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La séance est ouverte à 9 heures 30.
Présidence de M. Jean-Luc Warsmann, président.
La Commission examine, sur le rapport de M. Guy Geoffroy, la proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative à la mise en place d’un système européen de collecte et de traitement des données des dossiers passagers (données PNR) (n° 3962).
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Notre Commission est saisie, en application de l’article 151-6 du Règlement, d’une proposition de résolution que j’ai eu l’honneur de déposer au nom de la commission des Affaires européennes, le 16 novembre 2011, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l’utilisation des données des dossiers passagers – les « données PNR (Passenger name record)» – pour la prévention et la détection des infractions terroristes et des formes graves de criminalité, ainsi que pour les enquêtes et les poursuites en la matière.
Notre réunion de ce jour s’inscrit dans la continuité d’un travail que nous avons déjà effectué, en complément des travaux de la commission des Affaires européennes. Nous avons en effet déjà adopté sur le même sujet, le 30 septembre 2009, une résolution par laquelle nous exprimions le souhait d’un texte plus équilibré, ce qui est le cas du projet de directive que nous examinons ce matin.
À l’époque, notre Commission avait adopté une proposition de résolution que j’avais déposée, au nom de la commission chargée des affaires européennes, le 11 février 2009. Elle portait sur la proposition de décision-cadre du Conseil relative à l’utilisation des données des dossiers passagers à des fins répressives. Les nouvelles dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale n’étant pas alors entrées en vigueur, notre Commission avait dû se saisir de cette proposition pour qu’elle puisse devenir définitive.
Quel est l’intérêt de la collecte des données PNR dans la lutte contre le terrorisme ? C’est un débat récurrent. Depuis le 11 septembre 2001, nos amis Américains, suivis par d’autres pays du monde, ont mis en place des dispositions visant à utiliser ces données dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité grave. Parallèlement, il importe de faire respecter un équilibre qui tienne compte des droits fondamentaux des citoyens qui voyagent. Cette question sous-tend nos réflexions et celles de la commission des affaires européennes.
Il importe par ailleurs, dans le dialogue entre l’Europe et les États-Unis, de rester conscients du fait que les attentats du 11 septembre ont été commis sur le territoire américain à partir de vols intérieurs. Si donc nous comprenons la nécessité d’utiliser les données personnelles, cette utilisation doit se faire dans le souci d’un véritable équilibre. Or, comme je l’ai déjà dit le 30 septembre 2009, l’accord de 2007 n’est pas un accord, car il nous a été imposé par les États-Unis et nous avions alors dénoncé son caractère peu équilibré.
L’objet de la proposition de résolution européenne dont nous discutons aujourd’hui est de mettre en place un système de collecte et de traitement des données PNR pour la lutte contre le terrorisme et la criminalité grave à l’échelle européenne, afin de nous doter d’un outil de travail qui nous permette d’être plus cohérents dans l’approche de ces questions sur le territoire européen, sachant que la mobilité des personnes exige que nous soyons beaucoup plus au clair sur ces questions. Lorsque nous aurons mis en place un dispositif à l’échelle européenne, nous serons mieux armés pour un dialogue équilibré et constructif avec l’ensemble de nos partenaires internationaux, qu’il s’agisse des États-Unis ou d’autres pays, comme l’Australie et le Canada, avec lesquels nous dialoguons toujours en vue d’une négociation finale. Les stratégies de ces trois pays ont changé depuis le 11 septembre, mais des pays membres de l’Union ont également commencé à prendre des dispositions. Ainsi, la Grande-Bretagne possède sans doute le régime le plus avancé en la matière et peut se prévaloir d’une certaine efficacité. Nous utilisons, quant à nous, l’ensemble des données PNR pour poursuivre et prévenir diverses infractions.
La Belgique et la Suède utilisent les données PNR à des fins douanières ou de lutte contre le terrorisme, avec de premiers résultats très appréciables : entre les deux tiers et 95 % des saisies de drogue résultent exclusivement ou presque exclusivement du traitement des données PNR. La douane française atteint des statistiques comparables, par exemple à l’aéroport de Roissy-Charles de Gaulle. La Commission européenne a également fourni des exemples de cas avérés dans lesquels les données PNR avaient permis de démanteler des réseaux de trafic d’êtres humains.
Comme je l’ai indiqué, notre Commission s’est prononcée en 2009 sur une proposition de décision-cadre, datant de 2007. Notre position s’articulait autour de cinq points, qui restent d’actualité même si le projet de directive est désormais mieux équilibré.
Tout d’abord, la proposition de résolution jugeait indispensable d’assurer le plein respect des droits fondamentaux, notamment du droit à la vie privée et du droit à la protection des données. Elle rappelait ensuite l’importance de la question de la durée de conservation des données, proposant de ramener cette durée à un délai raisonnable, compris entre trois et six années, alors que la proposition initiale de la Commission européenne prévoyait une durée de conservation de treize ans, dont huit dans une base « inactive ». La résolution de 2009 estimait également que les données sensibles, relatives par exemple au handicap ou au régime alimentaire permettant de déduire l’appartenance à une religion, devaient faire l’objet de « protections spécifiques et cohérentes ». Elle jugeait encore indispensable un encadrement plus strict des transferts de données vers des États tiers. Enfin, elle estimait nécessaire de rechercher une réciprocité croissante de l’accès aux données PNR.
Bien que difficile et encore déséquilibré, le dialogue avec les États-Unis progresse. Je présenterai d’ailleurs ce soir devant la commission des Affaires européennes une communication sur l’accord qui vient d’être conclu entre l’Union européenne et les États-Unis.
La présente proposition de résolution vise à exprimer notre opinion sur la directive qui nous est proposée, qui a pour finalités la détection et la prévention des infractions terroristes et des infractions graves, ainsi que les enquêtes et les poursuites en la matière. Les vols visés seraient les vols internationaux à destination ou en provenance des États membres.
La question des vols intra-européens, sur laquelle un amendement du groupe SRC nous permettra de revenir plus en détail, est problématique. En effet, pour des motifs de proportionnalité, ces derniers avaient été exclus du dispositif. Or, je le répète, les attentats du 11 septembre ont été commis à partir de vols internes aux États-Unis : il ne faut pas exclure a priori les vols intra-européens du dispositif, sous peine de vider celui-ci de sa substance ab initio. Du reste, les services opérationnels, que j’ai rencontrés dans le cadre de la préparation du rapport d’information que j’ai rédigé au nom de la commission des Affaires européennes, ont tous remis en cause cette exclusion, qui ferait perdre au projet une grande partie de son utilité. Une nouvelle rédaction est donc à l’étude, qui permettrait aux États membres de sélectionner les vols pour lesquels ils souhaitent disposer des données des dossiers passagers. C’est pourquoi le point 7 de la proposition de résolution affirme que les vols intra-européens ne doivent pas, par principe, « être exclus du champ d’application de la directive ».
La durée de conservation des données prévue par le projet de directive serait nettement plus raisonnable que celle proposée en 2007, qui était de treize années au total. Cette durée doit être précisément justifiée. Le dispositif de la directive qui nous est proposée est passé d’un excès à l’autre : les données ne seraient conservées que trente jours puis, pendant une durée de cinq ans, après que les éléments nominatifs auront été masqués.
Cette durée de conservation de trente jours seulement ne manquera pas d’engendrer des difficultés. Dans la recherche du juste équilibre entre la lutte contre le terrorisme et la protection des droits fondamentaux, il conviendra de veiller à ce que l’outil conserve toute sa pertinence opérationnelle. Des doutes très sérieux ont été émis sur cette durée de conservation, car des enquêtes pourraient être freinées si les données n’étaient plus utilisables à compter du trente et unième jour.
Les autorités françaises souhaitent – et la commission des Affaires européennes partage ce souhait – que le premier délai de conservation soit porté à un an, durée qui me semble tout à fait justifiée. Pour certaines formes de criminalité en effet, on observe fréquemment une stratégie consistant à masquer le travail préparatoire par des trajets séquencés, un vol étant suivi d’un second quelques mois plus tard. Dans ce cas, une durée de conservation d’un mois risquerait de vider le projet de directive de son effectivité.
La directive prévoit également dans chaque État membre la création d’une unité de renseignements « passagers » destinée à recevoir les données transférées par les compagnies aériennes et à les exploiter, puis à fournir les résultats de ces analyses aux autorités nationales compétentes.
Le projet de directive exclut, en outre, clairement l’utilisation des données « sensibles ». Il faut néanmoins veiller à ce que la rédaction du texte n’exclue par toutes les données au motif qu’elles seraient sensibles. Ainsi, des indications relatives au sexe, à l’âge et à la nationalité pourraient parfois être d’une grande utilité.
