Commission d’enquête relative aux modalités, au financement et à l’impact sur l’environnement du projet de rénovation
du réseau express régional d’Île-de-France
L’audition commence à neuf heures trente-cinq.
La Commission d’enquête a entendu M. Christian Leyrit, vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), accompagné de M. Julien Matabon, sous-directeur adjoint des services ferroviaires et des déplacements urbains (DGITM).
M. le président Daniel Goldberg. Avant d’être nommé, en juillet 2010, vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), M. Christian Leyrit a mené une longue carrière au sein du ministère de l’Équipement, à Paris, ainsi qu’à les directions régionales et départementales. Depuis 1999, il a exercé les fonctions de préfet dans plusieurs départements, dont le Val-d’Oise, et plusieurs régions.
Le CGEDD est né en juillet 2008, de la fusion du Conseil général des Ponts et chaussées et de l’Inspection générale de l’environnement. Présidé par le ministre de l’environnement, il a pour mission d’informer et de conseiller les pouvoirs publics, ainsi que d’inspecter, d’auditer et d’évaluer les services et organismes chargés de missions de service public dans ses domaines de compétences, parmi lesquels figurent les transports et l’aménagement du territoire.
M. Leyrit présentera le bilan de son expérience à la vice-présidence du CGEDD. Le conseil général de l’environnement fonctionne-t-il de manière satisfaisante ? Dispose-t-il des moyens nécessaires à l’exercice de ses fonctions ? Quelle est l’activité de la section « économie, transports, réseaux » présidée par M. Jean-Paul Ourliac ? S’est-elle intéressée au RER ?
Le CGEDD a été chargé par le président de la République d’une mission de préfiguration de la future Autorité chargée de la qualité de service dans les transports, notamment ferroviaires. Quelles sont ses premières conclusions ? L’Autorité sera-t-elle créée prochainement ? Quelle place accordera-t-elle aux transports franciliens ? Puisqu’il lui incombe d’établir de nouveaux indicateurs de qualité, la CGEDD a-t-elle rencontré des associations d’usagers ?
M. Christian Leyrit prête serment.
M. Christian Leyrit, vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable. Créé il y a à peine plus de deux ans, le CGEDD, procède à des missions d’expertise, d’étude et d’évaluation. Il est à la disposition de la ministre de l’Environnement, du développement durable, des transports et du logement, comme du ministre de la Ville, du ministre chargé de l’aménagement du territoire ou du ministre chargé de l’énergie. S’il n’a reçu récemment aucune mission spécifique sur le fonctionnement du transport francilien, il avait traité le retour d’expérience sur les épisodes neigeux ayant affecté, en décembre 2010, les transports terrestres et aériens.
Le sujet qui vous intéresse concerne autant l’Autorité chargée de la qualité de service dans les transports que l’Autorité environnementale, créée en 2009 au sein du Conseil général de l’environnement et du développement durable, en application de deux directives communautaires visant à améliorer la qualité des évaluations environnementales et la prise en compte des problèmes d’environnement. Une évaluation environnementale incombe désormais au maître d’ouvrage des projets -plans et programmes-. Réalisée en externe, elle sera fournie au public comme au maître d’ouvrage avant toute décision administrative. Elle doit par conséquent intervenir avant le lancement de l’enquête publique.
Quand le maître d’ouvrage dépend d’un autre ministère que celui de l’Environnement, c’est à celui-ci qu’incombe l’évaluation. Quand il s’agit d’une collectivité, c’est au préfet de région ou du département, ainsi qu’à l’Autorité environnementale, qu’il revient de procéder à l’évaluation. Quand le décideur est le ministre de l’Environnement, ou une entité qui en dépend, c’est l’Autorité environnementale du CGEDD qui en est chargée. On évite ainsi toute confusion entre le décisionnaire et l’autorité consultée.
