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PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
POUVOIRS PUBLICS
CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT
La réunion de la commission élargie commence à neuf heures.
M. le président Didier Migaud. Monsieur le secrétaire d’État chargé des affaires européennes, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, je suis heureux de vous accueillir.
Je veux tout particulièrement remercier M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes, qui a tenu à être présent en dépit d’un agenda très chargé, afin d’évoquer avec nous le programme « Présidence française de l’Union européenne », qui figure cette année dans la mission « Direction de l’action du Gouvernement ». C’est une particularité transitoire, car la présidence française de l’Union n’a pas vocation à se prolonger au-delà de sa durée normale.
Nous sommes réunis ce matin en commission élargie afin d’entendre les secrétaires d’État sur les crédits des missions « Direction de l’action du Gouvernement », « Publications officielles et informations administratives », « Pouvoirs publics » et « Conseil et contrôle de l’État ».
La procédure de la commission élargie tendant à privilégier les échanges directs entre les membres du Gouvernement et les députés, je donnerai directement la parole aux rapporteurs spéciaux, dont les rapports ont été déposés sur les tables. Ils nous présenteront leurs principales observations, puis les questions qu’ils souhaitent poser aux secrétaires d’État.
Je vous propose d’organiser nos travaux en deux parties : afin de libérer rapidement M. Jean-Pierre Jouyet, nous commencerons par la mission « Direction de l’action du Gouvernement » et par le budget annexe « Publications officielles et informations administratives », dont le rapporteur spécial au nom de la Commission des finances est M. Jean-Pierre Brard. Puis, nous en viendrons aux missions « Pouvoirs publics » et « Conseil et contrôle de l’État », dont les rapporteurs spéciaux sont respectivement M. Jean Launay et M. Pierre Bourguignon.
M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan, pour la mission « Direction de l’action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et informations administratives ». J’observe que, d’une certaine façon, nous donnons l’avantage aux membres du Gouvernement, car il est toujours plus confortable de riposter que d’ouvrir le feu en premier.
Comme le président l’a fait remarquer, il est également vrai que la France n’a pas vocation à exercer indéfiniment la présidence de l’Union européenne, même si j’ai eu l’impression que le Président de la République n’y verrait aucun inconvénient.
J’ajoute que je ne serai jamais assez reconnaissant à l’ancien président de la Commission des finances, M. Pierre Méhaignerie, de m’avoir confié ce rapport spécial. Le président actuel a su s’inspirer des meilleures traditions de cette Commission.
La mission « Direction de l’action du Gouvernement » comprend trois programmes : « Coordination du travail gouvernemental », « Présidence française de l’Union européenne » et « Protection des droits et libertés ».
Alors que les dotations du budget annexe « Publications officielles et informations administrative » subissent une légère diminution – de 1,3 % –, celles des programmes « Coordination du travail gouvernemental » et « Protection des droits et libertés » devraient très sensiblement augmenter de 2008 à 2011, respectivement de 17,3 % et de 12,7 %. Cette hausse des crédits concernera en particulier les fonds spéciaux et les autorités administratives indépendantes.
Ma première observation portera sur le contrôle des fonds spéciaux. À mes yeux, nulle dépense publique ne devrait être soustraite à l’esprit de la LOLF – je pense que le président Migaud sera sensible à cette exigence, puisqu’il en est, si j’ose dire, l’un des deux géniteurs de la LOLF.
L’opacité dont profitent les services concernés ne me semble pas saine : le secret qui sied aux fonds spéciaux ne devrait pas se traduire par une liberté totale pour décider des dépenses dont la pertinence ne peut pas ensuite être établie. Je ne dis pas que ces dépenses ne sont pas légitimes, mais j’ignore si elles le sont. En effet, le contrôle est ainsi organisé que je ne dispose pas, en ma qualité de rapporteur spécial, du pouvoir d’investigation que ma curiosité naturelle me pousserait à exercer.
J’en viens au Centre d’analyse stratégique. À la suite de la très intéressante audition de M. René Sève, nouveau responsable de cette institution, j’avoue avoir changé d’opinion : il me semble désormais que nous devrions conforter cet organisme dans son rôle de centre de réflexion indépendant.
Je continue en revanche à m’interroger sur l’activité d’autres instances rattachées à ce centre, notamment le Conseil d’analyse de la société, présidé par M. Luc Ferry. Cet organisme me paraissant très désoeuvré, je pense qu’il conviendrait de le supprimer, d’autant que d’autres instances mènent également des travaux très pertinents dans ce domaine.
En troisième lieu, il me semble que la situation actuelle de la Direction des Journaux officiels et de la Documentation française devrait être éclaircie afin de conforter ce service public. Le départ de l’ancien directeur des Journaux officiels, le préfet Pierre-René Lemas, aujourd’hui remplacé par M. Xavier Patier, coïncide en effet avec une période de grande incertitude sur la stratégie de l’État en matière de diffusion publique.
Il pourrait en résulter une démobilisation des énergies, alors même que le rapprochement entre les Journaux officiels et la Documentation française est un processus fort complexe. De nombreuses mutations doivent être gérées, notamment le passage partiel du papier à l’immatériel, ou encore l’allégement de la charge de travail de salariés par ailleurs très qualifiés. Tout cela aurait pu se passer très mal et prendre la forme de conflits très durs, mais le sens poussé des responsabilités dont les différents partenaires ont su faire preuve a permis d’éviter pareille situation.
Toutefois, il ne faudrait pas verser dans le fossé dans la dernière longueur, au moment où nous nous acheminons vers une issue positive. J’espère donc que M. Karoutchi lèvera les dernières incertitudes, qui concernent notamment l’achat d’une nouvelle rotative. J’ai évoqué ce dernier sujet avec le secrétaire général du Gouvernement, qui a souhaité réserver la primeur de sa réponse aux partenaires syndicaux, ce qui me semble tout à fait légitime. Selon M. Patier, avec qui je me suis entretenu tout à l’heure, M. Karoutchi devrait nous donner une réponse positive.
Pour la troisième année consécutive, j’appelle l’attention sur le fait que le Gouvernement a décidé de confier les renseignements administratifs à des partenaires privés. Non seulement on ne peut pas apprécier la qualité du service – il aurait fallu pour cela faire des tests avant et après –, mais, même en admettant par hypothèse que le service soit de qualité égale, le coût reste plus élevé. Cela est contraire à l’esprit de la LOLF, qui vise à l’efficacité de la dépense publique. En quelque sorte, vous gaspillez l’argent public.
Après la réforme constitutionnelle qui vient d’être adoptée, on ne sait pas quel sera le destin de la médiature de la République et du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il ne faut pas mélanger les genres.
Le nouveau contrôleur général des lieux de privation de liberté accomplit remarquablement, avec toute son équipe, un travail difficile. Les représentants du contrôleur se rendent sur place pour un travail qui n’est pas limité dans le temps, comme l’a découvert à ses dépens un directeur de prison qui n’avait pas compris quelles étaient les prérogatives du contrôleur général et a dû déférer sans délai à ses demandes. Ce contrôle très particulier demande du temps et une disposition d’esprit très spécifique.
La médiature de la République accomplit elle aussi un travail remarquable sous l’autorité de Jean-Paul Delevoye, qui y prend un vrai plaisir et qui a amélioré la qualité du service public assuré par son équipe. Comme celui du contrôleur général des lieux de privation de liberté, l’avenir de la médiature est incertain, mais si le médiateur de la République ne peut pas être renouvelé dans sa fonction, pourquoi ne serait-il pas chargé, compte tenu de son savoir faire, de mettre en place la nouvelle institution ?
Je ne m’étendrai pas sur les difficultés du Gouvernement à abonder les dotations indemnitaires des agents de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Peut-être pourrait-on aussi mieux justifier les subventions aux associations et fondations.
Quant à la consommation des crédits dans les cabinets ministériels, elle ne porte pas toujours la marque de la modération que le Gouvernement recommande. Pour être clair, ces crédits ont un peu dérapé. Je veux bien croire cependant que la réforme constitutionnelle a pu induire certaines dépenses supplémentaires. Pour les crédits du secrétaire d’État chargé de la prospective, de l’évaluation des politiques publiques et du développement de l’économie numérique, le dérapage est particulièrement sensible et, même s’il peut s’expliquer en partie par le fait que la compétence en matière de développement de l’économie numérique a été ajoutée en cours de route, nous souhaiterions en savoir plus.
Les crédits de propagande du Premier ministre accusent eux aussi des dérapages déplacés. Fallait-il ajouter 5 millions d’euros de crédits pour faire croire aux Français que leur pouvoir d’achat s’améliore ? Croyez-en mon expérience : les lecteurs de la Pravda n’étaient pas toujours convaincus que ce qu’ils lisaient était vrai ! (Sourires.) Il en va de même pour vos campagnes, qui ne suffisent pas pour faire prendre à nos concitoyens des vessies pour des lanternes.
Je terminerai par des questions très précises.
Comment le Gouvernement envisage-t-il de renforcer l’État autour du Premier ministre et du Secrétariat général du Gouvernement ? L’existence du contrôleur général des lieux de privation de liberté est-elle menacée et où en est la réflexion du Gouvernement sur la mise en place du défenseur des droits ? Est-il vraiment indispensable de modifier les autorités administratives indépendantes ? Notre collègue Jean-Luc Warsmann, dont chacun connaît les qualités, l’engagement et la méticulosité, se prépare à déposer un amendement en séance publique pour en réduire les crédits. Il a tort, car l’activité de ces autorités indépendantes, qui se situent dans l’entre-deux, dans le rapport entre les institutions et les citoyens, est en croissance. À l’heure actuelle, on aurait tort de se priver de la burette grâce à laquelle le mécanisme grince parfois un peu moins.
Je souhaiterais que le Secrétariat général du Gouvernement communique rapidement les études réalisées par l’administration sur les grands sujets d’intérêt national et les choix de nature législative. La réflexion du secrétaire général du Gouvernement sur les études d’impact et les évaluations est tout à fait légitime et le Gouvernement devrait l’écouter plus attentivement. Des études d’impact à jour et pertinentes sont nécessaires, notamment pour éclairer la décision législative. Ce point a été très souvent débattu à la Commission des finances et en séance publique, mais nous ne sommes pas entendus. Je ne dirai rien des évaluations, qui, quand elles existent, sont parfois exotiques – souvenez-vous du débat que nous avons eu à la Commission des finances à propos des heures supplémentaires.
Les mesures prises par le secrétaire général du Gouvernement pour ce qui concerne la démarche de performance me conviennent.
Monsieur le ministre, allez-vous en venir à plus de rigueur et solliciterez-vous moins la dépense publique pour des dépenses inutiles et en décalage avec les crédits prévus à l’origine – je pense à ce que vous appelez délicatement « crédits de communication » ?
Pour ce qui concerne l’activité du CAS, je souhaiterais que le secrétaire d’État chargé de l’évaluation soit en mesure d’évaluer sa propre activité. Étant donné qu’il s’agit d’un département nouveau, nous n’avons aucun point de repère et l’évaluation est encore plus nécessaire.
Je tiens pour conclure à remercier tous mes interlocuteurs, notamment M. Blanchemaison présent aujourd’hui, qui se sont toujours attachés à éclairer de leur mieux le travail du rapporteur spécial.
M. le président Didier Migaud. La parole est à Mme Nicole Ameline, qui est chargée d’un rapport d’information sur la présidence française de l’Union européenne et s’exprimera au nom de la Commission des affaires étrangères.
Mme Nicole Ameline. La Commission des affaires étrangères n’a pas désigné de rapporteur à proprement parler, car les crédits de la présidence française de l’Union européenne ne concernaient, par définition, que le seul exercice budgétaire 2008. Aucune autorisation d’engagement n’est donc demandée à ce titre dans le projet de loi de finances pour 2009, tandis que 70 millions d’euros de crédits de paiement permettront de solder les engagements précédemment effectués. Peut-être souhaiterez-vous à cet égard, monsieur le ministre, préciser quelle utilisation détaillée sera faite de ces crédits de paiement.
Comme je l’ai fait en séance publique lors de l’examen du prélèvement sur les recettes de l’État au profit des Communautés européennes, j’évoquerai la présidence française en posant quelques questions à M. le secrétaire d’État chargé des affaires européennes.
