N^° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 4

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Rapporteur spécial : M. Philippe VIGIER

Député

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SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 7

I.– DES SERVICES À LA PRODUCTIVITÉ TOUJOURS CROISSANTE 9

A.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION, ADMINISTRATION CENTRALE EXEMPLAIRE 9

1.– Des efforts constants tout au long de la législature 9

2.– Des dépenses contenues à un niveau très raisonnable 11

B.– LE DÉPLOIEMENT SUR LE TERRITOIRE DES SERVICES DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L’ALIMENTATION 11

1.– Des effectifs en baisse de 117 équivalents temps plein travaillé en 2011 11

2.– Une nouvelle baisse de 66 équivalents temps plein travaillé demandée pour 2012 12

II.– DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES 14

A.– L’ÉLARGISSEMENT DES MISSIONS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION 14

1.– Le contrôle des conditions de production des végétaux 15

a) La feuille de route définie en 2010 par les États généraux du sanitaire 15

b) L’épidémie due à E. coli pendant l’été 2011 15

c) Les réalisations du programme Ecophyto 2018 16

2.– La production et la commercialisation des aliments d’origine animale 17

a) Le strict contrôle des établissements 17

b) La surveillance renforcée des importations et des échanges intra-communautaires 18

B.– L’AUTRE VOLET DE LA POLITIQUE DE L’ALIMENTATION : L’ÉDUCATION AU GOÛT ET À LA QUALITÉ 19

1.– Le programme national pour l’alimentation (PNA) 19

2.– Les faux problèmes liés à l’opération « un fruit pour la récré » 20

C.– LE DÉROULEMENT DES INSPECTIONS SANITAIRES 21

1.– La mise en œuvre traditionnelle du contrôle sanitaire 21

2.– Vers une réforme du mandat sanitaire des vétérinaires libéraux 21

III.– L’AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L’ALIMENTATION, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL (ANSES) 22

A.– LE CADRE MATÉRIEL DES ACTIVITÉS DE L’ANSES 23

1.– La poursuite des efforts dans le domaine des ressources humaines 23

2.– Des dépenses contenues 23

a) Des dépenses de fonctionnement en baisse de 5 % 23

b) Des dépenses d’investissement centrées sur l’immobilier 24

2.– Des recettes fixées à un niveau conforme au cadre triennal 24

B.– LES MÉTIERS ET LES MISSIONS DE L’ANSES 25

1.– Des projets ambitieux pour 2012 25

2.– La mobilisation d’effectifs de haut niveau scientifique 26

C.– L’ACTION DE L’ANSES AU SEIN DU RÉSEAU DE COOPÉRATION EUROPÉEN 26

1.– Un tissu de relations dense et ancien 26

2.– L’ANSES, interlocuteur de référence à l’échelon français 27

EXAMEN EN COMMISSION 29

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION 31

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 33

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2011, 94 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

Dans le domaine de la sécurité alimentaire, l’année 2011 restera marquée par l’épidémie due à la bactérie E. coli O104 : H4, qui s’est répandue en Allemagne et en France en mai et en juin. Elle a entraîné près de cinquante décès outre-Rhin et touché plusieurs milliers de personnes. Cette crise sanitaire, gérée avec sang-froid et professionnalisme tant par le ministère de la Santé que par la direction générale de l’Alimentation, fournit rétrospectivement deux enseignements.

D’abord, la dimension européenne de l’événement a fait prendre conscience à nos concitoyens du degré d’interpénétration qui existe entre les circuits alimentaires nationaux, à l’intérieur de l’Union européenne mais aussi par-delà ses frontières communes. Les premiers soupçons se sont en effet portés en Allemagne sur des importations espagnoles. Mais, selon les dernières analyses, les recherches effectuées sur la bactérie mèneraient les enquêteurs sur une piste égyptienne.

Le Rapporteur spécial attire une fois de plus l’attention des pouvoirs publics sur le problème des importations en provenance de pays tiers à l’Union européenne. La surveillance des frontières extérieures dans le domaine de la sécurité alimentaire ne lui paraît pas avoir encore atteint le niveau optimal à cet égard. Il salue en tout état de cause la stratégie européenne de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), qui s’efforce de mettre son expertise et son niveau d’exigence au service d’une uniformisation des contrôles à l’échelon européen.

L’autre leçon de la crise de l’E. coli porte sur la nature des produits alimentaires pouvant être à l’origine des crises sanitaires. Contrairement à certaines idées reçues chez les consommateurs, des végétaux, en l’occurrence très certainement des graines germées, peuvent être aussi à l’origine d’intoxications alimentaires très graves. Il faut regretter à ce sujet que les mêmes services ne soient pas toujours compétents pour contrôler les denrées alimentaires, selon qu’elles sont d’origine animale ou végétale.

Le Rapporteur spécial avait déjà estimé l’an dernier qu’une direction unique de la sécurité alimentaire devrait voir le jour et garantirait une organisation centralisée et plus efficiente du contrôle des denrées alimentaires. Ce projet est plus que jamais d’actualité.

I.– DES SERVICES À LA PRODUCTIVITÉ TOUJOURS CROISSANTE

Le programme n° 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation est un programme vertueux du point de vue budgétaire. Avec des moyens modestes, mais suffisants, de nombreuses actions sont menées à bien.

À propos de la réforme des directions départementales des services vétérinaires, la Cour des comptes avait regretté « que le ministère de tutelle n’a pas donné des objectifs et des projections en termes d’effectifs » (référé n° 58421 du 23 juin 2010). Ces craintes n’étaient pas fondées, puisque la réforme engagée a conduit de toute évidence à une répartition plus efficiente des ressources humaines dans les services de l’État.

