N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME VIII

SÉCURITÉ

PAR M. Guy GEOFFROY,

Député.

Voir le numéro : 1198 (annexe 41).

INTRODUCTION 5

I. LE BUDGET 2009 DE LA MISSION SÉCURITÉ : UN BUDGET INNOVANT DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE BUDGÉTAIRE 7

A. LE RATTACHEMENT BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR 7

1. La mission budgétaire « sécurité » relève désormais du seul ministère de l’intérieur 7

2. Une étape supplémentaire du rapprochement entre la police et la gendarmerie 10

B. UN BUDGET QUI S’INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLURIANNUELLE DE MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES 12

1. Les moyens consacrés à la sécurité privilégient désormais une logique de performance 12

a) De la LOPSI 1 à la LOPPSI 2 12

b) Une amélioration de la performance qui se poursuit 15

2. Le budget 2009 de la police nationale 17

a) Les dépenses de personnel 17

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement 18

3. Le budget 2009 de la gendarmerie nationale 19

a) Les dépenses de personnel 19

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement 20

C. LES FORCES DE SÉCURITÉ ÉVOLUENT DANS UN CADRE EN PERPÉTUELLE MUTATION 21

1. La création de la Direction centrale du renseignement intérieur 21

2. Les réflexions sur le format des forces mobiles 22

3. La réforme de la police territoriale 23

II. LES GIR : UN EXEMPLE RÉUSSI D’ACTION INTERMINISTÉRIELLE DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ 25

A. UNE ORGANISATION ET UNE STRUCTURE ORIGINALES 26

1. La création et le développement des GIR 26

2. L’organisation des GIR 28

a) L’Unité d’organisation et de commandement (UOC) 28

b) Les personnes ressources 29

c) Le fonctionnement au quotidien 30

3. Le pilotage des GIR 31

B. UNE VALEUR AJOUTÉE INDÉNIABLE POUR LUTTER CONTRE L’ÉCONOMIE SOUTERRAINE 33

1. Le positionnement des GIR, comme structure de soutien, est adapté 33

2. Les vertus du travail interministériel 34

3. Un bilan très positif mais une réorientation bienvenue 36

C. DES OUTILS JURIDIQUES QUI PEUVENT ÊTRE AMÉLIORÉS 37

1. Les outils juridiques existant permettent aux GIR de travailler dans des conditions satisfaisantes 37

2. Une amélioration envisageable dans le domaine du régime des saisies et confiscation 38

3. Une difficulté liée au régime d’imposition des activités occultes 40

EXAMEN EN COMMISSION 41

STATISTIQUES DE L’ACTIVITÉ DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE 53

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 65

Mesdames, Messieurs

Le budget de la mission « sécurité » pour 2009 est doté de 16,2 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 2,19 % par rapport à 2008), soit une légère augmentation en euros constants qui contraste avec la stabilisation en volume de l’ensemble des dépenses de l’État.

Ainsi, bien que ce budget participe lui aussi à l’effort de maîtrise de la dépense publique, notamment par la suppression d’emplois de policiers et de gendarmes, il montre que la sécurité reste une priorité de l’action gouvernementale. Votre rapporteur a d’ailleurs noté que les représentants des syndicats de la police nationale se satisfaisaient globalement de ce budget, indiquant qu’ils comprenaient les contraintes financières auxquelles doit faire face le Gouvernement.

L’année 2009 sera une année très importante pour la mission « sécurité ». Tout d’abord, pour la première fois cette mission budgétaire sera placée sous la seule responsabilité du ministère de l’Intérieur alors qu’il s’agissait jusque-là d’une mission interministérielle (ministères de l’Intérieur et de la Défense). Ce rattachement budgétaire s’accompagnera d’ailleurs d’un rattachement organique de la direction générale de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur qui constituera une petite révolution. Pour autant, le statut militaire de la gendarmerie n’est nullement remis en cause, tant il semble évident que la généralisation du « modèle police nationale » sur l’ensemble du territoire, alors qu’elle n’en gère actuellement que 5 % où est concentrée la moitié de la population, serait impossible. Néanmoins, placées sous la même autorité, police et gendarmerie nationales seront incitées à développer synergies, travail en commun et mutualisation.

En outre, 2009 est une année importante car il s’agit de la première annuité de la future loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) qui couvrira les années 2009 à 2013. Certes, il aurait été préférable, pour plus de visibilité, que le vote du projet de LOPPSI intervienne avant le 1^er janvier 2009. Votre rapporteur souhaite donc que la présentation de ce texte en conseil des ministres intervienne dans les meilleurs délais, afin que le débat parlementaire puisse s’engager dès le premier semestre 2009.

Les grandes orientations de la LOPPSI future sont néanmoins d’ores et déjà déclinées dans le budget 2009. En effet, dans un cadre budgétaire contraint, les forces de police et de gendarmerie verront leur format se réduire légèrement. Pour maintenir une qualité de service toujours meilleure, elles devront donc mieux utiliser les ressources disponibles et faire davantage appel aux nouvelles technologies et aux progrès de la police technique et scientifique.

Les forces de police et de gendarmerie nationales ont su montrer dans un passé récent qu’elles étaient capables de s’adapter afin de faire face aux évolutions de la délinquance. Afin de mieux combattre l’économie souterraine, la création des groupes d’intervention régionaux (GIR), en 2002, a ainsi été l’exemple d’une initiative qui a permis de dépasser les traditionnelles frontières administratives. C’est pourquoi, en cette année de rapprochement entre police et gendarmerie nationales, votre rapporteur pour avis a voulu apporter un éclairage particulier sur ces structures dans lesquelles policiers et gendarmes travaillent ensemble au quotidien.

I. LE BUDGET 2009 DE LA MISSION SÉCURITÉ : UN BUDGET INNOVANT DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE BUDGÉTAIRE

A. LE RATTACHEMENT BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR

1. La mission budgétaire « sécurité » relève désormais du seul ministère de l’intérieur

En 2005, lors de la construction de l’architecture budgétaire issue de la LOLF, la création d’une mission interministérielle regroupant un programme « police nationale », rattaché au ministère de l’Intérieur, et un programme « gendarmerie nationale », rattaché au ministère de la Défense, fut considéré comme un authentique progrès, permettant de faire apparaître une politique publique consacrée à la sécurité intérieure.

Si la gendarmerie nationale était placée, pour emploi, sous la responsabilité du ministre de l’Intérieur depuis 2002, la création de cette mission ministérielle se heurta néanmoins à de fortes réticences, concernant notamment le rattachement à cette mission des crédits immobiliers et informatiques de la gendarmerie nationale. Pourtant, dès le 1^er janvier prochain, une nouvelle étape dans le rapprochement entre police et gendarmerie sera franchie avec le rattachement au ministère de l’Intérieur de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Le budget 2009 constitue la première étape de ce transfert puisque la mission « sécurité », sur laquelle porte le présent avis budgétaire, devient une mission mono-ministérielle, confiée au seul ministère de l’Intérieur, même si cette mission conserve deux programmes distincts. Par ailleurs, le ministère de la Défense conserve les ressources budgétaires relatives aux gendarmeries spécialisées, c'est-à-dire la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l'air, la gendarmerie de l'armement et la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires.

Au-delà de ce transfert budgétaire, il est prévu de placer organiquement, dès le 1^er janvier 2009, la gendarmerie nationale sous la responsabilité du ministère de l’Intérieur, tout en lui maintenant son statut militaire. Pour cela, un projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie a été déposé sur le bureau du Sénat le 21 août 2008 et devrait être adopté au début de l’année 2009.

Depuis mai 2007, les ministères de l’Intérieur et de la Défense définissent conjointement les moyens budgétaires de la gendarmerie et en assurent le suivi, procèdent aux nominations ou les proposent de manière concertée. Le 1^er janvier 2009, la gendarmerie nationale deviendra une direction générale du ministère de l’intérieur, au même titre que la direction générale de la police nationale. Du point de vue matériel, ce changement se traduira par l’implantation du cabinet du DGGN Place Beauvau, à proximité immédiate du ministre, à la fin du premier semestre 2009.

Le ministre de l’Intérieur sera responsable de l’emploi, de l’organisation, des objectifs et des moyens de la gendarmerie, tandis que le ministre de la Défense conservera les prérogatives liées à son statut militaire et sera, à ce titre, responsable de son emploi dans les missions militaires, notamment extérieures.

Votre rapporteur pour avis se félicite du choix qui a été fait, lequel permet de concilier plusieurs impératifs. Tout d’abord, police et gendarmerie effectuant des missions similaires, elles relèvent de la même politique publique et doivent donc être pilotées par le même ministre. Certes, depuis 2002, le pilotage opérationnel des deux forces était concentré au ministère de l’Intérieur. Dans ces conditions, le maintien d’une double tutelle de la gendarmerie ne pouvait qu’être source de complexité, de lourdeur administrative et constituait un frein au développement des synergies entre les deux forces de sécurité.

Pour autant, le maintien du rattachement au ministère de la Défense pouvait s’expliquer par la nécessité de conserver le statut militaire de la gendarmerie. Comme l’a rappelé le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Roland Gilles, à votre rapporteur, ce statut est une condition même de l’existence de la gendarmerie. La dualité police–gendarmerie se justifie en effet par la nécessité de disposer d’une force dont l’organisation et la structure lui permettent d’assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire : la disponibilité en permanence et le logement en caserne des gendarmes sont des éléments essentiels pour la réalisation de ses missions par la gendarmerie nationale. Or, ces éléments sont directement liés à son statut militaire. Par ailleurs, la gendarmerie effectue des missions purement militaires, qu’il s’agisse de sa participation aux opérations extérieures ou de ses missions de prévôté, qui justifient également le maintien de ce statut.

Cependant, le rattachement au ministère de la Défense ne conditionne pas le maintien du statut militaire de la gendarmerie nationale. De même que certaines directions du ministère de la défense sont majoritairement composées de civils, comme la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), le ministère de l’Intérieur emploie d’ores et déjà des personnels ayant un statut militaire, comme les formations militaires de la sécurité civile ou la brigade des sapeurs pompiers de Paris.

L’autre obstacle potentiel au rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur reposait sur la difficulté de faire coexister dans un même ministère des forces de sécurité ayant des missions similaires mais bénéficiant de conditions et de régimes trop différents. À cet égard, le général Roland Gilles

estime que le discours du président de la République du 29 novembre 2007 ⁽¹⁾, dans lequel il a annoncé le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur, a fortement rassuré les gendarmes. En effet, ceux-ci n’ont aucune opposition de principe à un changement de rattachement à partir du moment où un équilibre est assuré entre policiers et gendarmes.

Dans cette optique, les ministres de l’intérieur et de la défense ont constitué un groupe de travail commun chargé de faire le point sur les statuts, les parcours de carrière, les régimes indiciaires et indemnitaires des deux forces de sécurité. Ce groupe de travail a débouché sur la remise d’un rapport, intitulé « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d’un même ministère », remis le 14 mars 2008. Les conclusions de ce rapport ont ensuite fait l’objet d’un avis, rendu par MM. Éric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées. Ces derniers estiment, tout en mettant en garde contre les limites d’une telle comparaison, que la parité globale entre militaires de la gendarmerie et fonctionnaires de la police est une réalité à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le PAGRE ⁽²⁾ est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l’application de la réforme des corps et carrières de la police nationale.

Le Pagre rénové, propose ainsi d'arrêter le volume du corps des officiers à 6 887 (au lieu de 9 200) et de repyramider le corps des sous-officiers dans sa partie sommitale (3 300 majors au lieu de 1 900 et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500), à comparer avec les 7 500 brigadiers-majors et les 17 500 brigadiers-chefs de la police nationale en 2012.

Du côté policier, votre rapporteur a pu constater que toutes les réticences n’étaient pas levées, notamment du côté syndical. Si certains représentants syndicaux reconnaissent la légitimité de l’existence d’une force de sécurité à statut militaire, seule à même de couvrir l’ensemble du territoire, beaucoup continuent de penser que la persistance d’un statut militaire n’est pas justifié, tout en donnant des avantages supplémentaires aux gendarmes par rapport aux policiers. Force est de constater que la remise du rapport sur la parité entre police et gendarmerie n’a pas dissipé toutes les incompréhensions mutuelles. Néanmoins, on peut espérer que le rapprochement ⁽³⁾ qu’induira le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur apportera aux policiers et aux gendarmes une meilleure connaissance réciproque de la réalité de leurs conditions de travail. La possibilité qui sera offerte à chacun des membres de la police et de la gendarmerie de servir dans l’autre force de sécurité, voire d’y être intégré, sera à cet égard décisive.

2. Une étape supplémentaire du rapprochement entre la police et la gendarmerie

Placées sous la tutelle d’un même ministère, Police et Gendarmerie nationales vont apprendre à mieux se connaître et à développer le travail en commun. De la sorte, la mise en place de synergies et la suppression des doublons injustifiés sembleront naturelles.

Le rattachement permettra tout d’abord de mieux identifier les axes de mutualisation et de complémentarité. Ainsi, dans le domaine de la logistique et des fonctions transversales, d’importantes mutualisations sont envisageables. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a ainsi décidé la mutualisation des fonctions d’appui dans deux domaines : l’immobilier et les systèmes d’information et de communication.

D’ores et déjà, le principe de la création d’une mission de liaison de la gendarmerie au sein de la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières du ministère de l’intérieur a été retenu. Elle sera lancée avant le 1er janvier 2009.

Dans le domaine des systèmes d’information et de communication, il est envisagé de créer une Direction générale ministérielle transversale chargée de définir les grandes orientations et les normes techniques, à laquelle seraient rattachées les directions existantes de la gendarmerie nationale, de la police nationale et de l’administration territoriale.

Par ailleurs, la police et la gendarmerie ont pris l’initiative de développer la mutualisation de leurs fonctions supports en matière de formation continue spécialisée. Un comité de coordination a été créé, qui a initié des démarches communes en matière de formation continue des personnels administratifs, techniques et scientifiques, des plongeurs, des unités équestres, canines, et de haute montagne. À titre d’exemple, le directeur général de la police nationale, M. Frédéric Péchenard, a indiqué à votre rapporteur que l’abandon du projet du centre de formation canine de Chaveroche permettait de réaliser une économie de 17,5 millions d’euros.

En matière de ressources humaines, un accord est intervenu entre les deux forces concernant les procédures de mobilité entre les corps de gardiens de la paix et de sous-officiers de gendarmerie. Il prévoit l’ouverture des concours internes et l’harmonisation des conditions d’accès des concours externes. La mutualisation de la logistique des concours est également en cours de mise en œuvre.

