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Présidence de M. Jean-Marc Roubaud, président.
La séance est ouverte à 14 heures 30.
La Commission spéciale examine, en application de l’article 88 du Règlement, les amendements à la proposition de loi sur l’enfance délaissée et l’adoption (n° 3739 rectifié ; n° 4330) (Mme Michèle Tabarot, rapporteure).
Article 1er (art. 347, 350, section 5, art 381–1 et 381–2 [nouveaux] du code civil ; art. L. 224–4 du code de l’action sociale et des familles) : Déclaration judiciaire d’abandon : redéfinition des critères permettant son prononcé ; ouverture au ministère public de la possibilité de saisir le tribunal :
La Commission spéciale examine l’amendement n° 8 de Mme Brigitte Barèges.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Mme Brigitte Barèges a déposé deux amendements permettant de lever l’anonymat dont bénéficie une mère dans le cadre de l’accouchement dans le secret, une fois l’enfant né sous X devenu majeur. Je rappelle que sur ce sujet, Mme Brigitte Barèges a remis en 2010 un rapport au Premier ministre. J’émets un avis défavorable sur cet amendement. L’accouchement sous X constitue un sujet suffisamment important, difficile et douloureux pour que l’on prenne le temps de l’examiner et d’en parler longuement. Mme Brigitte Barèges en a du reste convenu puisqu’elle reconnaît, dans l’exposé sommaire de son amendement, que de nombreux spécialistes ont des avis divergents sur la question. Par ailleurs, certaines femmes pourraient ne pas mener leur grossesse jusqu'à son terme si l’anonymat devait être levé à la majorité de l’enfant.
M. Yves Nicolin. L’amendement de Mme Brigitte Barrèges tend en effet à remettre en cause le principe de l’accouchement sous X.
Mme Patricia Adam. Je partage l’avis de Mme Michèle Tabarot et de M. Yves Nicolin. Nous avons mis en place avec le CNAOP un dispositif permettant, avec l’accord des mères concernées, d’apporter une réponse aux enfants nés sous X qui, devenus adultes, demandent à connaître leur origine. Je crois que cette situation est réglée.
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 8 de Mme Brigitte Barèges, puis examine l’amendement n° 13 de M. Jean-Pierre Decool.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement vise à exclure du champ de la déclaration judiciaire d’abandon les situations de délaissement liées à un cas de force majeure ou à un événement de caractère transitoire. Je rappelle que les événements extérieurs ou transitoires ne suffisent pas à justifier une déclaration judiciaire d’abandon. Les juges et les travailleurs sociaux sont amenés à se prononcer. Laissons-les faire leur travail ! Je crains que l’amendement de nos collègues n’introduise de la confusion là où nous souhaitons de la clarté dans la prise en compte de situations concrètes.
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 13 de M. Jean-Pierre Decool puis examine l’amendement n° 12 de M. Jean-Pierre Decool.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement comporte une précision qui permet d’affirmer le souci de la représentation nationale d’un développement équilibré de l’enfant dans tous les aspects de sa vie.
La Commission spéciale accepte l’amendement rédactionnel n° 12 de M. Jean-Pierre Decool puis repousse l’amendement n° 9 de Mme Brigitte Barèges.
Après l’article 1er
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 7 de Mme Brigitte Barèges.
Article 2 (art. L. 223-5 du code de l’action sociale et des familles) : Contenu du rapport annuel établi sur la situation des enfants placés :
La Commission spéciale examine l’amendement n° 24 de M. Étienne Pinte.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. La précision que comporte cet amendement sera de nature à aider les magistrats dans leur prise de décision et à montrer tout ce qui a été entrepris pour aider les parents à accomplir leurs devoirs.
