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Assemblée nationale

Compte rendu
analytique officiel

Séance du lundi 16 juillet 2007

1ère séance
Séance de 10 heures
13ème séance de la session
Présidence de M. Marc Le Fur

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La séance est ouverte à dix heures.

RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET 2006

L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d’urgence, du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique – Pour nous qui avons l'habitude de nous préoccuper de l’avenir, il ne paraît pas très enthousiasmant de se pencher sur le passé : d’où le caractère relativement confidentiel qu’avait jusqu’à maintenant la discussion des projets de loi de règlement. Mais si ce regard en arrière permet de nous guider sur le chemin de l'avenir, d’améliorer les politiques à venir, tout change ! Et c’est justement ce qui advient avec la nouvelle présentation de ces projets. Celui de cette année est le premier à être présenté dans les conditions fixées par la LOLF, notre nouvelle « constitution budgétaire », dont je salue au passage l'un des deux pères fondateurs, Didier Migaud, président de la commission des finances. Le contenu très technique des réformes qu’elle a engendrées ne doit pas en cacher la portée politique profonde : la LOLF nous a fait franchir une étape décisive en matière de gestion publique. Elle nous permet d’offrir aux Français un État plus fiable, plus performant et plus économe. Elle constitue un levier de modernisation de l'État, en instaurant une présentation du budget par politiques publiques plutôt que par types de dépenses et une nouvelle logique de résultats et de performances. Elle instaure des moyens de contrôle qui renforcent les pouvoirs du Parlement. Une dernière réforme me paraît néanmoins indispensable pour que la LOLF porte tous ses fruits : celle de la procédure parlementaire de la discussion budgétaire.

Mais je voudrais commencer par la présentation des comptes de l’exercice 2006, dont les résultats sont très satisfaisants – j’en rends hommage à mon prédécesseur, qui en a été le maître d'œuvre, ainsi qu’à votre commission des finances, à son président d’alors Pierre Méhaignerie et à son rapporteur général Gilles Carrez. Le déficit budgétaire de l'État demeure certes élevé, mais nettement inférieur aux prévisions initiales – 39 milliards contre 45,7 prévus par la loi de finances rectificative de fin d'année. Cette amélioration est le fruit d'une stricte maîtrise des dépenses du budget général : pour la quatrième année consécutive, l'autorisation parlementaire a été respectée et la progression des dépenses contenue au niveau de l'inflation. Un effort important a également été réalisé dans la maîtrise des effectifs et de la masse salariale des ministères : on constate une baisse de 9 500 emplois équivalent temps plein, contre 5 300 prévus en loi de finances initiale. Ces deux mesures clef de la crédibilité de notre politique budgétaire, maîtrise de la dépense et maîtrise des effectifs, seront assidûment poursuivies. L'amélioration du déficit est aussi due à la dynamique des recettes fiscales, supérieures de plus de 10 milliards aux prévisions de la loi de finances initiale. Cette hausse est essentiellement concentrée sur l'impôt sur les sociétés et sera intégralement consacrée, conformément à la règle fixée en loi de finances initiale, à la réduction du déficit budgétaire.

Mais l'intérêt de ce projet de loi dépasse de beaucoup l'enregistrement de ces résultats : il entérine en effet une véritable révolution comptable et marque une étape clef de l'amélioration des performances de l'action publique. Sur le plan comptable, le Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin, a pu à juste titre parler d'un véritable big bang pour l'État. Je tiens à rendre un hommage appuyé à tous ceux qui en ont été les artisans, et notamment aux administrations, qui ont accompli un travail considérable.

M. Michel Bouvard – C’est vrai !

M. le Ministre – Pour la première fois, les comptes de l'État sont présentés non plus selon une simple comptabilité de caisse mais selon une comptabilité générale, avec, comme pour les entreprises, un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie. Ces nouveaux comptes donnent une vision beaucoup plus précise à la fois du résultat de l'exercice budgétaire et du patrimoine de l'État. Côté actif, les immobilisations font désormais l'objet d'un recensement plus systématique – l’actif immobilisé a ainsi été augmenté de près de 200 milliards après réévaluation du patrimoine routier, des participations financières ou des stocks par exemple. Côté passif, les provisions comptables sont désormais enregistrées. Au total, le bilan fait apparaître au 31 décembre un actif net des amortissements et des dépréciations de 538 milliards pour un passif de 113 milliards constitué à 80 % de dettes financières. En marge de ce bilan, les comptes de l'État retracent aussi plus fidèlement ses engagements : un travail analogue au recensement des actifs a été entrepris pour mieux les identifier et, lorsque cela était possible, les valoriser. De nombreuses informations figurent ainsi dans l'annexe au bilan : le besoin de financement des régimes spéciaux de retraite subventionnés par l'État a par exemple été fixé à 230 milliards.

Mais la portée de cette réforme n’est pas que comptable. Elle n’est pas un exercice de style à usage exclusif des contrôleurs financiers et des magistrats de la Cour des comptes. Elle répond à une exigence démocratique profonde, inscrite dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : le droit pour tout citoyen de suivre l'emploi de la contribution publique qu'il acquitte et de demander compte à tout agent public de son administration. Pour autant, le chantier comptable n'est pas terminé. Les efforts devront être poursuivis pour améliorer la qualité de l'information et lever les réserves émises par la Cour des comptes. C'est tout le sens des engagements que nous avons pris vis-à-vis du certificateur. C'est une tâche de longue haleine et je suis sûr que vous veillerez à ce que nous l’achevions dans des délais raisonnables. La nouveauté de ce projet de loi ne s'arrête cependant pas à la présentation des comptes. Les rapports annuels de performances qui sont annexés permettent en effet de juger, pour chaque politique publique, des résultats atteints et des moyens mis en œuvre. Ce texte sort ainsi de l'ombre pour devenir le moment privilégié du contrôle de l'exécution budgétaire et, par conséquent, une étape majeure dans la procédure budgétaire, un peu à l'image de ces étapes de montagne qui constituent le point fort du Tour de France.

M. Michel Bouvard – Bonne référence !

M. le Ministre – J'aimerais maintenant brosser les grands traits de l'exercice auquel se sont livrées l'ensemble des administrations, en commençant par les imperfections – bien naturelles pour le premier exercice d’une réforme aussi profonde. En effet, la définition et le calcul des indicateurs de performance qui mesurent désormais l'activité de l'administration ne vont pas de soi. Quels sont les critères, par exemple, qui peuvent rendre compte de l'efficacité d'une politique de lutte contre la maltraitance des personnes âgées ? Cette question, qui se pose désormais pour chaque politique publique, a rarement une réponse simple. Elle exige de repenser les buts poursuivis et les moyens mis en œuvre. Il ne s'agit plus de prouver qu'on a consommé 99 % des crédits et que donc tout va bien, mais de définir une stratégie avec des objectifs ciblés et les moyens correspondants. C'est un changement culturel radical pour nos administrations, sans compter que cette démarche a une dimension politique, car arrêter une liste limitée d'indicateurs revient à hiérarchiser les priorités. Enfin, une fois ces indicateurs définis, il faut les exploiter. La mesure des performances requiert des systèmes d'information extrêmement élaborés, qui existent mais ne sont pas encore totalement opérationnels.

Pour autant, on peut tirer de ce premier exercice un bilan très satisfaisant, grâce à l’implication de l'ensemble des ministères. Les rapports annuels de performances sont en effet riches d’enseignements. Ils nous apprennent d'abord l'utilisation faite par les responsables de programme de leurs crédits, et montrent qu’ils se sont approprié les souplesses de gestion offertes par la LOLF : ainsi, les nouvelles modalités de mise en réserve de crédits ont donné aux ministères la visibilité dont ils avaient besoin concernant les crédits disponibles, en toute transparence vis-à-vis du Parlement. Les ministères ont aussi pleinement exploité les moyens de gestion offerts par la LOLF pour assurer leurs priorités : ils ont financé la plupart des besoins apparus en cours de gestion par redéploiement au sein des programmes, en dégageant notamment des marges sur la masse salariale. Ces redéploiements – ce que la LOLF nomme la « fongibilité asymétrique » – ont atteint, dès cette première année, quelque 400 millions.

Les RAP nous apprennent ensuite le coût réel des politiques publiques, ce qui est une grande nouveauté. Avant la LOLF, on ne connaissait que le montant des dépenses exécutées dans chaque budget ministériel. Désormais, on peut connaître le coût effectif de chaque politique publique et même, grâce à l'apport de la comptabilité générale, une esquisse du coût complet. C'est donc une image beaucoup plus juste du coût des politiques publiques qui est donnée au Parlement et au citoyen, même si des progrès restent à faire sur le recensement des immobilisations, des stocks ou des provisions. Nous entendons mener une démarche d’amélioration permanente pour répondre aux réserves exprimées par la Cour des comptes.