Des convergences seront mises en œuvre dans le domaine de la police technique et scientifique. Le regroupement des laboratoires dans un institut commun est une des pistes explorées.

S’agissant des domaines de l’informatique, de la formation et des ressources humaines, la mutualisation n’a pas seulement un avantage en termes de coûts, mais également en termes opérationnels. En effet, il est clair que les programmes informatiques communs, tel ARIANE qui a vocation à regrouper le STIC de la police et JUDEX de la gendarmerie, gagneront en efficacité s’ils sont pilotés par une direction générale unique.

En outre, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’intérieur favorisera les adaptations des zones de compétence de la police et de la gendarmerie. Comme votre rapporteur pour avis le soulignait l’an dernier ⁽⁴⁾, le plan de redéploiement mené entre 2003 et 2007 constitue « un véritable succès, et il semble aujourd’hui possible de continuer dans cette voie, en insistant sur la complémentarité des deux forces de sécurité. La police nationale devrait s’inscrire dans une logique de police territoriale d’agglomération tandis que la gendarmerie nationale devrait encore améliorer l’appropriation territoriale et le contrôle des flux. ». L’achèvement du redéploiement ne semble en effet possible que s’il est réalisé par une autorité unique, capable de prendre les arbitrages nécessaires, notamment en termes de déséquilibres des plafonds d’emplois entre les deux forces de sécurité qui pourrait en résulter.

Selon le directeur général de la police nationale, un réajustement territorial entre les deux forces est d’ailleurs actuellement à l’étude, afin d’affiner le processus de redéploiement opéré depuis 2003. À ce jour, les discussions portent sur 17 transferts de circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et 29 communes transférées à la police.

Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur rendra enfin probablement inévitable une réflexion sur les compétences respectives de la police et de la gendarmerie nationales lorsque celles-ci accomplissent des missions identiques. Dans le domaine de la sécurité publique, comme on l’a vu, la question ne se pose pas puisque l’existence des deux forces se justifient par la nécessité d’offrir une prestation de sécurité adaptée à des territoires aux structures très différentes. En revanche, dans d’autres domaines, l’existence de structures identiques qui doublonnent semble moins justifiée, par exemple dans celui de la coopération internationale, du renseignement, de l’ordre public, voire de la police judiciaire.

B. UN BUDGET QUI S’INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLURIANNUELLE DE MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Les moyens consacrés à la sécurité privilégient désormais une logique de performance

a) De la LOPSI 1 à la LOPPSI 2

La LOPSI (2003-2007) a permis une remise à niveau des moyens de la police et de la gendarmerie nationales qui ne disposaient plus des outils leur permettant d’accomplir leurs missions dans de bonnes conditions.

Dans la police nationale, la LOPSI aura permis la création de 6 200 emplois supplémentaires entre 2003 et 2007 et aura permis de dégager 1 230,86 millions d’euros supplémentaires en équipement et en investissement, soit un taux de réalisation global de 104 % par rapport à la cible prévue. Certes, la cible n’a pas été atteinte en matière d’investissement (79 %) mais elle a été dépassée pour les équipements de fonctionnement relevant du titre 3 de l’ordonnance de 1959 (136 %).

Dans la gendarmerie nationale, l’attribution, au titre du budget 2008, d’une partie du reliquat des crédits LOPSI non utilisés aura permis un taux de réalisation finalement assez satisfaisant : 6 050 emplois ont été créés sur la période, 2 605 millions d’euros de crédits supplémentaires auront été dégagés au total, soit un taux de couverture de 91,4 %. Pour l’investissement, la prolongation d’une année de la mise en œuvre de la LOPSI aura permis de faire passer le taux de couverture, en crédits de paiement, de 70 à 80 %.

Comme votre rapporteur pour avis le soulignait l’an dernier ces efforts sans précédent se sont traduits par une amélioration sensible de l’outil de travail du policier et du gendarme (arme de service, tenue, transmissions, immobilier…) et par des créations de poste permettant de faire face à de nouvelles missions (contre-terrorisme, sécurité routière, lutte contre l’immigration clandestine…).

Compte tenu du contexte budgétaire, prolonger un effort d’une telle ampleur ne serait pas raisonnable. Pour autant, la demande de sécurité reste une des préoccupations majeures de nos concitoyens et elle est doit être entendue. C’est là tout l’enjeu du projet de loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) qui couvrira les années 2009 à 2013. Son objectif est de permettre la poursuite de la baisse de la délinquance et de l’amélioration de l’efficacité de nos forces de sécurité, sans augmenter le format de la police et de la gendarmerie nationales. Dans ce but, l’accent sera mis sur les nouvelles technologies, qui permettent d’affecter de façon plus optimale les ressources disponibles, et sur la généralisation des outils de police scientifique et technique, afin d’améliorer encore le taux d’élucidation, y compris pour la délinquance de proximité.

Si les détails du projet de LOPPSI n’ont pas été rendus publics, il est néanmoins possible d’en connaître les grandes lignes dans la mesure où le budget 2009 en constitue la première annuité et où celui-ci est présenté selon une programmation tri-annuelle. Ainsi, l’accent mis sur le développement des nouvelles technologies et sur la police technique et scientifique se décline clairement dans les projets de budget 2009 de la police et de la gendarmerie nationales.

Par ailleurs, il est d’ores et déjà acquis que la police et la gendarmerie nationales participeront à l’effort de réduction des effectifs de la fonction publique, en ne remplaçant pas l’ensemble des fonctionnaires ou militaires partant à la retraite ⁽⁵⁾. Entre 2009 et 2011, 4 000 postes devraient être supprimés dans le « programme police » nationale et 3 000 dans le programme « gendarmerie nationale ».

Cette diminution d’effectifs ne devra pas se traduire par une baisse du service rendu aux citoyens. Votre rapporteur estime ainsi que la sécurité publique doit être épargnée par la baisse des effectifs en ce qui concerne la police nationale et que le maillage territorial de la gendarmerie nationale doit être maintenu dans ses grandes lignes. Une utilisation optimale des ressources disponibles devra donc être recherchée :

—  La recherche de toutes les synergies possibles sera un premier axe d’optimisation des moyens. Ainsi, la création de la DCRI, par la fusion de la DST et d’une partie de la DCRG, permet de supprimer certains doublons. De même, le dispositif de formation, dans la police comme dans la gendarmerie, paraît surdimensionné et inutilement morcelé. Du point de vue budgétaire comme de celui de l’efficacité de la formation, il n’est pas optimal de disposer d’un réseau d’écoles trop nombreux. Le nombre des écoles de formation des gardiens de la paix, aujourd’hui au nombre de douze, devrait ainsi être substantiellement réduit. La gendarmerie nationale dispose quant à elle de huit écoles de formation des sous-officiers, dont certaines lui ont été affectées à l’occasion de la restructuration des armées consécutive à la suppression du service national, sans qu’elles ne répondent à une nécessité opérationnelle avérée. Quatre de ces écoles devraient être fermées ;

—  Le recentrage des militaires de la gendarmerie et policiers « actifs » sur leur cœur de métier sera poursuivi. L’insuffisance de personnels spécialisés conduit trop souvent à l’affectation de policiers « actifs » ou de militaires de la gendarmerie sur des postes fonctionnellement administratifs, alors même que le coût budgétaire relativement élevé de ces emplois s’explique par un régime indemnitaire spécifique lié aux sujétions et aux dangers des métiers de police.

Dans la police nationale, il est ainsi prévu de mettre en place un maillage territorial complet en matière de police scientifique et technique, ce qui passe par le recrutement de personnels spécialisés : cette orientation permet à la fois de réduire les crédits budgétaires, à nombre de fonctionnaires égal, tout en contribuant à l’amélioration du taux d’élucidation. Entre 2008 et 2011, 2 000 emplois de fonctionnaires « actifs » seront transformés en emplois administratifs, techniques et scientifiques. Ces personnels verront ainsi leur effectif 18 130 à 19 615 ETPT entre 2008 et 2011, soit une augmentation de 8,2 %.

La gendarmerie nationale a quant à elle pour objectif, en dix ans, de tripler le nombre des civils qu’elle emploie (de 2 000 à 6 000) et d’augmenter les effectifs du corps de soutien de la gendarmerie nationale de 4 000 à 6 000 militaires.

—  Une meilleure utilisation des moyens existants exige également de cesser progressivement d’accomplir les missions non directement liées à la sécurité. Deux « gisements » d’économies sont privilégiés par les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales.

En premier lieu, elles essayent de diminuer le nombre de gardes statiques. La gendarmerie essaye ainsi d’alléger son dispositif ⁽⁶⁾, par l’utilisation des nouvelles technologies (vidéo protection), par l’externalisation de certaines missions de filtrage des accès ou par une organisation différente. Par ailleurs, lorsque la présence de gendarmes semble indispensable, il est néanmoins possible d’imputer financièrement la charge financière au bénéficiaire, comme c’est par exemple le cas avec le Conseil constitutionnel. Les services de police ont également réussi à diminuer la charge induite par les missions de garde statique, qui se sont réduites de 14 % pour la Direction centrale de la sécurité publique et de 3,5 % pour la préfecture de police.

En second lieu, il est essentiel de progresser encore dans la résolution d’un problème lancinant, celui des transfèrements et extractions réalisés par les services de police et de gendarmerie. Ces missions mobilisent l’équivalent de 1 100 gendarmes par jour et de 2 393 policiers de la sécurité publique ⁽⁷⁾, lesquels ne sont donc pas présents dans leurs unités et commissariats pour accomplir leurs missions de sécurité publique générale. Le ministère de la justice n’ayant manifestement pas les moyens d’assurer ce type de missions, il est aujourd’hui illusoire d’espérer que cette mission puisse lui être transférée. Il serait néanmoins normal que ce ministère prenne en charge une partie du coût de ces missions, ce qui inciterait probablement les magistrats à utiliser les dispositions procédurales permettant d’alléger le nombre de transfèrement (utilisation de la visioconférence, télé-notifications des procédures, déplacement du magistrat sur le lieu de détention…).

Au total, en dépit des efforts réalisés en termes d’économies, les budgets globaux continueront néanmoins d’augmenter à un rythme légèrement supérieur à l’inflation : les crédits de paiements consacrés à la mission « sécurité » croîtront de 2,19 % en 2009, 2,5 % en 2010 et 2,22 % en 2011. Cet effort devrait permettre de financer les mesures indemnitaires prévues dans le cadre du plan « corps et carrières » de la police nationale et du PAGRE et de financer les grands programmes de la LOPPSI 2.

Pour autant, si les grandes orientations de la LOPPSI 2 sont d’ores et déjà mises en œuvre, tant en termes de programmation financière que de réformes organisationnelles, les forces de police et de gendarmerie manquent d’une véritable visibilité à long terme en l’absence de calendrier précis d’adoption de la LOPPSI. L’an dernier, votre rapporteur avait émis le souhait que la LOPPSI 2009-2013 puisse être adoptée avant le 1^er janvier 2009. Même si le calendrier parlementaire rend impossible la réalisation de ce souhait, il est néanmoins impératif que le projet de loi soit déposé avant la fin de cette année. Le Parlement pourra alors s’en saisir et commencer au plus vite ses travaux sur le sujet, permettant ainsi d’envisager un débat parlementaire au cours du premier semestre 2009.

b) Une amélioration de la performance qui se poursuit

La baisse continue de la délinquance générale entamée en 2002 s’est encore poursuivie en 2007, où elle s’est même accélérée, avec une baisse de 3,66 % (dont - 4,21 % pour la police nationale et - 2,20 % pour la gendarmerie nationale), soit 136 295 faits en moins. Grâce à ces excellents résultats, sur l’ensemble des dix dernières années, la criminalité globale est stable, n’augmentant que de 0,67 %.

Au 1er semestre 2008, avec 1 796 217 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a encore connu une baisse de 1,59 %.

L’objectif fixé par le Président de la République, dans sa lettre de mission adressée à Mme la Ministre de l’Intérieur le 30 juillet 2007, d’une baisse supplémentaire de la délinquance générale de 5  % en deux ans semble donc parfaitement atteignable.

Cette même lettre fixait un autre objectif, encore plus ambitieux, de voir baisser de 10 % la délinquance de voie publique, désormais officiellement qualifiée de « délinquance de proximité ». Là encore, les résultats de 2007 sont très encourageants, avec 1 629 760 faits constatés, la délinquance de proximité enregistre une baisse de 7,29 %. Cette diminution atteint 8,17 % en zone police et 4,7 % en zone gendarmerie. Au 1^er semestre 2008, la délinquance de proximité enregistre une nouvelle baisse de 8,25 %. Le taux d'élucidation de ce type de délinquance est par ailleurs passé de 11,67 % au 1^er semestre 2007 à 12,61 %.

Le troisième objectif fixé par le Président de la République concernait le taux d’élucidation, qui doit, à moyen terme, être porté à 40 %. Après avoir atteint un minimum en 2002, avec un taux de 26,27 %, ce taux est progressivement remonté pour atteindre 36,11 % en 2007, en hausse de presque deux points par rapport à 2006 (34,18 % dans la police, 41,1 % dans la gendarmerie). Au premier semestre 2008, le taux d’élucidation a atteint 37,06 %.

Les moyens nouveaux ouverts par la LOPSI ont incontestablement permis d’améliorer ce taux, au même titre que l’accent mis par les chefs de service sur l’action judiciaire par la nécessité d’apporter une réponse adaptée à toute infraction. À l’avenir, l’amélioration de ce taux reposera principalement sur le développement de la police scientifique et technique, y compris pour la délinquance de proximité, dont le taux d’élucidation reste particulièrement bas.

Enfin, la lettre de mission insistait particulièrement sur les violences aux personnes dont l’augmentation n’avait pas cessé à partir de 2002, contrairement à l’évolution générale constatée. Or, en 2007, l’augmentation du nombre de faits constatés d’atteintes volontaires à l’intégrité physique a baissé pour la première fois depuis 1996. Certes, la baisse est très légère (- 0,2 %) mais il s’agit néanmoins du retournement d’une tendance qui semblait structurellement à la hausse.

Dans le détail, on remarque que deux phénomènes coexistent en 2008 : une forte baisse des violences crapuleuses (- 11,3 %) mais une poursuite de la hausse des violences non crapuleuses, souvent commises dans un cadre intrafamilial (+ 6,1 %).

2. Le budget 2009 de la police nationale

Le programme « police nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2009 de 8,54 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,22 % par rapport à 2008, et de 8,61 milliards d’euros en autorisations d’engagement, soit une stabilisation (+ 0,05 %).