Enfin, les transferts de données vers les États tiers, question particulièrement sensible, seraient bien mieux encadrés qu’ils ne l’étaient dans le projet inabouti de décision-cadre de 2007, avec notamment l’obligation de recueillir l’accord de l’État membre d’origine des données avant le transfert, ce qui semble la moindre des choses.
Malgré les progrès réalisés, il faut aussi constater, comme l’a acté la commission des Affaires européennes, que le contrôleur européen de la protection des données et le G29, qui regroupe les autorités de protection des données européennes, ainsi que l’Agence européenne des droits fondamentaux, ont émis des avis négatifs sur le texte. Ils estiment notamment que la proportionnalité et la nécessité de la mesure ne sont pas suffisamment justifiées. L’équilibre ne serait pas atteint entre les risques et les moyens mis en œuvre. Ces réserves ne doivent cependant pas bloquer notre réflexion, ni le soutien qu’il faut apporter à l’évolution positive de ce dossier, même si certaines cours constitutionnelles nationales – celles de l’Allemagne, de la Bulgarie et de la Roumanie – ont rendu récemment des arrêts qui font peser des risques sur la possibilité d’établir des régimes de collecte de données de grande ampleur et systématique.
Pour résumer, ce projet de directive est bien plus satisfaisant que la proposition de décision-cadre de 2007, ce que rappelle et salue le point 5 de la proposition de résolution.
Nous ne pouvons que souhaiter que cet instrument aboutisse, et cela pour deux raisons. Tout d’abord, il existe un réel risque de voir coexister au sein de l’Union plusieurs systèmes. Il serait très dommageable que plusieurs dispositifs PNR coexistent à l’échelle européenne et soient mal articulés. Ce serait là un motif de fragilité tant interne que dans notre partenariat avec nos amis Australiens, Canadiens et Américains. Disposer d’un accord européen sur ce sujet serait un grand atout dans ce dialogue. Sans entrer dans le détail de l’accord qui vient d’être finalisé entre l’Union européenne et les États-Unis en matière de PNR, je puis vous indiquer que la période de conservation des données a été fixée à six mois, ce qui conduira très certainement le dispositif européen à se caler sur cette durée. Ce serait là un élément de la cohérence nécessaire au sein de l’Union européenne et vis-à-vis de nos partenaires.
Je souhaite qu’à l’instar de la commission des Affaires européennes, qui l’a adopté à l’unanimité au prix de quelques modifications, nous puissions adopter ce projet de résolution.
Mme Marietta Karamanli. Cette proposition de directive, qui fait suite à la proposition de 2007, présente des améliorations relatives à la protection des données et restreint le champ d’application du dispositif et les conditions de traitement des données PNR. Sur le fond, cependant, la très grande masse des informations traitées et l’évaluation systématique de tous les passagers suppose que soient démontrés à la fois son impact par rapport au résultat visé et la proportionnalité des mesures utilisées de façon courante en l’absence de critères évaluant objectivement le risque terroriste, c’est-à-dire l’importance de ce risque et sa fréquence.
Nous avons présenté plusieurs amendements, qui apportent des précisions importantes, dans la mesure où la qualité du dispositif et son acceptation juridique, politique et sociale sont directement liées à la limitation des dérogations qu’il prévoit en matière d’utilisation des données personnelles.
M. Michel Hunault. Je souhaiterais savoir quel est le statut du contrôleur européen des données ? S’agit-il d’une autorité indépendante et peut-il faire rapport aux parlements nationaux sur la mise en place de ce dispositif ?
M. Philippe Gosselin. Je me réjouis que la représentation nationale puisse intervenir au moyen de telles résolutions. La directive proposée a l’intérêt d’offrir un système unique qui permettra de peser davantage à l’extérieur, ainsi qu’un meilleur encadrement du transfert des données vers des États tiers, une meilleure proportionnalité et une meilleure réciprocité, mais des progrès restent nécessaires en vue d’une proportionnalité encore plus adaptée. Le dispositif proposé présente en outre quelques limites, rappelées par le rapporteur et liées notamment aux réserves émises par les cours constitutionnelles allemande, bulgare et roumaine et par le G29, qui réunit l’ensemble des équivalents européens de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).
M. Philippe Goujon. Les données PNR ont fait la preuve de leur efficacité dans la lutte contre le terrorisme et la grande criminalité, et votre rapport d’information, monsieur le rapporteur, évoque les résultats très importants obtenus par les douanes françaises grâce à l’utilisation de ces données par les cellules de ciblage de Roissy. De fait, pas moins de 80 % des saisies de cocaïne sont imputables à l’utilisation de ces données, qui se traduit par des taux de réussite sept fois supérieurs à ceux obtenus par d’autres méthodes d’analyse.
Des mesures de formation spécifique des agents chargés de ciblage, visant à mieux les confronter aux réalités de ce contrôle, sont-elles envisagées ?
Au Royaume-Uni, pays très en avance dans ce domaine, le recours à ces méthodes a permis d’interpeller 89 000 personnes, dont des terroristes et des trafiquants d’être humains, grâce à un ciblage sur la base de critères prédéfinis. Quel calendrier préconisez-vous pour la mise en place d’un tel système ? Celui-ci, s’il s’applique aux vols intérieurs, permettrait-il d’alléger les formalités d’embarquement, lesquelles donnent lieu à des contrôles très tatillons mais peu efficaces ?
Enfin, alors que nous allons, je l’espère, adopter prochainement une proposition de loi relative à la protection de l’identité, l’introduction de ce nouveau titre sécurisé sera-t-il un apport supplémentaire à la sécurisation des déplacements aériens qui fait l’objet de la résolution que nous examinons ?
M. le rapporteur. Madame Karamanli, les amendements que vous défendrez tout à l’heure nous permettront de poursuivre l’échange.
Monsieur Hunault, le contrôleur européen des données a été créé par le règlement n° 45/2001 du 18 décembre 2000, qui établit l’indépendance institutionnelle de cette autorité de contrôle. Nous devrons nous renseigner pour savoir s’il est possible d’obtenir de cette autorité d’autres rapports que son rapport annuel, car il serait en effet pertinent de pouvoir mobiliser toutes les informations qu’elle est susceptible de mettre à notre disposition.
Monsieur Gosselin, je souscris à votre jugement selon lequel il reste encore des progrès à faire. À cet égard, les parlements nationaux peuvent jouer, aux côtés de leurs gouvernements, un rôle important. Depuis l’origine, soit depuis une dizaine d’années, la position de la France sur les PNR a toujours tenu grand compte des délibérations de l’Assemblée nationale, et M. Jacques Barrot, lorsqu’il était Commissaire européen chargé de la justice et des affaires intérieures, a tenu à intégrer à l’échelle de la Commission européenne certaines recommandations et observations formulées par notre assemblée.
Monsieur Goujon, la nécessité d’une formation spécifique des personnels en vue d’un ciblage équilibré, mais utile, n’a pas échappé aux responsables des services des douanes, que j’ai eu l’occasion d’auditionner dans le cadre de la préparation de mon rapport pour la commission des Affaires européennes. Ces personnels sont effectivement formés pour répondre aux préoccupations que vous exprimez.
Il ne me semble pas, en revanche, que les dispositions que nous examinons permettent d’envisager un allégement des contrôles à l’embarquement, car elles portent sur les données, et non pas sur les matériels, et ne sauraient éliminer tous les risques à ce niveau.
Quant au titre sécurisé, les informations qu’il contient sont différentes de celles qui sont recueillies au titre des données PNR : il s’agit plus d’une complémentarité que du remplacement des unes par les autres.
La Commission passe à la discussion des amendements déposés à l’article unique de la proposition de résolution européenne.
Article unique
La Commission examine l’amendement CL 1 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement vise à l’établissement d’un rapport destiné aux autorités nationales. En effet, je le rappelle, plusieurs autorités européennes ont jugé insuffisante l’analyse de la Commission européenne.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Sur la forme, tout d’abord, il n’est pas d’usage qu’une résolution européenne demande un rapport destiné aux parlements nationaux. Sur le fond, la question du respect des principes de nécessité et de proportionnalité, qui constitue précisément tout l’enjeu de l’élaboration de la directive, n’a pas à être cantonnée dans un rapport. Quant aux prérogatives du Parlement français, ce que nous faisons en cet instant même témoigne de l’importance accordée par notre Commission à cet enjeu. Si notre président n’avait pas décidé que notre Commission devait se saisir du projet de résolution adopté par la Commission des affaires européenne, celui-ci serait devenu automatiquement la résolution de l’Assemblée nationale. En choisissant l’explicite plutôt que le tacite, nous avons déjà répondu à la volonté exprimée par l’amendement.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 2 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement est rédactionnel.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CL 6 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement vise à encadrer plus strictement les possibilités de transfert des données PNR aux pays tiers. Il s’agit donc d’une interprétation restrictive des cas où ces données pourraient être transmises, sachant que les intérêts légitimes qui pourraient être invoqués dépassent le cadre de la lutte contre le terrorisme.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’amendement pose, plus généralement, la question de la protection des données. Le niveau atteint par la proposition de directive me semble tout à fait satisfaisant et la résolution insiste du reste sur ce point.