Enfin, les indicateurs de performance permettent de connaître désormais les résultats des politiques publiques. C'est une avancée majeure. Les citoyens peuvent ainsi constater les résultats tangibles de certaines actions. En matière de lutte contre la fraude par exemple, la valeur des marchandises de contrefaçon saisies s'est élevée à 271 millions en 2006, contre 125 initialement prévus. Ils peuvent aussi apprécier l'amélioration de la productivité des juridictions administratives : quatre-vingts affaires en moyenne par magistrat ont été réglées au Conseil d'État en 2006, contre 73 prévues dans les projets annuels de performances, et les chiffres sont de 104 contre 98 dans les cours administratives d'appel et de 268 contre 240 dans les tribunaux administratifs. Ils peuvent observer aussi que le calendrier de versement des aides de la PAC aux exploitants agricoles est respecté à plus de 97 % en 2006, contre 94 % prévus à l'origine.

Tous les objectifs fixés n'ont pas été atteints mais, pour un premier exercice, le bilan est plutôt satisfaisant. Sur l'ensemble des indicateurs de performance qui peuvent être analysés, le taux de réalisation est de 60 % ; 20 % traduisent de réels progrès et seuls les 20 % restants ne montrent pas de réelle amélioration de la performance.

Pour conclure, quelles perspectives offre la rénovation de notre loi de règlement ?

La LOLF en a fait un moment de vérité budgétaire, permettant au Parlement et aux citoyens de contrôler plus efficacement l'action du Gouvernement. Le Parlement, j'en ai la conviction, s'appropriera cette réforme. Dès l'an dernier, il organisait l'audition de ministres et de responsables de programmes sur l'exécution de leur budget en 2005. Il le montre à nouveau cette année, même si les circonstances politiques lui ont rendu la tâche un peu plus difficile.

Nous devons maintenant faire évoluer la procédure budgétaire. Le Président de la République et le Premier ministre s'y sont engagés.

M. Jean-Pierre Brard – Ça ne regarde pas le Président, mais c’est le putsch permanent.

M. le Ministre – Il s'agit surtout de se concentrer sur les rapports annuels de performances. Les ministres y gagneront en responsabilité : ils ne seront plus jugés en fonction de la taille du budget qu'ils obtiennent mais de la mise en œuvre des politiques dont ils sont responsables. Comme dans toute entreprise, la présentation des résultats doit être au moins aussi important que celle du budget initial.

Cette rénovation de la procédure budgétaire conforterait ainsi le « chaînage vertueux » mis en place par la LOLF, qui articule la discussion du projet de loi de règlement de l'exercice n-1, le débat d'orientation budgétaire sur la période n+l/n+3 et la présentation du projet de loi de finances de l'année n+1, établi sur la base non seulement des prévisions de la loi de finances de l'année n mais aussi des résultats concrètement obtenus l'année n-1. Nous allons le faire aujourd’hui puisque, à l'examen du projet de loi de règlement du budget 2006, va succéder le débat d'orientation budgétaire pour les trois prochaines années.

Je suis favorable à ce que nous engagions très rapidement la réflexion, en particulier avec votre commission des finances, et avec le Sénat, pour parfaire le grand mouvement de réforme budgétaire commencé en 2000. Nous disposerons ainsi d'une boîte à outils complète pour conduire une stratégie budgétaire efficace et économe de l'argent public. La loi de règlement deviendra alors le grand rendez-vous annuel d'analyse et de jugement de l'action de l'État. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre)

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances – Ce projet de loi de règlement, le premier présenté dans le cadre de la LOLF, apporte une information d’une richesse exceptionnelle. Pour la première fois, le Gouvernement et les administrations rendent vraiment compte de leur activité. Nous devons donc examiner très attentivement les rapports annuels de performances, d’autant que c’est sur cette base que nous pourrons apprécier les crédits proposés en loi de finances pour 2008 ainsi que l’exécution de l’exercice 2007. J’invite les rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis à s’en saisir dès maintenant pour exercer le travail de contrôle qui est la clé de la responsabilité dans les parlements modernes.

Jusqu’à présent nous devions nous contenter de la comptabilité budgétaire, autrement dit une comptabilité d’épicerie des encaissements et décaissements. Nous avons désormais, comme les entreprises, une comptabilité en droits constatés, qui rattache à l’exercice les charges et les produits tels qu’ils résultent d’engagements juridiques. Et nous avons enfin un résultat en terme de trésorerie.

Prenons d’abord le résultat budgétaire traditionnel résultant des encaissements et décaissements. Dans la loi de finances initiale pour 2006, il était prévu à 46,9 milliards. Performance remarquable, ce déficit a été ramené à 35,7 milliards : 11 milliards de déficit en moins, c’est du jamais vu dans l’histoire budgétaire ! De ce fait, déduction faite des intérêts de la dette, le budget est en excédent primaire de 2 milliards, ce qui n’était jamais arrivé depuis 2000, et nous n’avons plus à emprunter pour payer les intérêts de la dette, laquelle est stabilisée en pourcentage du PIB.

M. Jean-Pierre Brard – Évidemment, on a vendu les bijoux de famille.

M. le Rapporteur général – Nous avons même baissé ce pourcentage, mais il est vrai que c’est grâce à une bonne gestion de nos actifs…

M. Jean-Pierre Balligand – On peut le dire comme ça…

M. le Rapporteur général – Sur les 14 milliards d’actifs autoroutiers vendus, 13 milliards ont été affectés au remboursement de la dette (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean Launay – Seulement, on ne vend pas deux fois.

M. le Rapporteur général – Plutôt que de laisser dormir des actifs mal utilisés, mieux vaut optimiser la dette.

Nous avons également mieux mobilisé la trésorerie, en diminuant de 25 milliards le fonds de roulement, ce qui permet, pour la première fois en un quart de siècle, de faire baisser la dette de l’État en valeur absolue, même si c’est, modestement, de 700 millions sur 900 milliards. Mieux encore, en 2006, la dette est redescendue de 66 à 63,7 %du PIB.

S’agissant du résultat comptable, le compte de résultat est déficitaire de 31 milliards. Pour la première fois on dispose d’un bilan de l’État qui, fin 2006, est de moins 593 milliards. La valeur de ce chiffre est cependant limitée car la faculté pour l’État de lever l’impôt n’est pas valorisée au bilan sur le plan patrimonial.

Philippe Séguin est venu récemment présenter la certification des comptes par la Cour des comptes. Sur les 13 réserves qu’a émises cette dernière, les deux plus importantes selon lui portent sur l’amélioration du système d’informations comptables…

M. Louis Giscard d'Estaing – Oui.

M. le Rapporteur général – ...et les systèmes de contrôle interne dans les ministères. Il convient cependant de rendre hommage aux administrations, et à la Cour, pour l’énorme effort accompli afin de permettre cette certification.

Quelles leçons tirer de la gestion de 2006 ? Pour la quatrième année consécutive, le budget exécuté n’est pas supérieur à l’enveloppe de crédits autorisée par le Parlement. C’est révolutionnaire.

M. Jean-Pierre Brard – il va nous parler de Robespierre !

M. le Rapporteur général – C’est plutôt la rigueur de Saint-Just, Monsieur Brard. C’est aussi, de la part de l’exécutif, une manière de respecter le Parlement. Une réserve de précaution de 5,5 milliards a été constituée en début d’année, avec un taux de mise en réserve de 0,20 % pour les crédits de personnel et de 5 % sur les autres crédits. Cette réserve a permis de gérer par décrets d’avance et d’annulation. Par exemple, pour la mission emploi-travail, 700 millions de crédits supplémentaires ont été ouverts en 2006, avec des annulations du même montant. S’agissant des dépenses de personnel, il était prévu de ne pas remplacer 5 500 fonctionnaires sur les 60 000 départs en retraite et on atteint finalement 9 500 postes en exécution, car plus de 4 000 équivalents temps plein n’ont pas été utilisés.

Enfin, cette gestion de 2006 a été caractérisée par le respect d’un certain nombre de règles de bonne conduite. Pour assainir les comptes publics, l’effort doit porter avant tout sur la dépense. La règle pour 2006 était donc celle du « zéro volume », c’est-à-dire de ne reconduire les dépenses qu’à concurrence de l’inflation. En réalité, nous avons même gagné 0,1 %. Pour 2007, la règle est plus rigoureuse : ce sera 1 % de moins que l’inflation, ce qui ne donne qu’une marge de manœuvre de 2 milliards. Pour 2008, la règle s’appliquera non seulement aux dépenses mais à un certain nombre de prélèvements sur recettes.

La deuxième règle de bonne conduite est l’affectation de la totalité des recettes supplémentaires à la baisse du déficit. Nous avions voté ce principe inclus dans l’article d’équilibre de la loi de finances pour 2006 et nous l’avons respecté s’agissant des 10 milliards d’euros de recettes fiscales supplémentaires, ce qui explique le bon résultat que nous constatons. De même, le bilan de l’utilisation des marges de manœuvre disponibles en 2006 montre que, des 20 milliards d’euros de recettes supplémentaires spontanées, 56 % sont allés à la dépense ou à l’augmentation des prélèvements sur recettes, 14 % aux réductions d’impôts et près de 30 % à la baisse du déficit. Si nous souhaitons que ce cercle vertueux se prolonge – et je sais, Monsieur le ministre, combien vous y êtes attaché –, nous devons poursuivre en ce sens.