Comment jugez-vous, à l’usage, le maniement d’un programme budgétaire ad hoc ? Si le principe même de la création d’un tel programme, qui avait d’ailleurs été préconisé notamment par la Cour des comptes, fait consensus, estimez-vous, avec le recul, que le périmètre retenu pour le programme PFUE était le bon ? Puisqu’il faudra, dans quelques mois, tirer le bilan budgétaire définitif de la présidence française, quelles méthodes utiliserez-vous pour déterminer le coût complet de la PFUE au sens de la LOLF, c’est-à-dire en incluant par exemple les crédits de rémunération des personnels dédiés à l’exercice de cette présidence ? Plus largement, le dispositif institutionnel mis en place pour assurer ce rôle présidentiel fonctionne-t-il selon vos attentes ? J’ai, pour ma part, été très favorablement impressionnée lors de l’examen de cette démarche très spécifique avec M. l’ambassadeur Blanchemaison.
Ma deuxième question porte sur le contenu de la PFUE. Parallèlement à l’agenda, au contenu prévisible, une présidence se gagne – ou se perd – sur l’imprévu. À cet égard, la réactivité de la présidence française à l’imprévu a été remarquable.
Même s’il n’est pas encore possible de dresser un bilan à un mois de l’achèvement de la présidence française, je reviendrai sur quelques points. Quelles sont, tout d’abord, les perspectives d’aboutissement des priorités identifiées lors du lancement de la PFUE – maîtrise des migrations, politique européenne de l’énergie, sécurité, défense européenne, bilan de santé de la PAC ?
Par ailleurs, que comptez-vous faire pour que la manière dont il a fallu faire face aux événements imprévus, d’une part la crise géorgienne, d’autre part la crise financière, soit l’occasion d’une prise de conscience durable quant au fonctionnement des institutions communautaires ? En d’autres termes, comment réaliser l’immense saut qualitatif dont nous avons besoin pour prolonger les acquis de la PFUE ? Si cette présidence a fait l’objet d’un programme budgétaire éphémère, elle aura eu incontestablement une importance historique. Je vais d’ailleurs présenter dans les jours qui viennent un rapport sur ce sujet, dans le cadre des stratégies d’influence de l’Union européenne dans le système international ; je devrai ensuite le présenter aux Nations unies.
Ma dernière question concerne les opinions publiques européennes et la relation transatlantique. Ces opinions peuvent évoluer dans le contexte actuel : comment accompagner cette prise de conscience quant au besoin de l’Europe de Lisbonne ? Au lendemain de l’élection historique de Barack Obama, l’Europe va-t-elle faire une véritable offre politique nouvelle aux États-Unis, afin de recréer un lien qui, naturellement, n’enlèvera rien à l’importance du multilatéralisme et du dialogue avec le reste du monde ?
M. Yves Fromion, président de la Commission de vérification des fonds spéciaux. Alors que la réforme constitutionnelle vient de donner au Parlement des responsabilités nouvelles, il m’est apparu indispensable, en tant que président de la Commission de vérification des fonds spéciaux, de venir exprimer devant vous certaines observations, bien entendu dans le respect des règles de secret.
Les fonds spéciaux présentent la double caractéristique de financer des dépenses secrètes de protection de la sécurité intérieure et extérieure de l’État et de bénéficier, pour cette raison, d’un régime très dérogatoire au regard du droit commun des finances publiques. Ils sont en majeure partie destinés à la DGSE et au GIC, les dotations des autres services ne représentant qu’environ 1 % du total.
L’ampleur des dérogations dont bénéficient les gestionnaires des fonds spéciaux et la nature sensible des opérations qu’ils financent soulèvent naturellement la question de leur contrôle, et plus particulièrement du contrôle parlementaire. Un dispositif spécifique a donc été mis en place dans le cadre de la loi de finances pour 2002, alors que M. Didier Migaud était rapporteur général, pour permettre au Parlement d’exercer ses prérogatives en matière budgétaire tout en préservant le secret des opérations financées sur fonds spéciaux.
Aux termes de l’article 154 de la loi de finances pour 2002, la Commission de vérification des fonds spéciaux est composée de deux députés, dont son président, désignés par le président de l’Assemblée nationale, de deux sénateurs, désignés par le président du Sénat, et de deux magistrats de la Cour des comptes, nommés par décret sur proposition de son Premier président. La présence de deux députés et de deux sénateurs permet la représentation de l’opposition. C’est ainsi que je siège aux côtés de M. Michel Sapin et que nos collègues sénateurs sont M. Jean-Pierre Fourcade et M. François Marc.
La Commission de vérification dispose de pouvoirs de contrôle très étendus, sur pièces et sur place, portant sur toutes les dépenses des exercices achevés, à l’exception de celles concernant les actions en cours, de manière à respecter les prérogatives du Gouvernement. Toutes les informations nécessaires doivent lui être communiquées. Pour chaque exercice budgétaire, elle est chargée d’établir un rapport sur les conditions d’emploi des fonds spéciaux, destiné non seulement au Président de la République et au Premier ministre, mais aussi aux présidents et rapporteurs généraux des Commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.
La Commission réinstallée à la suite de l’élection législative de 2007 a donc effectué les diligences nécessaires pour vérifier l’emploi des fonds spéciaux au cours des exercices 2006 et 2007. Elle sera en mesure de remettre son rapport sur ces deux exercices au plus tard en janvier 2009. Pour l’exercice 2008, elle conduira ses travaux selon un calendrier qui pourrait lui permettre d’établir son rapport avant l’examen par le Parlement de la loi de règlement pour 2008.
La justification de l’emploi des fonds spéciaux s’est révélée satisfaisante. Des vérifications par sondage que nous avons effectuées dans et hors de l’hexagone, notamment sur des lignes relevant de l’ensemble des directions de la DGSE, il ressort que les dépenses sont intégralement couvertes par des pièces justificatives. La gestion des ressources nous est également apparue comme rigoureuse, toutes les dépenses contrôlées paraissant correspondre strictement à un objet opérationnel bien défini. Il est donc possible de certifier que les procédures sont en place, en particulier à la DGSE et au GIC, pour garantir une gestion des fonds en tout point conforme à leur objet.
Quant au montant de la dotation des fonds spéciaux, qui s’établit dans le projet de loi de finances à 48,9 millions d’euros, elle me paraît répondre à l’essentiel des besoins, en particulier de la DGSE, sous réserve naturellement des compléments que pourrait nécessiter la gestion de crises, par nature imprévisibles. Les ressources destinées à ces abondements pourraient d’ailleurs, si nécessaire, être versées aux fonds spéciaux par répartition de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles.
Il apparaît que les services attributaires des fonds accueillent très positivement le dispositif de contrôle externe, à dominante parlementaire, qu’a mis en place la loi de finances pour 2002. Ils jugent qu’il renforce leurs propres mécanismes de contrôle interne et ils le considèrent non seulement comme un instrument de bonne gestion des deniers publics, mais aussi comme une contribution à l’efficacité de leurs opérations.
M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial. Vous avez dit que la justification de l’emploi des fonds était satisfaisante. Cependant, j’ai encore à l’oreille une intervention de notre collègue Charles de Courson nous expliquant comment, dans une vie antérieure, il avait été amené à contrôler l’utilisation de fonds spéciaux pour indemniser des veuves d’agents français morts en service. En l’espèce, je me demande bien quelles pièces justificatives nos ambassadeurs peuvent produire pour justifier l’arrivée des fonds jusqu’à leur destination finale.
M. le président Didier Migaud. Comme vous l’avez vous-même indiqué, c’était dans un autre temps que M. de Courson faisait ce travail. C’était au siècle précédent… Il s’est passé des choses depuis.
M. Yves Fromion, président de la Commission de vérification des comptes spéciaux. Vous avez répondu tellement excellemment, monsieur le président, que je ne saurais ajouter le moindre mot !
M. le président Didier Migaud. Ayant été membre de la Commission de vérification, je m’associe à ce qui a été dit par Yves Fromion. J’ai constaté que nous pouvions exercer notre contrôle et que les pièces produites démontrait la rigueur des procédures.
En revanche, je regrette le fait, relevé par notre rapporteur spécial, que la Cour des comptes n’ait pas désigné ses représentants dans cette commission. Il n’est pas normal que cette situation perdure depuis un an.
Mme George Pau-Langevin. Quelques observations sur ces budgets qui, pour l’essentiel, concernent des autorités administratives dont le travail doit être salué.
S’agissant de la Présidence française de l’Union européenne, le Gouvernement se félicite de l’adoption du Pacte européen pour l’immigration. Je regrette que celui-ci soit principalement orienté vers la maîtrise des flux, correspondant à la vision d’une immigration trop souvent qualifiée de subie, alors qu’on aurait souhaité, au moment où la plus grande puissance du monde place à sa tête le fils d’un immigré kenyan, entendre un discours beaucoup plus positif, mettant en valeur l’apport considérable que constitue l’immigration pour la société. J’ai déploré notamment qu’au sujet de l’intégration, on en soit resté à des considérations assez convenues.
Je relaie la question du rapporteur spécial sur le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Il apparaît comme une nécessité absolue de contrôler ce qui se passe tant dans les prisons, où l’on a pu malheureusement déplorer récemment plusieurs suicides, que dans les centres de rétention, où la situation est souvent dramatique. L’incertitude concernant l’articulation entre cette création de 2007 et le défenseur des droits des citoyens est dommageable, s’agissant d’institutions dont il est nécessaire de garantir la durée et la solidité.
Enfin, les crédits de la HALDE, bien qu’en augmentation, restent insuffisants face à ce cancer de la démocratie que sont les discriminations. Il est notamment indispensable de développer les effectifs de l’institution – l’augmentation de deux équivalents temps plein de cette année est dérisoire –, son budget de communication, notamment télévisuelle, puisque c’est le média qui a le plus grand impact et, enfin, sa capacité de recourir à des cabinets d’avocats, ce qui est nécessaire pour de nombreux dossiers.
M. Michel Diefenbacher. Je voudrais d’abord souligner que la LOLF se met en place dans d’excellentes conditions. Elle s’applique désormais à l’ensemble des administrations, y compris dans les domaines de souveraineté de l’État, et portera ses fruits non seulement en matière de qualité de gestion, mais aussi de transparence démocratique. Pour ce qui est de la gestion justement, il reste des progrès à faire, mais il est clair que le Parlement souhaite en prendre toute sa part en exerçant pleinement sa fonction de contrôle.
Par ailleurs, lorsqu’on passe d’un système budgétaire complexe et opaque à plus de transparence, on ouvre un champ nouveau au débat, et parfois à la polémique. Le débat sur les fonds spéciaux a montré la volonté du Gouvernement de jouer le jeu de la clarté et celle du Parlement d’exercer son contrôle. Mais il y a des domaines qui n’échappent pas à la polémique : c’est le cas de la communication, ou de ce que la majorité considère comme telle et que l’opposition appelle de la propagande…
Enfin, je voudrais rendre hommage à la qualité du travail accompli sous la présidence française de l’Union européenne, du point de vue de la gestion comme de la politique. Il est clair que cette présidence fera date.
Le groupe UMP votera donc les crédits de cette mission.
M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes. Pour répondre à Mme Ameline tout d’abord, il est clair que l’existence d’un programme ad hoc pour la présidence française, parfaitement conforme à l’esprit de la LOLF, permet une centralisation des informations et du pilotage. Le secrétariat général pour la présidence française, composé d’une vingtaine de fonctionnaires excellemment dirigés par Claude Blanchemaison, assure donc le pilotage, la gestion étant décentralisée vers chaque ministère pour ce qui le concerne. L’articulation se fait par le biais de comités de gestion mensuels, ce qui permet notamment d’évaluer le coût de chaque manifestation, de le faire évoluer le cas échéant, voire d’en limiter le nombre si nécessaire. Le fait que la présidence ait lieu au second semestre introduit une difficulté particulière pour l’engagement des crédits, et il y aura des reliquats sur 2009. Le périmètre retenu était le bon, puisqu’il englobe toutes les dépenses induites par la présidence. L’Assemblée va ainsi disposer pour la première fois d’une vue exhaustive du coût de la présidence, ministère par ministère et manifestation par manifestation. C’est un progrès important. Pour connaître le bilan définitif, il faudra ajouter à l’exécution finale du programme les rémunérations de l’équipe de Claude Blanchemaison, qui sont de l’ordre d’un million sans les charges sociales, et le coût des renforts de personnel des services traitant des affaires européennes de l’ensemble de l’administration.