De même, la Cour des comptes avait souligné que « le renforcement de l’échelon régional est […] susceptible de renforcer les perspectives de mutualisation et donc d’économies de gestion, notamment pour les fonctions support ». Le ministère a exploité ce potentiel d’économies.

Comme le ministre l’indiquait dans sa réponse du 8 septembre 2010 à la Cour des comptes, « les effectifs relevant du programme n° 206 devraient ainsi passer de 5 136 équivalents temps plein travaillé en 2010 à 4 742 équivalents temps plein travaillé en 2011 ». Ces gains, permis par les mutualisations mais aussi par les transferts sur d’autres programmes, sont intégrés dans la programmation des effectifs budgétaires 2011-2013.

A.– LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION, ADMINISTRATION CENTRALE EXEMPLAIRE

Conformément à la programmation triennale, la direction générale de l’Alimentation a demandé beaucoup d’efforts aux services déconcentrés en matière d’effectifs et de réorganisation. L’examen de la situation de ses propres services centraux fait ressortir une volonté de montrer l’exemple en cette matière à tous les niveaux.

1.– Des efforts constants tout au long de la législature

Le plafond d’emplois de la direction générale de l’Alimentation s’élève à 218 équivalents temps plein travaillé en 2011. La répartition des dotations des différentes administrations centrales est faite par le secrétariat général du ministère en charge de l’agriculture, en tant que responsable du programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture. Pour 2012, le plafond n’est pas encore définitivement arrêté.

L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS À LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

La réduction régulière des effectifs au sein de la direction générale de l’Alimentation la contraint à une répartition interne très fine.

LA RÉPARTITION DES EFFECTIFS À LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION

(en équivalents temps plein travaillé)

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

2.– Des dépenses contenues à un niveau très raisonnable

Les dépenses de fonctionnement de la direction générale de l’Alimentation s’établissent, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, à 501 421 euros en 2011, en réduction de 8 % par rapport à l’année précédente. La dotation pour l’année 2012 devrait diminuer à nouveau, au titre de la réduction des moyens de fonctionnement de 10 % prévue dans le cadre de la programmation triennale 2011-2013.

À ce stade, plus de 60 % des dépenses sont constituées de postes difficilement compressibles, comme les frais de déplacements, les frais de téléphonie, d’affranchissement, de papier, de reprographie…

Les dépenses de communication (sous-action 67) sont réduites dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Elles devraient s’établir à 60 250 euros. Sont financées sur ces crédits l’organisation de séminaires de travail, les actions nationales de communication, notamment au salon international de l’agriculture, l’impression de plaquettes d’information intéressant la sécurité de l’alimentation et la diffusion de supports d’information à l’attention des services déconcentrés.

Le Rapporteur spécial souligne la gestion efficace de la direction générale de l’Alimentation, qui paraît avoir atteint sur presque tous ses postes de dépenses le niveau en deçà duquel le fonctionnement régulier des services ne serait plus assuré de manière satisfaisante.

B.– LE DÉPLOIEMENT SUR LE TERRITOIRE DES SERVICES DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L’ALIMENTATION

L’action n° 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation supporte les dépenses de fonctionnement et de personnel des directions départementales en charge de la protection des populations ainsi que les dépenses de personnel des services régionaux de l’alimentation des directions (régionales) de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF et DAAF en outre-mer). En leur sein a été créé un service régional de l’alimentation (SRAL), qui intègre les anciens services de la protection des végétaux.

1.– Des effectifs en baisse de 117 équivalents temps plein travaillé en 2011

Le plafond d’emplois de 2011 correspond à une réduction de 117 équivalents temps plein travaillé : 92 équivalents temps plein travaillé de titulaires et 25 équivalents temps plein travaillé de non titulaires.

Le montant prévisionnel des dépenses de personnel, hors cotisation au compte d’affectation spéciale des Pensions, s’établit à 202,5 millions d’euros. À titre provisoire, les dépenses de personnel arrêtées au 31 mai 2011 étaient les suivantes :

RESSOURCES HUMAINES ET MASSE SALARIALE DANS LES SERVICES DÉCONCENTRÉS

Le niveau de consommation est conforme à la trajectoire prévue par la programmation budgétaire initiale.

2.– Une nouvelle baisse de 66 équivalents temps plein travaillé demandée pour 2012

En 2012, le plafond d'emplois du programme s'élève pour 2012 à 4 676 équivalents temps plein travaillé, dont 1,7 % en catégorie A administratifs, 22,3 % en catégorie A techniques, 15,8 % en catégorie B et C administratifs et 60,2 % en catégorie B et C techniques.

Le programme connaîtrait une baisse de son plafond d’emplois en 2012 de 66 équivalents temps plein travaillé par rapport à 2011. Plusieurs raisons sont invoquées. D’une part, des suppressions d’emplois intervenues en 2011 prendraient leur plein effet en 2012, faisant diminuer le plafond d’emplois d’équivalents temps plein travaillé. De nouvelles suppressions d'emplois en 2012 représentant une réduction de 55 emplois permanents. Les autres variables sont des mesures de transfert qui font apparaître une baisse globale moins élevée que la prise en compte des chiffres bruts à cadre constant.

