N° 3342
——
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 27 septembre 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat (N° 2972), relatif à la fonction publique territoriale,
PAR M. Michel PIRON,
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 155, 243 et T.A. 77 (2005-2006).
INTRODUCTION 9
I. – LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE, LABORATOIRE DE LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE 11
A. UNE ORGANISATION INNOVANTE 11
a) Les centres de gestion 14
b) Le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) 15
c) Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale 16
B. DE NOUVEAUX DÉFIS À RELEVER 16
1. Le défi démographique : l’accroissement des départs à la retraite 17
2. Renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale par une gestion des ressources humaines plus dynamique 18
3. Le développement de l’intercommunalité 19
4. Une nouvelle étape de la décentralisation 20
II. – DES AVANCÉES EN MATIÈRE DE DROITS DES AGENTS 21
A. METTRE L’ACCENT SUR LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE ET L’EXPÉRIENCE PROFESSIONNELLE DES AGENTS 21
1. Consolider la formation tout au long de la vie des agents territoriaux 22
2. Valoriser l’expérience professionnelle 24
B. DE NOUVELLES GARANTIES POUR L’EXERCICE DE LEURS DROITS PAR LES AGENTS TERRITORIAUX 25
C. DE NOMBREUX AJOUTS DU SÉNAT 27
1. La conservation des avantages indemnitaires en cas de transfert 27
2. La résorption de la précarité 28
III. – GÉRER PLUS EFFICACEMENT LES RESSOURCES HUMAINES 29
A. LA CLARIFICATION DU RÔLE DES INSTITUTIONS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 29
1. Le projet de loi distingue clairement les missions de gestion et de formation 29
2. Le Sénat a modifié l'articulation de ces missions 31
3. L'organisation proposée peut encore être améliorée 32
B. DIVERSES MESURES POUR ASSOUPLIR LE RECRUTEMENT ET LA GESTION DES PERSONNELS 34
1. L’amélioration des conditions de recrutement 34
2. La mutualisation du coût des autorisations syndicales d’absence pour les plus petites collectivités 34
3. De nouvelles possibilités de création d’emplois fonctionnels et d’affiliation partielle au centre de gestion 35
C. LES APPORTS DU SÉNAT 35
1. Une plus grande souplesse de gestion des agents par les collectivités territoriales 35
2. La rationalisation du fonctionnement des instances paritaires 36
3. Des dispositions facilitant les transferts de compétences et de personnels 36
AUDITION DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DU MINISTRE DÉLÉGUÉ AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 41
EXAMEN DES ARTICLES 51
Chapitre Ier : Dispositions relatives à la formation professionnelle des agents territoriaux 51
Article premier (article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long de la vie 51
Article 2 (article 2 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Modalités d’exercice des actions de formation 53
Article 3 (articles 2-1 et 2-2 [nouveaux] de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Reconnaissance d’un droit individuel à la formation. Prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l’expérience professionnelle 54
Article 4 (article 3 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Formations obligatoires, dérogations du fait de l’expérience professionnelle et obligations de servir 56
Article 5 (article 5 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Bénéfice d’un congé ou d’une décharge partielle de service pour suivre une action de formation personnelle ou une procédure de validation des acquis de l’expérience 58
Article additionnel après l’article 5 (article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Mention du congé pour validation des acquis de l’expérience et du congé pour bilan de compétences 59
Article 6 (article 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Plan de formation 59
Chapitre II : Dispositions relatives aux organes de la fonction publique territoriale 60
Article 7 A (article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Mission de représentation conférée au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale 60
Article 7 (article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale 61
Article 7 bis (article 10-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création d’un collège des employeurs publics territoriaux 62
Article 8 (article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Missions du Centre national de la fonction publique territoriale 63
Après l’article 8 69
Article 9 (article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Financement du Centre national de la fonction publique territoriale 69
Après l’article 9 70
Article 10 (articles 12-5 à 12-7 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Attribution à un centre de gestion de la gestion des agents « A+ » 71
Article 11 (article 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Organisation régionale des centres de gestion 76
Article 12 (article 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Affiliation volontaire aux centres de gestion pour la gestion des agents TOS 79
Article 13 (articles 22 et 22-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Financement des centres de gestion et modalités de transfert des compétences du CNFPT 80
Article 14 (article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Compétences obligatoires des centres de gestion 84
Article 15 (article 23-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Communication de certaines informations au centre de gestion 88
Article 15 bis (article 24 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Transmission d’informations aux régimes de retraite 89
Articles 15 ter et 15 quater (article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Compétences facultatives des centres de gestion en matière de contrôle des règles de sécurité et de gestion des comptes épargne-temps 91
Article 15 quinquies (article 26 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Rôle des centres de gestion en matière de contrats d’assurance couvrant les risques statutaires 92
Article 16 (articles 26-1 et 26-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Possibilité pour le centre de gestion de créer un service de médecine préventive ou un service de prévention des risques professionnels 93
Article 17 (article 27 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création d’une conférence régionale pour l’emploi public territorial 94
Article 17 bis (article 27-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création d’une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs 96
Article 17 ter (article 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Compétence des collectivités affiliées volontairement pour établir leurs listes d’aptitude à la promotion interne 96
Chapitre III : Dispositions relatives à la gestion des agents territoriaux 97
Article 18 A (article 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Possibilité pour une collectivité membre d’un EPCI non obligatoirement affilié à un centre de gestion de constituer des CAP communes avec cet EPCI 97
Article 18 B (article 29 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Présence d’un agent habilité dans les commissions administratives paritaires 98
Article 18 C (article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création de comités techniques paritaires communs à l’EPCI et aux communes adhérentes 98
Article 18 (article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Rôle des comités techniques paritaires 99
Article 19 (article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Organisation des concours de recrutement 101
Article 20 (article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Conditions de recrutement des personnes handicapées 103
Article 21 (article 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Prise en compte de l’expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne « au choix » 104
Article 21 bis (article 8 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001) : Prise en compte de l’ancienneté d’agents de catégorie A relevant de la filière administrative intégrés dans les cadres 105
Article 22 (article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension des cas de suspension de la période d’inscription sur une liste d’aptitude 107
Article 23 (article 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Instauration d’un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation des agents territoriaux 108
Article 24 (article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Abaissement des seuils de création des emplois fonctionnels 110
Après l’article 24 113
Article 25 (article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Octroi d’autorisations spéciales d’absence pour l’exercice du droit syndical 114
Article 26 (article 68 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Détachement d’un fonctionnaire hospitalier dans un cadre d’emploi, emploi ou corps de la fonction publique territoriale 115
Article 26 bis (article 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999) : Conservation des avantages collectivement acquis pour les agents affectés dans un syndicat mixte 116
Article 26 ter (article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) : Conservation du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis lors de la fusion d’EPCI ou de syndicats mixtes 118
Article 27 (article 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Avancement des représentants syndicaux 119
Article 27 bis (article 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Prise en compte des acquis de l’expérience professionnelle dans le cadre d’un avancement de grade 121
Article 28 (article 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions 121
Article additionnel après l’article 28 (article 31 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Présidence des conseils de discipline 123
Article 28 bis (articles 31 et 90 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Règles de délibération des conseils de discipline 123
Article 28 ter (article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Définition de l’emploi supprimé 125
Article 28 quater (article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Rémunération du fonctionnaire pris en charge en raison de la suppression de son emploi 126
Article 29 (article 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Monétisation compensant l’absence de mise à disposition d’agents au bénéfice d’organisations syndicales 127
Article 29 bis (article 111-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Conservation du régime indemnitaire et des avantages acquis pour les agents transférés d’une collectivité vers un établissement public ou d’un établissement public vers une collectivité 128
Article additionnel après l’article 29 bis (articles L. 133-8, L. 133-8-1 et L. 133-8-2 [nouveaux] du code de la sécurité sociale) : Création d’un titre emploi collectivité 129
Chapitre IV : Dispositions relatives à l’hygiène, à la sécurité et à la médecine préventive 130
Article 30 (articles 108-1, 108-2 et 108-3 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Création d’un chapitre relatif à l’hygiène, la sécurité et la médecine préventive au sein du statut de la fonction publique territoriale 130
Chapitre V : Dispositions diverses 132
Article 31 (articles 28, 80, 97, 97 bis, 119 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 26 janvier 1984 132
Article additionnel après l’article 31 (article 48 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1998) : Correction apportée à une disposition de la loi du 5 janvier 1998 133
Article 32 (articles 4, 6 bis, 11, 14, 23 et 24 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 12 juillet 1984 133
Article 32 bis (article 7-1-1 [nouveau] de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984) : Dérogation à la limite d’âge pour les agents occupant certains emplois fonctionnels 134
Article 32 ter (article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Extension de la possibilité de recruter des agents non titulaires pour l’emploi de secrétaire de mairie 136
Article 32 quater : Intégration dans la fonction publique territoriale des agents titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A 137
Article 33 (article 68 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996) : Régime indemnitaire des cadres d’emplois sans équivalence parmi les corps de l’État 138
Article 33 bis (article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Effectif maximal de collaborateurs recrutés par l’autorité territoriale 139
Article 33 ter : Recours à un agent non titulaire pour pourvoir un poste imposé à la collectivité 140
Article 34 (articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes) : Abrogation d’articles du code des communes 141
Article 34 bis (article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales) : Participation d’un agent territorial aux commissions chargées de l’octroi d’une délégation de service public 142
Article 35 (articles 112-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 51-1 [nouveau] de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984) : Modalités d’application de la loi à Mayotte 143
Article 35 bis (article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales) : Compétence de la collectivité territoriale de Corse sur les personnels techniciens, ouvriers et de service des établissements scolaires 144
Article 35 ter (article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) : Mise à disposition d’agents des communes au profit d’un EPCI 145
Article 35 quater (article 111 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004) : Possibilité de maintenir les avantages indemnitaires des fonctionnaires de l’État transférés aux collectivités territoriales 146
Article 36 : Entrée en vigueur du transfert des missions du CNFPT aux centres de gestion 147
Article 37 : Moyens mis à la disposition du conseil d’orientation du centre de gestion chargé des missions de gestion de dimension nationale 148
Article 38 (article L. 822-1 du code de l’éducation) : Possibilité de transférer gratuitement les logements universitaires relevant d’un établissement public 149
Article 39 (article L. 231 du code électoral) : Inéligibilité des agents des EPCI aux élections municipales dans les communes membres de l’EPCI 149
Article 40 (article L. 241-12 du code des juridictions financières) : Moyens de défense de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions lors de l’examen de l’exercice par la chambre régionale des comptes 151
Article 41 : Conclusion de conventions définissant les missions des agents affectés aux agences postales communales 153
Après l’article 41 154
TABLEAU COMPARATIF 157
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 269
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 331
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 337
MESDAMES, MESSIEURS,
Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, adopté par le Sénat le 16 mars 2006, est issu d’un long travail d’étude et de concertation sur l’avenir de la fonction publique territoriale et correspond à une attente de l’ensemble des acteurs locaux.
Cette réforme apparaît indispensable au vu des évolutions profondes qu’a connues la fonction publique territoriale depuis l’adoption de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (titre III du statut général des fonctionnaires).
Évolution quantitative, tout d’abord, avec une forte progression des effectifs : alors qu’elle comprenait environ un million d’agents en 1984, la fonction publique territoriale compte aujourd’hui plus de 1,7 million d’agents, soit 31 % des fonctionnaires. Sa part dans l’emploi public ne cesse de croître du fait de la progression rapide des effectifs. Ainsi, en 2003, 60 % des emplois publics créés l’ont été dans la fonction publique territoriale.
La fonction publique territoriale s’est également transformée du fait de l’exercice de missions toujours plus variées par les collectivités territoriales au cours des vingt dernières années. Les métiers se sont diversifiés, le besoin de cadres hautement qualifiés est devenu croissant et son attractivité s’est renforcée.
Le présent projet de loi répond à une demande forte des employeurs et des agents territoriaux. Les associations d’élus locaux, en particulier, ont signalé les difficultés rencontrées sur le terrain en raison de rigidités du statut. On peut citer à cet égard le livre blanc élaboré en octobre 2002 par l’Association des petites villes de France (1) ou encore le rapport de novembre 2003 du groupe de travail sur la fonction publique territoriale de l’Association des maires de France (2).
Ces contributions font état du souhait des élus locaux de disposer d’un cadre plus souple pour gérer leur personnel, sans pour autant remettre en cause les éléments fondamentaux du statut. La réforme de la fonction publique territoriale leur permettra de mettre en place une gestion des ressources humaines plus dynamique et adaptée aux besoins des collectivités territoriales. Pour accompagner ce mouvement, il sera utile de repenser l’organisation institutionnelle de la fonction publique territoriale afin de la rendre plus efficace. Ces rapports mettent également l’accent sur la nécessité de renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale, notamment en améliorant les perspectives de carrière qui s’offrent aux agents. D’une part, le système des seuils d’emplois et quotas d’avancement est unanimement critiqué pour sa rigidité. D’autre part, il importe de mieux prendre en compte l’expérience professionnelle au stade du recrutement et pour la promotion interne, afin d’attirer des candidats qualifiés du secteur privé, de disposer d’agents ayant des compétences précises et de valoriser le mérite. Enfin, le développement de la formation professionnelle permettra simultanément d’adapter le service public en garantissant aux usagers un service plus efficace et de développer les possibilités de seconde carrière pour les agents, ce qui constitue une motivation importante dans un contexte d’allongement de la durée d’activité des fonctionnaires.
Les institutions de la fonction publique territoriale ont également mené une importante réflexion sur les réformes à mettre en œuvre. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a publié plusieurs études, dont « Réussir la mutation de la fonction publique territoriale vingt ans après sa création » en avril 2004. En janvier 2004, un protocole d’accord a été conclu entre le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et la Fédération nationale des centres de gestion (FNCG).
Face à ces demandes, le Gouvernement a engagé une réflexion approfondie pour préparer l’élaboration du projet de loi. Des premières pistes avaient été évoquées lors de la publication, en mai 1998, du rapport de M. Rémy Schwartz sur « Le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux » et, en octobre 2000, du rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation, présidée par M. Pierre Mauroy, intitulé : « Pour refonder l’action publique locale », mais le projet de réforme de la fonction publique territoriale s’était enlisé. C’est avec la mise en œuvre de l’acte II de la décentralisation que l’élaboration du projet de loi a débuté ; il avait d’ailleurs été annoncé par le Gouvernement dès l’examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales. Deux rapports commandés par le ministère de la fonction publique, de la réforme de l’État et de l’aménagement du territoire ont notamment éclairé les travaux du Gouvernement : les rapports de M. Jean Courtial sur « les institutions de la fonction publique territoriale » (juin 2003) et de M. Bernard Dreyfus sur « la mise en œuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale » (novembre 2003).
L’avant-projet de loi a ensuite fait l’objet d’une large concertation avec les syndicats et les représentants des élus locaux, ce qui a permis au texte d’obtenir un avis favorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) en octobre 2005. Les auditions menées par le rapporteur confirment que ce texte, après son examen au Sénat, qui l’a enrichi en ajoutant 33 articles supplémentaires, est globalement approuvé par les employeurs publics locaux et les organismes représentatifs des agents. Ses orientations, consistant à développer la formation professionnelle, simplifier l’architecture institutionnelle et améliorer le déroulement de carrière des agents font l’objet d’un large consensus.
La fonction publique territoriale a été créée par la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui constitue le titre III du statut général des fonctionnaires. Avant cette date, le personnel local était régi par des règles particulières, plus proches du système de l’emploi que du système de la carrière. Or, pour exercer les compétences qui leur sont conférées par les lois de décentralisation, les collectivités territoriales ont eu besoin de personnel spécialisé ; il a donc été nécessaire d’attirer des candidats en proposant des conditions d’emploi plus intéressantes. Dans ce but, le statut général consacre le principe d’unité de la fonction publique, dont le personnel local devient une composante à part entière. La loi du 26 janvier instaure la parité entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l’État, organise la mobilité des agents grâce au système de la carrière et crée des institutions chargées de gérer le système.
Toutefois, ces principes d’unité et de parité doivent être conciliés avec le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé à l’article 72 de la Constitution, qui ne permet pas un alignement total du statut de la fonction publique territoriale sur celui de la fonction publique de l’État. C’est pourquoi une organisation particulière est mise en place par la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite « loi Galland ». Si la fonction publique territoriale est régie par un socle de règles commun avec les fonctions publiques de l’État et hospitalière, elle se caractérise cependant par une certaine autonomie des employeurs locaux dans la gestion des personnels. Ainsi, la loi du 13 juillet 1987 remplace l’organisation en corps par une organisation en filières et en cadres d’emplois. 60 cadres d’emplois, qui regroupent les fonctionnaires soumis au même statut particulier à caractère national, se répartissent en huit filières, selon la nature des fonctions exercées. À la différence des corps, pour lesquels l’essentiel de la gestion était assumée par les centres de gestion, les cadres d’emplois permettent aux élus locaux de gérer de manière décentralisée leur personnel, notamment en matière de recrutement, d’avancement…
LES CADRES D’EMPLOIS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE |
|||||||
FILIÈRES |
CATÉGORIE |
CADRES D’EMPLOIS |
FILIÈRES |
CATÉGORIE |
CADRES D’EMPLOIS | ||
Administrative |
A |
Administrateur |
Sanitaire et sociale |
A |
Conseiller socio-éducatif | ||
Attaché |
Puéricultrice | ||||||
Secrétaire de mairie |
Puéricultrice cadre de santé | ||||||
B |
Rédacteur territorial |
Sage-femme | |||||
C |
Adjoint administratif |
Psychologue | |||||
Agent administratif |
Médecin | ||||||
Technique |
A |
Ingénieur territorial |
Biologistes, vétérinaires et | ||||
B |
Technicien supérieur |
Cadres de santé infirmiers, rééducateurs et assistants médico-techniques | |||||
Contrôleur de travaux |
B |
Assistant socio-éducatif | |||||
C |
Agent de maîtrise |
Éducateur de jeunes enfants | |||||
Agent technique |
Moniteur éducateur | ||||||
Agent de salubrité |
Infirmiers | ||||||
Conducteur de véhicules |
Rééducateurs | ||||||
Gardien d’immeuble |
Assistant médico-technique | ||||||
Agent d’entretien |
C |
Agent spécialisé des écoles | |||||
Culturelle |
A |
Conservateur des bibliothèques |
Agent social | ||||
Conservateur du patrimoine |
Auxiliaires de soins | ||||||
Directeur d’établissements d’enseignement artistique |
Auxiliaires de puériculture | ||||||
Professeur d’enseignement artistique |
Aide médico-technique | ||||||
Attaché de conservation du patrimoine |
Animation |
B |
Animateur | ||||
Bibliothécaire |
C |
Adjoint d’animation | |||||
B |
Assistant qualifié de conservation du patrimoine et des bibliothèques |
Agent d’animation | |||||
Assistant de conservation du patrimoine et des bibliothèques |
Police |
B |
Chef de service de police municipale | ||||
Assistant spécialisé d’enseignement artistique |
C |
Agent de police municipale | |||||
Assistant d’enseignement artistique |
Garde-champêtre | ||||||
C |
Agent qualifié du patrimoine |
Sapeurs-pompiers profession-nels |
A |
Capitaines, commandants, | |||
Agent du patrimoine |
Médecins et pharmaciens de sapeurs-pompiers professionnels | ||||||
Sportive |
A |
Conseiller des activités physiques et sportives |
B |
Lieutenants de sapeurs-pompiers | |||
B |
Éducateur des activités physiques et sportives |
Infirmiers de sapeurs-pompiers | |||||
C |
Opérateur des activités physiques et sportives |
C |
Sapeurs-pompiers professionnels non officiers | ||||
La répartition des agents territoriaux au sein d’un nombre restreint de cadres d’emplois permet une gestion plus souple que dans la fonction publique de l’État, qui compte près de 900 corps. Le cloisonnement résultant de la multiplicité des corps limite les possibilités de mobilité pour les agents et complique la gestion des ressources humaines, tout en la rigidifiant, en raison du grand nombre de statuts particuliers. À cet égard, la fonction publique territoriale pourrait constituer un modèle pour la réforme de la fonction publique. Les 253 métiers territoriaux recensés par le CNFPT ont pu sans problème se développer au sein de cette structure de cadres d’emplois.
Le statut mis en place s’est révélé attractif, la fonction publique territoriale entendue au sens strict comptant, au 31 décembre 2004, plus d’un million et demi d’agents, sans compter les 48 000 agents sous contrat de droit privé travaillant dans des organismes sous tutelle locale (3) et les 83 000 contrats aidés (4). Tous régimes confondus, les administrations locales employaient ainsi 1 777 300 personnes au 31 décembre 2004 (5). La qualification moyenne s’est accrue, avec 8 % de catégorie A, 14 % de catégorie B et 78 % de catégorie C. La proportion d’agents titulaires (76 %) s’est également accrue. Enfin, si les personnels des communes constituent encore la grande majorité des agents territoriaux, les départements, régions et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) emploient une part croissante de fonctionnaires.
RÉPARTITION DES FONCTIONNAIRES TERRITORIAUX | ||
Effectifs au |
Part en % | |
Communes et EPA communaux |
1 083 869 |
68,9 |
Établissements intercommunaux |
169 984 |
11 |
Départements et EPA départementaux |
284 953 |
18 |
Régions |
13 900 |
0,8 |
Autres EPA locaux |
20 570 |
1,3 |
TOTAL |
1 573 276 |
100 |
Source : Ministère de la fonction publique, Rapport annuel 2005-2006 « Fonction publique : faits et chiffres », La Documentation française. | ||
La mise en place des institutions de la fonction publique territoriale s’est effectuée dans le double souci de garantir l’existence d’une fonction publique de carrière, gouvernée par le principe d’unité de la fonction publique, et l’autonomie de gestion des ressources humaines par les autorités locales.
À l’origine, la loi du 26 janvier 1984 établissait une architecture lourde reposant sur la distinction entre formation des agents et gestion des carrières. Elle créait ainsi, d’une part, des centres régionaux de formation et un centre national de formation et, d’autre part, des centres de gestion à l’échelle départementale, régionale et nationale.
En pratique, ce système n’a jamais été mis en application. Cette superposition d’organismes s’est avérée trop lourde à mettre en place et a fait l’objet de critiques sur son coût, en raison des multiples cotisations imposées aux collectivités locales. Les centres régionaux de gestion ont ainsi été supprimés dès 1985 (6). L’organisation institutionnelle a été encore allégée par la « loi Galland » du 13 juillet 1987 précitée, qui a supprimé les centres régionaux de formation et qui a fusionné le centre national de formation et le centre national de gestion – qui n’avait jamais été mis en place – en un seul établissement : le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).
La répartition des compétences entre les deux structures a été réaménagée par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Cette loi a autorisé le CNFPT à déconcentrer certains concours à ses délégations régionales ou interrégionales ou à confier l’organisation d’autres concours aux centres de gestion. Elle a par ailleurs renforcé les centres de gestion en élargissant leurs missions et en relevant le plafond d’affiliation obligatoire de 200 à 350 fonctionnaires à temps complet.
Les centres de gestion sont des établissements publics locaux à caractère administratif. Ils sont départementaux, ou exceptionnellement interdépartementaux (7).
Ils regroupent les collectivités locales et les établissements publics qui leur sont affiliés à titre obligatoire ou volontaire. L’affiliation obligatoire au centre de gestion concerne les communes et établissements publics locaux employant moins de 350 fonctionnaires (titulaires et stagiaires) à temps complet. Les employeurs affiliés paient une cotisation obligatoire, assise sur la masse salariale. Les autres collectivités peuvent s’affilier volontairement. Le conseil d’administration du centre de gestion est composé de représentants des collectivités affiliées titulaires d’un mandat électif local.
Les centres de gestion offrent un service aux employeurs locaux dépourvus de moyens suffisants pour gérer la carrière de leurs agents : tenue des dossiers des fonctionnaires, mutualisation des organismes paritaires, organisation des concours de recrutement et des examens professionnels pour les agents de catégorie C, publicité des créations et vacances d’emplois pour les mêmes agents, prise en charge des agents de catégorie B et C momentanément privés d’emplois, reclassement des agents des mêmes catégories devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions…
Les centres de gestion exercent également d’autres types de missions à l’égard des collectivités, qu’elles soient ou non affiliées. Ils sont notamment chargés de la mise en œuvre de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC) dans la fonction publique territoriale. Ils accomplissent diverses missions à la demande des collectivités, comme l’accomplissement de tâches administratives concernant les agents, la négociation de contrats d’assurance couvrant les risques statutaires…
Le CNFPT est l’héritier du Centre de formation des personnels communaux (CFPC) créé en 1972 (8) et exerce principalement des missions de formation initiale et continue. C’est un organisme paritaire, dont le conseil d’administration est composé de représentants des syndicats de fonctionnaires territoriaux et de représentants des collectivités territoriales, parmi lesquels est élu le président. Il dispose de 28 délégations régionales, de huit centres interrégionaux de concours, de quatre écoles nationales d’application des cadres territoriaux (ENACT) et d’un institut de formation des cadres supérieurs, l’Institut national des études territoriales (INET).
Sa principale source de financement est une cotisation obligatoire versée par les employeurs publics locaux, qui correspond à 1 % de la masse salariale.
Bien qu’il soit à l’origine un organisme de formation, le CNFPT s’est vu confier certaines missions de gestion des fonctionnaires de catégorie A et B car il est la seule institution nationale en matière de fonction publique territoriale. Il est ainsi chargé de l’organisation des concours et examens professionnels ainsi que de la publicité des déclarations de vacances des emplois pour les fonctionnaires de catégories A et B. Il gère la bourse nationale des emplois. Enfin, il prend en charge les fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d’emploi et s’occupe du reclassement des fonctionnaires de même catégorie devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
RÉPARTITION DES MISSIONS DE GESTION DES AGENTS ENTRE | ||
CENTRES DE GESTION |
C.N.F.P.T. | |
Organisation des concours et examens professionnels |
catégorie C |
catégories A et B |
Fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline |
tous les agents des collectivités affiliées |
– |
Établissement des listes d’aptitude pour la promotion interne |
tous les agents des collectivités affiliées |
– |
Publicité des tableaux d’avancement, des créations et des vacances d’emplois |
catégorie C |
catégories A et B |
Prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi |
catégories B et C |
catégorie A |
Reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions |
catégories B et C |
catégorie A |
Le CSFPT réunit à parité des représentants des collectivités territoriales et des syndicats de fonctionnaires territoriaux. Il désigne son président parmi les représentants des collectivités territoriales.
Le CSFPT joue un rôle consultatif important : il est obligatoirement saisi pour avis des projets de loi relatifs à la fonction publique territoriale et des projets de décrets modifiant les règles statutaires. Il peut également, de sa propre initiative, examiner toute question relative à la fonction publique territoriale et formuler des propositions, réaliser des études sur la gestion du personnel et établir des statistiques sur la fonction publique territoriale.
L’organisation de la fonction publique territoriale définie il y a vingt ans a permis de faire face à l’acte I de la décentralisation de manière satisfaisante. Cependant, la fonction publique doit faire face actuellement à des situations nouvelles qui appellent une adaptation de son mode de gestion. Une rénovation de la fonction publique locale apparaît ainsi nécessaire pour préserver l’efficacité des services publics locaux.
Le vieillissement de la population va confronter la fonction publique, et notamment la fonction publique territoriale, à des départs à la retraite massifs dans les années à venir. Aujourd’hui, près d’un tiers des agents territoriaux ont plus de 50 ans. Selon les estimations réalisées par l’Observatoire de l’emploi public, 38 % des fonctionnaires territoriaux devraient partir à la retraite d’ici 2015. Le problème du vieillissement est particulièrement sensible dans la fonction publique car la part d’agents de plus de 50 ans y est plus élevée que dans le secteur privé, en raison de l’irrégularité de la progression des effectifs (10).
L’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses nées après-guerre se traduira par une baisse de la population active en France à partir de 2015, et donc une contraction du vivier de recrutement des employeurs publics. Dans ce contexte, il importe de garantir l’attractivité de la fonction publique, en particulier auprès des personnels qualifiés.
En effet, ce sont les agents les plus qualifiés qui vont partir le plus rapidement à la retraite. Les fonctionnaires de catégorie A sont en moyenne plus âgés que les fonctionnaires de catégorie B et C : 50 % d’entre eux auront dépassé l’âge de 60 ans en 2012 – contre 32 % pour la catégorie B et 35 % pour la catégorie C –, et 70 % seront partis en retraite en 2016. Les régions, dont plus de 30 % du personnel relève de la catégorie A, sont particulièrement concernées par ce phénomène. Or, les besoins en personnel qualifié des collectivités territoriales sont croissants. Des difficultés de recrutement sont donc à prévoir.
Les filières les plus concernées sont la filière technique, au sein de laquelle de nombreux ingénieurs devront être remplacés, et surtout la filière sanitaire et sociale, qui est d’ores et déjà confrontée à une pénurie de personnel spécialisé en raison de l’extension de ses missions et du volume de départs à la retraite.
En conséquence, la fonction publique territoriale doit adopter une gestion des ressources humaines plus efficace pour anticiper les besoins de recrutement et renforcer son attractivité.
2. Renforcer l’attractivité de la fonction publique territoriale par une gestion des ressources humaines plus dynamique
En premier lieu, une amélioration des modes de recrutement est souhaitable pour tirer le meilleur parti du marché du travail. Le développement de la GPEEC doit permettre de définir plus précisément les besoins en compétences des collectivités à moyen terme pour pouvoir anticiper les créations d’emplois et remplacements d’agents. Par ailleurs, pour satisfaire plus précisément ces besoins, il conviendrait d’affiner le recrutement pour le professionnaliser davantage et mieux prendre en compte l’expérience professionnelle. Le développement des concours sur titres s’inscrit dans cette logique.
Afin d’élargir le vivier de recrutement et d’attirer des personnels disposant d’une expérience professionnelle extérieure à la fonction publique, l’ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 (11) a supprimé les limites d’âge pour se présenter aux concours de la fonction publique. Dans la fonction publique territoriale, les concours assortis d’une limite d’âge étaient peu nombreux. C’était le cas, notamment, des concours externes de conservateur territorial du patrimoine ou des bibliothèques, pour lesquels l’âge limite était de 30 ans.
Un autre problème concerne la surqualification des lauréats des concours de la fonction publique territoriale. Pour les concours de catégorie B et C, on observe que les trois quarts des lauréats ont un diplôme supérieur à celui exigé. En conséquence, il est devenu difficile aux jeunes ne possédant pas de diplôme de l’enseignement supérieur d’accéder à la fonction publique. L’ordonnance du 2 août 2005 précitée a créé un nouveau mode d’accès aux trois fonctions publiques : le PACTE, qui est un contrat de formation en alternance destiné aux jeunes non diplômés âgés de 16 à 25 ans et à l’issue duquel le bénéficiaire peut être titularisé dans un corps ou un cadre d’emplois.
En second lieu, l’amélioration de l’attractivité de la fonction publique nécessite de fluidifier les progressions de carrière pour les agents. C’est notamment l’objet du projet de réforme réglementaire de la fonction publique territoriale qui est à l’étude concomitamment avec le présent projet de loi. Ce volet réglementaire de réforme prévoit :
– d’abaisser le seuil de création des emplois correspondant aux grades d’attaché principal et d’ingénieur principal, pour faciliter le recours à des cadres de haut niveau ;
– de revaloriser certains emplois fonctionnels, en fixant des exigences plus élevées pour occuper ces emplois ;
– d’assouplir les quotas d’avancement de grade, qui font obstacle à l’individualisation de la gestion des carrières. Dans cette optique, l’application d’un ratio promus / promouvables est actuellement expérimentée sur le cadre d’emplois des rédacteurs ;
– d’augmenter les recrutements au titre de la promotion interne, qui valorisent le mérite des fonctionnaires. Aujourd’hui, la promotion interne reste un mode de recrutement marginal, qui ne représente que 3,9 % des recrutements. Il est possible de majorer la proportion de postes susceptibles d’être pourvus par cette voie.
Enfin, l’accroissement de la mobilité au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu’entre les fonctions publiques revêt une grande importance. Du point de vue de l’agent, de larges possibilités de mobilité lui offrent de meilleures perspectives de carrière. Du point de vue de la collectivité employeur, la mobilité permet une gestion plus efficace des ressources humaines en motivant les personnels. Au niveau national, la mobilité permet une meilleure adéquation entre les postes offerts et les compétences des agents. Dans un contexte de tension sur le marché du travail, en particulier, la mobilité peut devenir un élément important d’efficacité. Or, la mobilité reste peu importante dans la fonction publique territoriale. Entre 1991 et 2001, seuls 2,1 % des agents des collectivités territoriales ont changé de commune par an, tandis que cette proportion est de 13 % dans le secteur privé.
La coopération intercommunale, apparue en 1890 avec la création du syndicat intercommunal à vocation unique, a connu un développement accéléré depuis la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Cette loi a créé un nouveau cadre institutionnel en supprimant les communautés de ville, les districts et les syndicats d’agglomération nouvelle. Ces structures devaient prendre la forme de communautés de communes, de communautés urbaines ou de communautés d’agglomération, nouveau type d’EPCI créé par la loi. En outre, la loi crée des mécanismes incitatifs au profit des EPCI à fiscalité propre, par opposition à l’ancienne intercommunalité de gestion.
Entre le 1er janvier 1999 et le 1er janvier 2006, le nombre d’EPCI à fiscalité propre est passé de 1 678 à 2 573. Cette progression s’est logiquement accompagnée d’une forte croissance des effectifs d’agents territoriaux employés dans des structures intercommunales : ils ont crû de 89 % entre 1994 et 2004. La progression annuelle des effectifs reste également plus forte que pour les autres employeurs publics : elle a été de 8,9 % en 2004, contre 1,7 % pour l’ensemble de la fonction publique territoriale. Aujourd’hui, les agents travaillant dans les EPCI représentent environ 10 % des agents territoriaux.
Avec le développement des organismes intercommunaux, de nombreux agents ont été amenés à changer de structure. L’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi que le transfert d’une compétence d’une commune à un EPCI s’accompagne du transfert du service et des personnels chargés de cette compétence. Les agents transférés conservent le bénéfice de leur régime indemnitaire antérieur. Il en est de même lorsque des personnels d’un EPCI sont transférés à une commune à la suite d’une modification des statuts de l’EPCI. Par ailleurs, les EPCI recrutent directement de nouveaux personnels, qui relèvent également du statut de la fonction publique territoriale.
Ces évolutions nécessitent l’adaptation d’un certain nombre de règles. En premier lieu, les procédures à suivre pour les transferts de services doivent être simples pour éviter l’apparition de « doublons » entre les communes et les EPCI. Il arrive en effet qu’un EPCI crée de nouveaux postes alors que les services communaux pourraient lui être transférés. En second lieu, le développement des EPCI entraîne l’apparition de nouveaux métiers, auxquels les formations et les recrutements des agents doivent s’adapter. C’est un facteur supplémentaire d’accroissement des besoins en personnel hautement qualifié. Enfin, il est nécessaire de tenir compte de la grande variété des EPCI, qu’il s’agisse de leurs dimensions, de leur régime juridique ou des compétences qu’ils exercent.
Dans le cadre de l’acte II de la décentralisation, de nombreux transferts de compétences de l’État aux collectivités territoriales ont été opérés par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. À titre d’exemple, on peut citer le transfert des routes nationales d’intérêt local, de l’entretien des collèges et des lycées, des formations sociales et paramédicales, de l’aide aux jeunes et aux personnes âgées, de l’inventaire général du patrimoine culturel ou de la propriété de certains monuments historiques.
Le transfert de compétences s’accompagne du transfert des services ou parties de services chargés de leur exercice. Les collectivités territoriales doivent ainsi accueillir environ 130 000 personnels supplémentaires, ce qui aura un impact significatif sur leur gestion des ressources humaines. L’arrivée de nouveaux agents concerne surtout les régions et les départements, qui sont concernés par le transfert de 31 000 agents du ministère de l’équipement, de 93 000 agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) travaillant dans les collèges et les lycées et de 2 500 agents travaillant dans les domaines de l’action économique, de l’action sociale, du tourisme et de la formation professionnelle. Ces transferts augmenteront significativement les effectifs de ces collectivités, et plus particulièrement ceux des régions, celles-ci comprenant surtout des administrations de mission et employant une forte proportion d’agents de catégorie A. En moyenne, les régions verront leurs effectifs multipliés par trois : alors que 13 000 agents travaillent aujourd’hui pour les régions, celles-ci devront intégrer environ 43 000 agents TOS. Ces collectivités devront donc renforcer leurs services de gestion des ressources humaines. De manière générale, l’arrivée de nombreux nouveaux agents imposera aux collectivités de créer davantage d’emplois d’encadrement.
Ce transfert de personnels s’effectue en deux étapes. Tout d’abord, les agents concernés sont mis à la disposition des collectivités bénéficiaires du transfert. À compter du transfert définitif du service, les agents bénéficient d’un droit d’option pendant deux ans entre l’intégration dans la fonction publique territoriale
– dans des cadres d’emplois existants ou éventuellement dans des cadres d’emplois spécifiques créés à cet effet – et le maintien au sein de la fonction publique de l’État. Dans ce dernier cas, ils seront placés en détachement sans limitation de durée auprès de la collectivité. Après l’expiration du délai d’option, les agents placés en détachement sans limitation de durée pourront encore demander l’intégration dans la fonction publique territoriale, mais la collectivité territoriale ne sera pas tenue d’accepter. Compte tenu de ce droit d’option, les collectivités devront donc gérer des agents placés dans des situations statutaires variées (12).
Au-delà de la question des transferts de personnels prévus par la loi du 13 août 2004 précitée, les collectivités territoriales pourraient souhaiter consacrer à l’exercice de certaines compétences davantage de moyens humains que ceux que l’État leur affectait et donc procéder à des embauches. Elles auront alors besoin de personnels possédant des compétences particulières. Or, les concours sur épreuves ne permettent pas toujours de recruter des agents possédant des qualifications précises car le caractère théorique des épreuves favorise les candidats dont le profil est plutôt généraliste.
A. METTRE L’ACCENT SUR LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE ET L’EXPÉRIENCE PROFESSIONNELLE DES AGENTS
L’amélioration de la formation professionnelle des agents territoriaux est l’un des enjeux de la réforme de la fonction publique territoriale. Dans le cadre des compétences de plus en plus nombreuses qui sont confiées aux collectivités locales par les lois de décentralisation et alors que près de 130 000 fonctionnaires de l’État vont pouvoir exercer un droit d’option pour rejoindre la fonction publique territoriale, la rénovation du dispositif de formation professionnelle s’impose. La formation des agents publics locaux doit leur permettre d’assurer l’ensemble des tâches de plus en plus nombreuses qui leur sont confiées et garantir ainsi sur l’ensemble du territoire un service public local de qualité.
Les dispositifs qui sont créés visent à favoriser le recours à la formation professionnelle tout au long de la carrière. Leur mise en œuvre efficace dépendra cependant des agents publics eux-mêmes, ainsi que de leurs autorités territoriales.
Aussi, afin de favoriser le recours à la formation professionnelle, il convient dans le même temps de promouvoir l’expérience professionnelle. En effet, les agents recourront d’autant plus à la formation professionnelle que l’expérience professionnelle qu’ils pourront ainsi espérer acquérir sera ensuite valorisée. C’est la raison pour laquelle certaines dispositions du présent projet de loi doivent permettre aux agents d’obtenir une meilleure reconnaissance de leur expérience professionnelle, tant en termes de diplômes qu’en termes de promotion.
Le chapitre premier du présent projet de loi entend développer la formation des agents territoriaux, en s’inspirant des réformes intervenues dans la formation professionnelle des salariés du secteur privé. En cela, il répond aux recommandation d’un rapport du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, selon lequel la loi du 4 mai 2004 relative à la formation tout au long de la vie et au dialogue social (13) « constitue une source qui peut inspirer utilement la réflexion à conduire pour les agents publics locaux » (14).
La loi du 4 mai 2004 a qualifié la formation dont bénéficient les salariés de « formation professionnelle tout au long de la vie », afin d’afficher explicitement un objectif d’adaptation permanente des salariés à leur emploi et de permettre ainsi à ces personnes de ne pas se trouver à un moment de leur carrière en rupture avec les demandes du marché du travail. La loi du 4 mai 2004 a également créé un droit individuel à la formation (DIF) des salariés, d’une durée de 20 heures par an cumulables sur six ans.
Par analogie, l’article 1er du présent projet de loi prévoit de substituer au terme de « formation permanente » celui de « formation professionnelle tout au long de la vie ». En cohérence avec cette modification, la classification des actions de formation dont bénéficient les agents territoriaux est améliorée. Plus fondamentalement, alors que la formation initiale d’adaptation (FIA) est aujourd’hui réservée aux agents des catégories A et B, elle serait étendue par le projet de loi aux fonctionnaires de catégorie C, qui représentent près de 78,6 % des agents titulaires dans la fonction publique territoriale.
Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a élargi la formation de préparation aux concours et examens professionnels à l’ensemble des concours et examens de la fonction publique.
La création d’un livret de formation a également été ajoutée par voie d’amendement parlementaire au Sénat, afin d’assurer le suivi de chaque agent en matière de formation et la cohérence de la démarche de formation tout au long de la carrière.
L’article 2 garantit aux agents territoriaux le bénéfice des différents types d’actions de formation, en prévoyant la saisine de la commission administrative paritaire si l’autorité oppose trois refus successifs à une demande de formation.
Un droit individuel à la formation est créé au profit des agents territoriaux (article 3). À l’instar du DIF des salariés, ce droit, d’une durée de vingt heures par an pour un agent à temps plein, peut être cumulé sur six ans. Il est mis en œuvre à l’initiative de l’agent en accord avec l’autorité territoriale, pour une action de perfectionnement ou de préparation à un concours, et peut être exercé en tout ou partie pendant le temps de travail. Si son exercice a lieu hors du temps de travail, il donne lieu au versement d’une allocation de formation. Afin que l’usage du droit individuel à la formation soit l’objet d’une concertation entre le fonctionnaire et l’autorité territoriale, le projet de loi prévoit que la mise en œuvre du DIF devra porter sur une action de perfectionnement ou de préparation à un concours figurant au plan de formation de la collectivité. En ce qui concerne les autres fonctions publiques, si le principe d’un droit individuel à la formation figure dans l’article 2 du projet de loi de modernisation de la fonction publique, les caractéristiques ainsi que les modalités de mise en œuvre de ce droit seront précisées par décret.
Dans la mesure où la mise en œuvre du DIF par un agent territorial dépendra des actions de formation inscrites au plan de formation de la collectivité, il est nécessaire de réformer les dispositions législatives relatives au plan de formation. L’article 6 prévoit par conséquent que le plan de formation, qui pourra être soit annuel soit pluriannuel, devra obligatoirement énumérer les actions de formation professionnelles ouvertes aux agents de la collectivité. Le comité technique paritaire sera consulté sur l’élaboration de ce plan (article 18).
Les actions de formation moins directement liées à l’exercice de l’activité professionnelle demeurent par ailleurs possibles, à la demande de l’agent (l’article 1er les qualifie de « formation personnelle »). Dans le cadre de ces formations personnelles, le fonctionnaire pourra bénéficier de congés ou de décharges partielles de service (article 5).
La réforme de l’architecture des formations professionnelles n’engendrera pas de coûts supplémentaires en raison d’un redéploiement des actions de formation. En effet, les dispositifs de formation qui sont créés (droit individuel à la formation ; formation initiale étendue aux agents de catégorie C) doivent s’articuler avec les compétences déjà acquises par chaque agent. Les formations antérieures et les expériences professionnelles d’un agent seront prises en compte pour dispenser le cas échéant cet agent de tout ou partie d’une formation d’intégration ou d’une formation de professionnalisation (articles 3 et 4). Ainsi, les redondances inutiles seront évitées. En outre, en ce qui concerne la formation initiale,
M. Bernard Dreyfus, estimant qu’« entre 60 % et 90 % des agents reçus à un concours externe sont déjà en poste dans une collectivité », proposait de raccourcir la durée de ces formations initiales (15). Une formation moins longue et plus tournée vers la pratique contribuera à réduire le coût moyen des formations initiales. Une formation initiale sera d’autant plus légitimement réduite qu’elle se poursuivra sous la forme d’une formation d’adaptation à l’emploi tout au long de la vie.
L’expérience professionnelle est déjà reconnue dans la fonction publique. Comme l’expliquait un rapport du CSFPT sur les diplômes de la vie (16), « la fonction publique de carrière est en soi une façon de reconnaître l’expérience acquise au fil des ans ». Néanmoins, si l’inscription de l’expérience professionnelle dans les perspectives de carrière est déjà réelle, il convient de favoriser par de nouvelles dispositions l’interaction entre la carrière et l’expérience professionnelle.
La loi du 17 janvier 2002 (17) de modernisation sociale a créé une nouvelle procédure destinée à permettre une meilleure reconnaissance de l’expérience acquise. Cette procédure permet d’acquérir un diplôme, un titre ou une certification de qualification par une validation de l’expérience professionnelle acquise dans un champ de compétence donné. Comme le prévoit l’article L. 900-1 du code du travail, « toute personne engagée dans la vie active est en droit de faire valider les acquis de son expérience ». La validation des acquis de l’expérience est donc accessible à tout fonctionnaire depuis sa création. Néanmoins, alors que l’article L. 900-1 du code du travail permet à un salarié de bénéficier d’un congé pour validation des acquis de l’expérience, aucune disposition identique ne favorise le recours à cette procédure dans la fonction publique.
L’article 5 prévoit la possibilité d’accorder aux fonctionnaires territoriaux des congés pour validation des acquis de l’expérience. De la même manière, l’article 1er du projet de loi de modernisation de la fonction publique accorde aux fonctionnaires de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière un tel congé.
La prise en compte de l’expérience professionnelle dans le cadre des concours et de la promotion est un autre aspect de la valorisation de l’expérience professionnelle. De même que les articles 5 et 6 du projet de loi de modernisation de la fonction publique permettent de prendre en compte l’expérience professionnelle dans les concours et pour la promotion interne, dans la fonction publique de l’État d’une part, et dans la fonction publique hospitalière d’autre part, il convient que des dispositions similaires soient mises en œuvre dans la fonction publique territoriale.
L’article 19 modifie les dispositions relatives aux concours dans la fonction publique territoriale, en prévoyant explicitement que les concours internes et les troisièmes concours peuvent tenir compte de l’expérience professionnelle des candidats. En ce qui concerne les concours externes sur titres, qui sont nombreux dans la fonction publique territoriale, notamment pour le recrutement des agents de catégorie C, l’article 19 prévoit qu’ils devront obligatoirement comporter une épreuve, qui peut consister en un entretien, permettant de compléter la procédure de sélection au vu des titres ou diplômes. Cette épreuve pourra permettre au candidat, le cas échéant, de faire valoir son expérience professionnelle. La prise en compte de l’expérience professionnelle permettra de diversifier le profil des agents recrutés et d’assurer aux employeurs locaux un vivier de recrutement à la fois élargi et plus opérationnel.
L’article 21 prévoit que l’inscription sur une liste d’aptitude, qui permet d’accéder à un cadre d’emplois supérieur, devra tenir compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle.
Par cohérence avec la prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle pour la promotion interne, la commission des Lois du Sénat a permis l’introduction d’un article additionnel (article 27 bis) qui prévoit la prise en compte des mêmes critères pour l’avancement de grade, au sein des cadres d’emplois.
• En matière de droits syndicaux, le travail des organisations syndicales dépend en grande partie des agents qui se consacrent, pour tout ou partie de leur temps de travail, à l’exercice de leurs missions syndicales. C’est pourquoi le projet de loi prévoit d’améliorer les règles permettant aux organisations syndicales de bénéficier d’un personnel représentant les agents territoriaux et défendant leurs droits.
À l’heure actuelle l’avancement des représentants syndicaux qui bénéficient d’une décharge totale de service a lieu sur la base de l’avancement moyen des fonctionnaires de leur cadre d’emplois. L’article 27 étend cette règle de l’avancement moyen aux représentants syndicaux qui sont mis à disposition de leur organisation syndicale.
L’article 29 prévoit que les mises à disposition d’organisations syndicales qui ne sont pas prononcées en dépit de leur caractère obligatoire donneront lieu à une compensation financière d’un montant équivalent au profit de ces organisations syndicales.
En outre, l’article 18 renforce les compétences des comités techniques paritaires en prévoyant que l’autorité territoriale leur remet un rapport sur les conditions d’exercice du droit syndical dans la collectivité, rapport qui fait l’objet d’un débat.
• Une disposition du projet de loi relative au régime disciplinaire dans la fonction publique territoriale doit apporter aux agents des garanties supplémentaires.
L’exclusion temporaire de fonctions est une sanction à laquelle il peut être sursis. Il est cependant mis fin à ce sursis si le fonctionnaire encourt une nouvelle sanction disciplinaire autre que le blâme ou l’avertissement. L’article 28 vise à exclure l’ensemble des sanctions du premier groupe du champ des sanctions disciplinaires pouvant donner lieu à la révocation du sursis à exclusion temporaire de fonctions.
• Les dispositions relatives à l’hygiène, la sécurité et la médecine préventive sont regroupées en un nouveau chapitre au sein de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (article 30).
Les dispositions du code des communes relatives au service de médecine préventive, figurant jusqu’à présent dans le code des communes, sont insérées dans ce nouveau chapitre. De manière accessoire, la périodicité de l’examen médical des agents territoriaux, qui est actuellement assuré par le service de médecine préventive sur une base annuelle, sera fixée par voie réglementaire, afin de tenir compte des besoins différenciés de suivi des agents territoriaux selon leurs métiers.
Les dispositions relatives à l’hygiène et à la sécurité, figurant jusqu’à présent dans un décret, sont élevées au niveau législatif, et assurent l’équivalence avec les règles d’hygiène et de sécurité dans les entreprises. Par voie d’amendement gouvernemental, l’article 30 a été modifié afin de permettre la mise à disposition d’agents, par une collectivité, un EPCI ou un centre de gestion, pour assurer la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité.
• Le régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux est régi par le principe d’équivalence entre les trois fonctions publiques. Par conséquent, les avantages indemnitaires consentis aux fonctionnaires territoriaux ne peuvent être supérieurs aux avantages indemnitaires de fonctionnaires de l’État dans des corps équivalents aux cadres d’emplois concernés. Cette règle trouve cependant sa limite dans les cas où les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale ne trouvent pas d’équivalent dans les corps de la fonction publique de l’État. Par conséquent, certains cadres d’emplois peuvent bénéficier d’un régime indemnitaire qui déroge au principe d’équivalence. L’article 33 du projet de loi a pour objet d’étendre cette dérogation aux cadres d’emplois de la filière médico-sociale.
Les articles additionnels adoptés par le Sénat en matière de droits des agents portent principalement sur les avantages indemnitaires des agents territoriaux ainsi que sur l’intégration dans la fonction publique territoriale.
Trois articles additionnels ont pour objet de permettre la conservation des avantages indemnitaires acquis :
– lors du transfert d’agents d’une commune vers un syndicat mixte (article 26 bis, présenté par les sénateurs membres du groupe socialiste) ;
– lors du transfert d’agents d’un établissement public vers un autre établissement public en raison de la fusion de ces deux établissements, ou d’un syndicat mixte vers un autre syndicat mixte en raison de la fusion de ces deux syndicats mixtes (article 26 ter, présenté par les sénateurs membres du groupe socialiste) ;
– lors du transfert d’agents d’une commune vers un établissement public local ou d’un établissement public local vers une commune (article 29 bis, présenté par les sénateurs membres du groupe UMP).
En raison de leur objet identique, il conviendrait d’harmoniser les trois articles 26 bis, 26 ter et 29 bis tout en évitant la subsistance de vides juridiques. Le tableau ci-après permet de cerner les harmonisations nécessaires pour établir une cohérence entre les dispositifs actuellement existants et les dispositifs proposés par le Sénat en matière de transfert des personnels avec conservation des avantages indemnitaires.
LE MAINTIEN DU RÉGIME INDEMNITAIRE ET DES AVANTAGES ACQUIS | ||||
Type de transfert |
Disposition |
Modalité de maintien d’un avantage |
Avantages indemnitaires concernés | |
Transfert |
D’une commune vers un EPCI ou d’un EPCI vers une commune |
Art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales |
Automaticité |
Régime indemnitaire (art. 88) (*) Avantages individuels acquis avant le statut (deuxième alinéa de l’art. 111) Avantages collectifs antérieurs au statut (troisième alinéa de l’article 111) |
D’un EPCI vers un nouvel EPCI, ou d’un syndicat mixte vers un nouveau syndicat mixte |
Art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales |
Automaticité |
Régime indemnitaire (art. 88) Avantages collectifs antérieurs au statut (troisième alinéa de l’article 111) | |
Transfert |
D’une commune vers un EPCI |
Art. 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 |
Décision de l’organe |
Avantages collectifs antérieurs au statut (troisième alinéa de l’article 111) |
D’une commune ou d’un EPCI vers un syndicat mixte |
Art. 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 |
Décision de l’organe |
Avantages collectifs antérieurs au statut (troisième alinéa de l’article 111) | |
D’une commune vers un établissement public local (EPL), ou d’un EPL vers une commune |
Art. 111-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 |
Automaticité |
Régime indemnitaire (art. 88) Avantages individuels acquis avant le statut (deuxième alinéa de l’art. 111) Avantages collectifs antérieurs au statut (troisième alinéa de l’article 111) | |
(*) : Les articles qui fondent ces avantages indemnitaires sont ceux de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
N.B. : les dispositions introduites en première lecture au Sénat figurent en italique dans le tableau.
Deux autres articles additionnels sont relatifs à l’intégration d’agents contractuels dans la fonction publique territoriale.
L’article 21 bis permet aux agents de catégorie A de la filière administrative ayant bénéficié d’une intégration directe dans la fonction publique territoriale entre 2001 et 2006 d’être classés en tenant compte de la totalité de leurs années de service effectuées comme agents non titulaires.
L’article 32 quater tend à intégrer dans la fonction publique territoriale les titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A possédant un diplôme du niveau de la licence et quinze années de carrière dans un emploi spécifique.
Les différents articles additionnels précités peuvent avoir une incidence financière sur les collectivités territoriales, leurs établissements publics ou leurs organismes de gestion, et contribuer à alourdir leurs dépenses. C’est pourquoi il peut sembler nécessaire de prévoir, pour chacun de ces articles, une marge de manœuvre de la collectivité, lui permettant de contenir l’éventuelle hausse des dépenses.
Un autre article additionnel (article 28 quater), présenté par les sénateurs membres du groupe UC-UDF, concerne la rémunération des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d’emploi. Il doit permettre à un fonctionnaire territorial pris en charge en raison de la suppression de son emploi de cumuler la rémunération versée par l’organisme de prise en charge et une rémunération perçue pour l’exercice d’une activité privée (par exemple une activité d’enseignement).
Il convient enfin de mentionner un article additionnel adopté par le Sénat, qui apporte des changements à la procédure disciplinaire. Cet article (article 28 bis) modifie les conditions de majorité des délibérations des conseils de discipline de la fonction publique territoriale, en exigeant une majorité des deux tiers des suffrages exprimés pour que ces conseils de discipline puissent donner un avis.
Le projet de loi consacre le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) en prévoyant sa consultation sur les projets d’ordonnances relatives à la fonction publique (article 7). Toutefois, l’essentiel de la réforme proposée consiste en une nouvelle répartition des missions de gestion entre le CNFPT et les centres de gestion.
Le rapport précité de M. Courtial a mis en lumière les inconvénients liés à la répartition actuelle des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion, relevant que « le dispositif actuel, avec ses qualités et ses insuffisances, est le résultat empirique de tiraillements contradictoires ». Le principal problème est sans doute la complexité de ce système. Par exemple, en matière de concours, le CNFPT est censé être compétent pour les cadres d’emplois de catégorie A et B, mais les concours de la filière sanitaire et sociale et de certains cadres d’emplois de catégorie B relèvent des centres de gestion, tandis que certains concours de catégorie B et C peuvent être organisés par les employeurs non affiliés. En second lieu, on peut penser que l’importance des missions de gestion confiées au CNFPT ne permet à celui-ci d’exercer sa mission principale – la formation des fonctionnaires – dans des conditions optimales. Le CNFPT peut en effet être amené à privilégier les opérations qu’il est légalement tenu d’effectuer, parfois au détriment des actions de formation. Une troisième critique concerne la gestion centralisée effectuée par le CNFPT, qui ne se justifie pas nécessairement pour les concours de catégorie B et pour tous les cadres d’emplois de catégorie A et qui apparaît peu cohérente avec les efforts de l’État pour déconcentrer sa gestion des ressources humaines. À l’inverse, la dispersion des centres de gestion et l’insuffisante coordination de leurs actions est source de surcoûts. Par exemple, l’organisation d’un concours suppose d’engager des frais correspondant au nombre de candidats inscrits, alors que la tenue de plusieurs concours au même moment pousse les candidats à ne passer que l’un d’entre eux. En outre, les centres de gestion sont de taille variable, certains étant bien dotés et performants, tandis que les plus petits manquent parfois d’effectifs et de moyens.
S’inspirant des propositions du rapport de M. Courtial, le projet de loi prévoyait une distinction claire entre les missions de formation et les missions de gestion, en confiant ces dernières aux centres de gestion (article 14), tandis que le CNFPT se voyait recentré sur ses missions de formation. Ce dernier se voyait notamment retirer la gestion de l’Observatoire de l’emploi public territorial et du répertoire national des emplois de direction (article 8).
Pour exercer ces nouvelles compétences, le réseau des centres de gestion était réorganisé en plusieurs niveaux. D’une part, l’article 11 prévoyait l’obligation pour les centres de gestion de s’organiser au niveau régional ou interrégional par la conclusion d’une charte désignant un centre de gestion coordonnateur et énumérant les missions exercées au niveau régional. D’autre part, l’article 10 créait un centre national de coordination des centres de gestion (CNCCDG). Cet établissement public, financé par une cotisation versée par les centres de gestion, aurait assumé les compétences d’aide technique et juridique aux centres de gestion, de gestion de l’Observatoire de l’emploi public territorial et de gestion des fonctionnaires de catégorie A, c’est-à-dire l’organisation des concours et examens professionnels – à l’exception des cadres d’emplois pour lesquels les concours auraient été organisés au niveau régional –, la tenue de la bourse nationale des emplois, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi et le reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
Cette réforme doit se faire à coût constant, l’article 13 prévoyant le versement par le CNFPT d’une compensation financière pour permettre aux centres de gestion d’exercer leurs nouvelles activités. Cette compensation sera fixée par des conventions conclues entre le CNFPT et les centres de gestion coordonnateurs (article 36). Toutefois, pour vérifier que la réallocation des ressources se fait conformément aux besoins de chaque institution, le Gouvernement a annoncé qu’une table ronde serait réunie au CSFPT, dix-huit mois après l’entrée en vigueur de la loi, pour examiner les incidences budgétaires sur les institutions de la fonction publique territoriale.
Par ailleurs, le projet renforce le rôle des centres de gestion en élargissant le champ des informations que les employeurs doivent transmettre au centre de gestion (article 15) et en leur permettant de créer un service de médecine préventive (article 16).
Enfin, pour renforcer la coordination entre les différents acteurs, l’article 17 instaure une conférence régionale pour l’emploi public territorial, au sein de laquelle les centres de gestion, les employeurs non affiliés et éventuellement les délégations régionales du CNFPT pourront dialoguer et coordonner leurs initiatives.
Le Sénat a sensiblement modifié l’articulation des missions prévue par le projet de loi initial. En premier lieu, il a jugé préférable de conserver la compétence du CNFPT pour l’organisation des concours des agents de catégorie « A+ », puisque ces concours sont suivis d’une scolarité obligatoire au CNFPT, et pour la gestion de l’Observatoire de l’emploi public territorial, compte tenu du lien étroit entre l’évolution des métiers territoriaux et la nécessaire adaptation des formations proposées.
Le Sénat a également souhaité que les agents de catégorie A, à l’exception des « A+ », soient gérés au niveau régional. En effet, une gestion nationale ne se justifie que pour les agents de catégorie « A+ », en raison de leur faible nombre, tandis que les autres agents de catégorie A pourront être gérés plus efficacement au plus près du terrain. Le Sénat a par conséquent ajouté la gestion des fonctionnaires de catégorie A aux missions devant être exercées au niveau régional ou interrégional, sous la responsabilité du centre de gestion coordonnateur régional.
Ces deux modifications de la répartition des compétences ont mis en question la nécessité de créer un centre national de coordination. Soulignant les coûts supplémentaires que risquerait d’engendrer la création d’une nouvelle structure, les sénateurs n’ont pas souhaité la création d’un établissement public chargé uniquement de la coordination des centres de gestion – d’autant que la Fédération nationale des centres de gestion, structure associative, assume très bien ce rôle de coordination, d’animation et de représentation – et de la gestion des agents de catégorie « A+ ». Ils ont préféré confier la gestion de ces agents à un centre de gestion désigné par ses pairs. Pour distinguer les missions propres de ce centre de gestion des missions exercées au niveau national, un conseil d’orientation composé de représentants des centres de gestion et des collectivités non affiliées lui serait adjoint. Ce conseil d’orientation dispose de moyens mis à disposition par le centre de gestion auquel il est adossé (article 37).
Le rapporteur partage le souci des sénateurs d’assurer une gestion décentralisée des fonctionnaires de catégorie A et d’éviter la création de structures nouvelles potentiellement coûteuses à moyen terme pour les collectivités territoriales, et approuve donc la décision de ne pas créer de centre national de coordination.
Toutefois, il apparaît que la solution proposée par le Sénat nécessiterait certaines précisions :
– quant au mode de désignation du centre de gestion compétent sur le plan national, notamment dans le cas où les centres de gestion ne parviendraient pas à désigner l’un d’entre eux ou si le centre désigné s’avérait ne pas disposer des moyens de mener à bien ses missions ;
– quant à la répartition exacte des compétences entre le centre de gestion, qui est « chargé des missions » de gestion des « A+ », et le conseil d’orientation, auquel est confié « l’exercice des compétences », ainsi que les solutions possibles en cas de conflit entre le conseil d’orientation et le centre de gestion ;
– sur l’équilibre à trouver dans la composition du conseil d’orientation entre la représentation des centres de gestion et celle des collectivités non affiliées. Le texte voté par le Sénat accorde la majorité aux collectivités non affiliées, qui emploient la quasi-totalité des agents de catégorie « A+ », mais il convient de rappeler que ce sont les collectivités affiliées qui financent le dispositif.
Plutôt que de mettre en place un système qui pourrait s’avérer complexe et difficultueux dans la pratique, le rapporteur propose de laisser au CNFPT la gestion des fonctionnaires de catégorie « A+ », solution qui présente plusieurs avantages.
Tout d’abord, il s’agit d’une solution simple et lisible. Puisqu’il n’est pas créé de centre national de gestion et que les missions concernées sont limitées, il semble préférable de ne pas créer de dispositif intermédiaire. On supprime toute nouvelle institution de gestion au niveau national, en ne laissant que les niveaux départementaux et régionaux. C’est également une organisation cohérente. Alors que le texte adopté par le Sénat prévoit que les missions de gestion des « A+ » reviennent au centre de gestion, à l’exception de l’organisation des concours qui reste assurée par le CNFPT, il est tout aussi envisageable de confier au CNFPT l’intégralité des compétences de gestion des « A+ », pour une répartition plus claire des compétences : les agents « A+ » ne seront gérés que par une seule et même institution.
En second lieu, cette solution évite de créer un centre national de coordination susceptible de représenter des coûts supplémentaires pour la gestion du personnel, tout en évitant les incertitudes précitées de la proposition du Sénat.
Enfin, cette organisation ne pose pas de problèmes de mise en œuvre, puisqu’elle maintient une compétence que le CNFPT exerce aujourd’hui, fort de l’expérience et des moyens nécessaires pour exercer ces missions dans de bonnes conditions.
Il convient de rappeler que le rapport précité de M. Courtial ne préconisait pas de créer un organisme de gestion national, au motif que l’échelon régional est plus pertinent pour la gestion de la majorité des fonctionnaires. Ce rapport proposait de laisser au CNFPT la responsabilité des concours et examens professionnels pour les cadres d’emplois de catégorie A pour lesquels la vision doit être nationale, ainsi que la gestion de la bourse nationale des emplois pour ces mêmes cadres d’emplois (18). Cela éviterait de se priver de l’importante expérience acquise par le CNFPT en matière de gestion des cadres d’emplois « A+ », qui sont sans doute, parmi les cadres d’emplois de catégorie A, ceux qui nécessitent le plus une approche nationale.
Cependant, l’attribution de ces missions de gestion, à la différence des missions actuelles du CNFPT, revêtirait un caractère résiduel. Les agents de catégorie « A+ » représentent moins de 5 000 personnes et seulement une cinquantaine de fonctionnaires pris en charge car momentanément privés d’emploi. Aujourd’hui, le CNFPT est responsable de la gestion de plus de 120 000 agents de catégorie A, ainsi que de l’organisation des concours et examens professionnels et de la publicité des tableaux d’avancement, des créations et des vacances d’emplois de certains cadres d’emplois de catégorie B. Le recentrage du CNFPT sur ses missions de formation est donc manifeste.
EFFECTIF DES AGENTS DE CATÉGORIE « A+ » | |||
Cadres d’emplois |
Effectifs au |
Nombre de lauréats du dernier concours |
Nombre de FMPE (*) pris en charge au 30 juin 2006 |
Administrateurs territoriaux |
2 131 |
60 |
41 |
Conservateurs territoriaux des bibliothèques |
765 |
10 |
2 |
Conservateurs territoriaux du patrimoine |
1 116 |
16 |
3 |
Ingénieurs territoriaux en chef de première catégorie (**) |
835 |
85 |
5 |
TOTAL |
4 847 |
171 |
51 |
(*) FMPE : Fonctionnaires momentanément privés d’emploi.
(**) Concours organisés tous les 2 ans
Source : direction générale des collectivités locales (dgcl).
Le projet de loi modifie certaines dispositions relatives au recrutement dans la fonction publique territoriale.
En premier lieu, il tente de limiter le nombre de « reçus-collés » aux concours d’accès à la fonction publique territoriale. Le recrutement dans la fonction publique territoriale est un recrutement sur liste d’aptitude, établie à l’issue du concours. Or, l’inscription sur une liste d’aptitude n’apporte pas une garantie d’être recruté. Pour cette raison, la durée d’inscription sur la liste d’aptitude est relativement longue (trois ans), pour donner à chaque candidat reçu la possibilité de trouver effectivement un poste. L’article 22 permet d’élargir le nombre de cas permettant à une personne admise à un concours de la fonction publique territoriale de bénéficier d’une prorogation de la durée d’inscription sur la liste d’aptitude.
En second lieu, il rationalise le régime dérogatoire de recrutement de personnes handicapées. Le recrutement des personnes handicapées dans la fonction publique territoriale fait l’objet d’une procédure spécifique, permettant le recrutement par contrat d’agents ayant ensuite vocation à être titularisés sans passer de concours. L’article 20 prévoit que la durée du contrat initial de la personne handicapée recrutée devra correspondre à la durée totale de la formation des agents recrutés par concours pour le même cadre d’emplois.
L’une des spécificités de la fonction publique territoriale est la multiplicité des employeurs, qui pose notamment le problème du recrutement par une autre collectivité d’un agent récemment titularisé. Les collectivités perdent ainsi souvent un agent peu de temps après l’avoir recruté puis formé. L’article 23 tente d’apporter une réponse à ce problème de la mutation de l’agent récemment titularisé en prévoyant que la mutation intervenant dans les trois années qui suivent la titularisation d’un agent doit donner lieu au versement d’une indemnité de la part de la collectivité d’accueil. Cette disposition, qui donne aux collectivités de départ et d’accueil un capacité de négociation concernant le montant de l’indemnité, est préférable à une interdiction des mutations des agents récemment titularisés, qui aurait des effets négatifs pour leur mobilité ainsi que pour leurs perspectives de carrière.
2. La mutualisation du coût des autorisations syndicales d’absence pour les plus petites collectivités
La fonction publique territoriale française est confrontée à des défis particuliers en raison de l’existence de nombreuses collectivités de petites tailles. La France métropolitaine comprend près de 28 000 communes de moins de 1 000 habitants. Les EPCI à fiscalité propre sont pour plus de la moitié d’entre eux (19) des regroupements de moins de 10 000 habitants. Pour cette raison, un certain nombre de dispositions dérogatoires permettent aux plus petites collectivités d’adapter la gestion de leur personnel. Le présent projet de loi apporte un complément à ces dispositions dérogatoires pour les plus petites collectivités.
Les autorisations syndicales d’absence représentent pour les petites collectivités une charge qui peut parfois s’avérer lourde. L’article 25 prévoit que les collectivités et établissements employant moins de cinquante agents bénéficieront d’un contingent global calculé par les centres de gestion, qui compenseront le coût pour les collectivités des autorisations spéciales d’absence dont bénéficieront leurs agents.
3. De nouvelles possibilités de création d’emplois fonctionnels et d’affiliation partielle au centre de gestion
L’article 24 abaisse les seuils de création de certains emplois fonctionnels, dans les communes et les EPCI. À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a supprimé la possibilité, prévue par le projet de loi initial, de créer un emploi de directeur général des services techniques dans les départements et les régions. En revanche, les abaissements de seuils pour les emplois fonctionnels ont été confirmés.
L’article 12 autorise les départements et les régions à s’affilier partiellement à un centre de gestion, pour confier à celui-ci la gestion des personnels ouvriers et de service des collèges et des lycées. Cette possibilité facilitera l’intégration des 93 000 agents TOS transférés par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales à ces collectivités, et plus particulièrement dans les régions, dont les structures de gestion du personnel sont assez réduites.
L’article 28 ter supprime l’obligation de consultation du comité technique paritaire pour les modifications du nombre d’heures de service hebdomadaires, dans la limite de 10 %, pour les emplois permanents à temps non complet.
L’article 32 bis permet de déroger à la limite d’âge, dans la limite d’un an, pour les postes de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des départements et des régions, de directeur général des services et de directeur général des services techniques des communes et EPCI de plus de 80 000 habitants.
Les articles 32 ter et 33 ter autorisent le recours à des agents non titulaires respectivement pour l’emploi de secrétaire de mairie dans les communes de moins de 1 000 habitants et pour pourvoir dans les communes de moins de 2 000 habitants et les EPCI de moins de 10 000 habitants des postes dont la création et la suppression dépendent d’une décision qui s’impose à la collectivité.
L’article 33 bis permet d’excéder l’effectif maximal de collaborateurs de cabinet, sous réserve d’une enveloppe financière globale inchangée.
Le Sénat a prévu, par cohérence, que les collectivités affiliées sur une base volontaire à un centre de gestion et qui assurent elles-mêmes le fonctionnement des commissions administratives paritaires sont compétentes pour établir leurs listes d’aptitude (article 17 ter).
Tenant compte du développement de l’intercommunalité, les articles 18 A et 18 C prévoient qu’une commune membre d’un EPCI qui n’est pas obligatoirement affilié à un centre de gestion peut constituer une commission administrative paritaire commune ou un comité technique paritaire commun avec cet EPCI.
L’article 18 B sécurise une pratique existante en permettant à l’autorité territoriale de se faire assister d’un agent de la collectivité lors des réunions de commissions administratives paritaires.
Le Sénat a facilité la mutualisation de services entre communes et EPCI en prévoyant que les agents d’un service mis à la disposition d’un EPCI sont eux-mêmes automatiquement mis à disposition de l’EPCI, sans qu’il soit nécessaire de conclure des actes supplémentaires agent par agent (article 35 ter).
Le Sénat a également adopté certaines dispositions qui répondent à des difficultés rencontrées dans l’application de la loi du 13 août 2004 précitée relative aux libertés et aux responsabilités locales. Ainsi, l’article 35 bis répare une omission en prévoyant que la collectivité territoriale de Corse exerce les missions dévolues aux régions en matière de gestion des agents techniques, ouvriers et de services (TOS) des lycées. L’article 35 quater permet de maintenir le régime indemnitaire antérieur des agents transférés, à titre individuel, ce qui garantit que les agents bénéficiant des régimes les plus intéressants ne perdront pas leurs avantages en optant pour la fonction publique territoriale. Enfin, l’article 38 permet le transfert aux collectivités territoriales des résidences universitaires qui sont la propriété d’établissements publics de l’État, dans les mêmes conditions que les autres logements étudiants qui sont la propriété de l’État.
Par ailleurs, le Sénat a souhaité consacrer le rôle d’instance représentative de la fonction publique territoriale joué par le CSFPT (article 7 A). Il a également constitué la fraction employeurs du CSFPT en un collège des employeurs publics territoriaux (article 7 bis), qui sera l’interlocuteur de l’État pour les questions touchant à l’emploi public, et notamment lors des négociations avec les syndicats sur l’évolution du point d’indice.
Le Sénat a en outre renforcé le rôle des centres de gestion en leur permettant de réaliser des prestations pour le compte de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (article 15 bis), d’assurer la gestion administrative des comptes épargne-temps des collectivités (article 15 quater) et d’organiser la mise en concurrence des prestataires d’assurance avant la souscription par les collectivités de contrats couvrant les risques statutaires (article quinquies). Le nouvel article 15 ter leur permet également d’exercer un contrôle du respect des règles d’hygiène et de sécurité dans les collectivités qui en font la demande.
L’article 39 vise à rationaliser le régime des incompatibilités en prévoyant que les agents des EPCI sont inéligibles aux élections municipales dans les communes membres de l’EPCI.
En cas de contrôle de gestion par la chambre régionale des comptes, l’article 40 aligne les droits de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions sur ceux de l’ordonnateur en fonctions.
Enfin, l’article 41 prévoit que les agents territoriaux affectés à des agences postales communales doivent voir leurs missions définies précisément par des conventions, pour assurer qu’ils n’exercent pas de tâches pour lesquelles ils ne sont pas habilités.
La Commission a procédé, au cours de sa réunion du mardi 27 juin 2006, à l’audition de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, et de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales.
Le Président Philippe Houillon s’est réjoui d’accueillir les deux ministres, venus présenter à la commission des Lois ce qui peut être regardé comme un second volet de la réforme de la fonction publique, c’est-à-dire le projet de loi déjà adopté par le Sénat, relatif à la fonction publique territoriale que l’Assemblée examinera à l’automne.
Ce texte met l’accent sur le développement de la formation professionnelle et de la prise en compte de l’expérience. Il tend aussi à améliorer la gestion de la fonction publique territoriale en clarifiant le rôle et les compétences des organismes qui en sont chargés : le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), les centres de gestion et la nouvelle instance nationale de gestion dont la création est prévue par le projet.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales a confirmé que l’Assemblée serait appelée à examiner cet automne, après son adoption par le Sénat le 16 mars dernier, le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale. Le Gouvernement y attache une importance particulière, puisqu’au-delà des 1,7 million d’agents de la fonction publique territoriale et des 55 000 employeurs territoriaux, il porte des évolutions qui concernent toutes les fonctions publiques. Il est à cet effet très symbolique que les avancées commencent par la fonction publique territoriale et l’on peut se réjouir que certaines de ces évolutions, en particulier le droit à la formation tout au long de la vie, soient reprises et étendues par le projet relatif à la modernisation de la fonction publique, dont l’Assemblée vient de commencer l’examen.
Les ambitions du Gouvernement pour la fonction publique territoriale ne se limitent pas au seul projet de loi. Celui-ci s’accompagne d’un grand chantier réglementaire en cours, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) devant donner son avis sur une première série de décrets le 4 juillet prochain.
Ce chantier réglementaire porte :
– sur l’importante question des seuils de création des emplois fonctionnels ;
– sur la question des quotas d’avancement de grade. Il faut généraliser la méthode du ratio promus / promouvables, et donner aux employeurs territoriaux la compétence pleine et entière de fixer eux-mêmes ces ratios. Le Gouvernement entend présenter un amendement en ce sens devant l’Assemblée. Ce sera une avancée majeure, à la fois vers la responsabilisation des élus locaux et vers la liberté des collectivités locales, dans l’intérêt des agents territoriaux ;
– le Gouvernement veut aussi assouplir les quotas de promotion interne afin de faciliter l’accès des fonctionnaires territoriaux aux cadres d’emplois supérieurs.
– Enfin, la formation initiale des fonctionnaires territoriaux doit être réexaminée dans son ensemble.
Replacer ainsi ce projet dans son contexte et dans une perspective d’ensemble montre bien que c’est sur plusieurs fronts que le Gouvernement travaille pour rénover en profondeur la fonction publique territoriale. Le projet de loi constitue bien entendu la pièce maîtresse de cette réforme.
Il est largement consensuel. Approuvé le 16 novembre 2005 à 70 % des voix par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT), présidé par Bernard Derosier, il a été adopté par le Sénat en première lecture le 16 mars 2006, au terme de trois jours de débats riches et constructifs puisque 335 amendements ont été présentés et que 33 articles nouveaux sont venus compléter les 36 que comportait le texte au début de la discussion.
Le Sénat a très peu modifié les dispositions concernant le chapitre consacré à la formation professionnelle. Les principales modifications concernent d’abord, en réponse à une demande du CSFPT, les instances de la fonction publique territoriale. Le Sénat a consacré l’existence d’un collège des employeurs, au sein du CSFPT, qui sera consulté par le Gouvernement sur les questions relatives à la politique salariale ou à l’emploi territorial. Il faut remercier le ministre de la fonction publique d’avoir accepté cette avancée importante.
Le Sénat a par ailleurs décidé qu’une conférence nationale rassemblerait, au moins une fois par an, l’ensemble des centres de gestion coordonnateurs créés par le projet. Cela contribuera à la cohérence de la politique de l’emploi public territorial.
En revanche, le Sénat n’a pas suivi le Gouvernement dans sa volonté de créer un établissement public national de gestion, qui aurait été le pendant du CNFPT pour la formation. Il a donc supprimé le Centre national de coordination des centres de gestion, préférant confier la gestion nationale des fonctionnaires territoriaux de catégorie A + à un centre de gestion, ou plus précisément à un conseil d’orientation placé auprès de lui, ayant une compétence nationale. C’est la structure – l’établissement public – et les coûts supposés de son fonctionnement qui ont incité le Sénat à ce choix, dont le Gouvernement a pris acte.
Le Sénat s’est aussi intéressé à la gestion des agents territoriaux. Ses principales modifications concernent :
– la possibilité de créer, auprès d’un EPCI, une commission administrative paritaire commune à une commune membre et à cet EPCI ;
– la possibilité pour les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, de créer un comité technique paritaire compétent pour tous les agents des collectivités, lorsque l’effectif total des agents est au moins égal à 50 ;
– la possibilité de recruter, dans des communes de moins de 1 000 habitants, des agents non titulaires à temps complet pour des emplois de secrétaire de mairie, afin de remédier aux difficultés de recrutement dans les zones les plus rurales ;
– la prise en compte de la totalité des années de service effectuées en qualité d’agents non titulaires pour les agents de catégorie A de la filière administrative titularisés dans le cadre de la loi de résorption de l’emploi précaire (dite loi « Sapin »). Cette disposition pose un problème et le Gouvernement en souhaite la suppression, car elle est injuste et très onéreuse pour les employeurs territoriaux ;
– l’inéligibilité des agents salariés d’un EPCI au conseil municipal d’une commune membre de l’EPCI qui les emploie. À ce propos, il serait souhaitable que s’ouvre une réflexion plus globale sur les conditions d’inéligibilité, un toilettage des textes existants apparaissant souhaitable.
Ainsi amendé, le projet a fait l’objet d’un large consensus devant le Sénat : il a été voté par le groupe UMP, le groupe UDF, la majorité du groupe RDSE. Le groupe socialiste s’est abstenu, en souhaitant pouvoir améliorer le texte au cours de la navette, ce à quoi le Gouvernement est disposé. Le groupe communiste s’est seul opposé au texte, faisant toutefois preuve d’une grande ouverture pour la suite des débats et votant plusieurs articles. Là encore, le Gouvernement est à l’écoute et ouvert aux propositions.
Le projet répond à trois grandes ambitions : donner plus de liberté aux élus locaux dans la gestion des ressources humaines, en particulier dans le recrutement ; rendre la fonction publique territoriale plus attractive, plus efficace encore, plus adaptée à ce qu’on attend d’elle aujourd’hui car elle compte 253 métiers qui exigent que les agents y soient formés ; clarifier le paysage institutionnel de la fonction publique territoriale pour le rendre plus lisible, plus rationnel.
Donner plus de liberté et de sécurité pour les élus locaux dans la gestion de leurs ressources humaines, c’est d’abord donner plus de responsabilités aux collectivités en leur qualité d’employeurs en facilitant le recrutement, au-delà des seuils actuels, des collaborateurs sur emplois fonctionnels, afin d’être assurés de pouvoir s’appuyer sur eux en toute confiance.
Ainsi le projet permet aux communes de 2 000 habitants au moins, contre 3 500 aujourd’hui, de créer un emploi fonctionnel de directeur général des services. De même, les communes de plus de 10 000 habitants pourront créer des emplois fonctionnels de directeur des services techniques, alors que seules les communes de plus de 20 000 le peuvent aujourd’hui.
Les établissements publics intercommunaux à fiscalité propre bénéficieront également d’une plus grande souplesse : le seuil de création de l’emploi de directeur général des services sera abaissé de 20 000 à 10 000 habitants, et celui de l’emploi fonctionnel de directeur des services techniques de 80 000 à 10 000 habitants. Il ne paraît pas souhaitable à ce stade d’abaisser encore les seuils de création de ces emplois fonctionnels et le Gouvernement souhaite qu’on s’en tienne à ces équilibres.