Pour ce qui est des échanges avec les pays tiers, la protection des données ne peut reposer que sur des outils de droit international, c’est-à-dire les accords conclus avec ces pays tiers. Notre position est que le transfert de ces données à un pays tiers exige l’accord de l’État d’origine et que l’autorité qui reçoit ces données doit être chargée de cette mission – la directive crée d’ailleurs cette autorité pour les États membres. Le transfert de données ne doit être possible que s’il est conforme aux objectifs de la directive. La résolution proposée répond donc à vos remarques, du reste fort justifiées.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement CL 7 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. L’amendement, qui se réfère à la Convention européenne des droits de l’homme et à la Charte de droits fondamentaux, tend à attirer l’attention sur les imprécisions de la directive en matière de consultation de fichiers et à souligner la nécessité de définir plus strictement ses dispositions aux fins d’empêcher tout croisement de fichiers excessif et disproportionné.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 4 du projet de directive prévoit que les données PNR pourront être comparées aux bases de données pertinentes, mais cette mention vise précisément à limiter les possibilités de croisement de fichiers.
Malgré l’objectif qu’il poursuit, il ne semble pas que cet amendement apporte des garanties supplémentaires. Le caractère proportionné du croisement de fichiers est inclus par essence dans l’idée qu’il ne peut s’opérer que s’il est pertinent. En toute hypothèse, il se limite aux cas de criminalité transnationale grave, ce qui réduit le champ de cette difficulté.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL 3 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 11, qui demande que la durée de conservation des données PNR ne soit pas « excessivement réduite » et souligne que les « vols intra-européens ne devraient pas être exclus du champ d’application de la directive ». Il semble en effet prématuré de se prononcer à ce propos alors que la proposition de directive prévoit un examen de cette question deux ans après la mise en vigueur de la directive européenne. Le souci de l’évaluation in rem doit guider nos propositions.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Une durée de conservation d’un mois est assurément trop courte. Nous n’avons pas voulu indiquer de durée précise : si nous avons évoqué une durée d’un an, celle de six mois que prévoit l’accord conclu entre l’Union européenne et les États-Unis nous invite à la prudence. Les gouvernements ne manqueront pas de tirer les conséquences de cet accord pour la création d’un champ PNR à l’échelle européenne.
Quant aux vols intra-européens, ils ne doivent pas être systématiquement exclus du dispositif, même s’il ne s’agit pas d’appliquer ce dernier à tous ces vols. Le champ des possibles serait ainsi largement ouvert, chaque État ayant la possibilité, en fonction de son droit interne, de se saisir de certaines données sur certains vols qu’il estimera plus susceptibles de poser des problèmes. Cette question doit être évoquée dès maintenant.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL 4 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Afin d’offrir une garantie institutionnelle à la protection des données individuelles sensibles, il est important de préciser que les unités de renseignement chargées de les collecter sont des autorités publiques.
M. le rapporteur. En application du principe de subsidiarité, il appartient à chaque État d’organiser son administration comme il le souhaite, dans le respect du droit européen. Les garanties juridiques de protection des données importent plus que l’autorité elle-même ; elles s’appliqueront quel que soit le statut de l’unité de renseignement passagers. Même si elle relève d’une préoccupation légitime, une telle précision est sans doute superflue au regard de l’esprit de la directive. Avis défavorable, donc.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CL 5 de Mme Marietta Karamanli.
Mme Marietta Karamanli. Il convient d’exclure l’utilisation des données dans le cadre d’infractions mineures, conformément à ce que prévoit la proposition de directive et à ce que suggère le contrôleur européen de la protection des données.
M. le rapporteur. Vous justifiez cette disposition en jugeant que la notion d’« infraction grave » est trop imprécise, mais celle d’« infraction mineure » est tout aussi floue. Dans le cadre de la préparation de la directive, il est prévu de définir au cas par cas les infractions justifiant l’utilisation des données, ce qui me paraît constituer la meilleure solution.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article unique de la proposition de résolution européenne sans modification, le groupe SRC s’abstenant.
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL1 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Après l’alinéa 5, insérer l’alinéa suivant :
« 1 bis. Juge indispensable l’élaboration d’un rapport à destination de la représentation nationale sur le respect par la présente proposition de directive des principes de nécessité et de proportionnalité, au regard notamment du caractère systématique du traitement, de la collecte et de la conservation des données PNR. Ce rapport devra estimer le coût des ressources humaines et financières nécessaires à la mise en œuvre de ce système par chaque État membre. »
Amendement CL2 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
À l’alinéa 6, substituer aux mots : « nécessaire à », le mot : « dans ».
Amendement CL3 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Supprimer l’alinéa 11.
Amendement CL4 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Compléter cet article par l’alinéa suivant :
« 8. Estime important que soit précisé le fait que les unités de renseignements passagers sont des autorités publiques ».
Amendement CL5 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Compléter cet article par l’alinéa suivant :
« 8. Estime que le champ des infractions justifiant l’utilisation des données PNR doit être déterminé plus précisément par la directive, en excluant notamment toute infraction mineure, dans le respect des principes de proportionnalité et de nécessité. »
Amendement CL6 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Après l’alinéa 10, insérer l’alinéa suivant :
« 8. Estime nécessaire un encadrement plus strict des possibilités de transfert de données PNR aux pays tiers. »
Amendement CL7 présenté par Mme Karamanli et les commissaires membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Après l’alinéa 10, insérer l’alinéa suivant :
« 8. Attire l’attention sur les imprécisions de la directive en matière de consultation de fichiers et souligne la nécessité de définir plus strictement ses dispositions aux fins d’empêcher tout croisement de fichier excessif et disproportionné. »
La Commission examine ensuite sur le rapport de M. François Vannson le projet de loi organique relatif à la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire (n° 4000).
M. François Vannson, rapporteur. Notre Commission est aujourd’hui saisie en première lecture d’un projet de loi organique, déposé le 23 novembre dernier, visant à appliquer aux magistrats l’accélération du calendrier de la réforme des retraites prévu pour les fonctionnaires des trois fonctions publiques par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.
En 2010, notre pays a en effet engagé une réforme des retraites destinée à parvenir à l’équilibre des comptes de la branche vieillesse, tous régimes confondus, à l’horizon 2018, en décalant progressivement de deux ans la « fenêtre » d’ouverture des droits à pension. Ainsi, l’âge d’ouverture du droit à la retraite sera relevé de soixante à soixante-deux ans pour les générations nées après le 1er janvier 1956, tant pour le régime général que pour les catégories sédentaires de la fonction publique ; tandis que la limite d’âge, c’est-à-dire l’âge auquel une retraite est attribuée « à taux plein », même en l’absence de la durée d’assurance nécessaire, sera portée de soixante-cinq à soixante-sept ans.
La situation de nos finances publiques, dans le contexte de crise financière que nous connaissons, conduit le Gouvernement à engager une accélération du calendrier de relèvement de l’âge d’ouverture des droits à la retraite et d’annulation de la décote. Il a donc présenté, dans le cadre de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, un amendement appliquant le relèvement de deux ans une génération plus tôt. Le calendrier de relèvement de la limite d’âge est accéléré dans les mêmes conditions : la limite d’âge des fonctionnaires passera ainsi à soixante-sept ans dès la génération 1955.
Cet amendement s’applique aux magistrats pour ce qui concerne l’âge d’ouverture des droits. En revanche, s’agissant de la limite d’âge, qui fait partie intégrante de leur statut, une loi organique est nécessaire, en application de l’article 64 de la Constitution.
L’article unique du présent projet de loi organique a donc pour objet d’appliquer aux magistrats le dispositif adopté pour les fonctionnaires, ni plus, ni moins : l’âge de départ à taux plein sera fixé à soixante-sept ans pour les magistrats nés en 1955 et relevé progressivement pour ceux nés entre le 1er juillet 1951 et le 31 décembre 1954 – à raison de quatre mois par génération pour les assurés nés entre le 1er juillet 1951 et le 31 décembre 1951, et de cinq mois par génération pour les assurés nés entre le 1er janvier 1952 et le 31 décembre 1954.
