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Commission d’enquête
sur la situation de l’industrie ferroviaire française : production de matériels
roulants « voyageurs » et fret
La séance est ouverte à seize heures quarante-cinq.
M. le président Alain Bocquet. Nommé il y a deux mois, vous n’êtes pourtant pas un novice dans le secteur ferroviaire, monsieur Huneau. Vous avez occupé d’importantes fonctions à RFF, au ministère des transports, notamment dans la sécurité et la régulation ferroviaire, puis à la nouvelle Autorité de régulation des activités ferroviaires, l'ARAF, en qualité de directeur de l'accès au réseau. À votre poste actuel, vous succédez à M. Michel Aymeric, devenu directeur de cabinet du secrétaire d'État aux transports et désigné, après l’affaire Eurostar, comme nouveau chef de la délégation française auprès de la commission intergouvernementale (CIG), l’organe franco-britannique du tunnel trans-Manche.
Au-delà de cette affaire, certes révélatrice à bien des égards, notre Commission s’intéresse au devenir de notre industrie ferroviaire, désormais confrontée, sur le marché tant national qu’international, à la concurrence très pressante de constructeurs de pays émergents, notamment chinois et coréens.
Pourriez-vous, monsieur le directeur général, nous présenter le rôle et les missions de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) qui a été créé par la loi du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports ? Ses recettes proviennent, d’une part, des droits de sécurité acquittés chaque trimestre par les utilisateurs du réseau et, d’autre part, de redevances perçues à l’occasion de l’instruction des demandes d’autorisation.
Dans le domaine ferroviaire, le maître mot de l'Europe est « interopérabilité ». Le programme GSM rail y concourt-il ? Contribue-t-il à la sécurité ? L’EPSF est-il d’une certaine façon concerné par le partenariat public-privé noué, pour développer ce programme, entre RFF et le groupe SYNERAIL qui rassemble les sociétés Vinci, AXA, SFR et TDF ? Il s’agit d’un programme appelé à mobiliser 1 milliard d'euros et qui a d’ailleurs obtenu un prêt de 280 millions d'euros de la Banque européenne d’investissements (BEI) ?
En quoi consiste précisément l’« interopérabilité » car il n’existe rien de comparable au « Ciel unique » du secteur aérien pour le réseau ferroviaire européen ? La Commission européenne a toutefois adopté, en juillet 2009, un plan de signalisation et de gestion du trafic dénommé « ERTMS », qui prévoit d’équiper 40 000 kms du réseau européen en 2020, dont plus de la moitié sur des couloirs de fret. En quoi ce plan est-il novateur ? Nos industriels comme Thales ou Ansaldo-STS France (ex-Compagnie des signaux) sont-ils prêts ? Le marché fait-il l'objet, en France, d'une compétition déclarée entre industriels ? RFF et la SNCF sont-ils « en pointe » ou plutôt attentistes par rapport à leurs homologues européens ?
Si la sécurité ferroviaire relève dorénavant de l'Union européenne, votre établissement paraît avoir conservé un pouvoir d’agrément particulier sur les systèmes et procédures de sécurité. Exerce-t-il une fonction réglementaire de référencement ou de qualification à l’égard des industriels ou encore des entreprises opérant sur les voies ? Plus généralement, en France ou au niveau européen, est-il possible, comme certains ne se privent pas de le faire ailleurs, de se servir des normes de sécurité pour freiner la concurrence de constructeurs extra-européens ?
Qu’avez-vous à répondre aux craintes exprimées dans une lettre adressée au secrétaire d'État aux transports par le président de la SNCF pour qui la multiplication des intervenants, et la dilution des responsabilités qu’elle entraîne, pourraient mettre en péril la sécurité ferroviaire ? Et, à l’inverse, au président de région qui a déploré devant notre commission, les délais nécessaires à l’homologation d’un nouveau train circulant pourtant sur une ligne nouvelle elle aussi ? Qui a raison sur ces questions ?
Par ailleurs, pouvez-vous nous expliquer le rôle et les missions en matière industrielle de l'Agence ferroviaire européenne, ou ERA, mise en place en 2005, dont vous avez été membre du conseil d’administration de 2005 à 2010 ?