L’Autorité environnementale du CGEDD émet un avis sur les projets de Réseau ferré de France (RFF) ou de la RATP, ainsi que sur le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT). On lui soumet aussi le Schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF), actuellement en révision, qui est élaboré par la région, puis approuvé par décret en Conseil d’État, après validation par le Gouvernement sur proposition du ministre en charge de l’écologie.
Rattachée à un service administratif, l’Autorité environnementale du CGEDD n’est pas une autorité administrative indépendante au même titre que l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF). Elle bénéficie toutefois d’une indépendance relative puisqu’elle réunit un grand nombre de membres permanents du Conseil général, ainsi que des personnalités extérieures, notamment des universitaires. Ses avis sont immédiatement diffusés sur Internet, c'est-à-dire dès la délibération terminée.
Sur les quelque 160 avis qu’elle a émis depuis sa mise en place, trois concernent le RER. Le premier a trait à la construction de la gare Évangile, sur la ligne E ; le second, à la modernisation de la ligne D ; le troisième, qui date de décembre 2011, au prolongement de la ligne E, entre Saint-Lazare et Mantes-la-jolie. S’agissant de ce dernier dossier, l’Autorité a formulé des observations sur les effets du projet sur l’étalement urbain, l’incidence des ouvrages sur les nappes phréatiques et les nuisances sonores liées à la circulation des trains ou au préconditionnement des rames dans les gares.
C’est à l’initiative du Président de la République que l’Autorité chargée de la qualité de service dans les transports doit être créée ; elle étudiera notamment leur ponctualité, de manière intermodale. Pour vérifier l’amélioration de la qualité des transports réguliers de voyageurs, elle étudiera les transports ferroviaires – internationaux comme les TGV ou les TER –, maritimes – vers la Corse ou le Royaume-Uni – et urbains – dans les dix grandes agglomérations de plus de 500 000 habitants –, ainsi que les bus interurbains.
Dès sa mise en place, elle disposera d’un portail Internet qui mettra à la disposition du grand public des statistiques sur la qualité, notamment sur la ponctualité et la régularité du service. Nous offrirons des informations sur l’aérien, les transports ferroviaires internationaux ou les TGV. Les internautes pourront ainsi connaître tous les retards, ainsi que toutes les annulations, par origine, par destination et par compagnie, ce qui suscite un débat assez vif avec les opérateurs. Le site sera actualisé chaque mois.
L’Autorité surveillera également la clarté et la fiabilité de l’information délivrée aux voyageurs. Le portail détaillera les droits des passagers en cas de perte de bagages, de retard ou d’annulation. Dans ce domaine, des règlements européens ont été mis en application il y a longtemps pour l’aérien, et plus récemment pour le ferroviaire. D’autres le seront prochainement pour le maritime et le transport de voyageurs. Désormais, les citoyens pourront accéder sur le même site à toutes les informations concernant les démarches qu’ils pourraient entreprendre.
L’Autorité améliorera non seulement le traitement des réclamations, mais aussi le recours à la médiation. Car, si les grands opérateurs comme la SNCF, Aéroports de Paris (ADP) ou Air France disposent déjà d’un service de ce type, ce n’est pas le cas de tous les opérateurs, notamment aériens, qu’il faut encourager à cet égard. Il nous appartiendra ensuite d’évaluer ces services, en fonction de leur accessibilité, de leur qualité et de leur efficacité, et d’apprécier l’impartialité, la compétence et la diligence avec lesquelles ils accomplissent leur mission. L’Autorité précisera notamment le nombre de dossiers traités par le médiateur de la SNCF, de la RATP ou d’Air France, ce qui permettra sans doute d’exercer une certaine pression sur ces opérateurs. Elle pourra aussi réaliser ou faire réaliser des sondages de satisfaction sur la qualité de service dans les transports, et formuler des propositions pour l’améliorer.
Après l’aérien et le ferroviaire longue distance, nous travaillerons sur le TER, le Transilien et les transports interurbains de voyageurs, en Île-de-France et dans les agglomérations de plus de 500 000 habitants. Nous collaborerons avec l’autorité organisatrice des transports, qui est, pour le RER, le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF). Nous terminerons par le maritime.