Le Gouvernement a en outre décidé de déposer quatre amendements portant articles additionnels et touchant à la carrière des magistrats : ils reprennent des dispositions du projet de loi organique relatif au statut des magistrats (n° 3705), déposé le 27 juillet 2011 et qui n’a pas été, depuis, inscrit à l’ordre du jour.
M. Dominique Raimbourg. Ce texte se présente comme l’application à la magistrature de la réforme des retraites. Dans la mesure où nous nous sommes opposés à cette réforme, nous ne pouvons qu’avoir la même opinion sur le projet de loi organique. L’âge de la retraite est déjà de soixante-cinq ans pour les magistrats ; on ne voit donc pas la nécessité de le porter à soixante-sept ans, si ce n’est par souci d’harmonisation. En outre, cette décision va obliger les magistrats parvenus en fin de carrière à rester à leur poste, si bien que la promotion des actuels quadragénaires sera difficile à assurer.
À ces remarques, de nature classique, j’ajouterai une observation sur les amendements du Gouvernement : ces cavaliers législatifs, déposés très récemment, modifient le statut de la magistrature sans qu’une véritable concertation ait eu lieu avec les intéressés. Certains touchent pourtant à des questions très techniques, difficiles à appréhender, voire à des enjeux aussi importants que celui de la nomination à certains postes.
Pour toutes ces raisons, le groupe SRC votera contre le texte.
M. le rapporteur. Le débat concernant les retraites a d’ores et déjà été tranché par notre assemblée. Ce projet de loi organique relève donc d’une simple démarche d’équité à l’égard des agents des trois fonctions publiques.
En ce qui concerne la concertation, je rappelle que j’ai entendu les représentants de différents syndicats de magistrats. Certains ont émis des réserves, bien sûr, mais ils jugent dans l’ensemble plutôt opportunes les propositions d’articles additionnels présentées par le Gouvernement, dont les dispositions représentent des avancées réelles pour le statut des magistrats.
Le projet de loi organique relatif à la limite d’âge des magistrats représentait un véhicule idéal pour ces dispositions ; il aurait donc été dommage de se priver d’une telle occasion.
La Commission passe à la discussion des amendements.
Article unique (art. 2 de la loi organique n° 2010-1341 du 10 novembre 2010) : Limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement de suppression CL 1 de M. Dominique Raimbourg.
Elle adopte ensuite l’article unique sans modification.
Article additionnel après l’article unique (art. 3-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d’appel
La Commission est saisie de l’amendement CL 3 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Cet amendement a pour objet d’aménager le régime des magistrats placés, en mettant fin à deux difficultés apparues à la suite de décisions récentes du Conseil d’État.
Il vise d’abord à exclure de la priorité d’affectation, dont les magistrats placés bénéficient après deux années d’exercice, les emplois qui correspondent à des fonctions d’encadrement intermédiaire et qui requièrent des profils particuliers – premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance.
L’amendement prévoit également de porter à six ans consécutifs, et à douze ans sur l’ensemble de la carrière, la durée maximale d’exercice de ce type de fonctions, pour répondre à la fois aux vœux de certains de ces magistrats et aux besoins des juridictions, sans que cela enlève aux intéressés la garantie de pouvoir y mettre fin après deux ans.
La Commission adopte l’amendement.
Article additionnel après l’article unique (art. 10 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Interdiction pour les magistrats de recevoir certaines décorations pendant l’exercice de leurs fonctions
La Commission en vient à l’amendement CL 2 de M. René Dosière.
M. René Dosière. Cet amendement, auquel se sont associés mes collègues du groupe SRC, est destiné à renforcer l’indépendance de la magistrature et à améliorer le climat de travail au sein des juridictions.
La magistrature se proclame volontiers indépendante de du pouvoir exécutif comme du législateur, selon la théorie de la séparation des pouvoirs chère à Montesquieu – lui-même magistrat. Il est une mesure qui contribuerait à renforcer cette indépendance : l’interdiction de recevoir certaines décorations au titre de leur vie professionnelle et pendant l’exercice de leurs fonctions.
Certains magistrats considèrent d’ailleurs comme anormal, voire scandaleux, que des membres de la magistrature – du siège ou du parquet, puisque l’on peut passer facilement de l’un à l’autre – puissent être décorés de la Légion d’honneur ou de l’Ordre national du mérite. Une interdiction serait la meilleure façon d’empêcher que le citoyen ne voie abusivement dans une telle récompense la contrepartie d’un service rendu. Un tel soupçon ne peut que nuire à l’ensemble du corps des magistrats.
En outre, dans cette course aux honneurs décoratifs, la médaille n’est plus la reconnaissance d’actions hors du commun, mais un signe de distinction sociale : celui qui ne l’obtient pas devient objet de dérision, voire de médisance ; il n’est pas dans la normalité. Une interdiction permettrait donc de rétablir un climat plus serein au sein des juridictions.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. Patrick Devedjian. En faveur de l’amendement, je citerai Clemenceau : « Des magistrats indépendants, j’en connais un : le premier président de la Cour de cassation… s’il est grand-croix de la Légion d’honneur. »
J’ajoute que les parlementaires n’ont pas le droit de recevoir des décorations pendant l’exercice de leur mandat, et ne s’en portent pas plus mal.
La Commission adopte l’amendement.
Article additionnel après l’article unique (art. 39 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Assouplissement des règles de priorité d’affectation à la Cour de cassation des anciens conseillers et avocats généraux référendaires
La Commission examine l’amendement CL 4 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Les emplois vacants de conseiller ou d’avocat général à la Cour de cassation sont pourvus, à raison d’un sur quatre, par la nomination d’un magistrat ayant exercé les fonctions de conseiller référendaire ou d’avocat général référendaire. Cette règle de priorité est jugée trop contraignante par le Gouvernement : elle pénalise de brillants candidats pour la raison qu’ils n’ont pas été référendaires à la Cour de cassation, alors même que l’on ne trouve pas toujours d’anciens conseillers ou avocats généraux référendaires présentant le profil requis. L’amendement prévoit donc de porter cette proportion à un sur six.
La Commission adopte l’amendement.
Article additionnel après l’article unique (art. 69 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Compétences du comité médical national
La Commission est saisie de l’amendement CL 5 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Cet amendement, très attendu par la profession, aménage les règles introduites par la loi organique du 5 mars 2007, qui a créé un comité médical national propre aux magistrats pour connaître des demandes de placement d’office en congés pour longue maladie. L’objectif est de préciser les compétences de ce comité médical et de créer un comité médical national d’appel.
Article additionnel après l’article unique (art. 76-4 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) : Assouplissement des règles de mobilité pour l’accès aux emplois hors hiérarchie
La Commission adopte l’amendement.
La Commission en vient à l’amendement CL 6 du Gouvernement.
M. le rapporteur. La loi organique précitée a prévu l’obligation d’effectuer une mobilité statutaire avant d’accéder aux emplois hors hiérarchie, mais elle a assorti cette obligation de plusieurs restrictions inadaptées aux contraintes et aux enjeux d’une telle mobilité. L’amendement vise donc à étendre le champ de cette dernière ainsi que sa durée maximale. En outre, pour ne pas mettre un frein aux mobilités accomplies dans le secteur privé, l’amendement tend à préciser que les services accomplis au titre de la mobilité statutaire sont assimilés à des services effectifs dans le corps judiciaire.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’ensemble du projet de loi organique modifié.
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL1 présenté par M. Raimbourg et les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche :
Article unique
Supprimer cet article.
