans modification.
Article 22
(article 66 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002)
Suppression de l'obligation d'accorder la protection fonctionnelle
à tous les agents poursuivis pour les mêmes faits
Cet article supprime l'article 66 de la loi de finances rectificative pour 2002, qui prévoit que l'octroi de la protection fonctionnelle à un agent contraint l'État à défendre les autres agents poursuivis pour les mêmes faits.
Le régime de la protection fonctionnelle est défini à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 précitée (titre Ier du statut). Il prévoit ainsi que quand un fonctionnaire fait l'objet de poursuites civiles ou pénales pour des actes commis relatifs à ses fonctions, l'administration assume une part de responsabilité au titre de ces agissements. Cette obligation est motivée par le souci de protéger les agents publics contre des poursuites abusives à raison de leurs fonctions administratives. Elle prend en compte la spécificité des missions publiques et la soumission des fonctionnaires à une règle d'obéissance hiérarchique, qui limitent la responsabilité individuelle de chaque agent dans le processus de décision.
En matière civile, si un fonctionnaire est condamné au versement de dommages et intérêts par le juge civil pour une faute de service, le conflit n'ayant pas été élevé pour être confié au juge administratif, la collectivité publique devra rembourser les indemnités mises à la charge du fonctionnaire.
En matière pénale, quand des poursuites pénales sont engagées à l'encontre d'un fonctionnaire ou d'un agent public non titulaire pour des faits qui ne revêtent pas le caractère d'une faute personnelle, la collectivité publique est tenue d'accorder sa protection à ce fonctionnaire. Cette disposition résulte de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, adoptée face à la multiplication des poursuites pénales individuelles engagées contre des agents publics à raison de faits commis dans l'exercice de leurs fonctions. On assiste notamment depuis une quinzaine d'années à une progression des poursuites pénales individuelles pour coups et blessures involontaires ou homicide involontaire. La protection de l'administration se traduit notamment par une aide pour trouver un avocat, la prise en charge des frais d'avocats et des frais annexes de procédure tels les frais de transport ou de justice ou encore le versement d'une caution pour lever la détention provisoire. Elle constitue une obligation pour l'administration, sauf s'il est manifeste que l'agent a commis une faute personnelle.
L'obligation d'accorder la protection fonctionnelle à tous les agents poursuivis pour les mêmes faits - ou à aucun - a été introduite à l'initiative du Sénat dans un souci d'égalité de traitement entre les fonctionnaires. En effet, la décision d'accorder ou non la protection fonctionnelle dépendant de l'administration dont relève le fonctionnaire, et plus particulièrement de la personne ayant pouvoir d'organisation et de direction du service concerné, il peut arriver que des agents poursuivis pour les mêmes faits se voient accorder ou non la protection fonctionnelle en raison de décisions discordantes de leurs ministères respectifs.
Pour surprenantes que peuvent sembler ces situations, il n'est pas forcément opportun d'instaurer un système automatique ne laissant pas de marge de décision aux administrations concernées dès lors que l'une d'entre elles a choisi d'accorder ou de refuser la prise en charge des frais d'avocats. En effet, même si les faits qui occasionnent les poursuites sont les mêmes, cela ne signifie pas que le degré de faute personnelle des différents agents poursuivis soit le même. L'automaticité est dès lors en totale incohérence avec les dispositions de l'article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983, qui oblige l'administration à accorder sa protection à l'agent impliqué dans une faute de service mais l'exonère de ce devoir si l'agent a commis une faute détachable du service. Il n'est pas souhaitable de traiter de manière identique l'agent qui a adopté un comportement exclu du fonctionnement normal de l'administration, par exemple en commettant des actes manifestement illégaux, et l'agent qui, sans montrer de négligence ou d'intention de nuire, a participé à un fonctionnement défectueux du service. Loin d'assurer l'égalité de traitement entre les agents, l'automaticité de l'octroi ou du refus de la protection fonctionnelle peut au contraire aboutir à des situations inéquitables. En outre, l'article 66 de la loi de finances rectificative pour 2002 ne s'appliquant qu'à l'État, alors que le régime de la protection fonctionnelle est commun aux trois fonctions publiques, il crée une distorsion injustifiée entre les différentes catégories d'agents publics.
La Commission a adopté l'article 22 sans modification.
Article 23
(article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Modification du mode de calcul de la pension de retraite
des fonctionnaires handicapés
Le présent article a pour objet de modifier l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite en ce qui concerne les fonctionnaires handicapés qui sont atteints d'une incapacité permanente d'au moins 80 %.
La loi du 21 août 2003 avait octroyé aux salariés handicapés le droit à une retraite anticipée, dès l'âge de 55 ans, sans que le système de la décote s'applique au calcul de leur pension de retraite. Par la suite, une loi du 11 février 2005 (60) a étendu ce dispositif de retraite anticipée aux fonctionnaires handicapés. En outre, cette loi a précisé que les fonctionnaires handicapés « bénéficient d'une pension calculée sur la base du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum ». Or, cette disposition relative au mode de calcul de la pension du fonctionnaire handicapé a été jugée insatisfaisante car elle revient à octroyer le bénéfice d'une pension complète au fonctionnaire handicapé quelle que soit sa durée de travail antérieure. A contrario, en ce qui concerne les salariés handicapés, la majoration de pension correspond à un trimestre supplémentaire pour quatre trimestres réellement cotisés. La rupture excessive d'égalité qui s'ensuivrait a conduit le Gouvernement à différer la publication du décret qui permettra aux fonctionnaires de bénéficier de cette mesure.
C'est la raison pour laquelle le sénateur Nicolas About a déposé le 4 avril 2006 une proposition de loi (61) visant à modifier l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, afin de prévoir que la majoration de pension accordée aux fonctionnaires handicapés sera accordée dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'État. Le décret pourra ainsi prévoir une majoration de la pension au prorata du temps travaillé, à l'instar de la majoration appliquée dans le secteur privé (62).
Cette proposition de loi a été adoptée par le Sénat le 11 mai 2006 puis en termes conformes par l'Assemblée nationale le 15 juin 2006. Par conséquent, le présent article, prévoyant la même rédaction que celle figurant dans le nouveau texte de loi, est devenu sans objet, et votre rapporteur vous en propose donc la suppression.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 55) supprimant cet article, son auteur ayant indiqué qu'une telle disposition était sans objet depuis l'adoption conforme par l'Assemblée nationale, le 15 juin dernier, de la proposition de loi visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.
Article 24
(articles 46, 50-1 [nouveau] et 54 de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005)
Modification des règles relatives au congé de présence parentale
des militaires
Le congé de présence parentale est un congé qui est accordé, tant aux salariés du secteur privé qu'aux agents publics, afin de leur permettre d'assumer la charge d'un enfant atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité.
L'article 87 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a modifié le dispositif du congé de présence parentale, en permettant de prétendre au congé de présence parentale sous forme de journées d'absence ne pouvant dépasser 310 jours ouvrés sur une période maximale de trois ans (alors que le congé de présence parentale était jusqu'alors d'une durée minimale de quatre mois, renouvelable deux fois). L'entrée en vigueur de cette nouvelle disposition a été fixée au 1er mai 2006.
Le présent article a pour objet de permettre que cette transformation de la nature du congé de présence parentale s'applique également aux militaires, en modifiant les dispositions de la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires qui y ont trait.
Le congé de présence parentale des militaires est actuellement une position de non activité, dont les caractéristiques sont définies par l'article 58 de la loi du 24 mars 2005 :
-- ce congé n'est pas rémunéré ;
-- ce congé est accordé pour une durée initiale de quatre mois au plus, renouvelable deux fois, dans la limite d'un an ;
-- le militaire acquiert durant son congé des droits à la retraite dans les conditions de l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite ;
-- le militaire conserve ses droits à l'avancement d'échelon réduits de moitié durant ce congé ;
-- à l'expiration du congé, il est réintégré de plein droit dans son corps d'origine, au besoin en surnombre.
Le présent article prévoit que le congé de présence parentale accordé aux militaires est désormais une position d'activité, et le fait figurer à ce titre au nombre des positions d'activité énumérées à l'article 46 de la loi du 24 mars 2005, tout en abrogeant par voie de conséquence sa mention parmi les positions de non activité énumérées à l'article 54 de la même loi.
Un nouvel article est créé au sein de la section relative aux positions d'activité (article 50-1), afin de définir les caractéristiques du congé de présence parentale, en substitution de l'article 58 qui est abrogé. La rédaction de l'article 50-1 est un décalque fidèle de l'article 40 bis de la loi du 11 janvier 1984, relatif au congé de présence parentale des fonctionnaires. Par rapport aux caractéristiques actuelles du congé de présence parentale accordé aux militaires, deux modifications substantielles doivent être soulignées.
D'une part, l'obtention de ce congé par le militaire ne dépend plus d'une décision de l'autorité mais est de droit, à la demande écrite du militaire.
D'autre part, la durée du congé est de 310 jours ouvrés sur une période de trois ans, et pourra donc être fractionnée à sa convenance par le militaire, alors qu'il doit jusqu'à présent prendre ce congé au minimum pour une durée continue de quatre mois. La possibilité de fractionner le congé de présence parentale justifie que ce congé soit classé comme une position d'activité.
Le classement en position d'activité fait perdre son objet à la disposition relative à la réintégration de plein droit du militaire à l'expiration de son congé de présence parentale ainsi qu'à la disposition relative à la conservation des droits à l'avancement d'échelon, qui figuraient dans l'article 58. Le troisième alinéa du nouvel article 50-1 prévoit en revanche que le militaire sera affecté dans un emploi « le plus proche possible de son ancienne affectation ou de sa résidence, sous réserve des nécessités du service », dès lors que le congé de présence parentale arrivera à son terme, ou que l'enfant décèdera, ou que le militaire demandera de mettre fin avant son terme au congé.
Le congé de présence parentale du militaire, bien que classé comme une position d'activité, demeure par ailleurs caractérisé par l'absence de rémunération, dans la mesure où le militaire se verra allouer au titre de ce congé, conformément à l'article L. 544-1 du code de la sécurité sociale, une allocation journalière de présence parentale.
Une autre différence avec les autres positions d'activité est également instaurée : le congé de présence parentale n'est pas assimilé à une période de service effectif. Cette non-assimilation à une période de service effectif est nécessaire afin que le congé de présence parentale permette au militaire d'acquérir des droits à pension dans les conditions précisées par l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 56), puis l'article 24 ainsi modifié.
Article 25
Contrats à durée indéterminée dans quatre établissements publics
gérant des musées nationaux
Dans le cadre d'une réorganisation d'ensemble des musées nationaux, les musées Guimet et d'Orsay, qui étaient organisés sous forme de services de compétence nationale, ont été érigés en établissements publics, distincts de la Réunion des musées nationaux, le 1er janvier 2004.
L'article 126 de la loi de finances pour 2004 a prévu la possibilité, pour les personnels employés à temps complet pour une durée indéterminée par l'établissement public de la Réunion des musées nationaux et affectés au musée d'Orsay et au musée des arts asiatiques Guimet au 1er janvier 2004, d'être nommés et titularisés dans les corps de fonctionnaires relevant du ministère de la culture, sous certaines conditions précisées par décret (63), ou de bénéficier d'un contrat de droit public à durée indéterminée.
En outre, cet article 126 a prévu la possibilité, pour le musée d'Orsay, le musée des arts asiatiques Guimet, le musée du Louvre ainsi que le musée et le domaine national de Versailles de recruter, jusqu'au 1er juillet 2004, par contrats de droit public à durée indéterminée, des agents qui étaient employés au 31 décembre 2003 par la Réunion des musées nationaux. Dans tous les cas, la conclusion d'un nouveau contrat de droit public à durée indéterminée doit assurer aux agents la conservation du bénéfice de la rémunération brute perçue au titre de leur contrat de travail antérieur.
L'article 126 de la loi de finances pour 2004 devait ainsi permettre d'assurer le transfert des agents de la Réunion des musées nationaux aux quatre musées précités.
L'article 25 du présent projet de loi a pour objet de prolonger la disposition de la loi de finances pour 2004 permettant le recrutement, pour des contrats de droit public à durée indéterminée, par ces quatre établissements publics administratifs, d'agents non titulaires employés par la Réunion des musées nationaux. Il est en effet apparu que la période de recrutement des agents sous contrat de la Réunion des musées nationaux, s'étendant du 1er janvier 2004 au 1er juillet 2004, avait été insuffisante pour permettre le transfert de l'ensemble des agents concernés. Le présent article prévoit donc que les agents employés à la date de la publication de la présente loi par la Réunion des musées nationaux et qui bénéficiaient d'un contrat à durée indéterminée avec cet établissement au 31 décembre 2003 pourront être recrutés, d'ici le 1er juillet 2009, à leur demande, par les établissements publics du musée du Louvre, du musée et du domaine national de Versailles, du musée d'Orsay et du musée des arts asiatiques Guimet, par des contrats de droit public à durée indéterminée. Le nouveau contrat de droit public qui sera conclu avec ces agents devra garantir à ces derniers une rémunération brute au moins égale à celle perçue au titre de leur contrat de travail avec la Réunion des musées nationaux.