Pour donner aussi plus de sécurité aux élus locaux dans la gestion des ressources humaines, il faut renforcer les mécanismes de régulation ; les maires y sont très attachés.
Le Sénat a voté une disposition réglant la question irritante des mutations d’agents qui viennent d’être titularisés. Il est anormal, lorsqu’une collectivité a financé la formation initiale d’un fonctionnaire territorial, qu’elle puisse « faire les frais » d’une mutation intervenant aussitôt après la titularisation. Comme l’avait suggéré Michel Charasse, a donc été introduite à l’article 23 une clause de remboursement par la collectivité qui « débauche » un fonctionnaire formé sur le budget d’un autre employeur avant l’expiration d’un délai de trois ans suivant la titularisation.
Il sera par ailleurs permis aux régions et aux départements qui le souhaiteraient, de s’affilier aux centres de gestion pour la gestion des seuls agents transférés par la loi du 13 août 2004.
Rendre la fonction publique territoriale plus attractive suppose de prendre en compte l’expérience déjà acquise – c’est l’objet de la reconnaissance de l’expérience professionnelle (REP) – ; de faciliter l’entrée dans la fonction publique territoriale de personnes venant du secteur privé ; d’adapter le régime des concours pour qu’ils soient moins académiques ; de valoriser les efforts de formation individuelle.
Le projet structure et donne ainsi corps à ces parcours de formation. Le droit individuel à la formation (DIF), en est une des dispositions centrales, qui permet un rééquilibrage entre les formations initiales et la formation tout au long de la vie. Le quota de 20 heures de droit à formation paraît raisonnable, qui ne vise pas à offrir une formation « de confort » mais à ouvrir de réelles perspectives de carrière.
Il faut enfin clarifier le paysage institutionnel. Les institutions existantes, CNFPT, centres de gestion départementaux ou interdépartementaux, CSFPT, collectivités non affiliées, doivent s’articuler de façon cohérente. Le projet s’y emploie.
Pour que les dispositions relatives au droit individuel à la formation, à la reconnaissance de l’expérience professionnelle et à la validation des acquis de l’expérience trouvent leur plein effet, il convient que le CNFPT puisse les promouvoir. De longues discussions ont permis de comprendre le sens de la démarche du Gouvernement. C’est pour lui permettre de se consacrer à ces tâches nouvelles et de première importance qu’il faut décharger le CNFPT de la gestion de proximité. Ce rééquilibrage doit se faire à coût constant.
S’agissant de la gestion, le Gouvernement a pris acte de la volonté du Sénat de ne pas voir créer un établissement public national de coordination des centres de gestion.
Dans ce rééquilibrage, il faut aussi mentionner le renforcement du rôle des centres de gestion, dont le ministre a souhaité qu’ils se voient reconnaître une véritable mission de « centres d’information en matière de gestion des ressources humaines », à l’échelon pertinent c’est-à-dire la région. Ils doivent voir leurs missions développées, pas seulement dans un jeu de « vases communicants » avec le CNFPT, mais surtout dans un souci de plus grande clarté et de cohérence d’ensemble. Ils doivent devenir pivots en matière d’emploi public territorial.
Telles sont les grandes orientations de ce projet. Cette présentation n’est pas exhaustive. Ainsi n’ont pas été évoquées les avancées très importantes du projet en matière d’hygiène et de sécurité, de médecine préventive, de recrutement des personnes handicapées, de droit syndical.
Au-delà des modifications rédactionnelles, la navette doit contribuer à améliorer le texte sur plusieurs points et un certain nombre d’amendements peuvent être envisagés. Certains relèvent surtout de la précision. Ainsi, à l’article 10, la compétence de l’instance nationale de gestion doit être centrée sur les fonctionnaires de catégorie A +, qui seuls justifient une prise en charge de portée nationale ; aux articles 14 et 15 ter, les dispositions sur la compétence des centres de gestion en matière d’hygiène et de sécurité méritent d’être précisées et recentrées sur les missions facultatives ; à propos de l’article 40, concernant la possibilité pour un ordonnateur d’une collectivité territoriale ayant cessé ses fonctions de se faire assister, en cas de contrôle d’une chambre régionale des comptes portant sur un exercice antérieur à la cessation de fonction, un groupe de travail a été constitué et le Gouvernement proposera une modification.
Le Gouvernement souhaite également voir le texte modifié au fond. Des amendements devraient porter tout d’abord sur la fixation par les collectivités locales des ratios d’avancement de grade. C’est une avancée majeure, qui donne à la fois liberté et responsabilité aux employeurs territoriaux, en leur donnant les moyens d’adapter aux réalités locales, notamment démographiques, les déroulements de carrière de leurs agents.
S’agissant ensuite des conseils de discipline dans la fonction publique territoriale, il paraîtrait normal d’étendre la règle prévalant dans la fonction publique de l’État, en en confiant la présidence à l’employeur plutôt qu’à un magistrat administratif.
Les études se poursuivent par ailleurs sur la monétisation du compte épargne temps, c’est-à-dire la compensation financière de jours de congés inscrits sur un compte épargne temps, lorsque ces jours n’ont pu être consommés avant l’échéance du compte, qui est un moyen à la fois juste pour les agents et souple pour l’employeur, de gérer l’utilisation des jours épargnés. Il serait souhaitable que l’Assemblée reprenne à son compte cette évolution importante pour les employeurs comme pour les fonctionnaires.
Enfin, d’autres points semblent pouvoir donner lieu à des amendements parlementaires. Il pourrait être ainsi garanti dans la loi, dans un souci de continuité du service public, que les agents du CNFPT qui assurent aujourd’hui, dans ses délégations régionales, des missions transférées aux centres de gestion, soient transférés de plein droit à ces derniers. C’était l’esprit de la disposition adoptée par le Sénat, mais il peut être utile de le préciser clairement.
La place des organismes consultatifs – CAP et CTP – dans les intercommunalités pourrait également être précisée. Cette question a pu susciter des critiques ou des interrogations, mais on ne saurait faire l’économie de ce débat.
Dans le même ordre d’idée, un amendement pourrait préciser les conditions du transfert des personnels et des biens d’un centre communal d’action sociale (CCAS) à un centre intercommunal d’action sociale.
Enfin, le ministre délégué a indiqué qu’il sera très attentif à d’éventuelles propositions sur l’action sociale dans la fonction publique territoriale, sujet sur lequel il a travaillé en étroite collaboration avec le ministre de la fonction publique. Le projet de loi que celui-ci a présenté sera complété par une disposition importante, définissant le champ de l’action sociale, qui pourrait le cas échéant trouver des prolongements dans le projet sur la fonction publique territoriale.
Le projet permettra à la fonction publique territoriale de franchir une étape très importante de son histoire, pour les agents comme pour les employeurs territoriaux. Concluant son propos, le ministre délégué a précisé qu’il avait tenu à venir dès aujourd’hui devant la commission, bien que le projet n’ait pu être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée, pour en faciliter l’examen dans les meilleurs délais. Il s’est déclaré certain de pouvoir compter à cet égard sur la commission des Lois et sur son Président.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique a rappelé que sur les aspects relatifs à la formation, le projet de loi décline l’accord signé le 25 janvier dernier, sur la REP, qui constitue une équivalence de diplôme pour se présenter à un concours, sur la VAE, qui donnera l’équivalent d’une formation diplômante, et sur le DIF, qui sera désormais ouvert à l’ensemble de la fonction publique.
Il est également prévu, pour répondre à une forte attente des élus locaux, de recentrer les formations sur des durées plus courtes, avant la titularisation, afin d’éviter que les agents qui viennent d’être recrutés ne s’absentent trop tôt et trop longtemps. Pour sa part, la clause de remboursement à la collectivité d’origine vise à éviter le débauchage d’agents qui viennent d’être formés, ce qui constitue un autre sujet sensible pour les élus.
Le ministre a enfin souligné la suppression des quotas d’avancement de grade et leur remplacement par des ratios promus / promouvables, ainsi que le rôle de l’action sociale.
M. Michel Piron, rapporteur, a rappelé que ce projet avait fait l’objet depuis trois ans d’une concertation et d’un travail important et qu’il n’en était que plus attendu par l’ensemble des acteurs locaux. La fonction publique territoriale doit aujourd’hui relever à la fois le défi démographique des départs massifs qui interviendront d’ici 2012 et celui de la décentralisation.
Sans revenir sur le contenu des 69 articles de ce texte, qui a fait l’objet d’un consensus très large, comme l’a montré le débat au Sénat, le rapporteur a souligné quelques points de satisfaction particuliers.
Le premier a trait aux dispositions relatives à la formation des agents et à la prise en compte de l’expérience professionnelle. La REP marque une petite révolution qui consiste à professionnaliser les formations, à s’attacher essentiellement aux métiers, à alléger des formations jusqu’ici trop académiques où l’on demandait parfois à l’agent de réapprendre ce qu’il avait déjà appris pour passer le concours. Avec la VAE, on reconnaît en outre que le savoir-faire vaut parfois aussi savoir.
La rationalisation de l’architecture institutionnelle de la fonction publique territoriale est un autre motif de satisfaction. Il était utile de recentrer le CNFPT sur les formations et d’obliger les centres de gestion à se coordonner au niveau régional. En outre, la création d’une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs permettra un échange fructueux sur les modes de gestion des agents territoriaux.
Plusieurs dispositions visent par ailleurs à donner aux collectivités territoriales plus de souplesse dans la gestion de leurs ressources humaines, en particulier avec l’abaissement du seuil de création des emplois fonctionnels et la mise à disposition plus aisée de personnels des communes vers les EPCI.
Le rapporteur a ensuite souhaité savoir quel bilan les ministres dressaient de l’expérimentation des ratios promus / promouvables dans la fonction publique territoriale et si ce système se révélait plus satisfaisant que celui des quotas pour le déroulement de carrière des agents.
Le thème de l’action sociale a été abordé lors de la discussion du projet de loi de modernisation de la fonction publique et il serait intéressant de savoir où en est la réflexion sur ce point et notamment sur l’aide publique aux mutuelles.
S’agissant de la conservation du régime indemnitaire des agents transférés dans le cadre de la coopération intercommunale, des questions se posent en particulier sur le caractère automatique ou non de cette conservation.
Par ailleurs, un amendement de Michel Charasse a prévu au sein des conseils de discipline une majorité des deux tiers qui sera probablement difficile à obtenir en pratique et qui risque donc d’entraîner une paralysie des conseils. Il serait souhaitable de connaître la position du Gouvernement sur ce point.
S’agissant de l’inéligibilité des agents des EPCI aux élections municipales, il serait souhaitable que le ministre délégué précise les pistes d’une éventuelle réforme.
Le rapporteur a enfin souhaité que le Gouvernement indique pourquoi il entendait permettre à la filière médico-sociale de déroger à la règle du parallélisme des régimes indemnitaires des fonctions publiques et qu’il précise quels cadres d’emplois de cette filière seraient concernés.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a rappelé que le Conseil d’État, comme la Commission européenne, avait remis en cause non pas le principe de la participation de l’employeur public au fonctionnement des mutuelles, mais la forme que prenaient ces aides. Le Gouvernement est en train de rechercher avec les partenaires sociaux le cadre juridique permettant de répondre aux demandes du Conseil d’État et aux attentes de la Commission tout en autorisant comme auparavant les employeurs publics à participer au financement des mutuelles. Pour leur part, les mutuelles ont pris un certain nombre d’engagements, en particulier celui de mettre en place une comptabilité analytique. Le texte sur la modernisation de la fonction publique devrait permettre aux employeurs publics de continuer à financer les mutuelles.
S’agissant des ratios, il conviendrait de s’inspirer de l’expérience de la fonction publique de l’État qui s’est traduite par une augmentation sensible des promotions. Il convient toutefois de simplifier une formule excessivement complexe, par exemple en prévoyant que le pourcentage de promus sera déterminé par chaque collectivité.
En ce qui concerne l’inéligibilité, il est vrai que l’amendement adopté par le Sénat, s’il s’inscrit dans une démarche intéressante, risquerait d’empêcher tous les agents des collectivités d’accéder à un mandat municipal. Peut-être conviendrait-il de mener un travail plus approfondi sur cette question.
M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a observé, s’agissant des ratios, l’existence de difficultés d’application pour les avancements de grade au sein d’un même cadre d’emplois, en particulier lorsque l’assiette prise en compte pour le calcul du ratio se révèle trop étroite. Afin de donner plus de souplesse au dispositif, le ministre a soumis au CSFPT la proposition de remplacer les quotas par un ratio qui, à la différence des expérimentations qui ont déjà eu lieu, serait défini par chaque collectivité locale, après avis de son comité technique paritaire. Un amendement gouvernemental sera déposé après avis du Conseil supérieur. En ce qui concerne les promotions internes, le travail engagé avec le ministre de la fonction publique devrait aboutir à un assouplissement très sensible des quotas.
Le CSFPT a adopté un vœu tendant à l’inscription de l’action sociale dans la loi du 26 janvier 1984 et à son financement par les employeurs locaux. Si l’Association des régions de France, l’Assemblée des départements de France et l’Association des maires de France donnaient leur accord et si un amendement était déposé en ce sens, le Gouvernement y serait favorable.
S’agissant de la demande de l’ARF de pouvoir constituer des établissements publics communs avec les départements pour gérer les agents transférés par l’État, le Sénat, qui compte un grand nombre de présidents de conseils généraux, s’y est opposé.
En ce qui concerne le régime indemnitaire des agents transférés dans le cadre de la coopération intercommunale et notamment le « 13e mois », il est exact que certains articles du texte donnent une impression de confusion. Le Gouvernement a saisi pour avis le Conseil d’État car il lui paraît nécessaire d’harmoniser les différentes rédactions.
L’amendement de Michel Charasse vise à améliorer le fonctionnement des conseils de discipline, mais il est vrai que la majorité des deux tiers fait courir un risque de paralysie. La solution réside sans doute dans la composition des conseils : le fait qu’ils soient désormais présidés par un élu local et non plus par un magistrat administratif permettra de débloquer un certain nombre de situations.
En ce qui concerne l’inéligibilité dans les EPCI, l’amendement adopté par le Sénat paraît aller dans le bon sens. On pourrait toutefois envisager d’engager une réflexion plus générale sur ce sujet et sur les difficultés liées aux régimes d’inéligibilité, en particulier dans les communes rurales.
M. Bernard Derosier a salué l’esprit d’ouverture de M. Christian Jacob sur la question des inéligibilités. Sans doute serait-il possible de s’inspirer des dispositions législatives qui limitent la capacité de certains hauts fonctionnaires d’une collectivité territoriale à y être candidats, mais sans les appliquer à toutes les catégories d’agents car il n’y a pas lieu de priver les agents de catégorie B ou C d’un mandat électif.
S’agissant du projet de loi lui-même, on doit souligner que, présenté dès 2003 comme une priorité, examiné par le Sénat à la mi-mars, il ne fait l’objet d’une audition des ministres en commission des Lois qu’à la fin de la session, sans qu’on sache à quel moment il viendra en séance publique, l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée étant déjà bien chargé. Pourtant le ministre de l’intérieur est le même qu’en 2003, il est en outre président de l’UMP et on peut s’interroger sur les raisons du retard d’examen de ce projet de loi alors que celui relatif à la fonction publique de l’État, qui comporte des mesures identiques, comme la VAE, le REP et le DIF, et qui n’a été déposé qu’au début du mois de juin, sera adopté par l’Assemblée dès cette semaine.
On peut également s’étonner que les modalités du droit individuel à la formation soient détaillés dans le texte présenté par M. Hortefeux, tandis que celui soutenu par M. Jacob renvoie au décret, et se demander si ces modalités seront différentes entre la fonction publique territoriale et celle de l’État.
Le texte sur la fonction publique de l’État est par ailleurs muet sur la création d’un socle minimum d’action sociale. Si le Gouvernement y est favorable, il convient qu’il en prenne lui-même l’initiative car le Parlement se verrait pour sa part opposer l’article 40 de la Constitution.
Il conviendrait par ailleurs que le Gouvernement indiquât comment seront financées les nouvelles compétences que le Sénat a voulu transférer aux centres de gestion en matière de retraite, d’hygiène et de sécurité.
La création de comités régionaux pour l’emploi public territorial n’ayant pas été retenue, il serait souhaitable de connaître les intentions du Gouvernement pour assurer, à un niveau pertinent, une coordination de l’emploi et de la formation associant tous les acteurs, en particulier les employeurs et les syndicats.
Le Sénat a refusé de créer le Centre national de coordination des centres de gestion et a prévu la désignation d’un centre de gestion pour exercer les missions nationales. Dans l’hypothèse où un amendement proposerait de revenir au texte initial, quelle serait la position du Gouvernement ?
S’agissant enfin des mutuelles, le financement des employeurs doit reposer sur un fondement législatif. La constitution d’un groupe de travail sur cette question ne saurait suffire. Il conviendrait d’apporter rapidement une réponse à cette préoccupation des fonctionnaires, qui doivent pouvoir choisir leur mutuelle, à charge pour les employeurs de leur apporter une contribution si elles le souhaitent.
M. Serge Janquin a pris bonne note de l’intention du ministre d’assouplir le régime des quotas.
Il a cependant évoqué un problème rencontré lors des examens professionnels permettant aux adjoints administratifs de devenir rédacteurs territoriaux. Alors même que les quotas de promotion interne sont fixés au niveau national, trois départements ont décidé de nommer rédacteurs les agents inscrits sur la liste d’aptitude. Cette décision, sans doute peu conforme à la loi, est source de surcroît d’une rupture d’égalité entre les fonctionnaires territoriaux. Il conviendrait pour rétablir cette égalité que toutes les collectivités bénéficient de la même possibilité.
M. Jacques-Alain Bénisti a jugé nécessaire qu’une instance nationale coordonne l’ensemble des centres de gestion, quelle que soit sa nature juridique, même si la coordination régionale ou interrégionale a fait la preuve de son efficacité pour la gestion d’un grand nombre de fonctionnaires.
Peut-être le renforcement de leurs missions posera-t-il quelques problèmes financiers à certains centres de gestion. C’est pourquoi il sera proposé de définir un socle de missions commun à l’ensemble des collectivités, comportant la gestion prévisionnelle des emplois, la gestion des fonctionnaires momentanément privés d’emploi, l’hygiène et la sécurité, les commissions de réforme. Ce socle garantira une égalité de traitement à l’ensemble des fonctionnaires territoriaux, quels que soient la collectivité qui les emploie et le lieu où ils se trouvent, tout en laissant à la collectivité une liberté de gestion interne de son personnel.
M. Bénisti a enfin fait part de son intention de déposer sur le projet relatif à la modernisation de la fonction publique un amendement issu d’une réflexion menée par la Fédération nationale des centres de gestion sur l’action sociale, collective et individuelle, afin d’améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles, en particulier en ce qui concerne notamment la restauration, le logement, l’enfance et les loisirs.
Le ministre de la fonction publique, a confirmé qu’une disposition sur les mutuelles serait introduite dans le projet sur la fonction publique de l’État, pour poser le principe d’une participation des employeurs publics, avant d’en décliner les modalités par voie réglementaire, en y associant naturellement le CSFPT.
De même, un amendement pourrait définir des obligations minimales en matière d’action sociale dans les trois fonctions publiques, avec l’accord des élus locaux.
Le ministre délégué aux collectivités territoriales, s’est félicité que les deux projets de loi avancent au même rythme, puisque chacun aura bientôt fait l’objet d’une première lecture.
S’agissant des différences entre les deux textes sur ce qui relève de la loi ou du règlement, le Gouvernement tiendra compte de l’avis du Conseil d’État qui a considéré que la durée du DIF était d’ordre réglementaire.
Le projet de création de comités régionaux a été remplacé par une coordination des centres de gestion avec les collectivités non affiliées, au niveau régional ou interrégional.
S’agissant du financement, le projet prévoit des dépenses supplémentaires, mais aussi des économies qui les compenseront largement. Le projet de protocole d’accord que le Gouvernement a présenté au CSFPT prévoit une clause de rendez-vous une fois les négociations sur les transferts entre le CNFPT et les centres de gestion achevées. Un bilan sera alors dressé et si des compensations apparaissent nécessaires, le Gouvernement adoptera des solutions pragmatiques.
La création du centre national de gestion a fait l’objet d’un très long débat au Sénat et le Gouvernement a pris acte de la position unanime de la commission des Lois comme de la quasi-totalité des sénateurs et il semble difficile de la remettre en cause. La coordination des centres de gestion se fera principalement au niveau régional car il paraît difficile de créer une structure nationale.
En ce qui concerne les rédacteurs territoriaux, il convient de corriger les inconvénients de la fixation des ratios au niveau national en confiant concrètement cette compétence aux collectivités locales. Si des nominations interviennent en contradiction avec les dispositions réglementaires actuelles, elles seront illégales. Une réponse circonstanciée sera toutefois apportée aux députés qui ont saisi le ministre de cette difficulté.
Le socle commun d’affiliation implique pour les collectivités aujourd’hui non affiliées une obligation de cotiser aux centres de gestion. Ce point ne fait pas pour l’instant l’objet d’un consensus des élus, même si les collectivités peuvent déjà conclure des conventions ponctuelles avec les centres de gestion.
Enfin, le régime indemnitaire des cadres d’emplois de la filière médico-sociale est aligné sur celui de certains corps de l’Institution nationale des Invalides. Or les régimes indemnitaires relevant du ministère de la défense, d’ailleurs en cours de refonte, ne paraissent pas adaptés aux métiers médico-sociaux de la fonction publique territoriale. L’alignement sur les régimes indemnitaires de la fonction publique hospitalière n’étant pas satisfaisant non plus, il est proposé de déroger à la règle de parité et de créer un régime indemnitaire spécifique.
*
* *
La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du
mercredi 27 septembre 2006.
Après que le Président Philippe Houillon eut rappelé que l’audition des ministres de la fonction publique et des collectivités territoriales au mois de juin avait permis une large discussion générale, la Commission a rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 ainsi que la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault.
La Commission est ensuite passée à l’examen des articles.
Chapitre Ier
Dispositions relatives à la formation professionnelle des agents territoriaux
Article premier
(article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Définition et contenu de la formation professionnelle tout au long de la vie
La loi du 12 juillet 1984 (20) a fixé les modalités de formation des agents de la fonction publique territoriale.
L’article 1er de cette loi énumère les actions de formation dont peuvent bénéficier les fonctionnaires territoriaux et distingue d’une part des actions de formation obligatoires, d’autre part des actions de formation facultatives.
Le présent article vise à réécrire cet article 1er, afin d’introduire la notion de « formation professionnelle tout au long de la vie », par parallélisme avec la notion employée dans la loi du 4 mai 2004 (21) qui a réformé la formation professionnelle pour les salariés de droit privé. En effet, l’article 2 de cette loi a inséré dans le code du travail un article L. 900-1 selon lequel « La formation professionnelle tout au long de la vie constitue une obligation nationale. »
En ce qui concerne les formations obligatoires, le présent article étend la formation d’intégration à l’ensemble des agents, alors que, jusqu’à présent, la plupart des agents de catégorie C ne bénéficient pas d’une telle formation. Cette amélioration est d’autant plus notable que les agents de catégorie C représentent plus des trois quarts des agents dans la fonction publique territoriale (contre la moitié dans la fonction publique de l’État).
En ce qui concerne les formations facultatives, deux innovations majeures peuvent être relevées :
– une formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière à la demande de l’employeur ou à celle de l’agent, est créée ;
– sur proposition de la commission des Lois du Sénat, le bénéfice d’une formation professionnelle en vue de préparer des concours et examens professionnels a été étendu à la préparation des concours et examens de l’ensemble des fonctions publiques, et plus seulement à la préparation des concours et examens de la fonction publique territoriale. Cette modification, qui doit permettre de respecter le principe de parité entre fonctions publiques ainsi que de promouvoir la mobilité de la fonction publique territoriale vers la fonction publique de l’État, est une amélioration incontestable.
Outre ces modifications substantielles, le présent article modifie l’énumération des actions de formation dont peuvent bénéficier les agents territoriaux.
TABLEAU DE CONCORDANCE ENTRE L’ÉNUMÉRATION ACTUELLE ET L’ÉNUMÉRATION MODIFIÉE DES ACTIONS DE FORMATION
ACTION DE FORMATION |
ACTION DE FORMATION |
Formations obligatoires |
Formations obligatoires |
« formation prévue par les statuts particuliers pour la titularisation ou, le cas échéant, pour la nomination » (a du 2°) |
« actions [définies par les statuts particuliers] favorisant l’intégration dans la fonction publique territoriale, dispensée aux agents de toutes catégories » (a du 1°) |
« formation dispensée en cours de carrière, soit en relation avec les fonctions exercées, soit en vue d’accéder à un nouveau cadre d’emploi, un nouveau corps, à un nouvel emploi ou à un nouveau grade » (b du 2°) « formation d’adaptation à l’emploi, prévue par les statuts particuliers, suivie après titularisation » (d du 2°) |
« actions de professionnalisation [définies par les statuts particuliers], dispensées tout au long de la carrière et à l’occasion de l’affectation dans un poste de responsabilité » (b du 1°) |
Formations facultatives |
Formations facultatives |
« préparation aux concours et examens d’accès à la fonction publique territoriale » (1°) |
« formation de préparation aux concours et examens professionnels de la fonction publique » (3°) |
« formation personnelle des fonctionnaires territoriaux suivie à leur initiative » (c du 2°) |
« formation personnelle suivie à l’initiative de l’agent » (4°) |
« formation de perfectionnement, dispensée en cours de carrière à la demande de l’employeur ou de l’agent » (2°) | |
N.B. : En gras, les modifications substantielles dans les actions de formation proposées aux agents. | |
Le présent article prévoit également l’adoption d’un décret en Conseil d’État, afin de préciser les formations qui pourront être précédées d’un bilan professionnel. Le bilan professionnel permet aux fonctionnaires de définir un projet de formation, en cohérence avec leurs compétences et leurs aptitudes. La possibilité d’effectuer un bilan professionnel est déjà ouverte aux agents de la fonction publique de l’État ainsi qu’aux agents de la fonction publique hospitalière. Il s’agit donc d’une harmonisation entre les règles applicables aux trois fonctions publiques.
En outre, un amendement de M. Hugues Portelli adopté par le Sénat prévoit qu’un décret doit être pris afin d’instaurer un livret de formation professionnelle. Le livret de formation professionnelle était recommandé dans son rapport par M. Bernard Dreyfus (22). Ce livret doit en effet permettre de recenser les différentes formations suivies par l’agent, et ainsi de vérifier l’usage qui sera fait par l’agent de son droit individuel à la formation professionnelle. Le décret permettra de préciser les modalités d’application de cette mesure.
La Commission a, tout d’abord, adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 1).
Puis, elle a rejeté un amendement présenté par M. Bernard Derosier ajoutant la lutte contre l’illettrisme et l’apprentissage de la langue française à la liste des formations incluses dans la formation professionnelle tout au long de la vie, après que le rapporteur eut indiqué que ces missions pouvaient être incluses dans les formations déjà visées par le projet de loi sans qu’il soit besoin de le préciser.
Enfin, elle a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 2 et 3) et l’article 1er ainsi modifié.
Article 2
(article 2 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Modalités d’exercice des actions de formation
À l’heure actuelle, l’article 2 de la loi du 12 juillet 1984 prévoit d’une part que les fonctionnaires territoriaux sont astreints à suivre les actions de formation en vue d’une adaptation à l’emploi, d’autre part que les formations dispensées en cours de carrière soit en relation avec les fonctions exercées soit en vue d’accéder à un nouveau cadre d’emplois, un nouveau corps, un nouvel emploi ou un nouveau grade ainsi que les formations personnelles suivies à leur initiative par les fonctionnaires ne peuvent être refusées successivement trois fois sans un avis de la commission administrative paritaire.
La nouvelle rédaction proposée pour cet article harmonise sa rédaction avec la nouvelle rédaction de l’article 1er.
Les formations d’insertion et de professionnalisation sont toujours obligatoires. Trois refus successifs ne pourront être opposés à l’agent sans un avis de la commission administrative paritaire non seulement pour une formation de perfectionnement ou une formation personnelle, mais également pour une formation de préparation aux concours.
La Commission a adopté l’article 2 sans modification.
Article 3
(articles 2-1 et 2-2 [nouveaux] de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Reconnaissance d’un droit individuel à la formation. Prise en compte de la formation dans la reconnaissance de l’expérience professionnelle
Le nouvel article 2-1 qui est créé au sein de la loi du 12 juillet 1984 permet d’accorder à chaque fonctionnaire territorial un droit individuel à la formation professionnelle, par parallélisme avec le droit individuel à la formation accordé par la loi du 4 mai 2004 précitée aux salariés de droit privé.
Par transposition de ce droit à la fonction publique territoriale, les agents de la fonction publique territoriale, en vertu du paragraphe I de l’article 2-1, pourront bénéficier d’un droit individuel à la formation de 20 heures par an. Pour les agents à temps partiel ou nommés dans des emplois à temps non complet, la durée annuelle du droit à la formation sera calculée proportionnellement. Le cumul des droits aura lieu sur une durée de six ans et les heures de formation ainsi cumulées seront ensuite plafonnées. Ainsi, la transposition s’opère à l’identique, puisque pour les salariés de droit privé, le droit individuel à la formation professionnelle est de vingt heures par an (article L. 933-1 du code du travail) ; la durée est calculée pro rata temporis en cas de travail à temps partiel ; les droits acquis annuellement peuvent être cumulés sur six ans (soit 120 heures de formation), puis le droit individuel à la formation est plafonné (article L. 933-2 du même code).
Il convient d’insister sur le progrès que représente la création de ce droit individuel à la formation par rapport à l’état actuel de la formation des agents territoriaux. En 2003, la durée moyenne de formation annuelle est de 4,8 jours pour les agents de catégorie A, 5,2 jours pour ceux de catégorie B et 1,7 jour pour ceux de catégorie C.
En vertu du paragraphe II de l’article 2-1, le droit à la formation sera mis en œuvre à l’initiative de l’agent, en accord avec l’autorité territoriale, de même que le droit individuel à la formation d’un salarié relève de l’initiative de ce salarié, en accord avec son employeur (article L. 933-3 du même code).
Le droit individuel à la formation est encadré par le paragraphe II, qui prévoit que l’agent ne peut le faire valoir que pour les actions de formation inscrites au plan de formation et qui sont soit des actions de formation de perfectionnement soit des actions de formation en vue de la préparation d’un concours. Permettre l’usage de ce droit individuel à la formation pour les formations de professionnalisation garantira aux agents la possibilité de bénéficier ainsi d’une nouvelle orientation professionnelle, envisagée conjointement avec l’autorité territoriale. Le droit individuel à la formation apporte ainsi la réponse à l’une des observations formulées dans son rapport par M. Bernard Dreyfus : « doit être posée la question de la formation préparant à la « deuxième carrière » et aux réorientations professionnelles » (23).
Le caractère personnel du droit individuel à la formation est garanti par une imputation sur le crédit d’heures uniquement lorsque la formation est demandée à l’initiative de l’agent.
En cas de désaccord pendant deux années successives, l’agent bénéficiera d’une priorité d’accès aux actions de formation organisées par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). De la même manière, pour les salariés de droit privé, lorsqu’un désaccord sur le choix de l’action de formation persiste durant deux années consécutives, l’organisme paritaire agréé assure par priorité la prise en charge financière de la formation et est remboursé par l’employeur pour cette dépense (article L. 933-5 du même code).
Si l’ambition du paragraphe II est bien de lier formation des agents et plan de formation établi par la collectivité, il convient néanmoins de s’interroger sur la pertinence d’une subordination absolue des actions de formation pouvant être suivies dans le cadre du droit individuel à la formation au plan de formation. À l’heure actuelle, le plan de formation, en théorie obligatoire, n’existe pas dans toutes les collectivités. Si cette situation persistait, l’exigence d’une conformité entre l’action menée dans le cadre du DIF et les actions de formation prévues par le plan de formation serait un obstacle réel à l’exercice du DIF. Dans la mesure où l’article 6 du présent projet de loi précise les actions de formations qui doivent figurer dans le plan de formation et dans la mesure où l’article 18 confirme l’avis obligatoire du comité technique paritaire sur le plan de formation, le ministère considère que l’hypothèse selon laquelle la mise en œuvre du DIF pourrait être réduite faute d’un plan de formation peut être écartée.
Le paragraphe III de l’article 2-1 prévoit que l’autorité territoriale détermine, après avis du comité technique paritaire, les conditions dans lesquelles le droit à la formation peut s’exercer pendant le temps de travail. Si la formation est dispensée hors du temps de travail, l’autorité territoriale verse à l’agent une allocation de formation, de la même manière que, lorsque les heures de formation d’un salarié sont effectuées hors du temps de travail, elles donnent lieu au versement par l’employeur d’une allocation de formation (article L. 933-4 du même code).
Le paragraphe IV de l’article 2-1 met à la charge de l’autorité territoriale les frais de formation et prévoit l’adoption ultérieure d’un décret en Conseil d’État afin de fixer les modalités d’application de l’article 2-1.
Ainsi, le droit individuel à la formation qui est créé au profit de la fonction publique territoriale fait l’objet d’un certain nombre de précisions législatives qui ne figurent pas dans l’article 2 du projet de loi de modernisation de la fonction publique, créant ce droit pour l’ensemble des fonctions publiques. Le souci d’apporter de telles précisions contribuera à garantir l’effectivité de l’application de ce droit dans la fonction publique territoriale.
Un article 2-2 est également introduit dans la loi du 12 juillet 1984 afin de concilier les différents types de formations dont peut bénéficier chaque agent en vertu de l’article 1er de la loi du 12 juillet 1984 avec le droit individuel à la formation. Le nouvel article 2-2 prévoit en effet que les formations et bilans professionnels dont l’agent bénéficie peuvent être pris en compte pour réduire la durée des formations obligatoires. L’existence d’un livret individuel de formation permettra de garantir l’effectivité de cette prise en compte.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 4), la Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier prévoyant que le comité technique paritaire est informé chaque année du contenu des demandes formulées au titre du droit individuel à la formation professionnelle ainsi que des suites données à ces demandes. Son auteur ayant indiqué que l’ensemble des amendements qu’il présentait avaient été adoptés à l’unanimité par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale qu’il préside, le rapporteur a fait observer que l’amendement présenté était satisfait dès lors que le projet de loi chargeait le comité technique paritaire de donner son avis sur l’exercice du droit individuel à la formation pendant le temps de travail. La Commission a rejeté cet amendement.
Puis, elle a examiné un amendement du rapporteur supprimant l’obligation d’inscrire au plan de formation de la collectivité l’action de formation suivie par un agent dans le cadre de son droit individuel à la formation, de telle sorte qu’un agent travaillant pour une collectivité qui n’a pas élaboré de plan de formation ne soit pas privé du bénéfice réel de ce droit (amendement n° 5). M. Bernard Derosier s’est déclaré défavorable à cet amendement qui supprimerait, pour les collectivités qui n’ont pas élaboré de plan de formation, le caractère incitatif du projet de loi et qui priverait les représentants des agents d’un moyen juridique pour demander l’institution d’un tel plan. M. Jacques-Alain Bénisti a, en revanche, fait observer que l’amendement permettait d’établir une égalité de traitement entre tous les agents de la fonction publique territoriale quelle que soit la taille de la collectivité qui les emploie. La Commission a adopté l’amendement du rapporteur, ainsi qu’un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 6).
Elle a adopté l’article 3 ainsi modifié.
Article 4
(article 3 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Formations obligatoires, dérogations du fait de l’expérience professionnelle
et obligations de servir
L’article 3 de la loi du 12 juillet 1984 est relatif aux formations que doit obligatoirement suivre un agent territorial lors de la titularisation, de l’accès à un nouveau cadre d’emplois, à un nouveau corps, à un nouvel emploi ou à un nouveau grade.
Alors que le deuxième alinéa de l’article 3 permet actuellement aux fonctionnaires astreints à une action de formation obligatoire d’être dispensés d’une partie de cette formation lorsqu’ils ont suivi antérieurement une formation sanctionnée par un titre ou un diplôme reconnu par l’État, la rédaction proposée par le présent article prévoit que la reconnaissance de l’expérience professionnelle sera également prise en compte pour accorder ce type de dispenses.
La reconnaissance de l’expérience professionnelle existe déjà dans la fonction publique territoriale. Elle permet notamment à des candidats disposant d’une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis pour se présenter à un concours de pouvoir être admis à présenter ce concours (24). La procédure de reconnaissance de l’expérience professionnelle en vue d’obtenir une dispense de diplôme pour l’accès la fonction publique territoriale est assurée par des commissions spécialisées, placées auprès du CNFPT pour les cadres d’emploi qui relèvent de cet établissement, et placées auprès du centre de gestion du chef-lieu de région pour les cadres d’emplois relevant des centres de gestion.
Ainsi, la prise en compte de l’expérience professionnelle afin de dispenser les agents de certains modules de formation, d’intégration ou de professionnalisation est une mesure qui s’inscrit dans le prolongement du droit existant. Il conviendra cependant que la reconnaissance de l’expérience professionnelle dans le cadre de la formation associe les formateurs concernés.
En outre, cette mesure permettra de répondre à l’une des propositions formulées par le CSFPT en matière de formation professionnelle : « adapter et alléger les FIA [formations initiales d’application] en définissant des parcours personnalisés de formation qui dispensent des modules validés par la REP » (25). Le présent article contribuera donc à individualiser les parcours de formation des agents et à assurer une bonne articulation entre formation professionnelle et expérience professionnelle.
Par ailleurs, le présent article supprime le troisième alinéa de l’article 3 de la loi du 12 juillet 1984, qui pose une obligation de formation pour certains avancements de grade, dans un délai encadré par la loi. Cette suppression est justifiée par la substitution d’actions de professionnalisation tout au long de la carrière à la formation dispensée en cours de carrière en vue d’accéder à un nouveau grade. Dans la mesure où la professionnalisation devient un continuum, il serait incohérent de maintenir une obligation ponctuelle de formation pour l’avancement de grade.
Enfin, le dernier alinéa de l’article 3 de la loi du 12 juillet 1984 fait l’objet de modifications formelles pour prendre en compte la nouvelle rédaction prévue par le présent projet de loi pour l’article 1er de la loi du 12 juillet 1984.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant d’éviter toute redondance entre une formation ou une expérience professionnelle dont a bénéficié un agent et les actions de formation que doit suivre cet agent dans le cadre de la formation d’intégration et de professionnalisation (amendement n° 7). Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 8) et l’article 4 ainsi modifié.
Article 5
(article 5 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Bénéfice d’un congé ou d’une décharge partielle de service
pour suivre une action de formation personnelle ou
une procédure de validation des acquis de l’expérience
L’article 5 de la loi du 12 juillet 1984 permet actuellement au fonctionnaire qui suit une action de formation personnelle, à son initiative, de bénéficier à ce titre d’un congé ou d’une décharge d’activité. Un décret en Conseil d’État du 9 octobre 1985 (26) précise que cette possibilité de bénéficier d’un congé pour formation personnelle est réservée aux fonctionnaires ayant accompli au moins trois années de services effectifs.
Un autre cas de figure permettant de bénéficier d’un congé ou d’une décharge d’activité est introduit par le présent article : l’engagement dans une procédure de validation des acquis de l’expérience.
La validation des acquis de l’expérience est une procédure créée par une loi du 17 janvier 2002 (27). Elle permet d’obtenir, totalement ou partiellement un diplôme, un titre à finalité professionnelle ou un certificat de qualification inscrit au répertoire national des certifications professionnelles, à l’inverse de la reconnaissance de l’expérience professionnelle qui peut tout au plus tenir lieu de diplôme, mais non donner droit à ce diplôme. En vertu de l’article L. 900-1 du code du travail, « Lorsque la personne est salariée, elle peut bénéficier d’un congé pour validation des acquis de l’expérience ».
Ainsi, par analogie avec la possibilité pour les salariés de droit privé de faire valider leur expérience dans le cadre d’un congé, cette possibilité est accordée aux agents territoriaux, comme l’avait souhaité le CSFPT (28). Par parallélisme avec le présent article, l’article 1er du projet de loi de modernisation de la fonction publique crée également un congé pour validation des acquis de l’expérience pour les deux autres fonctions publiques.
Enfin, alors que la rédaction actuelle de l’article 5 prévoit l’adoption d’un décret en Conseil d’État pour déterminer les conditions dans lesquelles les fonctionnaires territoriaux peuvent percevoir une rémunération lorsqu’ils sont placés en congé pour formation personnelle, la nouvelle rédaction ne mentionne plus l’adoption d’un texte réglementaire d’application. Par conséquent, un nouveau décret simple devra être adopté afin de déterminer les conditions de rémunération, qui figurent actuellement dans l’article 8 du décret en Conseil d’État du 9 octobre 1985 relatif à l’exercice du droit à la formation des agents de la fonction publique territoriale (29).