Mme Patricia Adam. Sur le principe, je n’exprime pas de désaccord. Il faut que le juge puisse procéder aux vérifications nécessaires. En revanche, il me semble — même si je n’ai pas pu encore le vérifier — que la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance précise déjà les mesures prises par les services compétents dont doit rendre compte le rapport établi annuellement sur la situation des enfants placés.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cette précision permettra de rassurer tous les acteurs qui s’interrogent sur les moyens que l’on met à la disposition des parents pour leur permettre de bien jouer leur rôle et pour soutenir la parentalité. Cette mesure avait d’ailleurs été préconisée dans le cadre des auditions de la commission spéciale, notamment par ATD Quart Monde.
Mme Chantal Bourragué. Cela permettra effectivement de rassurer les associations qui s’occupent des familles et craignent souvent que les enfants soient retirés faute d’une aide suffisante pour les parents.
La Commission spéciale accepte l’amendement n° 24 de M. Étienne Pinte visant à préciser que le rapport annuel sur la situation des enfants placés doit rendre compte des mesures prises par les services compétents pour soutenir et accompagner les familles.
Après l’article 2
La Commission spéciale examine l’amendement CS 1 de Mme Michèle Tabarot.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement entend remédier à la situation des enfants qui ne sont pas adoptés en raison de besoins spécifiques liés notamment à leur âge ou à un handicap. Il vise à systématiser l’usage du système d’information pour l’aide à l’adoption de pupilles de l’État (SIAPE) qui a été créé afin de favoriser la diffusion du profil de ces enfants et permettre leur adoption à l’échelle de la France tout entière. Ce fichier est trop peu utilisé et demeure méconnu. Aussi, le présent amendement a pour finalité de consacrer dans la loi l’obligation d’inscrire les enfants dans ce fichier national pour accroître les chances de les voir adoptés.
Mme Patricia Adam. Je crois qu’il s’agit d’une bonne proposition. Nous ne l’avions pas envisagée dans le cadre de nos travaux. Il est vrai que le fichier est sous-utilisé car certains professionnels et certains conseils généraux sont réticents. Rendre obligatoire l’utilisation du fichier n’est donc pas une mauvaise chose mais il faut être conscient qu’un important travail devra être fourni par ailleurs afin de déterminer les conditions précises de son utilisation.
La Commission spéciale accepte l’amendement CS 1 de Mme Michèle Tabarot visant à mentionner dans une disposition législative l’existence du système d’information pour l’adoption des pupilles de l’État (SIAPE) et à y inscrire la mission des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) de renseigner systématiquement le fichier de ce système d’information qui est dédié aux enfants pupilles de l’État.
Puis elle examine l’amendement CS 3 de Mme Michèle Tabarot.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement fait suite au débat que nous avions eu lors de la dernière réunion de la commission spéciale et des engagements que j’ai personnellement pris. Il vise à apporter une réponse trop longtemps différée au problème que pose la kafala. D’une part, cet amendement propose d’introduire dans le code civil la possibilité de déroger par convention internationale à l’interdiction d’adopter un mineur étranger dont le pays d’origine ne reconnaît pas cette institution. D’autre part, cet amendement prévoit que le Gouvernement présentera, dans l’année suivant la promulgation de la proposition de loi, un rapport faisant le bilan des négociations engagées pour permettre l’adoption des enfants recueillis en vertu d’une kafala. Cette solution respecte la souveraineté des États et permettra de mieux prendre en considération la situation des enfants. Par ailleurs, amener le Gouvernement à faire le point sur les négociations devant la représentation nationale me semble constituer un compromis intéressant sur un sujet qui nous importe à tous.
Mme Patricia Adam. Nous avons effectivement eu ce débat. Je dois reconnaître que la solution présentée par Mme Tabarot constitue incontestablement une avancée, même si celle-ci peut ne pas paraître suffisante. Les problèmes rencontrés par certaines familles ne sont pas réglés. Nous réservons notre vote pour demain en attendant d’en discuter entre les membres du groupe. Quoi qu’il en soit, il faudra faire montre de vigilance au cours de la prochaine législature, au sein de la commission permanente concernée mais également au sein du groupe d’études sur l’adoption qui — je l’espère — sera à nouveau constitué, afin de s’assurer que les négociations avancent et que des conventions sont conclues. Faute de quoi, je crains que la proposition de loi reste lettre morte sur ce point.