Le présent article précise que le recrutement des agents contractuels de la Réunion des musées nationaux par l'un des quatre établissements publics précités devra avoir lieu dans la limite des emplois ouverts au budget de ces établissements. La question qui pourra éventuellement se poser sera celle d'une demande de recrutement formulée par les agents concernés, sans que le budget des établissements publics permette d'y répondre.
Le terme qui est fixé par le présent article au dispositif (1er juillet 2009) semble être une date suffisamment lointaine pour permettre à tous les agents contractuels de la Réunion des musées nationaux pouvant prétendre au bénéfice de cette mesure et le souhaitant d'en bénéficier effectivement.
La Commission a adopté l'article 25 sans modification.
Article 26
(article 29 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990)
Entrée en vigueur des dispositions de la loi. Application de certaines dispositions à la commune et au département de Paris et aux fonctionnaires de La Poste et de France Télécom
Le I de l'article 26 a pour objet de préciser les dispositions du présent projet de loi qui sont applicables à la commune et au département de Paris.
En vertu de l'article 118 de la loi du 26 janvier 1984, la commune et le département de Paris ainsi que leurs établissements publics disposent en effet de fonctionnaires qui sont régis par un statut spécifique, fixé par décret en Conseil d'État. Un décret du 24 mai 1994 précise les dispositions des différentes lois relatives à la fonction publique de l'État d'une part, et à la fonction publique territoriale d'autre part, qui sont applicables aux personnels des administrations parisiennes. Par conséquent, il n'est pas nécessaire qu'une disposition d'ordre législatif précise les dispositions de la présente loi qui doivent s'appliquer aux fonctionnaires de la commune et du département de Paris.
Les dispositions du présent projet de loi qui devraient s'appliquer aux fonctionnaires de la commune et du département de Paris sont :
-- les dispositions relatives à la formation professionnelle (chapitre premier) ;
-- les dispositions relatives à la modernisation des règles de déontologie (chapitre III) ;
-- les dispositions relatives à la simplification du régime des cumuls d'activité et visant à encourager la création d'entreprise (chapitre IV) ;
-- la disposition modifiant la possibilité de recourir à une liste complémentaire et permettant de recourir à des examinateurs spécialisés pour les concours (article 19) ;
-- la disposition modifiant le régime de protection fonctionnelle des fonctionnaires (article 22).
Les paragraphes II, III, IV et V de l'article 26 ont pour objet de différer l'entrée en vigueur de différentes dispositions du présent projet de loi, afin de l'ajuster sur la publication des principaux décrets d'application, tout en fixant une date butoir :
-- en ce qui concerne le chapitre premier (formation professionnelle des agents publics), l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions est fixée à la date de publication du décret en Conseil d'État relatif aux conditions et aux modalités d'utilisation du droit individuel à la formation, et au plus tard au 1er juillet 2007 ;
-- en ce qui concerne le chapitre II (mise à disposition des fonctionnaires), les dispositions entreront en vigueur à la date de publication du décret en Conseil d'État qui déterminera les conditions d'application des nouveaux articles 41 à 43 de la loi du 11 janvier 1984, et au plus tard au 1er juillet 2007. Cependant, l'article 9, qui prévoit les conditions de maintien des règles actuelles pour les mises à disposition en cours, est d'application directe ;
-- en ce qui concerne le chapitre III (règles de déontologie), l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions est fixée à la date de publication du décret en Conseil d'État relatif à la commission de déontologie, et au plus tard au 1er juillet 2007 ;
-- en ce qui concerne le chapitre IV (cumul d'activités et encouragement à la création d'entreprise), l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions est fixée à la date de publication du décret en Conseil d'État qui déterminera les conditions dans lesquelles des fonctionnaires pourront exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'un organisme public ou privé, et au plus tard au 1er juillet 2007.
Les autres dispositions du présent projet de loi sont d'application immédiate.
Le VI de l'article 26 concerne l'application des dispositions relatives à la formation professionnelle des agents publics aux fonctionnaires de La Poste et de France Telecom.
Les fonctionnaires de La Poste et de France Telecom sont en effet employés par des entreprises qui emploient également des salariés de droit privé et qui peuvent à ce titre conclure des conventions collectives ou des accords collectifs, dans le cadre des négociations salariales. Or, ces accords ou conventions peuvent notamment porter sur le droit individuel à la formation, dont la durée, les conditions d'obtention et d'utilisation, peuvent être améliorées. À défaut de précision dans la loi, les fonctionnaires de ces entreprises ne pourraient pas bénéficier de ce régime plus favorable.
L'article 29 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom est par conséquent complété, afin de préciser que les dispositions relatives au droit individuel à la formation des agents publics (i.e. les troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas de l'article 22 de la loi du 13 juillet 1983) ne sont applicables aux fonctionnaires de La Poste et de France Telecom qu'en l'absence d'une convention ou d'un accord collectif comportant des dispositions plus favorables.
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier (amendement n° 57) supprimant un alinéa de nature réglementaire, le second (amendement n° 58) corrigeant une erreur de référence.
Elle a ensuite adopté l'article 26 ainsi modifié.
*
* *
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la
législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi (n° 3134) de modernisation de la fonction publique, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après.
___
Code général des impôts 154
Art. 261.
Code pénal 160
Art. 432-12.
Code des pensions civiles et militaires de retraite 161
Art. L. 9.
Code de la propriété intellectuelle 161
Art. L. 112-1, L. 112-2 et L. 112-3.
Code de la recherche 162
Art. L. 413-1 à L. 413-4, L. 413-6, L. 413-8 et L. 413-14.
Code de la santé publique 164
Art. L. 1142-22, L. 1222-1, L. 1323-1, L. 1336-1, L. 1413-2, L. 1418-1, L. 5311-1 et L. 6154-1 à L. 6154-7.
Code du travail 172
Art. L. 351-24, L. 900-1, L. 900-2, L. 900-3, L. 920-4 et L. 920-5.
Décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions 175
Art. 1er, 2, 4, 5 et 7 à 28.
Loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture 178
Art. 14.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires 179
Art. 2.
Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière 179
Art. 2.
Loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 relative au crédit-formation, à la qualité et au contrôle de la formation professionnelle continue et modifiant le livre IX du code du travail 180
Art. 21 et 22.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations 181
Art. 34 et 35.
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains 182
Art. 38.
Ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé 182
Art. 16.
Art. 261. - Sont exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée :
1. Affaires ou opérations soumises à un autre impôt :
1º à 3º Abrogés ;
4º les opérations à terme sur marchandises réalisées sur un marché réglementé à l'exclusion de celles qui déterminent l'arrêt de la filière ;
5º Abrogé.
2. Agriculture et pêche :
1º et 2° Abrogés ;
3º les prestations réalisées dans le cadre de l'entraide entre agriculteurs définie par les articles L. 325-1 à L. 325-3 du code rural. Cette exonération pourra être étendue par décret en Conseil d'État aux départements d'outre-mer ;
4º les opérations effectuées par les pêcheurs et armateurs à la pêche, à l'exception des pêcheurs en eau douce, en ce qui concerne la vente des produits de leur pêche (poissons, crustacés, coquillages frais ou conservés à l'état frais par un procédé frigorifique) ;
5º Abrogé.
3. Biens usagés. Déchets neufs d'industrie et matières de récupération :
1º a. Sous réserve, le cas échéant, des dispositions des 13º et 15º de l'article 257, les ventes de biens usagés faites par les personnes qui les ont utilisés pour les besoins de leurs exploitations.
Toutefois, l'exonération ne s'applique pas aux biens qui ont ouvert droit à déduction complète ou partielle de la taxe sur la valeur ajoutée lors de leur achat, acquisition intracommunautaire, importation ou livraison à soi-même.
Les dispositions du deuxième alinéa ne s'appliquent ni aux biens cédés à des personnes qui ont souscrit un contrat de crédit-bail ou de location avec option d'achat avant le 8 septembre 1989, ni aux véhicules destinés à la location simple, inscrits à l'actif des entreprises de location avant le 8 septembre 1989, si ces véhicules sont cédés à des personnes autres que des négociants en biens d'occasion ;
b. Disposition périmée ;
2º les livraisons de déchets neufs d'industrie et de matières de récupération effectuées :
a. par les entreprises qui ne disposent pas d'installation permanente ;
b. par les entreprises qui, disposant d'une installation permanente, ont réalisé au cours de l'année précédente un montant de chiffre d'affaires portant sur ces produits inférieur à 910 000 € ;
4. Professions libérales et activités diverses :
1º Les soins dispensés aux personnes par les membres des professions médicales et paramédicales réglementées, et par les psychologues, psychanalystes et psychothérapeutes titulaires d'un des diplômes requis, à la date de sa délivrance, pour être recruté comme psychologue dans la fonction publique hospitalière ainsi que les travaux d'analyse de biologie médicale et les fournitures de prothèses dentaires par les dentistes et les prothésistes ;
1º bis les frais d'hospitalisation et de traitement, y compris les frais de mise à disposition d'une chambre individuelle, dans les établissements de santé privés titulaires de l'autorisation mentionnée à l'article L. 6122-1 du code de la santé publique ;
1º ter les soins dispensés par les établissements privés d'hébergement pour personnes âgées mentionnés au 6º de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, pris en charge par un forfait annuel global de soins en application de l'article L. 174-7 du code de la sécurité sociale ;
2º les livraisons, commissions, courtages et façons portant sur les organes, le sang et le lait humains ;
3º le transport de malades ou de blessés à l'aide de véhicules spécialement aménagés à cet effet effectué par des personnes visées à l'article L. 6312-2 du code de la santé publique ;
4º a. les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre :
de l'enseignement primaire, secondaire et supérieur dispensé dans les établissements publics et les établissements privés régis par les articles L. 151-3, L. 212-2, L. 441-1 à L. 441-9, L. 442-3, L. 424-1 à L. 424-4 et L. 731-1 à L. 731-16 du code de l'éducation ;
de l'enseignement universitaire dispensé dans les établissements publics et dans les établissements privés visés aux articles L. 613-7, L. 714-2, L. 719-10 et L. 719-11 du code de l'éducation ;
de l'enseignement technique ou professionnel réglementé par les articles L. 441-10 à L. 441-13, L. 443-1 à L. 443-4 et L. 424-1 à L. 424-4 du code de l'éducation et le décret du 14 septembre 1956 ;
de l'enseignement et de la formation professionnelle agricoles réglementés par la loi nº 60-791 du 2 août 1960 relative à l'enseignement et la formation professionnelle agricole ;
de la formation professionnelle continue, telle qu'elle est définie par les dispositions législatives et réglementaires qui la régissent, assurée soit par des personnes morales de droit public, soit par des personnes de droit privé titulaires d'une attestation délivrée par l'autorité administrative compétente reconnaissant qu'elles remplissent les conditions fixées pour exercer leur activité dans le cadre de la formation professionnelle continue.
Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de ces dispositions, notamment pour ce qui concerne les conditions de délivrance et de validité de l'attestation ;
de l'enseignement primaire, secondaire, supérieur ou technique à distance, dispensé par les organismes publics ou les organismes privés régis par les articles L. 444-1 à L. 444-11 du code de l'éducation, et les textes subséquents ;
b. les cours ou leçons relevant de l'enseignement scolaire, universitaire, professionnel, artistique ou sportif, dispensés par des personnes physiques qui sont rémunérées directement par leurs élèves ;
5º à 8º Abrogés ;
9º les prestations de services et les livraisons de biens qui leur sont étroitement liées fournies à leurs membres, moyennant une cotisation fixée conformément aux statuts, par des organismes légalement constitués agissant sans but lucratif dont la gestion est désintéressée et qui poursuivent des objectifs de nature philosophique, religieuse, politique, patriotique, civique ou syndicale, dans la mesure où ces opérations se rattachent directement à la défense collective des intérêts moraux ou matériels des membres ; les dispositions des c et d du 1º du 7 s'appliquent à ces organismes ;
10º Les travaux de construction, d'aménagement, de réparation et d'entretien des monuments, cimetières ou sépultures commémoratifs des combattants, héros, victimes ou morts des guerres, effectués pour les collectivités publiques et les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif.