La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 9) et l’article 5 ainsi modifié.
Article additionnel après l’article 5
(article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Mention du congé pour validation des acquis de l’expérience et du congé pour bilan de compétences
La Commission a adopté un amendement du rapporteur portant article additionnel visant à mentionner dans la loi du 26 janvier 1984 les congés pour validation des acquis de l’expérience et pour bilan de compétences créés pour l’ensemble des fonctions publiques par le projet de loi de modernisation de la fonction publique adopté en première lecture par l’Assemblée nationale (amendement n° 10).
Article 6
(article 7 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Plan de formation
L’article 7 de la loi du 12 juillet 1984 prévoit l’établissement d’un plan de formation des agents des régions, départements, communes et établissements publics en relevant.
Le présent article modifie le premier alinéa de l’article 7 afin de préciser que le plan de formation sera annuel ou pluriannuel.
Le plan de formation devra déterminer les actions de formation prévues en application de l’article 1er de la loi du 12 juillet 1984, à l’exclusion des actions de formation personnelle, dont le propre est d’être demandées par les agents de manière spontanée et de ne pouvoir par conséquent être prévues par avance dans un plan de formation.
L’adoption d’un plan de formation précis, énumérant l’ensemble des actions de formation professionnelle concernées, sera d’autant plus nécessaire que l’article 3 du présent projet de loi prévoit que les agents pourront uniquement faire valoir leur droit individuel à la formation pour les actions de perfectionnement ou de préparation aux concours qui seront inscrites au plan de formation.
Le second alinéa de l’article 7 est par ailleurs supprimé, car l’avis du comité technique paritaire, prévu par cet alinéa, est déplacé par l’article 18 du présent projet de loi au sein de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984. En effet, l’article 33 énumère l’ensemble des situations dans lesquelles les comités techniques paritaires doivent être consultés pour avis par les collectivités.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 11) et l’article 6 ainsi modifié.
Chapitre II
Dispositions relatives aux organes de la fonction publique territoriale
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur substituant dans le titre du chapitre II le mot « institutions » au mot « organes » (amendement n° 12).
Article 7 A
(article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Mission de représentation conférée au
Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
Cet article a été introduit à l’initiative de la commission des Lois du Sénat afin de consacrer le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) en tant qu’instance représentative de la fonction publique territoriale.
Dans l’état du droit, l’article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale se limite à énoncer qu’il est créé un Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et à détailler sa composition. Les compétences du CSFPT sont énumérées à l’article 9.
Il paraît souhaitable d’affirmer le rôle représentatif exercé par le CSFPT, au-delà de la liste de ses compétences, car cet organisme exerce une mission consultative très générale sur les questions qui touchent à la fonction publique territoriale.
Ainsi, le CSFPT est une instance paritaire qui, d’une part, assure le dialogue entre les agents territoriaux et les employeurs publics locaux et, d’autre part, permet d’effectuer une concertation avec le Gouvernement puisqu’il représente à la fois les agents et les employeurs. Il est consulté sur les projets de lois et de décrets réglementaires relatifs à la fonction publique territoriale, mais il peut également être saisi de toute question concernant la fonction publique territoriale, réaliser des études et formuler des propositions en matière statutaire. Il dispose ainsi d’une compétence consultative très large.
Compte tenu du rôle important joué par le CSFPT, il est donc légitime de qualifier celui-ci d’instance représentative de la fonction publique territoriale, d’autant plus que sa composante employeurs devient l’interlocuteur de l’État représentant les employeurs publics territoriaux (30). Cette mention revêt en effet une grande importance symbolique pour l’ensemble des acteurs concernés.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 13).
Elle a examiné un amendement présenté par M. Bernard Derosier destiné à confirmer la représentativité des membres du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. L’auteur de l’amendement a indiqué que le ministre de la fonction publique et le ministre délégué aux collectivités territoriales, lors de la présentation du présent projet de loi devant le Conseil supérieur, ne s’étaient pas montrés hostiles à une telle précision. Le rapporteur ayant fait observer qu’une telle disposition présentait un caractère inutilement tautologique, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a adopté l’article 7 A ainsi modifié.
Article 7
(article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Compétences du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
Cet article prévoit la consultation obligatoire du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale sur les projets d’ordonnance relatifs à la fonction publique territoriale et lui retire sa compétence en matière d’établissement de statistiques.
Le 1° de cet article, inséré à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, prévoit que le CSFPT est consulté sur les projets d’ordonnance relatifs à la fonction publique territoriale. Il corrige ainsi une omission de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui mentionne les projets de loi ainsi que les décrets réglementaires relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers des cadres d’emplois, mais non les projets d’ordonnance. Ceux-ci peuvent certes être soumis pour avis au CSFPT, puisque celui-ci « examine toute question relative à la fonction publique territoriale dont il est saisi soit par le ministre chargé des collectivités territoriales, soit à la demande écrite du tiers de ses membres », mais cette consultation ne revêt pas un caractère systématique, à la différence des projets de loi ou de décret.
Le 3° de cet article supprime la référence à la compétence du CSFPT pour constituer une documentation et recueillir des statistiques d’ensemble sur la fonction publique territoriale. L’établissement de statistiques nationales relève en réalité de l’Observatoire de l’emploi public territorial, qui est géré par le Centre national de la fonction publique territoriale. Le recueil de statistiques par le CSFPT serait également redondant avec la mission générale confiée aux centres de gestion par l’article 14 du projet de loi en matière d’information sur l’emploi public territorial dans leur ressort. Il est donc inutile de laisser au CSFPT la responsabilité de tenir à jour des statistiques sur la fonction publique territoriale.
En revanche, le rôle du CSFPT pour « procéder à toutes études sur l’organisation et le perfectionnement de la gestion du personnel des administrations territoriales » est maintenu. En conséquence, la commission des Lois du Sénat a souhaité maintenir l’obligation pour le Centre national de la fonction publique territoriale, les collectivités territoriales et leurs établissements publics – dont les centres de gestion – de fournir au CSFPT les documents, statistiques et renseignements qu’il demande dans ce cadre (2°).
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 14) et l’article 7 ainsi modifié.
Article 7 bis
(article 10-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d’un collège des employeurs publics territoriaux
Cet article, inséré sur proposition de la commission des Lois du Sénat, crée un collège des employeurs publics territoriaux pouvant être consulté sur la politique salariale et l’emploi public territorial.
Ce collège est composé des vingt membres du CSFPT représentant les employeurs, à l’exclusion des vingt représentants des organisations syndicales de fonctionnaires territoriaux. Il regroupera donc :
– sept représentants des communes de moins de 20 000 habitants :
– sept représentants des communes de 20 000 habitants et plus ;
– quatre représentants des départements ;
– deux représentants des régions.
Cette répartition ne reflète pas exactement l’importance des effectifs ou de la masse salariale de chaque niveau de collectivités. Ainsi, 63 % des agents territoriaux sont employés par une commune, 13 % par un département et 1 % par une région, le reste relevant d’établissements publics territoriaux.
Actuellement, il n’existe pas d’organisme représentant l’ensemble des employeurs territoriaux, mais seulement des associations représentant chaque niveau de collectivités telles l’Association des maires de France, l’Assemblée des départements de France ou l’Association des régions de France. L’absence d’organisme bénéficiant d’une position institutionnalisée et la dispersion des employeurs territoriaux met ceux-ci en situation peu favorable pour faire entendre leur voix auprès des instances nationales. La création du collège des employeurs publics territoriaux remédie à cette situation en prévoyant que l’État disposera d’un interlocuteur unique représentant l’ensemble des employeurs territoriaux.
Les employeurs territoriaux souhaitent être associés tout particulièrement à certaines discussions que l’État mène avec les organisations syndicales et dont l’issue aura un impact sur les collectivités territoriales. Tel est le cas, par exemple, des négociations salariales, et notamment de la fixation de la valeur du point d’indice, qui est égale pour les trois fonctions publiques. En conséquence, cet article prévoit la consultation systématique du collège des employeurs publics territoriaux sur « toute question relative à la politique salariale ou à l’emploi public territorial ». Ces thèmes seront donc désormais abordés en concertation avec les employeurs locaux, de manière à assurer le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
La Commission a adopté l’article 7 bis sans modification.
(article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Missions du Centre national de la fonction publique territoriale
Cet article procède à une réécriture complète de l’article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, qui définit les missions du CNFPT. Il recentre celles-ci sur la formation des agents territoriaux en transférant la plupart des compétences de gestion aux centres de gestion.
Le premier paragraphe de cet article (premier alinéa) modifie la structure du chapitre II de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, intitulé « Dispositions relatives aux organes de la fonction publique territoriale ». Actuellement, la section 2 de ce chapitre regroupe les dispositions relatives au CNFPT et celles qui concernent les centres de gestion. La stricte distinction des missions de formation et des missions de gestion des agents opérée par le présent projet de loi justifie de séparer les dispositions relatives à ces institutions. La section 2 ne traitera donc que du CNFPT, tandis qu’une section 3 sera relative aux centres de gestion (31).
Le deuxième paragraphe de cet article énumère les missions confiées au CNFPT.
Tout d’abord, le troisième alinéa rappelle que le CNFPT assure les tâches définies à l’article 11 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale. Cet article, qui n’est pas modifié par le présent projet de loi, prévoit que le CNFPT :
– définit les orientations générales de la formation professionnelle, les programmes de formation initiale et les programmes des formations d’adaptation à l’emploi ;
– définit le programme national des actions de formation spécialisées co-financées par les offices publics d’habitations à loyer modéré ;
– définit et assure la préparation aux concours et examens professionnels, la formation continue dispensée en cours de carrière et la formation personnelle suivie à l’initiative de l’agent (32), ainsi que la formation continue des agents de police ;
– procède à l’évaluation des besoins en matière de formation et de recrutement et établit un bilan annuel des actions engagées.
Les cinquième et sixième alinéas réservent au CNFPT l’organisation des concours des fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l’article 45, c’est-à-dire les concours suivis d’une formation obligatoire au CNFPT, qui correspondent à la catégorie appelée couramment « A+ ». La commission des Lois du Sénat a envisagé de conserver l’organisation par le CNFPT des examens professionnels de ces mêmes cadres d’emplois, pour des raisons de cohérence, mais cet amendement a finalement été retiré.
Actuellement, le CNFPT est compétent également pour l’organisation des concours de catégorie A et B sauf si les statuts particuliers accordent cette compétence aux centres de gestion. Le projet de loi transfère l’organisation des concours aux centres de gestion, afin de respecter la logique de partage des compétences. Cependant, il est apparu utile de maintenir la compétence du CNFPT sur les concours de catégorie A+. D’une part, en raison du faible nombre de postes ouverts, ces concours doivent être organisés au niveau national. D’autre part, les admis doivent ensuite suivre une scolarité obligatoire assurée par le CNFPT ; il est donc logique de prévoir la compétence d’un même organisme sur tout le processus préalable au recrutement. Les concours suivis d’une scolarité à l’Institut national des études territoriales (INET) sont les concours organisés pour les cadres d’emplois d’administrateur territorial, de conservateur territorial du patrimoine ou des bibliothèques, de médecin territorial, d’ingénieur en chef territorial, de biologiste, de vétérinaire, de pharmacien territorial et de directeur territorial d’établissements d’enseignement artistique.
Le projet de loi reprend les dispositions précisant que le président du CNFPT fixe le nombre de postes ouverts, contrôle la nature des épreuves et dresse la liste des candidats admis. Ces dispositions figurent actuellement au II de l’article 12-1 relatif au rôle respectif du CNFPT et de ses délégations régionales, paragraphe dont le présent projet de loi prévoit la suppression.
Le septième alinéa confie au CNFPT la mise en œuvre des procédures de reconnaissance de l’expérience professionnelle, qui peuvent être rattachées à ses missions de formation. Le dispositif de reconnaissance de l’expérience professionnelle, qui résulte de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire, permet d’obtenir une dispense de diplôme pour se présenter à un concours de la fonction publique.
Dans l’état du droit, les demandes de reconnaissance de l’expérience professionnelle sont examinées par des commissions de reconnaissance professionnelle placées, selon le cadre d’emplois, auprès du CNFPT ou du centre de gestion (33). Conformément au souci de clarifier la répartition des tâches entre les différentes institutions, il reviendra désormais au seul CNFPT de piloter la reconnaissance de l’expérience professionnelle dans la fonction publique territoriale.
De même, le huitième alinéa rend le CNFPT responsable du suivi des demandes de validation des acquis de l’expérience et des demandes de bilan professionnel, dans la continuité de sa mission de formation. La référence aux demandes de validation des acquis de l’expérience professionnelle tire les conséquences de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, qui reconnaît à tout actif le droit de faire valider les acquis de son expérience, notamment professionnelle, en vue de la délivrance d’un diplôme, d’un titre ou d’un certificat de qualification. La possibilité d’effectuer un bilan professionnel est quant à elle instaurée par l’article 1er du présent projet de loi (34), qui modifie l’article 1er de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 précitée. En matière de validation des acquis de l’expérience, le rôle du CNFPT devrait consister à accompagner les candidats dans leurs démarches et à les aider pour la préparation de leurs dossiers ; il pourrait cependant être renforcé si le CNFPT devenait lui-même organisme certificateur, comme cela a été évoqué par le rapporteur du Sénat. Les bilans professionnels demandés par les agents territoriaux pourront être effectués par le CNFPT ou par d’autres organismes.
Le neuvième alinéa a été ajouté à l’initiative de la commission des Lois du Sénat. Il prévoit que le CNFPT reste responsable, d’une part, de l’Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale et, d’autre part, du répertoire national des emplois de direction.
Le projet de loi initial prévoyait le transfert de la gestion de l’Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale au Centre national de coordination des centres de gestion. Or, le Sénat a jugé préférable que cet organisme continue à relever du CNFPT, pour plusieurs raisons. En premier lieu, cet observatoire est un outil d’information utile pour le CNFPT, car il lui permet d’adapter les formations offertes en anticipant sur les demandes des collectivités et des agents. En second lieu, la gestion de cet organisme par une instance paritaire présente des avantages, notamment pour l’élaboration de méthodes statistiques reconnues par tous les acteurs. Enfin, la commission des Lois du Sénat a relevé que la gestion actuelle par le CNFPT donnait entière satisfaction.
S’agissant du répertoire national des emplois de direction, qui devait également être transféré au Centre national de coordination des centres de gestion, le même amendement a maintenu la compétence du CNFPT. Il s’agit là aussi de maintenir la cohérence entre l’évolution des métiers et l’adaptation des formations proposées.
Enfin, le dixième alinéa reprend la mention de la gestion par le CNFPT de son propre personnel. Cependant, l’obligation de communiquer au centre de gestion compétent (35) les vacances et créations d’emplois de catégories B et C est étendue aux emplois de catégorie A (y compris les « A+ »). Ce changement résulte du nouveau partage des compétences avec les centres de gestion : ceux-ci devenant compétents pour la gestion des fonctionnaires de catégorie A, le CNFPT n’a plus à assurer la gestion de ses fonctionnaires relevant de cette catégorie.
La nouvelle rédaction proposée pour l’article 12-1 ne reprend pas les compétences qui relèvent de la gestion des agents, lesquelles sont transférées aux centres de gestion :
– l’organisation des concours de catégorie B et des concours de catégorie A qui ne sont pas suivis d’une scolarité au CNFPT, c’est-à-dire à l’exception des « A+ » ;
– la tenue d’une bourse nationale des emplois ;
– la publicité des déclarations de vacances des emplois de catégorie A et B transmises par les centres de gestion ;
– la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d’emplois ;
– le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
Enfin, cet article supprime le II de l’article 12-1, relatif aux compétences des délégations régionales ou interdépartementales du CNFPT. Ces délégations sont chargées de l’organisation matérielle des concours et examens tenus dans leur ressort. Compte tenu du transfert des missions d’organisation des concours aux centres de gestion, ces dispositions deviennent inutiles. Certes, le CNFPT continue à assumer le recrutement des agents de catégorie « A+ », mais, comme cela a été exposé précédemment, il s’agit de concours dont l’organisation n’est pas déconcentrée compte tenu du faible nombre de candidats.
La Commission a examiné deux amendements du rapporteur tendant, le premier, à déplacer la référence à la compétence du CNFPT en matière d’organisation des concours vers un paragraphe regroupant les missions de gestion du CNFPT réservées aux fonctionnaires de catégorie dite « A+ » (amendement n° 15), le second à maintenir la compétence du CNFPT pour gérer les fonctionnaires de cette catégorie (amendement n° 16). Le rapporteur a estimé qu’il était en effet opportun de laisser au CNFPT l’ensemble de la gestion de cette seule catégorie et non seulement, comme l’a proposé le Sénat, l’organisation des concours d’accès à ces cadres d’emplois.
Il a précisé que cette solution était opérationnelle, puisqu’elle maintenait une compétence que le CNFPT exerce d’ores et déjà à la satisfaction de tous les acteurs, et qu’elle permettrait d’éviter de créer un centre national de coordination, hypothèse qui a suscité l’hostilité du Sénat et qui risquerait d’engendrer des coûts supplémentaires à moyen terme. Il a ajouté que l’adoption des amendements qu’il proposait éviterait nombre des incertitudes inhérentes à la position du Sénat, qui ne manque pas de soulever certaines interrogations : sur quels critères désigner le centre de gestion compétent ? Que faire si les centres de gestion ne parviennent pas à se mettre d’accord pour désigner l’un d’entre eux ? Que faire si le centre de gestion désigné n’a pas les moyens de mener à bien ses missions ? Quelle est la répartition exacte des compétences entre le centre de gestion désigné et le conseil d’orientation ? Que faire en cas de conflit entre le conseil d’orientation et le centre de gestion auquel il est adossé ? Quel équilibre trouver dans la composition du conseil d’orientation entre la représentation des centres de gestion et celle des collectivités non affiliées ?
Le rapporteur a souligné que la solution qu’il proposait avait l’avantage de la simplicité, puisqu’elle évitait la création d’un centre national de gestion, tandis que le nombre des missions concernées était limité. Enfin, il a relevé que cette solution était cohérente dès lors qu’elle évitait d’attribuer à deux organismes différents des missions de gestion pour une même catégorie d’agents et qu’elle avait recueilli l’accord de plusieurs syndicats et de l’Association des administrateurs territoriaux.
M. Jean-Pierre Soisson, s’appuyant sur son expérience passée de président du CNFPT, a fait observer que le caractère paritaire de son conseil d’administration imposait une gestion consensuelle souvent délicate et il s’est déclaré hostile à la création d’une nouvelle instance qui viendrait à la fois concurrencer le Centre national, mais aussi l’ensemble des centres de gestion. Il a considéré que la solution de simplification proposée par le rapporteur paraissait préférable si elle recueillait l’accord de l’ensemble des organes représentatifs et si elle ne limitait pas les compétences des centres de gestion.
M. Jacques-Alain Bénisti a jugé essentielle la clarification des missions opérée par le projet de loi dans son texte initial avec, d’un côté, les missions de formation assurées par le CNFPT et, de l’autre, les missions de gestion confiées aux centres de gestion dont les actions devaient être coordonnées – au-delà des niveaux régionaux et interrégionaux pour lesquels des outils ont déjà été mis en place –, par une instance disposant de moyens propres, la Fédération nationale des centres de gestion, qui pourrait alors être dotée d’un statut d’établissement public. Il a ajouté qu’il était favorable au transfert au profit de cette instance nationale de l’organisation des examens professionnels des agents de catégorie A et A +, de la publicité des vacances d’emploi, de la prise en charge des agents privés d’emploi et du reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions. En conséquence, il a estimé que les modifications apportées par le Sénat, renforcées par l’amendement du rapporteur, ne prenaient pas suffisamment en compte toutes les contraintes qui s’imposent aux centres de gestion et n’allaient pas dans le sens de la clarification souhaitée par de nombreux acteurs.
M. Jacques Floch a rappelé que les lois de 1984 avaient organisé un double système : un système de gestion national des agents de catégorie A, de telle sorte que leur mobilité sur l’ensemble du territoire soit facilitée, et un système déconcentré, fondé sur les centres de gestion, pour les agents des autres catégories, dont les besoins de mobilité, compte tenu de leur effectif et de leurs qualifications, étaient moindres. En conséquence, il a regretté que le sort des agents de catégorie A, dont la gestion serait confiée aux centres de gestion, et celui des agents de catégorie A+, dont la gestion serait maintenue au CNFPT, soient dissociés, au risque de freiner la mobilité des premiers.
Le rapporteur a fait remarquer que son amendement, loin d’aller à l’encontre de la volonté de clarification portée par le projet de loi, la renforçait, dès lors que les centres de gestion seraient compétents pour l’ensemble de la gestion des 120 000 agents de catégorie A aujourd’hui assurée par le CNFPT, tandis que ce dernier resterait compétent pour l’ensemble de la gestion des seuls agents de catégorie A+ au nombre seulement de 4 800. Il a précisé que la coordination des centres de gestion serait assurée par la Conférence nationale instituée par le texte, sans qu’il soit besoin de recourir à la création d’un nouvel établissement public, source de lourdeurs. Enfin, il a tenu à rappeler que si les concours des agents de catégorie B et C étaient déconcentrés, la valeur de ces concours était nationale et permettait donc une réelle mobilité.
M. Bernard Derosier a fait observer que le CNFPT disposait d’antennes régionales qui assuraient également une gestion déconcentrée des concours des agents de catégorie A.
La Commission a adopté les deux amendements du rapporteur puis l’article 8 ainsi modifié.
La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier tendant à rétablir un paritarisme intégral au sein du conseil d’administration du CNFPT, son auteur ayant estimé que le paritarisme n’était pas suffisamment garanti en l’état actuel du droit.
M. Jean-Pierre Soisson s’est appuyé sur sa propre expérience pour indiquer qu’il deviendrait impossible d’administrer correctement le CNFPT si ce paritarisme intégral était retenu. Il a ajouté que les organisations syndicales étaient
déjà aujourd’hui longuement consultées et associées aux décisions au sein du CNFPT.
Le rapporteur a jugé que les décisions relatives au financement du CNFPT, et notamment au taux de cotisation des collectivités territoriales, n’avaient pas vocation à être prises dans un cadre paritaire.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Article 9
(article 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Financement du Centre national de la fonction publique territoriale
Cet article attribue une nouvelle ressource au CNFPT pour tenir compte des nouvelles compétences qu’il devra assumer en matière de valorisation de l’expérience professionnelle, en application de l’article 8.
La principale ressource affectée au budget du CNFPT est la cotisation obligatoire d’un taux maximum de 1 % de la masse salariale acquittée par les employeurs publics territoriaux. Cette cotisation est complétée par un prélèvement supplémentaire de 0,05 % sur les offices publics d’habitations à loyer modéré pour couvrir le programme national d’actions de formation spécialisées dont bénéficient les agents de ces organismes.
En outre, le CNFPT dispose de sept ressources complémentaires énumérées par l’article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 précitée :
– les redevances pour prestations de service ;
– les dons et legs ;
– les produits divers ;
– les remboursements du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;
– les droits d’inscription aux concours. Aucune recette n’est cependant perçue à ce titre, puisque les candidats aux concours organisés par le CNFPT n’acquittent pas de droits d’inscription.
Le projet de loi ajoute à cette liste le produit des prestations réalisées en matière de validation des acquis de l’expérience et de réalisation de bilans professionnels. Les actions réalisées dans ce cadre sont en effet rémunérées, étant donné qu’il s’agit de services rendus aux agents territoriaux sur demande de ces derniers.
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur actualisant les dispositions relatives aux ressources du CNFPT, son auteur ayant précisé qu’il s’agissait de supprimer les références à des ressources qui n’existent plus, tels les droits d’inscription aux concours, et de substituer la notion de « produits des prestations de services » à celle de « redevances » (amendement n° 17).
La Commission a ensuite adopté l’article 9 ainsi modifié.
La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier visant à créer un établissement public administratif, intitulé « centre national de coordination des centres de gestion », chargé de gérer les personnels territoriaux de catégorie A ainsi que de coordonner et de soutenir l’activité des centres de gestion départementaux et interdépartementaux.
M. Bernard Derosier a rappelé qu’un dispositif similaire figurait dans le projet de loi initial élaboré par le Gouvernement mais que le Sénat l’avait supprimé au motif qu’il serait trop coûteux pour les collectivités locales. Il a considéré au contraire que l’institution de cette nouvelle structure n’aurait qu’un coût relativement marginal, tout en ayant l’avantage de garantir le paritarisme aux yeux des collectivités locales et des représentants du personnel. Il a par ailleurs regretté que la fonction publique territoriale soit trop souvent « renvoyée vers ses territoires » et a jugé préférable de fixer bon nombre de règles au niveau national.
M. Jean-Pierre Soisson a souligné que le CNFPT était favorable à la création d’un centre de coordination national des centres de gestion, de même que les nombreux élus, dont lui-même, consultés par le ministre chargé de la fonction publique. Il s’est donc interrogé sur les raisons ayant conduit le Sénat à supprimer cette disposition d’origine gouvernementale et a souscrit à la démarche simplificatrice proposée par l’amendement.
M. Jacques-Alain Bénisti a indiqué qu’il partageait cet avis, une coordination de l’activité des centres de gestion et une gestion nationale des fonctionnaires de catégorie A étant souhaitables, comme l’avait prévu le projet de loi, conformément à la décision du Premier ministre. Contrairement à certaines affirmations sénatoriales, il ne s’agit pas ici de créer une nouvelle structure, mais plutôt de la maintenir sous la forme d’un établissement public, ce qui constitue un simple changement de statut pour la Fédération nationale des centres de gestion. Il a noté que le système actuel ne permet pas, par exemple, d’éviter qu’une région refuse d’appliquer une décision nationale relative à la date d’un concours. Il a également rejeté l’argument selon lequel ce dispositif serait plus coûteux, en remarquant que la Fédération nationale des centres de gestion vivait de cotisations et ne demandait pas de soutiens financiers.
Il a donc estimé que l’amendement de M. Bernard Derosier allait, comme le projet de loi initial, dans le sens d’une simplification, d’une meilleure lisibilité et d’une clarification des missions. Il s’est en revanche opposé à l’idée d’un paritarisme des centres de gestion, jugeant celui-ci hors de propos s’agissant d’institutions représentant les élus locaux en tant qu’employeurs.
M. Xavier de Roux a observé que, dès qu’il était question de modifier le droit de la fonction publique, la matière apparaissait complexe pour le « profane », ce qui peut d’ailleurs paraître quelque peu suspect. Il a jugé inutile de créer un nouveau centre national de coordination des centres de gestion, essentiellement chargé de la gestion des personnels de catégorie A+, alors que la Commission a décidé d’attribuer cette compétence au CNFPT.
Le rapporteur a indiqué qu’il partageait cette opinion en rappelant la farouche opposition du Sénat à la création de ce centre national. Il a souligné que l’amendement proposé risquait d’introduire des contradictions au sein du projet de loi, s’agissant notamment des fonctionnaires de catégorie dite « A + », dont la gestion venait d’être confiée au CNFPT par un amendement précédemment adopté. Il a ajouté que l’article 17 bis prévoyait l’institution d’une conférence nationale qui permettrait de coordonner les centres de gestion au niveau national, sans créer de nouvelle structure.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Article 10
(articles 12-5 à 12-7 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Attribution à un centre de gestion de la gestion des agents « A+ »
Cet article, en complément de l’article 8 relatif aux missions du CNFPT,
réalise le nouveau partage des compétences entre le CNFPT et les centres de gestion, en prévoyant le transfert des missions de gestion des personnels vers les centres de gestion.
Les deux premiers paragraphes de cet article modifient la structure de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, afin de créer une section spécifique aux centres de gestion. Il est en effet plus lisible de séparer les dispositions relatives au CNFPT – qui font l’objet de la section 2 du chapitre II – des dispositions relatives aux centres de gestion, puisque les compétences respectives de ces institutions sont clairement distinguées.
L’exercice par le CNFPT de certaines missions de gestion des personnels est lié à l’absence d’organisme national chargé de la gestion de la fonction publique territoriale. Par souci de ne pas multiplier les structures, il n’avait pas été créé de centre national de gestion. Dès lors, les compétences qui ne pouvaient pas être confiées aux centres de gestion parce qu’elles nécessitaient un traitement national ont été confiées au CNFPT.
Le projet de loi présenté au Sénat prévoyait la création d’un centre national de coordination des centres de gestion pour assurer les missions de gestion au niveau national. Ce centre devait être un établissement public administratif, doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, regroupant l’ensemble des centres de gestion. Son conseil d’administration aurait ainsi été composé de représentants des centres de gestion élus par le collège des présidents de centres de gestion.
Ce centre national aurait rempli une double mission.
D’une part, il aurait été responsable de la coordination entre les actions menées par les centres de gestion. Dans un premier temps, il aurait notamment apporté une assistance juridique et technique aux centres de gestion pour la conclusion des chartes régionales et aidé les centres de gestion coordonnateurs régionaux à assumer les compétences du CNFPT qui leur étaient transférées. Sur le long terme, il aurait géré l’Observatoire de l’emploi public territorial et le répertoire national des métiers de direction, afin de faciliter l’exercice d’une GPEEC par les centres de gestion.
D’autre part, il aurait exercé directement les tâches de gestion relatives aux agents de catégorie A, à l’exception de l’organisation des concours (36) : organisation des examens professionnels, publicité des créations et vacances d’emplois, prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emplois et reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
La commission des Lois du Sénat a tout d’abord retenu une répartition différente des missions. Ainsi, elle a jugé que l’Observatoire de l’emploi public territorial et le répertoire national des métiers de direction devaient rester sous la houlette du CNFPT, car le suivi statistique et qualitatif de l’évolution de l’emploi territorial et l’adaptation des formations dispensées aux agents sont intimement liés. La commission a également préféré confier aux centres de gestion coordonnateurs régionaux la gestion de la plupart des agents de catégorie A, considérant que la gestion des personnels doit se faire au plus près du terrain et non de manière centralisée. Il convient en effet de tenir compte des critiques réitérées à l’encontre du fonctionnement trop centralisé du CNFPT au moment de concevoir une nouvelle répartition des missions de gestion entre les échelons départemental, régional et national. Le centre national de coordination des centres de gestion n’aurait donc plus été responsable que de la coordination des centres de gestion et de la gestion des agents « A+ », qui doit rester exercée au niveau national compte tenu des effectifs limités qui sont en cause.
EFFECTIFS DES AGENTS TERRITORIAUX DE CATÉGORIE « A+ »
Cadres d’emplois |
Effectifs au |
Nombre de lauréats au dernier concours |
Fonctionnaires momentanément privés d’emploi |
Administrateurs territoriaux |
2 131 |
60 |
41 |
Conservateurs territoriaux des bibliothèques |
765 |
10 |
2 |
Conservateurs territoriaux du patrimoine |
1 116 |
16 |
3 |
Ingénieurs territoriaux en chef 1ère catégorie (*) |
835 |
85 |
5 |
TOTAL |
4 847 |
171 |
51 |
Source : direction générale des collectivités locales.
(*) Concours organisés tous les 2 ans.
Compte tenu du caractère très réduit des missions restantes, la commission des Lois du Sénat s’est prononcée en faveur de la suppression du centre national, soulignant en particulier les coûts supplémentaires que la création d’une nouvelle institution risquerait d’entraîner. Théoriquement, la réforme devait être à coût constant, le financement du centre national étant assuré par une cotisation versée par les centres de gestion. Cette cotisation se serait substituée à celle qu’acquittent volontairement aujourd’hui les centres de gestion à la Fédération nationale des centres de gestion. Cependant, il est vraisemblable que la création d’un nouvel établissement public aurait engendré à terme une progression des cotisations versées par les collectivités territoriales.
2. Les compétences de gestion d’échelle nationale sont confiées à l’un des centres de gestion (article 12-5 nouveau)
À l’initiative de M. Hugues Portelli, le Sénat a retenu une solution intermédiaire entre le projet de loi et la proposition de la commission : la gestion des agents de catégorie « A+ » et des ingénieurs territoriaux (37) sera effectuée par un centre de gestion désigné par le collège des présidents de gestion.
Ce centre doit assurer les responsabilités suivantes :
– l’organisation des examens professionnels pour les cadres d’emplois énumérés par arrêté, ainsi que l’établissement et la publicité des listes d’aptitudes ;
– la gestion de la bourse nationale des emplois et la publicité des créations et vacances d’emplois ;
– la prise en charge et la gestion des fonctionnaires momentanément privés d’emplois ;
– le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
Le texte adopté par le Sénat ne reprend pas le rôle d’aide à l’organisation des centres de gestion au niveau régional et le rôle de soutien aux centres de gestion par le biais d’une assistance technique et juridique pour l’élaboration des chartes régionales et des conventions.
Il supprime également le transfert de la gestion de l’Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale et du répertoire des emplois de direction, ces missions devant rester assurées par le CNFPT (38).
L’article 12-6 nouveau (alinéas 10 et 11) confie l’exercice des compétences en matière de gestion des agents « A+ » à un conseil d’orientation, afin de bien distinguer les compétences de droit commun exercées par le centre de gestion et les compétences qu’il exerce pour le compte de tous les employeurs publics locaux nationaux.
Le conseil d’orientation sera composé de quatre représentants des centres de gestion et de cinq représentants des collectivités non affiliées. À la différence du centre national de coordination des centres de gestion, ce conseil d’orientation a pour seule raison d’être la gestion des agents « A+ » , qui ne sont employés que par des collectivités de taille importante. C’est pourquoi, alors que le centre national de coordination des centres de gestion était conçu comme une émanation des centres de gestion – avec un conseil d’administration ne comprenant que des représentants des centres de gestion –, les représentants des collectivités non affiliées seront majoritaires au sein du conseil d’orientation.
Le souci de distinguer les deux types de missions exercées par le centre de gestion désigné et d’accorder aux collectivités un droit de regard sur les actes accomplis par celui-ci se comprend aisément. Néanmoins, la création du conseil d’orientation peut être source de confusions, notamment quant aux tâches respectives du centre de gestion et du conseil d’orientation. Les contours précis du partage des responsabilités entre le premier, « chargé des missions » de gestion des agents « A+ », et le second, qui assume « l’exercice des compétences », ne sont pas évidents. Dès lors, les risques de conflits entre les deux organismes, qui aboutiraient à une situation de blocage, ne peuvent pas être écartés.
Dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait d’affecter certaines recettes au centre national de coordination des centres de gestion. Le centre aurait ainsi été destinataire d’une cotisation obligatoire versée par les centres de gestion, d’un taux maximum de 1 % du montant des cotisations des employeurs affiliés à ces centres de gestion, et une compensation financière versée par le CNFPT. Il aurait également pu percevoir des remboursements du fonds de compensation de la TVA, des redevances pour prestations de services, des dons et des legs.
L’article 12-7 nouveau (alinéas 12 et 13) prévoit des modalités de financement nettement plus simples, puisque l’exercice des missions nationales fera l’objet d’une compensation financière versée par le CNFPT. Cela permet de garantir que le nouveau partage des compétences sera une réforme à coût constant.
Cet article prévoit un décret en Conseil d’État pour fixer les modalités d’application du dispositif.
La Commission a examiné un amendement de M. Bernard Derosier visant à supprimer cet article.
M. Bernard Derosier a indiqué que cet amendement tirait les conséquences de l’amendement précédent. Il a par ailleurs souligné que la désignation d’un centre de gestion par le collège des présidents de centres de gestion revenait à accorder à l’un d’entre eux un privilège infondé. Il s’est enfin étonné que M. Jacques-Alain Bénisti rejette l’idée même de gestion paritaire, alors qu’au niveau de chaque collectivité territoriale, le paritarisme est actuellement appliqué pour les comités techniques paritaires (CTP) et les commissions administratives paritaires (CAP).
Le rapporteur a noté que cet amendement serait ultérieurement satisfait par un amendement de coordination et qu’en sa forme actuelle, il conduirait à supprimer les paragraphes I et II de l’article, alors que ceux-ci sont de simples modifications techniques.
M. Jacques-Alain Bénisti a considéré que les fonctionnaires de catégorie A, et non les seuls A+, devaient faire l’objet d’une gestion par un organisme national. Or, l’amendement de M. Derosier supprime la possibilité de confier cette mission à un centre de gestion désigné par le collège des présidents de centres de gestion, établissement public qui serait compétent au niveau national. Il est donc souhaitable qu’à défaut de créer un centre national de coordination des centres de gestion, la solution intermédiaire, prévue par l’article 10, soit retenue.
Le rapporteur a rappelé qu’une gestion au niveau national des personnels de catégorie A ne faisait pas l’objet d’un consensus, et que le Sénat avait choisi de confier cette mission au niveau régional, ce qui n’a pas suscité d’opposition des syndicats.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
Elle a en revanche adopté un amendement de coordination du rapporteur supprimant les dispositions relatives à la gestion des agents de catégorie A+ par un centre de gestion (amendement n° 18).
Après que M. Jean-Pierre Soisson eut annoncé qu’il voterait contre l’article 10, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 11
(article 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation régionale des centres de gestion
Cet article instaure une procédure de coordination au niveau régional entre les centres de gestion.
Le 1° de cet article (alinéa 2) corrige une référence à l’article 27 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée. En effet, cet article devient l’article 21, en application de l’article 17 du présent projet de loi.
Le 2° de cet article insère de nouvelles dispositions relatives à la coordination régionale de l’action des centres de gestion, qui remplacent les actuels quatrième à neuvième alinéas de l’article 14.
Le contenu des quatrième et sixième alinéas, qui obligent les collectivités à communiquer les créations et vacances d’emplois et les tableaux d’avancement aux centres de gestion, est transféré à l’article 23-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984. Le déplacement de ces dispositions participe du mouvement global de réorganisation des articles relatifs aux centres de gestion, dans le souci d’assurer une meilleure lisibilité de la loi.
Le cinquième alinéa prévoit la réalisation par les centres de gestion d’une synthèse des informations communiquées par les collectivités, notamment afin d’évaluer les besoins de recrutement futurs, tandis que le septième alinéa précise que ces informations sont communiquées aux comités techniques paritaires. Ces dispositions sont déplacées vers l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984, qui énumère les missions des CTP.
Le huitième alinéa, qui prévoit une information des délégations régionales du CNFPT pour l’organisation des concours relevant de sa compétence, est supprimé. En effet, en application de la nouvelle répartition des tâches prévue par le projet de loi, les délégations régionales du CNFPT n’exerceront plus de compétences en matière d’organisation de concours.
Enfin, le neuvième alinéa, qui prévoit que les centres de gestion peuvent conclure des conventions pour exercer leurs missions, est supprimé. Les dispositions proposées par le présent article en matière de coopération entre les centres de gestion sont en effet plus précises.
Les centres de gestion devront désormais s’organiser au niveau régional ou interrégional pour exercer leurs missions. Cette mutualisation des moyens apparaît indispensable pour qu’ils puissent assumer dans de bonnes conditions les compétences aujourd’hui exercées par le CNFPT.
Aux termes de l’article 14 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, le ressort des centres de gestion est en principe départemental, bien qu’il soit possible à plusieurs centres de gestion de fusionner, par délibérations concordantes de leurs conseils d’administration. Par ailleurs, les centres de gestion peuvent mutualiser leurs moyens en concluant des conventions. L’intérêt de ces conventions reste cependant limité, car un centre de gestion ne peut pas légalement délivrer de prestations pour des collectivités qui ne sont pas de son ressort. La seule exception à cette règle, prévue à l’article 26 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, concerne l’organisation de concours.
Or, l’intérêt d’exercer certaines missions au niveau régional plutôt qu’au niveau départemental a été souligné par de nombreux rapports et groupes de travail. Par exemple, le rapport précité de M. Jean Courtial relève que certaines missions ne peuvent être convenablement réalisées qu’au niveau régional, notamment en matière d’organisation des concours. Il ne propose pas pour autant de remettre en cause l’organisation départementale des centres de gestion, « tant en raison des atouts de la proximité que parce que l’idée de fusion des centres paraît assez irréaliste. (…) La loi pourrait procéder à des fusions forcées, mais l’on sait la difficulté de faire accepter une politique volontariste de fusion d’organismes locaux en France » (39). Il préconise d’organiser les centres de gestion en réseaux régionaux ou interrégionaux. La loi définirait des services obligatoirement mutualisés au niveau régional et les centres de gestion désigneraient, pour chacune des missions, un centre chef de file, qui exercerait les missions par délégation sur tout le territoire régional. Cette solution, qui n’instaure pas de hiérarchie entre les centres et permet de revenir sur l’organisation choisie en cas de mésentente avec le centre coordonnateur, est conforme aux principes de la décentralisation.
C’est une solution semblable qu’a retenue le projet de loi, qui prévoit la conclusion obligatoire d’une convention par les centres de gestion d’une région ou de plusieurs régions. Cette convention est dénommée « charte » car elle établira le partage des compétences entre le niveau régional et le niveau départemental et désignera le centre de gestion chargé d’effectuer la coordination de l’ensemble des centres de gestion (40).