Les 4 676 équivalents temps plein travaillé du plafond d'emploi 2012, après transferts, accomplissant des missions au sein des services de contrôle vétérinaires et phytosanitaires, peuvent, à titre prévisionnel, être répartis ainsi :

– 379 équivalents temps plein travaillé concourant à la réalisation de l’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale ;

– 1 193 équivalents temps plein travaillé concourant à la réalisation de l’action 2 Lutte contre les maladies animales et protection des animaux : ces moyens, déployés en amont de la chaîne alimentaire, sont complétés par ceux d’autres acteurs (vétérinaires sanitaires, groupements de défense sanitaire…) ;

– 2 510 équivalents temps plein travaillé affectés à la réalisation de l'action 3 Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires : ce nombre important résulte de la place occupée par les abattoirs dans le dispositif de contrôle des denrées alimentaires ;

– 332 équivalents temps plein travaillé relevant de l’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ;

– 26 équivalents temps plein travaillé affectés à l’action 8 Qualité de l’alimentation et offre alimentaire ;

– 236 équivalents temps plein travaillé sous plafond d’emplois du programme 206 (274 équivalents temps plein travaillé participant à la mise en œuvre de politiques pour le compte du ministère en charge de l’environnement dont 38 équivalents temps plein travaillé sont directement rémunérés par le ministère en charge de l’environnement).

Le montant des dépenses de personnel hors cotisation au CAS Pensions s’établit à 200,4 millions d’euros. Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale proviennent principalement de l'impact du schéma d'emplois estimé à - 2,7 millions d’euros.

II.– DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES

À la suite des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la direction générale de l’Alimentation a vu le périmètre de ses interventions s’élargir depuis juin 2008 de quelques nouvelles attributions transférées. Outre ses missions traditionnelles, elle pilote désormais la surveillance et la gestion des zones de récolte de coquillages, les maladies contagieuses des coquillages, le suivi du Comité du codex alimentarius sur les poissons et produits de la pêche, la génétique des carnivores, la santé des forêts, la politique de sélection végétale ainsi que la politique de qualité nutritionnelle de l’alimentation.

Depuis trois ans, le Rapporteur spécial soutient sans équivoque la création d’une direction unique en charge de la sécurité alimentaire. Même si la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) jouit d’une notoriété réelle dans l’opinion publique, ses attributions en matière de sécurité alimentaire seraient mieux exercées par les services de l’alimentation depuis la réorganisation des administrations déconcentrées.

Pour l’heure, la DGCCRF demeure en effet compétente sur les produits végétaux ou d’origine végétale, hors production primaire. L’épidémie d’E. coli a pourtant montré que, contrairement à certaines idées reçues chez les consommateurs, ces produits peuvent être aussi à l’origine d’intoxications alimentaires très graves. Or il s’agit de problèmes liés à la chaîne alimentaire, non à une quelconque déloyauté dans les relations juridiques entre commerçants et consommateurs.

A.– L’ÉLARGISSEMENT DES MISSIONS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ALIMENTATION

Les États généraux du sanitaire, qui se sont déroulés au cours du premier semestre 2010, ont structuré une grande partie de l’activité de la direction générale de l’Alimentation dans le domaine de la santé végétale comme dans celui de la santé animale.

Cette feuille de route a pour objectif d’optimiser le dispositif de gestion des risques sanitaires liés à la filière végétale. Dans le domaine phytosanitaire, il s’agit avant tout d’établir des priorités entre les dangers, en fonction de leur impact sur les productions et sur l’environnement et d’adapter la mobilisation des ressources en conséquence. Pour les organismes nuisibles qui sont les plus dangereux et à nos portes, des plans d’urgence sont en cours d'élaboration afin de préparer l’ensemble des acteurs à la mise en œuvre de mesures d'urgence.

1.– Le contrôle des conditions de production des végétaux

Le Rapporteur spécial tient à féliciter le ministère de la Santé pour son rôle dans la détection rapide et le traitement de l’épidémie d’E. coli de l’été 2011. Il salue également la mobilisation de l’ANSES qui a mené des investigations très poussées pour en rechercher la trace dans la matrice alimentaire.

a) La feuille de route définie en 2010 par les États généraux du sanitaire

Le principe de la séparation entre évaluation et gestion des risques s’applique aux végétaux. Ainsi, le laboratoire national de la protection des végétaux (LNPV) de la direction générale de l’alimentation a été rattaché à l’ANSES au 1^er janvier 2011 (voir III).

L’organisation du dispositif de contrôle en santé des végétaux devrait par ailleurs être consolidé à travers notamment la sécurisation juridique nécessaire des délégations actuellement passées entre les services de l’État et des organismes tiers. L’accent est mis sur la concertation avec les acteurs de la société civile.

Pour ce faire, les missions nationales de l’actuel Comité consultatif de la protection des végétaux font l’objet d’une nouvelle définition. Il devrait ainsi devenir une véritable instance de concertation pouvant être consultée sur tout sujet stratégique relevant du domaine phytosanitaire. La démarche a pour objectif ultime la mise en place de stratégies de surveillance et de lutte dans lesquelles les responsabilités et les actions des uns et des autres seront clairement définies.

Enfin, en matière de contrôle, est mis en œuvre un plan de contrôle des établissements de production primaire des denrées végétales conformément à la réglementation européenne du Paquet Hygiène. Ce plan de contrôle a pour objectif de vérifier la mise en œuvre effective et efficace des bonnes pratiques d’hygiène (qualité de l’eau d’irrigation, maîtrise de la fertilisation, etc.) au sein de ces établissements, ce qui est indispensable à la maîtrise de la sécurité et de la qualité sanitaires des productions agricoles.