Ce programme a été doté de 190 millions en autorisations d’engagement – un montant comparable à celui de la dernière présidence allemande –, soit 120 millions en crédits de paiement pour 2008 et 70 pour 2009. Ces chiffres s’entendant hors réserve légale, les crédits disponibles sont en réalité de 179 millions au total – 113 millions pour 2008, déjà consommés à 65 %. Nous estimons être en mesure de dégager des économies sur ce budget : tout ne sera pas consommé.
S’agissant du contenu de cette présidence, il est vrai que l’imprévisible a de beaucoup dépassé le prévisible et que la capacité de réactivité et d’innovation de la France fera sans doute date. Elle a su bouleverser les habitudes, bousculer les calendriers établis d’habitude selon un ordre quasi liturgique et cela restera, quels que soient les responsables aux commandes. La Commission et le Parlement européen, le Conseil surtout, ne pourront plus rester sans réaction immédiate.
J’en viens aux priorités de la présidence, à commencer par le pacte européen de l’immigration, qu’a aussi évoqué Mme Pau-Langevin. L’Europe a besoin d’immigration. Il est clair que son déficit démographique doit être comblé et que l’immigration constitue une opportunité pour elle. L’objet du pacte est de l’organiser, dans un espace de Schengen qui reste le plus important espace de libre circulation des personnes de la planète – 450 millions de personnes. En outre, ce pacte s’inscrit dans la continuité des actions déjà menées depuis 2005 par la Commission européenne. Il met l’accent sur deux éléments importants : d’une part, le codéveloppement et les accords avec les pays d’origine des migrants ; d’autre part, la relation entre les besoins économiques et sociaux de l’Union et son attractivité à l’égard des populations migrantes. De ce point de vue, nous nous rapprochons plutôt du modèle des États-Unis, que vous avez cité en exemple.
Quels que soient les jugements que l’on peut porter sur la République française, celle-ci peut s’honorer d’une ouverture à certaines formes d’immigration, même au plus haut niveau : l’exemple du Président de la République le montre.
J’en viens à l’agriculture. Nous devrions parvenir, lors de la prochaine réunion du conseil des ministres concernés, en novembre, à un accord sur le bilan de santé de la politique agricole commune. Il existe déjà un consensus sur la nécessité de conserver une forte production agricole en Europe – ce qui n’était pas acquis, notamment aux yeux de nos partenaires britanniques – et de développer une agriculture prenant en compte les besoins environnementaux tout en l’orientant davantage vers la sécurité alimentaire. Il reste à trancher la question de l’intervention. Dans ce domaine, nous sommes attachés au maintien des dispositifs existants, en raison de l’extrême volatilité des cours sur le marché agricole, dont on a vu encore récemment les manifestations.
Une autre de nos priorités concerne la défense et à la sécurité. Au conseil européen de décembre, et après la réunion informelle des ministres de la défense à Deauville, nous devrions trouver un consensus sur une nouvelle stratégie de sécurité, qu’il s’agisse des relations entre l’Union européenne et la Russie, des nouvelles menaces terroristes, des déséquilibres et des catastrophes naturels, de la cybercriminalité. De même, le lancement de programmes de coopération devrait être annoncé, dans le domaine aéronaval ou aéroporté, par exemple. Des progrès sont également à attendre sur l’A 400 M.
Le dossier le plus important et le plus délicat est celui du paquet « énergie-climat », pour lequel les négociations restent difficiles dans trois domaines.
Le premier est celui du partage de l’effort de réduction des émissions polluantes, notamment dans les pays d’Europe centrale et orientale. Dès lors que certains pays produisent 95 % de leur électricité à partir du charbon, il faut bien prendre en compte leur spécificité ; le tout est de savoir de quelle façon.
Le deuxième problème concerne certains secteurs industriels à haute intensité énergétique, qui doivent rester compétitifs si nous voulons éviter les délocalisations liées à l’environnement.
Enfin, le troisième a trait aux mécanismes d’affectation de revenus tirés des permis à polluer et à la solidarité dont nous devons faire preuve en matière énergétique, afin, notamment, de rendre un certain nombre de pays moins dépendants de la Russie. Nous avons un mois pour résoudre ces difficultés. Quoi qu’il en soit, l’Europe a conscience des responsabilités qui lui incombent avant les prochaines conférences internationales, à Poznan avant la fin de l’année, et à Copenhague dans un an.
Vous avez abordé la question des relations transatlantiques. Nous proposons à la nouvelle administration américaine un dialogue lucide, fondé sur les valeurs et les intérêts que nous avons en commun. Nous devons développer une action complémentaire en faveur de la sécurité collective et nouer un dialogue au sujet des relations avec certains grands pays émergents dont la Russie. Quelle sera l’attitude des États-Unis face à certains défis globaux comme le réchauffement climatique ou la question alimentaire ? Sur ces sujets aussi, nous devons avoir un dialogue renouvelé. Enfin, dès la semaine prochaine, nous engagerons avec eux des discussions sur la refondation du système financier international, un domaine dans lequel nous devons les amener à plus de multilatéralisme. Les États-Unis doivent accepter que le rôle d’institutions multilatérales comme le Fonds monétaire international soit renforcé et mieux articulé avec celui des régulateurs spécialisés dans la supervision bancaire ou les assurances. Nous devons mettre en place, dans le secteur financier, des normes nouvelles et des systèmes plus transparents et plus sûrs. L’élection de Barack Obama offre à cet égard une opportunité historique, puisqu’il a déclaré lui-même que le temps de l’absence de régulation était révolu. Nous avons donc la possibilité d’agir de manière intelligente pour sortir de la crise actuelle.
Enfin, Mme Ameline a abordé la question de l’opinion publique, sans doute une des plus difficiles auxquelles je suis confronté. Comment délivrer une information intelligente – je ne reprendrai pas le terme de « propagande » employé par M. Brard – sur les apports de l’Union européenne, mais aussi, éventuellement, sur les difficultés qu’elle rencontre ? Il existe un très grand nombre de sources d’information, aux niveaux communautaire, national, régional ou local, sans connexion entre elles. Nous devons donc développer une réflexion sur la stratégie de communication à adopter, au plan national comme au plan communautaire. C’est le cas pour la première fois au niveau européen, puisqu’un accord politique a été obtenu, sous la présidence française, pour harmoniser la communication du Conseil, de la Commission et du Parlement européen. De même, au niveau national, nous devons réfléchir à la définition d’une communication objective, indépendante des sensibilités politiques, ainsi qu’à l’adaptation de notre structure administrative au degré d’intégration européenne auquel nous sommes arrivés. Il existe en effet un déphasage entre la persistance de structures administratives, au niveau national ou territorial, qui continuent à fonctionner en silo, et une intégration européenne davantage transversale.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Je vais tenter de répondre point par point aux questions qui m’ont été posées, notamment par M. Brard.
La première concernait les fonds spéciaux, sur lesquels M. Fromion a donné l’essentiel des explications. Je demanderai au Premier ministre de saisir le Premier président de la Cour des comptes afin que les deux représentants qui doivent siéger à la Commission de vérification des fonds spéciaux soient désignés et que la Commission puisse travailler.
M. Brard a remis en cause la légitimité du Conseil d’analyse de la société, dont la mission, comme vous le savez, est d’éclairer, par des travaux d’expertise, les choix et les décisions du Gouvernement sur tout ce qui se rapporte aux faits de société. Ainsi, le Conseil va publier dans les prochains mois quatre rapports sur des questions revêtant un enjeu considérable : le service civique, la lutte contre l’illettrisme, la place de la culture dans la société actuelle et celle de l’Europe dans l’avenir du monde. Ce sont, me semble-t-il, des réflexions utiles. De même, le travail de M. Éric Besson pour assurer la coordination entre ces travaux et entre les différents organes qui lui sont reliés est très efficace.
M. Brard nous a également interpellés – tout en connaissant d’avance les réponses – sur le rapprochement entre la Direction des Journaux officiels et la Documentation française. Le principe en est acté, mais selon un calendrier et des modalités qu’il reste à définir. Je rappelle par ailleurs que l’actuelle rotative, faite pour l’impression des publications régaliennes, n’est pas adaptée pour l’impression d’autres supports. Le matériel dont l’achat est envisagé doit permettre d’imprimer, en sus des publications traditionnelles dont le tirage, en raison du développement du numérique, est appelé à décroître, d’autres ouvrages, en particulier – mais pas uniquement – ceux de la Documentation française, qui exigent une meilleure qualité d’impression. L’appel d’offres, en cours de préparation, devrait être lancé au début de l’année 2009. Cet investissement devrait permettre de réaliser des économies substantielles, car le fonctionnement de la nouvelle rotative nécessitera une main-d’œuvre moins nombreuse. Le montant de son acquisition pourra donc être compensé en trois ou quatre ans. En outre, les gains de productivité et la polyvalence s’inscrivent pleinement dans l’objectif de modernisation de la Direction des Journaux officiels.
M. Brard a évoqué – de manière plus piquante – les centres interministériels de renseignement administratif, les CIRA. Il est vrai qu’en 2007 a été consolidée la mise en œuvre du marché passé avec un groupement solidaire pour le numéro d’appel « Allô service public 39 39 ». Ce groupement est composé de deux sociétés, Jet Multimédia pour la partie technique, B2S pour les téléopérateurs. Cette nouvelle architecture donne toute satisfaction puisqu’au cours de cette année, le service a répondu à 1 150 000 appels et à 36 000 messages électroniques en provenance du site service-public.fr. Nous ne le contestons pas, Monsieur Brard : le coût du renseignement administratif est effectivement passé de 3,50 à 4,96 euros. Mais celui-ci intègre désormais la totalité des coûts de soutien, qui n’étaient pas comptabilisés auparavant.
J’en viens au contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont vous avez parlé, ainsi que Mme Pau-Langevin. Ce poste, créé par la loi du 30 octobre 2007, n’a été pourvu par décret du Président de la République que le 13 juin 2008. Il est donc un peu tôt pour juger de l’ensemble des moyens mis à disposition du contrôleur –je puis en revanche vous assurer que M. Delarue a pris sa mission à bras le corps et s’y consacre pleinement. Au 1er septembre 2008, douze contrôleurs à temps plein, neuf à temps partiel et trois personnels administratifs avaient été recrutés pour l’assister dans ses missions, auxquels devaient se joindre un secrétaire général et un fonctionnaire de catégorie B. L’effectif sera alors conforme à celui prévu en loi de finances pour 2008. Il a par ailleurs été convenu que le contrôleur général pourra, en tant que de besoin, recourir aux services du Secrétariat général du Gouvernement et à la mission d’appui prévue dans le programme « Protection des droits et des libertés ». Au vu d’un premier bilan d’activité, ses moyens pourront, le cas échéant, être réajustés l’an prochain. Il n’est absolument pas question, madame Pau-Lagevin, de supprimer le poste de contrôleur général des lieux de privation de liberté après la création d’un poste de défenseur des droits des citoyens, prévue dans la réforme constitutionnelle de l’été dernier, Mme la garde des sceaux l’a elle-même confirmé.
Un mot des dotations indemnitaires des agents de la Commission nationale de déontologie et de sécurité. Alors qu’à sa création en 2001, cette commission ne disposait de trois équivalents temps plein, elle a pu recruter en 2007 deux contractuels ETP supplémentaires de catégorie A, puis de nouveau un autre, ce qui porte aujourd’hui son effectif au double de ce qu’il était initialement. Pour 2009, la CNDS a demandé et obtenu un ETP supplémentaire de catégorie C. La question ne porte pas en fait sur les indemnités des agents, mais sur celles des membres de la CNDS. La création, fin 2007 d’un poste de commissaire du Gouvernement, dont l’indemnité a été fixée à 1 500 euros par mois, a été l’occasion pour le président de la CNDS de solliciter une revalorisation de l’indemnité actuelle des membres de la Commission, qui n’est en effet que de 170 euros par mois. Toutefois la CNDS étant composée d’un sénateur, d’un député, d’un conseiller d’État, d’un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, d’un conseiller maître de la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées cooptées par les autres membres, la revalorisation de leur indemnité n’apparaît pas comme une priorité, et il n’est pas question pour l’heure d’y procéder.