5. Opérations immobilières :
1º lorsqu'elles n'entrent pas dans le champ d'application du 7º de l'article 257 :
a. les opérations de vente effectuées par les départements, communes et établissements publics et relatives à des terrains leur appartenant ;
b. les opérations de vente de terrains leur appartenant effectuées sans but lucratif par les sociétés coopératives de construction, par les sociétés d'économie mixte de construction immobilière dont les statuts sont conformes aux clauses types annexées au décret nº 69-295 du 24 mars 1969, par les groupements dits de « Castors » dont les membres effectuent des apports de travail, ainsi que par les sociétés et organismes à but désintéressé habilités à recevoir la contribution des employeurs à l'effort de construction visée à l'article 235 bis ;
c. Devenu sans objet ;
d. Les opérations immobilières résultant de l'application des dispositions des articles L. 141-1 à L. 141-5 du code rural, réalisées par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural constituées en application de l'article L. 141-1 du même code et agréées par le ministre de l'agriculture et le ministre du budget.
Ces dispositions ne s'appliquent pas aux cessions d'immeubles acquis postérieurement à la date de publication de la loi nº 90-85 du 23 janvier 1990.
d bis. toutes les cessions effectuées par les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural au titre de l'article L. 141-1 du code rural, dont la destination répond aux dispositions dudit article et qui sont assorties d'un engagement de l'acquéreur pris pour lui et ses ayants cause de conserver cette destination pendant un délai de dix ans à compter du transfert de propriété.
Les dispositions du premier alinéa ne s'appliquent qu'aux cessions de biens acquis postérieurement à la date de publication de la loi nº 90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loi nº 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social ;
e. Disposition périmée ;
f. Abrogé ;
1º bis lorsqu'elles entrent dans le champ d'application du 7º de l'article 257, les opérations de remembrement réalisées par les associations foncières urbaines en vertu du 1º de l'article L. 322-2 du code de l'urbanisme ou par les associations syndicales constituées en application de l'ordonnance nº 58-1145 du 31 décembre 1958 ;
2º les apports et les cessions de terrains à bâtir effectués par les collectivités locales au profit des offices publics d'habitations à loyer modéré et de leurs unions ainsi que les apports consentis par les collectivités locales à des organismes d'habitations à loyer modéré ou à leurs unions, dans la mesure où ces apports sont effectués à titre gratuit.
Ces dispositions s'appliquent aux offices publics d'aménagement et de construction pour les opérations faites en application de la législation sur les organismes d'habitations à loyer modéré ;
3º les apports faits aux sociétés civiles visées à l'article L. 322-12 du code de l'urbanisme ;
4º le bail à construction ;
5º Abrogé ;
6º les cessions gratuites aux collectivités publiques de terrains classés, visées à l'article L. 130-2 du code de l'urbanisme ;
7º les mutations résultant des contrats de location-attribution ou de location-vente visés à l'article 1378 quinquies ainsi que les livraisons que les sociétés se font à elles-mêmes des immeubles qui sont l'objet de ces contrats ;
8º les livraisons à soi-même d'immeubles construits par les sociétés civiles immobilières constituées par les organismes régis par la réglementation sur les habitations à loyer modéré en vue de favoriser l'accession à la propriété.
9º Lorsqu'elles entrent dans le champ d'application du 7º de l'article 257, les ventes à leurs occupants, dans les conditions prévues par la loi nº 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, de logements ayant fait l'objet de la livraison à soi-même prévue au dixième alinéa du c du 1 du 7º de l'article 257.
6. Abrogé.
7. Organismes d'utilité générale :
1º a. les services de caractère social, éducatif, culturel ou sportif rendus à leurs membres par les organismes légalement constitués agissant sans but lucratif, et dont la gestion est désintéressée.
Il en est de même des ventes consenties à leurs membres par ces organismes, dans la limite de 10 % de leurs recettes totales.
Toutefois, demeurent soumises à la taxe sur la valeur ajoutée, sous réserve des dispositions du b :
les opérations d'hébergement et de restauration ;
l'exploitation des bars et buvettes.
Ces dispositions sont également applicables aux unions d'associations qui répondent aux conditions ci-dessus, dans leurs rapports avec les membres des associations faisant partie de ces unions ;
b. les opérations faites au bénéfice de toutes personnes par des œuvres sans but lucratif qui présentent un caractère social ou philanthropique et dont la gestion est désintéressée, lorsque les prix pratiqués ont été homologués par l'autorité publique ou que des opérations analogues ne sont pas couramment réalisées à des prix comparables par des entreprises commerciales, en raison notamment du concours désintéressé des membres de ces organismes ou des contributions publiques ou privées dont ils bénéficient.
Les organismes mentionnés au premier alinéa du 1 bis de l'article 206 et qui en remplissent les conditions, sont également exonérés pour leurs autres opérations lorsque les recettes encaissées afférentes à ces opérations n'ont pas excédé au cours de l'année civile précédente le montant de 60 000 €.
Les opérations mentionnées au 7º et au 7º bis de l'article 257 et les opérations donnant lieu à la perception de revenus patrimoniaux soumis aux dispositions de l'article 219 bis ne bénéficient pas de l'exonération et ne sont pas prises en compte pour le calcul de la limite de 60 000 €.
Lorsque la limite de 60 000 € est atteinte en cours d'année, l'organisme ne peut plus bénéficier de l'exonération prévue au deuxième alinéa à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel cette limite a été dépassée ;
c. les recettes de six manifestations de bienfaisance ou de soutien organisées dans l'année à leur profit exclusif par les organismes désignés au a et b ainsi que par les organismes permanents à caractère social des collectivités locales et des entreprises ;
d. le caractère désintéressé de la gestion résulte de la réunion des conditions ci-après :
L'organisme doit, en principe, être géré et administré à titre bénévole par des personnes n'ayant elles-mêmes, ou par personne interposée, aucun intérêt direct ou indirect dans les résultats de l'exploitation.
Toutefois, lorsqu'une association régie par la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, une association régie par la loi locale en vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, une fondation reconnue d'utilité publique ou une fondation d'entreprise décide que l'exercice des fonctions dévolues à ses dirigeants justifie le versement d'une rémunération, le caractère désintéressé de sa gestion n'est pas remis en cause si ses statuts et ses modalités de fonctionnement assurent sa transparence financière, l'élection régulière et périodique de ses dirigeants, le contrôle effectif de sa gestion par ses membres et l'adéquation de la rémunération aux sujétions effectivement imposées aux dirigeants concernés ; cette disposition s'applique dans les conditions suivantes :
l'un des organismes visés au troisième alinéa peut rémunérer l'un de ses dirigeants uniquement si le montant annuel de ses ressources, majorées de celles des organismes qui lui sont affiliés et qui remplissent les conditions leur permettant de bénéficier de la présente disposition, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public, est supérieur à 200 000 € en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la rémunération est versée ;
un tel organisme peut rémunérer deux de ses dirigeants si le montant annuel de ses ressources, majorées de celles des organismes qui lui sont affiliés et qui remplissent les conditions leur permettant de bénéficier de la présente disposition, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public, est supérieur à 500 000 €, en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la rémunération est versée ;
un tel organisme peut rémunérer trois de ses dirigeants si le montant annuel de ses ressources, majorées de celles des organismes qui lui sont affiliés et qui remplissent les conditions leur permettant de bénéficier de la présente disposition, hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public, est supérieur à 1 000 000 € en moyenne sur les trois exercices clos précédant celui pendant lequel la rémunération est versée ;
un tel organisme peut verser des rémunérations dans le cadre de la présente disposition uniquement si ses statuts le prévoient explicitement et si une décision de son organe délibérant l'a expressément décidé à la majorité des deux tiers de ses membres ;
le montant des ressources hors ressources issues des versements effectués par des personnes morales de droit public est constaté par un commissaire aux comptes ;
le montant de toutes les rémunérations versées à chaque dirigeant au titre de la présente disposition ne peut en aucun cas excéder trois fois le montant du plafond visé à l'article L. 241-3 du code de la sécurité sociale.
Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application des huit alinéas précédents ;
l'organisme ne doit procéder à aucune distribution directe ou indirecte de bénéfice, sous quelque forme que ce soit ;
les membres de l'organisme et leurs ayants droit ne doivent pas pouvoir être déclarés attributaires d'une part quelconque de l'actif, sous réserve du droit de reprise des apports.
Tous les organismes concernés par les a, b et c sont placés sous le régime du chiffre d'affaires réel ; un décret en Conseil d'État détermine leurs obligations ainsi que l'étendue et les modalités d'exercice de leurs droits à déduction ;
1º bis les opérations effectuées par les associations intermédiaires conventionnées, visées à l'article L. 322-4-16-3 du code du travail, dont la gestion est désintéressée dans les conditions prévues au 1º ;
1º ter les opérations effectuées par les associations agréées en application de l'article L. 129-1 du code du travail, dans les conditions prévues au 1º ;
2º Abrogé ;
3º les ventes portant sur les articles fabriqués par des groupements d'aveugles ou de travailleurs handicapés, agréés dans les conditions prévues par la loi nº 72-616 du 5 juillet 1972, ainsi que les réparations effectuées par ces groupements. Ils peuvent toutefois, sur leur demande, renoncer à l'exonération dans les conditions et selon les modalités prévues par décret en Conseil d'État ;
4º Abrogé ;
8 et 9. Abrogés.
Art. 432-12. - Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement, est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende.
Toutefois, dans les communes comptant 3 500 habitants au plus, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent chacun traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens mobiliers ou immobiliers ou la fourniture de services dans la limite d'un montant annuel fixé à 16 000 €.
En outre, dans ces communes, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent acquérir une parcelle d'un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure des baux d'habitation avec la commune pour leur propre logement. Ces actes doivent être autorisés, après estimation des biens concernés par le service des domaines, par une délibération motivée du conseil municipal.
Dans les mêmes communes, les mêmes élus peuvent acquérir un bien appartenant à la commune pour la création ou le développement de leur activité professionnelle. Le prix ne peut être inférieur à l'évaluation du service des domaines. L'acte doit être autorisé, quelle que soit la valeur des biens concernés, par une délibération motivée du conseil municipal.
Pour l'application des trois alinéas qui précèdent, la commune est représentée dans les conditions prévues par l'article L. 2122-26 du code général des collectivités territoriales et le maire, l'adjoint ou le conseiller municipal intéressé doit s'abstenir de participer à la délibération du conseil municipal relative à la conclusion ou à l'approbation du contrat. En outre, par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 2121-18 du code général des collectivités territoriales, le conseil municipal ne peut décider de se réunir à huis clos.
Code des pensions civiles et militaires de retraite
Art. L. 9. - Le temps passé dans une position statutaire ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs au sens de l'article L. 5 ne peut entrer en compte dans la constitution du droit à pension, sauf :
1º Dans la limite de trois ans par enfant né ou adopté à partir du 1er janvier 2004, sous réserve que le titulaire de la pension ait bénéficié :
a) D'un temps partiel de droit pour élever un enfant ;
b) D'un congé parental ;
c) D'un congé de présence parentale ;
d) Ou d'une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans.
Les modalités de prise en compte de ces périodes d'interruption ou de réduction d'activité prévues par les articles 37 bis, 54 et 40 bis de la loi nº 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, par l'article 47 du décret nº 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions et par la loi nº 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires sont précisées par décret en Conseil d'État ;
2º Dans les cas exceptionnels prévus par une loi ou par un décret en Conseil d'État.
En ce qui concerne les fonctionnaires civils, et hormis les positions prévues aux articles 34 et 45 de la loi nº 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, le temps passé dans une position ne comportant pas l'accomplissement de services effectifs n'est compté comme service effectif que dans la limite de cinq ans et sous réserve que les bénéficiaires subissent pendant ce temps, sur leur dernier traitement d'activité, les retenues prescrites par le présent code. Ces dispositions ne sont pas applicables aux cas prévus au 1º.
Code de la propriété intellectuelle
Art. L. 112-1. - Les dispositions du présent code protègent les droits des auteurs sur toutes les œuvres de l'esprit, quels qu'en soient le genre, la forme d'expression, le mérite ou la destination.
Art. L. 112-2. - Sont considérés notamment comme œuvres de l'esprit au sens du présent code :
1º Les livres, brochures et autres écrits littéraires, artistiques et scientifiques ;
2º Les conférences, allocutions, sermons, plaidoiries et autres œuvres de même nature ;
3º Les œuvres dramatiques ou dramatico-musicales ;
4º Les œuvres chorégraphiques, les numéros et tours de cirque, les pantomimes, dont la mise en œuvre est fixée par écrit ou autrement ;
5º Les compositions musicales avec ou sans paroles ;
6º Les œuvres cinématographiques et autres œuvres consistant dans des séquences animées d'images, sonorisées ou non, dénommées ensemble œuvres audiovisuelles ;
7º Les œuvres de dessin, de peinture, d'architecture, de sculpture, de gravure, de lithographie ;
8º Les œuvres graphiques et typographiques ;
9º Les œuvres photographiques et celles réalisées à l'aide de techniques analogues à la photographie ;
10º Les œuvres des arts appliqués ;
11º Les illustrations, les cartes géographiques ;
12º Les plans, croquis et ouvrages plastiques relatifs à la géographie, à la topographie, à l'architecture et aux sciences ;
13º Les logiciels, y compris le matériel de conception préparatoire ;
14º Les créations des industries saisonnières de l'habillement et de la parure. Sont réputées industries saisonnières de l'habillement et de la parure les industries qui, en raison des exigences de la mode, renouvellent fréquemment la forme de leurs produits, et notamment la couture, la fourrure, la lingerie, la broderie, la mode, la chaussure, la ganterie, la maroquinerie, la fabrique de tissus de haute nouveauté ou spéciaux à la haute couture, les productions des paruriers et des bottiers et les fabriques de tissus d'ameublement.