S’il est indispensable, premièrement, qu’au cours de la législature soit respectée cette règle d’affectation intégrale des plus-values de recettes à la réduction du déficit, encore faut-il disposer de ces plus-values en exécution, ce qui suppose que nos prévisions soient prudentes.

M. Michel Bouvard – Oui !

M. le Rapporteur général – Je puis vous indiquer dès à présent que, pour 2007, année où le budget initial s’est conformé à cet impératif de prudence, nous sommes suffisamment confiants pour escompter 5 milliards d’euros de recettes fiscales, qui seront entièrement affectées à la baisse du déficit prévu en 2007 (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP). Il en ira de même au cours des années suivantes, jusqu’en 2010, date à laquelle nous espérons atteindre l’équilibre.

Deuxièmement, il est nécessaire, Monsieur le ministre, de s’attacher étroitement, en 2007, 2008 et 2009, aux principes suivants, quel que soit le montant du déficit – 35, 36, 37, 38 milliards d’euros : d’une part, demeurer constamment en excédent primaire ; d’autre part, maintenir un niveau de déficit qui continue de stabiliser la dette par rapport au PIB.

Telle est la voie qui, j’en suis persuadé, nous conduira à l’assainissement des comptes à la fin de la législature (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Pierre Balligand – Cela ne suffit pas !

M. Didier Migaud, président de la commission des finances – Le projet de loi de règlement que nous examinons correspond – cela a été mentionné - à un premier exercice en mode LOLF. Je profite de cette occasion pour saluer le travail et la mobilisation considérables de l’administration et de la Cour des comptes afin d’appliquer cette réforme budgétaire et comptable.

Cet exercice a finalement été certifié par la Cour des comptes, malgré treize réserves d’importance inégale. Force est de constater, Monsieur le ministre, que les conditions d’examen du projet n’étaient pas idéales, faute de temps, même si la commission des finances a décidé de procéder à l’audition de responsables de programmes en se fondant sur les rapports annuels de performance. Certes, ce manque de temps a surtout résulté du calendrier électoral, qui a empêché notre Assemblée de siéger durant quelques mois. Il serait souhaitable – vous l’avez rappelé, Monsieur le ministre – de modifier l’année prochaine les conditions et les modalités d’examen du projet de loi de règlement. Il s’agit là, en effet – et M. le rapporteur général comme M. le ministre l’ont souligné -, d’un temps fort dans le contrôle et l’évaluation des politiques publiques. J’aimerais – et je formulerai des propositions en ce sens, en accord avec M. le rapporteur général – que la commission des finances joue plus pleinement encore ce rôle. Il n’est pas rare que nous nous plaignions de ne pas disposer de pouvoirs et de moyens suffisants pour exercer notre fonction de contrôle ; en réalité, pouvoirs et moyens sont à portée de main, mais encore faut-il que nous les utilisions.

M. Michel Bouvard – Tout à fait !

M. le Président de la commission des finances – Ce qui nous fait le plus souvent défaut, c’est la volonté, quel que soit la coloration politique du gouvernement. C’est collectivement qu’il nous faut sortir d’une culture de soumission, voire de démission, face au gouvernement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) dans laquelle, trop souvent, nous sommes enfermés. La fonction de contrôle doit permettre de dépasser le clivage qui sépare majorité et opposition au profit d’un rapport – éventuellement d’un rapport de force – entre le Gouvernement, d’une part, et, de l’autre, le Parlement dans son ensemble. Je souhaite que ce soit le cas dès la fin de cette année et le début de l’année suivante.

Du fait de l’application de la LOLF, l’année 2006 est, du point de vue de la gestion, quelque peu exceptionnelle, ce qui entraîne deux conséquences. D’une part, cela conduit à fausser les comparaisons, en termes de consommation et de crédit, avec les exercices précédents – ce qui est normal ; d’autre part – il faut le reconnaître –, cela contribue à la bonne tenue des dépenses.

Ce premier exercice en mode LOLF s’est caractérisé, Monsieur le ministre, par une gestion quelque peu compliquée par la lenteur de la mise en place des crédits, en raison d’applications comptables qui n’étaient pas toujours adaptées. La mission sur la mise en œuvre de la LOLF, conduite par Alain Lambert et moi-même, a remis au Gouvernement un rapport déplorant quelques excès de formalisme, certaines contraintes, ainsi qu’une charge de travail supplémentaire pour les agents de l’État, qui ne correspondaient pas toujours à l’intention du législateur. L’on a déjà en partie remédié à ces problèmes, mais il est nécessaire d’aller plus loin afin que la responsabilisation de l’ensemble des gestionnaires publics à laquelle nous aspirons puisse se généraliser. Nous comptons bien entendu sur vous, Monsieur le ministre, pour poursuivre à cet égard la tâche de votre prédécesseur.

En ce qui concerne l’examen des comptes 2006, je salue la qualité des rapports que la Cour des comptes a mis à notre disposition et qui permettent un véritable audit des finances publiques. Si les documents qui émanent de vos services, Monsieur le ministre, et qui sont également d’une grande qualité, témoignent d’une certaine amélioration des comptes publics, la Cour des comptes confirme dans ces rapports leur situation préoccupante, qui inquiète plusieurs d’entre nous.

Ainsi – observe-t-elle –, sans des mesures exceptionnelles, le déficit aurait atteint 2,8 % du PIB, et, en valeur absolue, il demeure deux fois plus élevé qu’en 2001. En outre, les dépenses augmentent aussi vite que le PIB, à un rythme supérieur à celui que fixent les objectifs du Gouvernement. La croissance du déficit public au cours des cinq dernières années est supérieure, en moyenne annuelle, à celle des cinq années précédentes.

D’autre part, comme le souligne le président Séguin, la limitation de l’augmentation de la dette en valeur absolue résulte non pas d’un rééquilibrage des comptes publics mais de mesures exceptionnelles, notamment de trésorerie, visant à réduire l’endettement immédiatement avant la clôture des comptes annuels. Ces mesures ont entraîné un « effet boomerang » début 2007, conduisant à une sensible progression de la dette publique. Si une gestion active de la dette est nécessaire, il faut éviter les décisions trop circonstancielles, qui peuvent conduire à une gestion plus aventureuse.

S’agissant de l’exécution 2007, les éléments dont nous disposons sont eux aussi inquiétants, la Cour des comptes estimant que les finances publiques dans leur ensemble se détériorent, en dépit de plus-values fiscales qui doivent naturellement être confirmées. Elle souligne également une accélération du rythme d’augmentation des crédits à travers des dépenses d’intervention croissantes.

Ces observations de la Cour des comptes doivent retenir toute notre attention, sans quoi cet exercice serait inutile. Mais, au-delà d’une appréciation de la situation des finances publiques qui dépend de la sensibilité politique de chacun, le bilan de l’exécution 2006 montre également qu’il est des domaines dans lesquels l’application de la LOLF doit être améliorée, au profit de la transparence et d’une meilleure compréhension des comptes publics. La Cour des comptes, notamment à travers les réserves qu’elle a formulées, cite quelques-uns de ces domaines : les systèmes d’information – notre souhait de voir le système Chorus mis en place le plus rapidement possible a été rappelé ; les dispositifs de contrôle et d’audit interne – question plus simple qui pourra, je l’espère, être résolue cette année ; la norme d’évolution de la dépense, sur laquelle nous reviendrons certainement cet après-midi dans le cadre du débat d’orientation budgétaire. La question des dépenses fiscales est délicate – j’en conviens –, mais l’on transforme trop souvent les dépenses budgétaires en dépenses fiscales afin de contourner cette norme. Les dépenses fiscales représentent pour 2006 3,7 points de PIB ; cette année-là, la somme de l’ensemble des niches fiscales et sociales s’est élevée à 130 milliards d’euros, ce qui est considérable, alors que leur efficacité est rarement évaluée. Quant à la mesure de la performance, nous pouvons encore progresser, au-delà d’améliorations incontestables ; les indicateurs demeurent trop nombreux, sans toujours servir leur objectif de manière pertinente. Nous devons en outre nous montrer plus vigilants encore à l’égard de la qualité des informations dont nous disposons, sur la mesure de la performance comme sur le suivi de la régulation budgétaire.

La règle de justification à partir du premier euro doit être davantage entendue de nos administrations : le raisonnement en termes de socles et de mesures nouvelles est encore trop solidement ancré dans les habitudes. Nous devons aussi progresser dans l’établissement d’une comptabilité d’analyse des coûts, qui permettra de mieux apprécier l’efficacité de l’action publique.

S’agissant des dépenses de personnels – et M. Bouvard me rejoindra sur ce point – les emplois rémunérés par les opérateurs doivent être davantage pris en compte, tant il est aisé de contourner les règles dans ce domaine (M. Michel Bouvard acquiesce).

Enfin, il me paraît essentiel de progresser sur deux chantiers importants. Une mission de l’Inspection générale vient de remettre un rapport de qualité sur la nécessaire clarification des relations entre l’État et la sécurité sociale, sujet sur lequel Alain Lambert et moi-même nous étions penchés ; que vous soyez en charge de l’ensemble des comptes publics, Monsieur le ministre, va à cet égard dans le bon sens. La pluriannualité offrira quant à elle de meilleures perspectives sur l’évolution des finances publiques.