M. Denis Huneau prête serment.
M. Denis Huneau, directeur général de l’Établissement public de sécurité ferroviaire. Acteur relativement nouveau du paysage ferroviaire – il n’a guère plus de cinq ans –, l’EPSF a maintenant trouvé ses marques. Sa création découle des directives communautaires : la séparation des réseaux et des entreprises de transport, conjuguée à la volonté de favoriser la circulation des trains, imposait de ne pas laisser à un acteur dominant la possibilité de se servir de la sécurité pour verrouiller le réseau. Cette responsabilité a donc été confiée à une autorité séparée et indépendante.
En pratique, l’EPSF délivre les autorisations à tous les nouveaux matériels circulant sur le réseau français, y compris à des matériels qui seraient utilisés de longue date dans d’autres pays. Notre établissement autorise également la mise en service des sous-systèmes techniques d’infrastructure. Ainsi, l’ouverture de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, prévue en décembre 2011, est-elle subordonnée à une autorisation en bonne et due forme de l’EPSF. De même, un poste d’aiguillage dont la fonction de sécurité est évidente, doit, lui aussi, recevoir une autorisation. Notre action s’apparente d’une certaine manière à celle du Service des Mines. Nous délivrons des sortes de permis de construire concernant les infrastructures. Il y a une forte dimension technique dans ce travail.
De plus, nous accordons des certificats de sécurité aux entreprises ferroviaires après avoir vérifié leur capacité à exploiter les lignes en toute sécurité. Cette procédure peut être comparée à celle de l’attribution des licences aux compagnies aériennes. Parallèlement, nous délivrons des agréments de sécurité au gestionnaire d’infrastructures qui doit justifier du bon état des voies, mais nous n’avons pas la responsabilité de la sécurité à proprement parler : nous nous contentons de certifier la capacité du gestionnaire à opérer en toute sécurité. Nous certifions que les gens ont la capacité de faire mais c’est à eux de bien faire !
Nous avons aussi un pouvoir de contrôle, notamment grâce à nos inspecteurs qui procèdent effectivement à des vérifications sur place et à des audits. Cela étant, nous n’avons jamais retiré, à ce jour, d’autorisation d’exploiter, hormis pour ce qui a concerné certains wagons. Ainsi, nous avons en quelque sorte la mission du gendarme et, à ce titre, les menaces de sanctions sont généralement efficaces pour faire prendre par les intéressés les mesures rectificatives qui conviennent.
L’EPSF ne rédige pas les textes. Il applique les textes de l’État qui, en très grande majorité, sont d’ailleurs d’origine communautaire. Il s’est vu confier la charge de garantir la sécurité et de l’interopérabilité, ce qui consiste à vérifier que les différents acteurs construisent des matériels et des infrastructures en fonction de normes prédéfinies de sorte que, dans un avenir plus ou moins bref, tous les trains puissent rouler dans tous les pays, sans autre frein que le gabarit.
Sur le plan juridique, l’EPSF est compétent pour le réseau ferré national, et même pour la ligne Perpignan-Figueras qui fait partie de ce réseau, mais pas pour le tunnel sous la Manche. Nous intervenons toutefois en tant que conseil auprès de la CIG, à qui le traité historique de 1986 a confié une mission équivalente à la nôtre s’agissant du tunnel. Pour être complet, je mentionnerai les missions accessoires que nous exerçons dans le tunnel, comme l’immatriculation des matériels roulants. Mais ce n’est pas l’EPSF qui délivre les autorisations d’exploitation.
S’agissant de la réglementation technique, nous ne sommes pas responsables en tant que tels, même si nous la publions et si nous contribuons à la préparer en participant aux groupes de travail de l’Agence ferroviaire européenne – qui n’a pas de rôle opérationnel, mais dont la mission essentielle est de définir un cadre réglementaire harmonisé. Très souvent, c’est l’EPSF qui y représente la France, avec ou sans le ministère qui est l’autorité compétente ou encore avec ou sans les administrations concernées du ministère, en fonction des sujets et des réunions. Pour ce qui est de la réglementation nationale dans ses aspects de sécurité et d’interopérabilité, l’EPSF apporte son assistance, en particulier en collectant l’information.