Mme Chantal Bourragué. Dans l’exposé des motifs, cet amendement parle de la prohibition de l’adoption. En réalité, il ne s’agit pas de la prohibition de l’adoption simple mais de l’interdiction de l’effacement de la filiation. C’est pour cela que je pense que cet amendement pose un petit problème.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Il est bien question de la prohibition de l’adoption au deuxième alinéa de l’article 370-3 du code civil.
M. Yves Nicolin. Je veux remercier Mme la rapporteure car c’est un sujet qui préoccupe et intéresse toutes celles et tous ceux qui sont depuis longtemps sensibilisés au problème de l’adoption. C’est la première fois que, sur le plan législatif, une ouverture semble possible pour permettre non seulement de réaliser une adoption mais aussi de régler des situations parfois dramatiques pour certains parents qui se sont vu confier, au terme d’une procédure judiciaire, dans certains pays comme le Maroc ou l’Algérie, des enfants qui ont perdu leurs parents biologiques. Il s’agit donc d’un premier pas important. J’attire également l’attention sur le fait qu’il faudra une volonté politique pour donner une suite à cet amendement. Pour qu’il devienne réalité, il faudra s’en remettre à des accords bilatéraux, ce qui implique une initiative du Gouvernement, quel qu’il soit, par-delà les échéances électorales. En présentant cet amendement, la rapporteure tient un engagement qu’elle a pris devant la commission spéciale. Quelles que soient nos sensibilités, je pense que nous devrions tous soutenir cette initiative afin d’obtenir une avancée pour des milliers d’enfants qui vivent sans statut après avoir été confiés à des familles en vertu d’une kafala judiciaire. Ces enfants ne peuvent pas obtenir une adoption plénière — qui pose une vraie difficulté — mais pourraient prétendre à une adoption simple pour beaucoup d’entre eux. C’est pourquoi je me réjouis de cette avancée. J’espère que le Gouvernement saura faire preuve d’ouverture lors de l’examen du texte de la commission et fera en sorte que cette disposition ne demeure pas sans suite. Il faudra interpeller le Gouvernement actuel et ses successeurs sur ce point.
Mme Patricia Adam. Je ne l’ai pas indiqué, mais nous avons déposé des amendements sur la kafala. Pourtant, ils ne figurent pas parmi ceux que nous avons à examiner.
M. le président Jean-Marc Roubaud. Ces amendements, qui sont strictement identiques à ceux qui ont déjà été examinés par la commission spéciale, n’ont pas à être examinés une nouvelle fois lors de la réunion tenue en application de l’article 88 du Règlement.
Sur cet amendement, je souhaiterais, mes chers collègues, que nous parvenions à un vote unanime. Nous n’avons sans doute pas pu aller assez loin mais il s’agit d’une véritable avancée. Du reste, je rappelle que nous étions convenus, au début de nos travaux, de ne pas traiter le sujet de la kafala et de simplement organiser une table ronde. Mme Michèle Tabarot a pris une bonne initiative et je trouverais dommage que nous ne nous montrions pas unanimes sur ce qui reste une avancée.
M. Serge Blisko. Je reprendrai volontiers à mon compte l’exposé des motifs de l’amendement dont la rédaction est satisfaisante, même si la chute est un peu courte. Mais nous nous prononçons sur l’amendement lui-même, et non pas sur son exposé des motifs. Je ne voudrais pas apparaître comme empêchant l’unanimité sur ce qui est un pas en avant.