Vous avez ensuite, monsieur Brard, évoqué les subventions aux fondations et associations, demandant notamment qu’elles soient plus amplement justifiées. De 2007 à 2009, leur montant total est passé de 10 736 000 euros à 9 705 000 euros, en diminution de 10 %, laquelle s’est accompagnée d’une rationalisation. Le Gouvernement est attaché à ce que les associations et fondations soient financées, indépendamment de leur couleur politique. Ainsi la fondation Jean Jaurès, la fondation Res Publica et d’autres encore sont-elles financées dans ce cadre. Je précise que ces subventions sont attribuées selon les modalités fixées dans une circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 qui prévoit, entre autres, le contrôle des statuts de l’organisme bénéficiaire et un suivi de l’emploi des sommes allouées. Le Gouvernement est et continuera d’être très attentif sur ces points.
Pour ce qui est du dépassement des crédits des cabinets ministériels que vous avez évoqué, monsieur Brard, après avoir rappelé de manière fort courtoise et non sans humour, que, contrairement à M. Éric Besson, vous n’aviez jamais appartenu au parti socialiste, le Premier ministre a fait une mise au point dans une communication, suite à la parution d’un article dans la presse. À ce jour, l’ensemble des cabinets ministériels compte 596 membres, contre 650 dans le gouvernement de Dominique de Villepin et 722 dans le dernier gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. Ces chiffres suffisent à infirmer le dépassement dont la presse a pu faire état. Il convient de préciser que l’état des effectifs au 1er septembre 2007, pris comme base de calcul, a été établi alors que plusieurs cabinets n’étaient pas encore totalement constitués et n’inclut bien sûr pas les secrétariats d’État créés lors du remaniement du 18 mars 2008. De même, l’augmentation de 45 % du montant des indemnités pour sujétions particulières, dont a parlé la presse, résulte d’une interprétation erronée. Le montant de 4,9 millions d’euros cité pour 2007 correspond à huit mois d’exercice seulement, le Gouvernement de François Fillon n’étant entré en fonction qu’en mai. Le montant de 7,1 millions d’euros avancé pour 2008 correspond, lui, à une année pleine et devrait être rapporté à 7,3 millions, si l’on prenait en compte la totalité de l’année 2007.
Vous avez eu l’amabilité, monsieur Brard, de souligner que le dépassement constaté dans certains ministères pouvait tout à fait se justifier. Ainsi en va-t-il de mon modeste secrétariat d’État, vous l’avez vous-même dit et je vous en remercie, puisque le Parlement travaille beaucoup plus…
M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial. Sans gagner plus (Sourires).
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Un seul chiffre : en octobre 2008, l’Assemblée nationale a siégé 181 heures en séance plénière, soit 46 % de plus qu’en octobre 2007 – sans parler du travail des commissions, délégations et autres missions. De manière récurrente, le président de la Commission des finances et l’ensemble des parlementaires, de droite comme de gauche, me font observer que le Parlement siège beaucoup. Mais cela participe de la politique de réforme voulue par le Gouvernement et, que vous la souteniez ou que vous vous y opposiez, vous travaillez pour tous les Français, et je suis certain que ce travail supplémentaire vous va droit au cœur.
S’agissant des crédits du secrétariat d’État de M. Éric Besson, leur montant pour 2007, là encore, ne porte pas sur une année pleine et peut difficilement être comparé à quoi que ce soit, puisque ce secrétariat d’État n’existait pas auparavant. Il a en outre reçu de nouvelles attributions en 2008, avec notamment l’économie numérique, ce qui explique l’augmentation considérable de son budget. Le plan Numérique 2012, présenté le 20 octobre 2008 et qui a d’ailleurs fait l’unanimité, a dû être élaboré en six mois seulement. Cela a naturellement exigé un intense travail et des moyens supplémentaires pour que ces délais très courts puissent être tenus.
Un mot des dépenses de communication, que l’on perçoit comme telles lorsqu’on est au Gouvernement et comme des dépenses de propagande lorsqu’on est dans l’opposition, comme l’a fort justement souligné M. Diefenbacher. Même si M. Brard a pris le soin de rappeler que les écrits de La Pravda n’avaient pas toujours été glorieux, même au temps où ce quotidien était un organe de presse unique…
M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial. Lénine aurait été sensible à votre propos. (Sourires)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Si, pour une fois, mes convictions rejoignent celles de feu Vladimir Illitch Oulianov, quel moment d’émotion dans cette assemblée ! (Sourires)
Le budget du Service d’information du Gouvernement progresse fortement, passant de 6 à 22 millions d’euros. Mais il ne s’agit là que d’un effet d’optique, les budgets de communication de plusieurs ministères venant abonder le budget du SIG. En réalité, il s’agit d’un redéploiement de crédits entre ministères, dont l’effet est neutre sur le budget.
S’agissant des autorités administratives indépendantes, le Gouvernement va examiner l’amendement de M. Warsmann et s’exprimera en séance publique à ce sujet, même si nous ne pouvons bien entendu que saluer les efforts constants et méritoires du président Warsmann pour réaliser de nouvelles économies. Nous nous y efforçons tous.
Je rappelle, madame Pau-Langevin, que les moyens de la HALDE augmentent de 7,6 %. On peut certes vouloir faire toujours plus, mais l’effectif de la Haute Autorité passera de 80 à 82 personnes, ce qui, estime sa présidence, lui permettra de fonctionner correctement. Cela étant, s’il apparaissait que la HALDE avait besoin de moyens supplémentaires, nous y serions très attentifs. D’autre part, la HALDE a décidé de constituer progressivement un réseau de cinquante correspondants bénévoles locaux…
Mme George Pau-Langevin. C’est bien la preuve que son personnel est insuffisant !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. On ne peut imaginer que la HALDE ait des correspondants à temps plein dans la France entière. Il s’agit de former un réseau de bénévoles exerçant une profession par ailleurs et qui se feront intercesseurs en cas de nécessité.
Le Secrétariat général du Gouvernement, a dit M. Brard, souhaiterait qu’une plus grande attention soit portée aux études d’impact et aux évaluations. Je rappelle que la révision constitutionnelle donne à ce sujet un nouveau pouvoir au Parlement, en prévoyant l’obligation d’une étude d’impact préalable au dépôt de tout projet de loi. Nous verrons, lors de l’examen de la loi organique relative à l’organisation des travaux du Parlement, comment affiner le dispositif.
Mme Laurence Dumont. Nous avions, lors de l’examen du projet de loi portant création du contrôleur général des lieux de privation de liberté, dénoncé l’insuffisance des moyens dont on entendait le doter. De fait, le budget de fonctionnement prévu pour 2009 permettra en tout 150 déplacements dans l’année. Considérant qu’il existe en France 5 500 lieux de privation de liberté, il faudra des décennies pour en faire le tour. Les parlementaires doivent donc, plus que jamais, exercer effectivement leur droit de visite des prisons, mais je m’interroge sur la capacité réelle des services du contrôleur général de mener leur mission à bien. De plus, bien que la situation dans les prisons soit très tendue, l’examen du projet de loi pénitentiaire vient à nouveau d’être reporté – à quand, monsieur le secrétaire d’État ?
L’actualité récente a une nouvelle fois démontré toute l’importance de la CNIL, mais aussi les limites posées à son action. Il est profondément regrettable qu’il ait fallu qu’une pétition rassemble 200 000 signatures contre le décret EDVIGE pour que l’avis de la CNIL à ce sujet soit entendu – et encore, incomplètement. Son activité est en augmentation constante mais, faute de moyens, il lui est impossible de répondre aux demandes individuelles. Le Premier ministre a semblé favorable à l’idée de doter la CNIL d’un budget autonome, ce qui va dans le bon sens. Mais, dans l’intervalle, l’État doit lui assurer des moyens de fonctionnement à la hauteur des ses missions, ce qui n’est pas le cas à ce jour. De plus, il est scandaleux que, dans un État démocratique, l’opposition parlementaire ne soit pas représentée à la CNIL, où siègent deux députés et deux sénateurs de droite.
M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spécial. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, pour vos réponses circonstanciées – ce qui ne signifie pas qu’elles soient toujours convaincantes. Je maintiens que le Conseil d’analyse de la société devrait être dissous, car l’intitulé des études qu’il mène, et que vous avez vous-même qualifiées de « relativement importantes », ne m’a pas fait changer d’avis.
J’ai pris acte du rapprochement, très positif, entre la Documentation française et le Journal officiel. J’appelle l’attention sur le fait que, pour les services et organismes qui exercent des missions régaliennes, les principes de l’économie marchande ne peuvent s’appliquer, et que la notion de « déficit » ne peut avoir de connotation péjorative.
Pour ce qui concerne les centres interministériels de renseignements administratifs, j’aimerais mieux comprendre ce que vous entendez par « une nouvelle architecture » intégrant « la totalité des coûts de soutien » et je compte étancher ma curiosité sur place. Ainsi aurai-je une idée plus précise de ce que sont les coûts réels.
La création d’un contrôleur général des lieux de privation de liberté est une excellente chose. Quant à envisager les critiques sur les crédits de communication comme un effet d’optique, tout dépend des lunettes que l’on porte. S’agissant des autorités administratives indépendantes, les fleurs dont vous avez couvert l’amendement Warsmann laissent présager un enterrement de première classe. Pourtant, comment peut-on prendre des mesures autoritaires sans évaluation préalable ?
À propos d’autorité administrative indépendante, je me propose d’entendre la présidence de la HALDE, car « indépendance » ne peut signifier que l’on se place au-dessus des lois. Or, la HALDE a rendu un avis que je considère comme tout à fait contestable sur la loi de 1905 sur la laïcité. Il faut rappeler la Haute Autorité à beaucoup plus de prudence dans l’expression, d’autant que l’opinion publique confond aisément « avis » et « injonction ».
En dépit de ces quelques réserves, je recommanderai tout à l’heure l’adoption des crédits des missions dont je suis le rapporteur.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Puis-je rappeler, madame Dumont, que l’institution d’un contrôleur général des lieux de privation de liberté est le fait de ce Gouvernement ? Nous lui donnons les moyens d’agir et nous avons spécifié que ces moyens seraient renforcés en fonction des besoins énoncés. Nous dire qu’ils devraient l’être déjà, alors que la fonction vient d’être créée, ne me semble pas raisonnable.
S’agissant des moyens de la CNIL, je vous trouve bien sévère. Ses crédits ne sont-ils pas augmentés de 15 % ? Si tous les gouvernements successifs, de gauche comme de droite, avaient augmenté les crédits dans de telles proportions tous les ans, la CNIL bénéficierait aujourd’hui de moyens considérables. Admettez au moins que ce gouvernement réalise un effort considérable.
Mme George Pau-Langevin. Il faut dire que vous avez instauré de nouveaux fichiers !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. En 2009, la CNIL disposera d’un budget de 13 millions d’euros et de 126 équivalents temps plein. Peut-être faudra-t-il continuer à augmenter les crédits, et nous y sommes d’ailleurs prêts, mais en tout cas il ne faut pas reprocher à ce gouvernement de ne rien faire.
J’en viens au « scandale » que serait l’appartenance à la droite des quatre parlementaires appartenant au collège de la CNIL – deux députés et deux sénateurs. Permettez-moi de rappeler que le président Alex Türk siège parmi les non-inscrits. Par ailleurs, je me demande si les précédentes majorités de gauche avaient choisi de répartir les sièges entre la gauche et la droite.
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont. Sous le gouvernement de Lionel Jospin, il y avait deux membres de gauche et deux de droite.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Il me semble que c’est le Sénat qui désignait les membres de droite…
M. le président Didier Migaud. Cela reste un équilibre !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Personne n’avait jamais posé cette question, mais admettons. Il me semble tout de même que l’appartenance politique des parlementaires siégeant à la CNIL ne change rien à la nature de leur travail au sein de la commission. Personne ne conteste la qualité du travail d’Alex Türk.