Art. L. 112-3. - Les auteurs de traductions, d'adaptations, transformations ou arrangements des œuvres de l'esprit jouissent de la protection instituée par le présent code sans préjudice des droits de l'auteur de l'œuvre originale. Il en est de même des auteurs d'anthologies ou de recueils d'œuvres ou de données diverses, tels que les bases de données, qui, par le choix ou la disposition des matières, constituent des créations intellectuelles.
On entend par base de données un recueil d'œuvres, de données ou d'autres éléments indépendants, disposés de manière systématique ou méthodique, et individuellement accessibles par des moyens électroniques ou par tout autre moyen.
Art. L. 413-1. - Les fonctionnaires civils des services publics et entreprises publiques définis à l'article L. 112-2 peuvent être autorisés à participer à titre personnel, en qualité d'associé ou de dirigeant, à la création d'une entreprise dont l'objet est d'assurer, en exécution d'un contrat conclu avec une personne publique ou une entreprise publique, la valorisation des travaux de recherche qu'ils ont réalisés dans l'exercice de leurs fonctions.
Le contrat mentionné au premier alinéa est conclu dans un délai fixé par décret. À défaut, l'autorisation donnée à l'agent devient caduque.
Art. L. 413-2. - L'autorisation doit être demandée préalablement à la négociation du contrat prévu à l'article L. 413-1 et avant l'immatriculation de l'entreprise au registre du commerce et des sociétés. Le fonctionnaire intéressé ne peut pas représenter la personne publique ou l'entreprise publique dans une telle négociation.
Art. L. 413-3. - L'autorisation est accordée par l'autorité dont relève le fonctionnaire après avis de la commission prévue par l'article 87 de la loi nº 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, pour une période de temps limitée fixée par voie réglementaire.
L'autorisation est refusée :
a) Si elle est préjudiciable au fonctionnement normal du service public ;
b) Ou si, par nature ou par ses conditions et modalités et eu égard aux fonctions précédemment exercées par le fonctionnaire, la participation de ce dernier porte atteinte à la dignité desdites fonctions ou risque de compromettre ou mettre en cause l'indépendance ou la neutralité du service ;
c) Ou si la prise d'intérêts dans l'entreprise est de nature à porter atteinte aux intérêts matériels ou moraux du service public de la recherche ou à remettre en cause les conditions d'exercice de la mission d'expertise qu'il exerce auprès des pouvoirs publics.
Art. L. 413-4. - À compter de la date d'effet de l'autorisation, le fonctionnaire est soit détaché dans l'entreprise, soit mis à disposition de celle-ci ou d'un organisme qui concourt à la valorisation de la recherche. Il cesse toute activité au titre du service public dont il relève.
Toutefois, il peut exercer des activités d'enseignement ressortissant à sa compétence dans des conditions fixées par décret.
Art. L. 413-6. - Au terme de l'autorisation, le fonctionnaire peut :
a) Être, à sa demande, placé en position de disponibilité ou radié des cadres s'il souhaite conserver des intérêts dans l'entreprise ;
b) Être réintégré au sein de son corps d'origine.
Dans le cas mentionné au b, il met fin à sa collaboration professionnelle avec l'entreprise dans un délai d'un an et ne peut plus conserver directement ou indirectement un intérêt quelconque dans l'entreprise. Il peut toutefois être autorisé à apporter son concours scientifique à l'entreprise, à conserver une participation dans le capital social de l'entreprise, dans la limite de 49 % du capital donnant droit au maximum à 49 % des droits de vote, et à être membre du conseil d'administration ou de surveillance de celle-ci dans les conditions prévues aux sections 2 et 3 du présent chapitre.
Art. L. 413-8. - Les fonctionnaires mentionnés à l'article L. 413-1 peuvent être autorisés, pendant une période de temps limitée fixée par voie réglementaire, à apporter leur concours scientifique à une entreprise qui assure, en exécution d'un contrat conclu avec une personne publique ou une entreprise publique, la valorisation des travaux de recherche qu'ils ont réalisés dans l'exercice de leurs fonctions.
Le contrat mentionné au premier alinéa est conclu dans un délai fixé par décret. À défaut, l'autorisation donnée à l'agent devient caduque.
Les conditions dans lesquelles le fonctionnaire intéressé apporte son concours scientifique à l'entreprise sont définies par une convention conclue entre l'entreprise et la personne publique ou l'entreprise publique mentionnée au premier alinéa. Elles doivent être compatibles avec le plein exercice par le fonctionnaire de son emploi public.
Art. L. 413-14. - L'autorisation est accordée par l'autorité dont relève le fonctionnaire après avis de la commission mentionnée au premier alinéa de l'article L. 413-3, dans les conditions prévues à ce même article. Le renouvellement intervient après avis de la même commission si les conditions établies au moment de la délivrance de l'autorisation ont évolué depuis la date de l'autorisation. L'autorisation est retirée ou non renouvelée si les conditions qui avaient permis sa délivrance ne sont plus réunies ou si le fonctionnaire méconnaît les dispositions de la présente section. En cas de retrait ou de non-renouvellement de l'autorisation, le fonctionnaire dispose d'un délai de trois mois pour céder ses droits sociaux. Il ne peut poursuivre son activité au sein de l'entreprise que dans les conditions prévues au dernier alinéa à l'article L. 413-7.
Art. L. 1142-22. - L'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales est un établissement public à caractère administratif de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé. Il est chargé de l'indemnisation au titre de la solidarité nationale, dans les conditions définies au II de l'article L. 1142-1, à l'article L. 1142-1-1 et à l'article L. 1142-17, des dommages occasionnés par la survenue d'un accident médical, d'une affection iatrogène ou d'une infection nosocomiale ainsi que des indemnisations qui lui incombent, le cas échéant, en application des articles L. 1142-15 et L. 1142-18.
L'office est également chargé de la réparation des dommages directement imputables à une vaccination obligatoire en application de l'article L. 3111-9, de l'indemnisation des victimes de préjudices résultant de la contamination par le virus d'immunodéficience humaine en application de l'article L. 3122-1 et de la réparation des dommages imputables directement à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins réalisée en application de mesures prises conformément à l'article L. 3110-1.
Les obligations de l'association France-Hypophyse nées de son rôle dans l'organisation du traitement des patients par l'hormone de croissance extractive entre 1973 et 1988 sont transférées à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales.
L'office est administré par un conseil d'administration dont la composition est fixée par un décret en Conseil d'État. Il comprend, outre son président, pour moitié des représentants de l'État et pour moitié des personnalités qualifiées ainsi que des représentants des usagers, des professionnels et établissements de santé, des organismes d'assurance maladie et du personnel de l'office.
Le président du conseil d'administration et le directeur de l'office sont nommés par décret.
Les agents de l'office sont régis par les dispositions des articles L. 5323-1 à L. 5323-4.
Les membres du conseil d'administration, le personnel de l'office ainsi que les personnes ayant à connaître des informations détenues par celui-ci sont tenus au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.
Art. L. 1222-1. - L'Établissement français du sang est un établissement public de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé. Cet établissement veille à la satisfaction des besoins en matière de produits sanguins labiles et à l'adaptation de l'activité transfusionnelle aux évolutions médicales, scientifiques et technologiques dans le respect des principes éthiques. Il organise sur l'ensemble du territoire national, dans le cadre des schémas d'organisation de la transfusion sanguine, les activités de collecte du sang, de qualification biologique du don, de préparation, de distribution et de délivrance des produits sanguins labiles.
Il est notamment chargé :
1º De gérer le service public transfusionnel et ses activités annexes, dans le respect des conditions de sécurité définies par le présent code ;
2º De promouvoir le don du sang, les conditions de sa bonne utilisation et de veiller au strict respect des principes éthiques par l'ensemble de la chaîne transfusionnelle ;
3º D'assurer la qualité au sein des établissements de transfusion sanguine, et notamment de mettre en œuvre les bonnes pratiques mentionnées à l'article L. 1223-3, en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires relatives aux activités transfusionnelles ;
4º Dans le cadre du réseau d'hémovigilance, d'assurer la transmission des données relatives à la sécurité sanitaire des produits sanguins à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé et des données épidémiologiques à l'Institut de veille sanitaire ;
5º D'élaborer, d'actualiser et de mettre en œuvre les schémas d'organisation de la transfusion sanguine ;
6º De favoriser, en liaison avec les organismes de recherche et d'évaluation, l'activité de recherche en transfusion sanguine et de promouvoir la diffusion des connaissances scientifiques et techniques en matière de transfusion sanguine ;
7º De tenir un fichier national des donneurs et des receveurs de groupes rares et une banque de sangs rares, et de coordonner l'activité des laboratoires liés à ces activités ;
8º De participer à l'organisation et à l'acheminement des secours en cas de catastrophe nationale ou internationale nécessitant de recourir aux moyens de transfusion sanguine, dans le cadre des lois et règlements applicables à ces événements ;
9º De participer à la coopération scientifique et technique européenne et internationale de la France.
L'Établissement français du sang établit chaque année un rapport d'activité qui est remis au Gouvernement. Ce rapport est rendu public.
Art. L. 1323-1. - L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments est un établissement public de l'État, placé sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation et de la santé.
Dans le but d'assurer la protection de la santé humaine, l'agence a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'alimentation, depuis la production des matières premières jusqu'à la distribution au consommateur final. Elle évalue les risques sanitaires et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés à l'homme ou aux animaux, y compris ceux pouvant provenir des eaux destinées à la consommation humaine, des procédés et conditions de production, transformation, conservation, transport, stockage et distribution des denrées alimentaires, ainsi que des maladies ou infections animales, de l'utilisation des denrées destinées à l'alimentation animale, des produits phytosanitaires, des médicaments vétérinaires, notamment les préparations extemporanées et les aliments médicamenteux, des produits antiparasitaires à usage agricole et assimilés, des matières fertilisantes et supports de culture, ainsi que des conditionnements et matériaux destinés à se trouver en contact avec les produits susmentionnés. De même, elle participe à la mission de défense nationale dans le domaine alimentaire.
Dans le cadre du Centre national d'études vétérinaires et alimentaires, placé en son sein et géré par elle, l'agence fournit l'appui technique et scientifique nécessaire à la mise en oeuvre des mesures prévues par le code rural, notamment par l'article L. 654-2, par le chapitre IV du titre Ier du livre II, par les articles L. 215-9 à L. 215-14, par les chapitres Ier, II, III et VI du titre II du livre II, par le chapitre VI du titre III du livre II, par l'article L. 237-2.
L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments est également chargée de l'évaluation des produits phytopharmaceutiques, des adjuvants, des matières fertilisantes et des supports de culture pour l'application des dispositions du titre V du livre II du code rural.
Pour l'accomplissement de ses missions, les laboratoires des services de l'État chargés du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et ceux qui leur sont rattachés sont mis à disposition de l'agence en tant que de besoin.
Art. L. 1336-1 . - L'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail est un établissement public de l'État placé sous la tutelle des ministres chargés de l'environnement, de la santé et du travail.
L'agence a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans les domaines de l'environnement et du travail et d'évaluer les risques sanitaires qu'ils peuvent comporter.
Elle fournit aux autorités compétentes toutes les informations sur ces risques ainsi que l'expertise et l'appui technique nécessaires à l'élaboration des dispositions législatives et réglementaires et à la mise en œuvre des mesures de gestion des risques.
L'agence procède ou fait procéder à toute expertise, analyse ou étude nécessaires, en prenant appui sur les services et établissements publics ainsi que sur les autres organismes compétents. Elle organise à cet effet un réseau permettant de coordonner les travaux d'évaluation des risques sanitaires menés par ces organismes dans les domaines qui relèvent de sa compétence.
L'agence accède, à sa demande et dans des conditions préservant la confidentialité des données à l'égard des tiers, aux informations nécessaires à l'exercice de ses missions et détenues par toute personne physique ou morale sans que puisse lui être opposé le secret médical ou le secret en matière commerciale et industrielle. Elle a également accès aux données collectées par les services de l'État ou par les établissements publics placés sous sa tutelle et est destinataire des rapports et expertises entrant dans son domaine de compétence.