Une action spécifique a de plus été conduite au cours de l'année 2011 pour maîtriser le risque lié à Escherichia coli 0104 : H4 dans les graines germées et à germer.

b) L’épidémie due à E. coli pendant l’été 2011

En mai et en juin 2011, une épidémie due à la bactérie E. coli O104 : H4 a eu lieu en Allemagne et en France, entraînant près de cinquante décès outre-Rhin et touchant plusieurs milliers de personnes. Les graines germées ont été identifiées comme agent causal à la fois par les enquêtes épidémiologiques et par les enquêtes de traçabilité.

En conséquence, des plans de contrôles des établissements producteurs de graines à germer et de graines germées ont été mis en place, avec prélèvement systématique de graines pour recherche d’E. coli O104 : H4. Ces prélèvements ont été analysés par des laboratoires agréés ; tous les résultats obtenus sont négatifs.

La direction générale de l’Alimentation et la DGCCRF ont, en parallèle, participé au groupe de travail européen, rassemblant tous les pays concernés par les infections à E. coli et ayant pour objectif de déterminer la source de ces infections.

Enfin, l’ANSES a été saisie par les ministères en charge de l’agriculture, de l’économie et de la santé en juillet 2011, afin de fournir une évaluation des risques liés à la consommation de graines germées crues. L’avis rendu ne met pas en évidence de risque particulier lié à la consommation de graines germées, en dehors du fenugrec qui fait l’objet d’une mesure de sauvegarde communautaire, si les règles d’hygiène de base sont respectées.

La rédaction d’un guide de Bonnes pratiques d’hygiène spécifique à cette filière a été engagée avec les professionnels du secteur.

c) Les réalisations du programme Ecophyto 2018

Dans son commentaire au rapport annuel de performances sur l’exécution 2010 ⁽¹⁾, le Rapporteur spécial a souligné en juin 2011 que le plan Ecophyto 2018 place la barre très haut dans le domaine de la réduction des pesticides. Des avancées remarquables ont déjà été réalisées, même si les valeurs cibles ne sont pas atteintes. Comme l’a indiquée la direction générale de l’alimentation, son action devient désormais plus qualitative et cible de manière de plus en plus fine les efforts.

2.– La production et la commercialisation des aliments d’origine animale

Conformément aux orientations proposées par le Rapporteur spécial en 2010, la direction générale de l’Alimentation semble avoir porté au cours de l’année écoulée une attention particulière au contrôle des échanges intra-communautaires, outre le contrôle traditionnel des établissements sur le territoire national.

a) Le strict contrôle des établissements

Les établissements, agréés ou non, sont contrôlés de façon régulière en fonction du niveau global d’hygiène de l’entreprise et du niveau de risque représenté par leur activité. La programmation des inspections est mise en place sur la base d’une analyse des risques qui permet d’établir la fréquence des inspections en fonction des critères suivants :

–  la sensibilité du produit et les risques liés aux procédés de fabrication mis en œuvre ;

– le degré d'exposition des consommateurs qui prend en particulier en compte le volume de production ;

– la conformité sanitaire de l'établissement et ses antécédents ;

– la sensibilité des consommateurs auxquels sont destinés les produits.

Dans un objectif d'harmonisation, la direction générale de l’Alimentation développe un outil reprenant ces différents paramètres sous forme de coefficients qui, combinés entre eux, aboutissent à une notation de chaque établissement et, par conséquent, à une hiérarchisation des différents établissements par rapport au risque qui détermine la fréquence d'inspection.

Après avoir été testé dans dix départements pilotes, cet outil a été amélioré et mis en application dans l'ensemble des départements en 2009.

De nouvelles modalités de programmation des contrôles dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments ont ainsi été mises en place au 1^er janvier 2011, de façon pluriannuelle (sur 5 ans), avec une répartition des actions selon trois axes : prévention, amélioration et répression. Une attention particulière est accordée aux établissements pour lesquels l’État délivre un agrément sanitaire, mais toutes les entreprises du secteur alimentaire, y compris celles de la remise directe, sont intégrées à ce nouveau dispositif. Dans le cas spécifique des abattoirs d’animaux de boucherie, l’inspection est permanente.

b) La surveillance renforcée des importations et des échanges intra-communautaires

Dans un contexte où les produits alimentaires circulent de plus en plus librement et où les marchés sont de plus en plus ouverts et globalisés, ces contrôles revêtent une importance particulière.

En matière de contrôles à l’importation, les denrées animales originaires de pays tiers introduites directement en France doivent passer par des postes frontaliers du Service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP), au nombre de vingt-huit sur le territoire français, où elles subissent trois types de contrôles (documentaire, identité et physique).

En matière de contrôles à destination, depuis l’achèvement du marché unique au 1^er janvier 1993, ayant pour conséquence la suppression des contrôles systématiques effectués aux frontières internes de l’Union européenne, les denrées alimentaires produites par des établissements agréés peuvent circuler librement entre les États membres. Par ailleurs, les denrées provenant des pays tiers et contrôlées dans un autre pays de l’Union européenne peuvent elles aussi circuler dans l’ensemble de l’Union. Pour exercer un contrôle régulier, un système de contrôle aléatoire à destination a été mis en place, notamment dans les entrepôts frigorifiques, les plates-formes de distribution et les entreprises agro-alimentaires.