En termes d’organisation, l’EPSF est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, et son directeur général a le pouvoir de délivrer les autorisations. Pour assurer son indépendance, un décret prévoit que le ministre ne peut pas rapporter ses décisions, mais il peut lui écrire en lui demandant de vérifier qu’elles sont correctement fondées… Il peut même décider de ne pas le renouveler dans sa fonction ! L’EPSF perçoit une ressource propre, une taxe assise sur les péages. Avec un tel financement, le législateur a veillé à nous mettre à l’abri des gels budgétaires, de façon à préserver la sécurité. L’établissement emploie aujourd'hui une centaine de salariés, qui relèvent du droit privé – c’est une originalité pour un établissement administratif – et qui sont basés à Amiens. Parmi eux, une quarantaine d’inspecteurs sont habilités à intervenir dans toute la France.
Le système du GSM rail que vous avez mentionné, monsieur le président, désigne une norme que l’industrie ferroviaire entend utiliser notamment pour développer la communication entre les conducteurs et les aiguilleurs, sachant que les exigences ont été renforcées. Au niveau communautaire, tout nouveau système de communication dans le domaine du chemin de fer devra respecter cette norme que l’EPSF veillera à faire appliquer. Quant à savoir si le GSM rail contribue directement à la sécurité, c’est un vaste débat. Ce système est utilisé pour la sécurité sans qu’il soit lui-même un élément de sécurité. Toutefois, s’il était de trop mauvaise qualité, celle-ci en pâtirait, au moins indirectement. L’EPSF n’a pas à se prononcer sur les modalités choisies par RFF pour développer le GSM rail – maîtrise d’ouvrage directe, partenariat public-privé, découpage en trois lots –, il se contentera de vérifier que le produit est conforme et que la manière dont il est utilisé, via l’agrément de sécurité, respecte bien les règles. Ce système désormais techniquement bien identifié est, pour une part, certifié par des tierces parties reconnues à l’échelle européenne.
En quoi l’ERTMS ou « European Rail Traffic Management System » consiste-t-il ? Un train Thalys, qui relie Paris-Gare du Nord à Amsterdam, traverse trois pays qui avaient chacun leur mode de signalisation et de supervision – ce que l’on appelle le contrôle commande. Il fallait donc que la rame soit équipée de trois dispositifs distincts, et que le conducteur, s’il s’agissait du même, soit familiarisé avec ces trois modes. Comme les réseaux de chemin de fer sont essentiellement nationaux, les différents pays ont, en effet, développé leurs propres pratiques et leurs propres normes et, dans le cas des liaisons internationales, il fallait pouvoir les maîtriser toutes. Ce sont les industriels qui ont été à l’origine de l’harmonisation. Ils ont fait valoir que développer des systèmes qui resteraient particuliers à chacun des États membres n’avait guère de sens – même s’ils se sont heurtés à ceux qui avaient une forte culture ferroviaire, notamment l’Allemagne et la France. L’ERTMS correspond à l’idée d’avoir un système unique de surveillance, très moderne, de signalisation et de contrôle commande différenciés selon les trains – qu’ils soient à grande vitesse ou de fret. Aujourd'hui, les différents éléments n’avancent pas au même rythme. Si les composants élémentaires sont désormais utilisés par tout le monde, au point que l’ERTMS est devenu un standard mondial – utilisé même par les fabricants chinois –, le fonctionnement du système sur l’ensemble du réseau européen n’est pas tout à fait acquis. C’est pourquoi les instances européennes ont présenté un plan de mise en œuvre qui n’est pas juridiquement contraignant, mais qui a l’avantage de montrer que l’ensemble des pays y adhère. Dans ce cadre, l’EPSF n’est pas prescripteur, il est seulement observateur.