M. Yves Nicolin. Si Mme la rapporteure n’avait pas pris cette initiative, j’aurais pu voter en faveur des amendements socialistes. Par conséquent, j’invite nos collègues à voter le présent amendement.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cela a été rappelé dans le cadre des séances du groupe de travail avec le ministère des Affaires étrangères mais je tiens à souligner ceci : depuis l’automne dernier, il y a un nouveau gouvernement au Maroc et, pour des raisons diplomatiques, il serait sans doute judicieux que nos représentants, quelle que soit l’issue des échéances électorales à venir, approfondissent le dialogue avec ce pays ou avec des États comme l’Algérie. Le dialogue se nouera en effet plus facilement dans un cadre bilatéral. Il appartiendra ensuite à la représentation nationale d’établir le bilan des négociations engagées et de mesurer les résultats obtenus.
La Commission spéciale accepte l’amendement CS 3 de Mme Michèle Tabarot visant à permettre de déroger au principe selon lequel l’adoption d’un mineur étranger ne peut être prononcée si sa loi personnelle prohibe cette institution, lorsque des conventions internationales négociées avec les États d’origine permettent de définir les conditions dans lesquelles l’adoption pourrait y être autorisée.
Article 3 (art. L. 225-2, L. 225-2-1 [nouveau], L. 225-7 et L. 225-8 du code de l’action sociale et des familles, art. 776 du code de procédure pénale, art. L. 331-7, L. 512-4, L. 613-19, L. 613-19-1, L. 722-8, L. 722-8-1 du code de la sécurité sociale, art. L. 1225-41 et L. 1225-46 du code du travail, art. L. 122-48-1 du code du travail applicable à Mayotte) : Réforme du régime de l’agrément des candidats à l’adoption :
La Commission spéciale examine l’amendement n° 11 de M. Jean-Pierre Decool.
Mme Patricia Adam. Cet amendement me semble poser un problème de cohérence des textes applicables en droit national et en droit international. Après discussion sur les termes de la convention internationale, nous n’avons pas inscrit dans la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance l’expression : « l’intérêt supérieur de l’enfant ».
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement ne pose pas de difficultés tant que l’expression : « l’intérêt supérieur de l’enfant » figure dans les stipulations de la convention internationale des droits de l’enfant.
La Commission spéciale accepte l’amendement n° 11 de M. Jean-Pierre Decool visant à préciser que l’agrément en vue d’adoption est délivré dans l’intérêt supérieur de l’enfant en attente d’une adoption.
Puis elle examine l’amendement CS 2 de Mme Michèle Tabarot.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement vise à obliger les conseils généraux à informer des candidats à l’adoption agréés, dont le projet d’adoption, tel qu’il est décrit dans la notice jointe à l’agrément, indique qu’ils sont prêts à accueillir des enfants présentant des besoins spécifiques liés à leur âge, à leur santé ou à leur appartenance à une fratrie, de la possibilité de solliciter leur inscription au fichier du SIAPE qui est dédié aux candidats agréés. En effet, les fichiers nationaux demeurent sous-exploités et le législateur doit montrer sa détermination à encourager l’adoption d’enfants présentant des besoins spécifiques.
La Commission spéciale accepte l’amendement CS 2 de Mme Michèle Tabarot visant à mentionner dans une disposition législative l’existence du système d’information pour l’adoption des pupilles de l’État (SIAPE) et à y inscrire la mission des services d’action sociale et de santé des départements d’informer le candidat à l’adoption agréé dont le projet d’adoption tel qu’il est décrit par la notice jointe à l’agrément indique qu’il est prêt à accueillir un enfant présentant des besoins spécifiques liés à son âge, à sa santé ou à son appartenance à une fratrie, de la possibilité de solliciter son inscription au fichier du système d’information précité qui est dédié aux candidats agréés.
Puis elle examine l’amendement n° 1 de M. Lionnel Luca.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Cet amendement vise à réserver l’adoption aux seuls couples mariés. Nous avons déjà eu ce débat. Le but de cette proposition de loi n’est pas de régler des questions de société qu’il appartient au débat présidentiel de trancher. Ne nous trompons pas de sujet ! Il faut préserver le consensus auquel nous sommes parvenus sur le texte de la proposition de loi.