L’examen du projet de loi de règlement est utile et essentiel pour une démocratie. J’espère que le projet de loi de règlement pour 2007 fera l’objet d’un examen dont les modalités – révisées – nous permettrons d’associer les autres commissions, notamment dans l’examen des rapports annuels de performance. En effet, la réalité de la politique budgétaire s’apprécie davantage à partir de l’exécution plutôt que du projet de loi de finances initial, et participe mieux de la fonction de contrôle du Parlement, dans laquelle je forme le vœu que la commission des finances s’investisse plus encore (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).

QUESTION PRÉALABLE

M. le Président – J’ai reçu de M. Jean-Claude Sandrier et des membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine une question préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. François de Rugy – Si je me fais peu d’illusion sur le sort qui sera réservé à cette question préalable, je veux pourtant la défendre au nom des députés verts et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine pour poser un certain nombre de problèmes, et en premier lieu, celui du calendrier.

Il a été décidé de convoquer le Parlement en session extraordinaire, afin qu’il vote en urgence un certain nombre de textes…

Mme Marie-Hélène des Esgaulx – Très attendus par les Français !

M. François de Rugy – … ou plutôt afin de faire passer en force quelques mesures, en évitant tout débat pendant la torpeur de l’été.

M. Michel Bouvard – Il n’a pas vu la météo ! Voilà le décalage avec le monde réel ! (Sourires)

M. François de Rugy – La semaine dernière, il a été demandé aux parlementaires d’adopter sans vraiment débattre les premiers articles d’un texte, en éclairant le moins possible les Français. Mais il y a aussi un problème de logique politique, à débattre d’un texte sur l’emploi, le travail et le pouvoir d’achat avant ce projet de loi de règlement. Je serais presque tenté de dire que la session extraordinaire n’aurait pu servir qu’à l’examen de ce texte et au débat d’orientation budgétaire.

M. Louis Giscard d'Estaing – La preuve, donc, que cette question préalable est sans objet !

M. François de Rugy – Avoir fait adopter les principales mesures d’ordre fiscal du TEPA avant le projet de loi de règlement manque de logique, tout comme la séparation, d’ailleurs, des fonctions de ministre de l’économie et de ministre des comptes publics. À cet égard, j’ai été frappé par votre absence, Monsieur le ministre, lors des débats sur le TEPA , quand Mme la ministre de l’économie était, elle, accompagnée de ses deux secrétaires d’État – quasi muets –, alors que les mesures adoptées auront de très lourdes conséquences sur les comptes publics. Aussi je me demande si nous n’avons pas d’un côté une ministre des « cadeaux fiscaux », et de l’autre un ministre des « tours de vis comptables ». J’y vois le risque d’une politique budgétaire irresponsable.

Je veux rappeler que Dominique Strauss Kahn – dont tout le monde salue aujourd’hui les qualités – tenait d’une même main la politique économique et la politique budgétaire de la France. Cela avait conduit à de si bons résultats que le Gouvernement avait été accusé d’avoir constitué une cagnotte.

M. Jean-Louis Idiart – On lui avait alors intimé l’ordre de « rendre l’argent aux Français » !

M. François de Rugy – Je souhaite donc poser quelques questions précises, et j’espère que, contrairement à la semaine dernière, nous aurons des réponses.

M. Yves Censi – Il nous faut donc débattre !

M. François de Rugy – Je voudrais relever un certain nombre de réserves émises par la Cour des comptes. Elle relève d’abord la non-imputabilité de certaines dépenses, évaluées à 531 millions. En second lieu – et M. de Courson en a également fait état – les arriérés de paiements, notamment pour ce qui concerne les organismes de sécurité sociale, sont difficilement évaluables. La Cour des comptes pointe également un traitement des ressources et des charges de trésorerie marqué par plusieurs anomalies : confusions entre ressources et charges budgétaires, suivi comptable défaillant, et appelle à l'amélioration du cadre normatif existant. Par ailleurs, elle souligne que les chiffres figurant dans le tableau de financement sont encore entachés d'incertitudes portant sur des montants significatifs, ce qui empêche d’établir leur cohérence avec la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. Enfin, elle pointe les limites de la stratégie de désendettement mise en œuvre en 2006, en ce qui concerne le calcul de la dette nette de l’État, qui est en réalité en hausse.

Le déficit budgétaire est inférieur à la prévision de la loi de finances pour 2006, mais s’élève tout de même à 39 milliards, ce qui le place au niveau de 2002, après cinq années d’explosion organisée par la majorité actuelle. La Cour des comptes indique à ce sujet que des dépenses payées – ou qui auraient dû l’être – en 2006 n’ont pas été imputées sur l’exercice 2006.

L’augmentation des dépenses de l’État est de 1,9 %. La Cour des comptes souligne que 15 % des dépenses sont consacrées à la dette, quand les dépenses d’investissement atteignent péniblement 2 % du total. Cela me paraît particulièrement inquiétant pour l’avenir de la France, puisque notre pays ne s’équipe plus – sauf peut-être dans le domaine militaire, mais les Français n’en voient pas les retombées.

Ce projet de loi de règlement fait apparaître une hausse des recettes fiscales, qui pourraient permettre de commencer à désendetter la France. Or c’est exactement le contraire que le Gouvernement a décidé, puisque le TEPA aura effacé en quelques jours les efforts réalisés en 2006, faisant passer les comptes de 6 milliards de gains à 13 milliards de pertes. Comment M. Carrez, qui vient de déclarer qu’il fallait consacrer toutes les recettes fiscales supplémentaires au remboursement de la dette, a-t-il pu soutenir la semaine dernière les mesures proposées par le TEPA ? On m’objectera que les cadeaux fiscaux permettent de relancer la croissance, elle-même génératrice de recettes nouvelles, mais je ne crois pas à cet argument : ils n’entraîneront pas de hausse de la consommation, pas plus que les heures supplémentaires, qui auront un effet d’aubaine et ne permettront pas d’embauches nouvelles.

M. Michel Bouvard - Il fallait faire les 32 heures, peut-être ?

M. François de Rugy – Pas une des mesures contenues dans le TEPA ne porte sur l’investissement dans les entreprises, et personne n’ose imaginer qu’elles favoriseront les exportations.

Sur le projet « travail, emploi et pouvoir d’achat », vous nous avez accusés de caricature, mais les chiffres publiés dans Le Monde ce week-end, qui viennent du ministère de l’économie, sont éloquents : le bouclier fiscal à 50 % devrait bénéficier à 234 000 personnes, pour un total de 810 millions ; pour la majorité d’entre elles, le montant de la restitution sera assez faible, mais pour les 1 081 foyers fiscaux qui ont un patrimoine supérieur à 15,5 millions, le montant moyen de la restitution sera de 251 600 euros – soit le prix d’un pavillon. Croyez-vous sérieusement que ce genre de mesure va relancer l’économie française ?

M. Yves Censi – Nous sommes sur la loi de règlement 2006…

M. François de Rugy – Tout est lié. La dette est déjà de 1 142 milliards, soit 18 000 euros par habitant, et vous allez continuer à la creuser ! Je sais bien que c’est pour donner suite aux promesses électorales du candidat Sarkozy, mais pendant combien de temps encore allons-en être victimes ?

M. Yves Censi – Respectez le suffrage universel !

M. François de Rugy – Certes, on réduit artificiellement la dette comme par un tour de passe-passe, grâce à des cessions d’actifs. C’est gérer le patrimoine de l’État comme on gérerait un fonds d’investissement : telle n’est pas notre conception. Au demeurant, si l’on se place de votre point de vue, il est particulièrement aberrant d’avoir cédé les sociétés concessionnaires d’autoroutes…

M. Michel Bouvard – Et les 49 % d’ASF quand vous étiez au pouvoir ?

M. François de Rugy – …ou Aéroports de Paris alors qu’il s’agissait d’actifs rentables, qui rapportaient chaque année de l’argent.

J’en viens au non-respect des critères de l’union économique et monétaire. Il ne s’agit pas d’en avoir une vision trop mécanique, mais d’en mesurer l’impact économique ; or nous voyons bien que la France est à la traîne de l’Europe et contribue à la hausse des taux, que tout le monde déplore. La Cour des comptes nous met d’ailleurs en garde contre les risques d’une politique associant dépenses élevées, déficits publics et financement des charges d’intérêt par l’emprunt.

Vous nous dites que vous allez tailler dans les dépenses mais, Monsieur le ministre des comptes publics et de la fonction publique, j’aimerais que vous nous disiez clairement où vous allez réduire le nombre de fonctionnaires.

M. Jean-Pierre Brard – Bonne question.

M. François de Rugy – Si l’on ne remplace pas un départ à la retraite sur deux, cela fait 35 à 40 000 postes en moins chaque année. Allez-vous réduire les effectifs de policiers, ceux des personnels du ministère de la justice, ou encore le nombre d’enseignants ? Pour ma part, je ne connais pas d’établissement scolaire où il y ait un sureffectif.