Dans sa version initiale, le projet de loi rendait obligatoire l’exercice au niveau régional des seules compétences d’organisation des concours pour les cadres d’emplois de catégorie A. À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a élargi ce socle minimal de compétences pour tenir compte de la suppression du centre national de coordination des centres de gestion. Le centre de gestion coordonnateur régional assumera donc toutes les tâches de gestion pour les personnels de catégorie A, y compris l’organisation des examens professionnels, la publicité des créations et vacances d’emplois, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi et le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions. Ce choix est à la fois plus cohérent et plus conforme au principe de déconcentration de la gestion des personnels. Il serait dommage que les agents de catégorie A continuent à être gérés comme ils l’étaient par le CNFPT, de manière centralisée, alors que leur gestion au niveau régional permettrait de rapprocher les décisions des agents concernés, à l’instar de la politique de déconcentration de la gestion suivie dans la fonction publique de l’État.
Les modalités d’application de la charte seront fixées par des conventions conclues entre les mêmes centres de gestion. Ces conventions détailleront notamment les modalités de mise en commun des moyens et de remboursement des dépenses correspondant aux missions exercées au niveau régional. Par ailleurs, les centres de gestion peuvent également conclure des conventions supplémentaires pour gérer en commun des domaines non prévus par la charte. Cette possibilité leur permettra de mutualiser au maximum leurs moyens et ainsi de réduire les coûts engendrés par l’exercice de certaines missions. La convention n’aura pas obligatoirement le même périmètre que la charte : elle pourra être signée par une partie seulement des centres de gestion d’une même région, qui souhaiteraient mettre en place une coopération plus poussée, ou à l’inverse être interrégionale. Par exemple, en matière d’organisation de concours, il serait souhaitable que les centres de gestion s’organisent sur une base interrégionale, ce qui leur permettrait de s’appuyer sur les structures mises en place par le CNFPT pour l’organisation de certains concours, et notamment les huit centres interrégionaux de concours.
La liberté laissée aux centres de gestion pour désigner eux-mêmes le centre de gestion coordonnateur est encadrée. Une condition de délai est fixée, puisque la charte désignant le centre de gestion coordonnateur devra être transmise au préfet dans un délai de six mois après la publication de la loi. Si les centres de gestion ne sont pas parvenus à un accord dans le délai qui leur est imparti, le centre de gestion du département où se situe le chef-lieu de la région devient automatiquement le centre coordonnateur. Il exercera les missions qui constituent le socle minimal de compétences.
Une exception à l’obligation de conclure des chartes régionales est prévue dans les régions d’outre-mer, qui sont monodépartementales, et à Mayotte, qui est une collectivité sui generis. Le Sénat a également tenu compte de la situation particulière de la région parisienne, qui comprend trois centres de gestion : le centre de gestion de la Seine-et-Marne, le centre interdépartemental de gestion de la Petite Couronne et le centre interdépartemental de gestion de la Grande Couronne (41). L’organisation de ces centres est déjà interdépartementale et convient parfaitement au poids des collectivités concernées. Il n’est donc pas nécessaire de soumettre ces centres de gestion à l’obligation de conclure une charte régionale. Pour l’ensemble de ces collectivités, les missions confiées au centre de gestion coordonnateur seront exercées par le centre de gestion ordinaire.
La Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 19, 20 et 21), puis l’article 11 ainsi modifié.
Article 12
(article 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Affiliation volontaire aux centres de gestion pour la gestion des agents TOS
Cet article permet aux départements et aux régions de s’affilier aux centres de gestion pour la gestion des seuls personnels ouvriers et de services des collèges et des lycées.
L’article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoit que les transferts de compétences s’accompagnent du transfert des services ou parties de services participant à l’exercice de ces compétences. Or, l’article 82 de cette loi a transféré aux régions et aux départements les missions d’accueil, de restauration, d’hébergement et d’entretien des lycées et des collèges, qui sont remplies par les agents techniciens, ouvriers et de services (TOS).
Pour garantir la spécificité des personnels TOS par rapport aux autres filières de la fonction publique territoriale et maintenir des perspectives de carrière identiques à celles dont ils bénéficiaient dans la fonction publique de l’État, trois cadres d’emplois d’accueil spécifiques, de catégorie C, ont été créés par décret (42). En revanche, les techniciens de l’Éducation nationale, qui relèvent de la catégorie B, ont été intégrés dans les cadres d’emplois existants de contrôleur territorial de travaux et de contrôleur territorial de travaux principal. En effet, leur faible nombre – 222 agents en 2003 – ne justifiait pas la création d’un cadre d’emplois particulier.
Le transfert de 93 000 agents TOS modifie sensiblement les conditions de la gestion du personnel des départements et surtout des régions. Pour ces dernières, les agents transférés peuvent représenter plus du triple de leurs effectifs actuels (43). De plus, il s’agit en majorité d’agents de catégorie C, alors que les régions gèrent principalement des agents de catégories A ou B. L’accueil de ces nouveaux personnels implique donc de renforcer les services de gestion des ressources humaines.
Pour faciliter l’intégration de ces nouveaux agents, cet article permet aux départements et aux régions de s’affilier au centre de gestion pour la gestion des personnels relevant de cadres d’emplois constitués spécialement en vue de leur transfert. Concrètement, cette possibilité est donc ouverte pour les seuls personnels ouvriers et de services des collèges et des lycées, aucun autre transfert de personnel n’ayant fait l’objet de la création d’un cadre d’emplois spécifique. Toutefois, ces agents constituent le transfert de personnel le plus massif de l’acte II de la décentralisation.
Le Sénat a adopté cet article sans modification.
La Commission a adopté l’article 12 sans modification.
Article 13
(articles 22 et 22-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Financement des centres de gestion et
modalités de transfert des compétences du CNFPT
Cet article prévoit les modalités de financement des nouvelles compétences confiées aux centres de gestion, en adaptant les dispositions relatives aux cotisations des collectivités et en prévoyant le versement d’une compensation financière par le CNFPT.
Le deuxième alinéa de cet article étend le champ des missions qui sont financées par une cotisation obligatoire des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Dans l’état du droit, les missions financées par la cotisation obligatoire sont celles mentionnées aux articles 23 et 100 de la loi du 26 janvier 1984. L’article 23 énumère les compétences des centres de gestion vis-à-vis des agents des collectivités affiliées, qui concernent le fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline, l’organisation des concours et examens professionnels, la publicité des tableaux d’avancement, la publicité des créations et vacances d’emplois, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emplois et le reclassement des agents devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions. L’article 100 prévoit que les centres de gestion calculent pour les collectivités obligatoirement affiliées les décharges d’activité de service pour activité syndicale.
Le projet de loi ajoute à cette liste les opérations liées aux autorisations spéciales d’absence des représentants syndicaux, prévues au 1° de l’article 59, qui sont ajoutées aux missions des centres de gestion. Or, l’article 23 a été complété pour inclure cette nouvelle compétence. Il est donc redondant de prévoir une référence à l’article 59.
Les troisième et quatrième alinéas, ajoutés à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, instaurent une modalité particulière pour les régions et les départements qui ont choisi de s’affilier à un centre de gestion uniquement pour la gestion des personnels ouvriers et de service des collèges et des lycées. Cette possibilité est ouverte par l’article 12 du présent projet de loi. Par coordination, il convient de préciser que, dans ce cas, l’assiette de la cotisation est la masse des rémunérations versées aux seuls agents TOS, et non la masse totale des rémunérations.
Le transfert des missions du CNFPT vers les centres de gestion s’accompagne du versement par le CNFPT d’une compensation financière équivalente aux dépenses qu’il engageait au titre des missions transférées.
Les compétences transférées sont :
– les compétences transférées aux centres de gestion départementaux, c’est-à-dire l’organisation des concours et des examens professionnels pour les fonctionnaires de catégorie B et la publicité des créations et vacances d’emplois pour les fonctionnaires de catégorie B ;
– les compétences transférées aux centres de gestion coordonnateurs régionaux, à savoir l’ensemble des missions de gestion des fonctionnaires de catégorie A, à l’exclusion des agents « A+ » ;
– les compétences de gestion exercées au niveau national par le conseil d’orientation sur les fonctionnaires de catégorie « A+ », c’est-à-dire l’organisation des examens professionnels, la publicité des créations et vacances d’emplois, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emplois et le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions. La compensation versée par le CNFPT constitue d’ailleurs la seule recette du centre de gestion chargé de ces missions.
Les charges concernées correspondent à environ 20 % des recettes issues de la cotisation obligatoire des collectivités au CNFPT, dont le taux est aujourd’hui de 1 % de la masse salariale.
MOYENS CONSACRÉS PAR LE C.N.F.P.T.
À L’EXERCICE DE SES MISSIONS DE GESTION EN 2005
Missions |
Dépenses |
Effectifs |
Organisation des concours |
14 703 860 |
78 |
dont services centraux |
3 556 354 |
11 |
dont dépenses des CIC (*) |
11 147 506 |
67 |
– CIC Est |
1 168 092 |
8 |
– CIC Sud-Est |
2 358 533 |
16 |
– CIC Sud-Ouest |
1 552 035 |
8 |
– CIC Ouest |
1 955 148 |
11 |
– CIC Nord |
1 111 092 |
8 |
– CIC Île-de-France |
2 681 752 |
14 |
– CIC Antilles |
218 559 |
2 |
– CIC La Réunion |
102 295 |
2 |
Gestion des fonctionnaires momentanément privés d’emploi |
2 932 702 |
12 |
Bourse nationale des emplois |
127 607 |
12 |
Observatoire de l’emploi public territorial |
486 783 |
6 |
(*) CIC : centres interrégionaux de concours
Source : CNFPT.
Les modalités pratiques du transfert de compétences seront fixées par convention entre le CNFPT et chaque centre de gestion coordonnateur ou entre le CNFPT et le centre de gestion chargé de la gestion des personnels de catégorie A. Ces conventions indiqueront le montant de la compensation financière, les transferts de personnels nécessaires et les modalités de ces transferts. La compétence du centre de gestion coordonnateur pour conclure ces conventions pour le compte des centres de gestion départementaux permet de limiter le nombre de conventions nécessaires et ainsi d’accélérer le processus. Concrètement, il serait souhaitable que le CNFPT transfère aux centres de gestion coordonnateurs les services et les agents des centres interrégionaux chargés de l’organisation des concours. Cette organisation interrégionale apparaît en effet satisfaisante. En outre, pour éviter des doublons, il est préférable de transférer les agents responsables des concours aux centres de gestion plutôt que de les affecter à d’autres missions au sein du CNFPT.
Les conventions prévoiront également une compensation au titre des transferts de compétences effectués par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale. Cette loi a introduit la compétence des centres de gestion pour organiser des concours et examens professionnels de catégories A et B si les statuts des cadres d’emplois en disposent ainsi (44). La compensation financière correspondante avait été arrêtée par une commission présidée par un conseiller maître à la Cour des comptes, sur la base des coûts supportés par le CNFPT pour l’exercice des compétences transférées. À l’occasion du nouveau transfert de compétences au profit des centres de gestion, le montant de la compensation financière prévue en 1994 pourra donc être revu.
Enfin, cet article prévoit que les conventions doivent être transmises au ministre chargé des collectivités territoriales dans les deux mois suivant leur signature, et avant l’expiration d’un délai d’un an après la publication du décret approuvant une convention-type. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi fixait un délai d’un an après la publication de la loi. La commission des Lois du Sénat a souhaité l’élaboration par le Gouvernement d’une convention-type pour faciliter le processus, et a en conséquence modifié le délai limite de transmission des conventions. Si certaines conventions ne sont pas adoptées dans le délai prévu, le Gouvernement se substituera aux institutions territoriales en fixant les modalités du transfert et le montant de la compensation financière par décret.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant une disposition redondante (amendement n° 22).
Elle a ensuite adopté l’article 13 ainsi modifié.
Article 14
(article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Compétences obligatoires des centres de gestion
Cet article complète l’article 23 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui énumère les missions dévolues aux centres de gestion, pour tenir compte du transfert de certaines compétences du CNFPT.
a) Les compétences des centres de gestion sur les agents des collectivités et établissements affiliés
Ces compétences portent sur les agents des employeurs affiliés, les propres personnels des centres de gestion et les agents momentanément privés d’emploi :
– pour tous les fonctionnaires, ils assurent le fonctionnement des commissions administratives paritaires et des conseils de discipline. Le projet de loi supprime la précision selon laquelle les collectivités affiliées volontairement peuvent garder cette compétence, car elle était redondante avec les dispositions de l’article 28 de la loi ;
– pour les fonctionnaires de catégorie C – et pour certains cadres d’emplois de catégorie A ou B lorsque le statut particulier le prévoit –, ils assurent l’organisation des concours et examens professionnels, l’établissement des listes d’aptitudes et la publicité des tableaux d’avancement de grade.
Ils assurent par ailleurs la gestion de leurs propres agents.
b) Les compétences des centres de gestion sur tous les agents, que leur employeur soit affilié ou non
Certaines compétences des centres de gestion sont exercées pour le compte de tous les employeurs publics territoriaux :
– la publicité des créations et vacances d’emplois pour la catégorie C, ainsi que pour les cadres d’emplois de catégorie A et B dont les concours sont organisés par les centres de gestion ;
– la publicité des listes d’aptitude établies à la suite d’un concours (article 44) ou pour la promotion interne (article 39) ;
– la prise en charge des fonctionnaires de catégorie B et C momentanément privés d’emploi ;
– le reclassement des fonctionnaires de catégorie B et C devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions.
Le premier paragraphe de cet article (alinéa 2) reprend en grande partie les dispositions figurant actuellement à l’article 14 de la loi. En application de cet article, les centres de gestion sont aujourd’hui chargés de réaliser des synthèses à partir des données fournies par les collectivités territoriales et leurs établissements publics. Ces synthèses sont transmises pour information aux comités techniques paritaires.
Les informations transmises obligatoirement par les collectivités territoriales et les établissements publics territoriaux sont :
– les créations et vacances d’emplois, dont les centres de gestion sont chargés d’assurer leur publicité pour les catégories B et C ;
– les décisions relatives au recrutement, qui comprennent les nominations d’agents non titulaires (article 3), les recrutements sans concours (article 38), par la promotion interne (article 39), par concours (article 44), à la suite d’une mutation (article 51), à la suite d’un détachement (articles 64 et 68) ;
– les tableaux d’avancement de grade (article 79) et, pour les employeurs publics employant plus de 350 personnes à temps plein, les listes d’aptitude pour la promotion interne (article 39) ;
– les demandes et propositions de recrutement et d’affectation d’agents par les centres de gestion. En application du deuxième alinéa de l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, les centres de gestion peuvent en effet recruter certains agents afin de les affecter à des missions temporaires, de leur faire assurer des remplacements, de leur faire assurer des services communs à plusieurs collectivités ou enfin de les mettre à disposition d’une ou plusieurs collectivités.
Le projet de loi renforce ce rôle des centres de gestion en leur confiant une véritable mission d’information sur l’emploi public territorial. Les centres de gestion devront notamment s’intéresser à l’emploi des personnes handicapées, dans la perspective de l’application de la loi de 2005, et aux candidats à un emploi public territorial.
Les synthèses élaborées à partir des données fournies par les collectivités sont remplacées par un bilan de la situation de l’emploi public territorial et de la gestion des ressources humaines. Dans un souci de promouvoir la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, les centres de gestion sont également chargés d’élaborer des perspectives d’évolution à moyen terme de l’emploi territorial, des compétences et des besoins de recrutement. Ces documents seront encore communiqués aux comités techniques paritaires.
b) Les compétences des centres de gestion sur les agents des collectivités et établissements affiliés
Le 1° du deuxième paragraphe de cet article étend la compétence d’organisation des concours et examens professionnels et d’établissement des listes d’aptitudes aux catégories A et B, à l’exception des concours suivis d’une scolarité obligatoire au CNFPT, qui restent de la compétence de ce dernier. Pour les concours relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive et police municipale, les centres de gestion exercent cette compétence pour tous les employeurs publics territoriaux, affiliés ou non.
Le 4° rend les centres de gestion responsables de la publicité des tableaux d’avancement de grade pour toutes les catégories, alors qu’ils ne sont compétents actuellement que pour la catégorie C.
Le 7° prévoit que les centres de gestion apportent une aide aux fonctionnaires à la recherche d’un emploi après une période de disponibilité.
La compétence des centres de gestion pour assurer le fonctionnement des comités techniques paritaires est rappelée (10°). L’article 32 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit en effet qu’un comité technique paritaire est créé auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de cinquante agents. Toutefois, cette compétence avait été omise de la liste des compétences obligatoires figurant à l’article 23.
De même, il est ajouté que les centres de gestion accomplissent les opérations liées aux décharges d’activité de service (11°). Cette compétence des centres de gestion est déjà prévue par l’article 100, mais n’avait pas été reprise dans l’article 23. Les centres de gestion doivent calculer les décharges d’activité de service pour les responsables syndicaux et verser à leur employeur les charges salariales afférentes à ces décharges.
Le 12° mentionne les opérations liées aux autorisations spéciales d’absence accordées aux responsables syndicaux pour se rendre aux congrès professionnels syndicaux et aux réunions des organismes directeurs, que les centres de gestion accomplissent pour les collectivités et établissements employant moins de cinquante agents. En application de l’article 25 du projet de loi, certaines autorisations globales d’absence feront désormais l’objet d’un contingent global calculé et payé par les centres de gestion.
Enfin, le 13° ajoute la compétence de conseil dans l’application de la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité, notamment par la mise à disposition d’agents chargés de la fonction d’inspection. Cette nouvelle compétence est liée aux dispositions sur l’hygiène et la sécurité introduites par le projet de loi. Dans sa rédaction initiale, il s’agissait d’une compétence de contrôle, mais le Sénat, à l’initiative des membres du groupe socialiste lui a substitué un rôle de simple conseil.
c) Les compétences des centres de gestion sur tous les agents, que leur employeur soit affilié ou non
Ces compétences sont complétées par celles qu’exerçait le CNFPT. Ainsi, le 3° étend la mission consistant à assurer la publicité des créations et vacances d’emplois aux fonctionnaires de catégorie A et B. Les centres de gestion se voient également confier la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d’emploi (5°) et le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l’exercice de leurs fonctions (6°).
Par ailleurs, le 3° confie aux centres de gestion la charge du fonctionnement des conseils de discipline de recours prévus par l’article 90 bis de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ces conseils de discipline sont régionaux et, comme le prévoit le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, ont leur siège au centre de gestion compétent pour le département chef-lieu de la région. Il s’agit donc d’une modification de conséquence.
La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels (amendements nos 23, 24, 25 et 26) et un amendement de cohérence du rapporteur (amendement n° 27).
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Derosier visant à abroger la possibilité pour les collectivités territoriales non affiliées à un centre de gestion d’organiser certains concours de la fonction publique territoriale.
M. Jacques Floch s’est interrogé sur le nombre de communes concernées.
Le rapporteur a indiqué que leur nombre était important, puisqu’il s’agissait de collectivités employant plus de 350 personnes.
M. Jacques-Alain Bénisti a rappelé que ces villes disposaient du droit de gérer elles-mêmes leur personnel et d’organiser leurs propres concours. Il a estimé que l’amendement proposé permettrait de parvenir à une gestion équitable de tous les fonctionnaires quelle que soit la taille de la ville concernée, alors qu’il existe actuellement de grandes disparités. Il a ajouté que le ministre était favorable à cette démarche, guidée par un esprit de justice à l’égard de tous les fonctionnaires, et qu’il conviendrait d’élaborer un amendement pour mettre en place une gestion commune et égale des prestations pour l’ensemble de ces fonctionnaires.
M. Jacques Floch a considéré que les arguments invoqués par les personnes souhaitant que les collectivités territoriales puissent continuer à organiser leurs propres concours étaient semblables à ceux avancés il y a plus de vingt ans par les opposants à l’établissement d’un statut de la fonction publique territoriale, arguments fondés sur une liberté de recrutement et de gestion des agents locaux par les collectivités territoriales. Or, il est primordial que les modalités de recrutement des fonctionnaires soient respectueuses du principe d’égalité en tout point du territoire, et souhaitable également que les fonctionnaires territoriaux puissent bénéficier de mobilités vers la fonction publique de l’État.
M. Bernard Derosier a remarqué que les organisations syndicales de la fonction publique territoriale étaient favorables à l’amendement proposé, sans que l’ensemble des employeurs concernés y soient hostiles.
M. Jean-Pierre Soisson a rappelé avoir été le ministre ayant décidé le transfert du principal site d’enseignement de l’école nationale d’administration (ENA) à Strasbourg, et avoir toujours souhaité rapprocher la fonction publique territoriale et la fonction publique de l’État, notamment en proposant de nouvelles passerelles par le biais du CNFPT.
Le rapporteur, après avoir fait part de ses réserves sur un amendement, susceptible de porter atteinte à l’autonomie de gestion de certaines collectivités territoriales, qui fait l’objet d’opinions divergentes de la part des intéressés et qui ne prévoit pas de cotisations des collectivités territoriales concernées, ne s’y est toutefois pas déclaré défavorable.
La Commission a adopté cet amendement rectifié à l’initiative du rapporteur pour un motif rédactionnel (amendement n° 28).
Un amendement rédactionnel du rapporteur étant alors devenu sans objet, la Commission a adopté l’article 14 ainsi modifié.
Article 15
(article 23-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Communication de certaines informations au centre de gestion
Cet article prévoit que les collectivités territoriales et leurs établissements publics, qu’ils soient ou non affiliés à un centre de gestion, sont tenus de lui communiquer certaines données.
Cette collecte d’informations par les centres de gestion leur permet de remplir leur rôle en matière d’information sur l’emploi public territorial et de promotion d’une GPEEC. Elle est déjà prévue aujourd’hui par l’article 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, mais le présent projet de loi renforce cette obligation pour faciliter le développement du rôle prospectif des centres de gestion. Les collectivités seront donc tenues de communiquer au centre de gestion dans le ressort duquel elles se trouvent :
– les créations et vacances d’emplois, comme c’est le cas aujourd’hui, mais désormais les nominations qui n’ont pas été transmises au centre de gestion seront considérées comme illégales ;
– les décisions de nomination. Les nominations ne sont transmises aujourd’hui que par les employeurs affiliés et au titre de la promotion interne. Le projet de loi prévoit une communication plus vaste des nominations, qui inclut les recrutements par concours, les recrutements sans concours, les nominations d’agents non titulaires, les mutations et les détachements ;
– les tableaux d’avancement de grade, qui ne sont actuellement transmis que par les employeurs affiliés ;
– les listes d’aptitude pour la promotion interne, pour les seules collectivités et établissement comprenant plus de 350 agents à temps complet. En effet, pour les employeurs affiliés, c’est le centre de gestion qui établit directement ces listes ;
– les demandes et propositions de recrutement et d’affectations d’agents par le centre de gestion pour remplir des missions temporaires ou remplacer des agents indisponibles, comme le prévoit l’article 25 de la loi. Il s’agit d’un ajout, utile pour apprécier les besoins des collectivités territoriales en la matière.
Cet article n’a pas été modifié par le Sénat.
La Commission a adopté l’article 15 sans modification.
Après l’article 15
La Commission a rejeté un amendement de M. Francis Delattre confiant aux centres de gestion un rôle de conseil auprès des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, dans la gestion des dossiers de retraite de leurs agents et des fonds particuliers déposés à la Caisse des dépôts et consignations, après que le rapporteur eut précisé que son objet était déjà satisfait.
Article 15 bis
(article 24 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Transmission d’informations aux régimes de retraite
Cet article, introduit par le Sénat à la suite d’un amendement de M. Alain Vasselle avec l’avis défavorable de la commission des Lois, prévoit que les centres de gestion apportent leur concours aux régimes de retraite pour informer les actifs de leurs droits et pour recueillir et traiter les données relatives à la carrière et aux cotisations des agents.
Créée par l’ordonnance n° 45-993 du 17 mai 1945, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) est un établissement public national géré par la branche retraites de la Caisse des dépôts et consignations et chargé de l’assurance vieillesse des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Elle ne gère pas moins de 1 817 000 actifs cotisants et 748 000 pensionnés.
Dans l’état du droit, l’article 24 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée dispose que les centres de gestion apportent leur concours à la CNRACL pour constater les durées de services accomplis par les agents des collectivités affiliées et pour la gestion des œuvres sociales en faveur des retraités. Sur ce fondement, les centres de gestion ont vérifié et transmis 53 236 dossiers à la CNRACL en 2001 pour le compte de leurs collectivités affiliées, ce qui représente approximativement la moitié des dossiers adressés à la CNRACL par l’ensemble des employeurs territoriaux. Ces missions remplies par les centres de gestion doivent être remboursées par la CNRACL dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, mais ce décret n’a jamais été adopté. Les modalités du remboursement sont donc fixées, en réalité, par convention entre la CNRACL et les centres de gestion.
Cet article étend cette compétence des centres de gestion aux employeurs publics locaux non affiliés aux centres de gestion. Cette extension permettrait de traiter les dossiers avec une efficacité accrue, car certaines petites communes connaissent des départs à la retraite assez espacés et éprouvent des difficultés à maîtriser une réglementation particulièrement complexe. Ces travaux devraient recevoir un financement spécifique, car ils ne peuvent être financés par la cotisation des seuls employeurs affiliés.
Le premier alinéa énonce que les centres de gestion remplissent une mission générale en matière de retraite et d’invalidité pour le compte des employeurs publics locaux. Il s’agit de consacrer le rôle des centres de gestion en tant que partenaires de la CNRACL dans la gestion des dossiers des agents. Cette rédaction prend en compte l’évolution des missions respectives de ces organismes dans la pratique : la CNRACL tend à se concentrer sur son rôle financier et délègue par conséquent une partie de sa mission de gestion et de conseil aux centres de gestion.
Le deuxième alinéa détaille le rôle rempli par les centres de gestion pour le compte des régimes de retraite.
D’une part, les centres de gestion participent à la mise en œuvre du droit à l’information des actifs sur leurs droits à la retraite, prévu par l’article L. 161-17 du code de la sécurité sociale (45). Toute personne doit ainsi se voir adresser périodiquement un relevé de sa situation individuelle au regard de l’ensemble des droits qu’elle s’est constituée et doit également obtenir une estimation globale du montant des pensions de retraite.
D’autre part, les centres de gestion sont habilités pour recueillir, traiter et transmettre aux régimes de retraite les données relatives à la carrière des agents et aux cotisations versées. Ce sont les missions qu’ils remplissent aujourd’hui pour les seuls employeurs affiliés.
Ces missions resteront compensées par la CNRACL. En revanche, il n’est plus fait référence à un décret en Conseil d’État. Le remboursement par la CNRACL sera simplement fixé par voie conventionnelle, comme c’est le cas aujourd’hui.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 29), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Articles 15 ter et 15 quater
(article 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Compétences facultatives des centres de gestion en matière de contrôle
des règles de sécurité et de gestion des comptes épargne-temps
Ces deux articles ont été adoptés par le Sénat à l’initiative de M. Alain Vasselle. Ils complètent l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui énumère des compétences que les centres de gestion peuvent assumer à titre facultatif.
L’article 15 ter ajoute à ces compétences optionnelles le contrôle du respect des règles d’hygiène et de sécurité. Dans la version initiale du projet de loi, cette compétence devait être exercée à titre obligatoire. Cependant, le Sénat a choisi d’attribuer aux centres de gestion un simple rôle de conseil, pour éviter des confusions sur les responsabilités respectives de l’exécutif territorial et du centre de gestion en la matière. Il aurait notamment été difficile de déterminer l’autorité pénalement responsable en cas d’accident dû à des négligences : s’agit-il du maire, qui organise les services de la commune, ou du centre de gestion, qui n’a pas correctement effectué sa mission de contrôle ?
Cette modification ne doit toutefois pas interdire aux collectivités et établissements publics qui le souhaitent de subir un contrôle des normes de sécurité de la part du centre de gestion. La mission de contrôle est donc mentionnée parmi les compétences facultatives des centres de gestion. Ceux-ci pourront mettre à la disposition des collectivités des agents chargés d’une mission d’inspection. Ces interventions seront logiquement financées par convention avec la collectivité territoriale, et non sur la cotisation obligatoire. Cet article consacre ainsi dans la loi une pratique actuelle, puisque plusieurs centres de gestion remplissent d’ores et déjà, par la voie du conventionnement avec les employeurs territoriaux, une mission d’inspection des règles d’hygiène et de sécurité.
L’article 15 quater ajoute une nouvelle compétence facultative pour les centres de gestion. Ceux-ci pourront conclure des conventions avec les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, affiliés ou non affiliés, pour assurer la gestion administrative des comptes épargne-temps. Ils pourront, dans ce cadre, affecter des agents pour remplacer les personnels en congé.
Cette possibilité de prise en charge par les centres de gestion permettra un recours plus fréquent au compte épargne-temps, introduit par un décret du 26 août 2004 (46), mais dont le développement est freiné par la complexité du dispositif. De plus, les services compétents des collectivités peuvent se voir débordés compte tenu de la part importante d’agents proches de l’âge de la retraite et de l’utilisation fréquente du compte épargne-temps pour partir à la retraite quelques mois avant la date prévue. Le rapport précité de M. Bernard Dreyfus proposait d’ailleurs de confier aux centres de gestion la mutualisation du compte épargne-temps pour le compte de toutes les collectivités, affiliées et non affiliées (47).
La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l’article 15 ter (amendement n° 30) et un amendement du même auteur insérant les dispositions de cet article au sein de l’article 15 quater (amendement n° 31). Elle a ensuite adopté l’article 15 quater ainsi modifié.
Article 15 quinquies
(article 26 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rôle des centres de gestion en matière de contrats d’assurance
couvrant les risques statutaires
Cet article, introduit par le Sénat sur proposition de M. Claude Domeizel, précise le rôle des centres de gestion en matière d’organisation des contrats d’assurance couvrant les risques statutaires.
Dans l’état du droit, le cinquième alinéa de l’article 26 de la loi du 26 janvier 1984 précitée autorise les centres de gestion à souscrire certains contrats d’assurance pour le compte des collectivités locales ou de leurs établissements publics qui en font la demande. Les contrats d’assurance visés sont ceux qui couvrent les dépenses engagées par les employeurs publics locaux :
– en cas de décès d’un agent en service, qui entraîne le versement à ses ayants droits d’un capital décès, conformément à l’article L. 416-4 du code des communes ;
– pour les congés prévus à l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, notamment le congé de maladie, le congé de maternité, le congé de longue maladie, le congé de longue durée ou le congé accordé à un agent atteint d’une infirmité. Le bénéficiaire de ces congés conserve en effet tout ou partie de son traitement.
Dans ce cas, le centre de gestion conclut le contrat d’assurance et verse les primes. Le montant des primes d’assurance est ensuite remboursé par les collectivités et établissements concernés.
Le Sénat a souhaité modifier ce système au motif qu’il aurait pour inconvénient d’obliger les centres de gestion à consentir des avances de trésorerie aux collectivités territoriales, augmentant ainsi artificiellement leur budget et compliquant par conséquent la gestion comptable. En outre, le régime de ces contrats peut apparaître incertain au regard de la réglementation des marchés publics. C’est pourquoi cet article supprime la possibilité pour les centres de gestion de souscrire les contrats en lieu et place des collectivités et la remplace par un simple rôle d’assistance : les centres de gestion se limiteront à mettre en concurrence les différentes sociétés d’assurance.
Par ailleurs, cet article prévoit la possibilité de s’assurer pour les dépenses de même nature en faveur des agents non titulaires. Dans l’état du droit, les articles L. 416-4 du code des communes et 57 de la loi du 26 janvier 1984 auxquels il est fait référence ne concernent que les fonctionnaires. Or, les collectivités sont également soumises à des obligations de protection sociale en faveur des agents non titulaires. Ainsi, l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 leur attribue en matière de congés les mêmes droits que les fonctionnaires. L’article 15 quinquies fait donc référence aux « dispositions équivalentes couvrant les risques applicables aux agents non titulaires ».
La Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant la faculté pour les centres de gestion de souscrire des contrats d’assurance couvrant les risques statutaires pour le compte des collectivités qui le demandent (amendement n° 32). Elle a ensuite adopté l’article 15 quinquies ainsi modifié.
Article 16
(articles 26-1 et 26-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Possibilité pour le centre de gestion de créer un service de médecine
préventive ou un service de prévention des risques professionnels
Cet article autorise les centres de gestion à créer un service de médecine préventive ou un service de prévention des risques professionnels.
La possibilité de créer un service de médecine préventive, reconnue à l’article 26-1 de la loi du 26 janvier 1984, existe déjà sur le fondement des articles L. 417-26 et L. 417-27 du code des communes, dont les dispositions sont reprises dans la loi du 26 janvier 1984 en application de l’article 30 du projet de loi (48). L’article L. 417-26 prévoit que les communes peuvent s’acquitter de leurs obligations en matière de médecine professionnelle de diverses façons :
– en créant elles-mêmes un service de médecine préventive, possibilité qui ne peut être utilisée en pratique que par les collectivités de grande taille ;
– en adhérant à un service interentreprises ou intercommunal ;
– en adhérant à un service de médecine professionnelle créé par un centre de gestion et mis à la disposition des collectivités affiliées ou non affiliées, comme le prévoit l’article L. 417-27. Cela permet aux petites collectivités de mutualiser leurs moyens pour créer un service de médecine préventive.
Cette possibilité est reprise dans la section de la loi du 26 janvier 1984 précitée relative aux centres de gestion. Pour améliorer la lisibilité de cette loi, il est en effet opportun que cette section énumère de manière exhaustive les compétences des centres de gestion. Par ailleurs, par coordination avec les dispositions de l’article 30 du projet de loi, les termes « médecine préventive » sont substitués à ceux de « médecine professionnelle ».
Cet article, issu d’un amendement de M. Yves Détraigne, prévoit que le centre de gestion peut créer un service de prévention des risques professionnels et le mettre à la disposition des collectivités qui en font la demande, dans les mêmes conditions qu’un service de médecine préventive.
Cette disposition permettra aux centres de gestion de mettre en place de véritables services de prévention qui, outre la surveillance régulière de la santé des agents, pourront réaliser des évaluations des risques encourus et des actions d’information à destination des agents. On rappellera à cet égard qu’une directive du 12 juin 1989 oblige les employeurs à évaluer les risques à toutes les étapes de la production, à informer les travailleurs (49) et à leur donner les instructions adéquates pour réduire les risques.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 33), puis l’article 16 ainsi modifié.
Article 17
(article 27 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d’une conférence régionale pour l’emploi public territorial
Cet article instaure une conférence régionale pour l’emploi public territorial réunissant les centres de gestion et les collectivités non affiliées.
Le premier paragraphe de cet article prévoit que l’actuel article 27 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, qui régit le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire des actes des centres de gestion, devient l’article 21. Le deuxième paragraphe crée un nouvel article 27 relatif aux conférences régionales pour l’emploi public territorial.
Ces conférences institutionnalisent la coordination entre les centres de gestion et les collectivités non affiliées en matière de gestion des personnels, et notamment en matière d’organisation des concours, sans pour autant créer de structure supplémentaire. Des expériences en ce sens ont été suivies dans une dizaine de régions (50) et ont mis en évidence la nécessité de définir des politiques de ressources humaines à l’échelon régional.
Dans sa version initiale, le projet de loi prévoyait la participation à la conférence du centre de gestion coordonnateur ainsi que de toutes les collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Le Sénat a restreint la participation à la conférence aux seuls collectivités et établissements non affiliés. Compte tenu du nombre de communes et d’établissements publics, la participation de tous les employeurs publics non affiliés aurait supposé des conférences rassemblant plusieurs milliers de personnes. Outre la complexité de leur organisation, ces conférences n’auraient présenté aucun caractère opérationnel. Il convenait donc de resserrer leur composition. En revanche, à l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a prévu la participation des autres centres de gestion, ainsi que des délégations régionales du CNFPT et des organisations syndicales représentatives siégeant au CSFPT lorsque la conférence traite des questions de formation.
On rappellera que, si ces conférences se tiennent en principe au niveau régional, car la dimension d’une région correspond approximativement à celle d’un bassin d’emploi, il pourra en être décidé autrement. En effet, l’organisation de la conférence incombe au centre de gestion coordonnateur prévu par l’article 11 du projet de loi. Par conséquent, si ce centre a une compétence interrégionale, la conférence sur l’emploi public territorial rassemblera les acteurs situés dans le même ressort.
Les conférences, qui auront lieu au moins une fois par an, permettront d’organiser un dialogue entre les différents acteurs en matière de fonction publique territoriale et de mieux articuler les politiques de gestion mises en œuvre par chacun d’eux. Le développement d’une gestion prévisionnelle implique en effet des échanges d’informations quant aux besoins de recrutement et aux souhaits d’évolution des formations proposées aux agents. On peut citer à cet égard l’exemple des conférences de l’emploi public mises en place depuis quelques années par les centres de gestion interdépartementaux de la petite et de la Grande Couronne, qui ont permis de coordonner l’action des différents employeurs public locaux.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 34), puis l’article 17 ainsi modifié.
Article 17 bis
(article 27-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d’une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs
Cet article, inséré par le Sénat à l’initiative de sa commission des Lois, prévoit la réunion annuelle d’une conférence nationale des centres de gestion coordonnateurs.
Compte tenu de la nouveauté que constituent les centres de gestion coordonnateurs au niveau régional, cette conférence sera une occasion propice pour comparer leurs expériences respectives et les conditions dans lesquelles ils remplissent leurs missions de gestion des agents de catégorie A. Sa création constitue également une réponse à la suppression du centre national de coordination des centres de gestion. Le rapporteur partage ce souci d’encourager les centres de gestion à se coordonner plutôt que de prévoir une institution pour les coordonner. Ce type de démarche, ascendante, assure en effet le respect du principe de subsidiarité.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 17 ter
(article 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Compétence des collectivités affiliées volontairement
pour établir leurs listes d’aptitude à la promotion interne
Cet article a été ajouté lors du débat au Sénat par un amendement du Gouvernement. Il prévoit que les collectivités territoriales affiliées volontairement à un centre de gestion peuvent choisir d’établir elles-mêmes leurs listes d’aptitude à la promotion interne.
Dans l’état du droit, l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984 précitée prévoit que, lorsqu’elle n’est pas soumise à une obligation d’affiliation, une collectivité affiliée au centre de gestion peut se réserver la mission d’assurer le fonctionnement des commissions administratives paritaires (CAP).
L’article 17 ter prévoit que les collectivités assurant elles-mêmes le fonctionnement des CAP établissent également les listes d’aptitude à la promotion interne. Il s’agit d’une modification de cohérence, puisque, comme le prévoit l’article 39 de la loi du 26 janvier 1984 précitée, ces listes sont élaborées après consultation de la CAP compétente.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Chapitre III
Dispositions relatives à la gestion des agents territoriaux
Article 18 A
(article 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Possibilité pour une collectivité membre d’un EPCI non obligatoirement affilié
à un centre de gestion de constituer des CAP communes avec cet EPCI
Cet article résulte d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat et permet qu’une collectivité membre d’un EPCI non obligatoirement affilié de constituer des CAP communes avec cet EPCI plutôt que de confier cette compétence au centre de gestion.
Le 1° de cet article opère une correction de référence à l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984. Celui-ci, qui prévoit la constitution d’une CAP unique pour une commune et un centre communal d’action sociale, renvoie à la seconde phrase du premier alinéa de l’article 15. Or, cette seconde phrase est devenue la troisième depuis la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Le 2° instaure une possibilité pour les collectivités territoriales de constituer une CAP commune avec un EPCI qui n’est pas obligatoirement affilié au centre de gestion. Cette possibilité est ouverte même si la collectivité territoriale comprend moins de 350 agents et est donc soumise à l’affiliation obligatoire. L’objectif est de rationaliser l’organisation des instances paritaires, en évitant les dédoublements des CAP entre les communes et les EPCI. Il est précisé que, dans le cas où la collectivité n’est pas affiliée à un centre de gestion, les listes d’aptitude à la promotion interne dressées après la consultation de la CAP sont également conjointes. Il revient alors au président de l’EPCI de les établir.
Cette possibilité concerne un nombre assez limité d’EPCI. En effet, sur les 2 464 EPCI à fiscalité propre recensés au 31 décembre 2004, seuls 35 dépassent le seuil de 350 fonctionnaires à temps complet, dont les 14 communautés urbaines. Selon les informations communiquées au rapporteur, une cinquantaine d’EPCI au maximum pourrait bénéficier de ces dispositions en 2006.
Une possibilité comparable existe déjà pour les comités techniques paritaires (CTP). L’article 32 de la loi du 26 janvier 1984 précitée autorise ainsi une collectivité territoriale et les établissements publics qui lui sont rattachés à créer un CTP commun si l’effectif global est supérieur à cinquante agents. Cette faculté déroge au principe selon lequel le CTP est créé auprès du centre de gestion pour les collectivités ou établissements publics employant moins de cinquante agents. En outre, l’article 18 C du projet de loi prévoit également la constitution de CTP communs entre un EPCI et les communes membres.