Peut-on utiliser les normes de sécurité pour tenir le marché ? Non, évidemment, puisque le principe même de l’Union européenne est de faire adopter par ses membres des normes de sécurité identiques. Mais, comme chacun le sait, « le diable est dans les détails » et il n’est pas exclu que les normes de sécurité soient parfois invoquées à tort mais aussi certaines fois à raison. Ce que je peux dire, par exemple, est que si on avait voulu faire circuler des TGV, en son temps, dans le tunnel sous la Manche, il est évident qu’on l’aurait fait. Ce sont forcément certaines raisons de sécurité qui ont conduit à choisir d’autres rames.
M. Yanick Paternotte, rapporteur. C’est la faute de la longueur des quais anglais !
M. Denis Huneau. Il n’y a pas que cela, car couper des quais est possible.
En matière de sécurité, des pays, dont le nôtre, ont des habitudes qui ne sont pas toujours faciles à remettre en cause. L’Agence ferroviaire européenne organise d’ailleurs des retours d’expérience et analyse les situations pour lever les points de blocage.
M. Yanick Paternotte, rapporteur. Ayant été le rapporteur de la loi qui a institué l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), j’ai souvent entendu qu’il suffisait de brandir le panneau de la sécurité ou de retarder le dossier de référence du réseau pour faire « marronner » la concurrence.
Le président de la SNCF a déclaré, à propos de la sécurité, que, depuis une dizaine d’années et surtout au cours des deux dernières, le nombre d’incidents avait augmenté d’environ 20 %. Est-ce dû à l’état du réseau, à des matériels vieillissants, en particulier pour le fret ou encore à des défaillances humaines ?
L’harmonisation des matériels ferroviaires se fait attendre – alors qu’elle est effective pour l’avion et la voiture, pourtant inventés bien après le train – et les réseaux sont restés nationaux. Avez-vous l’impression, à la lumière de l’expérience des fonctions que vous avez occupées, que vos homologues ont une réelle volonté d’avancer ou qu’ils s’en tiennent à des déclarations de bonnes intentions ? L’ERTMS est tout de même au programme de l’Europe depuis une dizaine d’années.
Concernant l’affaire Eurostar, l’Agence ferroviaire européenne vient de rendre un avis plutôt favorable à la motorisation répartie. L’EPSF a-t-il un avis technique sur la question, lui qui intervient parfois à titre de conseil auprès de la CIG ?
M. Denis Huneau. La sécurité se dégrade-t-elle ? Certes, un des indicateurs retenus montre une augmentation de 20 % sur cinq ans. Mais il s’agit d’un indicateur parmi d’autres – qui peuvent évoluer dans des sens opposés. Et, surtout, il porte sur de très petits chiffres– « 0,3310 moins quelque chose » relatif au nombre d’incidents dits significatifs par million ou milliard de kilomètres – si bien que toute variation mesurée en pourcentage s’avérera importante ! De toute façon, nous sommes très en dessous des niveaux moyens observés ailleurs et nous n’avons pas jugé devoir en tirer des conséquences. Cela étant, on a récemment constaté, en revanche, une tendance aux déraillements un peu inquiétante et nous avons pris des mesures pour la juguler.
M. Yanick Paternotte, rapporteur. À quoi les imputez-vous ?
M. Denis Huneau. Ces déraillements qui, je le précise, se produisent sur des voies de service sont dus, en règle générale, à des erreurs d’exploitation au sens large, c'est-à-dire, par exemple, à une incompréhension entre le conducteur et l’aiguilleur, sans qu’il soit possible d’incriminer l’un plutôt que l’autre. Les matériels sont très rarement en cause en France, alors qu’en Allemagne, il a fallu arrêter des matériels de grande série. En octobre 2010, à la suite de la multiplication de petits incidents, nous avons suspendu l’autorisation de 280 wagons dont l’entretien des essieux laissait à désirer. Il s’agissait de matériel étranger, les wagons de fret étant interopérables depuis très longtemps. Cela étant, il est notoire que, par endroits, le réseau est en mauvais état, ce qui a un effet direct sur la qualité du service : les trains ralentissent. Mais tant que les arbitrages notamment sur la vitesse ne se font pas au détriment de la sécurité, nous n’avons rien à dire.