Amendement CL2 présenté par M. Dosière :
Après l’article unique
Insérer l’article suivant :
« Après le premier alinéa de l’article 10 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Pendant et au titre de l’exercice de leurs fonctions, les magistrats ne peuvent recevoir aucune décoration publique au titre du livre Ier du code de la Légion d’honneur et de la médaille militaire et du décret n° 63-1196 du 3 décembre 1963 portant création d’un ordre national du Mérite. »
Amendement CL3 présenté par le Gouvernement :
Après l’article unique
Insérer l’article suivant :
« L’article 3-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :
« 1° La seconde phrase du neuvième alinéa est complétée par les mots : « , premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance » ;
« 2° Les deux premières phrases de l’avant-dernier alinéa sont ainsi rédigées :
« Ces magistrats ne peuvent en aucun cas exercer les fonctions prévues au présent article pendant une durée supérieure à six ans consécutifs et à douze ans sur l’ensemble de leur carrière. À l’issue de chacune de ces périodes, ils sont nommés respectivement en qualité de magistrat du siège ou du parquet du niveau hiérarchique auquel ils appartiennent dans celle des deux juridictions mentionnées au neuvième alinéa ou, au plus tard quatre mois avant la fin, selon le cas, de leur sixième ou douzième année de fonctions, ils ont demandé à être affectés. »
Amendement CL4 présenté par le Gouvernement :
Après l’article unique
Insérer l’article suivant :
« Au quatrième alinéa de l’article 39 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « six ». »
Amendement CL5 présenté par le Gouvernement :
Après l’article unique
Insérer l’article suivant :
« L’article 69 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :
« 1° La première phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « , de longue maladie ou de longue durée » ;
« 2° Avant le dernier alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« L’avis du comité médical national peut être contesté soit par le garde des sceaux, ministre de la justice, soit par le magistrat, devant le comité médical national d’appel. » ;
« 3° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Un décret en Conseil d’État définit l’organisation et le fonctionnement du comité médical national et du comité médical national d’appel mentionnés au présent article. »
Amendement CL6 présenté par le Gouvernement :
Après l’article unique
Insérer l’article suivant :
« L’article 76-4 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :
« 1° Après le mot : « laquelle », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « ils exercent des fonctions différentes de celles normalement dévolues aux membres du corps judiciaire. Ils sont à cet effet placés dans une position conforme à leur statut par un acte qui précise qu’ils le sont au titre de la mobilité régie par le présent article. » ;
« 2° À la fin de la première phrase de l’avant-dernier alinéa, les mots : « d’un an renouvelable une fois » sont remplacés par les mots : « de deux ans » ;
« 3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Les services accomplis au titre de la mobilité statutaire sont assimilés à des services effectifs dans le corps judiciaire. »
Après avoir nommé Mme Valérie Boyer rapporteure sur ce texte, la Commission procède à l’examen de la proposition de loi de Mme Valérie Boyer et plusieurs de ses collègues portant transposition du droit communautaire sur la lutte contre le racisme et réprimant la contestation de l’existence du génocide arménien (n° 3842).
Mme Valérie Boyer, rapporteure. La proposition de loi que j’ai déposée le 18 octobre dernier tend à transposer la décision-cadre 2008/913/JAI du Conseil sur la lutte contre certaines formes et manifestations de racisme et de xénophobie au moyen du droit pénal, afin, notamment, de réprimer la contestation de l’existence du génocide arménien. En effet, alors que le délai de transposition de cette décision-cadre a expiré le 28 novembre 2010, notre droit n’y est que partiellement conforme.
Permettez-moi tout d’abord d’exposer les raisons qui m’ont poussée à déposer cette proposition de loi.
Le 29 mai 1998, l’Assemblée nationale adoptait le principe selon lequel « la France reconnaît publiquement le génocide arménien de 1915 ». Ce principe est devenu officiellement une loi de la République le 29 janvier 2001.
En reconnaissant l’existence du premier génocide du XXe siècle, la République française redonnait symboliquement au génocide arménien une place dans la mémoire collective de l’humanité. Mais si une telle reconnaissance a pu être considérée par certains comme un achèvement, à mon sens il était nécessaire d’aller plus loin. Un travail législatif important restait à réaliser afin de tirer toutes les conséquences de cette reconnaissance, notamment en pénalisant le négationnisme.
C’est dans ce contexte qu’une proposition de loi tendant à réprimer la contestation de l’existence du génocide arménien a été adoptée par l’Assemblée nationale le 12 octobre 2006. Malheureusement, ce texte n’a pas été examiné par le Sénat, en l’absence de majorité, à gauche comme à droite. De même, une proposition de loi déposée au Sénat a été rejetée à la suite de l’adoption, à l’unanimité, par la commission des Lois de cette assemblée, d’une motion d’exception d’irrecevabilité. Avec le soutien du sénateur socialiste Robert Badinter, le Sénat a rejeté cette proposition de loi le 4 mai dernier.
À cet instant, j’ai pensé que nous avions perdu une bataille, mais pas la guerre, contre le négationnisme et qu’il était de notre devoir de proposer une nouvelle solution législative.
Le rejet par le Sénat de cette proposition de loi me paraissant insurmontable, je me suis engagée, en tant que vice-présidente du groupe d’amitié France-Arménie, à poursuivre le combat. Lors d’une réunion organisée par le Conseil de coordination des organisations arméniennes de France, à Marseille, j’ai annoncé aux représentants de la communauté que je redéposerai un texte juridiquement plus solide. C’est ce que j’ai fait, en m’appuyant sur les travaux d’un avocat marseillais, Philippe Krikorian, que je tiens à féliciter et à remercier devant vous parce qu’il avait identifié la nécessité pour la France de transposer la décision-cadre du Conseil de l’Union européenne.
M. Philippe Gosselin. Cela relève du travail du Parlement !
Mme la rapporteure. Sans doute, mais rien n’empêche le législateur de s’inspirer d’autres propositions.
La décision-cadre permet de réprimer la contestation de l’existence des crimes de génocide, comme ceux perpétrés par le gouvernement « Jeune-Turc » dans l’Empire ottoman sur le peuple arménien au début du XXe siècle.
Aujourd’hui, je me réjouis que le Gouvernement ait trouvé un espace dans l’ordre du jour de notre assemblée pour examiner ce texte avant la fin de la législature. Il répond ainsi à une promesse faite par le Président de la République lors de son dernier voyage en Arménie, auquel j’ai eu la chance de participer. Je constate une fois de plus que la promesse faite a été tenue.
La décision-cadre du Conseil de l’Union européenne que cette proposition de loi propose de transposer a été élaborée avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, dans le cadre de ce qui était, avant sa communautarisation, le « troisième pilier ». Ce texte n’a donc pas été adopté selon la procédure de la « codécision », mais selon une procédure intergouvernementale, après une simple consultation du Parlement européen.
L’objectif de la décision-cadre est de faire en sorte que les infractions racistes et xénophobes soient passibles, dans tous les États membres, d’un niveau minimum de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives – entre un et trois ans d’emprisonnement.
Outre l’incitation publique à la violence ou à la haine contre un groupe de personnes et la diffusion ou la distribution publique d’écrits, d’images ou d’autres supports contenant des manifestations de racisme et de xénophobie, qui font déjà l’objet de dispositions en droit pénal français, la principale innovation consiste à pénaliser l’apologie ou la négation des crimes de génocide, lorsque le comportement est exercé de manière à inciter à la violence ou à la haine à l’égard d’un groupe de personnes ou d’un membre d’un tel groupe.
C’est sur ce dernier point que la loi française doit être mise en conformité avec le droit européen, et c’est tout l’objet de la proposition de transposition partielle – un premier pas – que je vous propose.
La décision-cadre prévoyant un rapprochement, et non une harmonisation, des législations pénales des États membres, le législateur français peut aller plus loin que ce qu’elle oblige à faire. C’est pourquoi la proposition de loi prévoit que la loi française peut également définir les crimes dont la contestation serait punie.
Toutefois, il convient de ne pas ouvrir la boîte de Pandore et de ne rien faire qui pourrait handicaper notre diplomatie. Afin de bien circonscrire la transposition aux seuls crimes de génocides reconnus par la loi française, le président de notre Commission vous proposera un amendement tendant à réécrire l’article 1er afin de pénaliser les personnes qui auront contesté ou minimisé de façon outrancière l’existence des crimes de génocide définis par l’article 211-1 du code pénal et reconnus comme tels par la loi française. À ce titre, les peines encourues sont d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende ou de l’une de ces deux peines seulement.
La proposition de loi permettrait donc de punir pénalement la contestation ou la minimisation outrancière de génocides reconnus par la France, comme le génocide arménien reconnu par la loi française du 29 janvier 2001.
Interrogé sur la nécessité pour la France de faire adopter une loi spécifique concernant la reconnaissance du génocide arménien, le Président de la République avait répondu : « Si la Turquie ne reconnaît pas le génocide arménien, il faudra aller plus loin. » À cet égard, la proposition de loi qui vous est soumise offre une nouvelle solution législative solide puisqu’elle est inspirée du droit européen, qui s’impose à la France comme le précise la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes.
Les liens forts entre la France et le peuple arménien France sont le fruit d’une longue histoire. Nicolas Sarkozy le disait récemment, l’Arménie est une sœur pour la France. Leurs relations vont au-delà de l’amitié. Ces liens forts, conjugués à la présence d’un grand nombre de Français d’origine arménienne dans l’Hexagone, expliquent les raisons pour lesquelles notre pays joue un rôle « moteur » en Europe sur ces questions.