J’ajoute que ce n’est pas le Gouvernement qui désigne les parlementaires siégeant à la CNIL : ils sont élus par les assemblées parlementaires. La question pourrait donc être directement posée aux présidents de l’Assemblée et du Sénat.
Cela étant, je ne suis pas hostile à votre idée. Je rappelle que nous avons tenu à établir un équilibre entre la majorité et l’opposition au sein de la Commission de vérification des fonds spéciaux et de la Délégation parlementaire pour le renseignement. Nous transmettrons votre interpellation.
Mme George Pau-Langevin. Je précise que s’il y avait eu une concertation avec l’opposition, l’amendement préparé l’an dernier par la CNIL, dont l’objet était de renforcer la lutte contre les discriminations, n’aurait peut-être pas subi un échec cuisant.
M. le président Didier Migaud. Nous avons entendu la réponse du secrétaire d’État, et nous pourrons effectivement poser la question au président de l’Assemblée.
D’autre part, je rappelle que la Commission de vérification des fonds spéciaux a été instaurée bien avant que ce Gouvernement arrive aux responsabilités.
Nous en venons aux missions « Pouvoirs publics » et « Conseil et contrôle de l’État ».
M. Jean Launay, rapporteur spécial de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan, pour la mission « Pouvoirs publics ». Depuis que la LOLF est appliquée, la mission « Pouvoirs publics » apporte un éclairage utile sur les crédits affectés à la Présidence de la République, à l’Assemblée nationale, au Sénat, à la Chaîne parlementaire, aux indemnités des représentants français au Parlement européen, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République. Une huitième dotation est prévue pour la Haute Cour de justice, mais il est de tradition qu’elle ne soit pas abondée.
Comme l’année dernière, j’ai pu rencontrer les principaux acteurs de chacun des pouvoirs publics retracés dans cette mission, ce qui m’a permis d’obtenir de nouvelles avancées en matière de transparence, en particulier pour la dotation relative à la Présidence de la République.
Je ne reviendrai pas sur l’ensemble de mon projet de rapport, qui est à la disposition de chacun d’entre nous. Un encadré, figurant à la page 7, résume les principaux éléments chiffrés.
Je précise en outre que je vous interrogerai uniquement, monsieur le secrétaire d’État, sur les dotations dont le questionnaire budgétaire passe par votre intermédiaire : le Conseil constitutionnel, la Cour de justice de la République et la Présidence de la République.
S’agissant de cette dernière dotation, qui suscite traditionnellement beaucoup d’intérêt, je tiens à souligner que j’ai obtenu cette année l’intégralité des éléments d’information que j’avais demandés, ce qui m’a permis d’aller bien au-delà du rapport explicatif annexé au projet de loi de finances.
C’est d’ailleurs le rôle du rapporteur spécial que de déceler ce qui se cache derrière les chiffres présentés, et de prendre le temps de la réflexion pour apporter à l’Assemblée une information aussi complète que possible.
Comme vous pouvez le constater, un chapitre exceptionnellement dense est consacré au budget de l’Élysée, lequel fait désormais preuve d’une plus grande transparence, puisqu’il retrace l’ensemble des dépenses, y compris le nombre et la provenance des personnels, mais aussi la superficie et le coût d’entretien de son patrimoine immobilier. Y figurent notamment tous les détails concernant les 1 031 personnes actuellement en poste à l’Élysée, où je n’ai décelé aucun « passager clandestin ».
Je voudrais également préciser que pour apprécier sincèrement l’évolution des dépenses de la Présidence, il est nécessaire de corriger des erreurs techniques qui avaient conduit à une sous-estimation des transferts de crédits lors de la consolidation intervenue l’an dernier, conformément aux vœux que j’avais formulés.
Il manquait ainsi 4,2 millions d’euros en provenance du ministère de la défense pour financer les pensions des gendarmes et des militaires affectés à l’Élysée. En provenance du même ministère, faisaient également défaut 5 millions d’euros en raison de la sous-estimation du transfert du coût des avions de la Présidence, et 120 000 euros au titre de la prise en charge des véhicules affectés à l’État-major particulier du Chef de l’État, désormais assurée par l’Élysée.
À cela près, les crédits demandés correspondent à la dotation de 2008 majorée de 2 %, soit le taux d’inflation pour 2009.
Grâce à ce mouvement de crédits, la réforme du budget de la Présidence devrait désormais être achevée. J’ajoute que des tableaux de bord ont été mis en place afin d’améliorer l’efficacité des services.
J’en viens aux dotations de l’Assemblée nationale et du Sénat, lesquelles sont demandées par les Assemblées parlementaires à l’État et arrêtées par une commission commune composée des questeurs des deux Chambres, conformément à l’ordonnance de 1958.
Ces dotations semblent déjà caduques avant même d’être adoptées. Dans une surenchère qui s’apparente à la course à l’échalote, l’Assemblée et le Sénat ont en effet indiqué qu’elles souhaitaient que leur dotation soit ramenée au montant de 2008, ce qui signifierait une stabilisation en volume et une réduction en valeur, égale au montant prévisionnel de l’inflation, soit 2 %.
Pour l’Assemblée nationale, un amendement déposé par M. le Président et par Mme et MM. les questeurs a ainsi été déposé en ce sens. Les dépenses prévisionnelles de l’Assemblée pour 2009 n’étant pas modifiées, la différence serait alors prélevée sur les ressources propres de notre assemblée.
L’absence de réduction des dépenses prévisionnelles démontre qu’il s’agit avant tout d’un affichage politique, qui rend au demeurant caduque une partie des informations figurant dans le rapport annexé au projet de loi de finances. À l’avenir, il me semblerait bon d’engager au préalable une réflexion sur l’élaboration des demandes de crédits.
Pour ce qui est de certaines publications de presse et de l’amicale pression qui s’exerce sur nous dans le sens d’une réduction de notre demande de dotation, je ne crois pas que nous devrions donner le sentiment que nous validons les critiques issues de l’audit réalisé par la Cour des comptes, et alimenter nous-mêmes l’antiparlementarisme qui n’a que trop tendance à resurgir.
Oui, le coût de la vie augmente. Oui, les députés ont besoin des moyens nécessaires à l’exercice de leur mission. Il ne s’agit pas d’un luxe, mais du prix de la démocratie. Le budget de notre assemblée me paraît tout à fait maîtrisé, mais je reviendrai plus tard sur cette question.
Les investissements prévus devraient fortement se réduire en 2009. Sur ce point, je rappelle que l’Assemblée a toujours eu pour principe de financer ses gros travaux sans faire appel à la dotation de l’État, en recourant à un prélèvement sur ses propres disponibilités financières. J’ai déjà eu l’occasion de souligner cet effort d’autofinancement dans le rapport que j’ai réalisé l’année dernière.
La part des investissements financés par prélèvement sur les disponibilités s’élèverait en exécution à 75 % en 2005, à 94 % en 2006 et à 70 % en 2007. Si l’amendement que je viens d’évoquer était adopté, le prélèvement sur les disponibilités s’élèverait à près de 24 millions d’euros, contre une prévision initiale de 3,6. Ce serait en rupture avec l’option retenue jusqu’alors, qui consiste à faire appel à ces prélèvements uniquement et systématiquement pour financer les gros investissements.
Enfin, il faut aussi donner aux parlementaires les moyens de leur action, en particulier au vu des nouvelles missions de contrôle qui leur sont conférées. La révision constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République intervenue le 21 juillet 2008 engendrera inévitablement des coûts de réorganisation et de fonctionnement supplémentaires pour l’Assemblée nationale, avec notamment le passage de six à huit commissions permanentes. Le projet de demande budgétaire n’en faisait d’ailleurs pas mention, alors que le Sénat a indiqué avoir provisionné 3,5 millions d’euros pour faire face aux conséquences de cette réforme institutionnelle.
Le fait que l’amendement ne réduise pas les dépenses prévisionnelles pour 2009 me conduit d’ailleurs à penser que, peut-être, elles étaient nécessaires, voire justifiées.
Je ne suis donc pas favorable à l’adoption de cet amendement.
Une autre particularité importante que je tiens à relever concerne la seule dotation de l’Assemblée nationale. J’avais en effet demandé, dès la mi-octobre, à prendre connaissance du fameux audit de la Cour des comptes portant sur l’organisation et la gestion des services administratifs de l’Assemblée nationale. La sortie dans la presse d’éléments de cet audit m’a amené à réitérer ma demande de façon formelle, et j’ai pu accéder au document. Le chapitre II de mon rapport, consacré à la dotation de l’Assemblée nationale, intégrait déjà un certain nombre d’éléments d’analyse et de clarification, qui divergent, semble-t-il, de l’analyse de la Cour des comptes. Ainsi ai-je découvert avec stupéfaction que le budget de fonctionnement de notre Assemblée, qui comprend les frais de personnel et les charges parlementaires, connaîtrait une croissance vertigineuse, notamment en 2007. D’après les éléments d’information dont je disposais, à savoir le rapport de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée nationale, les dépenses de fonctionnement n’ont augmenté que de 0,30 % en 2007, malgré le renouvellement. Les prévisions à ce jour sont, pour 2008 une diminution de 0,88 % et, pour 2009, une hausse de 1,02 %, seulement, ce qui me paraît au contraire traduire une certaine maîtrise.
Par ailleurs, je suis sceptique quant à l’éventualité d’un recours à une entité tierce, à savoir la Cour des comptes, pour mettre en œuvre les préconisations de l’audit réalisé. Je ne saurais, mes chers collègues, que vous inviter à la plus grande prudence en la matière.
Je rappellerai une fois encore la spécificité de la mission « Pouvoirs publics », dont les dépenses ne peuvent pas faire l’objet d’évaluation de performance. Il s’agit, comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision du 25 juillet 2001, d’« assurer la sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs ». C’est bien dans cet esprit que j’ai veillé, avec l’œil de l’ancien comptable public que je suis, à exercer la mission de contrôle qui m’incombait. C’est pourquoi, mes chers collègues, je ne vois aucune raison de ne pas adopter, en l’état, les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».
J’en viens, monsieur le ministre, à mes questions.
Je commencerai par la plus petite des dotations de la mission : celle de la Cour de justice de la République, qui paye, pour ses locaux du 21 rue de Constantine, un loyer substantiel qui représente, en 2009, 56 % du total de la dotation. Compte tenu de la tendance à la baisse actuelle du prix de l’immobilier, l’encourageriez-vous à se porter acquéreur du bâtiment ou, au contraire, à maintenir le statu quo ?
Ma deuxième question porte sur la dotation exceptionnelle que sollicite le Conseil constitutionnel pour 2009 et qui est essentiellement destinée à financer de gros travaux de rénovation, dont celle de locaux restitués par le ministère de la culture à compter de la rentrée 2008. Pensez-vous que cette restitution est opportune ou qu’il eût été préférable que ces dépenses relevassent du ministère de la culture, comme cela est le cas pour les bâtiments appartenant à la dotation de la Présidence de la République ?
Pour ce qui concerne, en troisième lieu, la dotation de la Présidence de la République, j’ai déjà souligné que la consolidation intervenue l’an dernier allait dans le bon sens. Existe-t-il, selon vous, des dépenses non réintégrées dans le périmètre de la dotation et qui devraient l’être ?
Mes deux dernières questions sont plus générales.
La quatrième porte sur le contrôle parlementaire qui doit s’exercer sur les comptes des pouvoirs publics. Je suis convaincu de sa légitimité et de sa primauté. Il se distingue ainsi de la certification des comptes des pouvoirs publics, laquelle peut être exercée soit par la Cour des comptes, soit par une entité tierce comme cela est le cas pour les assemblées parlementaires. Pouvez-vous me préciser comment doit s’articuler, selon vous, le contrôle effectué par la Cour des comptes avec celui auquel procède le Parlement ?
Considérez-vous, enfin, que l’alignement des demandes de dotation des pouvoirs publics sur le rythme prévisionnel d’évolution de l’inflation, soit 2 % en 2009, soit un objectif pertinent ?