Elle contribue à l'information, à la formation et à la diffusion d'une documentation scientifique et technique et au débat public sur la sécurité sanitaire liée à l'environnement et au travail.
Art. L. 1413-2. - Un Institut de veille sanitaire, établissement public de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, a pour missions :
1º La surveillance et l'observation permanentes de l'état de santé de la population. À ce titre, il participe au recueil et au traitement de données sur l'état de santé de la population à des fins épidémiologiques, en s'appuyant notamment sur des correspondants publics et privés faisant partie d'un réseau national de santé publique ;
2º La veille et la vigilance sanitaires. À ce titre, l'institut est chargé :
a) De rassembler, analyser et actualiser les connaissances sur les risques sanitaires, leurs causes et leur évolution ;
b) De détecter de manière prospective les facteurs de risque susceptibles de modifier ou d'altérer la santé de la population ou de certaines de ses composantes, de manière soudaine ou diffuse ;
c) D'étudier et de répertorier, pour chaque type de risque, les populations les plus fragiles ou menacées.
Il peut également assurer des fonctions de veille sanitaire pour la Communauté européenne, des organisations internationales et des pays tiers, avec l'accord du ministre chargé de la santé ;
3º L'alerte sanitaire. L'institut informe sans délai le ministre chargé de la santé en cas de menace pour la santé de la population ou de certaines de ses composantes, quelle qu'en soit l'origine, et il lui recommande toute mesure ou action appropriée pour prévenir la réalisation ou atténuer l'impact de cette menace ;
4º Une contribution à la gestion des situations de crise sanitaire. À ce titre, l'institut propose aux pouvoirs publics toute mesure ou action nécessaire.
L'institut participe, dans le cadre de ses missions, à l'action européenne et internationale de la France, et notamment à des réseaux internationaux de santé publique.
Art. L. 1418-1. - L'Agence de la biomédecine est un établissement public administratif de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé.
Elle est compétente dans les domaines de la greffe, de la reproduction, de l'embryologie et de la génétique humaines. Elle a notamment pour missions :
1º De participer à l'élaboration et, le cas échéant, à l'application de la réglementation et de règles de bonnes pratiques et de formuler des recommandations pour les activités relevant de sa compétence ;
2º D'assurer une information permanente du Parlement et du Gouvernement sur le développement des connaissances et des techniques pour les activités relevant de sa compétence et de leur proposer les orientations et mesures qu'elles appellent ;
3º De promouvoir la qualité et la sécurité sanitaires, ainsi que la recherche médicale et scientifique, pour les activités relevant de sa compétence ;
4º De suivre, d'évaluer et, le cas échéant, de contrôler les activités médicales et biologiques, et notamment celles liées aux nanobiotechnologies, relevant de sa compétence et de veiller à la transparence de ces activités ; à ce titre, elle est destinataire des rapports annuels d'activité des établissements et organismes relevant de ses domaines de compétence ; elle évalue notamment les conséquences éventuelles de l'assistance médicale à la procréation sur la santé des personnes qui y ont recours et sur celle des enfants qui en sont issus ; elle met également en œuvre, dans ce domaine, un dispositif de vigilance en matière d'activités cliniques et biologiques ;
5º De promouvoir le don d'organes, de tissus et de cellules issus du corps humain, ainsi que le don de gamètes ;
6º De mettre en œuvre un suivi de l'état de santé des donneurs d'organes et d'ovocytes, afin d'évaluer les conséquences du prélèvement sur la santé des donneurs ;
7º D'enregistrer l'inscription des patients en attente de greffe sur la liste mentionnée à l'article L. 1251-1, d'assurer la gestion de celle-ci et l'attribution des greffons, qu'ils aient été prélevés en France ou hors du territoire national, ainsi que d'élaborer les règles de répartition et d'attribution des greffons en tenant compte du caractère d'urgence que peuvent revêtir certaines indications, lesquelles règles sont approuvées par arrêté du ministre chargé de la santé ;
8º De gérer le fichier des donneurs volontaires de cellules hématopoïétiques ou de cellules mononucléées périphériques pour les malades qui ne peuvent recevoir une greffe apparentée ; elle assure, en outre, l'interrogation des registres internationaux et organise la mise à disposition des greffons ;
9º De recueillir, conserver et transmettre les informations mentionnées au quatrième alinéa de l'article L. 1131-1 ;
10º De délivrer les autorisations prévues :
a) Aux articles L. 1244-8 et L. 2141-9 ;
b) Aux articles L. 2131-4-1, L. 2151-5 à L. 2151-7 et au dernier alinéa des articles L. 2131-1 et L. 2131-4 ;
11º D'agréer les praticiens mentionnés aux articles L. 1131-3, L. 2131-4-2 et L. 2142-1-1 ;
12º De délivrer des avis aux autorités administratives pour les activités relevant de sa compétence.
Elle peut être saisie par les académies ou les sociétés savantes médicales ou scientifiques, par les associations mentionnées à l'article L. 1114-1, dans des conditions définies par décret, et par les commissions chargées des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat.
L'agence établit un rapport annuel d'activité qu'elle adresse au Parlement, au Gouvernement et au Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé. Ce rapport, qui comporte notamment une analyse des autorisations et agréments accordés au titre des 10º et 11º ainsi que les avis du conseil d'orientation, une évaluation de l'état d'avancement des recherches sur l'embryon et les cellules souches, un état des lieux d'éventuels trafics d'organes ou de gamètes et de mesures de lutte contre ces trafics et une évaluation des conditions de mise en œuvre ainsi que l'examen de l'opportunité de maintenir les dispositions prévues par l'article L. 2131-4-1, est rendu public.
Art. L. 5311-1. - L'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé est un établissement public de l'État, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé.
L'agence participe à l'application des lois et règlements et prend, dans les cas prévus par des dispositions particulières, des décisions relatives à l'évaluation, aux essais, à la fabrication, à la préparation, à l'importation, à l'exportation, à la distribution en gros, au conditionnement, à la conservation, à l'exploitation, à la mise sur le marché, à la publicité, à la mise en service ou à l'utilisation des produits à finalité sanitaire destinés à l'homme et des produits à finalité cosmétique, et notamment :
1º Les médicaments, y compris les préparations magistrales, hospitalières et officinales, les substances stupéfiantes, psychotropes ou autres substances vénéneuses utilisées en médecine, les huiles essentielles et plantes médicinales, les matières premières à usage pharmaceutique ;
2º Les produits contraceptifs et contragestifs ;
3º Les biomatériaux et les dispositifs médicaux ;
4º Les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro ;
5º Les produits sanguins labiles ;
6º Les organes, tissus, cellules et produits d'origine humaine ou animale, y compris lorsqu'ils sont prélevés à l'occasion d'une intervention chirurgicale ;
7º Les produits cellulaires à finalité thérapeutique ;
8º Le lait maternel collecté, qualifié, préparé et conservé par les lactariums ;
9º Les produits destinés à l'entretien ou à l'application des lentilles de contact ;
10º Les produits insecticides, acaricides et antiparasitaires à usage humain ;
11º Les procédés et appareils destinés à la désinfection des locaux et des véhicules dans les cas prévus à l'article L. 3114-1 ;
12º Les produits thérapeutiques annexes ;
13º Abrogé ;
14º Les lentilles oculaires non correctrices ;
15º Les produits cosmétiques ;
16º Les micro-organismes et toxines mentionnés à l'article L. 5139-1 ;
17º Les produits de tatouage.
L'agence procède à l'évaluation des bénéfices et des risques liés à l'utilisation de ces produits et objets à tout moment opportun et notamment lorsqu'un élément nouveau est susceptible de remettre en cause l'évaluation initiale. Elle assure la mise en oeuvre des systèmes de vigilance et prépare la pharmacopée.
Elle rend publique une synthèse des dossiers d'autorisation de tout nouveau médicament. Elle organise des réunions régulières d'information avec des associations agréées de personnes malades et d'usagers du système de santé mentionnées à l'article L. 1114-1 sur les problèmes de sécurité sanitaire des produits de santé.
Elle contrôle la publicité en faveur de tous les produits, objets, appareils et méthodes revendiquant une finalité sanitaire.
Elle prend ou demande aux autorités compétentes de prendre les mesures de police sanitaire nécessaires lorsque la santé de la population est menacée, dans les conditions prévues au présent code ou par toute autre disposition législative ou réglementaire visant à préserver la santé humaine.
Elle établit un rapport annuel d'activité adressé au Gouvernement et au Parlement. Ce rapport est rendu public.
Elle organise des auditions publiques sur des thèmes de santé publique.
Art. L. 6154-1. - Dès lors que l'intérêt du service public hospitalier n'y fait pas obstacle, les praticiens statutaires exerçant à temps plein dans les établissements publics de santé et les syndicats interhospitaliers autorisés à exercer les missions d'un établissement de santé sont autorisés à exercer une activité libérale dans les conditions définies au présent chapitre.
Art. L. 6154-2. - L'activité libérale peut comprendre des consultations, des actes et des soins en hospitalisation ; elle s'exerce exclusivement au sein des établissements dans lesquels les praticiens ont été nommés ou, dans le cas d'une activité partagée, dans l'établissement où ils exercent la majorité de leur activité publique, à la triple condition :
1º Que les praticiens exercent personnellement et à titre principal une activité de même nature dans le secteur hospitalier public ;
2º Que la durée de l'activité libérale n'excède pas 20 % de la durée de service hospitalier hebdomadaire à laquelle sont astreints les praticiens ;
3º Que le nombre de consultations et d'actes effectués au titre de l'activité libérale soit inférieur au nombre de consultations et d'actes effectués au titre de l'activité publique.
Aucun lit ni aucune installation médico-technique ne doit être réservé à l'exercice de l'activité libérale.
Des dispositions réglementaires fixent les modalités d'exercice de l'activité libérale.
Art. L. 6154-3. - Le praticien exerçant une activité libérale choisit de percevoir ses honoraires directement ou, par dérogation aux dispositions de l'article L. 162-2 du code de la sécurité sociale, par l'intermédiaire de l'administration de l'hôpital.
Les organismes gestionnaires d'un régime de base d'assurance maladie communiquent au directeur et au président de la commission de l'activité libérale mentionnée à l'article L. 6154-5 de l'établissement public de santé dans lequel il exerce les informations sur ses recettes, le nombre de ses consultations et le volume des actes qu'il effectue.
L'activité libérale donne lieu au versement à l'établissement par le praticien d'une redevance dans des conditions déterminées par décret.
Les actes de scanographie donnent lieu au reversement, au bénéfice du praticien radiologue hospitalier par l'établissement public qui l'emploie, d'une quote-part du forfait technique lorsque ces actes sont réalisés dans le cadre de l'exercice libéral de ce praticien. Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de cette disposition.
Art. L. 6154-4. - Les modalités d'exercice de l'activité libérale font l'objet d'un contrat conclu entre le praticien concerné et l'établissement public de santé sur la base d'un contrat type d'activité libérale établi par voie réglementaire.
Ce contrat est approuvé par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation après avis du conseil d'administration et de la commission médicale d'établissement, pour une durée de cinq ans renouvelable. L'approbation du contrat vaut autorisation d'exercice de l'activité libérale.
Des modalités différentes peuvent être prévues par les statuts mentionnés au 1º de l'article L. 6152-1 en ce qui concerne la protection sociale des praticiens hospitaliers selon qu'ils concluent ou non un contrat d'activité libérale, en application du présent article.
Art. L. 6154-5. - Dans chaque établissement public de santé où s'exerce une activité libérale, une commission de l'activité libérale est chargée de veiller au bon déroulement de cette activité.
Une commission nationale de l'activité libérale siège auprès du ministre chargé de la santé.
Les attributions, la composition et les conditions de fonctionnement de ces commissions sont fixées par voie réglementaire.
Ces commissions peuvent, sous réserve du respect du secret médical, demander toutes informations utiles sur l'activité libérale d'un praticien, et notamment communication des statistiques de son activité qui sont détenues par les organismes de sécurité sociale compétents.
Art. L. 6154-6. - L'autorisation mentionnée à l'article L. 6154-4 peut être suspendue ou retirée par le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation lorsque le praticien méconnaît les obligations qui lui incombent en vertu des lois et règlements et les dispositions du contrat ; cette décision est prise après avis ou sur proposition de la commission mentionnée au premier alinéa de l'article L. 6154-5 dans des conditions définies par décret.
Le ministre chargé de la santé, saisi dans le cadre d'un recours hiérarchique des contestations relatives aux décisions prises en application de l'alinéa précédent, doit statuer après avis de la commission nationale mentionnée à l'article L. 6154-5.
Art. L. 6154-7. - Sont déterminées par décret en Conseil d'État les mesures réglementaires prévues aux articles L. 6154-2, L. 6154-4, L. 6154-5 et, sauf dispositions contraires et en tant que de besoin, les modalités d'application des autres dispositions du présent chapitre.