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses du titre 2 devraient atteindre 7,6 milliards d’euros en 2009, soit une augmentation de 3,1 % par rapport à 2008. Cette hausse peut paraître sensible, mais elle s’explique d’abord par l’augmentation des contributions aux charges de pensions (+ 8,81 %). Les rémunérations d’activité n’augmenteront que de 0,95 % en 2009.

Comme en 2008, le plafond d’emplois du programme va baisser, en cohérence avec l’objectif de non remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite. Fixé à 146 180 ETPT, l’effectif budgétaire connaîtra une réduction de 2 383 ETPT :

—  920 suppressions d’emplois s’expliquent par l’extension en année pleine des 1 840 suppressions d’adjoints de sécurité décidées en 2007 ;

—  1 432 suppressions s’expliquent par le remplacement partiel des départs en retraite.

—  715 suppressions de commissaires et d’officiers s’expliquent par la poursuite du plan « corps et carrières » ;

—  615 emplois d’administratifs, techniques et scientifiques sont créés (322 administratifs et 214 techniques et scientifiques). Votre rapporteur pour avis se félicite de cet effort significatif en faveur des personnels administratifs et techniques.

Le budget 2009 permettra par ailleurs de financer la cinquième tranche du protocole relatif aux corps et carrières du 17 juin 2004. Les dépenses financées dans ce cadre concernent :

—  la poursuite du repyramidage du corps d’encadrement et d’application par la création de 2 300 postes de brigadiers, de 460 postes de brigadiers majors et de 175 postes de responsables locaux d’unités de police (pour 8,3 millions d’euros), renforçant ainsi l’encadrement intermédiaire de la police nationale ;

—  la revalorisation indiciaire du corps de commandement pour 6,2 millions d’euros ;

—  la revalorisation indiciaire du corps d’encadrement et d’application 9,3 millions d’euros ;

—  l’accompagnement du passage des officiers de police à un régime de cadre en soldant le stock des heures supplémentaires et en revalorisant les montants de la prime de commandement (5,2 millions d’euros) ;

—  la revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques (4,1 millions d’euros).

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement

Compte tenu du contexte budgétaire et des engagements pris dans le cadre du plan « corps et carrières », les crédits de fonctionnement et d’investissement se trouvent particulièrement contraints. Ainsi, ils diminueront en 2009 de 3,8 % en crédits de paiement, à 1,036 milliard d’euros.

Néanmoins, les programmes de modernisation de la police nationale seront lancés dès 2009, première année d’application de la LOPPSI 2. En 2009, la « tranche LOPPSI » est de 61 millions d’euros. Ces crédits seront consacrés à la modernisation des outils technologiques (22 millions d’euros) à l’acquisition d’équipements de protection et de moyens logistiques (11 millions d’euros) ainsi qu’au renforcement de l’accompagnement social (23 millions d’euros pour le logement en Île-de-France et les crèches) et à l’immobilier (5 millions d’euros).

Seront ainsi lancées de premières vagues d’acquisition de matériels permettant le déploiement sur trois à cinq ans des projets d’équipement de véhicules de patrouilles avec le système de lecture automatique des plaques d’immatriculation (LAPI), d’acquisition d’outils dédiés à la lutte antiterrorisme, de développement de la vidéo protection et de son exploitation, de renforcement des moyens d’investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité, de radiolocalisation des véhicules, de modernisation des grands fichiers d'identification (FNAED et FNAEG), de dématérialisation et d’optimisation des ressources.

Dans le domaine de la protection et de l’équipement des fonctionnaires, les acquisitions porteront sur les armes à létalité réduite, dont le lanceur de 40 mm ⁽⁸⁾, sur les lunettes de protection, les gilets tactiques, les tenues maintien de l’ordre. La nouvelle tenue de service général équipera désormais les policiers d’outre-mer et les motocyclistes. Enfin, le programme d’équipement des véhicules avec terminaux embarqués sera poursuivi.

En ce qui concerne l’immobilier, les projets lancés en 2009 sont notamment dédiés au renforcement de la police technique et scientifique, avec le relogement de l'institut national de la police scientifique en région parisienne, et à la poursuite de la restructuration des plates-formes logistiques et l’aménagement de sites d’hébergement pour les CRS (cantonnement de Pondorly).

Par ailleurs un certain nombre de commissariats seront mis en chantier, tels ceux de Draguignan, Hyères, La Ciotat, Saint-Malo, Provins, Livry-Gargan, Ermont, Issy-les-Moulineaux. Les hôtels de police de Périgueux, Boulogne, du 5ème arrondissement de Paris seront rénovés.

3. Le budget 2009 de la gendarmerie nationale

Le programme « gendarmerie nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2009 de 7,614 milliards d’euros en crédits de paiement, en augmentation de 1,33 % par rapport à 2008 et de 7,617 milliards d’euros en autorisations d’engagement, en baisse de 2,5 % par rapport à 2008. Cette baisse s’explique par le niveau très élevé des autorisations d’engagement atteintes en 2007 et 2008, à la fin de la période de programmation de la LOPSI 2003-2008.

a) Les dépenses de personnel

Les crédits du titre 2 sont fixés à 6,3 milliards d’euros en 2009, en augmentation de 3,4 % par rapport à 2008. Comme dans la police nationale, cette augmentation ne s’explique pas par la création de postes puisque le plafond d’emplois va diminuer en 2009 : 99 509 équivalents temps plein, en baisse de 1 625 par rapport à 2008. Cette baisse résulte de :

—  la suppression de 1 246 emplois (771 de suppression nette et 475 d'extension en année pleine des mesures décidées en 2008), conséquence de la décision de non-remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite ;

—  le transfert de 379 emplois majoritairement au profit des programmes du ministère de la Défense. En effet, compte tenu du rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur, il était logique de ne plus faire figurer au sein du programme « gendarmerie nationale » les gendarmes exerçant des missions directement liées à la défense, comme les 298 emplois budgétaires de la gendarmerie de l’armement.

Le budget 2009 permettra par ailleurs le financement de la cinquième annuité du plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE), pour 20 millions d’euros. En 2009, c’est le PAGRE rénové pour tenir compte des conclusions du rapport conjoint « Police/Gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » qui sera mis en œuvre. 282 postes de sous-officiers seront transformés en officiers de gendarmerie. Par ailleurs, le repyramidage au sein du corps des sous-officiers sera accéléré en application du PAGRE « rénové » : 2 782 postes de sous-officiers subalternes étant transformés en 2 000 postes de maréchal des logis-chef, 150 d’adjudant-chef et 350 de major.

Dans la même logique de parité « police-gendarmerie », le budget 2009 permettra le financement de la nouvelle grille indiciaire « défense », à hauteur de 11,4 millions d’euros.

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement s’élèveront à 995 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009, en hausse sensible de 4,61 % par rapport à 2008. Cette augmentation résulte principalement d’une hausse de 8 % des crédits qui seront destinés au fonctionnement courant. Votre rapporteur pour avis s’était déjà félicité l’an dernier qu’un début de réponse soit alors apportée à la sous dotation chronique de ce poste compte tenu de l’évolution des coûts (loyers, carburants…). Il était nécessaire que cet effort se poursuive cette année. À ce titre, dans le cadre de la LOPPSI 2,30 millions d’euros sont consacrés à cette remise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie.

Les autres crédits de fonctionnement (équipement…) s’élèvent, d’après le directeur général de la gendarmerie nationale, à 65 millions d’euros en crédits de paiement. Au titre de la LOPSI 2, la gendarmerie pourra notamment envisager d'acquérir de nouvelles tenues de maintien de l'ordre et des équipements de protection individuels (pour 16,5 millions d’euros en autorisation d’engagement et 7,5 millions d’euros de crédits de paiement en 2009), des munitions pour les armements non létaux (11 millions d’euros en autorisations d’engagement, 5,5 millions d’euros de crédits de paiement)…

En matière d’investissement, les crédits ouverts sont en forte baisse, tant en autorisations d’engagement (- 50 % à 304 millions d’euros) qu’en crédits de paiement (- 23 % à 297 millions d’euros). Il faut une nouvelle fois rappeler que ces volumes doivent être appréciés en tenant compte du calendrier de réalisation de la LOPSI 1, très concentré sur les dernières années de programmation.

L'effort sera largement porté, dans le cadre de la LOPPSI 2, sur l'acquisition et la commande de matériels procurant une avance technologique à la gendarmerie. Ainsi, 7,3 millions d’euros seront affectés à la vidéo protection et 3,1 millions d’euros à l'acquisition de lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation (LAPI).

Les opérations immobilières prévues pour 2009 devraient s’élever à 163 millions d’euros en autorisation d’engagement et à 138 millions d’euros en crédits de paiement. Parmi ces opérations figurent la construction de 382 unités-logement et la mise en chantier d’une caserne à Mulhouse.

C. LES FORCES DE SÉCURITÉ ÉVOLUENT DANS UN CADRE EN PERPÉTUELLE MUTATION

Bien avant le lancement de la revue générale des politiques publiques, la police et la gendarmerie nationales ont connu de profondes mutations, qui se sont accélérées depuis 2002. Ces administrations ont su faire adapter leur organisation et leurs modalités de fonctionnement aux évolutions de la délinquance.

1. La création de la Direction centrale du renseignement intérieur

Dans le domaine du renseignement, de profondes évolutions sont à l’œuvre avec la création, le 1^er juillet 2008 de la Direction centrale du renseignement intérieur. Elle exerce les attributions antérieurement dévolues à la direction de la surveillance du territoire (DST), ainsi que celles de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) relevant de sa mission de renseignement stricto sensu (lutte contre le terrorisme et contre les atteintes à la sûreté de l’État…). La DCRI est présente sur l’ensemble du territoire par des services territoriaux (au niveau zonal, régional ou départemental), qui ne sont pas pour autant des services déconcentrés. En effet, ces services sont placés sous la seule autorité du directeur central du renseignement intérieur (sauf pour leur activité judiciaire). Elle dispose de 4 000 fonctionnaires dont 3 000 policiers. Au total, la suppression des doublons entre les deux services aura permis d’économiser environ 400 emplois.

Au-delà des économies réalisées, la fusion était essentielle afin de doter la France d’un service de renseignement performant et disposant des moyens nécessaires pour répondre à ses missions. La mise en place d’une réforme aussi ambitieuse en une année constitue une véritable performance qu’il faut saluer. En effet, cette réforme a impliqué la mutation de l’ensemble des personnels de la DST et de la DCRG puisque ces deux services disparaissaient. Votre rapporteur regrette néanmoins que la réforme ne soit pas complète puisque les effectifs des renseignements généraux de la préfecture de police affectés à des missions de renseignement n’ont pas intégré la DCRI mais une nouvelle direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP).

Les autres missions des RG ne relevant pas du renseignement (information générale sur l’activité politique, économique et sociale, surveillance des violences urbaines) sont dorénavant attribuées à la Direction centrale de la sécurité publique (DCSP)⁹. Afin de réaliser cette mission, une nouvelle sous-direction a été créée en son sein, la sous-direction de l’information générale (SDIG), qui dispose de services départementaux au sein des directions départementales de la sécurité publique. Le chef de service départemental est donc placé sous l’autorité du directeur départemental de la sécurité publique. Du point de vue des moyens, l’ensemble des SDIG représente au 1^er juillet 2008, services centraux compris, quelque 1 200 policiers et 440 personnels administratifs.

Il est attendu de cette intégration une amélioration du suivi des missions « classiques » des renseignements généraux dans le domaine de l’ordre public notamment en matière de violences urbaines et de hooliganisme. Alors que les Renseignements généraux consacraient une part importante de leurs activités à des missions d’information sur la situation économique, politique et sociale du département, les SDIG devraient se consacrer davantage à des missions de renseignement strictement policières. Les missions de la sécurité publique intègrent ainsi désormais l’ensemble de la chaîne policière depuis l’analyse et la prévision jusqu’aux investigations judiciaires.

2. Les réflexions sur le format des forces mobiles

Dans le domaine de l’ordre public, des réflexions sont engagées sur le format optimal des CRS et des escadrons de gendarmerie mobile dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Après une période où les forces mobiles, afin de maintenir leurs effectifs, se sont vu attribuer des missions supplémentaires, il est désormais envisagé de les concentrer sur leurs missions traditionnelles de maintien de l’ordre, qui en font la spécificité et pour lesquelles elles ont un savoir-faire qui est reconnu dans le monde entier. À l’inverse, l’emploi des forces mobiles dans des missions de sécurisation n’a pas toujours donné les résultats escomptés, notamment en matière de suites judiciaires de leurs interventions. Dans ces conditions, il semble possible de réduire le format des forces mobiles, sans réduire leurs capacités d’action en matière de maintien de l’ordre.

En ce qui concerne les CRS, un premier effort vient d’être réalisé avec le reformatage à 4 sections des unités de la région parisienne comme sur le reste du territoire, contre 6 auparavant, induisant une diminution de 400 emplois. Dans les années à venir, le nombre de compagnies, actuellement de 60, pourrait être diminué : 3 à 5 unités pourraient être supprimées, en faisant porter l’effort sur les grands centres urbains accueillant plusieurs unités afin de minorer l’effet négatif en termes d’aménagement du territoire. Au terme de cette opération, en 2011, les effectifs des forces mobiles pourraient avoir été réduits de 1 000 ETPT.

Dans le même but de recentrer les forces mobiles sur la mission de maintien de l’ordre, le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé de confier la gestion de l’ensemble des CRA à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF). Cette décision aura des conséquences sur le format de la gendarmerie mobile. En effet, la gendarmerie gère aujourd'hui 314 places dans ses 5 CRA qui seront progressivement transférés à la PAF, entraînant une réduction des effectifs de gendarmes mobiles, de l’ordre de 850, actuellement chargés des missions de surveillance et d’escortes au sein des CRA.

3. La réforme de la police territoriale

L’année 2008 a vu la mise en œuvre de deux expérimentations très intéressantes afin de renforcer les moyens de la sécurité publique dans les zones les plus touchées par la délinquance.

Le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a ainsi annoncé le 14 janvier 2008 un plan d’action destiné à renforcer la sécurité des habitants des quartiers difficiles. Ce plan s’inscrit dans une démarche de renforcement du lien entre la police et la population, qui exige en particulier une meilleure intégration des policiers dans leur environnement. À l’inverse, les forces mobiles affectées à des missions de sécurisation dans ces quartiers avaient le désavantage de mal connaître leurs spécificités. Ce plan implique des policiers davantage présents et visibles sur le terrain et des moyens adaptés aux particularités de la délinquance locale. Il s’agit donc d’une véritable police de proximité, présente sur le terrain, qui n’hésite pas à intervenir avec vigueur quand c’est nécessaire. Cette police, « territorialisée », se distingue donc très nettement de la doctrine de la « police de proximité » mise en place entre 1997 et 2002 : celle-ci avait en effet entraîné une explosion des implantations immobilières de la police qui s’était traduit par une moindre occupation du terrain par les policiers.