Certains problèmes particuliers peuvent nécessiter la mise en place d’opérations de contrôle ciblées. Ainsi, une opération a porté sur la qualité des matières premières utilisées dans les industries productrices de fromages fondus. Huit tonnes de denrées non conformes ont ainsi été consignées ou saisies dans le cadre de cette opération. Dans le cadre de la prévention de l’hépatite E, une autre opération spécifique, organisée en période estivale, a concerné la vérification de l'étiquetage des produits à base de foie cru de porc destinés à être consommés cuits, qui doivent porter la mention « à consommer cuit à cœur » de façon parfaitement lisible pour le consommateur. Les résultats sont en cours d’exploitation.

Les dispositions réglementaires communautaires du « Paquet Hygiène » laissent une large place aux autocontrôles, qui doivent être mis en place par les professionnels pour valider et vérifier l’efficacité du dispositif de maîtrise des dangers défini dans leur plan de maîtrise sanitaire. La mise en œuvre des plans d’autocontrôles et l’exploitation des résultats correspondants sont examinés par les services de contrôle lors des inspections, afin d’évaluer que les mesures mises en place par les professionnels fonctionnent de façon satisfaisante pour garantir la sécurité des produits mis sur le marché.

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche de juillet 2011 a créé l'observatoire de l’alimentation dont le volet sanitaire reposera sur un système d’échanges et de mutualisation d’informations (notamment relatives aux autocontrôles) entre les différents acteurs, privés et publics. Il comporte trois sections dont la section sanitaire des aliments. Ses principaux objectifs sont, d’une part, d'apprécier le niveau de contamination des aliments hors situation de crise et, d'autre part, de suivre dans le temps les données de nature comparable afin de mesurer l’évolution de la qualité sanitaire.

Enfin, un plan d’action commun à la direction générale de l’Alimentation et à la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes est en cours d’élaboration pour faciliter l’harmonisation des méthodes d’inspection au sein des directions départementales interministérielles.

B.– L’AUTRE VOLET DE LA POLITIQUE DE L’ALIMENTATION : L’ÉDUCATION AU GOÛT ET À LA QUALITÉ

La politique alimentaire repose sur deux piliers inséparables, la sécurité sanitaire et la qualité alimentaire. Ce deuxième aspect est primordial. La protection sans faille des populations ne doit pas signifier la généralisation d’un goût aseptisé. La direction générale de l’Alimentation s’emploie ainsi à mieux faire connaître et apprécier la qualité organoleptique primordiale, en particulier auprès des plus jeunes de nos concitoyens.

1.– Le programme national pour l’alimentation (PNA)

Le programme national pour l'alimentation (PNA) est décliné au niveau local par les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) et les directions de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DAAF) en concertation avec l'ensemble des parties prenantes publiques, privées ou associatives. Il vise à assurer l'accès de la population à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité gustative et nutritionnelle, produite dans des conditions durables et dans des conditions économiquement acceptables par tous.

Les principaux axes d’intervention sont les suivants :

– faciliter l'accès des catégories de consommateurs « captifs » (c'est-à-dire n'ayant pas le choix de leur alimentation) ou particulièrement sensibles, à savoir les plus démunis, les jeunes, les personnes hospitalisées, les seniors, les détenus.

– améliorer l'offre alimentaire, qu’il s’agisse de l’impact environnemental du système de production, de la sélection végétale, de la sécurité sanitaire des produits, de la qualité nutritionnelle des denrées, mais également de leurs qualités gustatives et de leur praticité, ou encore de la réduction des emballages et de la lutte contre le gaspillage.

– améliorer la connaissance et l'information sur l'alimentation en formant les jeunes, consommateurs de demain, en informant et en éduquant les consommateurs. Les règles nutritionnelles seront ainsi rendues obligatoires en restauration collective scolaire.

– préserver et promouvoir le patrimoine alimentaire et culinaire français en valorisant les produits et les savoirs faire culinaires, en faisant de l'alimentation un axe fort du tourisme sur nos territoires et en promouvant le patrimoine alimentaire français à l’international.

2.– Les faux problèmes liés à l’opération « un fruit pour la récré »

L'opération sera poursuivie en 2012. Il s’agit d'assurer, avec les collectivités territoriales volontaires, la distribution de fruits dans les écoles et les centres de loisirs associés à l'école, avec un accompagnement pédagogique. Ce programme de distribution, mis en place à titre expérimental depuis la rentrée 2008 puis étendu à l'ensemble du primaire en 2009, a été généralisé en 2010 à tous les collèges et lycées. En revanche, la collation du matin est supprimée dans de nombreuses écoles.

Le Rapporteur spécial en appelle au pragmatisme, en particulier dans les services de l’Éducation nationale. Il convient de se garder d’instructions trop générales et trop systématiques. Certes, selon les études menées par la direction générale de l’Alimentation, neuf enfants sur dix prendraient un petit-déjeuner avant de se rendre en classe. Cela rendrait superflu, voire contre-indiqué, le second petit-déjeuner à l’école. De même, la lutte contre l’obésité requiert d’agir contre le grignotage, ce qui peut sembler remettre en cause l’opération désormais labellisée du « fruit à la récré ».

Dans un cas comme dans l’autre, il faut pourtant d’abord faire preuve de bon sens dans l’application des textes. Ils dessinent un axe d’action général, mais doivent supporter des adaptations dans la pratique, ainsi qu’une prise en compte des spécificités locales. Ainsi, dans un canton rural où le ramassage scolaire organise la venue d’élèves de lieux parfois très reculés, l’interdiction subite du petit-déjeuner à l’école peut sembler peu compréhensible. L’apprentissage gustatif visé par le fruit à la récréation ne doit pas non plus apparaître comme susceptible de déboucher systématiquement sur l’obésité.