L’Autorité s’appuiera sur un Haut comité de la qualité de service dans les transports. Actuellement en cours de composition, il comprendra trente-cinq membres. Parmi lesquels des parlementaires et des représentants des collectivités publiques et sera présidé par un parlementaire. Il se réunira avec des représentants des ministères en charge des transports et de la consommation, ainsi que des régions et des départements, des maires de grandes villes, des représentants du Groupement des autorités responsables de transport (GART) et un représentant du STIF. Un deuxième collège, de dix membres, réunira des représentants des opérateurs : Fédération de l’aviation marchande, compagnies aériennes, armateurs, Union des transports publics, Union des aéroports, Fédération nationale des transports de voyageurs, Ports de France. Un troisième collège de dix membres sera composé de consommateurs et d’usagers de transports – Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT), UFC Que choisir – et d’un représentant de l’Association des paralysés de France. La situation des personnes à mobilité réduite doit en effet être envisagée de manière globale. Pour l’instant, le problème des ruptures de charge n’est pas traité. Un quatrième collège rassemblera des personnalités qualifiées dans le domaine du transport ou de l’évaluation de la qualité des services publics, ainsi que des enseignants chercheurs.
Les membres du Haut comité, titulaires et suppléants, sont connus à ce jour. Ils attendent leur nomination par la ministre en charge de l’écologie. Quant aux représentants des associations d’usagers, ils seront nommés par un arrêté conjoint avec le ministre de la consommation.
M. Pierre Morange, rapporteur. De quels moyens disposez-vous ? Vous permettent-ils de remplir vos diverses missions ? Qu’en sera-t-il de l’Autorité de la qualité de service, qui, faute d’être une autorité administrative indépendante, disposera nécessairement de moyens réduits ? Comment peut-elle réagir quand la divulgation de certaines données rencontre l’opposition des compagnies aériennes ? Peut-elle se contenter de chiffres fournis par les compagnies elles-mêmes ou, en matière ferroviaire, par la SNCF ou RFF, dont l’objectivité n’est pas garantie ?
Pour jouer le rôle de médiateur, il faut entrer dans un rapport de forces. L’Autorité dispose-t-elle d’un pouvoir suffisant pour imposer un compromis ? Quand sera-t-elle opérationnelle ? Que pensez-vous des projets d’aménagement du territoire et de modernisation du transport francilien ? Que ressort-il, enfin, de l’évaluation du CGEDD, dont vous avez pris l’initiative ?
M. Yanick Paternotte. Depuis trente ans, le RER souffre d’un sous investissement. Les nouvelles structures permettront-elles de rattraper ce retard ?
Votre ambition d’actualiser votre site une fois par mois est-elle suffisante, alors que les réseaux créés par les associations de voyageurs fonctionnent en temps réel ?
De quel budget disposez-vous ? Pensez-vous pouvoir édicter des recommandations, comme l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (CNUSA), à l’émergence de laquelle j’ai participé ? Vos moyens vous permettent-ils d’être indépendants, c’est-à-dire de procéder à des expertises en interne, au lieu de dépendre des informations fournies par les opérateurs ? Percevrez-vous une partie des amendes, comme la CNUSA, au titre de la réglementation européenne sur les transports ? Si ce n’est pas le cas, l’Autorité chargée de la qualité de service dans les transports risque de n’être qu’un gadget.
M. Christian Leyrit. Le CGEDD dispose de moyens importants, puisqu’il est issu de la fusion du Conseil général des Ponts et chaussées, qui comptait 250 membres permanents, ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts, et de l’Inspection générale de l’environnement et il réunit notamment en son sein des administrateurs civils de l’Équipement ou de l’Environnement, ainsi que des architectes et urbanistes de l’État.