M. Richard Mallié. Je comprends cette affirmation de la rapporteure mais je ne peux m’associer à un tel discours. Vous défendez une position paradoxale. Certes, la campagne présidentielle peut fournir l’occasion d’aborder ce type de questions de société. Mais en affirmant que le législateur ne peut s’emparer de ce sujet, vous donnez de fait une conclusion au débat. Vous prenez position en donnant la possibilité de l’adoption à des couples non mariés.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je rappelle que l’adoption est d’abord faite dans l’intérêt de l’enfant. Elle n’est pas réservée à telle ou telle personne. Ce n’est en tous cas pas le lieu pour réserver l’agrément à des catégories spécifiques.
Mme Patricia Adam. Je partage l’avis de Mme la rapporteure. Il faudra expliquer aux centaines sinon aux milliers de célibataires qui ont reçu un agrément que celui-ci pourrait leur être retiré. Cela pourrait être intéressant.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Nous avons déjà évoqué ce sujet à l’occasion de l’examen des amendements lors de notre dernière réunion. Du reste, si nous décidions d’interdire de manière absolue l’adoption aux célibataires, nous serions le seul pays du Conseil de l’Europe à prendre une telle mesure. Je crois que la situation actuelle ne pose pas de véritable problème pour certains et que nous n’avons pas à entrer dans un tel débat. Avec l’examen de cette proposition de loi, un certain nombre de nos collègues ont trouvé une occasion de réaffirmer leurs positions personnelles.
En réalité, la proposition de loi aboutit au maintien du droit existant. Les amendements qui permettaient l’adoption pour les couples pacsés et pour les concubins n’ont pas été adoptés. De même, le texte n’autorise pas une modification de l’état actuel du droit : les célibataires comme les couples ont le droit d’adopter. Nous souhaitons que ce sujet soit abordé dans le cadre de la campagne présidentielle. Il appartiendra au candidat élu de modifier éventuellement sur ce point le droit de l’adoption.
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 1 de M. Lionnel Luca.
Après l’article 3
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 2 de M. Lionnel Luca.
Article 4 : Mise en œuvre, à titre expérimental, d’un dispositif de formation des candidats à l’agrément préalable à la délivrance de ce dernier :
La Commission spéciale examine l’amendement n° 4 de Mme Edwige Antier.
Mme Edwige Antier. Lors de l’examen de la proposition de loi en commission, nous étions convenus de prévoir un dispositif, articulé autour des conseils généraux volontaires, qui, au-delà de l’information et de la préparation des candidats en vue de l’adoption, apporte une aide à la parentalité, après que l’adoption a été effectuée, pour les familles qui le désirent. Si cet amendement était adopté, la possibilité de mettre en place un tel dispositif par les conseils généraux volontaires serait ainsi autorisée, à titre expérimental.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je rappelle qu’effectivement, la proposition de loi, initialement, ne prévoyait pas la présence d’un tel dispositif d’accompagnement. Un débat a eu lieu en commission. Cet amendement résulte de ce débat : sa rédaction me convient tout à fait et je suis donc favorable à ce que la commission spéciale l’accepte.
Mme Patricia Adam. Je ne suis pas défavorable à cet amendement dans son principe. En revanche, je ne suis pas d’accord pour que l’on impose cette aide aux conseils généraux, qui auront sans doute de grandes difficultés pour mettre en place un service dédié au suivi de ce dispositif d’accompagnement à l’adoption. Il ne me semble pas, d’ailleurs, que l’Assemblée des départements de France (ADF) ait été saisie de cette question.
Mme Edwige Antier. Je tiens à préciser qu’il s’agit bien d’un prolongement au dispositif expérimental prévu par le premier alinéa de l’article 4 de la proposition de loi. L’amendement n’introduit pas d’obligation, mais repose sur le volontariat.