M. Michel Bouvard – Il y a des enseignants sans classe, lisez le rapport de la Cour des comptes…

M. François de Rugy – Quant à la réduction des dépenses militaires, je ne crois pas qu’elle fasse partie de vos projets.

On entend dire qu’il y aurait des « marges de manœuvre » du côté des collectivités locales ; qu’on me dise donc lesquelles pourraient voir leur budget réduit sans dommage pour les populations !

M. Jean-Pierre Brard – En plus, cela ne regarde pas l’État.

M. François de Rugy – Au-delà des arrière-pensées politiciennes – on veut faire passer les collectivités locales pour dépensières –, ce discours est très dangereux pour les investissements publics, dont j’ai rappelé le recul ; et l’autonomie de décision des collectivités locales doit être respectée.

Nous appelons de nos vœux une autre politique budgétaire et fiscale. En matière d’impôts, nous souhaitons des réformes, mais qui aient pour objectif la justice sociale et l’efficacité écologique plutôt que les cadeaux à quelques-uns. Quant à la politique budgétaire, elle doit être fondée sur les principes du développement durable, viser le désendettement et ne pas priver l’État et les collectivités locales de leurs moyens d’investissement.

Nous sommes également favorables à une réforme de l’État, à condition qu’elle ne soit pas guidée par de stricts objectifs comptables, mais par des objectifs politiques touchant aux services publics, au renforcement de la solidarité – entre les personnes et entre les territoires –, au développement de l’éducation et de la recherche et au financement des infrastructures.

Faute de réponses satisfaisantes sur tous ces points, j’appelle l’Assemblée à voter la question préalable.

M. le Ministre – Quelques mots d’abord en réponse au rapporteur général et au président de la commission des finances.

Nos systèmes d’information ne sont pas encore totalement au point ; de plus, la Cour des comptes a bien souligné les faiblesses du contrôle et de l’audit, et nous devons bien évidemment progresser là-dessus. Nous allons faire en sorte d’accélérer le mouvement. Le système Chorus devrait être pleinement opérationnel en 2009 ou 2010.

Je suis également attaché aux principes que vous avez rappelés, Monsieur le rapporteur général : prévision de recettes prudentes, affectation d’éventuels surplus à la réduction de dette, stabilisation de la dette et enfin maîtrise de la dépense – tout passe par là ! À cela s’ajoute bien sûr l’élargissement du périmètre de la dépense publique, afin qu’aucune dépense n’échappe plus à notre contrôle.

J’ai également apprécié, Monsieur Migaud, votre intervention, qui fut critique mais constructive. Comme vous, je souhaite le renforcement des contrôles exercés par la commission des finances sur nos politiques publiques. C’est en décrispant nos débats sur l’exécution et le contrôle des dépenses que nous parviendrons à travailler sans tabous. L’utilisation des fonds publics est une question légitime, dont nous pouvons débattre sans esprit de polémique en dépit de nos divergences. Ce contrôle fait partie des rapports normaux entre l’exécutif et le législatif.

S’agissant du rapport de la Cour des comptes, nous savons tous que la situation des finances publiques est préoccupante. Mais le redressement est en cours, car le déficit – au sens des critères de Maastricht – est passé de plus de 4 %, en 2000, à 2,5 % aujourd’hui, et sans doute 2,4 % en fin d’année. La gestion de nos finances a progressé, même s’il faudra aller plus loin encore. Je suis d’ailleurs favorable aux améliorations que vous avez appelées de vos vœux, notamment la définition de la norme de dépense.

Pour ce qui est de la question préalable, l’intervention de M. de Rugy a essentiellement porté sur d’autres sujets que la loi de règlement. Nous avons bien compris que le texte relatif au travail et au pouvoir d’achat vous posait problème. Nous sommes à l’inverse convaincus que cette loi suscitera un véritable choc de confiance, favorable à la croissance. Nous ne pouvons que prendre acte de votre désaccord.

Vous parlez d’un tour de passe-passe et même d’un tour de vis. Mais nous avons plutôt réalisé un tour de force en orchestrant cette session parlementaire dès le mois de juillet, et en inscrivant à l’ordre du jour des textes essentiels pour notre pays.

M. Jean-Pierre Brard – Que d’autocongratulation !

M. le Ministre – Je prendrai à bras le corps la question de la dette de l’État envers la sécurité sociale, dont s’inquiète la Cour des comptes. N’oubliez pas qu’il y a désormais un ministère global des comptes ! J’ai bon espoir de régler ce problème, peut-être avant la fin de l’année, et de rétablir la confiance des partenaires sociaux.

S’agissant de la dette publique, le Premier ministre a indiqué que l’objectif de 60 % du PIB serait respecté d’ici à 2012, et plus tôt encore si la croissance était là. Nous avons donc une feuille de route très claire !

Pour le reste, les propos de M. de Rugy ayant largement débordé le cadre de nos débats, je n’y reviens pas. Mais j’aurai sans doute d’autres éléments de réponse à vous fournir à l’occasion du débat d’orientation budgétaire (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Président – Nous en venons aux explications de vote.

M. Jean-Pierre Brard – Le ministre cherche à présenter des questions de nature politique sous un jour technique, comme si tout cela était inodore et incolore. Vous colorez pourtant ces sujets de votre idéologie.

Comme l’a expliqué François de Rugy, vous avez évacué le fond de ce projet de loi de règlement et tenté d’aseptiser les critiques adressées par la Cour des comptes, qui sont en réalité sévères, si l’on tient compte de son langage si particulier. Ce bon M. Séguin vous a tapé sur les doigts avec sa règle !

M. le Ministre – La Cour a certifié nos comptes.

M. Jean-Pierre Brard – Avec des attendus sévères ! Qui pourrait imaginer qu’elle refuse de les certifier ? Seul M. de Courson peut le croire ; et c’est pourquoi il ne sera jamais premier président de cette institution (Sourire). Ce serait trop dangereux pour l’État !

Vous avez déformé la vérité en la peignant sous des atours engageants, mais fallacieux. Il règne ainsi la plus grande incertitude sur le montant exact des arriérés dus à la Sécurité sociale. Vos chiffres n’ont rien de fiable ! Et surtout, les textes dont nous avons commencé à débattre révèlent la continuité de votre politique.

M. le Ministre – Mais j’espère bien !

M. Jean-Pierre Brard – C’est pourtant étrange : le Président de la République nous avait promis la « rupture » ! Que nenni ! C’est la continuité qui domine, voire l’aggravation.

Il faut traduire le vocabulaire de la Cour des comptes, incompréhensible pour le grand public. Que dit-elle ? Que vous avez manipulé les comptes à la veille de leur clôture annuelle. Philippe Séguin va jusqu’à s’interroger sur la réalité du déficit, dont l’appréciation varie de un à trois.

M. Michel Bouvard – Ce n’est pas une explication de vote !

M. Jean-Pierre Brard – Cela justifie totalement la question préalable défendue par François de Rugy. Nous serions bien inspirés de l’adopter et de reprendre une par une les critiques de la Cour des comptes, pour les confronter au discours anesthésiant du ministre (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).

M. Jean-Louis Idiart – Mon groupe partage très largement les observations formulées par M. de Rugy. Ainsi, nous aurions pu nous pencher plus sérieusement sur cette loi de règlement si nous n’avions pas dû commencer par votre projet de loi sur le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat. C’est que vous ne vouliez pas que nous examinions ce texte à la lumière de la loi de règlement !

M. Michel Bouvard – Pas du tout !

M. Jean-Louis Idiart – Celle-ci est pourtant des plus intéressantes. Comme je l’ai déjà fait remarquer en commission, nous pourrions reprendre mot à mot les remarques formulées par la Cour des comptes. Et c’est pourquoi nous voterons la question préalable (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine).

M. Yves Censi – Je m’étonne de cette question préalable. C’est, me semble-t-il, la première fois qu’une telle motion porte sur la loi de règlement. Avec vous, tout arrive, même le plus aberrant ! C’est la LOLF qui nous demande de débattre de la loi de règlement ! Le président de la commission des finances, pourtant membre de l’opposition, a d’ailleurs souligné combien il était nécessaire d’examiner ce texte.

M. de Rugy a donc raison de ne pas se faire d’illusions sur le sort réservé à cette question préalable, mais le plus grave est le dévoiement de la procédure parlementaire auquel il a procédé en défendant une motion par laquelle il appelle à ne pas débattre tout en entrant délibérément dans la discussion de fond. Cette manière de procéder tient du nihilisme parlementaire (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; exclamations sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine). Le groupe UMP votera contre cette question préalable…

Mme Marie-Hélène des Esgaulx – Absurde !

M. Yves Censi – … qui en appelle au renoncement à délibérer, au mépris des droits du Parlement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Charles de Courson – Le groupe Nouveau centre ne votera pas la question préalable, qui est sans portée. On peut être pour ou contre la politique conduite par le Gouvernement, mais pas contre un constat. Or, la loi de règlement est une constatation. Du reste, à supposer que la question préalable soit votée, cela n’aurait aucune conséquence, sinon que l’Assemblée ne constaterait pas que l’État est en déficit (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La question préalable, mise aux voix, n’est pas adoptée.