Ces difficultés seulement apparentes peuvent, aux yeux du Rapporteur spécial, être surmontées grâce à une coopération intelligente des différents services de l’État entre eux, mais aussi de ces services avec les autorités locales, qui gardent une vue d’ensemble sur la situation de leurs administrés.

C.– LE DÉROULEMENT DES INSPECTIONS SANITAIRES

La Cour des comptes a salué les mérites du mandat sanitaire dans son enquête de 2010 sur les services vétérinaires (2003-2008).

1.– La mise en œuvre traditionnelle du contrôle sanitaire

Elle a souligné que « l’association des vétérinaires libéraux aux missions régaliennes de contrôle de la chaîne alimentaire et de la santé animale constitue un élément fondamental et original du système français. Le recours, par la technique des vacations ou celle du mandat sanitaire, aux praticiens libéraux est régulièrement considéré, par les organismes internationaux compétents (notamment l’Organisation mondiale de la santé animale et l’Office alimentaire et vétérinaire), comme très performant, tout en respectant la nécessaire indépendance par rapport à la profession agricole ».

Dans cet esprit, la Cour des comptes a esquissé les contours d’une nouvelle répartition des tâches entre les vétérinaires libéraux et les inspecteurs de la santé publique vétérinaire, dont l’évolution des effectifs l’inquiète. « La revalorisation du mandat sanitaire, dont le coût annuel total pour l’État dépasse 35 millions d’euros, l’élargissement de son contenu, l’amélioration de la formation initiale et continue des vétérinaires dans ce domaine, ne sauraient, estime-t-elle, dispenser le ministère de se doter d’une stratégie claire et ambitieuse à l’égard des vétérinaires libéraux. En outre, le contrôle de leur activité par les inspecteurs de la santé publique vétérinaire est un facteur déterminant pour assurer l’efficacité et la crédibilité du dispositif. Or la Cour observe que, dans certaines directions départementales des services vétérinaires, leur nombre actuel est juste suffisant pour assurer l’effectivité d’un tel contrôle ».

2.– Vers une réforme du mandat sanitaire des vétérinaires libéraux

La Cour a recommandé au ministère de l’Agriculture, de l’alimentation et de la pêche, « d’une part, de se doter d’une stratégie visant à rendre plus attractive et à sécuriser l’intervention des vétérinaires libéraux et, d’autre part, de porter une attention particulière aux projections relatives au recrutement des inspecteurs de la santé publique vétérinaire ».

M. Bruno Le Maire, ministre de l’Agriculture, a répondu à ces observations que « la décision de rationaliser et d’étendre les champs de la délégation aux vétérinaires libéraux à des missions de santé publique vétérinaire, en matière de santé et de protection animales ainsi que de certification et de sécurité sanitaire des aliments a déjà été prise ».

Il a également annoncé à la Cour des comptes une prochaine réforme du mandat sanitaire des vétérinaires libéraux : « Dans la suite des États généraux du sanitaire, des réflexions, tant techniques juridiques que budgétaires, sont en cours sur l’évolution du mandat sanitaire afin notamment de créer dans le dispositif de contrôles sanitaires officiels français la fonction de « vétérinaire agréé » (tel que défini par les textes communautaires) qui serait un vétérinaire sanitaire mandaté auquel seraient confiées des missions de contrôles officiels dans les exploitations agricoles élevant, préparant, manipulant, transformant des animaux vivants et des denrées animales. Ce vétérinaire serait donc habilité à réaliser des inspections dans les établissements d’abattages situés en exploitations agricoles ».

Le Rapporteur spécial souscrit pleinement à ces orientations, qui lui semblent mettre le contrôle de l’alimentation sur la voie d’une efficience accrue.

Au titre de l’exercice 2011, le montant prévisionnel versé aux vétérinaires sanitaires est évalué à 47,6 millions d’euros.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT À L’ÉGARD DES VÉTÉRINAIRES SANITAIRES EN 2010-2011

(en millions d’euros)

La direction générale de l’Alimentation souligne que la rénovation du mandat sanitaire n’aura pas d’impact budgétaire supplémentaire sur le budget 2012.

III.– L’AGENCE NATIONALE DE SÉCURITÉ SANITAIRE DE L’ALIMENTATION, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TRAVAIL (ANSES)

Comme chaque année, le Rapporteur spécial a entendu le directeur général de la nouvelle agence, M. Marc Mortureux. L’application des règles de gestion interministérielles pour les opérateurs conduit à envisager pour 2012 une baisse des moyens de fonctionnement et une réduction des emplois de l’agence. Ces mesures d’économie rapporteraient 700 000 euros.

Dans le domaine des autorisations de mise sur le marché, délivrées par l’ANSES, le Rapporteur spécial salue les efforts accomplis pour que les demandes soient traitées dans des délais très rapides. Trop longtemps, le stock des demandes en souffrance a provoqué des retards dans leur traitement, créant une distorsion de concurrence entre les producteurs français et étrangers.

Selon les informations fournies par la direction générale de l’Alimentation, le délai de traitement moyen en France est désormais inférieur à ce qu’il est dans le reste de l’Europe. Mieux encore, l’ANSES est très bien positionnée pour la zone Sud. Elle instruit les demandes des pays de l’Europe latine et met ainsi ses capacités d’expertise au service de l’intérêt général européen, tout en réalisant des économies d’échelle.

A.– LE CADRE MATÉRIEL DES ACTIVITÉS DE L’ANSES

Les dépenses de personnel constituent un peu moins des deux tiers du budget de l’ANSES. Par suite, les efforts fournis en matière d’emplois influent de manière significative sur la situation financière de l’opérateur.