La reconnaissance du génocide par la France était une première étape destinée à ouvrir la voie du deuil et de la reconnaissance. La pénalisation de sa négation permettra d’empêcher que certains puissent nier en toute impunité sur le territoire français les horreurs de 1915. Au nom de la mémoire des 1 500 000 Arméniens qui ont été massacrés ou déportés – soit les deux tiers de la population arménienne vivant dans l’Empire ottoman à cette époque –, mais également pour leurs familles, j’espère que nous irons au bout et que nous montrerons que la France reste à jamais le pays des droits de l’homme. C’est d’ailleurs dans ce sens que j’inscris ma démarche.
M. Dominique Raimbourg. Le dossier est difficile, car il touche à un épisode extrêmement dramatique de l’histoire. Il exige donc de faire preuve de recul et d’une sensibilité particulière.
La reconnaissance du génocide, désormais acquise en France, ne peut que contribuer à la cicatrisation de la blessure subie par les Arméniens. Cela étant, la comparaison avec la loi Gayssot ne s’impose pas nécessairement. En effet, si l’on exclut les activités de quelques illuminés auxquelles il sera de toute façon impossible de mettre définitivement un terme, on n’observe pas, à l’égard du génocide arménien, un mouvement de contestation comparable au négationnisme à relents antisémites qui sévissait lors de l’adoption de la loi du 13 juillet 1990, et dont le retentissement était tel que l’Université avait dû prendre des mesures à l’encontre de certains de ses membres et de leur travail prétendument historique. Dans ces conditions, et en l’absence de comportements qui troublent gravement l’ordre public, la création d’un nouveau délit est-elle nécessaire ?
Même dans le cas où un tel mouvement de contestation apparaîtrait, et s’il en venait à exciter la haine à l’égard d’un groupe de personnes, la loi française réprime déjà de tels comportements. Le droit en vigueur satisfait d’ores et déjà le contenu de la directive.
À l’issue des travaux d’une mission d’information présidée par le président Accoyer lui-même, l’Assemblée avait décidé de se montrer très prudente s’agissant de ce que l’on appelait à l’époque les « lois mémorielles » : les intrusions du pouvoir législatif dans le travail historique devaient cesser. Aucune raison particulière n’incite à revenir sur cette position.
Ce qui est important, c’est que les auteurs du génocide en reconnaissent eux-mêmes l’existence, parce qu’il fait partie de leur histoire. Nous-mêmes, de temps en temps, devrions nous pencher sur notre propre histoire et en examiner avec plus de lucidité les épisodes les plus douloureux ; cela nous donnerait une plus grande légitimité au moment de donner des leçons au monde entier. Or des négociations diplomatiques sont en cours avec la Turquie, notamment à propos de son adhésion à l’Union européenne ou sur la définition d’un statut particulier. L’adoption de cette proposition de loi ne risquerait-elle pas de nuire à l’objectif essentiel, celui de faire entrer ce génocide dans l’histoire universelle ?
Pour toutes ces raisons, nous sommes plutôt réservés à l’égard de ce texte, même si cette position est susceptible d’évoluer au cours du débat.
M. René Dosière. Madame la rapporteure, dans quelle mesure cette proposition de loi vous paraît-elle en conformité avec les recommandations de la mission d’information sur les questions mémorielles ? S’il y a contradiction, en effet, on peut se demander à quoi auront servi ses travaux, pourtant conduits par le président de l’Assemblée nationale lui-même.
De leur côté, les historiens ont invité en plusieurs occasions le Parlement à éviter de légiférer sur l’histoire, et à s’occuper plutôt de ce qui le regarde. Je crains qu’en rallumant cette querelle l’image de notre institution ne sorte pas grandie.
Vous avez souligné que cette proposition de loi répondait à une promesse du Président de la République, candidat à sa réélection. En outre, à travers certains de vos propos, j’ai cru comprendre qu’il existait dans notre pays un électorat arménien suffisamment important pour justifier, à un moment où l’ordre du jour de notre assemblée est particulièrement chargé, la discussion de cette proposition de loi. Le sujet avait-il un caractère d’urgence autre que la proximité de l’élection présidentielle ? Mais peut-être ai-je mal interprété vos propos, auquel cas vous ne pourrez que démentir toute préoccupation d’ordre électoraliste – dont on ne pourrait de toute façon soupçonner le Président de la République…
M. Patrick Devedjian. M. Raimbourg a raison : les Arméniens qui vivent en France et qui sont parfaitement intégrés à la société française, ne supportent aucune discrimination comparable à celle qui a pu résulter de l’antisémitisme. C’est du moins le cas aujourd’hui, alors qu’il en allait autrement dans ma jeunesse. Je m’en souviens. Quoi qu’il en soit, ce n’est pas, de toute façon, ce qui fonde la légitimité de cette proposition.
Notre collègue oublie que les citoyens français d’origine arménienne continuent à subir la propagande négationniste développée par un État étranger sur le territoire national, et qui les vise spécifiquement. Comme eux, je réclame la protection de la République contre cette insupportable agression morale. On trouve, sur internet, des sites alimentés par le gouvernement turc. Certaines sociétés de communication, en France, bénéficient de contrats très rémunérateurs pour développer la propagande négationniste. Il serait donc un peu angélique de nier toute discrimination : une catégorie de citoyens français souffre bien d’une forme de continuité dans la persécution.
S’agissant des historiens, j’ai beaucoup de respect pour eux, mais alors qu’ils ont eu quatre-vingts ans pour écrire des livres sur le génocide arménien, je regrette qu’ils ne se soient pas plus penchés sur la question, à l’exception de quelques-uns comme Yves Ternon. Certes, Raphael Lemkin, l’inventeur du mot « génocide », s’est beaucoup intéressé au génocide arménien, mais il n’est pas français.
Je suis toutefois sensible au discours des historiens, et je ne serais pas opposé à ce qu’un amendement exclue de toute possibilité de poursuite les travaux à caractère historique ou scientifique. Un historien peut écrire ce qu’il pense pourvu qu’il le fasse avec modération. Mais il peut lui arriver de se laisser emporter par la passion : ainsi, en tant qu’avocat, j’ai fait condamner au civil Bernard Lewis – un grand historien et islamologue, pourtant –, pour avoir déclaré que le génocide arménien était la version arménienne de l’histoire.
Quant à la Turquie, elle persiste dans la dénégation depuis près d’une centaine d’années : selon le code pénal turc, l’affirmation de l’existence du génocide arménien est un crime. Dans ces conditions, il est difficile de faire confiance à son gouvernement ou de s’en remettre à l’action diplomatique. Pourtant, les seules condamnations prononcées contre les auteurs du génocide – Mehmet Talaat et quelques autres – l’ont été par une juridiction turque, la cour martiale de Constantinople, en 1919. Le gouvernement de l’époque, celui de Ferit Pacha, avait donc reconnu le génocide arménien en faisant condamner ses auteurs à mort. C’est tout à son honneur, et le négationnisme du gouvernement actuel a d’autant moins de sens.
Enfin, le Président de la République s’est rendu en Arménie, où il a visité le monument commémoratif et le musée du génocide arménien, et je pense qu’il en a été édifié, notamment au regard du négationnisme qui persiste. De son côté, François Hollande a demandé au président du Sénat de mettre rapidement à l’ordre du jour l’examen de la proposition de loi complétant la loi n° 2001-70 du 29 janvier 2001 relative à la reconnaissance du génocide arménien de 1915, une loi qui avait d’ailleurs été adoptée, de façon consensuelle, sous un gouvernement de gauche. Cette préoccupation, monsieur Dosière, est donc très largement partagée et, en dépit de la proximité des élections, il ne me paraît pas une bonne chose d’en avoir une vision partisane.
M. François Pupponi. Nous avons tous un devoir de responsabilité vis-à-vis de la communauté arménienne. Aussi bien à droite qu’à gauche, nous avons pris des engagements pour que la négation du génocide arménien soit pénalement réprimée en France, mais le processus n’a pu aller à son terme en raison du vote du Sénat.
Je partage l’opinion selon laquelle un travail doit également être entrepris sur d’autres événements ayant affecté notre pays. Cela étant, à partir du moment où la loi Gayssot pénalise la négation de la Shoah et où la France a reconnu un deuxième génocide, celui des Arméniens, il serait normal que ces deux génocides soient nommément reconnus comme ne pouvant être niés. Je regrette, à cet égard, qu’un amendement du président Warsmann tende à supprimer dans le titre de la proposition de loi les mots : « génocide arménien ».