Art. L. 351-24. - L'État peut accorder les aides mentionnées aux articles L. 161-1 et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale et à l'article 9 de la loi nº 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions aux personnes suivantes, lorsqu'elles créent ou reprennent une activité économique industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société, à condition d'en exercer effectivement le contrôle, ou entreprennent l'exercice d'une autre profession non salariée :
1º Les demandeurs d'emploi indemnisés ;
2º Les demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits à l'Agence nationale pour l'emploi six mois au cours des dix-huit derniers mois ;
3º Les bénéficiaires de l'allocation de revenu minimum d'insertion, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation de parent isolé prévue à l'article L. 524-1 du code de la sécurité sociale ;
4º Les personnes remplissant les conditions visées au premier alinéa de l'article L. 322-4-19 ;
5º Les personnes bénéficiant des dispositions prévues à l'article L. 322-4-19 et dont le contrat se trouve rompu avant le terme de l'aide prévue à ce même article ;
6º Les personnes salariées ou les personnes licenciées d'une entreprise soumise à l'une des procédures prévues au titre II du livre VI du code de commerce qui reprennent tout ou partie de cette entreprise dès lors qu'elles s'engagent à investir en capital la totalité des aides et à réunir des apports complémentaires en capital au moins égaux à la moitié des aides accordées ;
7º Les personnes ayant conclu un contrat visé à l'article L. 127-1 du code de commerce, sous réserve qu'elles remplissent les conditions prévues aux 1º, 2º, 3º, 4º, 5º ou 6º du présent article à la date de conclusion dudit contrat.
En outre et dans la limite des crédits ouverts au budget de l'État, les personnes remplissant les conditions mentionnées aux 3º, 4º, 5º, 6º et 7º ainsi que les personnes de cinquante ans et plus inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi peuvent bénéficier d'une aide financière de l'État.
La décision d'attribution de cette aide emporte décision d'attribution des droits mentionnés aux articles L. 161-1 et L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale.
L'État peut participer par convention au financement d'actions de conseil, de formation et d'accompagnement organisées avant la création ou la reprise d'entreprise et pendant trois années après.
Les régions et la collectivité territoriale de Corse peuvent contribuer à la mise en place d'une ingénierie dans le cadre de l'aide à la création ou la reprise d'entreprise prévue par le présent article.
Art. L. 900-1. - La formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. Elle comporte une formation initiale et des formations ultérieures destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s'y engagent. Ces formations ultérieures constituent la formation professionnelle continue.
La formation professionnelle continue a pour objet de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l'emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel et à leur promotion sociale.
Elle vise également à permettre le retour à l'emploi des personnes qui ont interrompu leur activité professionnelle pour s'occuper de leurs enfants ou de leur conjoint ou ascendants en situation de dépendance.
L'État, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d'enseignement publics et privés, les associations, les organisations professionnelles, syndicales et familiales, ainsi que les entreprises, concourent à l'assurer.
Toute personne engagée dans la vie active est en droit de faire valider les acquis de son expérience, notamment professionnelle, en vue de l'acquisition d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle, enregistrés dans le répertoire national des certifications professionnelles visé à l'article L. 335-6 du code de l'éducation. Lorsque la personne en cause est salariée, elle peut bénéficier d'un congé pour validation des acquis de l'expérience dans les conditions de durée prévues à l'article L. 931-22 et selon les modalités fixées aux articles L. 931-23, L. 931-25 et L. 931-26 ainsi qu'aux premier et deuxième alinéas de l'article L. 931-24. Les conditions d'application de ces dispositions sont fixées par décret en Conseil d'État
Art. L. 900-2. - Les types d'actions de formation qui entrent dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue, sont les suivants :
1º Les actions de préformation et de préparation à la vie professionnelle. Elles ont pour objet de permettre à toute personne, sans qualification professionnelle et sans contrat de travail, d'atteindre le niveau nécessaire pour suivre un stage de formation professionnelle proprement dit ou pour entrer directement dans la vie professionnelle ;
2º Les actions d'adaptation et de développement des compétences des salariés. Elles ont pour objet de favoriser l'adaptation des salariés à leur poste de travail, à l'évolution des emplois, ainsi que leur maintien dans l'emploi, et de participer au développement des compétences des salariés ;
3º Les actions de promotion. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs d'acquérir une qualification plus élevée ;
4º Les actions de prévention. Elles ont pour objet de réduire les risques d'inadaptation de qualification à l'évolution des techniques et des structures des entreprises, en préparant les travailleurs dont l'emploi est menacé à une mutation d'activité, soit dans le cadre, soit en dehors de leur entreprise ;
5º Les actions de conversion. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs salariés dont le contrat de travail est rompu d'accéder à des emplois exigeant une qualification différente ou à des travailleurs non salariés d'accéder à de nouvelles activités professionnelles ;
6º Les actions d'acquisition, d'entretien ou de perfectionnement des connaissances. Elles ont pour objet d'offrir aux travailleurs les moyens d'accéder à la culture, de maintenir ou de parfaire leur qualification et leur niveau culturel ainsi que d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative ;
7º Les actions de formation continue relative à la radioprotection des personnes prévues à l'article L. 1333-11 du code de la santé publique.
Entrent également dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue les actions permettant de réaliser un bilan de compétences. Elles ont pour objet de permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation.
Il en est de même des actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience en vue de l'acquisition d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle, enregistrés dans le répertoire national des certifications professionnelles visé à l'article L. 335-6 du code de l'éducation.
Art. L. 900-3. - Tout travailleur engagé dans la vie active ou toute personne qui s'y engage a droit à la qualification professionnelle et doit pouvoir suivre, à son initiative, une formation lui permettant, quel que soit son statut, d'acquérir une qualification correspondant aux besoins de l'économie prévisibles à court ou moyen terme :
- soit enregistrée dans le répertoire national des certifications professionnelles prévu à l'article L. 335-6 du code de l'éducation ;
- soit reconnue dans les classifications d'une convention collective nationale de branche ;
- soit figurant sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle ;
L'État et la région contribuent à l'exercice du droit à la qualification, notamment pour les personnes n'ayant pas acquis de qualification reconnue dans le cadre de la formation initiale.
Art. L. 920-4. - 1. Toute personne physique ou morale qui réalise des prestations de formation professionnelle continue au sens de l'article L. 900-2 doit déposer, auprès de l'autorité administrative de l'État chargée de la formation professionnelle, une déclaration d'activité, dès la conclusion de la première convention de formation professionnelle ou du premier contrat de formation professionnelle, conclus respectivement en application des articles L. 920-1 et L. 920-13.
2. Nul ne peut, même de fait, exercer une fonction de direction ou d'administration dans un organisme de formation au sens du présent livre s'il a fait l'objet d'une condamnation pénale à raison de faits constituant des manquements à la probité, aux bonnes moeurs et à l'honneur.
3. La déclaration d'activité comprend les informations administratives d'identification de la personne physique ou morale, ainsi que les éléments descriptifs de son activité. L'autorité administrative de l'État chargée de la formation professionnelle procède à l'enregistrement des déclarations au vu des pièces produites. Après une mise en demeure dont le délai est défini par décret, l'enregistrement est annulé par décision de la même autorité administrative lorsqu'il apparaît que les prestations réalisées ne correspondent pas aux actions visées à l'article L. 900-2 ou lorsque les règles définies aux articles L. 920-1 et L. 920-13 ne sont pas respectées. Les décisions d'annulation de l'enregistrement sont motivées et notifiées aux intéressés dans les conditions prévues à l'article L. 991-8. La déclaration devient caduque lorsque les bilans pédagogiques et financiers prévus à l'article L. 920-5 ne font apparaître aucune activité de formation au titre de deux années consécutives, ou lorsque, pendant cette même période, ces bilans n'ont pas été adressés à l'autorité administrative de l'État chargée de la formation professionnelle. Une déclaration rectificative est souscrite en cas de modification d'un ou des éléments de la déclaration initiale. La cessation d'activité doit également faire l'objet d'une déclaration. Le conseil régional a communication des éléments de la déclaration et de ses éventuelles modifications. Le conseil régional a communication du bilan pédagogique et financier de l'activité, du bilan, du compte de résultat et de l'annexe du dernier exercice clos par les organismes dont les actions de formation au sens de l'article L. 900-2 bénéficient de son concours financier.
4. Les personnes physiques ou morales mentionnées au 1 doivent justifier des titres et qualités des personnels d'enseignement et d'encadrement qu'elles emploient, et de la relation entre ces titres et qualités et les prestations réalisées dans le champ de la formation professionnelle.
5. Les modalités de ces déclarations ainsi que l'usage que peut en faire son auteur sont réglés par décret en Conseil d'État.
Art. L. 920-5 - Les personnes physiques ou morales qui réalisent des actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue défini à l'article L. 900-2 adressent chaque année à l'autorité de l'État chargée de la formation professionnelle un document retraçant l'emploi des sommes reçues et dressant un bilan pédagogique et financier de leur activité. Ce document est accompagné du bilan, du compte de résultat et de l'annexe du dernier exercice clos.
Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application du présent article.
Décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions
TITRE Ier. - Domaine d'application des cumuls
Art. 1er. - Sauf dispositions statutaires particulières et sous réserve des droits acquis par certains personnels en vertu de textes législatifs ou réglementaires antérieurs, la réglementation sur les cumuls :
- d'emplois;
- de rémunérations d'activité;
- de pensions et de rémunérations;
- et de pensions,
s'applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux agents et ouvriers des collectivités et organismes suivants :
1° Administrations de l'État, des départements et des communes, des départements et territoires d'outre-mer, des offices et établissements publics de ces collectivités à caractère administratif;
2° Offices, établissements publics ou entreprises publiques à caractère industriel ou commercial et dont la liste est fixée par décret contresigné par le ministre de l'économie et des finances dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État :
3° Organismes publics ou privés dont le budget de fonctionnement est alimenté en permanence et pour plus de 50 % de son montant soit par des taxes fiscales ou parafiscales, soit par des cotisations rendues obligatoires en vertu d'un texte légal ou réglementaire, soit par des subventions allouées par l'une des collectivités visées aux paragraphes 1° et 2° du présent article.
TITRE II . - Cumul d'emplois et de rémunérations d'activité
Art. 2. - L'interdiction formulée à l'égard des fonctionnaires par l'article 9 de la loi n° 46-2294 du 19 octobre 1946 modifiée s'applique à l'ensemble des personnels des collectivités et organismes visés à l'article 1er ci-dessus.
Art. 4. - L'interdiction prévue à l'article 1er s'applique également à la réalisation de bénéfices provenant d'opérations présentant un caractère commercial et se rattachant à l'exercice d'une fonction publique, telles que la gestion d'internats, de domaines, d'ateliers, de laboratoires ou d'entreprises de transport.
Des décrets pris après avis de la commission des cumuls fixeront les délais et les modalités d'application des dispositions du présent article, ainsi que les conditions dans lesquelles pourront être admises des dérogations. Ces décrets devront être contresignés par le ministre de l'économie et des finances et intervenir avant le 1er août 1937.
Art. 5. - Il est interdit aux ingénieurs des corps civils et militaires de l'État ainsi qu'aux agents placés sous leurs ordres de prêter leur concours à titre personnel à des collectivités ou établissements publics autres que l'État, ou à des particuliers pour la préparation de projets et plans ou pour l'exécution de travaux d'architecture ou de topographie.
L'interdiction édictée par le paragraphe 1er du présent article s'étend au personnel technique des départements et des communes autre que le personnel des services d'architecture.
Art. 7. - Nul ne peut exercer simultanément plusieurs emplois rémunérés sur les budgets des collectivités visées par l'article 1er.
Est considéré comme emploi pour l'application des règles posées au présent titre, toute fonction qui, en raison de son importance, suffirait à occuper normalement à elle seule l'activité d'un agent et dont la rémunération, quelle que soit sa dénomination, constituerait à raison de sa quotité un traitement normal pour ledit agent.
N'est pas considéré comme emploi distinct la fonction de voyer d'une collectivité publique lorsqu'elle est exercée par le fonctionnaire d'une autre collectivité.
Il ne pourra être dérogé qu'à titre exceptionnel aux dispositions qui précèdent.
Les cumuls autorisés auront une durée limitée, ne devront pas porter sur plus de deux emplois et ne devront en aucun cas préjudicier à l'exercice de la fonction principale.
La limite des rémunérations totales qui peuvent être allouées en cas de cumul d'emplois résulte de l'application au traitement le plus élevé de la règle fixée au titre III.
Art. 8. - Les dérogations susvisées seront prises par décisions conjointes des administrations intéressées, après avis favorable des contrôleurs des dépenses engagées, des contrôleurs financiers ou des hauts fonctionnaires qui assurent le contrôle financier ou administratif des organismes.