C’est dans le cadre de cette doctrine de police territoriale, que les unités territoriales de quartier (UTEQ) ont été créées. Composées de policiers spécialement formés, notamment aux spécificités de la vie locale, elles ont pour objectifs la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel, le développement du lien de confiance entre la police et la population. Fortes en moyenne de 20 fonctionnaires, elles doivent assurer une présence dissuasive et visible en tenue sur la voie publique avec un horaire de travail adapté à la situation de chaque quartier.

Par ailleurs, dans les départements les plus touchés par la délinquance, les unités de la sécurité publique, dont les UTEQ, pourront être appuyées par une compagnie départementale de sécurisation. Ces compagnies seront composées d’une centaine d’hommes ⁽¹⁰⁾, en tenue, en civil et à moto, spécialement équipés et capables de traiter judiciairement en temps réel la délinquance. Les compagnies de sécurisation se distinguent donc assez sensiblement des CRS dont l’objectif premier est le maintien de l’ordre. L’origine de cette création réside en effet dans le constat fait de la difficulté d’appréhender des délinquants violents présents au sein de manifestations, qui avait conduit à la création de la compagnie de sécurisation de la préfecture de police de Paris en 2003.

Au 1^er septembre 2008, la première compagnie de sécurisation a été mise en œuvre en Seine-Saint-Denis. Au cours du premier semestre 2009, trois nouvelles compagnies seront mises en place dans les Bouches-du-Rhône (Marseille), la Haute-Garonne (Toulouse) et l’Essonne. Au 2^ème semestre, la création de cinq unités est envisagée dans le Nord (59), le Bas-Rhin (67), le Rhône (69), les Yvelines (78) et le Val-d’Oise (95). À la fin de l’année 2009, ce sont donc neuf compagnies qui devraient être opérationnelles ou en cours d’installation.

Les responsables syndicaux rencontrés par votre rapporteur ont une appréciation très positive de cette expérience, tout d’abord sur le principe, mais également sur les premiers résultats observables depuis la mise en œuvre de ces structures. La grande majorité de la population a bien accueilli les UTEQ qui ont de fait obtenu de réels résultats dès les premiers mois de leur installation. Globalement la délinquance générale baisse de 11,98 % sur l’ensemble des UTEQ (-5 % à La Courneuve, + 7 % à Saint-Denis, -29,8 % à Clichy-Monfermeil), quant à celle de proximité, elle chute de 22,85 % (-33 % à La Courneuve, -17,7 % à Saint-Denis, -36,8 % à Clichy-Montfermeil).

L’activité des services est soutenue, 945 opérations de police ont eu lieu et 236 interpellations ont été opérées, ce qui entraîne un recul des principales infractions de proximité, les vols à main armée reculant de 38 % et les vols à la portière de 44 %.

II. LES GIR : UN EXEMPLE RÉUSSI D’ACTION INTERMINISTÉRIELLE DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ

Mis en place dès le mois de mai 2002, les Groupes d’intervention régionaux (GIR) ont constitué la première manifestation de la politique résolue de lutte contre l’insécurité mise en œuvre à la suite de l’alternance politique de 2002. Leur mise en place traduisait une prise de conscience de la nécessité de lutter contre la délinquance sous l’angle financier et de l’utilité de décloisonner les frontières administratives.

Six ans après la mise en place des GIR, il était donc intéressant de s’interroger sur la pertinence de cette structure, qui a aujourd’hui trouvé sa place, même si c’est dans une certaine discrétion qui contraste avec le retentissement médiatique quelque peu excessif des premières opérations menées avec l’appui des GIR. Votre rapporteur pour avis a donc rencontré les principaux responsables des services présents dans les GIR : Direction centrale de la police judiciaire, Sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie nationale, Direction générale des douanes et droits indirects, Direction générale des finances publiques. Votre rapporteur a également visité deux GIR : l’un dirigé par la gendarmerie nationale et à compétence régionale — le GIR Champagne-Ardenne basé à Reims — et l’autre dirigé par la police nationale et à compétence départementale — le GIR Seine-et-Marne installé à Moissy-Cramayel.

A. UNE ORGANISATION ET UNE STRUCTURE ORIGINALES

1. La création et le développement des GIR

Les GIR ont été créés par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002. Elle traduisait la détermination du gouvernement en matière de lutte contre l’insécurité et particulièrement contre l'économie souterraine générée par les activités délictueuses ou criminelles. Le dispositif interministériel mis en place mobilise l’ensemble des acteurs de la sécurité sous la conduite concertée des autorités administratives et judiciaires.

Créés par une simple circulaire, les GIR ne sont donc pas des services autonomes, mais sont rattachés à un service de police judiciaire de la police ⁽¹¹⁾ ou de la gendarmerie ⁽¹²⁾ nationales. En effet, les GIR ont été l’une des premières manifestations du rapprochement entre la police et la gendarmerie mise en œuvre à partir de 2002, puisque les GIR non seulement accueillent dans un même lieu policiers et gendarmes (et fonctionnaires d’autres administrations) mais aussi peuvent être commandés soit par des policiers, soit par des gendarmes, en fonction de leur structure de rattachement.

En métropole, il existe 29 GIR dont 21 ont une compétence calquée sur le ressort d’une région administrative et huit sont attachés à la région Île-de-France avec une compétence départementale. Parmi les GIR de métropole, 19 sont rattachés à la police nationale (dont les huit d’Île-de-France), et 10 à la gendarmerie.

Le dispositif a été complété le 1^er septembre 2006 par la création d'un GIR permanent placé sous l'autorité de la gendarmerie à Cayenne en Guyane. Deux nouveaux GIR, sous la direction de la police nationale (Guadeloupe et La Réunion) ont été créés depuis le début de l’année 2008. Enfin, les GIR de la Martinique et de Mayotte, placés sous le commandement de la gendarmerie, devraient voir le jour d’ici la fin de l’année.

Données générales sur les GIR

À l’origine, les GIR étaient animés par leurs administrations centrales d'appartenance. Un contrôleur général de la police et un lieutenant-colonel de gendarmerie assuraient cette mission respectivement à la direction centrale de la police judiciaire et à la direction générale de la gendarmerie nationale.

Une coordination nationale unique a été mise en place au sein de la direction centrale de la police judiciaire l'été dernier. Sa direction, est actuellement assurée par un commissaire de police, secondé d'un officier supérieur de gendarmerie pour une durée de deux années. La règle de l’alternance a été retenue, le successeur de l’actuel coordinateur sera donc un gendarme et son adjoint, un policier.

D’après le général Galtier, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale, la coordination nationale ne devrait pas interférer dans le pilotage des GIR, assuré, au niveau local, par les autorités administratives et judiciaires ni dans les questions de commandement. Cette coordination devrait plutôt intervenir dans les domaines de l’animation (suivi de l'activité opérationnelle, statistiques, organisation des séminaires et réunions, pilotage des réunions avec les référents des administrations partenaires…), de la coordination des services, de la gestion des ressources humaines (suivi des affectations, des postes vacants, des harmonisations de grade…), de soutien (suivi du niveau et de la qualité des moyens matériels fournis aux GIR).

2. L’organisation des GIR

L’organisation des GIR est un élément essentiel car elle en fait la spécificité, fondée sur la dualité police–gendarmerie et sur le recours à des fonctionnaires issus de nombreuses administrations.

a) L’Unité d’organisation et de commandement (UOC)

Chaque GIR dispose d’une UOC qui en constitue la structure permanente, composée de 8 à 15 personnels, selon la taille de la région ou du département.

À sa tête, figure un duo composé d’un policier et d’un gendarme. Dans les GIR « police nationale », le chef est un commissaire ou un officier de police (commandant) et son adjoint est un officier de gendarmerie. Dans les GIR « gendarmerie », le chef est un officier de gendarmerie et son adjoint est un officier de la police nationale. La complémentarité entre le chef et son adjoint semble donner satisfaction, même si quelques difficultés, liées aux personnes, ont pu être observées dans les premières années de mise en place des GIR.

Dans les GIR que votre rapporteur a pu visiter, il a pu constater une véritable osmose entre le chef et son adjoint, qui se considèrent comme interchangeables, se rendant à telle ou telle réunion en fonction de leurs disponibilités, sans considération de leur corps d’origine, même si le gendarme a davantage vocation à traiter avec les autorités de commandement de la gendarmerie nationale (commandant de région ou de groupement départemental) et le policier avec celle de la police judiciaire. Le général commandant la région de gendarmerie de Champagne-Ardenne a ainsi indiqué à votre rapporteur qu’il considérait le capitaine de police, adjoint au chef de GIR, comme un interlocuteur aussi légitime que le lieutenant-colonel qui le dirige, notamment lorsqu’il est conduit à assurer le commandement du GIR par intérim, bien que le GIR soit une émanation de la section de recherches de la gendarmerie. De même, le capitaine de gendarmerie, adjoint du chef du GIR de Seine-et-Marne, a exercé le commandement de ce GIR pendant une année entière, du fait d’une difficulté à pourvoir le poste de chef, sans que cela ne pose le moindre problème.

Le reste de l’UOC est constitué :

—  de policiers et de gendarmes dont le nombre respectif est très proche. Les représentants de la police nationale sont choisis afin de s’efforcer de refléter la diversité de ses métiers (sécurité publique, police judiciaire, services départementaux d’information générale) ;

—  d’un fonctionnaire des douanes (contrôleur ou inspecteur des douanes) qui n’est pas issu de la douane judiciaire mais des services exerçant des contrôles sur le terrain ;

—  d’un fonctionnaire des services fiscaux (contrôleur ou inspecteur des impôts), généralement issus des brigades de contrôle et de recherches (BCR).

Au total, 362 fonctionnaires et militaires travaillent actuellement dans ces structures permanentes, mis à disposition par leur administration d’origine.

L’originalité principale du GIR réside donc dans le travail au quotidien en commun dans des locaux identiques d’agents issus d’administration différente.

b) Les personnes ressources

Au-delà de sa structure permanente, chaque GIR peut également faire appel à des personnes ressources, dont l’effectif varie d’une trentaine à une centaine de personnes selon les régions, pour servir de renfort en cas de besoin. Ces personnels ne sont pas affectés de façon permanente aux GIR, contrairement à leurs collègues des UOC, mais sont susceptibles de participer ponctuellement à des opérations auxquelles le GIR est partie :

—  le premier objectif est de permettre au GIR, qui reste une structure de petite taille, de disposer de la force de frappe nécessaire pour épauler utilement le service enquêteur qui a fait appel à lui. En effet, l’intérêt de l’intervention d’un GIR est de pouvoir démanteler des réseaux d’économie souterraine dans leur globalité, ce qui exige par exemple de pouvoir procéder à un nombre très important de garde à vue simultanément. À cet effet, les GIR peuvent faire appel à des policiers et des gendarmes « ressources ». Lors de son déplacement au GIR de Seine-et-Marne, votre rapporteur a ainsi pu rencontrer des enquêteurs de la sûreté départementale, appelés comme « personnes ressources » dans le cadre d’une importante opération menée par le GIR deux jours auparavant ;

—  le deuxième objectif est d’accentuer la vocation interministérielle des GIR car les personnels ressources sont issus non seulement de la police et de la gendarmerie nationales, des administrations représentées à l’UOC — qui peuvent ainsi également bénéficier d’un soutien en cas d’opérations importantes — mais aussi d’autres administrations qui sont ainsi associées au GIR (fonctionnaires de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle…).

Les personnes ressources sont au nombre de 1 488 sur l’ensemble des GIR. Paris constitue une particularité puisque son GIR ne peut pas faire appel à des personnes ressources. En effet, le choix a été fait d’une organisation différente pour la capitale avec un UOC beaucoup plus étoffé (23 personnes), composé d’agents de l’ensemble des administrations partenaires des GIR.

c) Le fonctionnement au quotidien

Ne constituant pas des services autonomes, les GIR s’appuient sur les moyens budgétaires des services territoriaux au sein desquels ils sont intégrés (DIPJ, DRPJ, SRPJ, Section de recherches). Les modalités de fonctionnement au quotidien des GIR dépendent donc largement de la « générosité » du service auquel ils sont rattachés.

Ainsi, comme les GIR ne disposent pas d’un budget propre, chacune des administrations qui fournit des personnels aux UOC les rémunèrent directement. En ce qui concerne les véhicules, ceux-ci ne sont pas tous fournis par le service d’accueil mais, quelle que soit la nature du GIR, à la fois par la police et par la gendarmerie. Police et gendarmerie se chargent chacune de l’entretien et du carburant de leurs véhicules. En revanche, les administrations du ministère des finances ne participent pas du tout au fonctionnement courant des GIR, ne fournissant pas, sauf exception, de véhicule.

Certains chefs de GIR souffrent de cette absence de « budget propre » qui ne leur permet pas de gérer leurs objectifs en fonction de leurs moyens financiers, comme le veut pourtant la philosophie de la LOLF. L’affectation des moyens utilisés par les personnels des GIR est en effet tout à fait déconnectée de leurs résultats. Cela semble particulièrement évident s’agissant des primes pour résultats exceptionnels qui restent, classiquement, attribuées sur la base de l’appartenance à un service. Le GIR n’étant pas un service, il n’est pas possible de récompenser les agents qui le composent en tant que membres d’un GIR, mais seulement en tant que fonctionnaire d’une DIPJ ou gendarme d’une section de recherches… Alors que se met en place une coordination nationale, peut être serait-il opportun de lui confier la mission de délivrer des primes aux GIR qui se sont le plus impliqués, primes qui seraient attribuées sans considération de l’administration d’appartenance des agents du GIR.

Le fonctionnement budgétaire des GIR s’explique par la naissance de ceux-ci, sur la base d’une simple circulaire. Ceux-ci n’étant pas prévus par un texte de portée normative, ils n’ont pas d’existence administrative propre. Le GIR n’est ainsi pas, juridiquement, une entité en tant que telle mais un simple lieu où travaillent des fonctionnaires et militaires qui restent rattachés à leur administration d’origine. Il en résulte quelques difficultés d’ordre pratique dans le fonctionnement quotidien des GIR. C’est par exemple le cas de l’absence d’interopérabilité des réseaux informatiques des quatre administrations présents dans les GIR : un gendarme ne peut ainsi par exemple pas accéder directement à CHEOPS, qui est le portail sécurisé permettant d'accéder aux applications de police opérationnelles et réglementaires de la police nationale. En sens inverse, les policiers d’un GIR n’ont pas d’accès direct au JUDEX. Dans la mesure où policiers et gendarmes travaillent ensemble sur les mêmes affaires au sein des GIR, la persistance de ce type de pesanteur est une perte de temps difficilement justifiable. Votre rapporteur considère que policiers des GIR devraient être habilitées pour accéder aux applications informatiques de la gendarmerie nationale, et inversement.