Je le répète, nous avons pris un engagement moral devant la communauté arménienne. Le Président de la République s’est rendu récemment en Arménie, il a visité le musée du génocide et le mémorial, il y a planté un arbre à la mémoire des victimes comme le veut la tradition. La veille du vote au Sénat, il a rencontré les responsables de la communauté arménienne et leur a assuré qu’il insisterait auprès des sénateurs de la majorité pour qu’ils adoptent le texte. Par ailleurs, tous les élus font des promesses à la communauté arménienne. Il serait bon que nous les tenions et que le texte fasse effectivement référence au génocide arménien.
M. Jean-Christophe Lagarde. Le groupe Nouveau Centre apporte son total soutien à cette proposition de loi, tout comme il l’avait fait en 2006 contre l’avis du Gouvernement. Nous ne comprenons pas les hésitations et les retards. Le vote de la représentation nationale ne saurait être guidé par des préoccupations diplomatiques !
Je souscris à la quasi-totalité des propos de M. Devedjian. Je pense moi aussi qu’il est nécessaire d’excepter les travaux scientifiques de recherche historique : les interdire serait prêter le flanc à ce que nous cherchons à éviter en permettant aux négationnistes d’insinuer qu’il y a quelque chose à cacher. On a trop longtemps ignoré le génocide arménien. Sa révélation et sa connaissance sont nécessaires pour éviter que ne se répète un tel drame.
Surtout, au nom de quoi déciderions-nous que la négation d’un génocide, celui perpétré par les nazis durant la Seconde Guerre mondiale, est condamnable et que la négation d’un autre génocide ne l’est pas ? Il ne serait pas acceptable que la représentation nationale tire argument du fait que l’Allemagne d’aujourd’hui ne nie pas le génocide alors que la Turquie d’aujourd’hui prétend qu’il n’y en a pas eu !
Étant l’élu d’un département où de nombreuses communautés se côtoient et où les personnes d’origine ou de nationalité turque sont nombreuses, je constate que plusieurs groupes manipulés par un État étranger, la Turquie, reçoivent en permanence des informations qui nient ouvertement le génocide de 1915. Bien entendu, je ne tiens pas les dirigeants politiques et les citoyens turcs d’aujourd’hui pour responsables de ce qui s’est passé au début du XXe siècle – pas plus que nous ne tenons nos amis Allemands d’aujourd’hui pour responsables de ce qui s’est passé durant la Seconde Guerre mondiale –, mais force est de constater que l’État turc, son gouvernement et différentes organisations continuent à manipuler les ressortissants turcs et les ressortissants français d’origine turque. C’est moralement inacceptable et potentiellement dangereux : comment faire vivre ensemble des personnes qui nieraient le passé ?
Enfin, il semblerait que les gouvernements successifs et certains parlementaires aient eu peur de la réaction turque. Franchement, si la République française doit se faire dicter, pour des raisons diplomatiques, ses positions, ses convictions et son droit pénal par un État étranger, à quoi sert la représentation nationale ?
Nous remercions Mme Boyer d’avoir présenté ce texte que nous voterons avec détermination. Nous espérons que, cette fois-ci, le gouvernement ne s’y opposera pas, afin que ne se renouvelle pas la pantalonnade de 2006, lorsque la séance publique de l’Assemblée avait été précipitamment levée pour éviter que les députés présents n’approuvent la proposition de loi.
On a parlé d’« électoralisme ». Sachez que, dans une circonscription comme la mienne, les électeurs qui désapprouvent la position que je défends sont plus nombreux que ceux qui l’approuvent. Peu m’importe : pour ma part, je refuse l’idée d’un vote communautaire qui reviendrait à considérer que les citoyens ne sont pas libres de leurs choix et conscients des enjeux collectifs, mais attachés à des origines ou à des convictions religieuses comme par un fil à la patte.
Qui plus est, il y a des échéances électorales tous les ans dans notre pays, et ce n’est pas une raison pour s’arrêter de légiférer.
Nous ne souhaitons pas que cette législature s’achève sans avoir permis la condamnation pénale de la négation du génocide arménien !
M. Noël Mamère. Cette proposition de loi relance le débat sur les lois mémorielles et sur le rôle du législateur vis-à-vis de l’histoire. Cela dit, nous avons voté ce texte en 2006 et nous devons aller jusqu’au bout.
Je ne partage pas l’argument de M. Devedjian. Ce n’est pas parce que la Turquie nourrit des thèses négationnistes que nous devons adopter une loi condamnant le négationnisme. C’est une question de principe qui n’a rien à voir avec la pression de l’État turc et je crois notre démocratie assez forte pour combattre ce type de propagande.
Ce texte est pétri de bonnes intentions et se justifie par notre vote de 2006. Pour autant, nos indignations ne doivent pas être sélectives. S’il nous appartient en effet de reconnaître le génocide arménien et de condamner ceux qui le nient, que faisons-nous pour le Rwanda ? Ce qui s’y est passé est exactement du même ordre : on a liquidé plus de 800 000 personnes pour leur origine, pour ce qu’elles sont, parce qu’elles étaient tutsies.
M. Patrick Devedjian. C’est tout à fait vrai !
M. Noël Mamère. On pourrait aussi évoquer, dans une autre période, le massacre de Hutus au Burundi.
Si nous ne voulons pas nous indigner de façon sélective, présentons donc une proposition de loi sur la reconnaissance du génocide au Rwanda ! La tâche sera sans doute plus compliquée que pour le présent texte : il s’agit d’un événement récent, des acteurs de la vie politique française actuelle y ont été mêlés, des journalistes ont écrit des ouvrages remettant en cause le génocide, et ils pourraient être poursuivis si nous votions un tel texte.
Il y aurait de l’hypocrisie à ne pas reconnaître que le présent texte dégage un certain fumet électoral. Mais, somme toute, les élections servent aussi à faire entrer certains sujets dans le débat. Demain, au Sénat, le Gouvernement s’opposera en grandes pompes à la proposition de loi visant à accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales aux étrangers non-ressortissants de l’Union européenne résidant en France, alors même que le Premier ministre, le garde des Sceaux et le ministre de l’Intérieur s’étaient dits, il y a quelques mois ou quelques années, favorables à cette mesure. Il me semble, à cet égard, que permettre aux non-ressortissants de se prononcer dans le secret de l’isoloir, à l’écart de tout regard et de toute pression, est le parfait contraire du vote communautaire.
Je suis favorable à la proposition de loi que nous examinons, mais j’estime que nous devons avoir une vision globale. Les membres de la majorité comme ceux de l’opposition devraient avoir le courage de présenter – entre autres – un texte condamnant toute remise en cause du génocide rwandais.
M. Dominique Raimbourg. La question, monsieur Lagarde, n’est pas d’avoir peur ou non de la Turquie, mais de savoir si ce texte peut permettre un progrès en ce qui concerne le point central, à savoir la reconnaissance du génocide par la Turquie. À cet égard, ne conviendrait-il pas de recueillir l’avis de la commission des Affaires étrangères sur l’éventuelle progression de cette reconnaissance ?
Par ailleurs, comme le dit M. Devedjian, l’intensité du négationnisme – mis à part les manipulations provenant de la Turquie – n’est pas comparable à ce qui a pu exister concernant la Shoah.
Enfin, je rejoins en partie l’avis de Noël Mamère : notre démarche ne serait-elle pas plus crédible si notre pays s’engageait simultanément dans la reconnaissance de certains actes militaires auxquels il s’est livré et des guerres coloniales qu’il a menées ?
Mon groupe réserve donc son vote et s’efforcera de faire évoluer la situation avant la discussion en séance publique qui interviendra, si j’ai bien compris, en janvier.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il est très possible qu’elle ait lieu en décembre. C’est bien pourquoi j’ai inscrit ce texte à l’ordre du jour de notre réunion de ce matin.
Mme Maryse Joissains-Masini. Je remercie Mme Boyer d’avoir présenté cette proposition de loi. Le texte ne fait que reprendre des promesses faites aussi bien par la droite que par la gauche. Il a le mérite d’exister et nous avons le devoir de l’examiner. La communauté arménienne serait profondément meurtrie si nous le rejetions. J’entends tous les arguments développés, y compris les critiques, mais je crois que nous sommes moralement tenus de l’adopter.
Cela dit, je rejoindrai M. Mamère, non pas sur le droit de vote des étrangers, auquel je suis résolument opposée, mais sur la question du Rwanda, que nous devrions examiner.
M. Claude Goasguen. Nous voterons bien entendu ce texte, mais je souhaite revenir sur la question de la liberté d’expression dans les études historiques.