Art. 9. - La rémunération effectivement perçue par un fonctionnaire, agent ou ouvrier des collectivités ou services susvisés à l'article 1er ne pourra dépasser, à titre de cumul de rémunérations, le montant du traitement principal perçu par l'intéressé majoré de 100 %, ce traitement étant constitué par la rémunération la plus élevée soumise à retenues pour pensions dans le cas des personnels titulaires ou qui serait soumise à retenues pour pension si l'emploi conduisait à pension au titre du régime applicable aux personnels titulaires de la collectivité considérée.
Pour les agents relevant d'un régime de retraite par répartition, il sera fait état des émoluments, compte non tenu des plafonds éventuels.
N'entrent pas en compte pour le calcul des émoluments éventuellement réductibles par application des règles de cumul :
1° L'indemnité de résidence, la prime hiérarchique, les prestations à caractère familial, l'indemnité de difficultés administratives d'Alsace et de Lorraine, les majorations pour services outre-mer ou pour séjour à l'étranger.
Ces prestations ne peuvent être perçues qu'au titre d'un seul emploi.
2° Les indemnités pour risques corporels et les indemnités représentatives de frais en tant qu'elles correspondent à des dépenses réelles.
Art. 12. - Toutes rémunérations mises en payement à quelque titre que ce soit par les collectivités, services ou organismes visés à l'article 1er devront être notifiées à l'ordonnateur du traitement principal qui sera chargé de les centraliser et d'en établir chaque année un relevé certifié exact et complet par l'intéressé. Ce relevé vaudra titre de perception pour le reversement à la collectivité servant le traitement principal des sommes perçues en dépassement de la limite de cumul ; il sera en ce cas établi en la forme exécutoire.
Un décret pris en forme de décret en Conseil d'État précisera les conditions d'application du présent article.
Art. 15. - Tout fonctionnaire, agent ou ouvrier qui recevra une rémunération non mentionnée dans le relevé prévu à l'article 12 ci-dessus subira sur son traitement principal, au profit de la collectivité qui en a la charge, une retenue correspondant au montant de ladite rémunération dans la mesure où elle conduit à dépasser la limite de cumul.
Titre III. - Cumul de pensions et de rémunérations d'activité
Art. 16 - Les personnels admis à la retraite, sur leur demande, au titre d'une des collectivités visées à l'article 1er avant d'avoir atteint la limite d'âge afférente à leur ancien emploi, et qui reprennent une nouvelle activité dans l'une desdites collectivités, ne peuvent bénéficier de leur pension avant d'avoir atteint l'âge correspondant à cette limite d'âge.
Les dispositions de l'alinéa qui précède ne s'appliquent :
1° Aux titulaires de pensions civiles et militaires ou d'une solde de réforme allouées pour invalidité ;
2° Aux titulaires de pensions proportionnelles de sous-officier même dans le cas où ces dernières se trouveraient modifiées à la suite de services nouveaux effectués pendant un rappel à l'activité donnant lieu à promotion de grade ;
3° Aux agents dont la nouvelle rémunération annuelle d'activité n'excède pas le quart du montant de la pension, ni le montant du traitement afférent à l'indice 100 fixé par l'article 1er du décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 et les textes subséquents.
Titre IV. - Cumul de plusieurs pensions
Art. 24 bis. - En aucun cas, le temps décompté dans la liquidation d'une pension acquise au titre de l'un des régimes de retraites des collectivités visées à l'article 1er ne peut intervenir dans la liquidation d'une autre pension rémunérant des services accomplis auprès de ces collectivités. Les personnels retraités, titulaires d'une pension et occupant, à la date de promulgation de la présente loi, un nouvel emploi susceptible de leur ouvrir droit à une deuxième pension, désignent, lors de la liquidation des droits à cette deuxième pension, la pension dans laquelle sera pris en compte le temps de service considéré.
Le cumul de deux ou plusieurs pensions acquises au titre de services rendus dans des emplois successifs est autorisé.
Art. 24 ter. - Le cumul par une veuve ou un orphelin de plusieurs pensions du chef d'agents différents au titre des régimes de retraite des collectivités énumérées à l'article 1er est interdit.
Titre V. - Dispositions générales
Art. 26. - Les présentes dispositions sont applicables dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
Art. 28. - Sont et demeurent abrogées en ce qu'elles ont de contraire au présent décret, toutes dispositions antérieures.
Loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture
Art. 14. - L'architecte exerce selon l'un ou plusieurs des modes suivants :
À titre individuel, sous forme libérale ;
En qualité d'associé d'une société d'architecture ;
En qualité de fonctionnaire ou d'agent public ;
En qualité de salarié d'organismes d'études exerçant exclusivement leurs activités pour le compte de l'État ou des collectivités locales dans le domaine de l'aménagement et de l'urbanisme ;
En qualité de salarié d'un architecte ou d'une société d'architecture ;
En qualité de salarié ou d'association d'une personne physique ou morale de droit privé édifiant des constructions pour son propre et exclusif usage et n'ayant pas pour activité l'étude de projets, le financement, la construction, la restauration, la vente ou la location d'immeubles, ou l'achat ou de la vente de terrains ou de matériaux et éléments de construction ;
En qualité de salarié d'une société d'intérêt collectif agricole d'habitat rural.
La qualité d'architecte doit être reconnue par les conventions collectives. La fonction publique tiendra compte de cette référence.
L'architecte associé ou salarié ne peut toutefois exercer selon un autre mode que dans la mesure où il a obtenu l'accord exprès de ses coassociés ou de son employeur. Il doit également faire connaître à ses clients la qualité en laquelle il intervient.
Il est fait mention au tableau régional du ou des modes d'exercice choisis par l'architecte. En cas de changement, le tableau régional est modifié en conséquence.
Un décret en Conseil d'État détermine les conditions et les limites dans lesquelles les architectes fonctionnaires ou salariés de l'État et des collectivités publiques peuvent être autorisés, le cas échéant, à exercer, indépendamment de leur activité à ce titre, sans que puisse être mise en cause leur indépendance d'agents publics, des missions de conception et de maîtrise d'œuvre pour le compte d'autres collectivités publiques ou au profit de personnes privées.
Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires
Art. 2. - La présente loi s'applique aux fonctionnaires civils des administrations de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics y compris les établissements mentionnés à l'article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales, à l'exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l'ordre judiciaire. Dans les services et les établissements publics à caractère industriel ou commercial, elle ne s'applique qu'aux agents qui ont la qualité de fonctionnaire.
Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière
Art. 2. - Les dispositions du présent titre s'appliquent aux personnes qui, régies par les dispositions du titre premier du statut général, ont été nommées dans un emploi permanent à temps complet ou à temps non complet dont la quotité de travail est au moins égale au mi-temps, et titularisées dans un grade de la hiérarchie des établissements ci-après énumérés :
1° Établissements publics de santé et syndicats interhospitaliers mentionnés aux articles L. 711-6 et L. 713-5 du code de la santé publique ;
2° Hospices publics ;
3° Maisons de retraite publiques, à l'exclusion de celles qui sont rattachées au bureau d'aide sociale de Paris ;
4° Établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et maisons d'enfants à caractère social ;
5° Établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou d'éducation surveillée ;
6° Centres d'hébergement et de réadaptation sociale, publics ou à caractère public, mentionnés à l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles ;
7° Centre d'accueil et de soins hospitaliers de Nanterre.
Les dispositions du présent titre ne s'appliquent pas aux médecins, biologistes, pharmaciens et odontologistes mentionnés aux 2° et 3° ainsi qu'à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 714-27 du code de la santé publique.
Loi n° 90-579 du 4 juillet 1990 relative au crédit-formation, à la qualité et au contrôle de la formation professionnelle continue et modifiant le livre IX du code du travail
Art. 21. - Les établissements énumérés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière consacrent au financement de leurs actions de formation 1 % au minimum du montant des salaires inscrits à leur budget au sens du 1 de l'article 231 du code général des impôts.
Ce pourcentage sera progressivement porté à 1,4 en 1991, 1,8 en 1992 et 2,1 au minimum en 1993.
Le champ des actions de formation et le contenu des coûts de formation visés par cette obligation minimale sont précisés par décret.
Art. 22. - Les établissements énumérés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée peuvent se libérer de l'obligation prévue à l'article ci-dessus en versant tout ou partie des sommes calculées comme précédemment à des organismes paritaires agréés par l'État, chargés de la gestion et de la mutualisation de ces fonds de formation.
Sont admises à siéger au sein de ces organismes paritaires de gestion les organisations syndicales affiliées à une confédération représentative au plan national au sens de l'article L. 133-2 du code du travail, ainsi que les fédérations syndicales représentatives.
Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations
Art. 34. - I. - Les agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics à caractère administratif, en fonctions à la date de publication de la présente loi et qui n'ont pas été recrutés en application des articles 3, 4, 6 et 27 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, bénéficient d'un contrat à durée indéterminée lorsqu'ils assurent :
1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs ;
2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du Gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d'approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense.
Les fonctions mentionnées ci-dessus peuvent être exercées à temps incomplet.
II. - Les personnels mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
III. - Les dispositions des I et II ci-dessus ne s'appliquent pas aux personnels contractuels qui ont été recrutés sur place, avant la date de publication de la présente loi, par les services de l'État à l'étranger, sur des contrats de travail soumis au droit local, quelles que soient les fonctions qu'ils exercent.
IV. - Les dispositions de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ne s'appliquent pas aux agents mentionnés au III ci-dessus.
V. - Lorsque les nécessités du service le justifient, les services de l'État à l'étranger peuvent, dans le respect des conventions internationales du travail, faire appel à des personnels contractuels recrutés sur place, sur des contrats de travail soumis au droit local, pour exercer des fonctions concourant au fonctionnement desdits services.
Dans le délai d'un an suivant la publication de la présente loi, et après consultation de l'ensemble des organisations syndicales représentatives, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport portant sur l'évaluation globale du statut social de l'ensemble des personnels sous contrat travaillant à l'étranger.
VI. - Les agents visés aux I, II et III du présent article ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 73 et suivants de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, à l'exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée en force de chose jugée.
Art. 35. - I. - Les agents non titulaires des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, en fonctions à la date de publication de la présente loi, qui n'ont pas été recrutés en application de l'article 3 et des trois derniers alinéas de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, et qui assurent :
1° Soit des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l'entretien ou au gardiennage de services administratifs ;
2° Soit des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration,
bénéficient d'un contrat à durée indéterminée sauf s'ils sont recrutés dans les conditions prévues au d de l'article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
Les agents non titulaires qui bénéficient d'un contrat à durée indéterminée en application du présent paragraphe sont régis par les deuxième et quatrième alinéas de l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.
II. - Les agents non titulaires mentionnés au I ci-dessus peuvent demander que le contrat de travail sur la base duquel ils ont été engagés soit un contrat de droit privé soumis aux dispositions du code du travail. Les intéressés disposent d'un délai d'un an à compter de la date de publication de la présente loi pour présenter leur demande. Le bénéfice des dispositions du présent paragraphe leur est reconnu à compter de la date de leur engagement initial.
III. - Les agents visés au I et au II ci-dessus ne peuvent bénéficier des dispositions des articles 126 à 135 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, à l'exception de ceux qui ont obtenu une décision de justice passée en force de chose jugée.
Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
Art. 38. - Les architectes des Bâtiments de France ne peuvent exercer aucune mission de conception ou de maîtrise d'œuvre à titre libéral.
Les dispositions de l'alinéa précédent entreront en vigueur le 1er janvier 2005. Toutefois, les missions de conception ou de maîtrise d'œuvre libérale engagées avant cette date pourront être poursuivies jusqu'au 31 décembre 2007.
Ordonnance n° 2005-406 du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé
Art. 16. - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. - Les établissements énumérés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière versent une contribution, dont le taux est fixé par décret et ne peut excéder 0,6 % du montant des salaires versés au sens des chapitres Ier et II du titre IV du livre II du code de la sécurité sociale, à un organisme paritaire agréé par l'État, chargé de la gestion et de la mutualisation de ces fonds, aux fins d'assurer le financement des études relatives à la promotion professionnelle des personnels des établissements mentionnés à l'article L. 970-5 du code du travail. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application du présent II.