Le rapporteur l’a rappelé, il y a plus d’un an, à mon arrivée,il m’a paru utile de nous interroger sur « notre valeur ajoutée » pour le Gouvernement et la nation. J’ai lancé, ce qui était inédit, une évaluation de notre activité et de nos missions. Un consultant extérieur a auditionné quelque quatre-vingts acteurs avec lesquels nous sommes en contact, issus des missions de l’inspection générale, des mines, de l’agriculture ou du ministère de l’agriculture. Par ailleurs, nous avons mis en place un comité d’évaluation présidé par Antoine Rufenacht, qui réunit des personnalités indépendantes : Anne-Marie Idrac, François Logerot, ancien Premier président de la Cour des comptes, Marie-Dominique Hagelsteen, présidente de la section travaux publics du Conseil d’État, ainsi que le vice-président de l’École polytechnique de Lausanne et la vice-présidente de France nature environnement. Ce comité d’évaluation a remis la semaine dernière son rapport à la ministre.
À mon arrivée, j’avais reçu une lettre de mission du ministre, M. Jean-Louis Borloo, m’invitant à réorienter l’activité du Conseil général. Une de mes propositions, qu’il a retenue, était que nous appuyions les actions de l’État au niveau déconcentré. Nombre de départements notamment ruraux souffrant d’un déficit de compétences techniques, nous nous sommes mis à la disposition des préfets pour les aider à résoudre certains problèmes locaux.
Autre innovation : à côté des membres du Conseil général, qui étaient souvent en fin de carrière, j’ai sollicité de jeunes ingénieurs récemment sortis de l’école, comme le fait l’Inspection générale des finances. En matière de développement durable, il est précieux de disposer d’un Conseil pluri générationnel.
Nous allons aussi créer une mission de déontologie, indispensable quand on procède à des activités d’audit ou d’inspection, ainsi qu’un dispositif de qualité interne. Nous voulons faire valoir la dimension économique, sociale et environnementale du développement durable, et faire émerger la collégialité propre à certaines inspections ou à la Cour des comptes et au Conseil d’État.
La question s’est posée de savoir si le CGEDD devait constituer une autorité indépendante, comme l’ARAF, ou s’il devait être rattaché, comme l’Autorité environnementale, à un service administratif placé sous la responsabilité d’un ministre. Le choix qui a prévalu s’explique par un souci de rapidité, mais des évolutions peuvent encore intervenir. Pour l’heure, nous ne disposons pas d’un pouvoir de coercition ni même de sanction, même si nous travaillons en étroite collaboration avec la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Enfin, en cas d’échec d’une médiation, le juge reste un dernier recours.
Travailler sur plusieurs modes de transport est d’une extrême complexité, même quand on se cantonne à l’aérien, aux liaisons ferroviaires internationales et au TGV. Par exemple, qu’est-ce qu’un « vol annulé » ? La direction générale de l’Aviation civile (DGAC) et les compagnies aériennes travaillent sur le sujet depuis des années pour savoir en quoi consiste un vol annulé.
Les données en matière de retard ou de suppression d’un vol nous sont fournies non par les opérateurs mais par les aéroports.
Notre champ d’action étant extrêmement vaste, l’Autorité ne peut pas fonctionner en temps réel, surtout en situation de crise. Lors des intempéries de décembre 2010, il aurait été impossible de répondre de manière instantanée aux millions d’usagers. Cependant, le seul fait d’afficher des résultats de manière fiable – sur un site se terminant en «.gouv.fr » – aura un impact sur les opérateurs, tout comme l’affichage du nombre de dossiers de réclamations et des délais de traitement. L’actualisation mensuelle du site constitue déjà un défi. Depuis quatre mois, où nous ne travaillons que sur l’aérien, le TGV et les liaisons internationales, nous avons rentré 25 000 données, ce qui représente une masse d’informations considérable. Il n’est pas possible de les traiter plus rapidement.