M. Bernard Derosier a présenté un amendement de suppression de cet article en considérant que le fait de confier à la commission administrative paritaire d’un EPCI non affilié le soin de gérer les agents des communes priverait les maires concernés de leur pouvoir de gestion. Sur avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 35).
Article 18 B
(article 29 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Présence d’un agent habilité
dans les commissions administratives paritaires
Cet article a été inséré par un amendement de la commission des Lois du Sénat. Il prévoit la possibilité, pour le président de la commission administrative paritaire (CAP), de se faire assister par un agent de la collectivité ou du centre de gestion.
L’article 31 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée dispose que « les commissions administratives paritaires sont présidées par l’autorité territoriale », c’est-à-dire le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional ou le président de l’établissement public concerné. Les autres membres de la CAP sont, en application de l’article 29 de la même loi, les représentants de la collectivité territoriale ou de l’établissement public et les représentants du personnel. Dès lors que la composition des CAP est fixée par la loi, la participation d’une personne supplémentaire, même sans voix délibérative, nécessite une mention législative expresse.
Or, il est très utile aux autorités territoriales d’être assistées par un fonctionnaire pour les réunions des CAP, par exemple le directeur général des services ou le directeur du personnel, qui connaît bien le profil des agents concernés. En pratique, leur présence est fréquente. Le rapporteur a pu constater au cours de ses auditions que tous les acteurs sont favorables à cette disposition de bon sens. Il convient dès lors de sécuriser cette coutume dans la loi.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 18 C
(article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création de comités techniques paritaires communs
à l’EPCI et aux communes adhérentes
Cet article, ajouté par le Sénat à l’initiative de M. Claude Domeizel, permet de créer des comités techniques paritaires (CTP) compétents à la fois pour les personnels d’un EPCI et pour ceux des collectivités affiliées à cet EPCI.
Cet article prend en compte le développement de l’intercommunalité, à l’instar de l’article 18 A qui prévoit des dispositions similaires pour les CAP. En effet, les services des communes et des EPCI sont souvent étroitement liés, ce qui justifie la compétence d’une même instance en matière d’organisation des services et d’hygiène et sécurité du travail.
Cependant, à la différence de l’article 18 A, qui concerne les seuls EPCI à fiscalité propre, la faculté prévue à l’article 18 C sera applicable aux communautés de communes, communautés d’agglomérations et communautés urbaines, à condition que les effectifs totaux concernés atteignent le seuil de cinquante agents requis pour créer un CTP.
La création d’un CTP commun sera décidée par délibérations concordantes des conseils municipaux et de l’organe délibérant de l’EPCI. L’article 18 C renvoie au décret pour la détermination des modalités de désignation des membres du CTP. En effet, dans le droit commun, il est précisé que le CTP se compose pour moitié de représentants de la collectivité ou de l’établissement et pour moitié de représentants du personnel. Or, s’agissant de CTP communs à plusieurs employeurs, il est nécessaire de déterminer comment se répartissent les sièges entre les représentants de l’EPCI et ceux des communes.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 36), puis l’article 18 C ainsi modifié.
Article 18
(article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rôle des comités techniques paritaires
Cet article prévoit une consultation du CTP sur le plan de formation et sur les conditions d’exercice du droit syndical dans la collectivité.
Le CTP est l’instance paritaire au sein de laquelle les fonctionnaires exercent leur droit d’être associés à l’organisation et au fonctionnement des services publics (51). Sa création est obligatoire dans les collectivités et établissements employant au moins cinquante agents ; pour les autres employeurs, le CTP est créé auprès du centre de gestion.
Les compétences des CTP sont énumérées à l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée. Ils doivent ainsi être consultés sur :
– les questions relatives à l’organisation et aux conditions générales de fonctionnement des administrations ;
– les programmes de modernisation des méthodes de travail et leur incidence sur les agents ;
– les grandes orientations à définir pour l’accomplissement des tâches de l’administration concernée ;
– les problèmes d’hygiène et de sécurité.
Par ailleurs, un débat est organisé au moins tous les deux ans au sein du CTP lors de la remise par l’autorité territoriale du rapport sur l’état de la collectivité – également appelé bilan social –, qui porte sur les moyens budgétaires et humains dont dispose la collectivité. La loi précise que ce rapport « dresse notamment le bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation et des demandes de travail à temps partiel ».
Le 1° (alinéa 2) de cet article prévoit la consultation du CTP sur le plan de formation établi par la collectivité territoriale en application de l’article 7 de la loi du 12 juillet 1984 précitée (52). Dans l’état du droit, l’article 7 précise que « le plan de formation est soumis à l’avis du comité technique paritaire ». Ce document, qui détermine le programme des actions de formation, peut en effet utilement faire l’objet d’une concertation entre l’administration et les représentants du personnel. À l’occasion de la réforme du plan de formation, il est apparu opportun de placer cette disposition au sein de l’article énumérant les compétences des CTP, et de la supprimer en conséquence dans l’article 7 de la loi du 12 juillet 1984 précitée.
Le 2° (alinéas 3 et 4) prévoit que le rapport sur l’état de la collectivité inclut un bilan des conditions dans lesquelles la collectivité respecte ses obligations en matière de droit syndical.
Ces obligations sont fixées par l’article 100 de la loi du 26 janvier 1984 précitée. Ainsi, les employeurs publics territoriaux doivent permettre l’affichage des informations syndicales et la distribution des publications syndicales. Ils accordent des facilités pour assister aux réunions syndicales et des décharges d’activité de service pour assumer des responsabilités au sein d’une organisation syndicale. Enfin, ils mettent à la disposition des syndicats des fonctionnaires ainsi que, lorsque la collectivité compte plus de 50 agents, des locaux. L’article 29 du projet de loi complète ces obligations en prévoyant que, lorsque la collectivité ne peut pas prononcer la mise à disposition de fonctionnaires à laquelle une organisation syndicale a droit, elle verse à cette dernière une compensation financière équivalente à la rémunération des fonctionnaires qui devaient être mis à disposition.
L’intégration d’un rapport sur le respect des obligations syndicales dans le bilan social des collectivités territoriales et établissements publics permettra de sensibiliser davantage les employeurs à ces problématiques. L’organisation d’une concertation avec les représentants du personnel sur les modalités d’exercice du droit syndical est également de nature à éviter des conflits ou des incompréhensions de part et d’autre.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 19
(article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation des concours de recrutement
L’article 36 de la loi du 26 janvier 1984 définit les modalités de recrutement des fonctionnaires territoriaux. De la même manière que pour les fonctionnaires de l’État, trois types de concours sont envisagés :
– les concours externes, ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l’accomplissement de certaines études ;
– les concours internes, qui sont actuellement « réservés aux fonctionnaires territoriaux et, dans des conditions prévues par les statuts particuliers, aux agents des collectivités territoriales et aux fonctionnaires et agents de l’État et des établissements publics, en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national ainsi qu’aux candidats en fonctions dans une organisation internationale intergouvernementale » ;
– les troisièmes concours, en ce qui concerne l’accès à certains cadres d’emplois, qui sont ouverts « aux candidats justifiant de l’exercice, pendant une durée déterminée, d’une ou plusieurs activités professionnelles ou d’un ou de plusieurs mandats de membres d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou d’une ou de plusieurs activités en qualité de responsable d’une association ».
La principale différence entre ces trois types de concours réside dans les conditions permettant de se porter candidat. Cette différence s’accompagne d’un contenu des épreuves adapté aux candidats susceptibles de se présenter à chacun des concours.
Chacun des trois types de concours remplit un objectif spécifique, en sus de l’objectif commun qui est un recrutement objectif, impartial, des personnes les plus aptes à remplir les fonctions auxquelles les différents concours les destinent. Les concours externes doivent permettre le recrutement de diplômés ; les concours internes doivent pour leur part permettre de valoriser la promotion interne et de garantir une véritable carrière au sein de la fonction publique ; les troisièmes concours sont enfin le moyen d’assurer le recrutement complémentaire de personnes disposant d’une expérience professionnelle différente, contribuant ainsi à la fois à l’enrichissement et à la diversification du personnel.
Les modifications apportées par le présent article à l’article 36 de la loi du 26 janvier 1984 portent sur chacun des types de concours.
En ce qui concerne les concours externes, l’article prévoit que les concours sur titres devront obligatoirement comporter une ou plusieurs épreuves. Jusqu’à présent, la présence d’épreuves est facultative pour les concours sur titres. La nouvelle exigence qui est proposée garantira une objectivité plus grande du recrutement, sans pour autant priver le jury de concours de la souplesse nécessaire. L’épreuve pourra en effet aussi bien consister en une épreuve écrite qu’en une épreuve orale, qui pourra être un simple entretien avec chacun des candidats.
En ce qui concerne les concours internes, l’article prévoit d’ouvrir leur accès aux militaires ainsi qu’aux magistrats. Dans la mesure où les concours internes de la fonction publique territoriale sont déjà ouverts aux fonctionnaires de l’État ainsi qu’aux fonctionnaires hospitaliers, cette extension est souhaitable et cohérente.
Le présent article prévoit par ailleurs, en ce qui concerne les concours internes et les troisièmes concours, que les épreuves peuvent tenir compte de l’expérience professionnelle des candidats. Cela permettra de donner à l’expérience professionnelle toute la place qu’elle mérite dans le recrutement. Par cohérence avec la disposition équivalente pour les concours des fonctions publiques de l’État et hospitalière (articles 5 et 6 du projet de loi de modernisation de la fonction publique adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 28 juin 2006), qui permet la prise en compte de l’expérience professionnelle également pour les concours externes, il conviendrait d’introduire cette possibilité pour la fonction publique territoriale.
Le présent article ne précise pas comment l’expérience professionnelle sera prise en compte dans le cadre des épreuves des concours internes et des troisièmes concours. Le CSFPT avait suggéré de substituer à certaines épreuves des dispositifs de reconnaissance de l’expérience professionnelle (53). Au regard du principe d’égalité des candidats à ces concours, il serait cependant sans doute préférable de prévoir une épreuve spécifique qui puisse porter sur l’expérience professionnelle du candidat (tel un entretien).
Le rapporteur a présenté un amendement visant à prendre en compte l’expérience professionnelle pour les concours externes de la fonction publique territoriale, de manière identique à la disposition figurant dans le projet de loi de modernisation de la fonction publique, s’agissant des fonctionnaires de l’État. (amendement n° 37).
Après que M. Jacques Floch eut souhaité que l’expérience acquise par les élus au sein des assemblées locales ou nationales soit mieux prise en compte, notamment pour l’équivalence des diplômes, la Commission a adopté cet amendement puis l’article 19 ainsi modifié.
Article 20
(article 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Conditions de recrutement des personnes handicapées
L’article 38 de la loi du 26 janvier 1984 institue en faveur des personnes handicapées une procédure de recrutement dérogatoire. Les personnes handicapées peuvent être recrutées sans concours préalable, par un contrat conclu pour une durée correspondant à celle du stage prévue par le statut particulier du cadre d’emplois dans lequel elles ont vocation à être titularisées. Ce contrat permet d’évaluer leur aptitude pour exercer leurs fonctions, au même titre que le stage pour les personnes recrutées par la voie d’un concours. À l’issue de ce contrat, soit ce dernier est renouvelé pour une durée pouvant être identique, soit la personne est titularisée de la même manière qu’un fonctionnaire stagiaire.
L’article 38 a été modifié par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, afin d’élargir le champ des personnes visées par ces dispositions. Désormais, les personnes concernées sont :
– les travailleurs reconnus handicapés par la commission d’orientation et de reclassement professionnel ;
– les victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 % et titulaires d’une rente ;
– les titulaires d’une pension d’invalidité à condition que l’invalidité réduise au moins des deux tiers leur capacité de travail ou leur gain ;
– les anciens militaires et assimilés titulaires d’une pension militaire d’invalidité ;
– les sapeurs-pompiers volontaires titulaires d’une allocation ou d’une rente d’invalidité en cas d’accident ou de maladie contractée en service ;
– les titulaires de la carte d’invalidité délivrée à toute personne dont le taux d’incapacité permanente est au moins de 80 % ;
– les titulaires de l’allocation adulte handicapé.
Le décret du 10 décembre 1996 relatif à l’application de l’article 38 (54) a été modifié par le décret n° 2006-148 du 13 février 2006. Ce décret du 13 février 2006 aligne les droits des personnes handicapées recrutées par une collectivité territoriale sur ceux des stagiaires territoriaux recrutés par concours. Les indices de rémunération des personnes handicapées recrutées directement sont identiques à ceux des stagiaires issus du concours externe. Lors de la titularisation, les agents recrutés bénéficient de la reprise d’ancienneté de leurs services antérieurs, dans les mêmes conditions que les fonctionnaires recrutés par concours.
La modification qui est apportée par le présent article à l’article 38 vise à parfaire l’alignement du recrutement des personnes handicapées sur le recrutement par la voie du concours externe. Il est en effet précisé que la durée du contrat de la personne handicapée recrutée directement devra correspondre à la durée de la scolarité augmentée de la durée du stage prévue par le statut particulier du cadre d’emplois dans lequel la personne handicapée a vocation à être titularisée. Jusqu’à présent, le contrat devait seulement être d’une durée identique à celle du stage, à l’exclusion de toute période de scolarité. L’inclusion de la durée de la scolarité dans la durée du contrat doit permettre à la personne handicapée non seulement de faire ses preuves, au même titre que tout fonctionnaire stagiaire, mais également de pouvoir bénéficier d’une durée de formation équivalant à celle des fonctionnaires stagiaires.
Par exemple, pour une titularisation comme administrateur territorial, le décret du 30 décembre 1987 (55) prévoit une période de formation initiale d’application de dix-huit mois, puis une période de stage de six mois. Une personne handicapée recrutée en vue d’une titularisation comme administrateur territorial devra donc bénéficier d’un contrat de deux ans, cumulant durée de formation initiale et durée de stage.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 21
(article 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte de l’expérience professionnelle
dans le cadre de la promotion interne « au choix »
L’article 39 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit une autre modalité de promotion interne dans un autre cadre d’emplois que le concours interne : la nomination interne, aussi appelée promotion interne au choix. Selon cet article, la nomination interne exige l’inscription sur une liste d’aptitude. Cette liste d’aptitude peut être établie de deux manières, soit par un examen professionnel, soit après avis de la commission administrative paritaire compétente.
Le 1° du présent article vise à préciser les conditions d’établissement de la liste d’aptitude après avis de la commission administrative paritaire compétente, en ajoutant que la valeur professionnelle et les acquis de l’expérience professionnelle des agents devront être appréciés lors de l’inscription sur la liste d’aptitude.
Ainsi, le 1° du présent article permet de mettre en cohérence les procédures de promotion interne avec le chapitre premier du présent projet de loi qui vise à donner toute sa place à la formation professionnelle et à l’expérience professionnelle dans la fonction publique territoriale (et notamment avec l’article 5 du présent projet qui permet au fonctionnaire territorial de bénéficier d’un congé de validation des acquis de l’expérience professionnelle). Par parallélisme, les articles 5 et 6 du projet de loi de modernisation de la fonction publique permettront la prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle dans les deux autres fonctions publiques.
L’article 39 prévoit par ailleurs que l’établissement de la liste d’aptitude est assuré par l’autorité territoriale, ou par le centre de gestion sur proposition de l’autorité territoriale si la collectivité est affiliée à un centre de gestion. Or, l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que la collectivité ou l’établissement qui décide de s’affilier à un centre de gestion sans que cette affiliation soit obligatoire peut néanmoins se réserver le fait d’assurer lui-même le fonctionnement des commissions administratives paritaires. Dans un tel cas de figure, la logique voudrait que la collectivité ou l’établissement puisse alors assurer l’établissement de la liste d’aptitude.
La modification apportée par le 2° du présent article, introduit au Sénat par la voie d’un amendement gouvernemental, permet de prendre en compte ce cas de figure : les collectivités affiliées à un centre de gestion mais se réservant le fonctionnement des commissions administratives paritaires pourront établir
elles-mêmes les listes d’aptitude.
M. Bernard Derosier a présenté un amendement précisant que la commission administrative paritaire s’appuie, pour juger de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle, sur l’entretien annuel d’évaluation obligatoire et le livret de formation.
Après que le rapporteur eut relevé le caractère non exhaustif de ces critères et leur nature réglementaire, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite adopté l’article 21 sans modification.
Article 21 bis
(article 8 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001)
Prise en compte de l’ancienneté d’agents de catégorie A
relevant de la filière administrative intégrés dans les cadres
La résorption de l’emploi précaire dans la fonction publique territoriale est un souci constant depuis les années 1990.
La loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire comprenait un article 6 permettant, pour une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi (soit jusqu’au 16 décembre 2000), d’ouvrir des concours réservés à des agents non titulaires remplissant certaines conditions.
Puis la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale a eu pour objet de permettre la titularisation d’agents contractuels des collectivités territoriales recrutés à un moment où il n’existait pas de concours pour pourvoir aux postes en question. L’article 8 de cette loi prévoit les conditions de nomination et de classement dans les cadres d’emplois des agents non titulaires de la fonction publique territoriale pouvant bénéficier d’une intégration soit par la voie d’un concours réservé,en vertu des articles 4 et 6, soit par intégration directe, en vertu des articles 4 et 5.
MM. Hugues Portelli et Charles Pasqua ont présenté un amendement ayant pour objet de permettre aux agents de catégorie A relevant de la filière administrative qui ont bénéficié de l’intégration directe prévue aux articles 4 et 5 de la loi du 3 janvier 2001 d’être nommés et classés en prenant en compte la totalité des années de service qu’ils ont effectuées en tant qu’agents non titulaires. Cet amendement a été adopté par le Sénat, en dépit d’un avis défavorable de la commission des Lois ainsi que du Gouvernement.
La disposition ne s’applique qu’à une seule catégorie d’agents : les agents de catégorie A de la filière administrative (56). Or, il n’y a en soi aucun raison de limiter le bénéfice intégral des années de service lors de l’intégration dans la fonction publique territoriale à des agents d’une seule catégorie ou d’une seule filière (57).
Les agents qui ont été intégrés dans la fonction publique territoriale en vertu des articles 4 et 5 de la loi du 3 janvier 2001 bénéficient de plus déjà d’une prise en compte partielle de leur ancienneté, dans les mêmes conditions que les personnes titularisées après avoir été reçues à un concours interne ou externe.
De plus, l’article additionnel comporte un risque de dérive budgétaire, comme l’a rappelé M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, lors de la séance publique. En effet, les agents dont il est question ont déjà été intégrés dans la fonction publique territoriale, dans la mesure où le dispositif d’intégration prévu par la loi du 3 janvier 2001 était valable « pour une durée de cinq ans à compter de la date de publication de la présente loi ». L’article aurait donc un effet rétroactif, qui pourrait peser sur les finances des collectivités locales ayant procédé à l’intégration de ces agents entre le 4 janvier 2001 et le 3 janvier 2006.
Enfin, d’un point de vue formel, cet article additionnel, qui est relatif à l’intégration dans la fonction publique d’agents contractuels, trouverait plus justement sa place dans le chapitre V du présent projet de loi, dans le cadre duquel un autre article additionnel portant sur le même sujet a d’ailleurs été adopté (cf. commentaire de l’article 32 quater).
Le rapporteur a présenté un amendement de suppression de cet article, en considérant que l’intégration proposée poserait de réels problèmes financiers aux collectivités concernées.
M. Jean Tibéri a estimé que la disposition votée par le Sénat aurait un coût modique et constituerait une mesure de justice à laquelle les collectivités ne sont pas hostiles.
Après avoir rappelé que cette disposition avait été votée par le Sénat contre l’avis du Gouvernement et de la Commission des lois, le rapporteur a relevé son caractère rétroactif et les risques d’insécurité juridique qui en découleraient. Il s’est également inquiété de l’impact financier d’une telle mesure dont l’extension à d’autres catégories, au nom du principe d’égalité, ne manquerait pas d’être demandée. Il a enfin jugé anormal de traiter plus favorablement les agents intégrés directement que ceux admis par concours.
M. Jean-Pierre Soisson s’est déclaré en faveur de la mesure votée par le Sénat qui constitue une décision de justice.
Le Président Philippe Houillon a noté que la mesure votée par le Sénat impliquerait de rembourser les différences de rémunérations depuis l’intégration dans les cadres, qui a eu lieu dans certains cas il y a plus de cinq ans et a douté de la recevabilité financière d’une telle disposition. Il a en outre estimé peu justifié de prévoir un système dérogatoire pour une catégorie particulière d’agents.
La Commission a adopté l’amendement de suppression du rapporteur (amendement n° 38).
Article 22
(article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de suspension de la période d’inscription
sur une liste d’aptitude
L’article 44 de la loi du 26 janvier 1984 est relatif aux listes d’aptitude qui sont établies après chaque concours organisé dans la fonction publique territoriale. En effet, dans la mesure où les concours de la fonction publique territoriale sont des concours de réserve, ils n’ouvrent pas un droit mais une simple faculté d’être recruté en tant que fonctionnaire territorial, pour toute personne figurant sur la liste d’aptitude.
Le quatrième alinéa de cet article fixe des délais pour le maintien sur une liste d’aptitude. La durée de l’inscription sur une liste d’aptitude est de trois ans. Toutefois, l’inscription lors des deuxième et troisième années est effectuée uniquement sous réserve que la personne ait fait connaître, à la fin de chaque année, son intention d’être maintenue sur la liste.
Le décompte de cette période triennale peut néanmoins être suspendu, soit en raison de l’accomplissement des obligations du service national, soit en cas de congé parental ou de maternité. Ce sont ces motifs de suspension du décompte de la période d’inscription sur une liste d’aptitude qui sont modifiés par le présent article, dans un sens extensif. Il est en effet proposé d’inclure dans les motifs de suspension du décompte, outre les cas actuellement prévus :
– le congé d’adoption ;
– le congé de présence parentale ;
– le congé d’accompagnement d’une personne en fin de vie ;
– le congé de longue durée « en cas de tuberculose, maladie mentale,
affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis ».
Ainsi, une personne reçue à un concours de la fonction publique territoriale pourra voir le bénéfice de son admission prolongé lorsqu’un motif sérieux et légitime le justifiera. Cette solution est nettement plus satisfaisante que celle consistant à prolonger sans distinction la durée d’inscription sur la liste d’aptitude. En effet, la prolongation indifférenciée de cette durée ne ferait qu’accroître démesurément le stock des candidats reçus à la recherche d’un emploi et poserait rapidement un problème de gestion de ce stock de candidats. À l’inverse, la prolongation pour un motif précis permettra de ne pas désavantager les candidats dont la situation personnelle ou familiale justifie un délai de recherche d’un emploi plus long.
La Commission a adopté cet article sans modification.
Article 23
(article 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Instauration d’un mécanisme de régulation des mutations intervenant
rapidement après la titularisation des agents territoriaux
Le système de recrutement et de titularisation des agents territoriaux diffère sensiblement du système de recrutement et de titularisation des agents de la fonction publique de l’État. Chaque collectivité est libre de recruter toute personne figurant sur la liste d’aptitude et de procéder éventuellement à sa titularisation à l’issue de la période de formation et de stage. Par la suite, l’agent ainsi titularisé peut à tout moment être recruté par une autre collectivité. Ainsi, la collectivité qui emploie un fonctionnaire achevant sa formation initiale ne peut s’opposer durablement à son départ dans une autre collectivité dès lors que cette dernière notifie à la collectivité d’origine le recrutement du fonctionnaire : au terme d’un délai de trois mois suivant la notification de ce recrutement, la mutation prend effet.
Si ce fonctionnement présente l’avantage d’offrir aux fonctionnaires territoriaux de réelles possibilités de mobilité et d’avancement dès le début de leur carrière, il est en revanche plus problématique pour les collectivités territoriales qui peuvent rapidement perdre un agent récemment titularisé.
La seule hypothèse dans laquelle la mobilité des fonctionnaires territoriaux est à l’heure actuelle restreinte concerne les fonctionnaires bénéficiant de congés de formation. L’article 9 du décret n° 85-1076 du 9 octobre 1985 prévoit en effet que « le fonctionnaire qui bénéficie d’un congé de formation s’engage à rester au service de la collectivité ou de l’établissement public pendant une période dont la durée est égale au triple de celle pendant laquelle l’intéressé a perçu les indemnités prévues ci-dessus, ou à rembourser le montant desdites indemnités en cas de rupture de l’engagement à concurrence des années de service non effectuées ». Pendant son congé de formation, le fonctionnaire perçoit une rémunération qui lui est versée par la collectivité ou l’établissement dont il relève : il est donc logique de prévoir que la collectivité ou l’établissement en question puisse par la suite bénéficier du surcroît de compétences de l’agent pendant un temps raisonnablement suffisant au regard des dépenses engagées en faveur de cet agent.
C’est une solution similaire qui est ici proposée en faveur de la collectivité qui a permis à un agent d’effectuer son stage et d’être titularisé, car la logique poursuivie est la même : éviter que les collectivités n’investissent à fonds perdus dans la formation d’un agent. L’agent titularisé ne pourra changer de collectivité dans les trois années suivant sa titularisation, à moins que la collectivité d’accueil ne verse à la collectivité d’origine une indemnité destinée à compenser, d’une part les rémunérations perçues par l’agent pendant sa formation obligatoire, d’autre part les éventuelles formations complémentaires suivies au cours de ces trois années. Il convient de faire observer que, lorsque les collectivités ne parviendront pas à un accord, l’indemnité qui sera versée devra être strictement équivalente au montant précédemment consacré à la formation de l’agent.
Le dispositif ainsi proposé répond donc aux recommandations formulées par M. Bernard Dreyfus, qui suggérait que « l’effort doit sans doute porter sur un mécanisme de régulation ou sur une procédure de « rachat » de la formation à la collectivité d’origine, plutôt que sur l’instauration d’une obligation de servir dans la collectivité » (58).
Le dispositif a été utilement complété, sur proposition de la commission des Lois du Sénat, afin qu’il s’applique non seulement aux collectivités mais également aux établissements publics. Cette extension aux mutations intervenant entre collectivités et établissements publics n’empêchera pas pour autant une collectivité de transférer, par exemple, un agent vers un établissement public dont elle est membre, dans la mesure où ce transfert pourra avoir lieu, d’un commun accord entre les deux personnes publiques, pour un montant symbolique, inférieur au coût réel de formation de l’agent.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à limiter l’obligation de remboursement qui pèsera sur une collectivité recrutant un agent récemment titularisé aux seules dépenses effectivement engagées par la collectivité qui a formé l’agent (amendement n° 39). Puis la Commission a adopté l’article 23 ainsi modifié.
Article 24
(article 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Abaissement des seuils de création des emplois fonctionnels
L’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 est relatif aux emplois fonctionnels, c’est-à-dire les emplois de direction des collectivités et de leurs établissements publics. Ces emplois font en effet l’objet de modalités spécifiques d’accès et de fin de fonction, ainsi que de rémunération, qui figurent dans un décret du 30 décembre 1987 (59). Ils sont distingués statutairement des emplois fonctionnels pour lesquels un recrutement direct, en dehors de la fonction publique territoriale, est ouvert, en vertu de l’article 47 de la même loi.
Le présent article modifie les seuils démographiques permettant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de créer des emplois fonctionnels.
Dans le texte initial du projet de loi, les modifications consistaient à :
– abaisser de 3 500 à 2 000 habitants le seuil de création d’un poste de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des communes ;
– permettre de créer un poste de directeur général des services techniques dans les départements et les régions ;
– abaisser de 20 000 à 10 000 habitants le seuil de création d’un poste de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques des communes ;
– abaisser de 20 000 à 10 000 habitants le seuil de création d’un poste de directeur général et de directeur général adjoint des epci à fiscalité propre ;
– abaisser de 80 000 à 10 000 habitants le seuil de création d’un poste de directeur général des services techniques des epci à fiscalité propre.
Le Sénat a confirmé les abaissements de seuil, mais a en revanche suivi l’avis de la commission des Lois et supprimé la possibilité de créer un poste de directeur général des services techniques départementaux ou régionaux. En effet, selon Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, il était « peu opportun voire inutile de créer ces emplois fonctionnels, dans la mesure où l’ensemble des compétences techniques d’un département ou d’une région ne saurait être placé sous l’autorité d’un seul directeur des services techniques et, au contraire, sont actuellement assurées par des services dirigés par plusieurs directeurs généraux adjoints, placés sous l’autorité du directeur général des services » (60). Votre rapporteur souhaite confirmer cette analyse.
Par ailleurs, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, quatre amendements identiques, présentés respectivement par des membres du groupe UMP, les membres du groupe Union centriste-UDF, ceux du groupe socialiste et ceux du groupe communiste, relatif aux emplois fonctionnels dans les mairies d’arrondissement.
Jusqu’à présent, le maire d’arrondissement dispose d’un directeur général des services (61), qui est nommé par le maire de la commune sur proposition du maire de l’arrondissement. Depuis une modification introduite dans l’article 36 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale par la loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ce directeur général des services peut être recruté non seulement parmi les personnels communaux mais également parmi l’ensemble des agents relevant du statut de la fonction publique territoriale, même en l’absence de désaccord relatif à la nomination entre le maire d’arrondissement et le maire de la commune. Un décret en Conseil d’État du 8 novembre 1983 (62) fixe les conditions de diplôme ou de capacités exigées pour être nommé directeur général des services d’une mairie d’arrondissement. Malgré ces différentes dispositions législatives et réglementaires, les directeurs généraux des services des mairies d’arrondissement ne bénéficient pas des garanties attachées aux emplois fonctionnels visés à l’article 53 de la loi du 26 janvier 1984 lorsqu’il est mis fin aux fonctions des agents qui les occupent.
L’amendement adopté par le Sénat a pour objet d’apporter aux directeurs généraux des services des mairies d’arrondissements des garanties équivalentes à celles dont bénéficient les directeurs généraux des services des différentes collectivités territoriales. En outre, cet amendement permet la création de postes de directeurs généraux adjoints des services des mairies d’arrondissement. Si l’amendement est pertinent sur le fond, il serait formellement plus satisfaisant de procéder à une modification de l’article 36 de la loi du 31 décembre 1982.
Par ailleurs, la population des arrondissements est parfois équivalente à celle d’une commune de plus de 80 000 habitants (63). Or, les directeurs des services des communes de plus de 80 000 habitants et les directeurs généraux adjoints des services des communes de plus de 150 000 habitants peuvent être recrutés directement, conformément à l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984. Par souci de parallélisme, il pourrait être envisagé qu’un recrutement direct, en dehors de la fonction publique, soit possible lorsque les arrondissements ont une population équivalente à celle des communes pouvant bénéficier des dispositions de l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984.
En ce qui concerne l’abaissement de 3 500 à 2 000 habitants du seuil permettant de nommer un directeur général des services d’une commune, et éventuellement un directeur général adjoint des services, cela revient à ouvrir cette possibilité pour plus de 2 000 communes. Il convient de rappeler que le seuil de création du poste de directeur général des services d’une commune était de 5 000 habitants, avant que la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 ne le porte à 3 500 habitants. Le nouvel abaissement qui est proposé va donc dans le sens de la tendance profonde, de généralisation des possibilités de création d’emplois fonctionnels.
L’abaissement de 20 000 à 10 000 habitants du seuil de création d’un poste de directeur général des services techniques ou de directeur des services techniques des communes permet d’ouvrir cette possibilité pour près de 500 communes.
L’abaissement de 20 000 à 10 000 habitants du seuil de création des postes de directeur général et de directeur général adjoint des EPCI à fiscalité propre concernera un peu plus de 300 EPCI à fiscalité propre. Cet abaissement est souhaitable au regard des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre. Il en va de même pour l’abaissement de 80 000 à 10 000 habitants du seuil de création du poste de directeur des services techniques dans les EPCI à fiscalité propre, car il semble être de bonne méthode d’harmoniser les seuils de création des postes de directeur général des services d’un EPCI d’une part et de directeur des services techniques d’un EPCI d’autre part.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur insérant des dispositions de cet article dans la loi du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale (amendement n° 40).
M. Bernard Derosier a ensuite présenté un amendement visant à « fonctionnaliser » les emplois de direction des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), afin d’adapter ces emplois à l’importance du service.
Notant que les directeurs des SDIS sont placés sous l’autorité du préfet pour un nombre important de leurs missions, le rapporteur a estimé inopportun de classer de tels emplois, chargés de missions régaliennes, dans la liste des emplois fonctionnels.
M. Bernard Derosier a rappelé que les directeurs des SDIS sont placés sous l’autorité, non seulement du préfet, mais également du maire pour certaines opérations et du président du conseil d’administration du SDIS pour les moyens du service. Il a également fait valoir que de nombreux fonctionnaires de l’État, notamment pour les postes de direction au sein des armées et de la police, sont nommés sur des emplois fonctionnels.
M. Jean-Pierre Soisson a rappelé que la fonctionnalisation constitue un moyen de recruter des agents pour les postes considérés comme les plus difficiles et a estimé qu’elle serait souhaitable, notamment pour les SDIS les plus importants.
Le rapporteur a fait part de sa perplexité devant une généralisation de la fonctionnalisation, et noté que, à sa connaissance, les SDIS ne rencontraient pas de difficultés à recruter leurs directeurs.
M. Jacques Floch a souhaité que la discussion de l’amendement en séance publique permette au ministre délégué aux collectivités territoriales de prendre position sur cette question.
La Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. Bernard Derosier fonctionnalisant les emplois de directeur de centre communal (CCAS) ou intercommunal d’action sociale (CIAS), son auteur estimant qu’un directeur de CCAS dans une ville de 50 000 habitants a autant de responsabilités que le directeur général des services d’une ville de 20 000 habitants.
M. Jean-Pierre Soisson a considéré que la situation des CCAS était très différente de celle des SDIS et ne justifiait pas une telle mesure.
Après que le rapporteur eut objecté qu’il est déjà possible de recruter des personnes extérieures à la fonction publique comme directeurs de CCAS et que la fonctionnalisation de cet emploi ne se justifie donc pas, la Commission a rejeté cet amendement
La Commission a ensuite adopté l’article 24 ainsi modifié.
La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Derosier modifiant les modalités de nomination des directeurs départementaux et directeurs
départementaux adjoints des SDIS, par cohérence avec le rejet du précédent amendement relatif à ces emplois.
Article 25
(article 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Octroi d’autorisations spéciales d’absence pour l’exercice du droit syndical
L’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 énumère les différentes situations permettant aux agents territoriaux de bénéficier d’autorisations spéciales d’absence. Trois types d’autorisations spéciales d’absence existent à l’heure actuelle :
– pour les représentants mandatés par leur syndicat pour assister aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux, et aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus ;
– pour les membres des commissions administratives paritaires et organismes statutaires créés en application de la loi du 26 janvier 1984 ;
– pour tous les fonctionnaires territoriaux, à l’occasion de certains événements familiaux (naissance, décès, mariage…).
Les 1° et 2° du présent article permettent d’améliorer la rédaction de l’article 59, en modifiant la numérotation de ses alinéas.
Le 3° du présent article ajoute parmi les commissions dont les membres peuvent obtenir des autorisations spéciales d’absence celles qui sont prévues par la loi du 12 juillet 1984 (i.e. le CNFPT et ses délégations).
Les autorisations spéciales d’absence accordées aux représentants syndicaux sont précisées par un décret en Conseil d’État du 3 avril 1985 (64), qui fixe la durée annuelle par agent des autorisations d’absence liées à un congrès syndical et qui précise les modalités de calcul de l’autorisation d’absence pour la participation à une CAP ou au CNFPT et à ses délégations.
Le 4° du présent article précise que ce décret devra déterminer, pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés à un centre de gestion qui emploient moins de cinquante agents, les autorisations spéciales d’absence relatives à la participation à des congrès syndicaux faisant l’objet d’un contingent global. Si l’état du droit actuel est maintenu, les seules autorisations spéciales faisant l’objet d’un contingent global seront les autorisations relatives à la participation aux congrès ou aux réunions statutaires d’organismes directeurs des organisations syndicales d’un autre niveau que les congrès des syndicats nationaux, des fédérations et des confédérations de syndicats.
Le 4° ajoute également que les centres de gestion devront assurer la prise en charge financière de ces autorisations spéciales d’absence. À l’heure actuelle, l’article 100 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit le remboursement par le centre de gestion des charges salariales afférentes aux décharges d’activité de service des collectivités obligatoirement affiliées à un centre de gestion (65). Le 4° permet ainsi d’établir un mode de prise en charge financière identique des décharges d’activité d’une part et des autorisations spéciales d’absence d’autre part.
Lors de l’examen du projet de loi au Sénat, la question du coût supplémentaire que représentera cette prise en charge pour les centres de gestion a été longuement débattue. Il convient de rappeler que M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a d’une part expliqué que « les charges supplémentaires [liées à ce remboursement des autorisations spéciales d’absence] seront largement compensées par la diminution du coût de l’organisation des concours, grâce à la mise en place de concours sur titres, et des formations initiales d’application », et s’est d’autre part engagé, si les économies s’avéraient insuffisantes, à adopter un protocole financier en loi de finances afin de prendre en compte ce surcoût.
La Commission a adopté l’article 25 sans modification.
Article 26
(article 68 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Détachement d’un fonctionnaire hospitalier dans un cadre d’emplois,
emploi ou corps de la fonction publique territoriale
L’un des fondements du principe d’équivalence entre les fonctions publiques est la possibilité pour les fonctionnaires de passer de l’une à l’autre fonction publique. Cette possibilité inclut tant les concours internes que les détachements.
Ainsi, les fonctionnaires territoriaux peuvent être détachés aussi bien dans la fonction publique de l’État (article 47 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État) que dans la fonction publique hospitalière (article 58 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière).
En ce qui concerne les fonctionnaires de l’État, l’article 68 de la loi du 26 janvier 1984 leur ouvre la possibilité d’être détachés dans les cadres d’emploi, emplois ou corps de la fonction publique territoriale, tandis que l’article 58 de la loi du 9 janvier 1986 leur ouvre cette possibilité pour la fonction publique hospitalière.
Pour les fonctionnaires hospitaliers, l’article 58 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit la possibilité qu’ils soient détachés dans les corps et emplois tant de la fonction publique de l’État que de la fonction publique territoriale.
Par harmonisation de l’article 68 de la loi du 26 janvier 1984 avec l’article 58 de la loi du 9 janvier 1986, le présent article introduit dans cet article 68 la mention des fonctionnaires de la fonction publique hospitalière parmi les fonctionnaires pouvant être détachés dans la fonction publique territoriale.
La Commission a adopté l’article 26 sans modification.
Article 26 bis
(article 64 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999)
Conservation des avantages collectivement acquis pour
les agents affectés dans un syndicat mixte
Les avantages indemnitaires accordés aux fonctionnaires territoriaux sont soumis à un encadrement général pour chaque cadre d’emplois. Ainsi encadrées, les assemblées délibérantes des collectivités peuvent librement fixer le niveau des avantages qu’elles accordent à leurs agents.
L’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 a posé un principe de parité entre les régimes indemnitaires des fonctionnaires territoriaux et les régimes indemnitaires des fonctionnaires de l’État : les collectivités locales ne peuvent par conséquent pas faire bénéficier leurs agents de primes supérieures à celles perçues par les fonctionnaires de l’État. Il existe néanmoins une exception à ce principe, dans le cadre de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984. Cet article a en effet validé les pratiques antérieures à la création du statut en permettant aux agents intégrés dans la fonction publique territoriale de conserver les avantages qu’ils avaient individuellement acquis en matière de rémunération et de retraite (deuxième alinéa) ainsi que les avantages ayant le caractère de complément de rémunération acquis collectivement (troisième alinéa). Par la suite, des modifications législatives apportées au troisième alinéa de l’article 111 ont soumis le maintien de ces compléments de rémunération à une obligation de budgéter leur coût dans les comptes de la collectivité (article 70 de la loi du 16 décembre 1996) et permis de préciser que les agents recrutés postérieurement au 26 janvier 1984 par une collectivité dont les agents bénéficient du maintien des compléments de rémunération en bénéficient également (article 60 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998).
Ainsi, il peut exister deux types d’avantages indemnitaires collectifs au sein d’une collectivité :
– le régime indemnitaire, fixé par la collectivité, qui est au plus identique à celui des fonctionnaires de l’État exerçant des fonctions équivalentes (régime indemnitaire de l’article 88) ;
– les avantages indemnitaires collectivement acquis en matière de rémunération avant l’entrée en vigueur du statut général de la fonction publique, qui peuvent être plus favorables et dont peuvent bénéficier l’ensemble des agents d’une collectivité (avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111).
En outre, les agents intégrés dans la fonction publique territoriale lors de la création du statut ont conservé les avantages individuellement acquis antérieurement en matière de rémunération et de retraite (avantages acquis en application du deuxième alinéa de l’article 111).