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Article 3
Amendement présenté par M. Bernard Derosier et les commissaires membres du groupe socialiste :
I. - Dans l'alinéa 12 de cet article, substituer aux mots : « par ailleurs », le mot : « notamment ».
II. - Après l'alinéa 12 de cet article, insérer l'alinéa suivant :
« La formation interministérielle fait l'objet d'un plan annuel d'action par ministère et par établissement public de l'État. Les plans annuels de formation interministérielle sont transmis aux préfectures de région, dans le cadre de leur compétence en matière de formation des agents publics, au plus tard le 1er février de l'année suivant l'adoption de la loi de finances regroupant les crédits budgétaires afférant à la formation interministérielle. »
Article 7
Amendement présenté par M. Bernard Derosier et les commissaires membres du groupe socialiste :
Compléter l'alinéa 3 de cet article par la phrase suivante :
« Elle s'effectue conformément à l'intérêt du service tant de l'administration d'origine que de l'organisme d'accueil. »
Après l'article 26
Amendements présentés par M. Bernard Derosier et les commissaires membres du groupe socialiste :
· Insérer l'article suivant :
« La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complétée par un article ainsi rédigé :
« "Art. 32. - Les employeurs publics peuvent accorder aux mutuelles constituées entre les agents publics des subventions destinées à participer à la couverture des risques sociaux assurés par ces mutuelles, dans les conditions fixées par un décret." »
· Insérer l'article suivant :
« Après l'article 139 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, il est inséré un article 139 ter ainsi rédigé :
« "Art. 139 ter. - Les personnels des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2, actifs ou retraités et, dans certaines conditions, leurs ayants droit, bénéficient de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisirs mentionnée à l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
« "Le financement de cette action est assuré par une contribution des employeurs locaux dont le taux et l'assiette sont fixés par décret. " »
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
Cabinet du ministre de la fonction publique
-- M. Franck ROBINE, directeur de cabinet.
-- M. Vincent SOETEMONT, directeur adjoint de cabinet.
-- Mme Olivia THIBAULT, conseillère auprès du ministre.
-- M. Olivier BOUGAN, conseiller parlementaire.
-- M. Grégoire PARMENTIER, conseiller technique.
Commissions de déontologie de la fonction publique
- M. Michel BERNARD, président.
Organisations syndicales
Fédération syndicale unitaire (FSU)
- M. Gérard ASCHIERI, secrétaire général.
- M. Michel ANGOT, secrétaire national.
- Mme Dominique DELIGNY, membre du bureau national.
Union fédérale des cadres des fonctions publiques CGC (UFCFP CGC)
- M. Charles BONNISSOL, président.
- M. Patrick GUYOT, vice-président.
- Mme Josiane GRUBER, secrétaire du Syndicat national des Territoriaux administratifs CGC.
Union nationale des syndicats autonomes Fonctionnaires (UNSA Fonctionnaires)
- M. Jérôme DARSY, secrétaire national.
- M. Guy GRAFEUILLE, chargé de mission.
Union générale des fédérations de fonctionnaires (GFF CGT)
- M. Jean-Marc CANON, secrétaire général.
- M. Roland PERRIER, membre du secrétariat.
- M. Roland JEANNINGROS, responsable du bureau fédéral de la Fédération des services publics.
Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)
- M. Yves MISSAIRE, secrétaire général.
- M. Jacques VANNET, membre du bureau de la CFTC territoriaux.
Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilées
- M. Éric FRITSCH, secrétaire général adjoint.
- Mme Maïté DRUELLE, secrétaire générale adjointe.
- Mme Corinne LOVI, secrétaire fédérale.
Fédération générale des fonctionnaires FO
- M. Gérard NOGUES, secrétaire général.
- Mme Anne BALTAZAR, secrétaire générale adjointe.
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N° 3173 - Rapport de M. Jacques-Alain Bénisti fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi (n° 3134), de modernisation de la fonction publique
1 () Il s'agit des corps pourvus par l'École nationale d'administration, l'École nationale de la magistrature et l'École normale supérieure.
2 () Loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
3 () Décret n° 2002-759 du 2 mai 2002 relatif à l'accueil en détachement de fonctionnaires d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen autre que la France dans la fonction publique de l'État et modifiant le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions.
4 () Directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre ces, unice et ceep sur le travail à durée déterminée.
5 () Décret n° 2004-1547 du 30 décembre 2004 modifiant le décret n° 95-25 du 10 janvier 1995 portant statut particulier du cadre d'emploi des rédacteurs territoriaux.
6 () Décrets n° 2005-1344 du 28 octobre 2005 portant modification du décret n° 87-1107 du 30 décembre 1987 portant organisation des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégorie C et n° 2005-1345 du 28 octobre 2005 portant modification du décret n° 87-1108 du 30 décembre 1987 fixant les différentes échelles de rémunération pour la catégorie C des fonctionnaires territoriaux.
7 () Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
8 () M. Christian Vigouroux, La déontologie des fonctions publiques, Dalloz, Connaissance du droit, 1995, page 139.
9 () Rapport d'enquête sur la mise à disposition de personnels dans les services de l'État, novembre 2004, sous la supervision de Mme Danièle Lajoumard.
10 () Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale.
11 () Article 1er du décret n° 85-607 du 14 juin 1985 relatif à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'État et article 9 du décret n° 90-319 du 5 avril 1990 relatif à la formation professionnelle continue des agents de la fonction publique hospitalière.
12 () Projet de loi adopté en première lecture par le Sénat le 16 mars 2006 (document n° 2972).
13 () Loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.
14 () Article 6 de l'ordonnance n° 2005-731 du 30 juin 2005 relative à la simplification et à l'adaptation du droit dans les domaines de la formation professionnelle et de l'emploi.
15 () Le remboursement des mises à disposition avait été proposé par des parlementaires dès 1999, par une proposition de loi (n° 155 (session 1999-2000)) déposée au Sénat par M. Jacques Oudin et plusieurs de ses collègues.
16 () Art. L. 313-6 du code des juridictions financières.
17 () Mot issu de l'argot de l'École polytechnique vers 1880, le pantouflage se définit comme le fait de quitter le service de l'État pour entrer dans une entreprise privée, au besoin en payant un dédit appelé pantoufle (in Le Grand Robert de la Langue française).
18 () Cet article - anciennement l'article 175-1 - a été instauré par la loi n° 67-467 du 17 juin 1967 modifiant l'article 175 du code pénal.
19 () Articles 95 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et 90 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.
20 () Décret n° 95-168 du 17 février 1995 relatif à l'exercice d'activités privées par les fonctionnaires placés en disponibilité ou ayant cessé définitivement leurs fonctions et aux commissions instituées par l'article 4 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994.
21 () Pour les dispositions en matière de cumul d'emplois, voir le commentaire de l'article 13.
22 () Par exemple, le fait, pour un fonctionnaire chargé de contrôler certains professionnels, d'écrire des ouvrages contenant de la publicité en faveur de ces mêmes professionnels constitue une faute déontologique, mais non un délit (CE, 19 mars 1997, Cannard, n° 133-338).
23 () Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, Agence française du sang et Agence nationale du médicament vétérinaire.
24 () Les corps recrutés par la voie de l'École nationale d'administration font cependant exception, depuis que le décret n° 2004-708 du 16 juillet 2004 a donné compétence à la commission de déontologie pour connaître des demandes de départ en mobilité des fonctionnaires appartenant à ces corps en cas de détachement ou de mise en disponibilité vers une entreprise privée ou une entreprise publique du secteur concurrentiel.
25 () CE Ass. 6 décembre 1996, Société Lambda. Un fonctionnaire placé en détachement à l'initiative de son administration a pu être condamné pour prise illégale d'intérêts. La commission de déontologie, n'étant pas compétente pour les cas de détachement, n'avait pas été saisie.
26 () Commission de déontologie de la fonction publique de l'État, 11ème rapport d'activité - 2005, page 7.
27 () L'intitulé de cette loi a été abrogé par l'article 8 de la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom.
28 () Décret n° 95-168 du 17 février 1995 relatif à l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et aux commissions instituées par l'article 4 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994.
29 () Commission de déontologie de la fonction publique de l'État, 11ème rapport d'activité - 2005, page 48.
30 () Voir le commentaire de l'article 12.
31 () Il s'agit de M. Aubert, ancien directeur général du cnrs et Mme Hannoyer, chef de service à la direction de la technologie du ministère de la recherche.
32 () La quasi-totalité des chercheurs relèvent de la fonction publique de l'État. Toutefois, dans le cas contraire siègerait le directeur général des collectivités locales ou le directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.
33 () Voir le commentaire de cet article.
34 () Article 1er du décret du 17 février 2005 précité.
35 () Un avis d'incompatibilité en l'état est rendu lorsque l'instruction ne permet pas de recueillir les informations propres à éclairer la commission, pour éviter qu'intervienne un avis tacite de compatibilité faute de statuer. La commission renvoie l'affaire en vue de son réexamen sur la base d'un dossier plus complet.
36 () Commission de déontologie de la fonction publique de l'État, 6ème rapport d'activité - 2001, page 73.
37 () Articles 72 de la loi du 11 janvier 1984, 95 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et 90 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.
38 () La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche a complété la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France en créant des articles 25-1 à 25-3, codifiés aux articles L.413-1 et suivants du code de la recherche.
39 () La commission de déontologie de la fonction publique de l'État a rendu un avis sur cette base en 2005. Elle en avait rendu quatre en 2004 et aucun en 2003.
40 () Décret n° 2003-22 du 6 janvier 2003 relatif aux cumuls d'activités et de rémunérations des agents mentionnés à l'alinéa 2 de l'article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
41 () CE, 15 décembre 2000, Ministre de l'éducation nationale c/ Guichard.
42 () Voir le commentaire de cet article.
43 () La notion d'œuvres de l'esprit recouvre notamment les écrits littéraires, artistiques et scientifiques, les conférences, les œuvres dramatiques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques, les dessins, les peintures, les œuvres d'architecture, les sculptures, les gravures, les photographies, les œuvres des arts appliqués, les logiciels, les créations des industries saisonnières de l'habillement et de la parure, ainsi que les traductions, adaptations, transformations ou arrangements de telles œuvres.
44 () Voir le commentaire de cet article.
45 () Ce congé a été créé par la loi n° 84-4 du 3 janvier 1984 instituant pour les salariés un congé pour la création d'entreprises et un congé sabbatique.
46 () Article L. 122-32-12 du code du travail.
47 () Ces agents, en application de l'article L. 123-1 du code de la sécurité sociale, à l'exception des agents de direction et des agents comptables, sont soumis à des conditions de travail « fixées par conventions collectives de travail et, en ce qui concerne d'une part le régime général, d'autre part le régime social des indépendants, par convention collective nationale ». Les articles L. 123-2 et L. 123-2-1 du même code prévoient que les conditions de travail des agents de direction, de l'agent comptable et des praticiens conseils font l'objet de conventions collectives spéciales qui ne deviennent applicables qu'après avoir reçu l'agrément de l'autorité compétente de l'État.
48 () CE, 29 décembre 1943, Lebègue.
49 () Lorsqu'un agent perçoit plusieurs rémunérations publiques, l'ordonnateur du traitement principal doit ouvrir un compte de cumul qui centralise les différentes rémunérations, ce qui permet de vérifier que le total des rémunérations perçues ne dépasse pas le plafond fixé par le décret-loi du 29 octobre 1936 (le montant du traitement principal majoré de 100 %). La gestion d'un tel compte est très complexe en raison des subtilités de la notion de rémunération, qui exclut certaines primes, les retenues pour pension et les cotisations de sécurité sociale, mais intègre certaines indemnités ou la contribution de solidarité.
50 () À l'exception des régions, qui n'existaient pas lors de l'adoption du décret-loi.
51 () Article 39 de la loi du 11 janvier 1984 précitée et dernier alinéa des articles 60 de la loi du 26 janvier 1984 précitée et 46 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.
52 () Les règles relatives au cumul d'emplois des salariés du secteur privé figurent à l'article L. 324-2 du code du travail.
53 () Décret n° 47-13170 du 24 juillet 1947 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'article 22 de la loi du 19 octobre 1946 et relative aux cap et aux ctp.
54 () Source : Réflexions préparatoires à la réforme de l'État, 1996, cité dans le Rapport public pour 2003 du Conseil d'État, page 272.
55 () Conseil d'État, 20 janvier 1988, Syndicat des secrétaires adjoints des affaires étrangères, n° 74632, Lebon page 28.
56 () Article 28 de la loi du 26 janvier 1984 précitée (titre III du statut).
57 () Articles 20 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée, 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et 31 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée.
58 () Conseil d'État, 21 janvier 1991, Mme Aguila.
59 () Article 30 de la loi du 11 janvier 1984 précitée.
60 () Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
61 () Proposition de loi visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés (n° 289 (session 2005-2006).
62 () Cf. rapport n° 329 (session 2005-2006) de M. Nicolas About et rapport n° 3123 (XIIe législature) de Mme Geneviève Levy.
63 () Décret n° 2004-763 du 28 juillet 2004 fixant les conditions exceptionnelles d'intégration dans les corps de fonctionnaires relevant du ministère chargé de la culture d'agents de la Réunion des musées nationaux affectés dans les musées nationaux et aux galeries nationales du Grand Palais et fixant les conditions d'organisation de concours réservés.
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