Avant d’apprécier la volonté d’harmonisation des différents pays, il faut avoir en tête que 80 % à 90 % des trains qui circulent aujourd'hui sont purement nationaux. Et il en sera ainsi encore longtemps. De fait, les États ne ressentent pas de besoin, même pour le fret où la logique était que les wagons traversent les frontières mais pas les locomotives. Comme elles peuvent, à quelques très rares exceptions près, tracter les différents types de trains, il existait déjà une certaine interopérabilité. Et ce système était assez efficace car, même si la motrice pouvait continuer, il fallait cependant changer le conducteur pour des raisons linguistiques. Contrairement au transport aérien où une seule langue est pratiquée, et à la route où l’on ne parle pas, il faut parler à l’aiguilleur, donc connaître sa langue et les règles en vigueur. Certes, on ne veut pas ralentir un TGV en l’arrêtant à la frontière, mais le nombre de trains concernés est très limité. Les États n’y mettent pas de mauvaise volonté mais, pour eux, « le jeu économique n’en vaut pas la chandelle ». Ce sont les constructeurs qui sont à la manœuvre parce qu’ils souhaitent vendre le même matériel à plusieurs acheteurs. Et c’est ce qui se passe. Mais il est politiquement difficile de pousser à des évolutions qui ne servent pas partout. En ce qui nous concerne, nous sommes neutres, nous autorisons les matériels, pourvu qu’ils soient conformes aux normes de sécurité et aux exigences d’interopérabilité.
J’ai lu l’avis de l’Agence ferroviaire européenne à propos de l’affaire Eurostar. Il est strictement administratif et ne traduit aucune prise de position sur le niveau de sécurité. L’Agence déclare qu’on ne peut pas juridiquement refuser la motorisation répartie et, plus généralement, imposer une solution technique. C’est une position raisonnable. Toutefois, à l’origine, la motorisation aux extrémités obéissait à un scénario précis d’évacuation. En cas de blocage dans le tunnel, les passagers devaient pouvoir sortir par les portes prévues à cet effet et espacées dans le tunnel de 400 mètres environ. Il fallait donc un train un peu plus long. Un système de surpression était prévu entre la porte du train et le refuge, pour éviter l’asphyxie des personnes, principal danger en cas d’incendie. Le train Eurostar actuel respecte ces exigences. Avec une motorisation répartie, il y a des foyers potentiels au long du train et des voyageurs pourraient se retrouver coincés. Si l’on peut toutefois prouver que le risque est conjuré, il n’y a pas de raison de s’opposer à la motorisation répartie.
M. Jean Grellier. Quel est le rôle exact de l’EPSF dans la sécurité du réseau ? Exercez-vous un rôle d’arbitre entre RFF, plutôt responsable des gros travaux, et la SNCF, chargée de l’entretien courant ?
M. Denis Huneau. Nous n’avons pas à juger qui doit faire quoi, si le réseau a été bien ou mal entretenu. Ce qui nous importe, c’est que l’état du réseau ouvert à la circulation soit compatible avec la sécurité. Si le réseau est en mauvais état, mais que l’on ajuste la vitesse en conséquence pour des raisons de sécurité, nous n’y trouvons rien à redire. Nous veillons évidemment à ce que la SNCF nous transmette les informations sur le réseau en temps et en heure, pour être en mesure de nous prononcer, cela afin que les travaux soient réalisés avec les dispositions de sécurité énoncées et effectivement respectées. Dans ce cadre strict, nous contrôlons à la fois RFF et la SNCF.
M. le président Alain Bocquet. Je vous remercie, monsieur le directeur général, pour les informations et explications ainsi communiquées à notre commission.
La séance est levée à dix-sept heures trente-cinq.
Membres présents ou excusés
Commission d'enquête sur la situation de l'industrie ferroviaire française : production de matériels roulants "voyageurs" et fret
Réunion du mardi 29 mars 2011 à 16 h 45
Présents. - M. Alain Bocquet, M. Alain Cacheux, M. Marc Dolez, M. Paul Durieu, M. Jean Grellier, M. Yanick Paternotte, M. Jean-Michel Villaumé, M. André Wojciechowski
Excusés. - M. Maxime Bono, Mme Marie-Lou Marcel, M. Jean-René Marsac