Lorsque des agents employés par une collectivité territoriale sont affectés avec leur accord dans l’établissement public de coopération intercommunale dont dépend cette collectivité, se pose la question du maintien éventuel des avantages indemnitaires dont ils bénéficient en tant qu’employés de la collectivité.
En vertu de l’article 64 de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, « L’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale peut décider du maintien, à titre individuel, des avantages acquis en application du troisième alinéa de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée au profit des agents affectés dans cet établissement qui bénéficiaient desdits avantages au titre de l’emploi qu’ils occupaient antérieurement dans une commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale. »
Sur proposition des sénateurs membres du groupe socialiste et avec un avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement visant à étendre le régime de la conservation des avantages collectivement acquis aux situations dans lesquelles un agent d’une commune ou d’un EPCI est affecté avec son accord dans un syndicat mixte dont la commune ou l’EPCI est membre. Selon l’argumentation des auteurs de l’amendement, « il n’existe pas de différence de situation appréciable entre les agents communaux transférés dans un établissement public de coopération intercommunale et les agents communaux ou d’un établissement public de coopération intercommunale transférés dans un syndicat mixte », et cette similitude des situations justifierait un traitement identique.
Il est en effet peu satisfaisant que le syndicat mixte, qui offre une autre possibilité de coopération entre collectivités, ne soit pas soumis à la même logique que les EPCI. Ainsi, en vertu du présent article, l’organe délibérant du syndicat mixte pourra décider, s’il le souhaite, de maintenir les avantages collectivement acquis par les agents d’une commune ou d’un EPCI qui sont affectés dans ce syndicat mixte.
Afin de compléter la nouvelle disposition, il conviendrait de prévoir également cette possibilité de conservation des avantages collectivement acquis, lorsqu’un agent d’un syndicat mixte est affecté dans la commune ou l’EPCI qui en est membre. Par ailleurs, un syndicat mixte peut regrouper, outre des communes ainsi que des EPCI, des départements ou des régions. La rédaction actuelle exclut du bénéfice de la conservation des avantages collectivement acquis les transferts d’agents entre un département ou une région et un syndicat mixte. C’est pourquoi une rédaction qui permette d’envisager également ce cas de figure pourrait être plus satisfaisante.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 41) ainsi qu’un amendement du même auteur permettant aux agents d’un département ou d’une région affectés dans un syndicat mixte de bénéficier de la conservation des avantages acquis de la même manière que les agents transférés d’une commune à un syndicat mixte (amendement n° 42).
La Commission a ensuite adopté l’article 26 bis ainsi modifié.
Article 26 ter
(article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales)
Conservation du régime indemnitaire et des avantages collectivement acquis lors de la fusion d’EPCI ou de syndicats mixtes
L’article 153 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié les règles de fusion des EPCI dès lors que l’un des établissements souhaitant fusionner est à fiscalité propre. Désormais, en vertu de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, la fusion est facilitée, car elle n’exige plus la dissolution préalable des EPCI préexistants afin de créer un nouvel EPCI. Le III de cet article prévoit que la fusion s’opère au profit de l’établissement qui détient le plus grand nombre de compétences. Le dernier alinéa du III précise que l’ensemble des personnes des EPCI fusionnés « est réputé relever de l’établissement public issu de la fusion dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes. » Dès lors, la fusion donne lieu à un transfert de personnel, qui peut dans certains cas être moins favorable pour certains agents auparavant employés par un des EPCI fusionnés.
La modification qui est apportée par le présent article additionnel, proposée par les sénateurs membres du groupe socialiste avec un avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, consiste à permettre aux agents employés par un EPCI de conserver lors de la fusion de cet établissement leurs avantages acquis soit au titre de l’article 88 soit au titre du troisième alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984.
La fusion des syndicats mixtes est régie par l’article du code général des collectivités territoriales relatif à la fusion des EPCI (cf. articles L. 5711-2 et L. 5721-2). Par conséquent, en raison de la modification introduite dans l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales par cet article additionnel, les agents employés par un syndicat mixte pourront également conserver le régime indemnitaire et les avantages collectivement acquis lorsque ce syndicat mixte aura fusionné avec un autre syndicat mixte.
Un parallélisme peut être établi entre le présent article et l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, relatif aux modalités du transfert des agents dans le cadre d’un transfert de compétences d’une commune à un EPCI. En vertu du cinquième alinéa du I de cet article, les agents transférés d’une commune à un EPCI en raison d’un transfert des services, « conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéficie du régime indemnitaire qui leur était applicable. ». Dans la mesure où le transfert de l’agent est obligatoire, l’organe délibérant de l’établissement n’a pas à se prononcer sur la question de la conservation de ces avantages.
Ainsi, de la même manière, lorsqu’un EPCI ou un syndicat mixte est amené à fusionner, les agents étant obligatoirement transférés, il est logique de prévoir que l’ensemble du régime indemnitaire devra obligatoirement être maintenu. Pour cette raison, il pourrait être cohérent de compléter le présent article en prévoyant également la conservation des avantages individuellement acquis en vertu du deuxième alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984.
La Commission a adopté l’article 26 ter sans modification.
Article 27
(article 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Avancement des représentants syndicaux
Le deuxième alinéa de l’article 77 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit actuellement que « L’avancement des fonctionnaires bénéficiant d’une décharge totale de service pour l’exercice de mandats syndicaux a lieu sur la base de l’avancement moyen des fonctionnaires du cadre d’emploi, emploi ou corps auquel les intéressés appartiennent. »
Les fonctionnaires territoriaux ne travaillant plus dans leur collectivité d’origine en raison d’une décharge de service pour l’exercice de mandats syndicaux voient ainsi leur avancement garanti, afin de faciliter l’exercice du droit syndical. Cet avancement est un avancement équitable puisqu’il correspond à la moyenne des avancements des fonctionnaires de leur cadre d’emplois. Les mêmes garanties d’avancement existent pour les fonctionnaires de l’État bénéficiant d’une décharge totale d’activité pour l’exercice d’un mandat syndical (66).
Les fonctionnaires territoriaux peuvent d’autre part être mis à disposition de leur organisation syndicale. Les modalités d’application de la mise à disposition, qui est autorisée par l’article 100 de la loi du 26 janvier 1984, sont précisées par un décret du 23 avril 1985 (67). Ce décret prévoit notamment que « l’avancement des fonctionnaires mis à disposition d’une organisation syndicale a lieu sur la base de l’avancement moyen des fonctionnaires du corps ou du cadre d’emplois auquel les intéressés appartiennent ».
Le 1° du présent article vise à élever au niveau législatif la garantie de l’avancement moyen pour les fonctionnaires territoriaux bénéficiant d’une mise à disposition en faveur d’une organisation syndicale. Dans la mesure où la garantie de l’avancement moyen figure déjà dans la loi en matière de décharge de service à temps complet pour l’exercice de mandats syndicaux, le 1° du présent article opère une modification de cohérence. La cohérence aurait également pu conduire à traiter cette question au niveau exclusivement réglementaire.
Il faut cependant souligner que, à l’inverse de la décharge de service à temps complet, la mise à disposition peut ne porter que sur une partie du temps de travail du fonctionnaire territorial. L’article 20 du décret du 3 avril 1985 relatif à l’exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale prévoit, en ce qui concerne les agents mis à disposition pour représenter les organisations syndicales au csfpt, que « leur mise à disposition ne peut être inférieure au mi-temps. »
Dès lors, il convient de s’interroger sur la manière dont la règle de l’avancement moyen s’appliquera aux agents mis à disposition seulement pour une partie de leur temps de travail. Leur appliquer totalement la règle de l’avancement moyen créerait une discrimination manifeste à l’égard de leurs collègues. Il faudra donc que la collectivité procède à l’avancement des fonctionnaires mis à disposition d’une part en appliquant l’avancement moyen au prorata du temps de mise à disposition et d’autre part en prenant en compte les tâches administratives que ces fonctionnaires continuent à assumer.
Le 2° du présent article insère un nouvel alinéa dans l’article 77 de la loi du 26 janvier 1984, afin de définir la décharge totale de services qui donne droit à l’application de la règle de l’avancement moyen. La décharge d’activité devra avoir pour effet de libérer l’agent du solde de ses obligations de service, le cas échéant après épuisement de ses autorisations spéciales d’absence pour assister à des congrès syndicaux et pour participer à des CAP (1° et 2° de l’article 59) ainsi que de ses droits à congé bonifié et de ses droits à congé pour formation syndicale (1° et 7° de l’article 57).
La Commission a adopté l’article 27 sans modification.
Article 27 bis
(article 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte des acquis de l’expérience professionnelle
dans le cadre d’un avancement de grade
Les modalités de l’avancement de grade dans la fonction publique territoriale sont précisées par l’article 79 de la loi du 26 janvier 1984, qui énumère les trois modalités d’avancement possibles :
– l’inscription à un tableau annuel d’avancement au choix de la collectivité, après appréciation de la valeur professionnelle ;
– l’inscription à un tableau annuel d’avancement après une sélection par voie d’un examen professionnel ;
– la sélection par la voie d’un concours professionnel.
Or, l’article 5 du présent projet de loi vise à développer la validation des acquis de l’expérience dans la fonction publique territoriale. Par conséquent, l’article 21 du présent projet de loi prévoit de prendre en compte, au même titre que la valeur professionnelle, la validation des acquis de l’expérience dans le cadre de la promotion interne dans un nouveau cadre d’emplois.
Par parallélisme avec cet article 21, la commission des Lois du Sénat a proposé cet article additionnel, qui permet de prendre en compte la validation des acquis de l’expérience lors de l’inscription au choix à un tableau annuel d’avancement.
La Commission a adopté l’article 27 bis sans modification.
Article 28
(article 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions
Les sanctions disciplinaires de la fonction publique territoriale sont définies par l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 (68). Selon cet article, les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes de sanction.
Le premier groupe de sanction comprend l’avertissement, le blâme et l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. Les sanctions du premier groupe sont les seules à pouvoir être prononcées sans consultation préalable du conseil de discipline, en vertu de l’article 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.
À la différence des sanctions disciplinaires du premier groupe des autres fonctions publiques, le droit disciplinaire de la fonction publique territoriale est le seul à inclure dans le premier groupe une sanction d’exclusion du service d’un agent. L’exclusion temporaire du premier groupe est de trois jours au maximum, tandis que l’exclusion temporaire du deuxième groupe est de quatre à quinze jours, et que l’exclusion temporaire du troisième groupe est de seize jours à six mois. L’exclusion temporaire de fonction peut être assortie d’un sursis total ou partiel, qu’elle intervienne en tant que sanction du premier, du deuxième ou du troisième groupe.
Dans sa rédaction actuelle, l’article 89 prévoit que le sursis à l’exclusion temporaire de fonctions est révoqué lorsqu’une sanction disciplinaire du deuxième ou du troisième groupe intervient pendant une période de cinq ans après le prononcé de cette exclusion temporaire.
La modification qui est proposée par le présent article consiste à supprimer la possibilité qu’une exclusion temporaire du premier groupe puisse également révoquer un sursis à exclusion temporaire. L’argument central qui permet de justifier cette modification est celui selon lequel une sanction du premier groupe, qui est décidée par l’autorité territoriale sans consultation du conseil de discipline, ne doit pas éventuellement provoquer une exclusion effective à laquelle il avait été précédemment sursis et qui avait été décidée après consultation du conseil de discipline.
Une autre manière de résoudre cette question serait de supprimer cette particularité de la fonction publique territoriale qu’est l’exclusion temporaire du premier groupe. En effet, dans la mesure où l’exclusion temporaire est privative de rémunération, il peut sembler justifié de considérer que la gravité de la sanction est déjà suffisante pour justifier son classement en tant que sanction du deuxième groupe ainsi que l’intervention du conseil de discipline.
Par ailleurs, on peut regretter l’absence de sanction intermédiaire, entre l’exclusion temporaire de fonctions pour six mois et la mise à la retraite d’office ou la révocation. Dans la fonction publique hospitalière comme dans la fonction publique de l’État, l’exclusion temporaire de fonctions peut être de deux ans.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 43) supprimant la possibilité de prononcer une exclusion temporaire comme sanction disciplinaire du premier groupe, qui constituait une particularité de la fonction publique territoriale par rapport aux deux autres fonctions publiques. Puis, la Commission a ensuite adopté l’article 28 ainsi modifié.
Article additionnel après l’article 28
(article 31 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Présidence des conseils de discipline
La Commission a examiné deux amendements présentés respectivement par le rapporteur et par M. Bernard Derosier visant à mettre fin à la règle selon laquelle la présidence des conseils de discipline dans la fonction publique territoriale est assurée par un magistrat administratif, en confiant cette présidence à l’autorité territoriale.
M. Jacques Floch a estimé que cette mesure permettrait de libérer les magistrats administratifs qui perdent beaucoup de temps à présider de nombreuses commissions.
M. Bernard Derosier a considéré que rien ne justifiait cette différence de traitement de la fonction publique territoriale – introduite en 1984, à une époque où l’intervention des élus suscitait une certaine méfiance – par rapport aux fonctions publiques de l’État et hospitalière pour lesquelles le conseil de discipline est présidé par l’autorité responsable et non par un magistrat.
M. Jean-Pierre Soisson s’est demandé si cette spécificité ne s’expliquait pas plutôt par une volonté des élus de ne pas se voir attribuer la responsabilité directe des sanctions disciplinaires.
M. Guy Geoffroy, tout en indiquant qu’il voterait cet amendement, a souligné l’utilité de la présence des magistrats administratifs dans les conseils de discipline dont ils éclairent souvent les délibérations.
Le rapporteur a alors précisé que son amendement prévoyait de maintenir la présidence des conseils de discipline de recours par un magistrat administratif, contrairement à celui de M. Derosier. En conséquence, la Commission a adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 44) et rejeté l’amendement de M. Bernard Derosier.
Article 28 bis
(articles 31 et 90 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Règles de délibération des conseils de discipline
Le Sénat a adopté le présent article additionnel, proposé par M. Michel Charasse, bien que la commission des Lois ait émis un avis défavorable en raison du caractère réglementaire de la disposition, le Gouvernement s’en étant pour sa part remis à la sagesse de l’assemblée.
Cet article vise à modifier certaines règles relatives à la délibération des CAP réunies en tant que conseil de discipline, chargées de donner un avis sur les mesures disciplinaires que souhaitent prendre les autorités territoriales à l’encontre de leurs fonctionnaires.
À l’heure actuelle, l’article 31 de la loi du 26 janvier 1984 précise uniquement que les CAP siégeant en conseil de discipline sont présidées par un magistrat de l’ordre administratif (69). Les dispositions relatives au fonctionnement du conseil de discipline figurent dans un décret en Conseil d’État du 19 septembre 1989 (70). Le conseil de discipline comprend en nombre égal des représentants du personnel et des représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. En outre, le président du conseil de discipline prend également part au vote. Les délibérations sont acquises à la « majorité des membres présents » du conseil de discipline (article 12 du décret précité).
Il a semblé à l’auteur de l’amendement que la possibilité pour le conseil de discipline d’adopter une proposition de sanction alors même qu’elle n’est approuvée que par l’un des deux groupes de représentants est insatisfaisante au regard des sanctions que peut proposer ce même conseil.
C’est pourquoi le I du présent article pose une condition de délibération du conseil de discipline à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Le I du présent article complète d’autre part l’article 31 de la loi du 26 janvier 1984 afin de prévoir que l’absence d’adoption d’un avis par le conseil de discipline n’interrompt pas la procédure disciplinaire. Cette nouvelle disposition est un corollaire nécessaire de l’instauration d’une condition de majorité des deux tiers, qui rendra l’adoption d’une proposition de sanction sans doute souvent plus difficile.
Par cohérence avec la condition de délibération à la majorité des deux tiers introduite pour les conseils de discipline, le II du présent article prévoit cette même condition de délibération à la majorité des deux tiers pour les conseils de discipline de recours (71). Il prévoit également que l’absence d’avis en raison de l’impossibilité d’atteindre cette condition de majorité n’interrompt pas la procédure.
On peut s’interroger sur les effets pervers que pourraient engendrer ces nouvelles dispositions relatives à la délibération des conseils de discipline. Imposer à ces derniers une majorité des deux tiers peut à première vue susciter une recherche réelle d’accord et donner plus de légitimité et de poids aux avis rendus. Dans le même temps, dès lors que les conseils de discipline ne pourraient pas adopter un avis, à défaut de réunir cette majorité, leur rôle pourrait devenir marginal, dans la mesure où l’absence d’avis n’empêcherait pas la collectivité d’adopter une sanction. Ainsi, cet article additionnel risquerait d’affaiblir plutôt que de renforcer le rôle des conseils de discipline.
La Commission a adopté deux amendements (amendement n° 45) présentés respectivement par le rapporteur et par M. Bernard Derosier supprimant cet article.
Article 28 ter
(article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Définition de l’emploi supprimé
Actuellement, le I de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984 impose la consultation du comité technique paritaire préalablement à toute suppression d’emploi dans la fonction publique territoriale.
Le présent article additionnel, inséré sur proposition des sénateurs membres du groupe UC-UDF avec l’avis favorable de la commission des Lois et un avis de sagesse du Gouvernement, vise à réduire le nombre de consultations du comité technique paritaire lors de modifications du service hebdomadaire lié à un emploi.
Pour cela, le présent article additionnel prévoit que la modification « du nombre d’heures de service hebdomadaire afférent à un emploi permanent à temps non complet n’est pas assimilée à la suppression d’un emploi comportant un temps de service égal lorsque la modification n’excède pas 10 % du nombre d’heures de service ». Ainsi, une modification de moins de 10 % du nombre d’heures de service d’un fonctionnaire territorial occupant un emploi permanent à temps non complet n’aura pas besoin d’être soumise à l’avis du comité technique paritaire.
Cette mesure peut sembler de bonne méthode, car elle contribuera à la fois à alléger le travail des comités techniques paritaires et à permettre aux collectivités d’avoir une gestion plus simple et plus souple de leurs employés. Dans le même temps, cette mesure demeure strictement encadrée, dans la mesure où la latitude donnée aux collectivités ne pourra pas dépasser 3,5 heures hebdomadaires par agent concerné.
Il convient de faire remarquer que cette modification permettra éventuellement de passer en deçà du seuil de l’emploi pour une durée supérieure ou égale à la moitié du temps de travail (17 heures 30 hebdomadaires), qui est le seuil de l’intégration dans les cadres d’emploi en vertu de l’article 108 de la loi du 26 janvier 1984. Néanmoins, comme le prévoit le décret du 20 mars 1991, le fonctionnaire passant en deçà du seuil du l’emploi à mi-temps conservera le bénéfice de sa position dans les cadres (72).
Cette modification permettra également de passer éventuellement en deçà du seuil des 28 heures hebdomadaires, qui est le seuil d’affiliation obligatoire à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), tel qu’il a été fixé par délibération du conseil d’administration de cette caisse, conformément à l’article 107 de la loi du 26 janvier 1984. Il serait souhaitable que la modification du temps de travail sans avoir à consulter le comité technique paritaire n’ait pas pour conséquence de mettre un terme à l’affiliation d’un agent à la CNRACL.
Le rapporteur a présenté un amendement tendant à ce que la modification du temps de travail d’un agent dans les conditions prévues par cet article ne fasse pas perdre à ce dernier le bénéfice de son affiliation à la CNRACL.
Après avoir adopté cet amendement (amendement n° 46), la Commission a adopté l’article 28 ter ainsi modifié.
Article 28 quater
(article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rémunération du fonctionnaire pris en charge
en raison de la suppression de son emploi
Lorsque l’emploi d’un fonctionnaire territorial est supprimé, ce fonctionnaire est maintenu en surnombre pendant un an, puis, au terme de ce délai, il est pris en charge soit par le CNFPT lorsqu’il s’agit d’un fonctionnaire de catégorie A, soit par le centre de gestion lorsqu’il s’agit d’un fonctionnaire de catégorie B ou C. Par harmonisation de cette prise en charge avec les modifications introduites par l’article 10 du présent projet de loi, l’article 31 du présent projet de loi prévoit que la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A incombera au centre de gestion compétent.
Comme le prévoit le deuxième alinéa du I de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984, lors de sa prise en charge par un centre de gestion, le fonctionnaire territorial reçoit une rémunération correspondant à l’indice détenu dans son grade. Cependant, cet alinéa précise également que « La rémunération nette perçue par le fonctionnaire pris en charge est réduite du montant des rémunérations nettes perçues à titre de cumul d’activités. »
Deux amendements, déposé respectivement par les sénateurs membres du groupe UC-UDF et par les sénateurs socialistes, visaient à modifier cette dernière disposition. L’amendement socialiste, qui était un amendement de suppression, a été retiré en faveur de l’amendement centriste. L’amendement centriste, qui visait à atténuer cette règle de déduction des rémunérations perçues à titre de cumul d’activités, a été adopté par le Sénat, avec l’avis favorable de la Commission et en dépit de l’avis défavorable du Gouvernement.
Cet amendement permettra à un fonctionnaire territorial pris en charge par un centre de gestion de cumuler la rémunération correspondant à l’indice détenu dans son grade ainsi qu’une rémunération provenant d’une activité complémentaire, dès lors que cette activité aura fait l’objet d’une autorisation dans le but de maintenir ou de développer des compétences favorisant le retour à l’emploi.
Les auteurs de l’amendement ont craint à juste titre qu’un fonctionnaire pris en charge puisse être découragé de poursuivre une activité privée ayant un intérêt pour sa fonction en raison de la déduction de la rémunération perçue pour l’exercice de cette activité.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 47), la Commission a adopté l’article 28 quater ainsi modifié.
Article 29
(article 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Monétisation compensant l’absence de mise à disposition d’agents
au bénéfice d’organisations syndicales
L’article 100 de la loi du 26 janvier 1984 est relatif à l’exercice du droit syndical par les fonctionnaires territoriaux.
Le deuxième alinéa de cet article prévoit que les collectivités et établissements « accordent des décharges de service aux responsables des organisations syndicales représentatives et mettent des fonctionnaires à la disposition de ces organisations ». Or, en dépit de cette disposition législative, la mise à la disposition d’organisations syndicales, dont les conditions sont précisées par l’article 20 du décret du 3 avril 1985, n’est pas toujours entièrement assurée.
Le 1° du présent article vise à assurer aux organisations syndicales un meilleur respect de cette disposition législative, en créant une obligation de compenser financièrement les mises à disposition dont devraient bénéficier les organisations syndicales et qui ne sont pas prononcées.
Le 2° du présent article apporte une modification de conséquence au sixième alinéa de l’article 100, relatif aux mesures réglementaires d’application de l’article. En effet, dans la mesure où est créée la possibilité alternative de verser à l’organisation syndicale le montant correspondant au coût des emplois qui devraient être mis à disposition, il convient que le décret en Conseil d’État déterminant les conditions d’application de l’article précise les modalités de calcul de ce coût.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 48) et l’article 29 ainsi modifié.
Article 29 bis
(article 111-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Conservation du régime indemnitaire et des avantages acquis pour
les agents transférés d’une collectivité vers un établissement public
ou d’un établissement public vers une collectivité
Le présent article a été inséré sur proposition de M. Jean-Patrick Courtois et ses collègues membres du groupe UMP, avec l’avis favorable de la commission des Lois. Il vise à permettre à l’ensemble des agents transférés d’une collectivité vers un établissement public local, ou en sens inverse d’un établissement public local vers une collectivité, de conserver le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que des avantages acquis.
Le transfert d’agents d’une collectivité vers un établissement public local suppose un accord de l’agent à sa mutation. Pour cette raison, le dispositif proposé par le présent article additionnel doit être mis en regard des autres dispositifs de conservation des avantages acquis lors du transfert d’un agent avec son accord. Or, aussi bien l’actuel article 64 de la loi du 12 juillet 1999 que l’article 26 bis du présent projet de loi, qui ont trait respectivement au transfert d’un agent d’une commune vers un EPCI et au transfert d’un agent d’une commune ou d’un EPCI vers un syndicat mixte, prévoient que l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement d’accueil décide du maintien ou non des avantages acquis. Cette faculté de choix accordée à l’organe délibérant se justifie par le caractère facultatif du transfert de l’agent. Aussi, de la même manière, il convient de modifier le présent article additionnel afin de prévoir que les avantages acquis seront conservés sur décision de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public local accueillant l’agent.
Par ailleurs, alors que les articles 64 de la loi du 12 juillet 1999 et 26 bis du présent projet de loi ont trait à la seule conservation des avantages acquis mentionnés au troisième alinéa de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article additionnel prévoit également la conservation du régime indemnitaire visé à l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et des avantages individuellement acquis en application du deuxième alinéa de l’article 111 de la même loi. Or, la possibilité de conserver l’ensemble des avantages acquis à titre individuel et à titre collectif ne se justifie que lorsque l’agent est obligatoirement transféré, soit dans le cadre d’un transfert de services d’une commune vers un EPCI (ce que prévoit l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales), soit dans le cadre d’un transfert d’agents lors de la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes (ce que prévoit l’article 26 ter du présent projet de loi). Par conséquent, il convient de restreindre aux seuls avantages mentionnés au troisième alinéa de l’article 111 la possibilité de conserver les avantages indemnitaires lors du transfert d’un agent d’une collectivité territoriale vers un établissement public local, ou d’un établissement public local vers une collectivité territoriale.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de soumettre la conservation des avantages acquis lors du transfert d’un agent entre une collectivité territoriale et un établissement public local à une délibération de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement qui accueille l’agent (amendement n° 49).
La Commission a ensuite adopté l’article 29 bis ainsi modifié.
Article additionnel après l’article 29 bis
(articles L. 133-8, L. 133-8-1 et L. 133-8-2 [nouveaux] du code de la sécurité sociale)
Création d’un titre emploi collectivité
M. Gérard Menuel a présenté un amendement portant article additionnel tendant à la création d’un « titre emploi collectivité » pour les communes de moins de 1 000 habitants. Il a précisé qu’il s’agissait de répondre à un besoin de très petites communes, ne disposant que d’un seul ou de quelques agents, lorsque ceux-ci sont absents, par exemple pour cause de maladie. Il a indiqué que l’amendement reprenait le texte d’une proposition de loi cosignée par 120 députés.
Le rapporteur a souligné l’intérêt de cet amendement qui répond à un véritable problème et émis un avis favorable à son adoption. Il a toutefois souhaité savoir si l’avis des associations d’élus, notamment en ce qui concerne le champ d’application de cette mesure, avait été recueilli au préalable.
M. Bernard Derosier a déclaré que l’idée de la création du « titre emploi collectivité » était bonne, mais qu’il conviendrait d’encadrer le dispositif afin d’éviter que la mise en place d’une sorte de corps de « titulaires remplaçants » de la fonction publique territoriale n’entraîne des abus.
M. Jacques-Alain Bénisti a indiqué que, dans de nombreuses régions, les centres de gestion avaient organisé des dispositifs permettant de répondre à ce problème spécifique des petites communes.
M. Jean-Pierre Soisson s’est alors demandé si le centre de coordination des centres de gestion ne devrait pas être chargé de réfléchir à la solution à apporter à ce problème, déjà pris en compte par certains d’entre eux.
M. Guy Geoffroy a estimé que cet amendement avait le grand mérite de proposer, sans l’imposer, une solution à un problème que rencontrent de nombreuses petites communes et il s’est déclaré en faveur de son adoption.
Après que M. Gérard Menuel eut fait état de la concertation qu’il avait menée et précisé que le seuil des communes concernées avait été abaissé de 3 500 à 1 000 habitants, à la suite de la consultation des associations d’élus, la Commission a adopté l’amendement (amendement n° 50).
Chapitre IV
Dispositions relatives à l’hygiène, à la sécurité et à la médecine préventive
Article 30
(articles 108-1, 108-2 et 108-3 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d’un chapitre relatif à l’hygiène, la sécurité et la médecine préventive au sein du statut de la fonction publique territoriale
À l’heure actuelle, l’hygiène, la sécurité du travail ainsi que la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale sont réglementées par un décret du 10 juin 1985 (73).
Le présent article crée un nouveau chapitre, relatif à l’hygiène et à la médecine préventive et comprenant trois articles (articles 108-1 à 108-3), au sein de la loi du 26 janvier 1984.
L’article 3 du décret précité prévoyait que « les règles applicables en matière d’hygiène et de sécurité sont, sous réserve des dispositions du présent décret, celles définies au titre III du livre II du code du travail et par les décret pris pour son application ». Cette disposition est élevée au niveau législatif par l’article 108-1, ce qui se justifie par le fait qu’il s’agit de permettre l’application de dispositions législatives du code du travail aux collectivités territoriales. Il est ajouté qu’un décret en Conseil d’État pourra déroger à ces règles, afin de permettre aux collectivités territoriales d’adapter des dispositions initialement prévues pour les entreprises.
L’article 108-2 est relatif au service de médecine préventive. En vertu du III de l’article 119 de la loi du 26 janvier 1984, les dispositions du code des communes relatives à la médecine professionnelles pour les collectivités territoriales ont été maintenues. Ainsi, l’article L. 417-26 du code des communes prévoit que les collectivités doivent soit créer leur propre service de médecine professionnelle, soit adhérer à un service interentreprises ou intercommunal, soit adhérer au service créé par le centre de gestion, comme les y autorise l’article L. 417-27 du même code. L’article L. 417-26 met les dépenses de médecine professionnelle à la charge des collectivités. L’article L. 417-28 du même code précise pour sa part les missions du service de médecine professionnelle : « éviter toute altération de la santé des agents du fait de leur travail, notamment en surveillant les conditions d’hygiène du travail, les risques de contagion et l’état de santé des agents ». Il prévoit également un examen médical des agents « au moment de l’embauche et, au minimum, à un examen médical annuel ». Il prévoit enfin que le service puisse être consulté par l’autorité territoriale sur les mesures d’amélioration de l’hygiène générale des locaux, de prévention des accidents et d’éducation sanitaire.
L’article 108-2 permet de transposer les dispositions de ces articles du code des communes dans la loi du 26 janvier 1984, tout en les modifiant quelque peu. Ainsi, l’examen médical ne sera plus annuel mais seulement périodique, selon une fréquence fixée par décret en Conseil d’État. En confiant au pouvoir réglementaire la faculté de fixer la fréquence de cet examen médical, il sera possible de l’aménager selon le type d’emplois.
L’article 108-3, introduit au Sénat par la voie d’un amendement gouvernemental, vise à remédier à la pénurie d’agents volontaires chargés d’assurer la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité, en permettant à un EPCI à fiscalité propre de mettre à disposition de l’une des communes qui en est membre un agent pour assurer ces tâches. Un sous-amendement socialiste adopté par le Sénat a permis d’élargir cette possibilité de mise à disposition à l’ensemble des EPCI (et non aux seuls EPCI à fiscalité propre) ainsi qu’aux communes et aux centres de gestion.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant aux collectivités territoriales de continuer d’utiliser les services de médecine préventive assimilables à un service de santé au travail interentreprises, tels ceux gérés par la mutualité sociale agricole (amendement n° 51).
M. Bernard Derosier a présenté un amendement ayant pour but de rendre obligatoire la consultation du service de médecine préventive sur les mesures relatives à la santé au travail. Le rapporteur ayant estimé que la rédaction du projet de loi répondait déjà à cet objectif, la Commission a rejeté l’amendement.
La Commission a ensuite examiné deux amendements présentés respectivement par le rapporteur et par M. Bernard Derosier concernant la périodicité des visites médicales pour les agents territoriaux.
Le rapporteur a estimé qu’il était préférable d’adopter une solution souple, en prévoyant une fréquence au moins biennale, plutôt qu’une visite annuelle dans tous les cas, comme le fait l’amendement de M. Derosier. En effet, pour certains métiers, une visite trimestrielle peut être nécessaire, alors que pour d’autres une visite tous les deux ans pourra suffire.
M. Jacques-Alain Bénisti a estimé que cet amendement posait de nouveau la question du socle commun de compétences à attribuer aux centres de gestion : si on indiquait clairement que les centres de gestion sont compétents en matière d’hygiène, de santé et de médecine préventive, cela réglerait de nombreux problèmes. Par ailleurs, il a souhaité attirer l’attention sur le cadre d’emplois des médecins territoriaux, manifestement insuffisamment attractif.
La Commission a alors adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 52) et rejeté l’amendement de M. Bernard Derosier. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 53), puis l’article 30 ainsi modifié.
Chapitre V
Dispositions diverses
Article 31
(articles 28, 80, 97, 97 bis, 119 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 26 janvier 1984
Le présent article apporte un certain nombre de coordinations aux articles 28, 80, 97, 97 bis, 119 et 136 de la loi du 26 janvier 1984.
Le 1° du présent article modifie la référence à un alinéa de l’article 26 dans l’article 28 de la loi du 26 janvier 1984, par coordination avec la modification de l’article 26 par la loi du 3 janvier 2001 (74).
Le 2° du présent article modifie l’article 80 de la loi du 26 janvier 1984 par coordination avec la modification de la classification des actions de formation professionnelle figurant à l’article 1er de la loi du 12 juillet 1984.
Par coordination avec le transfert de la gestion des personnels de catégorie A du CNFPT aux centres de gestion (par l’article 10 du présent projet de loi), le 3° et le 4° du présent article procèdent aux modifications qui s’imposent respectivement dans l’article 97 et dans l’article 97 bis de la loi du 26 janvier 1984. Ainsi, en ce qui concerne les fonctionnaires de catégorie A, désormais :
– le destinataire du procès-verbal de la séance du comité technique paritaire concernant la suppression d’un emploi sera le président du centre de gestion compétent (a du 3°) ;
– le centre de gestion compétent examinera les possibilités de reclassement (b du 3°) ;
– au terme du délai d’un an suivant la suppression de l’emploi, le fonctionnaire sera pris en charge par le centre de gestion compétent (c du 3°) ;
– pendant la période de prise en charge, le fonctionnaire sera placé sous l’autorité du centre de gestion compétent (d du 3°) ;
– le centre de gestion compétent pourra prononcer une disponibilité, un détachement, une position hors cadres ou un congé parental pour un fonctionnaire pris en charge (e du 3°) ;
– après trois refus d’offre d’emploi, le centre de gestion compétent prononcera le licenciement du fonctionnaire et versera les allocations prévues par l’article L. 351-12 du code du travail (g du 3°) ;
– le centre de gestion bénéficiera de la contribution de la collectivité ou de l’établissement qui employait le fonctionnaire antérieurement à la suppression de l’emploi (4°).
En outre, le f du 3° du présent article précise que la disposition de l’article 97 de la loi du 26 janvier 1984, qui prévoit que les propositions d’offre d’emploi faites à un fonctionnaire ayant subi une suppression de poste doivent se situer dans le département où le fonctionnaire était employé pour les fonctionnaires de catégorie B et C en exercice dans les départements d’outre-mer, est également applicable à la collectivité territoriale de Mayotte.
Par coordination avec la transposition des dispositions des articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes dans un nouvel article 108-2 de la loi du 26 janvier 1984 (par l’article 30 du présent projet de loi), le 5° du présent article supprime la mention du maintien en vigueur de ces articles du code des communes dans l’article 119 de la même loi, et le 6° du présent article fait de même dans l’article 136 de la même loi.
Après avoir adopté cinq amendements de coordination du rapporteur (amendements nos 54, 55, 56, 57 et 58), tirant les conséquences du maintien au CNFPT des missions de gestion des fonctionnaires de catégorie dite « A+ », la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l’article 31
(article 48 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988)
Correction apportée à une disposition de la loi du 5 janvier 1988
La Commission a adopté un amendement du rapporteur portant article additionnel et corrigeant une référence figurant à l’article 48 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation (amendement n° 59).
Article 32
(articles 4, 6 bis, 11, 14, 23 et 24 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Coordinations apportées à certaines dispositions de la loi du 12 juillet 1984
En raison des modifications apportées par l’article 1er du présent projet de loi à l’article 1er de la loi du 12 juillet 1984 et de l’insertion d’un nouvel article 2-1 dans cette loi en vertu de l’article 3 du présent projet de loi, il convient, par coordination, de modifier certains articles de la loi du 12 juillet 1984.
L’article 1er du présent projet de loi modifie la classification des actions de formation des agents territoriaux. Aussi, par coordination, la référence à ces actions de formation est modifiée dans les articles 4, 6 bis, 11, 14 et 24 de la loi du 12 juillet 1984.
En outre, dans l’article 11, relatif à la compétence du CNFPT en matière de formation professionnelle, il est inséré un nouvel alinéa afin de prévoir que ce centre assurera la transmission au CSFPT d’un bilan annuel qualitatif et quantitatif en ce qui concerne la mise en œuvre du droit individuel à la formation professionnelle, qui est institué par l’article 3 du présent projet de loi.
La dernière phrase du premier alinéa de l’article 14, qui prévoit que « La collectivité territoriale de Mayotte bénéficie, dans des conditions fixées par décret, des services de la délégation régionale de La Réunion », est supprimée. En effet, Mayotte dispose désormais de sa propre délégation du CNFPT.
Enfin, le 3° de l’article 23 est abrogé, afin de supprimer la possibilité pour les centres de gestion d’assurer des actions de formation par délégation du CNFPT.
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, l’un de coordination avec les dispositions de l’ordonnance n° 2005-731 du 30 juin 2005 (amendement n° 60), et l’autre de correction de références (amendement n° 61).
Elle a ensuite adopté l’article 32 ainsi modifié.
Article 32 bis
(article 7-1-1 [nouveau] de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984)
Dérogation à la limite d’âge pour les agents
occupant certains emplois fonctionnels
L’article premier de la loi du 13 septembre 1984 fixe une limite d’âge de 65 ans pour le départ à la retraite des fonctionnaires.
Par dérogation à cet article, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement portant article additionnel de M. Hugues Portelli et ses collègues membres du groupe UMP visant à permettre à certains agents occupant des emplois fonctionnels de demander à être maintenus en activité jusqu’au renouvellement de l’assemblée délibérante de la collectivité ou de l’organe délibérant de l’établissement qui les emploie.
Les fonctions qui permettront de bénéficier de cette dérogation à la limite d’âge sont celles de :
– directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
– directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants.
L’article précise que le maintien en activité ne pourra être demandé que si le renouvellement de l’assemblée ou de l’organe délibérant intervient dans les douze mois suivant le jour où le collaborateur atteint la limite d’âge. Ainsi, l’agent ne pourra demeurer en activité plus d’un an après avoir atteint la limite d’âge.
Cet article vise, ainsi que l’expliquait M. Christian Cambon lors du débat au Sénat, à prendre en compte le fait que « les responsables d’exécutifs souhaitent le plus souvent conserver leurs principaux collaborateurs administratifs pour toute la durée de leur mandat, [alors même ] qu’il leur est souvent difficile de pourvoir ces postes de responsabilité lorsque la date de renouvellement des assemblées locales approche » (75). Ainsi, le fait de limiter la possibilité de prolongation de l’activité à la dernière année précédant le renouvellement est cohérent avec l’objectif recherché par l’article.
En outre, le cas des fonctionnaires de l’État en position de détachement est envisagé, puisqu’il est précisé que l’accord de l’autorité d’emploi devra être confirmé par une autorisation de l’administration d’origine.
La liquidation de la retraite n’interviendra qu’à l’issue de la période de prolongation de l’activité. Ainsi, la disposition présentera l’avantage supplémentaire d’alléger quelque peu les charges qui pèsent sur les régimes de retraite.
Cependant, la question de la date de renouvellement effectif demeure posée. Par exemple, le renouvellement des conseillers municipaux qui devait intervenir en mars 2007 a été repoussé par une loi du 15 décembre 2005 (76) à mars 2008. Dans la mesure où le report des élections interviendra plus d’un an avant ces élections, le calcul du délai de douze mois prendra en compte la nouvelle date. Mais, si le report des élections intervenait moins d’un an avant ces élections, un problème se poserait : les personnes ayant déjà demandé à être maintenues en activité jusqu’au renouvellement et ayant obtenu ce maintien en activité pourraient-elles s’en prévaloir jusqu’au renouvellement effectif, et non seulement jusqu’à la date de renouvellement prévue lors de l’acceptation de leur demande ?
Après avoir adopté un amendement de correction d’une erreur de numérotation présenté par le rapporteur (amendement n° 62) puis un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 63), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 32 ter
(article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension de la possibilité de recruter des agents non titulaires
pour l’emploi de secrétaire de mairie
Le sixième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 dispose : « Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d’habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n’excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet. »
À l’initiative des sénateurs membres du groupe socialiste, et avec l’avis défavorable de la Commission mais l’avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un article additionnel complétant cet alinéa afin que la disposition s’applique « pour pourvoir l’emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du travail ». Cet article vise ainsi à répondre aux problèmes de recrutement de secrétaires de mairie par les plus petites communes.