1.– La poursuite des efforts dans le domaine des ressources humaines

En 2011, le plafond d’emplois de l’agence est réduit de 1,5 % en application des directives générales applicables aux opérateurs de l’État, soit une baisse de 18 équivalents-temps-plein. Par ailleurs, compte tenu du transfert du laboratoire national de protection des végétaux, le plafond d’autorisation d’emplois de l’Anses a été majoré de 79 équivalents-temps-plein. Au total, le plafond de l’agence voté en loi de finances est fixé à 1 298 équivalents-temps-plein au 31 décembre 2011.

Pour mener à bien ses missions, l’agence s’appuie sur un réseau de douze laboratoires de référence et de recherche, répartis sur seize implantations géographiques sur le territoire. Ils sont reconnus au niveau international dans plusieurs domaines ou disciplines.

2.– Des dépenses contenues

a) Des dépenses de fonctionnement en baisse de 5 %

Hors investissement, les dépenses du budget 2011 s'élèvent à 136 millions d’euros. Ce montant intègre l'application des règles de réduction des effectifs de 1,5 % et des dépenses de fonctionnement de 5 % entre les budgets 2010 et 2011.

Les charges de personnel s’élèvent à 83,8 millions d’euros en 2011 contre 77,7 millions d’euros en 2010. Mais la hausse ne s’explique que par l’évolution de la masse salariale, en particulier l’intégration des 79 équivalents-temps-plein de laboratoire de la santé des végétaux.

En dépenses de fonctionnement, la réduction de 5 % s'opère sur les dépenses décaissables, hors budget d'études et de recherche et hors appels à projet de recherche (APR). L'intégration du laboratoire de la santé des végétaux représente une majoration des dépenses de fonctionnement de 2,6 millions d’euros.

b) Des dépenses d’investissement centrées sur l’immobilier

Les dépenses d'investissement s’élèvent quant à elles à 10,1 millions d’euros.

Elles doivent essentiellement servir à financer les opérations suivantes :

– maintien du patrimoine immobilier pour des dépenses de travaux de rénovation ou d’hygiène et de sécurité des installations techniques, laboratoires ou animaleries ;

– dépenses informatiques (schéma directeur informatique, développement d’applications pour les entités d’évaluation et acquisition des matériels informatiques) ;

– dépenses d'acquisition des matériels scientifiques nécessaires au maintien d’un niveau de performance permettant de remplir les obligations des laboratoires titulaires d’un mandat de référence communautaire ou national.

En matière immobilière, la priorité a été mise sur les travaux liés à l'hygiène et à la sécurité en raison tant de la qualification d'organisme d'importance vitale que de l'évolution récente de la réglementation sur les microorganismes et toxines.

2.– Des recettes fixées à un niveau conforme au cadre triennal

Les recettes de l’ANSES s'établissent à 130,5 millions d’euros et peuvent être ventilées de la manière suivante :

– 91,4 millions d’euros de subventions de l’État (hors investissement), soit environ 70 % des ressources de l’agence ;

– 18,2 millions d’euros de ressources fiscales : taxes sur les médicaments vétérinaires, taxes sur les produits phytosanitaires, redevances biocides, taxes sur les radiofréquences ;

– 9,6 millions d’euros d’autres subventions, lesquelles comprennent les conventions de recherche, d'études ou de travaux contractualisés majoritairement avec l'État, des établissements publics administratifs (EPA), des établissements publics et de recherche (EPST), et des collectivités locales ;

– 11,3 millions d’euros de ressources propres et autres recettes, lesquelles incluent notamment les prestations de services et produits d'études pour 7 millions d’euros et les autres produits d’exploitation et divers pour 4,3 millions d’euros.

La subvention brute pour charges de service public allouée par le ministère chargé de l’agriculture à l’agence pour 2012 s’élève à 66,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 66,7 millions d’euros en crédits de paiement. Sur cette dotation, 4,5 millions d’euros doivent être consacrés aux investissements, auxquels il convient d’ajouter les crédits d’investissements affectés au laboratoire de la santé des végétaux.

La dotation s’inscrit dans le cadre prévu lors du triennal 2011-2013.

L’opérateur attire l’attention sur le fait que le projet de loi sur le renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, en cours d’examen au Parlement, pourrait amener des contraintes nouvelles dans le fonctionnement des agences sanitaires, et de l’ANSES en particulier.

B.– LES MÉTIERS ET LES MISSIONS DE L’ANSES

1.– Des projets ambitieux pour 2012

En 2012, l'agence achèvera la mise en place d'un comité d'experts spécialisés et développera de nouvelles méthodes d'analyses dans le domaine de la santé des végétaux. Elle poursuivra sa surveillance des expositions alimentaires aux contaminants chimiques dans le cadre d'une nouvelle Étude d'alimentation totale (EAT 3), ciblée sur l'enfant. Elle apportera enfin son appui aux pouvoirs publics pour la mise en place de la plateforme d'épidémio-surveillance, ainsi que sur la hiérarchisation des catégories des maladies animales.

Elle contribuera par ailleurs à la mise en place de l'observatoire de l'alimentation. Cet observatoire s'appuie sur l'ANSES, en intégrant notamment en son sein l'Observatoire de la qualité de l'alimentation (OQALI), co-piloté jusqu’à présent par l'Anses et l'INRA. Cet observatoire s'appuiera sur trois sections nutritionnelle, économique et sociale et sanitaire.