M. Philippe Bourguignon, rapporteur spécial de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan, pour la mission « Conseil et contrôle de l’État ». Sans revenir sur le projet de rapport, qui vous a été distribué, je rappellerai que les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l’État » pour 2009 se répartissent en trois programmes distincts et autonomes :
Le programme n° 165, « Conseil d’État et autres juridictions administratives », qui bénéficie de 311,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 305,36 millions d’euros en crédits de paiement, et qui regroupe 3 290 emplois et 332 ETPT sur un an ;
Le programme n° 126, « Conseil économique, social et environnemental », dont les crédits ne progressent que de 1,4 %, pour atteindre 36,95 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, et qui regroupe, comme l’an dernier, 162 emplois ;
Le programme n° 164, « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont les crédits s’élèvent à 208,11 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 209,91 millions d’euros en crédits de paiement, et qui regroupe 1 841 emplois et 1 ETPT sur un an.
La mission « Conseil et contrôle de l’État » entre désormais dans sa quatrième année d’exercice budgétaire. Les volumes financiers en jeu sont relativement limités et sont constitués majoritairement de dépenses de personnel – à hauteur de 80 %.
Avant de poser mes questions à M. le secrétaire d’État, je formulerai quelques remarques.
Le premier programme de la mission, « Conseil d’État et autres juridictions administratives », s’est fixé l’objectif ambitieux de continuer à réduire les délais de jugement pour toutes les juridictions qu’il concerne. Ces engagements pourront-ils être honorés dans un contexte marqué par l’arrivée de nouveaux contentieux comme ceux qui sont liés au droit au logement ou au RSA – ou à bien d’autres droits opposables encore, car cette catégorie juridique semble être très à la mode ?
Ce programme bénéficie d’un effort budgétaire important. S’agissant des dépenses de personnel, 60 ETPT supplémentaires lui seront affectés pour 2009 et les indemnités des magistrats administratifs seront revalorisées. Pour ce qui est des dépenses d’investissement, on note qu’un nouveau tribunal administratif ouvrira en Seine-Saint-Denis à l’automne 2009, pour un coût total estimé à 2,2 millions d’euros.
Je tiens toutefois à souligner que l’augmentation des crédits doit être remise en perspective, car le périmètre du programme s’étend avec le rattachement de la Cour nationale du droit d’asile, issue du programme « Immigration et asile ».
Le deuxième programme, « Conseil économique, social et environnemental », témoigne par son intitulé même de la nouvelle compétence qui sera attribuée au Conseil économique et social : les questions environnementales. Ses modalités de saisine sont également étendues. Malgré l’attribution de nouvelles missions, son budget est stabilisé et le nombre d’ETPT est constant.
Je prends acte avec intérêt de l’adaptation aux exigences de la LOLF et du travail d’amélioration des indicateurs du programme réalisé – mieux vaut tard que jamais – par le Conseil économique et social.
Quant au dernier programme de la mission, « Cour des comptes et autres juridictions financières », son objectif est de continuer à privilégier l’amélioration de la performance dans toutes ses activités. Cela sera-t-il possible avec la multiplication prévisible des missions de certification des comptes, envisagée pour les collectivités locales et prévue pour les établissements publics hospitaliers ?
Le budget de ce programme, en augmentation, est marqué par de fortes dépenses d’investissement, liées principalement aux travaux de rénovation de la tour des archives, estimés à 6,2 millions d’euros pour l’année 2009. Les dépenses de personnel sont également en hausse : elles reflètent l’achèvement de la mise en œuvre de l’autonomie de gestion, notamment avec l’entrée en vigueur, en septembre 2008, d’un corps d’attachés des juridictions financières et la requalification des emplois au sein du programme. En revanche, le nombre d’ETPT évolue peu.
Les montants, on le voit, sont modestes, mais les missions sont essentielles.
J’en viens à mes questions – au nombre de quatre.
Tout d’abord, monsieur le secrétaire d’État, dans un contexte d’incertitude économique, les prévisions budgétaires de la mission seront-elles maintenues ? La question est particulièrement importante pour le programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives ».
En deuxième lieu, je m’interroge sur la pérennité du principe de l’exonération de mise en réserve des crédits votés en loi de finances initiale dont doivent bénéficier les deux programmes « Conseil d’État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières ». En effet, malgré des promesses réitérées chaque année, les deux programmes doivent, dans les faits, attendre l’arbitrage du Premier ministre pour que soit levée la mise en réserve. Le décalage pose des problèmes techniques. Sur le fond, ce principe va de pair avec l’indépendance et l’autonomie de ces institutions.
Je saisis cette occasion pour dire, après avoir entendu M. Launay se féliciter que le document consacré à la Présidence de la République corresponde aux attentes, que je me réjouis déjà, pour ma part, que ce document existe.
Troisième question : L’effort budgétaire consenti pour le programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives », certes important, sera-t-il suffisant pour faire face à l’arrivée de nouveaux recours et à l’explosion prévisible du contentieux ?
Enfin, le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » n’a pu faire l’objet de prévisions pluriannuelles en raison des incertitudes liées au projet de réforme des juridictions financières. Les contours de cette réforme restent flous. Les échanges que j’ai eus avec le Premier président de la Cour me laissent penser qu’il y a des intentions. Pouvez-vous m’apporter plus de précisions sur le contenu de cette réforme, qu’il s’agisse de la réorganisation des chambres régionales des comptes ou des questions de personnel ? Ce qui est en jeu, ce sont les moyens d’appliquer la réforme.
M. Michel Diefenbacher. Je voudrais rendre hommage à la qualité du rapport de Jean Launay. S’agissant d’un sujet sur lequel il aurait été facile de polémiquer, les choses ont été dites objectivement. Le maître mot, en matière de gestion de cette mission « Pouvoirs publics », c’est la transparence, et je voudrais à ce sujet évoquer l’évolution des pratiques, notamment à l’Élysée.
Il y a quelques années, j’étais gestionnaire de personnels d’une administration centrale qui mettait un grand nombre de fonctionnaires à disposition de l’Élysée. A cette époque, la mise à disposition se faisait sans que son impact budgétaire soit mesuré de quelque façon que ce soit. Les fonctionnaires mis à disposition continuaient à être rémunérés par leur administration d’origine. De ce fait, personne ne savait exactement ce que coûtait l’Élysée. De plus, il y avait de grandes inégalités de traitement entre les fonctionnaires mis à disposition : certains conservaient, outre leur rémunération de base, les primes de leur administration d’origine, d’autres ne les conservaient pas mais touchaient des primes de l’Élysée, d’autres touchaient les deux. Dans ces conditions, aucun contrôle démocratique ne pouvait s’exercer.
Nous sommes en train de sortir de cette situation. Il faut s’en féliciter, tout en veillant à ce que l’Élysée puisse continuer à fonctionner normalement.
S’agissant de l’Assemblée nationale, je voudrais saluer le courage du Président Accoyer d’en avoir ouvert les portes à la Cour des comptes. On sait bien que faire cela, c’est s’exposer à un moment difficile, mais c’est permettre ensuite une amélioration de la gestion. Les efforts qui seront faits en ce sens méritent d’ores et déjà d’être salués.
En ce qui concerne la mission « Conseil et contrôle de l’État », l’arrivée de la notion de productivité ou d’efficacité est une véritable révolution intellectuelle, dont je me réjouis. Je voudrais insister sur les services rendus aux administrations de l’État et aux collectivités par les juridictions administratives. Il s’agit de la présidence de commissions administratives, de juridictions spécialisées, de chambres de discipline des professions de santé, et par ailleurs de la désignation et de la gestion des commissaires enquêteurs. Cette pratique ancienne pose tout d’abord le problème de l’utilisation du temps des magistrats : ces activités extra-juridictionnelles représentent dix-huit jours par an pour les membres du Conseil d’État et quatre jours par an pour les membres des autres juridictions administratives. Au total, cela correspond à 144 équivalents temps plein de magistrats et de greffiers, chiffre qu’on ne peut s’empêcher de rapprocher des quelque 150 créations d’emplois envisagées sur les cinq ans qui viennent.
Est-il sain que tant de fonctions administratives soient exercées par des magistrats ? Le souci de l’objectivité est avancé, mais c’est en quelque sorte mettre en doute la capacité des fonctionnaires à être objectifs. Et lorsqu’on sait que le volume du contentieux risque d’augmenter dans des proportions importantes dans les années qui viennent, on ne peut pas se dispenser d’une réflexion sur ce sujet.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Je veux tout d’abord remercier les deux rapporteurs pour la qualité de leurs rapports.
Monsieur Launay, en ce qui concerne la Cour de justice de la République, le problème de l’acquisition des locaux a été posé dès 1994. Il avait été en effet envisagé à l’époque que le ministère de la justice devienne propriétaire du bâtiment, la Cour de justice ne disposant pas alors de son autonomie budgétaire ; le ministère du budget n’avait pas donné suite à cette idée, estimant qu’une telle opération ne se justifiait pas. La Cour a été installée dans des conditions conformes à son statut constitutionnel, mais avec le souci constant d’éviter toute dépense excessive. Le loyer actuellement payé par la Cour a été fixé par le service des domaines lors du renouvellement du bail ; il est conforme aux prix du marché, voire légèrement inférieur compte tenu de la localisation géographique de l’immeuble. Les charges de loyer représentent 56 % de la dotation, soit environ 470 000 euros. La question de l’acquisition demeure posée mais dans l’immédiat, nous optons pour le statu quo.
En ce qui concerne la dotation du Conseil constitutionnel, l’augmentation est liée aux travaux prévus – restructuration de deux étages, rénovation des locaux, de l’escalier et de l’entrée au 8, rue de Montpensier –, qui ont d’ailleurs été annoncés lors de l’examen de la loi de finances pour 2008. Le local remis par le ministère de la culture, qui a moins de cent mètres carrés, est totalement encastré dans les locaux du Conseil constitutionnel, au sixième étage ; il était autrefois affecté aux chauffeurs du ministère de la culture. Sa restitution nous paraît opportune et ne pose pas de problème majeur. L’ensemble de ces travaux n’ont rien de somptuaire ni d’excessif.
S’agissant de la dotation de la Présidence de la République, vous avez eu l’amabilité de souligner l’effort de transparence engagé l’année dernière et renforcé cette année. Toutes les dépenses qui devaient être intégrées dans le périmètre de la dotation de la Présidence de la République l’ont été. Comme vous l’avez indiqué, la sous-évaluation de l’année antérieure, qui avait conduit à estimer la progression à 11 %, a été corrigée en cours d’année ; il s’agissait de 4,2 millions d’euros en provenance du ministère de la défense pour prendre en charge les pensions des militaires affectés à l’Élysée et de 5 millions d’euros, en provenance du même ministère, pour prendre en charge le coût des voyages présidentiels en avion. Ces erreurs réparées, la consolidation du budget de l’Élysée est désormais achevée, ce qui permet à chacun d’apprécier l’évolution des dépenses, conformément à la volonté du Président de la République. La progression est bien de 2,1 %, donc limitée à l’inflation et conforme à la règle générale appliquée au budget de l’État. Aujourd’hui, les choses sont claires et il me semble que le budget de l’Élysée est un non sujet.
En ce qui concerne le contrôle des comptes des pouvoirs publics, je partage votre conviction à propos de la prééminence du contrôle parlementaire sur celui de la Cour des comptes, qui, qu’elle intervienne dans le cadre de ses missions ou sur sollicitation, est essentiellement technique. Ces deux formes de contrôle sont intimement liées, puisque le nouvel article 47-2 de la Constitution prévoit que la Cour assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement, mais la hiérarchie est claire entre le contrôle de la Cour, technique et opérationnel, et le contrôle démocratique éminent du Parlement.
S’agissant de l’alignement de l’évolution des dotations sur l’inflation, c’est une règle générale pour l’ensemble du budget. En raison du principe de séparation des pouvoirs, le Gouvernement n’a bien sûr pas à se prononcer sur la dotation de l’Assemblée, mais une évolution conforme au rythme de l’inflation semble un objectif raisonnable dès lors qu’il permet d’assurer le bon fonctionnement de chacune des institutions concernées, garantes de la vitalité de notre démocratie.