Nous avons posé au président de RFF et de la SNCF le problème de la fiabilité des données. Celles-ci seront fournies par la SNCF, puis vérifiées par la direction de la circulation ferroviaire (DCF), placée sous l’autorité de RFF. Peut-être mettrons-nous en place, de manière ponctuelle, par exemple pendant quarante-huit heures sur une zone donnée, un dispositif d’enquête, afin de tester la fiabilité des informations qui nous seront transmises. Mais, faute de pouvoir recueillir toutes les données à la source, nous nous en remettrons nécessairement aux opérateurs.
Les propositions que formulera l’Autorité, comme le Haut comité, où les associations sont très représentées, seront autant d’aiguillons qui permettront d’améliorer la qualité de service dans les transports.
M. Yanick Paternotte. Pensez-vous qu’il sera possible de rattraper le retard en matière d’investissement ?
M. Christian Leyrit. D’autres sont plus qualifiés que moi pour vous répondre. Au-delà des grands projets d’investissement, l’État a à cœur de traiter le problème des transports existants, notamment en Île-de-France, où des milliers d’usagers sont mécontents. Le projet du Grand Paris améliorera la moitié des déplacements franciliens, notamment ceux qui s’effectuent d’une banlieue à l’autre. Actuellement, ceux-ci passent par le centre Paris, ce qui crée un engorgement. Les prévisions permettent d’anticiper un allégement d’au moins 15% pour les lignes A et B, de 5% à 10% pour les lignes C et D, et de 10 % et 15% pour la ligne E. Il sera encore plus important pour les tronçons centraux.
Une autre difficulté vient de l’éloignement entre les grandes zones de développement de l’habitat et celles des emplois, qui a fait exploser le trafic de la ligne A, où s’effectuent chaque jour 1,1 million de déplacements quotidiens. Dans le cadre du Grenelle de l’environnement et du Grand Paris, dix-sept contrats de développement territoriaux (CDT) seront signés, afin d’intégrer la réflexion sur les transports au développement urbain. À l’avenir, la planification spatiale, à travers le SDRIF et les schémas de cohérence territoriale (SCOT), prendra mieux en compte les déplacements.
M. le président Daniel Goldberg. L’Autorité est-elle consciente que les trajets de banlieue à banlieue ne doivent pas nécessairement à passer par Paris ? Dans une période où l’argent public est rare, il est essentiel de distinguer les déplacements radiaux et les déplacements en rocade.
Il faut aussi réfléchir à l’aménagement de l’Île-de-France, car, si les bassins d’habitation sont de plus en plus éloignés des lieux du travail, le temps de trajet entre le domicile et le travail, qui a triplé en vingt ans, s’allongera nécessairement, quelle que soit la qualité des transports. Avez-vous expertisé l’adéquation du réseau de transports à la densification urbaine ?
M. Christian Leyrit. Nous n’avons pas reçu de commande sur ce point. Je ne peux donc pas vous répondre précisément.
M. Julien Matabon, sous-directeur adjoint des services ferroviaires et des déplacements urbains (DGITM). L’accord du 26 janvier 2011, entre la région Île-de-France et l’État, sur le Grand Paris, comprend deux volets. Le premier, sur le déplacement en rocade, réduira à moyen terme la saturation du réseau. L’autre, relatif à la reprise du plan de mobilisation de la région, permettra de le moderniser, en mettant en œuvre les schémas directeurs sur les lignes C et D, en préparant les schémas directeurs sur les lignes A et B, et en prolongeant notamment la ligne E. Si nous avons pris du retard, nous entendons préparer l’avenir avec le Grand Paris tout en travaillant sur le réseau existant.
M. le président Daniel Goldberg. Je vous remercie.
La séance est levée à dix heures trente.
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Membres présents ou excusés
Commission d'enquête relative aux modalités, au financement et à l'impact sur l'environnement du projet de rénovation du réseau express régional d'Île-de-France
Réunion du jeudi 2 février 2012 à 9 h 30
Présents. - M. Patrice Calméjane, M. Daniel Goldberg, M. Pierre Morange, M. Yanick Paternotte, M. Axel Poniatowski