De même, votre rapporteur a pu constater que l’absence de statut juridique des GIR pouvait poser des difficultés dans l’échange d’informations au quotidien entre les membres du GIR. Ceux-ci n’étant pas formellement des agents de la même administration, ils se voient appliquer des règles très formalisées qui ne sont pas adaptées à un travail d’équipe au quotidien. Pour obtenir un renseignement de la part de son douanier ou de son agent des services fiscaux, le chef d’un GIR doit ainsi préalablement rédiger une réquisition en bonne et due forme.

Ces difficultés pratiques pourraient justifier que les GIR soient assis sur une base normative plus solide qu’une circulaire.

Cependant, en dépit de ces difficultés, les responsables des GIR rencontrés par votre rapporteur ont estimé qu’il existait, dans les faits, un véritable esprit « GIR ». Que ce soit en Champagne-Ardenne ou en Seine-et-Marne, les membres des GIR rencontrés forment une authentique équipe soudée, et non une simple juxtaposition d’agents issus d’administrations différentes.

3. Le pilotage des GIR

N’étant pas des services de police judiciaire classique, les GIR obéissent à des modalités de pilotage bien particulières, afin de tenir compte de leur nature hybride, à la fois administrative et judiciaire.

Dans chaque département, l’emploi du GIR est décidé par un comité de pilotage où siègent le préfet et le, ou les, procureurs concernés. Ce comité décide des « objectifs » assignés au GIR, sur une base calendaire très variable (trimestriel, semestriel, annuel, voire moins). Le comité peut fixer des objectifs au chef du GIR avec ou sans lettre de mission. Une telle lettre de mission ne doit pas être confondue avec un soit-transmis du Procureur de la République permettant de recourir à la réquisition judiciaire. En effet, l’intervention du GIR sur un plan judiciaire ne peut intervenir que s’il est requis par le procureur de la République en enquête préliminaire ou par le juge d’instruction, après ouverture d’une information judiciaire. Dans tous les cas, cette réquisition prendra la forme d’une co-saisine, le GIR ne pouvant intervenir qu’en appui d’un service de police judiciaire qui garde la direction de l’enquête.

Au plan régional, un comité d’arbitrage (préfet de région, procureurs généraux concernés) est chargé de décider de l’emploi des moyens du GIR lorsque les demandes des différents comités de pilotage ne peuvent toutes être satisfaites. Cependant, il arrive, en Rhône-Alpes par exemple, que le comité d’arbitrage joue le rôle d’un comité de pilotage et fixe directement les priorités d’emploi pour l’ensemble de la région.

Les orientations du GIR de Seine-et-Marne pour 2008
fixées par le Comité de pilotage

—  le trafic de stupéfiants-blanchiment ;

—  les autres trafics en relation avec les quartiers sensibles ;

—  la contrefaçon en liaison avec l’économie souterraine dans les quartiers sensibles ;

—  le travail dissimilé dans sa dimension patrimoniale en relation avec les quartiers sensibles ;

—  les escroqueries aux prestations sociales par une contribution aux enquêtes sur l’aspect patrimonial.

Ainsi la participation d’un GIR à une affaire ne résulte pas de règles précises mais du contexte dans lequel il s’inscrit. Sa capacité d’action dépend tout d’abord de l’implication de ses autorités de tutelle, préfet et parquets, qui ont un rôle majeur à jouer dans leur animation. Votre rapporteur n’a pas le sentiment que cette double tutelle constitue un inconvénient, même si l’intervention du préfet dans la fixation d’objectifs de police judiciaire représente incontestablement une innovation. Certes, comme l’a admis le directeur central de la police judiciaire, M. Christian Lothion, la fixation des objectifs du GIR par le seul procureur de la République permettrait certainement d’aplanir certaines difficultés que rencontrent encore les GIR avec certains magistrats, notamment instructeurs, qui refusent encore, par principe, de les co-saisir. Mais le risque serait alors de faire des GIR des services de police judiciaire comme les autres, alors que leur vocation est d’utiliser l’ensemble de la palette des moyens pour lutter contre l’économie souterraine : pénaux bien sûr, mais aussi administratifs, fiscaux et douaniers.

B. UNE VALEUR AJOUTÉE INDÉNIABLE POUR LUTTER CONTRE L’ÉCONOMIE SOUTERRAINE

1. Le positionnement des GIR, comme structure de soutien, est adapté

La mise en place des GIR a su éviter un écueil : celui de déboucher sur la création d’un service supplémentaire, facteur de désorganisation et de complexité.

Ne pas être un service peut, il est vrai, être un facteur de fragilité pour un GIR, mais c’est également ce qui en fait sa force. Certes, un GIR ne peut pas agir seul, le chef d’un GIR qui souhaite exploiter des renseignements recueillis d'initiative est ainsi obligé de trouver un service directeur d'enquête au profit duquel il puisse travailler. En effet, en l’absence de reconnaissance juridique des GIR dans le code de procédure pénale, le GIR ne fait que venir en appui du service de police judiciaire initialement saisi, par exemple une sûreté départementale ou un service régional de police judiciaire (police nationale), une brigade territoriale, une brigade de recherches ou une section de recherches (gendarmerie nationale).

Ce positionnement est essentiel car il est une garantie du succès du dispositif, qui repose sur l’intérêt que peuvent avoir les services initialement saisis à faire appel au GIR. En effet, contrairement à ce qui peut par exemple se passer lorsqu’un service régional de police judiciaire « reprend » une affaire importante (meurtre par exemple) à un commissariat de la sécurité publique, l’intervention d’un GIR ne dessaisit nullement le service demandeur. Celui-ci bénéficie ainsi des moyens humains et juridiques du GIR et de son savoir-faire pour l’aider à résoudre une affaire dont il continue de conserver la direction de l’enquête.

Le directeur central de la police judiciaire, M. Christian Lothion, a ainsi rappelé à votre rapporteur que la logique de performance issue de la LOLF donnait une importance considérable à l’analyse statistique du travail de police. Or, l’intervention d’un GIR ne peut qu’améliorer les résultats du service qui fait appel à lui. En effet, pour un service de petite taille (par exemple une brigade territoriale ou un commissariat), l’appui du GIR est essentiel pour traiter des affaires complexes faisant intervenir des réseaux étendus. Ces services n’auraient ni les moyens humains, ni l’expertise, de traiter les affaires confiées aux GIR. En outre, les GIR travaillent dans le temps long, ils mènent des investigations poussées, n’hésitant pas à aller au-delà des seules cibles initiales pour remonter des réseaux entiers. Le constat est d’ailleurs assez généralisé que les GIR suivent des affaires qui n’auraient probablement pas fait l’objet d’investigations poussées s’ils n’avaient pas existé.

Constitués de spécialistes de l’économie souterraine, les GIR apportent un appui technique indéniable aux services enquêteurs, notamment en raison de leur maîtrise de procédures très complexes. D’une façon générale, la qualité procédurale des dossiers traités par des GIR est d’ailleurs considérée comme très satisfaisante.

Les responsables des GIR visités par votre rapporteur, conscients de la réalité administrative, ne souhaitent d’ailleurs pas de modification de cette situation, même si elle les empêche de traiter des affaires lorsqu’ils ne trouvent pas de services pour les « porter ». Ils soulèvent néanmoins une difficulté. Lorsqu’un service enquêteur souhaite faire appel à un GIR, il est nécessaire que les magistrats en co-saisissent les membres. Globalement, dans le cadre d’enquête préliminaire ouverte par le procureur de la République, la co-saisine ne pose pas de problème. En revanche, il semble que, lorsqu’une information judiciaire est ouverte, certains juges d’instruction soient réticents à co-saisir les GIR.

2. Les vertus du travail interministériel

Les GIR ont été créés pour lutter contre l’économie souterraine sous toutes ses formes, c'est-à-dire en allant au-delà du travail classique de police judiciaire. À cet égard, la présence permanente d’agents des douanes et des services fiscaux contribue fortement à la valeur ajoutée des GIR

Les agents des services fiscaux et des douanes apportent tout d’abord une expertise indispensable au service des enquêtes confiées aux GIR. M. Antoine Magnant, chef du bureau « stratégie et méthodes de contrôle » à la direction générale des finances publiques, a d’ailleurs insisté sur la participation de ses agents au travail interministériel des GIR, qu’il considère comme plus importante que le « retour fiscal » éventuellement obtenu. De fait, les agents des services fiscaux peuvent mettre à disposition des GIR les bases d’information dont ils disposent sur la situation fiscale de personnes soupçonnées : consultation du fichier FICOBA par exemple, ou tout simplement information permettant d’établir l’adresse d’une personne. En outre, l’expertise des agents des services fiscaux dans des domaines très complexes peut être très utile, c’est par exemple le cas en matière de comptabilité, dont la maîtrise est nécessaire pour établir les liaisons qui peuvent exister dans certains réseaux d’économie souterraine.

Les agents des douanes disposent également de connaissances précieuses pour les enquêteurs, notamment dans le domaine de la lutte contre la contrefaçon, mais aussi dans la lutte contre le trafic de drogue, nouvelle priorité des GIR. Les douaniers apportent en effet une connaissance des routes de la drogue, des principales filières, des transporteurs et des lieux d’approvisionnement. Le réseau de la douane permet par ailleurs d’obtenir des renseignements qui sont bien souvent à l’origine des enquêtes menées suite au travail d’initiative des GIR.

La contribution des agents des impôts et des douaniers ne se limite pas seulement aux renseignements qu’ils peuvent apporter aux officiers de police judiciaire pour les aider dans les enquêtes pénales. En effet, l’intérêt du GIR dans la lutte contre l’économie souterraine est également d’offrir toute la palette des sanctions possibles. Les personnels des GIR rencontrés ont tous indiqué que l’important pour eux, et pour la société en général, était que les membres de réseaux criminels soient sanctionnés, et si possible « au portefeuille », même si cela ne passe pas toujours pas une condamnation pénale. Ainsi, le directeur général des douanes et des droits indirects, M. Jérôme Fournel, a mis en avant les pouvoirs spécifiques dont dispose la douane (pouvoir de transaction notamment) qui devraient même, selon lui, être davantage utilisés par les GIR. L’utilisation des pouvoirs propres de la douane peut en effet être très utile. L’un des douaniers rencontrés à l’occasion des visites de GIR effectuées par votre rapporteur a ainsi expliqué qu’il était fréquent de privilégier la voie de la procédure douanière, s’agissant de petits trafics ou de situations où la procédure pénale semble mal engagée. Dans de telles situations, même si l’affaire ne débouche pas au pénal, elle se traduit néanmoins par des saisies et par une sanction.

De la même façon, la mise en œuvre de procédures fiscales par les agents fiscaux des GIR peut être un complément intéressant à d’éventuelles sanctions pénales. Les responsables de GIR, policiers et gendarmes, sont très satisfaits lorsqu’un redressement est opéré à la suite d’une enquête menée par le GIR. Chaque année, environ 300 contrôles fiscaux sont diligentés dans ce cadre, ainsi qu’une quinzaine de plaintes fiscales pénales. À titre d’exemple, les contrôles fiscaux lancés suite à une intervention du GIR Champagne-Ardenne ont permis de rappeler 806 000 euros de droits et 700 000 euros de pénalités en 2007. Dans la mesure où un GIR de cette taille se concentre sur 8 à 10 affaires par an, ces montants sont significatifs.

Enfin, en cas d’opération de grande ampleur, le recours aux « personnes ressources » issues de très nombreuses administrations permet le déclenchement de nombreuses procédures administratives dans leur champ de compétence (concurrence, travail…).

Les agents des impôts et des douanes ont manifestement trouvé leur place dans les GIR. Le plus souvent volontaires pour intégrer ces structures, ils apprécient le travail d’enquête sur le terrain, tout en ayant la satisfaction de constater que leurs nouveaux chefs, policiers ou gendarmes, apprécient la valeur ajoutée qu’ils apportent, du fait de leurs compétences spécifiques et de leur expertise technique. Pour ce qu’il a pu en voir, votre rapporteur a vraiment eu l’impression que ces agents faisaient partie intégrante du GIR, au même titre que leurs collègues issus de la police ou de la gendarmerie. À Reims comme à Moissy-Cramayel, les chefs ont souligné que douaniers et agents des impôts étaient, comme les autres, à leur poste à six heures du matin pour lancer les perquisitions lorsque le GIR mène une opération.

Pour autant, la participation de ces agents du ministère des finances à une structure majoritairement policière a parfois suscité des difficultés. Les douaniers et agents des impôts qui y sont présents représentent toujours seuls leur administration d’origine. Ils peuvent donc avoir le sentiment de perdre le contact avec leurs collègues et d’être quelque peu délaissés par leur hiérarchie. Ce phénomène a existé, les responsables des directions concernées l’ont admis, même si votre rapporteur l’a peu constaté dans les GIR qu’il a visités. Pour autant, cela explique probablement les difficultés de recrutement rencontrées pour pourvoir l’ensemble des postes en GIR. Ces difficultés sont aujourd’hui largement aplanies, notamment en raison de l’implication croissante des responsables des deux directions, qui ont compris la nécessité de mobiliser davantage leurs agents en GIR, par des réunions périodiques notamment, et de leur faire passer des messages de « non abandon ».

3. Un bilan très positif mais une réorientation bienvenue

Les GIR ont participé, depuis leur création et jusqu’au 30 juin 2008, à 3 965 opérations, permettant le placement en garde à vue de 25 819 personnes dont 5 903 ont fait l’objet d’un mandat de dépôt.

Dans le cadre de ces interventions, les saisies ont porté sur : 2 433 armes ; 1 778 véhicules ; 8 409 tonnes de résine de cannabis ; 133 805 comprimés d'ecstasy ; 393 244 kilogrammes de cocaïne et d'héroïne ; 84 millions d’euros (en numéraire, sommes bloquées sur comptes, valeur  meubles et immeubles).