M. Jean-Louis Idiart – La discussion du projet de loi de règlement doit devenir un moment fort du débat budgétaire et si nous ne sommes plus aux tristes temps où elle n’était que de pure forme, des efforts doivent encore être faits et, cette année, l’exercice ne se déroule pas dans des conditions convenables en raison du calendrier électoral. Si, dans son rapport, la Cour des comptes relève un progrès dans la définition et dans l’utilisation des objectifs et des indicateurs de performance, elle note que de sérieuses lacunes demeurent dans l’évaluation des performances. La Cour dénonce d’autre part le manque de hiérarchisation des objectifs ainsi que l’absence d’indicateurs d’efficience ou de qualité de service.

Sur le fond, le projet confirme les craintes que nous avions exprimées l’an dernier. Il fait état de comptes publics toujours dégradés et d’un déficit public à peine stabilisé. Le déficit de l’« État » reste élevé et ceux de la sécurité sociale se sont accumulés depuis 2002 alors que le régime général était excédentaire en 2001… (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. Michel Bouvard – Il est vrai que c’est notre faute si la population continue de vieillir !

M. Jean-Louis Idiart – Le déficit de la sécurité sociale atteindrait 12 milliards en 2007, soit un niveau proche de celui qu’il était avant la réforme de l’assurance maladie, dont l’échec est patent. Comme le reconnaît le ministre de la santé, le dossier médical personnel est au point mort, et le reste à charge qui pèse sur les assurés asociaux a augmenté de 2 milliards entre 2004 et 2006.

Par ailleurs, la situation de la France se dégrade par rapport à celle de ses principaux partenaires. Certes, le déficit public se réduirait de 0,5 point de PIB et se situerait, pour la première fois depuis 2002, sous la barre des 3 % tolérés par l’Union européenne, mais ce résultat n’est pas satisfaisant comparé des performances de nos voisins.

La dette publique explose, alors qu’elle avait baissé en 2002, et atteint un nouveau record. Nos engagements européens, qui étaient de maintenir la dette sous la barre de 60 % du PIB ne sont plus respectés, alors qu’ils l’avaient toujours été avant 2002. Le désendettement ne pouvant être durable que par la stabilisation du solde primaire l’endettement public n’est pas réellement maîtrisé et il s’ensuit un effet boule de neige, quelles que soient les recettes exceptionnelles ou les manipulations de trésorerie. De fait, la dette n’a baissé en 2006 que par l’affectation presque intégrale de privatisations au désendettement et par la gestion « active » de la trésorerie de l’État. Mais la Cour des comptes a dressé un bilan sans appel de la politique menée jusqu’à fin 2006, qu’elle juge sans lendemain, risquée et potentiellement coûteuse car, les cessions d’actifs n’étant pas reconductibles, « elles ne constituent pas une voie structurelle de désendettement ». Les risques d’une politique de si court terme sont avérés.

L’impôt sur le revenu est peu à peu réduit à la portion congrue, pour certains en particulier, et le Gouvernement reporte systématiquement les prélèvements et les charges dont la progression est la plus dynamique sur la sécurité sociale et les collectivités locales. Autant dire que, loin de diminuer, les prélèvements obligatoires n’ont cessé d’augmenter, atteignant 44,2 % du PIB en 2006, en hausse de 0,4 point par rapport à 2005 – quelque 7,4 milliards supplémentaires.

Les dépenses de l’État posent aussi problème, et si le principe de l’augmentation zéro en volume est respecté, c’est au prix de multiples contorsions dénoncées par la Cour des comptes et parce que de nombreuses dépenses budgétaires, transformées en dépenses fiscales, échappent désormais à tout contrôle – ainsi du prêt à taux zéro remplacé par un crédit d’impôt aux établissements prêteurs.

Le déficit de l’État est présenté en légère amélioration, mais la Cour a dénoncé plusieurs manipulations ayant conduit à ce résultat, des dépenses n’ayant pas été comptabilisées en 2006 cependant que des perceptions de recettes étaient anticipées, qu’il s’agisse des acomptes de l’impôt sur les sociétés ou de la redevance audiovisuelle.

Nous sommes particulièrement inquiets quant à l’état des finances publiques, et le débat de la semaine dernière n’a pas montré d’autre effort que celui de faire des cadeaux à certaines catégories. Nous ne voterons donc pas le projet de loi de règlement 2006 (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).

M. Jean-Pierre Brard – Lorsque le ministre et le rapporteur général se sont exprimés tout à l’heure, la béatitude, que dis-je, l’extase n’étaient pas loin. Même Saint-Just, l’archange de la révolution, était convoqué – ce qui était bien la première fois de la part d’un député de droite. Faut-il que votre cause soit difficile pour appeler à l’aide cette grande figure de l’histoire ! (Sourires sur les bancs du groupe UMP)

Mme Marie-Hélène des Esgaulx – Qui ne vous appartient pas !

M. Jean-Pierre Brard – Je recommande à tous les députés de l’UMP, qui n’ont guère l’habitude de lire les discours fondateurs de leur politique, d’examiner attentivement le discours bonapartiste d’Épinal : ce n’est pas Saint-Just, mais Mac-Mahon qui a été ressorti de la naphtaline, avec la prétention de ressouder l’Ancien régime à la révolution. Voilà où mènent les reniements de notre histoire nationale !

Un rapide tour d'horizon des piètres performances économiques de l'année 2006 démontre de façon incontestable que les choix de la précédente législature, reconduits par le projet de loi Travail, emploi et pouvoir d'achat, sont catastrophiques pour l'économie et injustes pour les concitoyens. La rupture tranquille si chère au Président de la République n'est qu'un leurre. Où est la rupture entre le projet de loi de finances pour 2006 et le bouclier fiscal, fixé dorénavant à 50 % ? Dans sa version au taux de 60 %, le bouclier fiscal a coûté 400 millions, dont une grande partie sera versée à une poignée de contribuables. Il revient en fait à exonérer la quasi-totalité des contribuables d’ISF sans supprimer cet impôt : un véritable tour de passe-passe ! Ainsi que le fait remarquer Mathieu Plane, économiste à l'OFCE, « c'est un moyen indirect de supprimer l'ISF, ce bouclier fiscal profitant en premier lieu à des ménages ayant des gros patrimoines et qui déclarent de faibles revenus ».

Des recettes nouvelles, vous en avez eu : 20 milliards ! Mais qu’en avez-vous fait ? La réduction du déficit dont vous vous vantez est infinitésimale, comme l’a reconnu le rapporteur général lui-même. En fait de rupture, vous poursuivez votre politique en faveur des privilégiés, financée sur le dos des catégories modestes et moyennes. C'est cela qui plombe la croissance. Le véritable moteur de la croissance, pour lequel vous ne faites rien, c'est l’augmentation du pouvoir d'achat de ceux qui n'arrivent pas à joindre les deux bouts.

Bien que, l’année passée, nous ayons appelé votre attention sur cette considération de la Cour des comptes, « l'opportunité de baisser les impôts devrait être appréciée par exemple à l'aune des niveaux d'endettement », vous persistez dans cette politique néfaste en faisant supporter par d'autres les efforts qu’elle entraîne, notamment par les collectivités locales dont la Constitution veut pourtant qu’elles s’administrent librement. Le poids des transferts non compensés plombe les comptes des collectivités locales. La compensation à l'euro près, pourtant inscrite dans la Constitution, n'est qu'un mythe, ainsi que l’a montré le transfert du RMI – et il est à craindre qu'il en soit de même avec le revenu de solidarité active : toujours la continuité !

Votre politique fait perdre la France sur tous les plans. C'est elle qui est responsable de la dette, et non le nombre de fonctionnaires ! Les exonérations de cotisations sociales privent l'État de ressources sans créer de richesses. Enrichir les riches n'apporte rien au pays. Une politique fondée exclusivement sur l'offre et sur la réduction des missions de l'État ne peut avoir d'autre effet que l'accroissement des dividendes des actionnaires – et les cadeaux que vous leur faites sont désignés par la Cour des comptes comme des facteurs du déficit. À vouloir accroître les bénéfices de l'aristocratie financière et réduire les prélèvements qui la touchent, vous conduisez le pays dans une impasse. Si vous avez souvent prétendu simplifier l'impôt, vous n’avez jamais affirmé vouloir le rendre plus juste ! Lorsque Patrick Artus, économiste français et célèbre directeur de la recherche et des études d'IXIS-CIB, écrit dans Le capitalisme est en train de s'autodétruire : « La chasse au rendement du capital investi va-t-elle aveugler encore longtemps les grandes firmes et les grands investisseurs au point de leur faire perdre de vue leur principale mission, imaginer des axes et des projets de développement pour créer des richesses et de l'emploi ? » il ne se trompe que sur un point : le « grand capital », comme dit Jacques Myard, n'a pas pour objectif de créer des richesses et de l'emploi, mais seulement d'augmenter les dividendes !