Le génocide arménien n’a pas les caractéristiques des autres génocides. Il a été commis par un État qui revendique implicitement cet acte et il fait encore aujourd’hui l’objet d’une négation, ce qui n’est pas le cas du génocide juif. C’est un élément que devront prendre en compte les tribunaux : comme l’a souligné Patrick Devedjian, l’analyse du génocide arménien est soumise à l’influence d’une puissance étrangère qui n’hésite pas à développer son propre argumentaire au mépris de la réalité historique. Il faut donc faire la part entre la propagande turque, qui cherche à faire passer le négationnisme jusque dans les œuvres des historiens, et le travail historique proprement dit, où il peut exister des opinions divergentes, non pas sur l’existence du génocide, mais sur la manière de le considérer. L’instruction de ces questions devra établir si l’approche des auteurs traitant du sujet a subi des influences étrangères, notamment turques, par l’intermédiaire de sites internet, par divers moyens de propagande ou par des « contacts ».
Notre objectif est double : assurer la reconnaissance du génocide arménien, mais aussi dénoncer la politique du gouvernement turc qui se refuse à admettre l’existence de ce génocide. Il y a là une différence importante avec l’approche qui prévaut dans la loi Gayssot.
M. Noël Mamère. Je ne doute pas que Mme Joissains-Masini, qui craint qu’un rejet du texte ne choque la communauté arménienne, votera notre proposition de loi visant à la reconnaissance de la responsabilité de la République française dans le massacre du 17 octobre 1961. Si nous n’adoptions pas ce texte, la communauté algérienne en serait également choquée.
On peut décliner la question à l’envi. Il faudrait par exemple, monsieur Goasguen, examiner tout ce qui est nié au sujet de la situation des Kurdes en Syrie, en Iran, en Irak et en Turquie. Dans ce dernier pays, les Arméniens ne sont pas les seuls à subir la vindicte du pouvoir : beaucoup de dirigeants kurdes sont en prison, de même que certains responsables de journaux – Vers l’an 2000, par exemple – ayant défendu la cause kurde.
Bref, il faut trouver le juste milieu entre ce qui relève du travail des historiens et ce qui relève du législateur.
Mme la rapporteure. Comme les intervenants l’ont souligné, le sujet n’est ni de droite ni de gauche : c’est un problème de droits de l’homme sur lequel nous pouvons nous retrouver puisque nous souhaitons tous que le négationnisme soit pénalisé, dans le prolongement du texte que notre Assemblée a voté.
La loi française reconnaît deux génocides. S’agissant de la Shoah, la loi Gayssot prévoit la pénalisation du négationnisme. Pour ce qui est du génocide arménien, la loi adoptée ne comporte pas cette pénalisation. L’objectif est donc de compléter le dispositif. Le droit communautaire que nous devons transposer nous en donne l’occasion. Le processus législatif remontant à une dizaine d’années, on ne saurait parler de visées électorales ! Si j’ai déposé cette proposition de loi, c’est que la dernière tentative en date – une proposition de loi sénatoriale tendant à réprimer la contestation de l’existence du génocide arménien – a échoué.
Le génocide arménien étant reconnu de manière spécifique par notre droit, le texte n’ouvre pas la boîte de Pandore : il est l’aboutissement d’un dispositif souhaité par l’Assemblée. Il n’y a là, j’y insiste, ni amalgame ni stigmatisation, mais un prolongement de la loi française.
En outre, l’amendement CL 6 du président Warsmann apporte une réponse à la question du travail des historiens, puisqu’il dispose que les peines prévues « seront applicables à ceux qui auront contesté ou minimisé de façon outrancière [...] l’existence d’un ou plusieurs crimes de génocide ».
La Commission passe à l’examen des articles de la proposition de loi.
Article 1er (art. 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) : Répression de l’apologie, la négation ou la banalisation grossière publiques des crimes de génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre
La Commission est saisie de l’amendement CL 6 de M. Jean-Luc Warsmann.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Mme la rapporteure vient finalement de défendre cet amendement, qui présente en outre l’avantage de ne pas toucher à l’article 24 bis de la loi du 29 juillet 1881 et donc de ne pas modifier le dispositif de la loi Gayssot, mais de s’inscrire, par l’introduction d’un article 24 ter, dans son prolongement.
M. la rapporteure. Avis favorable. Je remercie le président Warsmann d’avoir déposé ses deux amendements : si nous partageons les objectifs, toute la difficulté réside dans la façon de les atteindre.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 1er est ainsi rédigé.
Article 2 (art. 48-2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse) : Exercice des droits reconnus à la partie civile par les associations défendant les victimes de crimes de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL 2, CL 3 et CL 4 de la rapporteure.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
Titre
La Commission est saisie de l’amendement CL 5 de M. Jean-Luc Warsmann.
M. le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit d’un amendement de coordination.
Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte, après que le président Jean-Luc Warsmann a constaté l’unanimité moins deux abstentions, l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
La séance est levée à onze heures vingt-cinq.
——fpfp——
Amendements examinés par la Commission
Amendement CL2 présenté par Mme Boyer, rapporteure :
Article 2
À l’alinéa 2, après le mot « génocide, », insérer le mot : « de ».
Amendement CL3 présenté par Mme Boyer, rapporteure :
Article 2
À l’alinéa 2, après le mot « guerre, », insérer le mot : « de ».
Amendement CL4 présenté par Mme Boyer, rapporteure :
Article 2
À l’alinéa 2, après les mots « humanité ou », substituer au mot : « des », le mot : « de ».
Amendement CL5 présenté par M. Warsmann :
Titre
Substituer aux mots : « portant transposition du droit communautaire sur la lutte contre le racisme et réprimant la contestation de l’existence du génocide arménien » les mots : « visant à réprimer la contestation de l’existence des génocides reconnus par la loi »
Amendement CL6 présenté par M. Warsmann :
Article 1er
Rédiger ainsi cet article :
« Le paragraphe 1er du chapitre IV de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse est complété par un article 24 ter ainsi rédigé :
« Art. 24 ter. – Les peines prévues à l’article 24 bis sont applicables à ceux qui ont contesté ou minimisé de façon outrancière, par un des moyens énoncés à l’article 23, l’existence d’un ou plusieurs crimes de génocide défini à l’article 211-1 du code pénal et reconnus comme tels par la loi française.
« Le tribunal peut en outre ordonner l’affichage ou la diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues à l’article 131-35 du code pénal. »
Informations relatives à la Commission
La Commission a désigné :
— Mme Valérie Boyer, rapporteure sur la proposition de loi de Mme Valérie Boyer et plusieurs de ses collègues portant transposition du droit communautaire sur la lutte contre le racisme et réprimant la contestation de l'existence du génocide arménien (n° 3842) ;
— M. Pierre Morel-A-l’Huissier, rapporteur sur le projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique (sous réserve de sa transmission).
Membres présents ou excusés
Présents. - Mme Brigitte Barèges, M. Jacques Alain Bénisti, M. Émile Blessig, M. Serge Blisko, M. Gilles Bourdouleix, Mme Valérie Boyer, M. Dominique Bussereau, M. Alain Cacheux, M. Éric Ciotti, M. Jean-Michel Clément, M. Bernard Derosier, M. Patrick Devedjian, M. Éric Diard, M. Marc Dolez, M. René Dosière, M. Julien Dray, M. Olivier Dussopt, M. Christian Estrosi, M. Guy Geoffroy, M. Claude Goasguen, M. Philippe Gosselin, M. Philippe Goujon, M. Philippe Houillon, M. Michel Hunault, M. Sébastien Huyghe, Mme Maryse Joissains-Masini, Mme Marietta Karamanli, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Charles de La Verpillière, M. Bruno Le Roux, M. Noël Mamère, Mme Sandrine Mazetier, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, M. Yves Nicolin, Mme George Pau-Langevin, M. Dominique Perben, Mme Sylvia Pinel, M. Didier Quentin, M. Jean-Jack Queyranne, M. Dominique Raimbourg, M. Jean-Pierre Schosteck, M. Jean Tiberi, M. Jean-Jacques Urvoas, M. Daniel Vaillant, M. Jacques Valax, M. Christian Vanneste, M. François Vannson, M. Patrice Verchère, M. Jean-Sébastien Vialatte, M. Alain Vidalies, M. Philippe Vuilque, M. Jean-Luc Warsmann, M. Michel Zumkeller.
Excusés. - M. Abdoulatifou Aly, Mme Delphine Batho, M. Étienne Blanc, M. Michel Buillard, Mme Marie-Jo Zimmermann.
Assistait également à la réunion. - M. François Pupponi.