M. Bourguignon s’est interrogé sur d’éventuelles évolutions des crédits compte tenu de la situation financière et alors que les prévisions ont déjà fait l’objet de corrections. Dans l’état actuel des budgets et pour ce qui concerne la mission en question, aucune modification n’est prévue : on en reste aux prévisions. Par ailleurs, les crédits de la mission « Contrôle et conseil de l’État » font effectivement l’objet d’une mise en réserve en début de gestion, comme l’ensemble des missions dotées de crédits limitatifs. Le Gouvernement est tenu d’appliquer le 4° bis de l’article 51 de la LOLF, qui prévoit que doivent être mentionnés en annexe du projet de loi de finances le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres. Toutefois, s’il n’est pas possible d’éviter cette mise en réserve dans le cadre de la programmation budgétaire initiale, elle ne doit en aucun cas aboutir à remettre en cause l’indépendance des institutions concernées. Le Premier ministre y veille scrupuleusement, et lorsque l’une d’entre elles a besoin d’une levée de la mise en réserve pour son bon fonctionnement, elle est pratiquement automatiquement satisfaite – en tout cas, toujours en 2007 et 2008.
M. Bourguignon m’interroge également sur l’effet de la réforme en cours sur la prévision pluriannuelle du programme « Cour des comptes ». L’initiative de cette réforme avait été prise par le Président de la République lors des cérémonies du bicentenaire de la Cour en novembre 2007. La Cour a formulé des propositions en février 2008 et en avril, le Président de la République a fait connaître ses orientations, consistant notamment à revoir les attributions des juridictions et à adapter leur organisation. Un travail interministériel s’en est suivi, qui n’est pas terminé et qui s’effectue en liaison constante avec le Premier président de la Cour. La réforme devrait être prête au cours du premier semestre prochain et le texte présenté dans la foulée au Parlement. Selon ce qui aura été décidé, les prévisions pluriannuelles pourront être revues.
J’en viens au Conseil d’État, qu’a aussi évoqué M. Diefenbacher. Cent cinquante emplois vont y être créés sur trois ans : ce n’est pas rien ! Le Conseil d’État poursuit ses gains de productivité en matière d’évolution des méthodes et des procédures. Il a réalisé un important travail de prévention de certains contentieux, au moyen notamment de recours administratifs préalables obligatoires. C’est le cas notamment dans le domaine du permis de conduire, qui représente tout de même 30 000 affaires par an.
Quant au fait que les magistrats administratifs participent à des commissions, c’est bien sûr un service rendu aux administrations de l’État mais c’est aussi une mesure importante de prévention du contentieux, qui justifie l’investissement consenti. L’intervention des magistrats permet de sécuriser les processus sur des sujets juridiquement très délicats.
Il faut certes poursuivre la réflexion sur la prévention, mais sans oublier l’augmentation importante des moyens de la justice administrative : 15,9 % en autorisations d’engagement. Certes, on constate une augmentation du contentieux, mais les mesures vont dans le bon sens.
Enfin, même si je partage l’opinion de M. Diefenbacher sur la volonté et le courage du président Accoyer, le principe de séparation de l’exécutif et du législatif m’interdit d’aller plus loin sur le sujet du budget de l'Assemblée nationale.
M. le président Didier Migaud. Je voudrais juste préciser que la LOLF n’impose pas la constitution de réserves de précaution. En revanche, si le Gouvernement fait usage de cette faculté, la LOLF lui impose d’en faire état dans la loi de finances initiale. La Commission des finances dispose d’un compte rendu exhaustif de l’utilisation ou non de ces réserves.
M. René Dosière. C’est la première fois que le budget de la Présidence de la République est présenté sous sa forme globalisées et que nous disposons d’une vision d’ensemble. C’est donc un progrès, dont je me réjouis d’autant plus que je me rappelle le passé – suffisamment pour me souvenir des observations des amis de M. Diefenbacher il y a cinq ou six ans, lorsque j’ai commencé à m’intéresser au budget de l’Élysée. La transparence aussi s’est améliorée, et le rapport est beaucoup plus complet que les années précédentes. La Présidence de la République y a peut-être été quelque peu contrainte, mais c’est le résultat qui compte. Pour la première fois depuis trois ans que je la réclamais, j’y trouve notamment la liste des fonctionnaires qui travaillent à la Présidence de la République, que je pourrai confronter à celle que m’ont fournie les différents ministères pour savoir ceux qui ont menti…
Mais la globalisation reste incomplète : les crédits d’investissement, par exemple, restent au sein du ministère de la culture. Il serait souhaitable d’en avoir au moins un aperçu dans le budget de l’Élysée. Et certains investissements devraient y être complètement inscrits, comme le nouvel avion qui sera à l’usage exclusif du Président de la République – ce qui ne me choque pas par principe – et qui figure au budget du ministère de la défense.
Un problème d’interprétation subsiste en ce qui concerne l’augmentation du budget de la Présidence de la République. Si nous comparons les crédits votés par notre assemblée en 2008 et ceux qui sont inscrits dans le projet de budget pour 2009, cette augmentation est de 11,5 %. Pour qu’elle ne soit plus que de 2 %, il faut prendre en compte non les crédits votés en loi de finances initiale, mais ceux qui seront dépensés en 2008, complétés de ce qui correspond aux nouvelles dépenses. Mais il n’est pas d’usage de comparer une loi de finances initiale à son exécution. Le rythme d’augmentation du budget est donc très nettement supérieur à ce qui est affiché, ce qui peut d’ailleurs se justifier, mais nécessite que des explications nous soient fournies. Les éléments d’information sur la consommation des crédits en 2008 permettent sans doute d’éviter de faire apparaître cette forte augmentation du budget de la Présidence de la République, mais elle entraîne aussi une certaine confusion. C’est ainsi qu’entre les deux tableaux d’évolution des charges présentés aux pages 38 et 40 du rapport de M. Launay, les chiffres sont contradictoires, bien qu’ils proviennent de la même source, la présidence elle-même.
Il reste trois points sur lesquels nous manquons d’explications. Ainsi, les 112 millions d’euros dont est doté l’Élysée incorporent des crédits provenant de toute une série de ministères, dont il serait souhaitable que nous puissions avoir connaissance. Nous en connaissons les montants pour l’année 2008, d’une part parce qu’ils sont indiqués dans le rapport, d’autre part parce que la directrice de cabinet du Président de la République m’en avait communiqué la liste l’année dernière. Mais pour 2009, nous ne savons pas comment se répartissent ces 112 millions – alors que nous savons d’où viennent les personnels. Pour assurer dans de bonnes conditions le contrôle de cette dépense, il serait donc souhaitable que l’on connaisse l’origine de ces crédits, mission par mission.
S’agissant des dépenses courantes, je note une augmentation de 25 % pour laquelle des explications seraient bienvenues.
Enfin, en ce qui concerne les personnels, le budget ne prévoit pas une augmentation du nombre de collaborateurs du Président de la République recrutés par contrat, et qui sont aujourd’hui quatre-vingt-dix-huit. Ils vont donc bénéficier chacun de 15 000 euros supplémentaires l’année prochaine, soit une augmentation de 20 %, bien au-delà de ce qui se pratique habituellement dans la fonction publique en termes de politique salariale. L’ampleur de cette hausse – qui s’ajoute à celle déjà décidée l’an dernier pour la même catégorie de personnel – mériterait également des explications. Une telle évolution est peut-être parfaitement justifiée – par des heures supplémentaires, par exemple –, mais en l’état actuel, elle nous laisse perplexe.
M. Richard Mallié. La présentation du rapport de Jean Launay, et en particulier l’évocation du travail réalisé par la Cour des comptes sur l’Assemblée nationale, me semble appeler quelques remarques.
Tout d’abord, il s’agit d’un audit, et non d’un contrôle. La procédure n’est pas la même, par exemple, que dans le cas des contrôles effectués par les chambres régionales des comptes, que les nombreux élus locaux ici présents connaissent bien. L’audit auquel la Cour a procédé fait suite à une demande déposée par le président et le bureau de l’Assemblée en décembre 2007. Or la publication de certaines informations dans la presse m’incite à apporter quelques précisions.
Ainsi, on a évoqué une progression des dépenses de 47 % sur douze ans. Mais si on la ramène à un rythme annuel, on obtient une moyenne de 4 % par an, ce qui est beaucoup moins spectaculaire que ce que certains ont indiqué. Le rapporteur spécial indique dans son rapport l’évolution de ces dépenses, année par année, de 1996 à aujourd’hui. Or cette période est caractérisée par deux grandes innovations : l’instauration d’une prime d’ancienneté pour les collaborateurs de députés, dont le salaire, auparavant, n’évoluait pas pendant la législature, et la mise à disposition de deux ordinateurs par député.
On a par ailleurs prétendu que l’Assemblée utilisait une dizaine de comptes bancaires. En réalité, elle en a trois : un compte de fonctionnement courant à la Société générale, un compte chez NATIXIS qui ne sert qu’à recevoir le produit de la rétrocession des indemnités journalières par les caisses primaires d’assurance maladie, et un compte dormant à La Poste, qui doit se substituer, en cas de problème, à celui de la Société générale.
Selon le rapport d’audit, l’Assemblée ne disposerait pas d’une compétence éprouvée en matière d’achat. Mais j’observe que l’ensemble des achats qu’elle effectue passe par des marchés publics – nous en acceptons de un à trois par semaine. Dès lors que cette procédure est respectée à la lettre, la référence à « une compétence éprouvée » me paraît convenir bien mieux aux grandes centrales d’achat de la grande distribution qu’à l’Assemblée nationale !
J’ai également lu que l’on reprochait à notre institution une insuffisance de méthode en ce qui concerne la gestion de son fonds de réserve. Nous aurions ainsi perdu 1,8 million d’euros. En fait, ces réserves sont placées sur deux comptes, dont l’un s’est montré plus performant que l’autre. Si c’est ce dernier que nous prenons pour référence, nous avons peut-être perdu de l’argent. Mais nous n’avons pas le droit, me semble-t-il, de mettre tous nos œufs dans le même panier – et si nous l’avions fait, on aurait sans doute pu nous le reprocher. En outre, 1,8 million d’euros représente un faible montant comparé au gain de 62 millions d’euros obtenu depuis 2001.
Il est exact que nous avons dû louer des places au parking des Invalides. Mais je rappelle que les travaux effectués au 101, rue Saint Dominique ne nous permettaient pas d’utiliser les places situées sous cet immeuble. Il nous a donc fallu trouver en 2006 une solution de rechange pour permettre à tous ceux qui viennent travailler à l’Assemblée, quelquefois jusqu’à une heure tardive, de stationner leur véhicule.
J’en viens aux dépenses informatiques et au fameux logiciel SAP – standard du marché en Europe, puisqu’il est utilisé par de nombreuses administrations, y compris par Bercy. Je rappelle que plus de 7 000 bulletins de salaire et de traitement sont émis chaque mois par l’Assemblée, recouvrant des situations très différentes : fonctionnaires, députés, contractuels de droit public, collaborateurs de députés – plus de 2 100 –, retraités… L’opération est donc extrêmement complexe. C’est pourquoi nous avons connu certaines difficultés avec l’entreprise THALES pour l’application du marché qu’elle avait obtenu.
Enfin, je souhaite m’arrêter quelques instants sur les travaux immobiliers conduits par l’Assemblée, car, dans le dernier numéro du Point, on peut lire que leur coût dépasserait de 125 millions d’euros le montant initialement alloué. J’admets qu’il s’agit de travaux importants, mais 125 millions d’euros, cela correspond au coût global de l’opération !
Au début du projet, en décembre 2004, le coût de la rénovation du 101, rue de l’université et du 32, rue Saint Dominique, c’est-à-dire l’ancienne résidence et l’immeuble Jacques-Chaban-Delmas, était évalué à 115 millions d’euros toutes charges comprises. En mars 2005, avant le début effectif des travaux, il était estimé à 120 millions d’euros, dont 81,9 millions hors taxes pour les travaux de base et 13,3 millions pour des travaux complémentaires, consécutifs notamment à des demandes particulières provenant de l’Assemblée ou de la commission de sécurité. Ainsi, la démolition-reconstruction des façades du « 32 » n’était pas prévue au départ ; elle résulte de la découverte que sa construction n’avait pas été effectuée dans des conditions normales.