Pour satisfaire aux exigences du profit, vous refusez d’agir sur les recettes et vous comprimez les dépenses. Nos concitoyens en supportent les résultats économiques et sociaux. Ils voient bien que l’état économique du pays, qu'ils mesurent au travers de leur situation et de celle de leurs proches, se dégrade. Quant aux résultats sociaux… Il y a 300 000 érémistes de plus ! Depuis vingt ans, ce ne sont pas les dépenses de l'État qui sont cause du dérapage budgétaire, mais la baisse tendancielle et toujours plus rapide de ses recettes. En d'autres termes, la hausse de la dette, aggravée par l'effet boule de neige de l'augmentation des taux d'intérêt réels, n'est pas le résultat d'une croissance immodérée des dépenses mais de la baisse des impôts des catégories privilégiées, auprès desquelles l'Etat doit ensuite s'endetter à des taux d'intérêt prohibitifs. Mais vous avez masqué la réalité de cette dette en vendant de nombreux actifs, réduisant ainsi le patrimoine de l’État. Ce ne sont pas les générations futures qui sont aujourd'hui sous pression, mais les contribuables modestes ou moyens, qui payent de leur poche les rentes versées par l'État à ses créanciers eux-mêmes bénéficiaires de baisses d'impôt. Mais votre explication, c’est qu’il y a trop de fonctionnaires, de érémistes pratiquant « l’oisiveté » et de fraudeurs, que notre système de santé coûte trop cher et qu'il va falloir dérembourser des médicaments soudainement inefficaces. Bref, on est dans l'extravagance la plus totale.

Pourtant, la dette n'est pas une maladie. Elle peut être justifiée. Lorsque les recettes sont optimisées et socialement justes, que l'État dépense pour créer de la richesse et soutenir une dynamique de croissance qui lui permettra ensuite de réduire son déficit et de rembourser ses dettes, elle peut être vertueuse. On résorbe le déficit par une autre répartition des richesses, par exemple par des recettes prélevées sur « un capitalisme que ne fait rien d'utile de ses milliards, qui n'investit guère, qui ne prépare pas assez l'avenir » pour reprendre la formule de Patrick Artus.

L’argent coule à flots, mais pas comme un long fleuve tranquille qui irrigue sur son passage : votre politique en fait un torrent, un tsunami qui dévaste le pays (Rires sur les bancs du groupe UMP). L’argent des rentiers appelle l’argent.

Pour finir, cette loi de règlement est la première à présenter, conformément à la LOLF, des rapports annuels de performance. Je voudrais appeler l’attention de la commission des finances sur le fait que nous devrions nous rendre davantage sur le terrain pour mesurer les conséquences contradictoires de la mise en œuvre de la LOLF dans les services déconcentrés de l’État, avec des pratiques qui diffèrent d’un ministère à l’autre (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical et citoyen et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine)

M. Charles de Courson – Quel dommage que nous ne consacrions que trois heures au débat relatif à la loi de règlement, contre près de trois mois à la loi de finances !

M. le Président de la commission des finances – Ça va changer !

M. Charles de Courson – Nous disposons dorénavant des rapports annuels de performances voulus par la LOLF. Ne faudrait-il pas que les ministres viennent en séance pour s’expliquer sur leurs résultats, puisque à terme, c’est vous, Monsieur le ministre, qui présenterez la loi de finances ? Ne devrions-nous pas consacrer de nombreuses journées à comprendre pourquoi les résultats qu’ils ont obtenus sont bons ou mauvais ?

M. Michel Bouvard – Très bien !

M. Charles de Courson – C’est cela, l’esprit de la LOLF !

M. le Président de la commission des finances – Tout à fait !

M. Charles de Courson – …Certes, les administrations ont fait de gros efforts pour s’adapter à la LOLF. Mais, nous dit la Cour des comptes dans son rapport, il reste beaucoup de progrès à faire. Il faut donc que le Parlement s’empare du sujet, et s’inscrive dans une logique de résultats.

J’en viens à la loi de règlement. Le Président de la République s’est engagé à ramener le déficit à 2,4 % du PIB dès 2007 et à moins de 2,3 % en 2008. L’examen de l’exécution du budget pour 2006 montre les erreurs qu’il ne faudra plus commettre pour y parvenir. Force est en effet de constater quatre dérives inquiétantes : la dépense brute de l’État augmente beaucoup plus rapidement que ce qui est affiché ; les prélèvements obligatoires continuent d‘augmenter, du fait de la protection sociale et un peu des collectivités locales ; le déficit budgétaire, après correction, ne diminue que faiblement ; enfin la dette publique ne baisse pas, sinon de façon artificielle. Tout cela ne peut qu’inciter à une extrême rigueur pour 2008.

De combien la dépense de l’État augmente-t-elle ? J’en avais longuement débattu avec votre prédécesseur, Monsieur Copé, sans obtenir vraiment de réponse.

M. Jean-Pierre Brard – Mais il a eu de la promotion.

M. Charles de Courson – Selon la norme d’évolution des dépenses définie déjà au temps de Laurent Fabius, en apparence, en 2006 pour la quatrième année consécutive, les dépenses de l’État respectent l’enveloppe votée par le Parlement et se stabilisent en volume, à plus 1,9 %, soit plus 5,4 milliards ou 0,1 % en euros constants. Mais cette présentation est fallacieuse. D’abord, cet indicateur de la dépense nette est totalement inadapté pour traduire la dépense réelle. Ainsi, on en sort les prélèvements sur recettes, qui, selon la Cour des comptes, sont bien des dépenses réelles de l’État ; or, ce type de dépenses en faveur des collectivités territoriales est passé de 46,4 milliards en 2005 à 48,2 milliards en 2006. En revanche, pour une fois, il y a une légère baisse en ce qui concerne l’Union européenne. Ensuite, il y a les remboursements et dégrèvements. Pour les impôts locaux, ils ont augmenté de 2,1 milliards, notamment du fait de la réforme de la taxe professionnelle. Or tous ces remboursements et dégrèvements sont des dépenses, et il faudra les réduire. Parfois, nous avons affaire à de faux remboursements et dégrèvements. C’est le cas de la PPE pour les contribuables non imposables. Cette dépense budgétaire est imputée en prélèvements sur recettes ; doublons-la, et en passant de 4 milliards à 8 milliards, nous aurons l’illusion que les dépenses de l’État diminuent. Ce n’est pas sérieux.

M. Jean-Pierre Brard– Très bien.

M. Charles de Courson – il en va de même pour les prélèvements sur la TIPP.

Ensuite, certaines recettes de l’État ont été débudgétisées et affectées à des organismes tiers. Budgétisez-les pour assurer la clarté. Je passe sur les zakouskis budgétaires que sont l’AFITT, l’opération France Télécom et autres. L’an dernier, on a mis sur compte de tiers l’ensemble des fonds de concours concernant les fonds structurels européens. En apparence, les fonds de concours sont donc tombés de 4 milliards en 2005 à 3,6 milliards en 2006, alors que l’imputation des fonds structurels sur des comptes de tiers atteint 2 milliards. De plus, certaines dotations budgétaires sont régulièrement sous-estimées, comme pour le fonds national de garantie pour les calamités agricoles. Pour les dépenses d’épargne logement, on inscrit 1,2 milliard et on dépense 1,9 milliard ; pour les opérations extérieures, on inscrit 250 millions et on devrait dépenser 650 millions ; pour l’aide médicale d’État, la dotation a été de 233 millions en 2006 comme en 2005 et on a dépensé environ 500 millions.

La seconde dérive est que les prélèvements obligatoires ont continué à augmenter de 0,4 % pour atteindre 44,2 % du PIB. La richesse nationale a augmenté de 78 milliards et on en a prélevé la moitié. Certes l’augmentation des recettes fiscales de 10,2 milliards a été, pour une fois, affectée entièrement à la réduction du déficit. Mais on ne peut pas continuer à réduire le déficit en augmentant les prélèvements obligatoires comme on l’a fait ces cinq dernières années. Le redressement des finances publiques ne peut venir que de la réduction des dépenses. La réduction du déficit de l’État est trop lente, fragile et insuffisante.

Sans m’étendre sur certaines sous-dotations et les reports de charges, je souligne qu’on ne peut pas continuer à augmenter la dette de l’État envers la sécurité sociale d’environ un milliard par an. Elle est actuellement de 6 milliards, et on la retrouve dans le compte patrimonial de l’État mais pas dans ses dépenses. En bonne comptabilité, il faudrait au moins majorer d’un milliard le déficit pour 2006. Mais je crois que vous réfléchissez à l’imputation de ces 6 milliards. On a aussi anticipé des recettes, en particulier sur l’impôt sur les sociétés, et 1,6 milliard de majoration de l’impôt sur le revenu tiennent simplement à un versement accéléré des acomptes.

Quant à la dette publique, elle a apparemment régressé, au sens des critères de Maastricht, en passant de 66,2 % à 63,7 % du PIB. Mais cette baisse de 2 milliards est fictive, puisqu’elle est liée à 18,4 milliards de cessions d’actifs publics, dont 13 milliards pour les autoroutes. Le nouveau ministre ne pourra pas faire de même. De plus, son prédécesseur ne lui a pas facilité la tâche en faisant 4 à 5 milliards d’opérations de pure cavalerie qui provoquent aujourd’hui une remontée de la dette à laquelle il n’est pour rien.