Mme Patricia Adam. Je retire mon observation.
La Commission spéciale accepte l’amendement n° 4 de Mme Edwige Antier visant à étendre le dispositif expérimental créé par l’article 4 de la proposition de loi à la mise en place d’un programme d’aide à la parentalité pour les familles adoptives qui le désirent.
Article 6 (art. L. 225-15 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 331-7, L. 613-19, L. 613-19-1, L. 722-8 et L. 722-8-1 du code de la sécurité sociale) : Optimisation du cadre juridique et de la stratégie de déploiement de l’Agence française de l’adoption :
La Commission spéciale examine l’amendement n° 10 de Mme Isabelle Vasseur.
M. Yves Nicolin. Il s’agit d’un amendement de précision. L’Agence française de l’adoption (AFA) assure une mission de service public sous la forme d’un groupement d’intérêt public (GIP). Comme tout service public, l’AFA exerce ses missions dans le respect des principes de neutralité et d’égalité à l’égard de tous les usagers. Néanmoins, l’agence se heurte parfois à des dossiers qui ne correspondent pas aux exigences, parfois d’ailleurs non écrites, des pays dont sont issus les enfants susceptibles d’être adoptés, de telle sorte que ces dossiers n’ont aucune chance d’aboutir. Pourtant, l’agence n’a pas de base légale pour mettre en œuvre une certaine sélection des dossiers, même si la mission juridique du Conseil d’État a reconnu que l’AFA pouvait légitimement rejeter des candidatures susceptibles de se révéler manifestement dépourvues de toutes chances d’être retenues par le pays d’origine, à condition, naturellement, que l’agence soit en mesure de produire des éléments permettant d’étayer une telle analyse. L’amendement a pour objet de confirmer cette possibilité de sélectionner les dossiers d’adoption, dans le cadre d’une disposition de niveau législatif.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je suis favorable à cet amendement de précision avec une seule réserve : je souhaiterais que l’on supprime les derniers mots de l’alinéa de l’amendement, c'est-à-dire la mention « ainsi qu’avec le profil des enfants adoptables ». Cette suppression a pour but d’éviter de suggérer que l’AFA pourrait trier les dossiers d’adoption sur des critères subjectifs.
M. Yves Nicolin. Je suis d’accord avec ce sous-amendement.
La Commission spéciale accepte l’amendement n° 10 de Mme Isabelle Vasseur, étant précisé qu’il fera l’objet d’un sous-amendement de Mme Michèle Tabarot.
Article 6 bis (art. L. 147-1 du code de l’action sociale et des familles) : Représentation des organismes autorisés pour l’adoption au sein du Conseil national pour l’accès aux origines personnelles (CNAOP) :
La commission examine l’amendement n° 6 de Mme Brigitte Barèges.
Mme Michèle Tabarot, rapporteure. Je ne suis pas favorable à cet amendement. Il vise à modifier la composition du Conseil national pour l’accès aux origines des personnes adoptées (CNAOP), en établissant une égalité des membres entre les représentants de l’État, des collectivités territoriales, des personnalités qualifiées et du milieu associatif par le biais d’une surreprésentation des associations visant à la défense du droit à la connaissance de ses origines.
M. Serge Blisko et Mme Patricia Adam. Tout à fait exact.
La Commission spéciale repousse l’amendement n° 6 de Mme Brigitte Barèges.
La séance est levée à 15h 15
——fpfp——
Membres présents ou excusés
Présents. - Mme Patricia Adam, Mme Edwige Antier, M. Serge Blisko, Mme Chantal Bourragué, M. Jacques Grosperrin, M. Richard Mallié, M. Yves Nicolin, M. Jean-Marc Roubaud, M. Daniel Spagnou, Mme Michèle Tabarot
Excusé. - M. Guy Delcourt