Le présent article modifie cependant en substance le sens du sixième alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984. En effet, cet alinéa prévoyait une dérogation à l’emploi d’un agent titulaire pour pourvoir un emploi à temps non complet d’une durée inférieure ou égale à celle d’un mi-temps, dans la mesure où il peut s’avérer difficile de recruter un agent titulaire pour ce qui s’apparente moins à un emploi qu’à une simple vacation et ne lui permet pas d’être intégré dans les cadres. En revanche, la modification votée par le Sénat permettrait de pourvoir un emploi de secrétaire de mairie éventuellement à temps plein en recrutant un non titulaire.
La justification de la distorsion apportée à l’objectif initial de l’article de loi est relative à la rémunération du secrétaire de mairie. Un recrutement par voie contractuelle offrira une plus grande latitude pour fixer cette dernière. Ainsi, l’article additionnel adopté par le Sénat peut sembler remplir son objet, qui est d’aider les communes à pourvoir le poste de secrétaire de mairie, qu’il s’agisse d’un poste à temps partiel ou d’un poste à temps complet.
La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par M. Bernard Derosier, son auteur ayant précisé que l’article 32 ter du projet de loi introduisait des dispositions dérogatoires aux règles de recrutement en vigueur dans la fonction publique pour les communes de moins de 1 000 habitants.
Après avoir rappelé que cette disposition avait été introduite par le Sénat à l’initiative du groupe socialiste pour faciliter le recrutement des secrétaires de mairie dans les petites communes, le rapporteur a suggéré à M. Derosier de le retirer et d’en reprendre la teneur en sous-amendant l’amendement suivant.
L’amendement a été retiré par son auteur.
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur regroupant en un seul article les dispositions des articles 32 ter et 33 ter, sous-amendé par M. Bernard Derosier afin de supprimer la disposition autorisant les plus petites communes à recruter comme secrétaires de mairie des agents contractuels, quelle que soit la durée du temps de travail (amendement n° 64).
Puis la Commission a adopté l’article 32 ter ainsi modifié.
Article 32 quater
Intégration dans la fonction publique territoriale des agents
titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A
Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté le présent article additionnel, proposé par Mmes Colette Mélot et Joëlle Garriaud-Maylam ainsi que M. Hugues Portelli, qui prévoit l’intégration dans les filières de la fonction publique territoriale des titulaires d’un emploi spécifique de catégorie A depuis quinze années qui possèdent un diplôme du niveau de la licence.
L’intégration dans la fonction publique territoriale sera possible si deux conditions sont réunies :
– être titulaire du même emploi spécifique depuis quinze ans ;
– posséder un diplôme de niveau licence.
Le présent article additionnel précise qu’un décret règlera les modalités de mise en œuvre de l’intégration des agents qui répondront à ces conditions.
La catégorie des fonctionnaires titulaires d’un emploi spécifique correspond à des fonctionnaires titulaires d’un emploi d’une collectivité ou d’un établissement public qui ont été recrutés directement par cette collectivité pour un emploi dont les conditions de recrutement n’étaient pas déterminées par une réglementation particulière. Cette possibilité de recrutement a été supprimée par la loi du 26 janvier 1984.
Depuis la création des cadres d’emplois par l’article 7 de la loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, chaque statut créant un cadre d’emplois a prévu des dispositions particulières d’intégration des fonctionnaires occupant des emplois spécifiques dans les nouveaux cadres d’emplois, dès lors qu’ils remplissaient certaines conditions (conditions d’ancienneté, et de titres ou de diplômes). Le fonctionnaire titulaire d’un emploi spécifique pouvait saisir soit une commission d’homologation, soit une commission administrative paritaire compétente, lorsque l’une des conditions n’était pas remplie, afin d’obtenir son intégration. À défaut d’intégration dans le cadre d’emplois en question, le fonctionnaire pouvait bénéficier d’une intégration dans le cadre d’emplois immédiatement inférieur.
En dépit de ces mesures d’intégration dans la fonction publique territoriale, certains fonctionnaires demeurent titulaires d’un emploi spécifique. Or, ces agents, bien qu’ils aient la qualité de fonctionnaire, ne peuvent pas bénéficier des mesures de revalorisation dont bénéficient les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale. C’est afin de remédier à cette inégalité de traitement et de mettre fin à l’existence de cette catégorie de fonctionnaires que le présent article additionnel a été adopté.
Les données sur le nombre de fonctionnaires concernés par cette situation et sur leur répartition dans les différentes collectivités territoriales ne sont pas disponibles. Aussi, il est très difficile d’évaluer l’impact du présent article additionnel.
Il est également difficile de savoir si le fait de limiter la possibilité d’intégrer la fonction publique territoriale aux seuls titulaires d’emplois spécifiques de catégorie A est pertinente, ou si cela aurait pour conséquence de laisser encore de côté certains titulaires d’emplois spécifiques.
Il convient enfin de faire remarquer que le déroulement de carrière des fonctionnaires titulaires d’emplois spécifiques n’est pas bloqué, mais seulement conforme à la délibération qui a institué l’emploi spécifique qu’ils occupent. Ils ne sont pas non plus exclus de la promotion interne. C’est la raison pour laquelle les réponses ministérielles sur la situation des fonctionnaires titularisés dans un emploi spécifique ont jusqu’à présent expliqué que leur situation a « déjà été largement prise en compte » (77).
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 65), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 33
(article 68 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996)
Régime indemnitaire des cadres d’emplois sans équivalence
parmi les corps de l’État
L’octroi de régimes indemnitaires au profit des agents des collectivités territoriales est strictement encadré par la loi. L’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dispose : « L’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe, par ailleurs, les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État. »
L’article 68 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire prévoit une dérogation à cette règle générale en ce qui concerne le régime indemnitaire des agents de police municipale et des gardes champêtres. En effet, dans la mesure où ces agents n’ont pas d’équivalent dans les cadres d’emplois de la fonction publique d’État, il était nécessaire de prévoir une telle dérogation pour permettre l’octroi d’un régime indemnitaire propre à ces catégories d’agents territoriaux.
Le présent article modifie cet article 68 de la loi du 16 décembre 1996, afin d’inclure dans les fonctionnaires territoriaux pouvant bénéficier de régimes indemnitaires spécifiques :
– les fonctionnaires des cadres de la filière médico-sociale qui seront énumérés dans une liste fixée par voie réglementaire ;
– les fonctionnaires des cadres d’emplois hors catégorie (78) des sapeurs-pompiers de Mayotte.
La Commission a adopté l’article 33 sans modification.
Article 33 bis
(article 110 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Effectif maximal de collaborateurs recrutés par l’autorité territoriale
Le présent article additionnel, issu d’un amendement de M. Jean-Patrick Courtois et de ses collègues membres du groupe UMP, prévoit de déroger à l’une des conditions fixées par le décret en Conseil d’État relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales (79). En effet, alors que ce décret fixe les modalités de rémunération et l’effectif maximal des membres de cabinets, le présent article prévoit que le nombre de collaborateurs pourra excéder l’effectif maximal, dès lors que le montant maximal de rémunération prévu pour un effectif maximal théorique ne sera pas dépassé.
L’article revient en fait à supprimer tout plancher de rémunération pour les collaborateurs de cabinet. Ainsi, l’autorité territoriale sera libre, lorsqu’elle formera son cabinet, soit de choisir un nombre de membres inférieur ou égal à l’effectif maximal fixé par le décret en Conseil d’État, soit de recruter un plus grand nombre de collaborateurs qui seront moins payés.
Cet article offre ainsi une plus grande latitude dans le recrutement des collaborateurs de cabinet. Le décret en Conseil d’État ne perdrait pas pour autant toute son utilité, car il permettrait toujours de plafonner la rémunération des collaborateurs de cabinet, et il permettrait également de calculer l’enveloppe financière maximale autorisée.
Lors de la séance publique, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a insisté sur la nécessité que la disposition proposée par les sénateurs ne constitue pas « un encouragement pour les collectivités à consommer l’intégralité de l’enveloppe », tout en s’en remettant à la sagesse de la haute assemblée. Sa commission des Lois ayant également renoncé à se prononcer sur cet amendement, il revient en l’espèce à la commission des Lois de l’Assemblée nationale de prendre plus nettement position.
Dans la mesure où le recrutement de collaborateurs de cabinet est un choix de l’élu, il semble à votre rapporteur que l’octroi d’une plus grande latitude de recrutement de ses collaborateurs – dans un cadre financièrement plafonné – est un élément positif.
La Commission a adopté l’article 33 bis sans modification.
Article 33 ter
Recours à un agent non titulaire pour pourvoir un poste
imposé à la collectivité
Le présent article additionnel prévoit de permettre aux communes de moins de 2 000 habitants ainsi qu’à leurs EPCI de moins de 10 000 habitants de pourvoir un poste dont la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité par un agent non titulaire.
La principale raison qui a été à l’origine de l’adoption de cet amendement, proposé par les sénateurs membres du groupe UC-UDF et ayant reçu un avis favorable de la commission des Lois, est l’existence d’agents qui doivent être recrutés par une petite collectivité territoriale pour pourvoir un poste puis qui demeurent ensuite à la charge de cette collectivité lorsque ce poste est supprimé en raison de contraintes indépendantes de la volonté de la collectivité.
Dans un premier temps, l’amendement prévoyait son application aux communes de moins de 3 500 habitants. Après que ses auteurs eurent accepté de ramener ce seuil à 2 000 habitants, le Gouvernement, dans un premier temps défavorable à l’amendement, s’en est remis à la sagesse de l’assemblée.
Cet article additionnel permettra donc aux plus petites communes et aux plus petits EPCI de recruter des agents contractuels pour pourvoir à des postes dont la suppression à plus ou moins long terme est probable, sans que la collectivité puisse s’opposer à cette suppression.
D’un point de vue formel, il conviendrait d’insérer cette disposition dans l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans la mesure où cet article prévoit les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent recruter des agents non titulaires pour assurer des emplois permanents.
La Commission a adopté deux amendements de suppression de cet article présentés par le rapporteur et M. Bernard Derosier (amendement n° 66), par coordination avec l’amendement adopté à l’article 32 ter.
Article 34
(articles L. 417-26 à L. 417-28 du code des communes)
Abrogation d’articles du code des communes
Cet article abroge les trois articles du code des communes qui constituent la sous-section relative à la médecine professionnelle. En effet, ces dispositions sont transférées dans le nouveau chapitre de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l’hygiène, la sécurité et les conditions de travail, créé par l’article 30 du projet de loi (80).
À la différence des livres I à III du code des communes, qui ont été abrogés lors de l’adoption du code général des collectivités territoriales (81), les dispositions relatives au personnel communal (livre IV) sont restées en vigueur à titre transitoire. Elles ont vocation à être codifiées au sein du futur code de la fonction publique.
Le présent article abroge l’article L. 417-26, qui impose aux communes et à leurs établissements publics de disposer d’un service de médecine professionnelle et l’article L. 417-27, qui permet aux centres de gestion de créer un tel service, ainsi que les première et troisième phrases de l’article L. 417-28, relatif aux missions de ce service.
La deuxième phrase de l’article L. 417-28 prévoit que « les agents sont obligatoirement soumis à un examen médical au moment de l’embauche et, au minimum, à un examen médical annuel ». Cette précision n’est pas reprise dans la loi du 26 janvier 1984 précitée, car elle relève plutôt du domaine réglementaire. En conséquence, elle est maintenue en vigueur jusqu’à l’adoption du décret d’application prévu par l’article 108-2 nouveau de la loi du 26 janvier 1984 précitée.
Cet article a été adopté sans modification par le Sénat.
Après avoir adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 67), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 34 bis
(article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales)
Participation d’un agent territorial aux commissions chargées de
l’octroi d’une délégation de service public
Cet article, introduit à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, permet la présence d’un agent territorial lors de la réunion d’une commission d’appel d’offres relative à une délégation de service public.
Les articles L. 1411-1 et L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales prévoient l’intervention d’une commission de délégation, respectivement pour dresser la liste des candidats admis à présenter une offre et pour ouvrir les plis contenant les offres reçues. L’article L. 1411-5 fixe précisément la composition de cette commission. Pour les communes de moins de 3 500 habitants, la commission comprend le maire et trois membres du conseil municipal élus au scrutin proportionnel. Pour les autres collectivités, la commission se compose de l’autorité habilitée à signer la convention de délégation et de cinq membres de l’assemblée délibérante élus au scrutin proportionnel. Dans tous les cas, le comptable de la collectivité et un représentant du ministre chargé de la concurrence siègent avec voix consultative.
La précision de la loi a amené le juge administratif à annuler la procédure en cas de participation d’une personne supplémentaire à la réunion de la commission. Il a notamment considéré que la seule présence de personnes appartenant aux services de la ville, comme le secrétaire général ou le directeur des services techniques, entache la procédure d’une irrégularité substantielle (82). Cette jurisprudence ne permet pas aux élus locaux d’être assistés par les fonctionnaires qui travaillent sur le sujet et connaissent le dossier.
En conséquence, l’article 34 bis permet au président de la commission
– soit le maire, soit l’autorité habilitée à signer la convention de délégation – de désigner des agents de la collectivité pouvant participer à la réunion avec voix consultative.
Cette disposition est également prévue à l’article 26 bis du projet de loi sur l’eau et les milieux aquatiques, qui a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées à l’issue de la première lecture. Il convient donc d’abroger l’article 34 bis.
La Commission a adopté un amendement de suppression de cet article, présenté par le rapporteur (amendement n° 68).
Article 35
(articles 112-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
et 51-1 [nouveau] de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984)
Modalités d’application de la loi à Mayotte
Cet article prévoit l’application des dispositions du projet de loi, de la loi du 26 janvier 1984 et de la loi du 12 juillet 1984 à Mayotte.
Le premier paragraphe dispose que le projet de loi est applicable à Mayotte. Cette précision est nécessaire car la collectivité départementale de Mayotte, régie par l’article 74 de la Constitution, est soumise au principe de spécialité législative. Le droit de la fonction publique ne fait partie ni des lois de souveraineté, ni des lois applicables de plein droit à Mayotte définies à l’article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte (83).
Le deuxième paragraphe de l’article 35 crée un nouvel article 112-1 au sein de la loi du 26 janvier 1984, comprenant des dispositions d’adaptation à la situation de Mayotte.
Il convient de rappeler que le statut général de la fonction publique n’est applicable à Mayotte que depuis la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer, qui a rendu les dispositions statutaires nationales applicables aux agents de la collectivité départementale, des communes et des établissements publics administratifs de Mayotte. Cette loi a prévu une intégration progressive des agents mahorais dans les corps ou cadres d’État des trois fonctions publiques, qui doit prendre fin au 31 décembre 2010. En conséquence, le décret n° 2004-1526 du 30 décembre 2004 a mis en place un centre de gestion de la fonction publique territoriale de Mayotte.
La première adaptation des dispositions de la loi du 26 janvier 1984 concerne la dénomination de la collectivité. Mayotte n’étant ni un département, ni une région, le 1° de l’article 112-1 nouveau précise que les articles relatifs à ces catégories de collectivités territoriales sont applicables à la collectivité départementale de Mayotte.
Ensuite, le 2° de l’article 112-1 prend en compte l’existence de cadres d’emplois transitoires spécifiques à Mayotte. La loi du 11 juillet 2001 a en effet prévu que certains agents mahorais pouvaient être classés dans des corps ou cadres d’emplois créés spécialement, à titre transitoire. Ces corps ou cadres d’emplois sont classés hors catégorie pour la fixation des indices de traitement. Le projet de loi prévoit que ces cadres d’emplois seront soumis aux mêmes dispositions que les cadres d’emplois classés en catégorie C.
La loi du 12 juillet 1984 précitée n’est pas applicable à Mayotte aujourd’hui, bien que son article 14 prévoie que Mayotte bénéficie des services de la délégation régionale du CNFPT de La Réunion. Or, l’intégration des agents publics locaux mahorais dans les cadres d’emplois de la fonction publique territoriale justifie qu’ils bénéficient des mêmes droits en matière de formation professionnelle que leurs homologues de la métropole ou des DOM.
En conséquence, l’article 51-1 nouveau de la loi du 12 juillet 1984 précitée rend cette loi applicable à Mayotte. À l’instar de ce qui est prévu pour le titre III du statut général de la fonction publique, il est précisé que les dispositions concernant les régions et les départements sont applicables à la collectivité départementale de Mayotte.
Cet article a été adopté sans modification par le Sénat.
Après avoir adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements n° 69 et 70), la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 35 bis
(article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales)
Compétence de la collectivité territoriale de Corse sur les personnels
techniciens, ouvriers et de service des établissements scolaires
Cet article a été inséré par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, qui a souhaité préciser les nouvelles compétences confiées à la collectivité territoriale de Corse par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
L’article 82 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales a confié aux départements et aux régions l’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique respectivement des collèges et des lycées. Il a également prévu, en conséquence, que les collectivités territoriales assurent le recrutement et la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) travaillant dans ces établissements. Cependant, la loi a omis de préciser que ces dispositions sont applicables à la collectivité territoriale de Corse.
Dans l’état du droit, l’article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales n’attribue à la collectivité territoriale de Corse que les compétences de construction, d’équipement et d’entretien des collèges et des lycées. L’article 35 bis complète cet article par des dispositions similaires à celles de la loi du 13 août 2004 précitée. La collectivité territoriale de Corse assure donc vis-à-vis des collèges et lycées les missions confiées aux régions et aux départements sur le reste du territoire.
Comme il ne s’agit pas d’un nouveau transfert de compétences, mais de lever une ambiguïté de la législation en vigueur, le quatrième alinéa de cet article précise que ces compétences sont exercées depuis le 1er janvier 2005, date de l’entrée en vigueur de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.
Enfin, le dernier alinéa confirme que le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse s’accompagne du transfert des services et des agents de l’État exerçant ces missions auparavant, dans les conditions prévues aux articles 104 à 111 de la loi du 13 août 2004 précitée. Le transfert des services sera donc précédé d’une mise à disposition, dans des conditions fixées par convention avec l’État. Ensuite, les fonctionnaires des services concernés bénéficieront, pendant une période de deux ans, d’un droit d’option entre l’intégration dans la fonction publique territoriale et le maintien dans la fonction publique de l’État.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 71) et un amendement de précision (amendement n° 72) présentés par le rapporteur, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 35 ter
(article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales)
Mise à disposition d’agents des communes au profit d’un EPCI
Cet article, inséré par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, prévoit que les agents des services mis à disposition d’un EPCI sont de plein droit mis à la disposition de l’EPCI.
Le II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales permet, pour assurer une bonne organisation des services :
– de mettre des services communaux à la disposition d’un EPCI, depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;
– de mettre les services d’un EPCI à la disposition d’une ou plusieurs communes, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.
Dans ce cadre, le maire ou le président de l’établissement public adresse ses instructions au chef du service mis à disposition et contrôle leur exécution. Cette possibilité de mise à disposition vise à faciliter la mutualisation des moyens des communes au sein d’un EPCI, notamment pour l’exercice de compétences qui nécessitent l’intervention à la fois des communes et de l’EPCI. Elle évite la permanence de « doublons » entre les services communaux et intercommunaux. Les conditions de cette mise à disposition sont fixées par une convention conclue entre l’EPCI et les communes concernées, qui prévoit notamment le remboursement des frais de fonctionnement du service par l’autorité bénéficiaire de la mise à disposition.
Cependant, cet article n’a pas précisé la situation individuelle des agents affectés dans ces services mis à disposition. L’incertitude qui en résulte est susceptible de dissuader certaines collectivités de recourir à cette possibilité.
Pour combler cette lacune, l’article 35 ter précise que les agents territoriaux, titulaires ou non titulaires, exerçant dans ces services sont de plein droit mis à disposition de l’autorité territoriale compétente.
La possibilité de conclure des conventions de mise à disposition de services entre les EPCI et leurs communes membres a été introduite pour renforcer les synergies en mutualisant certains services, par exemple des services supports (ressources humaines, informatique) ou des services gérant des compétences partagées soumises à la définition de l’intérêt communautaire, comme la voirie. La convention transfère le lien hiérarchique vers la collectivité bénéficiaire et fixe les conditions de remboursement de la collectivité d’origine.
En l’absence de dispositions législatives expresses, il est apparu que ces conventions devaient s’accompagner de la signature d’arrêtés de mise à disposition individuelle, pour les agents titulaires seulement, en application de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984. Cette obligation affaiblit considérablement l’intérêt et la spécificité de ces conventions. L’article 35 ter vise à faciliter les économies d’échelle en reconnaissant la notion de service, quel que soit le statut juridique de chaque agent du service.
La Commission a adopté l’article 35 ter sans modification.
Article 35 quater
(article 111 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004)
Possibilité de maintenir les avantages indemnitaires
des fonctionnaires de l’État transférés aux collectivités territoriales
Adopté au Sénat à la suite d’un amendement du Gouvernement, cet article permet aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de maintenir les avantages indemnitaires individuels des fonctionnaires de l’État qui leur ont été transférés en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Une précision a été apportée à l’initiative de M. Michel Charasse pour garantir que ce maintien du régime indemnitaire antérieur n’est possible que s’il est plus favorable aux agents que celui de la collectivité concernée.
Cette disposition est applicable à l’ensemble des fonctionnaires de l’État décentralisés. En effet, elle fait référence aux fonctionnaires mentionnés à l’article 109 de la loi du 13 août 2004 précitée, c’est-à-dire à tous les fonctionnaires affectés dans les services transférés aux collectivités territoriales.
Cependant, elle a vocation à s’appliquer tout particulièrement aux agents TOS des établissements scolaires. Avec environ 93 000 agents, il s’agit du transfert de personnel le plus important de la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Les agents TOS des collèges et des lycées sont transférés respectivement aux départements et aux régions. Ils seront répartis dans trois nouveaux cadres d’emplois spécifiques de catégorie C, créés à cet effet (84), en fonction des missions exercées, quel que soit le ministère dont ils relevaient auparavant.
Or, les personnels TOS des lycées agricoles, qui sont gérés par le ministère de l’agriculture, bénéficient actuellement d’un régime indemnitaire particulier, plus favorable que celui dont bénéficient les personnels relevant du ministère de l’éducation nationale. Le rattachement de ces deux catégories de personnels aux mêmes cadres d’emplois obligerait donc les collectivités territoriales soit à aligner le régime des agents des lycées agricole sur le régime de droit commun, moins favorable, soit à étendre ce régime à tous les agents, ce qui représente un coût considérable compte tenu de l’importance numérique des personnels concernés.
L’article 35 quater permet aux départements et aux régions de maintenir le régime indemnitaire particulier des agents concernés, à titre individuel. Cette décision relève du choix de chaque collectivité, formulé par l’assemblée délibérante, et ne constitue pas une obligation.
Lors du débat devant le Sénat, le Gouvernement a précisé que le coût afférent au maintien par une collectivité du régime indemnitaire antérieur sera intégralement compensé par l’État, puisqu’il s’agit d’une dépense auparavant supportée par l’État. En revanche, un éventuel alignement du régime indemnitaire de tous les personnels TOS sur le régime indemnitaire le plus favorable n’aurait pas pu faire l’objet d’une compensation financière.
La Commission a adopté l’article 35 quater sans modification.
Article 36
Entrée en vigueur du transfert des missions du cnfpt aux centres de gestion
Cet article fixe les conditions d’entrée en vigueur des transferts de missions exercées par le CNFPT au profit des centres de gestion.
Le transfert des missions dépendra du rythme de conclusion des conventions et ne pourra intervenir qu’une fois toutes les conventions signées. Ainsi, le transfert de compétences du CNFPT vers le CNCCDG et les centres de gestion sera effectif le premier jour du troisième mois suivant la transmission au ministre chargé des collectivités territoriales de la dernière des conventions financières prévues par l’article 13 du présent projet.
Si certaines conventions n’ont pas été adoptées à l’issue d’un an après la publication du décret prévoyant une convention-type, le Gouvernement peut fixer les conditions financières du transfert par décret. Dans ce cas, le transfert de compétence sera effectif le premier jour du troisième mois suivant la publication du dernier décret.
La commission des Lois du Sénat, par coordination avec les amendements supprimant le centre national de coordination des centres de gestion, a supprimé les références à ce centre national dans cet article.
Après avoir adopté un amendement de coordination (amendement n° 73) et un amendement de précision (amendement n° 74) présentés par le rapporteur, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 37
Moyens mis à la disposition du conseil d’orientation du centre de gestion chargé des missions de gestion de dimension nationale
Cet article a été introduit par le Sénat, à l’initiative de M. Alain Vasselle, par coordination avec la suppression du centre national de coordination des centres de gestion.
Dans sa rédaction issue de l’examen au Sénat, l’article 10 du présent projet prévoit que les missions de gestion des fonctionnaires de catégorie « A+ », qui doivent être exercées au niveau national, sont assurées par un centre de gestion désigné par le collège des présidents des centres de gestion. L’exercice de ces compétences est confié à un conseil d’orientation élu par le collège précité. Le CNFPT verse une compensation financière particulière à ce centre de gestion.
Le premier alinéa de l’article 37 prévoit un délai de six mois après la publication de la loi pour l’installation du conseil d’orientation. Ce délai permettra d’organiser l’élection de ses membres par les centres de gestion et les collectivités non affiliées.
Le deuxième alinéa donne au conseil d’orientation les moyens de fonctionner en prévoyant que le centre de gestion affecte les moyens financiers et matériels nécessaires au conseil d’orientation et met à sa disposition les personnels nécessaires. En effet, le conseil d’orientation, qui n’a pas la personnalité juridique, ne dispose pas de moyens propres. Il dépend donc du centre de gestion auquel il est adossé pour ses moyens de fonctionnement, notamment pour lui fournir des locaux et assurer le secrétariat. Comme ses missions consistent principalement à définir les conditions dans lesquelles le centre de gestion exerce les tâches de gestion qui lui sont confiées, il n’a pas besoin de moyens financiers particuliers.
La Commission a adopté, par coordination, un amendement de suppression de cet article, présenté par le rapporteur (amendement n° 75).
Article 38
(article L. 822-1 du code de l’éducation)
Possibilité de transférer gratuitement les logements universitaires
relevant d’un établissement public
Cet article, introduit par le Sénat à l’initiative de M. Roger Karoutchi, prévoit que l’État peut transférer aux collectivités territoriales les résidences universitaires relevant d’un établissement public.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ouvert la possibilité pour l’État de transférer les compétences de construction et d’entretien des logements destinés aux étudiants aux communes ou EPCI qui en font la demande. Elle prévoit également un transfert à titre gratuit des biens de l’État correspondants, c’est-à-dire des résidences universitaires.
Or, la propriété de certains logements étudiants a été transférée par l’État à des établissements publics nationaux, notamment des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS). La rédaction actuelle de l’article L. 822-1 du code de l’éducation ne permet pas de décentraliser ces logements, car il ne s’agit plus, au sens strict, de « biens appartenant à l’État ». Il est donc impossible aux collectivités territoriales de mener des travaux de réhabilitation de ces immeubles, et ce au détriment des étudiants qui y résident.
Ainsi, la communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre n’a pas pu obtenir le transfert de la cité universitaire d’Antony, qui est la propriété du CROUS de Versailles, alors même que l’entretien de cette cité nécessiterait des fonds supplémentaires.
L’article 38 du présent projet corrige cette omission de la loi du 13 août 2004 précitée en prévoyant la possibilité de transférer à une commune ou à un EPCI les logements étudiants appartenant à un établissement public.
La Commission a adopté l’article 38 sans modification.
Article 39
(article L. 231 du code électoral)
Inéligibilité des agents des EPCI aux élections municipales
dans les communes membres de l’EPCI
Cet article, introduit au Sénat par l’adoption d’un amendement de M. Hugues Portelli, complète les dispositions relatives aux inéligibilités des agents territoriaux en prévoyant que les personnels d’un EPCI ne peuvent se présenter aux élections municipales dans les communes membres de cet EPCI.
L’avant-dernier alinéa de l’article L. 213 du code électoral dispose que « Les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie ». Deux exceptions sont cependant prévues pour :
– les fonctionnaires publics ou personnes qui exercent une activité indépendante quand ils reçoivent seulement une indemnité pour les services rendus dans l’exercice de cette profession ;
– les agents qui n’exercent qu’une activité saisonnière ou occasionnelle dans une commune comptant moins de 1 000 habitants.
De même, les agents d’un EPCI ne peuvent pas devenir membres de l’organe délibérant de cet EPCI. En revanche, dans l’état du droit, rien ne leur interdit de se présenter aux élections municipales dans l’une des communes membres de l’EPCI. Le régime des inéligibilités professionnelles n’a été en effet que peu réformé pour tenir compte du développement de l’intégration intercommunale. Le présent article, en supprimant cette possibilité, vise à rendre plus cohérent le régime des inéligibilités professionnelles. Il ne s’agit toutefois que d’une réforme à la marge du régime des inéligibilités professionnelles, qui souffre de nombreuses autres incohérences et lacunes.
L’inéligibilité prévue par cet article serait applicable à tous les agents de l’EPCI, quelles que soient leurs fonctions et leurs responsabilités. Or, si le cumul des fonctions de directeur d’une communauté d’agglomération et de maire d’une des communes membres place de toute évidence la personne en situation de conflits d’intérêts, faut-il pour autant interdire à un agent d’un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) qui n’exerce pas de fonctions de responsabilité d’être conseiller municipal ? Cette prohibition apparaîtrait excessive et ne ferait que renforcer les difficultés à constituer des listes pour les élections municipales dans les petites communes rurales. Il serait en revanche envisageable de réserver l’interdiction aux seuls postes à responsabilité. Ce type de modulation est déjà prévu par l’article L. 231 du code électoral pour les agents des préfectures, puisque seuls les préfets, les secrétaires généraux, les directeurs de cabinet de préfet, les directeurs et les chefs de bureau ne peuvent pas être élus conseillers municipaux dans le ressort de la préfecture.
La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article, présenté par M. Bernard Derosier. Ce dernier a souligné que l’interdiction générale pour les agents publics des EPCI d’exercer des mandats électifs aboutirait à entraver certaines vocations citoyennes à l’échelon local et semblait injustifiée pour certaines catégories d’agents, notamment celles qui se trouvent cantonnées à des tâches techniques ou d’exécution.
Le rapporteur a convenu que la question posée était importante et que les avis demeurent partagés entre ceux qui voient dans cette disposition la source de difficultés supplémentaires à la constitution de listes dans les petites communes, et ceux qui craignent les conflits d’intérêts que l’absence d’interdiction est susceptible de permettre. Tout en se déclarant défavorable à une suppression de l’article 39, il a estimé qu’une limitation de cette interdiction aux seuls emplois publics de responsabilité, telle qu’elle était d’ailleurs proposée par l’auteur de l’amendement dans un amendement de repli, apparaissait plus acceptable.
M. Guy Geoffroy a considéré que, les structures intercommunales agissant pour le compte des communes, il existait un réel risque de confusion de rôles dès lors que des agents publics de telles structures étaient par ailleurs les élus des communes qui en font partie. Pour cette raison, il a estimé que l’article 39 était parfaitement justifié et s’est déclaré défavorable à tout amendement de suppression ou de restriction.
M. Jacques Floch a estimé que, si l’article 39 était maintenu, il conviendrait de préciser les règles applicables aux agents publics de structures intercommunales qui exercent un mandat électif en cours au moment de l’entrée en vigueur de la loi.
La Commission a rejeté l’amendement.
Elle a ensuite adopté un amendement de M. Bernard Derosier, limitant l’interdiction posée à cet article aux fonctions de directeur général, de directeur des services ou de directeur de cabinet du président d’un EPCI (amendement n° 76).
Puis la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 40
(article L. 241-12 du code des juridictions financières)
Moyens de défense de l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions lors de l’examen de l’exercice par la chambre régionale des comptes
Cet article, adopté au Sénat à l’initiative de M. Josselin de Rohan, permet aux ordonnateurs ayant cessé leurs fonctions de bénéficier des mêmes moyens de défense que les ordonnateurs en fonctions lorsque la chambre régionale des comptes examine un exercice passé. En effet, rien ne justifie de traiter différemment ces deux situations, alors que les actions visées ont dans les deux cas été accomplies dans le cadre des fonctions.
1. Le contrôle de la gestion par les chambres régionales des comptes met fréquemment en cause des ordonnateurs qui ne sont plus en fonctions
En application de l’article L. 211-3 du code des juridictions financières, les chambres régionales des comptes exercent un contrôle de la gestion des collectivités territoriales, qui consiste à « s’assurer de l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs ». Ce contrôle de gestion concerne essentiellement les ordonnateurs élus locaux, qui sont nommément désignés dans les lettres d’observation. En raison de l’impact des lettres d’observations sur l’opinion publique et de l’absence de voie de recours contre ces publications, il est important pour l’ordonnateur de pouvoir défendre sa gestion auprès de la chambre régionale des comptes. Cette défense n’est en aucun cas un exercice purement formel. En effet, les lettres d’observations provisoires comprennent souvent des informations inexactes ou erronées, notamment parce que le magistrat instructeur n’a pas pu avoir tous les documents nécessaires.
Comme le contrôle de gestion est un contrôle a posteriori qui porte sur une période allant de trois à cinq ans et qui est engagé longtemps après les décisions visées, il est fréquent que l’ordonnateur concerné ne soit plus en fonctions lors des travaux de la chambre régionale des comptes.
En conséquence, la procédure contradictoire prévue par le code des juridictions financières permet à l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions de justifier sa gestion :
– l’article L. 241-7 prévoit un entretien préalable obligatoire entre le magistrat instructeur et l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou de l’établissement public. Cette obligation a été étendue à l’ordonnateur en fonctions au cours de l’exercice examiné (85). Il est possible à l’ordonnateur d’être assisté par un avocat lors de cet entretien ;
– l’article L. 241-14 permet à toute personne mise en cause de demander une audition par la chambre. Il leur est possible de consulter les pièces du dossier au greffe de la chambre régionale des comptes ;
– enfin, après la transmission de la lettre d’observation provisoire à l’ordonnateur, y compris si celui-ci n’est plus en fonctions, l’ordonnateur dispose d’un délai d’un mois pour formuler une réponse écrite, qui sera publiée en annexe de la lettre d’observation définitive, conformément aux dispositions de l’article L. 241-11.
2. La nécessité d’accorder les mêmes possibilités de défense à l’ordonnateur qui n’est plus en fonctions qu’à l’ordonnateur en fonction
Si la procédure suivie devant la chambre régionale des comptes permet théoriquement à l’ordonnateur qui n’est plus en fonction de se justifier, il apparaît que celui-ci ne dispose pas des mêmes facilités de défense qu’un ordonnateur en fonction. L’article 40 du projet de loi tente de remédier à cette inégalité.
Le deuxième alinéa de cet article prévoit que les honoraires de l’avocat de l’ordonnateur qui n’est plus en fonction sont à la charge de la collectivité publique ou de l’établissement public concerné. En effet, quand le président ou le maire de la collectivité est encore en fonctions, ses frais d’avocats sont systématiquement pris en charge par la collectivité.
Le troisième alinéa permet à l’ancien ordonnateur ou dirigeant d’être assisté par l’expert de son choix, qui peut se faire communiquer par la collectivité territoriale ou l’établissement public tous les documents relatifs à l’exercice concerné. En effet, par rapport à l’ordonnateur en fonction qui dispose de tous les documents nécessaires pour justifier de sa gestion, l’ancien ordonnateur rencontre plus de difficultés pour se défendre.
Cet expert sera désigné par le président de la chambre régionale des comptes, à la demande de l’ordonnateur. Il est précisé que, si cet expert est un agent public, son chef de service est informé de cette désignation.
Toutefois, il ne s’agit pas d’un expert au sens de l’article L. 241-3 du code des juridictions financières, qui dispose que « la chambre régionale des comptes peut recourir, pour des enquêtes de caractère technique, à l’assistance d’experts désignés par le président. S’il s’agit d’agents publics, elle informe leur chef de service. Les experts ne peuvent être désignés pour une mission relative à une affaire dont ils ont eu à connaître, même indirectement, au titre de l’exercice de leurs fonctions ». Sa mission ne consiste pas à assister la chambre régionale des comptes, mais à assister l’ordonnateur pour la préparation de sa défense. C’est pourquoi ces nouvelles dispositions sont insérées à l’article L. 241-12 du même code, qui permet aux parties d’être assistées par un avocat. Cet expert n’est pas soumis aux mêmes conditions de neutralité et peut donc être un agent qui a eu à connaître de l’exercice concerné, par exemple le directeur des services en fonction à l’époque. Afin d’éviter les confusions, il serait donc préférable de supprimer le terme d’expert.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer une disposition obligeant la collectivité territoriale à régler les honoraires d’avocat de l’ancien ordonnateur dont la gestion est examinée par la chambre régionale des comptes, l’assistance d’un fonctionnaire apparaissant en l’espèce suffisante (amendement n° 77) .
La Commission a ensuite adopté un amendement de clarification rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 78).
Puis, elle a adopté l’article 40 ainsi modifié.
Article 41
Conclusion de conventions définissant les missions
des agents affectés aux agences postales communales
Cet article a été inséré au Sénat par l’adoption d’un amendement de M. Paul Blanc. Il prévoit la conclusion de conventions entre les collectivités territoriales et La Poste pour régir les activités exercées par les agents territoriaux affectés à des agences communales postales.
L’article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire modifiée permet aux collectivités territoriales, pour assurer l’accessibilité et la qualité des services publics, « d’apporter par convention leur concours au fonctionnement des services publics par la mise à disposition de locaux ou par la mise à disposition de personnels ».
Pour garantir la présence postale, les communes peuvent donc participer à la gestion d’agences postales communales en fournissant un local et des agents
– qui peuvent continuer à remplir des fonctions pour la mairie simultanément – tandis que La Poste verse une indemnité financière à la commune, fournit le matériel et assure les responsabilités liées à l’exercice de l’activité postale. Il existe aujourd’hui plus de 1 750 agences postales communales qui proposent des prestations postales courantes comme l’affranchissement, l’envoi de recommandés, le retrait des courriers en instance, la réexpédition du courrier, le dépôt ou le retrait d’espèces sur un compte courant postal ou encore l’établissement de procurations liées aux services financiers. Ces tâches impliquent de manipuler des fonds, alors même que les agents territoriaux ne peuvent exercer ce type d’activité en dehors du cadre juridique d’une régie.
Afin de préciser et sécuriser l’activité des agents municipaux au sein des agences postales communales, cet article prévoit que la convention passée entre la collectivité et La Poste doit définir la nature précise des activités que l’agent exercera.
Pour assurer une meilleure lisibilité de la loi, il apparaît opportun d’apporter cette précision à l’article 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée plutôt que dans la future loi relative à la fonction publique territoriale.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 79), la Commission a adopté l’article 41 ainsi modifié.
La Commission a examiné trois amendements de M. Bernard Derosier portant articles additionnels après l’article 41.
M. Bernard Derosier a tout d’abord présenté un amendement visant à garantir un socle minimum de prestations sociales en faveur des agents territoriaux, suggestion qu’il avait déjà formulée lors de l’examen du projet de loi relatif à la modernisation de la fonction publique et dont il a précisé qu’elle recueillait l’adhésion des agents et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.
Le rapporteur a fait valoir que, pour intéressant qu’il soit, cet amendement se heurterait à une irrecevabilité financière au regard de l’article 40 de la Constitution. Il a considéré qu’il appartiendrait donc au Gouvernement de prendre ou non cette initiative.
M. Bernard Derosier a indiqué que l’Association des maires de France y était favorable et que la position de l’Assemblée des départements de France et de l’Association des régions de France, qui avaient initialement formulé quelques réserves, était en train d’évoluer. En réponse à M. Jacques-Alain Bénisti, il a indiqué qu’il ferait connaître cette position au ministre délégué chargé des collectivités territoriales.
La Commission a alors rejeté cet amendement.
M. Bernard Derosier a ensuite présenté un amendement visant à modifier le mode d’élection du président du centre interdépartemental de gestion de la Petite Couronne.
Après que le rapporteur eut fait valoir que le centre interdépartemental de gestion de la Petite Couronne de Paris fonctionnait à la satisfaction générale et qu’il n’y avait pas lieu de toucher à un dispositif efficace, la Commission a rejeté cet amendement, M. Jacques-Alain Bénisti ayant observé qu’il n’avait recueilli aucun vote favorable.
M. Bernard Derosier a enfin présenté un amendement visant à promouvoir l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique territoriale.
Après que le rapporteur eut souligné qu’une telle disposition ne relevait assurément pas du domaine législatif, puisqu’elle est mise en œuvre par voie de circulaire dans la fonction publique de l’État, la Commission a rejeté cet amendement.
M. Jean-Pierre Soisson a alors indiqué qu’il était favorable à un retour au texte dans sa version initiale s’agissant des organes de recrutement et de gestion de la fonction publique territoriale. Il a estimé que la version issue des travaux du Sénat constituait un « mauvais coup » porté aux centres de gestion et précisé qu’il voterait ainsi contre le projet de loi.
Puis, la Commission a adopté l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.
*
* *
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la
législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi (n° 2972) relatif à la fonction publique territoriale, modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après.
___