Par ailleurs, les sessions extraordinaires ou les grèves ont entraîné des délais, qui sont à la charge du maître d’ouvrage. Je rappelle que nous avons connu cette année, en juillet et en septembre, deux sessions extraordinaires pendant lesquelles il était difficile de poursuivre de gros travaux. Les aléas techniques, liés notamment aux imprévus, ont représenté un coût de 13,3 millions d’euros, ce qui porte le montant total des travaux à 95,2 millions d’euros hors taxes. À cela, s’ajoutent l’incidence de l’augmentation de l’indice du coût de la construction, laquelle a représenté un surcoût de 3,3 millions d’euros, et les dépenses consécutives en maîtrise d’œuvre et assurances. Bref, après déduction d’économies réalisées sur les crédits de mobilier et d’autres postes, on arrive à un total de 122,4 millions d’euros hors taxes. Le budget global de l’opération n’a donc été dépassé que de 3,5 millions d’euros, soit 2,9 % – bien loin du doublement indiqué !
Dernier point que je voulais souligner : les frais de personnel de l’Assemblée sont en effet très élevés. Ils comportent aussi des primes, que perçoivent les fonctionnaires, les députés et leurs collaborateurs, ainsi que les retraités. Mais le Parlement français est aussi celui qui siège sans doute le plus en Europe : notre nombre d’heures de séance est à peu près le double de celui du Bundestag. Nous siégeons souvent de nuit, tous ici le savent. Le dépôt de milliers d’amendements est également une particularité de notre procédure législative, qui ne se retrouve nulle part ailleurs. Enfin, je le précise, le régime des indemnités pour travaux supplémentaires, qui remonte au XIXème siècle, a été réformé au moment du passage à la session unique après négociation avec les syndicats, avec l’aval du président de l’Assemblée d’alors – la législature de 1993 à 1997.
Mme Marylise Lebranchu. Comparer les dépenses de fonctionnement de notre assemblée avec celles de ses homologues européennes en pourcentage sans tenir compte de la réalité des masses n’a pas grand sens et peut même être dommageable. Les comparaisons internationales sont utiles, et nous y procéderons, mais gardons-nous de ne raisonner qu’en pourcentage. Nos collègues du Bundestag disposent de beaucoup plus de collaborateurs, d’experts et de moyens en général. Les Parlements européens ont des façons différentes de travailler, et donc d’allouer leurs ressources.
Notre collègue Jean Launay a soulevé une vraie question s’agissant de l’amendement. C’est bien avant que ne se répandent toutes ces rumeurs que la questure avait accepté l’idée du président Accoyer de ne pas augmenter du tout la dotation de l’Assemblée nationale pour 2009. Même s’il y a beaucoup moins de travaux l’année prochaine, je pense, comme notre collègue, que cette stagnation n’est pas sans danger. En effet, d’autres travaux lourds, qui ne relèvent pas du confort, devront quand même être entrepris. Il faudra notamment remédier aux désordres actuellement constatés devant l’Assemblée au niveau des grands escaliers. Il est vrai que nous avons beaucoup hésité entre la nécessité de réaliser des économies et celle de constituer des provisions de précaution.
M. Pierre Bourguignon, rapporteur spécial. Je souhaiterais revenir un instant sur la régulation budgétaire. Au-delà de ce qu’a rappelé le président Migaud, il existe une lettre du Premier ministre en date du 25 mai 2005, adressée au vice-président du Conseil d’État et au Premier président de la Cour des comptes précisant que « les programmes bénéficieraient de modalités budgétaires particulières et ne seraient pas affectés par les mises en réserve de crédits votés en loi de finances initiale ». Cela était parfaitement possible, le président Migaud l’a rappelé. Il s’agit donc bien d’un problème de coordination gouvernementale, notamment entre les services du Premier ministre et ceux du ministre des finances. Sur le fond, dois-je rappeler que le vice-président du Conseil d’État et le Premier président de la Cour des comptes ont adressé en novembre 2007 un courrier commun – ce n’est pas si courant – au ministre du budget et des comptes publics pour lui rappeler les engagements pris en 2005, tout en lui indiquant que leurs deux institutions n’excluaient nullement de participer elles-mêmes par la suite, dans la mesure du possible, à l’effort d’économies du Gouvernement. Alors qu’un Premier ministre s’était engagé à ce que les deux institutions ne souffrent pas de la régulation budgétaire, tel n’est pas le cas d’année en année. Et cette régulation a des incidences sur les conditions même de travail des deux institutions.
M. Jean Launay, rapporteur spécial. René Dosière a noté ce qui lui est apparu comme une discordance entre les tableaux des pages 38 et 40 de mon rapport. Il faut savoir que les chiffres que j’ai pu obtenir du directeur de cabinet de l’Élysée sont postérieurs à l’établissement du bleu budgétaire. Les montants cités concernent donc l’exécution attendue à fin 2008. Pour ce qui est des montants prévus dans la loi de finances initiale pour 2009, les chiffres concordent.
Pour ce qui est de la Cour des comptes, j’ai bien parlé d’audit. J’en suis d’accord avec Marylise Lebranchu : il faut veiller à ne comparer des choses comparables. Je comprends que Richard Mallié soit longuement intervenu pour apporter les précisions nécessaires suite à la parution de certains articles de presse. Ce n’est pas l’audit en lui-même qui pose problème, mais les fuites auxquelles il a donné lieu, laissant place à toutes les interprétations possibles. Le Président de l’Assemblée nationale avait demandé par convention, comme cela figure d’ailleurs en tête de l’audit, au Premier président de la Cour des comptes de se concentrer sur le fonctionnement des services administratifs placés sous l’autorité du secrétaire général de la questure. Le rapport de la Cour comporte d’ailleurs un état des lieux puis un relevé de préconisations. Si le Président a demandé cet audit, c’est assurément qu’il souhaitait améliorer le fonctionnement de notre institution, mais le document devait plutôt être à usage interne. Il reste beaucoup à faire et il faudra vraisemblablement s’inspirer des préconisations de la Cour, en tout cas est-ce ainsi que j’ai compris la demande du président de l’Assemblée. Un travail commun sera nécessaire concernant notamment la gestion par l’Assemblée de ses achats, de son patrimoine et de son personnel.
M. Richard Mallié. Il est évident pour le président de l’Assemblée comme pour les questeurs que certaines préconisations vont être mises en œuvre. À ce point, permettez-moi une confidence : certaines de ces recommandations n’ont fait que confirmer ce que nous avions entrevu et pensions.
M. le président Didier Migaud. Je me réjouis de ce débat sur les pouvoirs publics, que nous avons quasiment pour la première fois. Le fait qu’il se déroule en commission élargie permet d’aller plus loin qu’en séance publique, où les échanges, plus formels, ne peuvent pas avoir lieu de la même façon.
La transparence s’impose à tous, y compris aux pouvoirs publics, et il faut saluer l’effort accompli sur ce point. Lorsqu’on n’a rien à cacher, on n’a pas à craindre les fuites… sauf si elles peuvent donner lieu à interprétation erronée ou malveillante. L’Élysée, l’Assemblée nationale et le Sénat doivent contribuer à l’effort général de transparence mais aussi assumer les décisions qu’ils ont pu prendre. Une augmentation significative des moyens de travail des députés, notamment pour des audits ou des contrôles externes, ne me paraît pas anormale. Même si comparaison n’est pas toujours raison, jetons un œil au budget du Congrès américain, et nous nous apercevrons que nous ne jouons pas dans la même cour...
Il existe assurément encore des marges de progression de façon que chaque euro dépensé le soit le plus efficacement possible – tel doit en tout cas être notre objectif. L’année 2008 aura marqué des progrès, René Dosière lui-même en a relevé dans le budget de l’Élysée, ce qui doit tous nous réjouir.
Notre réunion de ce matin le montre s’il en était besoin : la transparence et le contrôle sont consubstantiels au bon fonctionnement de la démocratie. On peut parfaitement concevoir que le budget du Conseil d’État et de la Cour des comptes augmente de manière supérieure à l’inflation si ces institutions effectuent des travaux particuliers ou tout simplement parce que nous souhaitons renforcer leurs moyens, ce qui n’est pas illégitime puisque nous sollicitons de plus en plus la Cour des comptes. L’important est que prévalent transparence, maîtrise et responsabilité.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je m’interdirai bien sûr de commenter les explications données sur le budget de votre assemblée, sinon pour me féliciter des propos de Mme Lebranchu et des éclaircissements apportés par M. Mallié, qui sont de nature à corriger des interprétations erronées.
S’agissant du budget de la Présidence de la République, j’aurais aimé, monsieur Dosière, vous entendre nous dire d’emblée : « Nous y sommes, toute la lumière est faite ».
M. René Dosière. On va dans le bon sens, mais on n’est pas au bout du chemin !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je vous donnerai donc les quelques précisions qui vous manquent, celles qui vous arracheront enfin des manifestations d’admiration…
M. René Dosière. N’en demandez pas trop !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Des divergences ont été exprimées sur le pourcentage d’augmentation du budget de l’Élysée. Dès son entrée en fonction, le Président de la République a dit souhaiter transparence et clarté. Mais l’on était au deuxième trimestre 2007, et tout ne pouvait être clarifié à temps pour la présentation du projet de loi de finances pour 2008. Acceptez donc de considérer que les deux opérations extérieures soient comptabilisées comme entrant dans le budget de l’Élysée pour 2008. Je maintiens, en toute transparence, que la rationalisation des dépenses fait que le budget de la Présidence de la République augmentera de 2 % en 2009, ce qui correspond à la moyenne des budgets de l’État. Naturellement, la même volonté de transparence prévaudra pour les budgets suivants puisque, quand il n’y a rien à cacher, tout peut être publié.
M. le président Didier Migaud. Et l’on ne doit rien cacher.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Cela va de soi.
La question de savoir s’il faut réintégrer le coût des travaux entrepris à l’Hôtel Matignon et dans ses annexes dans le budget de la Présidence de la République peut se poser. Sur le plan pratique, ces travaux figurent dans le budget du ministère de la culture car il s’agit de l’entretien de bâtiments historiques, qui requièrent des compétences spécifiques, présentes au ministère de la culture. De plus, ce n’est pas la vocation des services de la Présidence de la République de gérer ces travaux.
Si l’acquisition d’un nouvel avion ne figure pas dans le budget, c’est qu’elle ne se fera pas en 2009 mais en 2011. De manière concomitante, deux aéronefs seront vendus. Il ne s’agit donc pas d’une dépense nouvelle, et elle apparaîtra dûment dans le budget de l’exercice concerné, au titre du ministère de la défense, chargé, comme vous le savez, de l’acquisition des avions de la Présidence de la République, qui lui rembourse le coût des déplacements présidentiels, prévu pour être de 10 millions en 2009.
Il n’y aurait pas grand sens, me semble-t-il, à ventiler l’augmentation des dépenses en fonction des missions du budget d’origine alors que nous raisonnons maintenant sur le budget global de la Présidence de la République, et ce serait très compliqué.
M. Dosière a parlé de 98 collaborateurs contractuels. Ce nombre n’est pas constant. Mis à part les 11 conseillers inclus dans ce nombre, il s’agit de collaborateurs occasionnels – secrétaires ou cuisiniers, par exemple – embauchés pour des manifestations ponctuelles. On ne peut imaginer que 98 collaborateurs aient eu une augmentation de 26 %. En 2009, l’augmentation sera celle du point d’indice de la fonction publique. Il n’y a ni anomalie ni augmentation, M. Launay a eu l’honnêteté de le dire. Le directeur de cabinet de l’Élysée a mis à la disposition du Parlement tous les éléments possibles. Si M. Dosière veut en consulter d’autres, ils seront portés à sa connaissance, car il n’y a rien à cacher : nous allons vers un budget transparent et sincère.
M. le président Didier Migaud. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, et je remercie les rapporteurs spéciaux des rapports très complets auxquels nous avons consacré beaucoup plus de temps que les années antérieures, ce qui est une excellente chose.
La réunion de la commission élargie s’achève à douze heures vingt-cinq.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel KERAUTRET
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