Pour 2007, les infractions relatives aux stupéfiants et aux infractions liées ont constitué 24,5 % de leurs saisines. Les deux pôles d’activité complémentaires, sont constitués par la lutte contre la délinquance d’appropriation (vols à main armée et autres recels) qui représente 17 % du total et les infractions économiques et financières (blanchiment, non justification de ressources, escroqueries, faux et usages de faux, abus de biens sociaux et autres infractions économiques) qui ont représenté 31,5 % de l'activité des GIR en 2007. Mêlé de manière inextricable à l’économie souterraine, le travail illégal représente plus de 6,5 % des infractions relevées. Les autres infractions (proxénétisme, association de malfaiteurs, infractions à la législation sur les étrangers…) représentaient 20 % de l’activité des GIR en 2007.

Comme elle l’a indiqué devant la commission des Lois, la ministre de l’Intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie, a estimé que « les GIR étaient sortis de leur cœur de métier depuis environ deux ans et qu’ils travaillaient à des opérations me paraissant moins prioritaires que la lutte contre la toxicomanie ». Elle a donc réuni l’ensemble des chefs de GIR en janvier, puis de nouveau en juillet, afin de les remobiliser et d’orienter davantage leur action autour de la lutte contre le trafic de drogue et l’économie souterraine dans les quartiers sensibles.

Un premier bilan de la relance des GIR en 2008

Les 32 G.I.R. ont réalisé, entre le 1er janvier et le 30 juin 2008, 521 opérations dont 447 en matière pénale, 99 dans le domaine des douanes et 58 en matière administrative. Par comparaison avec l'année 2007, il est enregistré une augmentation du nombre total des opérations effectuées (+ 16,63 %).

Ces opérations ont permis l’interpellation de 3 536 individus contre 3 650 sur la même période en 2007 soit une légère baisse de 3,12 %. Sur le nombre total de personnes interpellées, 2 788 individus ont été placés en garde à vue (- 7,23 %).

Au total, 7 280 infractions pénales, douanières, administratives ont été constatées ou révélées par l’action des G.I.R. au cours de la période considérée contre 5 964 en 2007, soit une hausse de 22,07 %. On remarquera par ailleurs une très forte progression des infractions administratives relevées (+ 246 %) et une augmentation importante des infractions pénales (+ 22,01 %).

La relance de l’activité des G.I.R. est particulièrement sensible dans le domaine des infractions à la législation sur les stupéfiants : augmentation du nombre des infractions constatées de 8 % et hausse très significative des saisies concernant la résine de cannabis (+ 716 %) et l'ecstasy (+ 275 %).

Les saisies fiduciaires sont en progression de 22,56 %, confirmant ainsi l’approche matrimoniale dans la lutte contre l'économie souterraine.

Enfin, les opérations de police effectuées dans les zones urbaines sensibles représentent 20,20 % de l’activité globale des GIR (81 opérations y ont été menées au cours du 1er semestre 2008 contre 98 au cours de la même période de 2007).

Source : Ministère de l’Intérieur

C. DES OUTILS JURIDIQUES QUI PEUVENT ÊTRE AMÉLIORÉS

1. Les outils juridiques existant permettent aux GIR de travailler dans des conditions satisfaisantes

L’article 5 de la loi n° 2002–1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, complété par l’article 16 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, a défini les règles de communication et de transmission de renseignements et de documents de nature fiscale, financière ou douanière et le champ des infractions auquel elles s’appliquent.

En outre, les procédures de réquisitions judiciaires permettent d'obtenir et de garantir l'intégration des renseignements obtenus en procédure. Les réquisitions aux services fiscaux et aux établissements financiers visent également l’article 132-22 du Code Pénal qui dispose que « le procureur de la République, le juge d’instruction ou le tribunal saisi peuvent obtenir des parties, de toute administration, de tout établissement financier, ou de toute personne détenant des fonds du prévenu, la communication des renseignements utiles de nature financière ou fiscale, sans que puisse être opposée l’obligation au secret ».

Comme cela a déjà été montré, l’utilisation de la procédure formelle de la réquisition entre les membres d’une même structure est cependant source de lourdeur administrative. S’agissant des services fiscaux, elle s’accompagne d’une autre lourdeur, liée à la compétence départementale des agents des impôts. Pour la consultation des fichiers fiscaux, leur habilitation est donc uniquement départementale, alors que la compétence des GIR est régionale, en province du moins. Les agents des impôts doivent donc passer par l’intermédiaire de collègues des autres départements lorsqu’ils ont besoin d’un renseignement en dehors du département où le GIR a son siège. Cette contrainte n’empêche pas la transmission des informations nécessaires mais elle apporte une complexité évitable à la circulation de l’information. Il serait ainsi souhaitable d’attribuer une habilitation nationale aux agents des services fiscaux servant en GIR, habilitation dont bénéficient par exemple les directeurs des services fiscaux.

Dans le cadre de la lutte contre le travail illégal, il peut également être fait usage des dispositions du Code du travail permettant la communication de tous renseignements et documents utiles entre les agents des diverses administrations chargées de cette mission (articles L. 324-9 et suivants).

2. Une amélioration envisageable dans le domaine du régime des saisies et confiscation

Les travaux menés sur les GIR ont renforcé votre rapporteur pour avis dans sa conviction qu’une refonte du dispositif législatif des saisies et confiscations en matière pénale était nécessaire. En effet, comme l’a indiqué à votre rapporteur le général Galtier, sous-directeur de la police judiciaire de la Gendarmerie nationale, la saisie pénale a longtemps eu pour seul objectif la conservation des « pièces à conviction », c'est-à-dire des preuves de l'infraction. Pourtant, elle constitue également une étape déterminante pour obtenir, lors du jugement, la confiscation des biens, sanction incontournable dans le cadre de la lutte contre l’économie souterraine.

Une extension du champ des biens susceptibles d’être saisis semble tout d’abord indispensable. Il s'agirait de développer, dès le stade de l'enquête et de l'instruction, les possibilités de saisie patrimoniale, afin d'assurer la pleine effectivité des peines de confiscation susceptibles d'être ordonnées au moment du jugement. De la sorte, les possibilités de perquisitions et de saisies seraient étendues à l’ensemble des biens confiscables au sens de l’article 131-21 du code pénal, intégrant de facto les meubles ou immeubles, corporels ou incorporels, ce qui serait particulièrement apprécié par les services enquêteurs, notamment les GIR.

La clarification des procédures de saisies pénales est réclamée unanimement. La procédure civile, actuellement applicable, n’est en effet pas adaptée au cadre pénal, elle est source de difficultés pratiques et constitue une entrave aux mesures conservatoires, qui ne permettent plus dès lors d'assurer pleinement l'indisponibilité des éléments d'actif. Les responsables de GIR rencontrés par votre rapporteur ont insisté sur cette complexité qui explique en partie la faible utilisation de ces outils juridiques. Il semble ainsi nécessaire de mettre en place une procédure de saisie pénale, distincte des procédures civiles d'exécution, applicable aux biens immeubles, aux biens meubles incorporels, ainsi qu’aux saisies sans dépossession.

La juridiction de jugement – tribunal correctionnel ou cour d'assises – pourrait alors ordonner la saisie des biens qu’elle confisque, et qui n’avaient pas fait l’objet d’une saisie préalable, et même leur vente immédiate pour les biens meubles susceptibles de subir une forte dépréciation.

Les interlocuteurs de votre rapporteur ont également soulevé la nécessité d’améliore la gestion des biens saisis et des conditions d’exécution des confiscations, afin notamment d'éviter leur dévalorisation au cours de la procédure ou, au contraire, une conservation devenue inutile et coûteuse pour l’État, grevant ainsi les frais de justice.

L’administration des biens saisis reste encore, en France, à la charge du parquet qui se trouve confronté à des formalités et des contraintes parfois nombreuses (modalités de stockage, suivi des mesures conservatoires…). Aussi, dans la continuité des instruments juridiques visant à faciliter la saisie, il apparaît essentiel de mettre en place une structure à même de gérer en aval les biens appréhendés. C’est le cas dans d’autres pays où des organismes interministériels assurent cette fonction (Belgique, Irlande, Canada).

L’ensemble de ces réflexions pourrait déboucher sur le dépôt d’une proposition de loi refondant le dispositif législatif de saisies et de confiscations en matière pénale. Compte tenu de leur rôle dans la lutte contre l’économie souterraine, les GIR gagneraient en efficacité s’ils pouvaient utiliser ces nouveaux outils.

Au niveau national, s’inspirant de l’expérience des GIR, a été mise en place une plateforme d’identification des avoirs criminels (PIAC), rattachée à l’office central pour la répression de la grande délinquance financière, qui est composée de policiers et de gendarmes. Elle permet d’identifier et de saisir les avoirs illégalement acquis, et vise à priver les malfaiteurs du produit de leurs agissements criminels. Elle a pour but d’assister les services de police dans cette mission et de procéder avec eux aux premières mesures conservatoires sur les biens meubles et immeubles en tous points du territoire.

D’après une circulaire du 15 mai 2007, l’appel à la plateforme par les services de police locaux doit se faire « dans les cas où ces services ou les GIR ne peuvent le faire ou rencontrent des limites à l’exécution de leur mission, notamment pour des recherches de dimension nationale ou internationale ». En effet, les GIR ont naturellement vocation à identifier les avoirs criminels, il est donc nécessaire qu’ils effectuent ce travail au quotidien, en renvoyant à la PIAC, déjà très sollicitée, les dossiers les plus complexes. Ainsi, il pourrait être utile de formaliser la démarche préconisée par la circulaire, en faisant des GIR de véritables relais régionaux de la PIAC, chargés de faire un premier tri entre les dossiers qu’ils peuvent traiter directement et ceux qui doivent être traités au niveau central.

3. Une difficulté liée au régime d’imposition des activités occultes

Dans un rapport d’information sur les GIR déposé en 2003 ⁽¹⁴⁾, notre collègue Marc Le Fur démontrait que le régime fiscal simplifié de la « micro-entreprise » s’appliquait aux activités occultes, dès lors que le chiffre d’affaires de ces activités ne dépassait pas 76 300 euros. Il soulignait alors qu’il « serait opportun de retirer le bénéfice du régime simplifié aux contribuables exerçant une telle activité et de les soumettre au régime réel d’imposition et à toutes les obligations déclaratives qui y sont attachées ».

Afin de remédier à cette difficulté, l’article 26 de la loi de finances pour 2004 a permis de taxer dorénavant selon un « régime réel » les contribuables se livrant à des « activités occultes ».

Cependant, l’attention de votre rapporteur a été attirée, lors d’une visite de GIR, sur les limites de ces dispositions. En effet, les contribuables exerçant une activité occulte non soumise à la TVA ne sont pas visés par ces nouvelles dispositions, ce qui est le cas par exemple pour le commerce des produits stupéfiants. Un trafiquant de drogue dont le « chiffre d’affaires » annuel n’excède pas 80 000 euros continue d’être imposé selon le régime de la micro-entreprise, son bénéfice étant déterminé après un abattement de 70 % sur son chiffre d’affaires, ce qui constitue un avantage tout à fait injustifié.

Il apparaît nécessaire de modifier la législation afin que l’ensemble des activités occultes, qu’elles soient licites ou illicites, soumises ou non à la TVA relève exclusivement du régime d’imposition d’après le bénéfice réel.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mardi 21 octobre 2008, la Commission procède à l’audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales, sur les crédits des missions « Sécurité », « Sécurité civile », « Administration générale et territoriale de l’État » et « Outre-mer » pour l’année 2009.

M. le président Jean-Luc Warsmann. Madame la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, au nom de l’ensemble de mes collègues, je vous souhaite la bienvenue à la commission des lois.

Nous allons examiner quatre missions budgétaires dont vous assumez la charge : Sécurité, Sécurité civile, Administration générale et territoriale de l’État, Outre-mer, étant rappelé que la mission Relations avec les collectivités territoriales fera l’objet d’une commission élargie, le 4 novembre.

Selon les documents de présentation des missions budgétaires, il s’agit : pour la Sécurité, de poursuivre l’amélioration de la sécurité de nos compatriotes, notamment en renforçant la mutualisation des forces de sécurité et en développant leurs moyens technologiques ; pour la Sécurité civile, de protéger les populations et d’assurer la mise en œuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises ; pour l’Administration générale et territoriale de l’État, d’assurer la présence et la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire de la République et la mise en œuvre des politiques publiques au niveau local ; pour l’Outre-mer, de substituer une logique de développement endogène à un système reposant essentiellement sur le soutien de la demande.

Il appartiendra à nos quatre rapporteurs pour avis, Guy Geoffroy, Thierry Mariani, Jérôme Lambert et Didier Quentin, de vous poser les questions que ces missions appellent.

Je souhaiterais au préalable vous interroger sur un problème qui devra trouver prochainement une solution : la nécessaire prolongation des mesures prévues aux articles 3, relatif aux contrôles d’identité à bord des trains internationaux, 6, concernant la communication des données techniques relatives à des communications électroniques, et 9, sur l’interrogation des fichiers administratifs, de la loi antiterroriste du 23 janvier 2006, qui, faute d’intervention du législateur, disparaîtront au 1^er janvier 2009. C’est pourquoi nous nommerons dès aujourd’hui un rapporteur sur la proposition de loi sénatoriale n° 39 de M. Hubert Haenel tendant à remédier à cette difficulté.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. C’est toujours avec grand plaisir que je me présente devant votre commission, avec laquelle j’ai déjà abordé de nombreux thèmes que nous retrouvons dans ce projet de budget.

Celui-ci intervient dans un contexte caractérisé par trois défis : un nouveau périmètre ministériel, une situation financière exigeante et des menaces réelles sur la sécurité.

Le nouveau périmètre de mon ministère résulte tout d’abord de l’intégration pleine et entière au 1^er janvier 2009 de la gendarmerie nationale, qui était déjà placée pour emploi sous la responsabilité du ministre de l’intérieur pour toutes les opérations intérieures. Le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie fixe les modalités de cette intégration et garantit le statut militaire de la gendarmerie. Il va être examiné au Sénat en première lecture et j’espère qu’il pourra être soumis à l’Assemblée nationale avant la fin de l’année, mais ce n’est pas certain.

(…)

Je ne m’étendrai pas sur le contexte financier. Chacun connaît la situation actuelle et l’engagement du Premier ministre de réduire les déficits, en vue d’en venir à bout à l’horizon 2012. Le ministère de l’intérieur ne saurait rester extérieur à cette ambitieuse démarche d’intérêt national. Encore faut-il que ses missions fondamentales ne soient pas remises en cause.