Ce programme de travail 2012, notifié au Rapporteur spécial, sera présenté pour validation au conseil d'administration de l’Agence.

Le Rapporteur spécial estime que les assemblées parlementaires devraient pouvoir saisir l’ANSES, comme elles peuvent s’appuyer en matière financière sur la Cour des comptes. Cela ne pourrait qu’éclairer le législateur lors de l’examen de textes tels que la récente proposition de loi de visant à la suspension de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et de la mise sur le marché de tout conditionnement à vocation alimentaire contenant du bisphénol A ⁽²⁾.

2.– La mobilisation d’effectifs de haut niveau scientifique

Au 31 décembre 2010, l’Anses disposait d’un effectif physique de 1 268 personnes, tous statuts confondus : fonctionnaires, contractuels, contrats aidés et mises à disposition... Sur cet effectif, 59 % sont de catégorie A, 28 % sont de catégorie B et 13 % appartiennent à la catégorie C.

Sur les agents employés de manière permanente et continue, soit 1 052 emplois :

– 13 occupent un emploi fonctionnel (1,2 %) ;

– 531 disposent d’un contrat à durée indéterminée (50,5 %) ;

– 77 sont des fonctionnaires détachés (7,3 %) ;

– 45 sont des fonctionnaires affectés (4,3 %) ;

– 56 sont des fonctionnaires du statut des chercheurs (5,3 %) ;

– 330 sont des fonctionnaires du statut formation recherche (31,3 %).

S’agissant des autres effectifs, l’agence compte 81 agents titulaires d’un contrat à durée déterminée hors convention, 93 agents sur convention, 27 boursiers de thèse et six agents mis à disposition.

C.– L’ACTION DE L’ANSES AU SEIN DU RÉSEAU DE COOPÉRATION EUROPÉEN

Le principe de la coopération entre l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) et les agences nationales est prévu dans plusieurs articles du règlement (CE) n° 178/2002.

Le Rapporteur spécial salue cet effort de coordination, car il ne veut pas d’une Europe à la carte dans le domaine de la sécurité alimentaire.

1.– Un tissu de relations dense et ancien

Dans la continuité des relations établies entre AFSSA et AESA, la représentation de l'Anses au sein du dispositif d'évaluation des risques établi par l'AESA existe à plusieurs niveaux :

– au sein du réseau des organismes opérant dans les domaines de la mission de l'Autorité (article 36 du règlement (CE) n° 178/2002) et de façon indirecte, dans les groupes scientifiques d'experts de l'AESA ;

– au sein du Forum consultatif (article 27 du règlement (CE) n° 178/2002) et au travers de son rôle de point focal ;

Dans le réseau des organismes opérant dans les domaines de la mission de l'Autorité européenne, l'ANSES est citée parmi les organismes français dans la « liste des organismes compétents désignés par les États membres susceptibles d'assister l'autorité dans sa mission ».

Le forum consultatif se compose de « représentants des instances compétentes des États membres qui accomplissent des tâches analogues à celles de l'Autorité ». Les autorités françaises ont confié à l'AFSSA puis à l'ANSES la représentation de la France.

2.– L’ANSES, interlocuteur de référence à l’échelon français

L'Anses a en outre été désignée « point focal » par convention signée avec l'AESA pour assurer la coordination des relations entre l'Autorité et les autres organismes français de l'article 36. La mission « point focal » apporte son soutien au représentant national au forum consultatif, notamment en le tenant informé des progrès effectifs réalisés.

Un accord concernant les activités d’évaluation des risques sanitaires (aliments, plantes, santé animale) existe entre les deux agences. Il a pour objectif principal d’améliorer la qualité et la fluidité de l’échange d’informations scientifiques et des collaborations entre l’AESA et les agences nationales d’une part, et entre agences nationales d’autre part (par exemple, pour la promotion des appels à propositions, appels d’offres, appels à données et consultations publiques de l’AESA...).

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’Alimentation, de l’agriculture et de la pêche, lors de la commission élargie ⁽³⁾, sur la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, le budget annexe Développement agricole et rural, la commission des Finances examine les crédits de cette mission et du budget annexe.

Article 32 : Crédits du budget général – État B

M. Yves Censi, Président. Sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, nous sommes saisis d’un amendement, n° II-4, du Gouvernement.

M. Nicolas Forissier, rapporteur spécial sur les crédits des politiques de l’agriculture et du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural. L’amendement a pour objet d’abaisser le plafond des crédits de la mission demandés dans le présent projet de loi, au titre de la mise en œuvre du plan d’économies supplémentaires d’un milliard d’euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011. Le ministère de l’Agriculture contribue à cet effort à hauteur de 26 millions d’euros, et la mission proprement dite à hauteur de 22 millions d’euros.

L’amendement est adopté.

Conformément à l’avis favorable de MM. Nicolas Forissier et Philippe Vigier, rapporteurs spéciaux, la Commission adopte les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, ainsi modifiés.

AMENDEMENT EXAMINÉ PAR LA COMMISSION

ANNEXE :
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Direction générale de l’Alimentation du ministère de l’Agriculture

– Mme Pascale Briand, directrice générale, responsable du programme ;

– M. Richard Smith, sous-directeur du pilotage et des politiques sanitaires transversales ;

– M. Guy Czerwinski, chef de la mission des urgences sanitaires ;

– Mme Emmanuelle Soubeyran, chef de la prévention des risques sanitaires.

Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES)

– M. Marc Mortureux, directeur général ;

– Mme Alima Marie, directrice de la communication.