La menace terroriste reste élevée, des signes très nets enregistrés ces derniers mois en attestent. Cette année, avec 140 000 victimes en moins, la délinquance de proximité a baissé de 8,4 %. Les chiffres des violences aux personnes sont stabilisés, bien que les citoyens aient davantage tendance à déclarer les violences intrafamiliales, souvent perpétrées en état alcoolique. La délinquance générale a encore reculé de 2,3 %, en dépit d’une hausse des délits révélés du fait du surcroît d’activité des services ; celui-ci est clairement illustré par le taux d’élucidation, passé de 35,4 à 37,6 % – en 2001, il n’était que de 25 %. Ces chiffres sont ceux des neuf premiers mois de 2008. En 2009, je veux encore progresser, notamment concernant les violences gratuites et intrafamiliales, la lutte contre la drogue et la lutte contre les escroqueries, commises notamment sur Internet. À cet effet, je proposerai un grand plan d’action.

Pour mieux protéger les Français, ma première ambition est d’adapter mes services aux évolutions de la délinquance.

Il convient en particulier de moderniser les moyens mis à la disposition des policiers et des gendarmes, en développant la police technique et scientifique et en étendant la vidéoprotection : 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40 millions en crédits de paiement y seront consacrés.

Il faut aussi mieux protéger les policiers et les gendarmes en tirant les leçons d’événements récents. Ainsi, 11 millions seront affectés à la police et 14 millions d’euros à la gendarmerie pour équiper les forces de l’ordre en lunettes de protection, en gilets tactiques et en nouvelles tenues de maintien de l’ordre.

(…)

S’agissant des personnels, il faut donner aux hommes et aux femmes qui sont motivés pour s’engager dans des métiers exigeants la possibilité d’aller au bout de leur vocation. C’est pourquoi je veux recentrer les policiers et les gendarmes sur leur cœur de métier. Je veux substituer à des activités répétitives des missions plus valorisantes. Je veux encourager la formation permanente des agents. Je veux mieux détecter les hauts potentiels pour offrir des carrières épanouissantes.

Les moyens concrets pour relever l’ensemble de ces défis sont financiers, humains et opérationnels.

Moyens financiers : sur la totalité des missions relevant de ma responsabilité, les crédits progressent de 2 %, mais avec des variations. Ceux de la mission Outre-mer progresseront davantage afin de rattraper des retards et de répondre au besoin en logements sociaux. Ceux des missions Sécurité et Sécurité civile, qui conditionnent la protection des Français, progresseront respectivement de 2,5 et de 2,4 %. Ceux de la mission Administration générale et territoriale de l’État seront en stagnation, voire en baisse dans certains cas, les nouvelles procédures dématérialisées permettant de faire disparaître certaines activités.

Moyens humains et opérationnels, ensuite : dans ce ministère, le rôle des hommes et des femmes est essentiel. La révision générale des politiques publiques – RGPP – prévoit le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Ayant fait valoir que ce ratio ne pouvait être appliqué mécaniquement dans ce ministère régalien, j’ai obtenu sa limitation à 41 % et même à 36 % dans le domaine de la sécurité. Les rémunérations bénéficieront des économies réalisées.

L’enveloppe catégorielle nous permettra de respecter les engagements pris et d’en prendre de nouveaux. Pour la police, nous continuerons de mettre en œuvre le protocole « Corps et carrières ». L’encadrement intermédiaire sera renforcé, avec la création de 2 300 postes de brigadier, 460 postes de brigadier major et 175 postes de responsable d’unité locale de police. Pour la gendarmerie, les engagements du Plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées – PAGRE – seront respectés. Pour l’administration territoriale et centrale, le ministère disposera d’une enveloppe de mesures salariales représentant 13,8 millions d’euros et le plan de requalification sera poursuivi, avec 1 100 promotions supplémentaires.

Dans le contexte budgétaire actuel, il me revient de suivre une démarche de valorisation systématique des moyens opérationnels mis à notre disposition.

Tout d’abord, les policiers et les gendarmes seront recentrés sur leur cœur de métier. Ils seront extraits d’une série de missions comme les gardes statiques et les transfèrements de prisonniers. J’ai donné des instructions en ce sens et je demande que ces évolutions soient effectivement mises en œuvre au niveau local, où des pesanteurs et des réticences peuvent s’exprimer. De même, je veux que les missions administratives et techniques soient remplies par du personnel administratif et technique et non par du personnel en uniforme, qui ne s’est pas engagé pour gérer de l’immobilier ou pour servir d’hôtesse d’accueil. Au total, quelque 1 200 gendarmes et policiers seront ainsi remplacés en 2009.

Par ailleurs, le rapprochement entre la police et la gendarmerie favorisera les mutualisations dans de nombreux domaines : formation des plongeurs et des équipes cynophiles, perfectionnement au maintien de l’ordre ; fonctions de soutien comme les réparations automobiles ou les achats ; mise à disposition des hélicoptères de la gendarmerie et de la sécurité civile au profit de la police. Tous ces rapprochements nous permettront de renforcer l’efficacité tout en diminuant assez sensiblement les coûts.

Je compte faire de ce ministère un grand ministère moderne. Pour cela, nous devons être exemplaires dans l’utilisation des technologies nouvelles, qui facilitent la vie de nos concitoyens et allègent les tâches bureaucratiques. (…) Pour faciliter les démarches des victimes, je viens d’engager une expérience de dépôt de pré-plainte en ligne, qui sera menée pendant six mois dans deux départements, la Charente-Maritime et les Yvelines ; au vu du retour d’expérience, nous pourrons étendre ce dispositif à l’ensemble du territoire national. (…)

Ces objectifs seront réalisables dans le cadre de ce budget. Le ministère de l’intérieur, enrichi par le rattachement de la gendarmerie nationale, pourra continuer d’assumer pleinement ses missions au service des Français dans la lutte contre le terrorisme et la délinquance, dans l’aide en cas de catastrophe naturelle, dans la protection des libertés et dans le maintien de notre pacte républicain.

M. Guy Geoffroy, rapporteur pour avis pour la mission Sécurité. Vous avez déjà répondu à bon nombre de questions. La nouveauté de 2009 est incontestablement le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur, fruit d’un processus de plusieurs années. Des interrogations, parfois fantasmatiques, circulent parmi policiers et gendarmes. Dès lors qu’elles seront physiquement rapprochées, comment l’équilibre délicat entre ces deux forces sera-t-il garanti ?

La LOPPSI 2 – loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure – est prête. Nous insistons pour qu’elle soit examinée courant 2009, et le plus tôt possible dans l’année, pour traduire dans la législation les grands objectifs que vous avez rappelés et les évolutions que vous souhaitez imprimer à notre dispositif de sécurité intérieure, en particulier en ce qui concerne la police scientifique et technique. Quel est le calendrier prévisionnel ? Comment le budget 2009 s’intégrera-t-il dans ce texte ?

Après une pause décidée en 2006, vous avez souhaité relancer les groupes d’intervention régionaux – GIR –, et leur assigner des objectifs plus précis, notamment en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants. Est-il d’ores et déjà possible de dresser un bilan de cette réorientation ? Ce dispositif, créé par circulaire, ayant fait la preuve de son efficacité et étant arrivé à maturité, n’est-il pas temps de lui donner une plus grande sécurité juridique par une consécration législative ?

M. Jérôme Lambert. (…) Enfin, concernant la mission Sécurité, jusqu’à quel point comptez-vous mutualiser les moyens de la police et de la gendarmerie ? Si vous poussez trop loin l’intégration, comment pourrez-vous justifier le maintien de deux forces ? Le fait que la gendarmerie conserve son statut militaire suffit-il ?

Mme la ministre de l’intérieur. Les articles 3, 6 et 9 de la loi antiterroriste de 2006 perdront tout effet juridique fin 2008. Dans le contexte préoccupant que je vous ai décrit, baisser la garde face au terrorisme donnerait un mauvais signal. J’avais donc prévu une reconduction de ces mesures jusqu’en 2012 dans le projet de LOPPSI. Cette loi ne pouvant être adoptée avant la fin de l’année, j’avais ensuite envisagé d’ajouter cette disposition au projet de loi relatif à la gendarmerie. Cependant, au vu du calendrier parlementaire, le Secrétariat général du Gouvernement ne garantit pas une première lecture à l’Assemblée nationale avant le 31 décembre. S’il s’avérait effectivement impossible de trouver un projet de loi support, je serais très reconnaissante à la représentation nationale de bien vouloir prolonger les dispositifs en question au travers d’un texte d’initiative parlementaire. La prolongation pourra être décidée pour trois ans, même si j’ai l’impression que nous demeurerons confrontés à des problèmes de terrorisme, notamment de terrorisme islamique, pendant quinze ou vingt ans au minimum. Je vous propose que nous restions en contact très étroit sur ce sujet, Monsieur le Président.

Monsieur Geoffroy, le rattachement de la gendarmerie à mon ministère crée quelques perturbations parmi les gendarmes mais aussi parmi les policiers, même s’ils travaillent ensemble depuis six ans et même si je fais en sorte que tout se passe dans les meilleures conditions. Il ne faut pas pour autant négliger ces inquiétudes. La loi portant dispositions relatives à la gendarmerie apportera des garanties. De toute façon, vous le savez, je suis particulièrement attachée au maintien de deux forces de sécurité intérieure soumises à des statuts différents car cela constitue une garantie démocratique et républicaine. Du reste, j’ai maintenu sous l’autorité du ministère de la défense tout ce qui a trait à la discipline militaire ainsi que certains éléments de soutien de la gendarmerie, notamment le soutien médical. À cet effet, j’ai signé une trentaine de conventions avec le ministre de la défense. Les missions extérieures de la gendarmerie – accomplies en particulier au sein de la force européenne de gendarmerie, actuellement projetée en Géorgie – garantissent aussi sa « militarité ». Je souhaite que tout officier de gendarmerie parte au moins une fois en OPEX, en opération extérieure.

Je n’ai pas exigé de mutualisations ; le directeur général de la gendarmerie nationale et le directeur général de la police nationale sont venus me voir ensemble pour m’en proposer.

L’équilibre entre les deux forces devra d’abord être réalisé sur le terrain. Il sera mouvant, comme la société elle-même. La gendarmerie est chargée de 95 % du territoire national, plutôt en zone rurale, tandis que la police agit en zone urbaine ; mais certaines communes dortoirs, situées en zone périurbaine, ont vocation à passer en zone police, et inversement certaines petites villes, qui malheureusement se dépeuplent, ont vocation à passer en zone gendarmerie.

L’équilibre passe aussi par l’harmonisation des statuts. Les deux forces se caractérisent par des contraintes différentes et des avantages différents. Une étude globale est menée par des groupes extérieurs pour effectuer une comparaison. La meilleure garantie d’équilibre sera inscrite dans la LOPPSI : s’ils se jugent défavorisés, les personnels auront la possibilité de passer du statut de gendarme à celui de policier, ou inversement, après avoir suivi la formation nécessaire.

L’examen de la LOPPSI 2 est une nécessité. J’ai achevé la préparation du projet il y a seize mois mais le Parlement avait à se pencher sur d’autres priorités économiques, sociales et environnementales. Je suis moins intéressée par les moyens financiers de la LOPPSI 2 que par les moyens normatifs qu’elle offre pour lutter contre les officines d’intelligence économique, pour la sécurité routière – l’éthylotest anti-démarrage, la confiscation du véhicule pour les conducteurs récidivistes sous l’emprise d’alcool ou de drogue – ou pour l’amélioration des taux d’élucidation, avec la vidéosurveillance.

Je continue à essayer de faire en sorte qu’une lecture intervienne avant la fin 2008 ou du moins au premier trimestre 2009. Le budget 2009 a bien été calculé en fonction de la LOPPSI, dont il constitue le premier exercice budgétaire.

Les GIR sont une très belle réussite. Depuis leur création, ils ont participé à plus de 4 000 opérations judiciaires et administratives, permis le placement de 26 000 personnes en garde à vue, dont 6 000 ont fait l’objet d’un dépôt, et saisi l’équivalent de plus de 88 millions d’euros. Cela dit, j’ai constaté que les GIR étaient sortis de leur cœur de métier depuis environ deux ans et qu’ils travaillaient à des opérations me paraissant moins prioritaires que la lutte contre la toxicomanie. J’ai donc réuni tous les patrons de GIR, début janvier, pour les recentrer sur cette priorité. Je les ai réunis de nouveau le 21 juillet et nous avons constaté une remontée en puissance des opérations de lutte contre la drogue et l’économie souterraine, même si les résultats ne sont pas encore chiffrables car les enquêtes des GIR sont souvent longues, avec des implications financières et douanières, l’objectif étant de démanteler des réseaux.

Je ne vois pas quel serait l’intérêt d’une sécurisation législative. Les GIR procèdent de dispositions opérationnelles : ils font travailler ensemble des agents des douanes, des finances, de la sécurité sociale et de l’intérieur. Je rappelle que trente-trois GIR sont en action, vingt et un dans la police et douze dans la gendarmerie. Le GIR d’Ajaccio va déployer une antenne à Bastia. Trois GIR supplémentaires sont créés ou en cours de création en Guadeloupe, en Martinique et à Mayotte.

(…)

Mme Delphine Batho. L’examen de ce budget nous donnera l’occasion de discuter de la politique de sécurité en séance publique pour la première fois depuis 2007. Il y a matière à débat car nous n’avons pas exactement la même appréciation de l’évolution de la délinquance, notamment en ce qui concerne les violences urbaines.

Nous regrettons que les discussions aient lieu à l’envers. Si les reports de calendrier de la LOPPSI ne sont pas de votre fait, il n’en demeure pas moins qu’ils nous placent dans une situation désagréable : nous allons discuter de la première année d’exécution budgétaire d’une loi que nous ne connaissons pas. Nous allons finir par en conclure que la sécurité n’est plus une priorité dans les arbitrages du Premier ministre.

Le groupe socialiste, en 2002, avait voté l’article 2 de la précédente LOPSI. Or nous avons l’impression que, dans le cadre de la RGPP, la LOPPSI 2 va défaire ce que la LOPSI 1 avait fait. Pour la deuxième fois en deux ans, le projet de budget est présenté avec des réductions d’effectifs qui ne correspondent pas toutes à des redéploiements. Ainsi, les 1 400 postes de gardiens de la paix supprimés ne seront pas compensés par l’embauche de 300 personnels administratifs. De même, dans la gendarmerie, 1 700 postes sont supprimés et l’avenir d’un certain nombre de brigades territoriales est incertain. Nous aurons un débat sur ces sujets en séance publique. En effet, si la modernisation des forces de sécurité et l’investissement dans de moyens technologiques modernes sont nécessaires, les machines ne peuvent remplacer les hommes.

Au début de l’année dernière, vous avez apporté une inflexion notable à la politique menée jusqu’alors en matière de police de proximité. Les quelques unités territoriales de quartier – UTEQ – sont-elles cosmétiques ou correspondent-elles à une vraie priorité d’engagement des effectifs ? Vous aviez évoqué une généralisation de ces unités. Où en êtes-vous ? Les premières expériences ont-elles donné lieu à un bilan ? Si oui, celui-ci est-il concluant ? Quels effectifs va-t-on déployer ? Par ailleurs, nous nous interrogeons sur la plus-value apportée par les compagnies de sécurisation par rapport aux brigades anticriminalité - BAC - et aux compagnies d’intervention.

S’agissant du climat social dans la police, après l’interruption des négociations, quelles sont les perspectives ?

À propos du Taser, deux questions se posent. Premièrement, quels sont les avantages et les inconvénients des armes non létales, ou plus précisément moins létales ? Dans certaines circonstances, il peut être utile de détenir autre chose qu’une arme à feu mais l’innocuité du Taser n’est pas garantie. Deuxièmement, eu égard aux révélations sur les agissements de la société qui commercialise le Taser et à la procédure judiciaire en cours, l’État ne serait-il pas avisé de faire preuve de prudence et de transparence ? Sur quels éléments votre prédécesseur a-t-il fondé sa décision d’équiper les policiers et les gendarmes en Taser ? Quelles sources vous permettent d’affirmer que son entrée en service a entraîné une diminution de 30 % des cas d’usage d’arme à feu ? Le Taser étant sans doute breveté et la société étant en quelque sorte en situation de monopole, dans quelles conditions l’État l’a-t-il acheté ? Des nouvelles commandes sont-elles en cours ou envisagées ? Ne conviendrait-il pas de suspendre l’usage du Taser en attendant que des réponses publiques soient apportées à toutes ces interrogations ?

M. Jean-Christophe Lagarde. (…) Je souhaiterais que vous présentiez aux maires et aux parlementaires un bilan de l’activité des GIR par département. Très franchement, malgré les résultats affichés, la population et les élus locaux n’en ressentent pas réellement les effets : ceux qui trichent vivent toujours mieux que ceux qui respectent les règles. Je n’ai reçu qu’une fois – récemment d’ailleurs – la visite d’un membre du GIR venu me demander des informations susceptibles de l’aider.

Aujourd’hui, 50 % de la délinquance est concentrée dans 20 % des départements, qui ne représentent que 32 % de l’effort du fonds interministériel de prévention de la délinquance – FIPD. Ce saupoudrage est anormal.

Les collectivités locales dépensent entre 850 millions et 1 milliard d’euros pour participer à la politique de sécurité, soit de l’ordre de 12 % des crédits dont vous disposez au titre de la police. Or je ne suis pas persuadé de l’efficacité des contrats locaux de sécurité - CLS. Il conviendrait de les regrouper au niveau départemental. Des départements où la criminalité est importante, comme les Bouches-du-Rhône, le Rhône ou les Alpes-Maritimes, ne disposent pas de plan départemental de prévention de la délinquance.

Les collectivités de toutes couleurs politiques – je le vois en Seine-Saint-Denis –s’équipent progressivement en vidéosurveillance. En cas de crise, ne serait-il pas possible de centraliser les dispositifs à la direction départementale de la sécurité publique – DDSP ? En 2005, la police était relativement paralysée.

Il serait aussi intéressant de discuter de l’utilisation des effectifs déployés dans chaque département. En début d’année, la DDSP de Seine-Saint-Denis mobilisait 423 fonctionnaires, de ce fait absents des commissariats.

Si l’acceptation de la présence policière par la population grâce aux UTEQ me paraît probante, je ne crois pas qu’il faille généraliser ce dispositif car la police ne doit pas agir de manière identique à Clichy-sous-Bois et à Boulogne. Nous n’avons aucune visibilité sur les critères aboutissant à la création d’une UTEQ. Dans la plupart des villes, il est impossible de localiser la délinquance par quartier, alors que c’est la vraie question.

(…)

L’an dernier, vous avez dégagé des crédits et donné des instructions en faveur du logement social des fonctionnaires de police. Sur le terrain, cela ne se passe pas aussi bien : j’ai dû bloquer des logements HLM pendant plus de neuf mois sans toucher de loyer. Il faut vraiment que les offices HLM soient très volontaires.

Enfin, un décret dispose que les contraventions prises en vertu d’un arrêté municipal, quelle que soit la nature de l’infraction, sont de 35 euros ; elles ne sont donc pas dissuasives. Du coup, les arrêtés ne sont pas appliqués alors que cela pourrait éviter de consommer beaucoup d’heures de services de police nationale ou municipale. Si, considérant que les conditions de sécurité ne sont pas réunies pour l’accueil du public, un maire ferme un centre commercial par arrêté, un procès-verbal de 35 euros est dressé, ce qui fait doucement rire les intéressés !

M. Michel Hunault. (…) Que pouvez-vous nous dire à propos de la pérennité des brigades territoriales de gendarmerie en milieu rural ? Certaines déclarations ou articles de presse ont suscité des inquiétudes parmi les élus locaux.

(…)

Enfin, comment ne pas exprimer de l’écœurement devant les révélations parues dans la presse concernant les carnets d’Yves Bertrand, ancien patron des Renseignements généraux ? Notre commission est attachée à ce que les fonctions régaliennes de l’État soient assurées dans le respect des libertés individuelles essentielles. M. Bertrand dispose-t-il encore d’un bureau au ministère ? Est-il toujours inspecteur général de l’administration ? Quels sont aujourd’hui son statut et sa fonction ?

(…)

M. Yves Nicolin. Madame la ministre, quelles conséquences budgétaires tirez-vous du Grenelle de l’environnement pour l’ensemble des équipements immobiliers dont vous avez la charge, notamment les commissariats et bientôt les gendarmeries ? Quelle programmation envisagez-vous pour répondre à ce projet ambitieux ?

M. Jean-Christophe Lagarde. Il n’est pas sain pour la démocratie qu’un fonctionnaire reste à la tête d’un service de renseignement durant dix ou quinze ans. Alors que les services français sont regroupés, un turnover plus fréquent devrait être érigé en règle.

Mme Delphine Batho. Cette affaire nuit à l’image de nos services. Les pratiques incriminées ne dépassent-elles pas la personne de l’ancien directeur central des RG ? Nous réitérons notre demande d’un débat parlementaire sur les services de renseignement.

Mme la ministre de l’intérieur. Madame Batho, nous avons déjà débattu des questions de sécurité l’année dernière lors de l’examen du budget 2008. Il est préférable qu’une nouvelle loi d’orientation ne soit pas adoptée chaque année. Au demeurant, la LOPPSI 2 ne défera pas la LOPSI 1, qui avait pour premier objectif de répondre aux contraintes nées des 35 heures. Le contexte change, la délinquance change, les techniques changent. Mon rôle est de prendre en compte toutes les nouveautés et de me tourner vers l’avenir.

Trois UTEQ ont été créées le 14 avril en Seine-Saint-Denis et leurs résultats sont déjà significatifs : au 31 août, elles avaient procédé à 233 interpellations et un net recul de la délinquance était enregistré dans leur périmètre d’intervention – moins 19 % aux Francs-Moisins, moins 12 % à La Courneuve, moins 37 % à Clichy-Montfermeil. Le 5 septembre, cinq autres UTEQ ont été constituées, à Toulouse et à Marseille, et, d’ici à la fin 2011, 100 UTEQ et 23 compagnies de sécurisation, soit 4 000 policiers, sont prévues. Il ne s’agit bien entendu pas de mettre des UTEQ partout. Les UTEQ créées l’ont été dans le cadre de conférences de cohésion réunissant élus, associations, procureur, éducation nationale. L’élargissement de l’éventail des forces de l’ordre, avec en particulier la combinaison entre UTEQ et compagnies de sécurisation, qui s’ajoutent aux commissariats, aux BAC et aux CRS nous permet de répondre à la diversité des situations. Les UTEQ constituent une priorité pour certains quartiers sensibles, situés notamment dans des villes où la situation est normale. Je souhaite éviter le positionnement de CRS lorsque, par exemple, la violence fait suite à un accident et au décès d’un jeune, car cela crée de la tension. Énormément de maires de la région parisienne me demandent de créer des UTEQ dans leur commune mais nous ne le ferons qu’au terme de concertations menées au sein des conférences de cohésion.

Les 100 à 150 fonctionnaires d’une compagnie de sécurisation sont implantés dans le département, ils connaissent son contexte. La plus-value de ces compagnies par rapport aux BAC est de fournir des groupes beaucoup plus étoffés, avec un équipement et un rôle différents. La compagnie de sécurisation de Seine-Saint-Denis est en place depuis le 1^er octobre ; celles de Marseille et de Toulouse seront mises sur pied fin 2008 ou début 2009.

J’ajoute que l’action des réservistes de la police et les démarches en direction de la population scolaire renforcent le lien avec les jeunes et leur font mieux comprendre à quoi sert la police. Chacun a son rôle, chacun y reste, mais il est indispensable que les uns et les autres se parlent.

Les négociations entre la direction générale de la police nationale et le syndicat Alliance se sont achevées aujourd’hui avec des résultats correspondant aux objectifs : Alliance accepte la remise en cause des heures sécables et la diminution du nombre de jours de RTT moyennant des points d’ISSP – indemnité de sujétion spéciale de police.

Les forces de l’ordre sont parfois confrontées à des situations particulièrement violentes, face à des personnes psychologiquement instables, armées et menaçantes, parfois au bord du suicide, en tout cas difficilement maîtrisables. Je le dis très clairement, je préfère qu’elles utilisent un pistolet à impulsion électrique plutôt qu’une arme à feu. La police et la gendarmerie en sont dotées depuis 2006. L’emploi n’est pas négligeable mais pas excessif non plus : le pistolet à impulsion électrique a été utilisé 330 fois en 2007, 158 fois par la police et 172 fois par la gendarmerie. Le nombre de cas d’usage d’arme à feu a chuté de 31 % dans la gendarmerie. Les 330 utilisations n’ont donné lieu à aucun décès ni aucune blessure.

Le Taser a été choisi au terme d’un appel d’offres ouvert, en toute transparence, conformément aux règles de passation des marchés publics. De nouvelles commandes seront passées. Dans la gendarmerie, seuls seront désormais utilisés des appareils munis d’une caméra intégrée, ce qui garantit la traçabilité des conditions d’usage. Je ne suspendrai sûrement pas l’usage de ces pistolets car il permet de maîtriser les personnes sans les blesser.

Monsieur Lagarde (…) Les résultats obtenus par les GIR ne sont pas toujours perceptibles immédiatement sur le terrain, ils se mesurent sur la durée, puisqu’il s’agit de démanteler des réseaux de trafic de drogue et d’économie souterraine, parfois même des réseaux internationaux. Les agents des douanes et des finances s’efforcent de réunir suffisamment d’éléments patrimoniaux pour que la justice accepte d’intervenir. Depuis que j’ai relancé les GIR, en janvier, sur la lutte contre la toxicomanie, le nombre d’arrestations et de prises a augmenté mais quelques grosses affaires ne sortent que maintenant alors que nous y travaillons depuis le début de l’année.

Les moyens du FIPD ont effectivement été un peu trop saupoudrés. C’est pourquoi j’ai souhaité que nous nous concentrions sur la vidéoprotection. En 2008, le fonds est intervenu pour 35 millions d’euros ; en 2009, 60 millions sont prévus, dont 35 pour la vidéoprotection, notamment la gratuité des liaisons entre les polices municipales et les commissariats. Ces derniers ont ensuite la capacité de centraliser les informations à la DDSP ; néanmoins, la réactivité des forces de l’ordre dépend avant tout de la transmission au commissariat.

Je ne nie pas que les collectivités territoriales participent à la sécurité. J’appelle de mes vœux un véritable débat en vue d’agir conjointement. Les polices municipales doivent pouvoir s’équiper comme la police nationale, à condition que les conditions de recrutement, de formation et l’éthique d’emploi soient communes.

(…)

En tant que maire, je suis absolument furieuse quand des commerçants déballant sur le trottoir se moquent du montant de la contravention qui leur est infligée et rétorquent qu’ils recommenceront une demi-heure plus tard !

Pour les directeurs centraux des RG et autres fonctionnaires occupant des postes sensibles – préfets ou sous-préfets notamment –, il faudrait fixer une longévité minimum et une longévité maximum. Ils doivent rester en fonction suffisamment longtemps pour connaître les dossiers et le terrain mais être mutés avant de perdre leur vigilance et leur motivation, sans parler des dérives évoquées tout à l’heure. Je suis en train d’examiner le cas d’un certain nombre de fonctionnaires, notamment de sous-préfets en poste depuis longtemps. Je cherche aussi à détecter les hauts potentiels.

Monsieur Hunault, la diminution des effectifs de gendarmerie sera d’abord rendue possible par la disparition de certaines charges, par exemple la garde des centres de rétention administrative, qui sera progressivement assumée par la PAF, ou encore la réduction des effectifs mobilisés pour la garde du palais de justice de Paris, qui atteignent actuellement 450 personnes. Ensuite, nous avons précisément créé les communautés de brigades pour faire en sorte que le plus grand nombre possible de gendarmes soient à l’extérieur, au contact de la population. Cette nécessité d’assurer une présence sur le terrain est d’ailleurs le message que je fais passer dans les écoles.

(…) M. Yves Bertrand est aujourd’hui en congé de son emploi et partira à la retraite à la fin de l’année.

(…)

Monsieur Nicolin, nous avons l’obligation de conduire un audit environnemental interministériel en 2009 en vue d’appliquer la loi Borloo. Cet audit portera sur l’ensemble de nos immeubles, commissariats et gendarmeries, y compris celles que nous louons à des collectivités territoriales.

*

* *

Après le départ de la ministre, la commission examine les crédits de la mission « Sécurité ».

Sur proposition de M. Guy Geoffroy, rapporteur pour avis, elle donne un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Sécurité ».

Mme Delphine Batho. Je vous informe que le groupe socialiste présentera des amendements sur la mission Sécurité en séance, la coutume consistant à donner l’avis de la commission immédiatement après l’audition du ministre ne lui ayant pas permis de le faire à ce stade.

STATISTIQUES DE L’ACTIVITÉ DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE

DONNÉES STATISTIQUES RELATIVES AUX EFFECTIFS DE POLICE ET À LA SITUATION DE LA DÉLINQUANCE DANS LES CIRCONSCRIPTIONS DE SÉCURITÉ PUBLIQUE EN 2007