Pour conclure, la Cour des comptes, qui pouvait d’ailleurs fort bien donner un avis négatif, a assorti la certification de 13 réserves. Elles ont une portée importante et il faudra plusieurs années pour y répondre. Mais en raison des quatre raisons que j’ai rappelées – l’augmentation trop forte des dépenses publiques, la poursuite de la hausse des prélèvements obligatoires, la trop faible réduction du déficit et le maintien du niveau de la dette – le Nouveau centre, dont les membres avaient voté contre le budget 2006 pour ces mêmes raisons, ne pourra voter en faveur de cette loi de règlement. Compte tenu de ce qu’a dit la Cour des comptes et des engagements pris par le Président de la République devant l’Eurogroupe, il s’abstiendra sur ce texte.

M. François Bayrou – Très bien.

M. Michel Bouvard – Avec la loi de règlement 2006 s’achève la mise en place de la LOLF. Au nom du groupe UMP et, j’en suis sûr, de tous ceux qui sont attachés à cet outil de transparence, de contrôle et de reconquête des pouvoirs budgétaires du Parlement, je me réjouis que l’ensemble des documents attendus aient été produits. Nous disposons ainsi, conformément à la loi organique, de trois résultats : le résultat budgétaire, le montant des ressources et des charges de trésorerie qui ont concouru à la réalisation de l’équilibre financier et le résultat en comptabilité générale sous forme de compte de résultat et de bilan.

À ce triple résultat s’ajoutent, pour la première fois, les rapports annuels de performance, qui doivent fournir à chaque parlementaire et, en particulier, aux rapporteurs spéciaux et aux rapporteurs pour avis, le moyen de mesurer la performance de l’action publique et son efficacité budgétaire au regard des objectifs fixés en début d’exercice. Je salue le travail accompli en ce sens tant par l’administration que par la Cour des comptes - lors de la première certification –, travail dont la qualité doit toutefois encore être améliorée. Ainsi peut-on regretter les lacunes persistantes des systèmes d’information budgétaire et comptable, qui ont non seulement affecté la qualité des documents, mais aussi compliqué la tâche des responsables de budgets opérationnels de programme – BOP – comme nous l’avons constaté en cours d’année dans le cadre de la MILOLF ; en effet, le problème persiste en 2007. Nous souhaitons, Monsieur le Ministre, être informés de l’état d’avancement du système « Chorus », qui a succédé à « Accord II », mais aussi de la manière dont, dans chaque ministère, le retard affectant nos systèmes d’information pourra être rattrapé.

S’agissant des indicateurs, si leur nombre est souvent jugé inflationniste sur le terrain – du fait des ajouts apportés aux indicateurs des PAP et des RAP –, seuls 10 % d’entre eux portent sur la productivité, alors même que, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire, toute amélioration en la matière suppose davantage de données de ce type – même s’il faut reconnaître les progrès déjà accomplis.

En matière de dépenses en personnels – j’y reviendrai dans le débat d’orientation budgétaire –, nous sommes mieux informés des ETPT et une partie des ministères a fourni les tableaux d’emplois des établissements publics, conformément aux vœux qu’exprimait la modification de la LOLF, le 12 juillet 2005. Il est en revanche nécessaire qu’à l’avenir – comme le souhaitent également la MILOLF et la Cour des comptes – soient mieux identifiées – voire, dans certains ministères, identifiés, tout simplement – les relations entre secrétaires généraux responsables de programme et directeurs des affaires financières et des ressources humaines.

Ainsi l’examen de la loi de règlement prendra-t-il pleinement son sens ; il suppose – j’en ai à plusieurs reprises exprimé le souhait – une modification de notre règlement, qui devrait susciter l’accord de tous, permettant d’y consacrer le temps et les moyens humains nécessaires. Le Premier Ministre nous y encourageait lors de son discours de politique générale. Le Parlement doit disposer d’une plus grande liberté dans la détermination de son ordre du jour, liberté d’autant plus indispensable en l’occurrence que, si le budget adopté lors du vote de la loi de finances équivaut à une intention ou, au mieux, à une feuille de route, seule la loi de règlement traduit la réalité de la gestion et le respect des engagements pris devant le Parlement. Si le temps nous a manqué cette année, c’est assurément – comme cela a été dit – en raison du calendrier électoral, qui a entravé l’examen approfondi de chacun des RAP, le remplacement de la quasi-totalité des ministres rendant difficiles des auditions sur les résultats obtenus par les différentes missions. Mais c’est bien vers ce travail de contrôle et d’optimisation que nous devons tendre.

J’en viens aux résultats globaux de cet exercice : la caractéristique la plus frappante en est la réduction du déficit, ramené à 39 milliards d’euros, soit 8 milliards de moins que ne le prévoyait la loi de finances et 4,5 milliards de moins que dans la loi de règlement pour 2005 ; encore ce résultat intègre-t-il des mesures de régularisation prises, notamment au titre des pensions, dans le cadre de la LOLF, et compte tenu desquelles le déficit s’établit en réalité à 35,73 milliards d’euros. Ainsi, pour la première fois depuis 2001, l’État enregistre-t-il un solde primaire équilibré, voire excédentaire hors régularisation.

Ces résultats très positifs s’expliquent d’abord par le strict respect de l’autorisation parlementaire, pour la quatrième fois consécutive, comme le souligne avec satisfaction le rapport de la Cour des comptes, qui se félicite également du fait que « l’objectif de stabilité en dépenses nettes à périmètre constant ait été quasiment respecté en 2006 ». L’amélioration résulte essentiellement de l’accroissement des recettes, qui démontre que la majorité n’a pas cédé à la tentation, fréquente en période préélectorale, de les surestimer. Dans l’esprit de la réforme de la LOLF, les surplus obtenus ont été affectés à la réduction du déficit de telle sorte que l’encours de la dette négociable, qui représente l’essentiel de la dette financière, diminue de 2,6 milliards d’euros au 31 décembre 2006, s’établissant à 868,77 milliards – le plafond d’emprunt étant quant à lui respecté.

Ces bonnes nouvelles ne doivent pas masquer l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir afin de moderniser l’État. Le principal enjeu est constitué par les dépenses en personnels. Si leur plafond, fixé par la loi de finances à 2 351 034 ETPT, paraît avoir été respecté dans son ensemble, nous constatons à regret que, alors que plusieurs programmes ne bénéficient pas de la totalité des moyens en personnels nécessaires à leur action – je songe à la pratique des programmes soutien en vigueur au ministère de l’équipement, qui complique l’évaluation à coût complet d’une politique et, par là même, du travail parlementaire –, d’autres dépassent le plafond autorisé, en raison notamment de transferts d’autres programmes en matière d’emploi. Il faudra faire preuve d’une plus grande transparence à l’avenir.

« L’article 7 de la LOLF », souligne à juste titre la Cour des comptes, « selon lequel les programmes regroupent l’ensemble des crédits concourant à une même action, se trouve souvent contrarié tant par l’architecture ministérielle retenue que par certaines rigidités liées à la gestion statutaire des personnels ». Ces considérations soulèvent deux questions : la maquette budgétaire modifiée qui sera mise en œuvre pour 2008 prend-elle en considération ces problèmes ainsi que notre souhait d’une concertation analogue à celle dont ont fait l’objet les maquettes antérieures ? D’autre part, à quel stade le référencement des emplois publics par métier prévu par la loi organique, ainsi que la simplification du nombre des corps et statuts, en sont-ils ? La fiabilité des données requiert en outre que soit poursuivi jusqu’à son terme le dénombrement des emplois publics : ainsi, au sein du programme « Formations supérieures et recherche universitaire », dont j’ai eu la charge, en tant que rapporteur spécial, lors de la précédente législature, l’on constate un écart de 1532 emplois par rapport aux données résultant des calculs effectués grâce au logiciel « ODE ».

S’agissant des opérateurs mentionnés dans l’article 51 de la LOLF, que j’évoquais tout à l’heure, le caractère nébuleux de certaines données conduit à s’interroger : le ministère de l’écologie – domaine comportant 74 opérateurs – indique une consommation de 4 648 ETPT, contre 7 000 prévus par le PAP ; qu’en est-il réellement ? Si des progrès restent indispensables afin que le Parlement mesure le chemin accompli, les chiffres – plus de 5 000 emplois – traduisent néanmoins une authentique volonté de réduction des effectifs de l’État.

Réduction du déficit, maintien des dépenses, stabilisation de la dette, diminution des effectifs : telle est en somme la voie dans laquelle la loi de règlement nous incite à poursuivre, à des fins de meilleure gestion ; voilà pourquoi le groupe UMP l’adoptera sans hésiter (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Pierre-Alain Muet – Je tiens à saluer à mon tour la qualité du rapport de la Cour des Comptes, qui constitue un véritable atout. Comme l’ont souligné plusieurs collègues, si nous voulons mettre l’accent sur la réduction du déficit, il nous faudra accorder davantage d’importance au débat portant sur la loi de règlement, car celle-ci témoigne de la manière dont les discours se traduisent dans la réalité.

M. le rapporteur général a présenté avec satisfaction la situation financière du pays en 2006. L’on peut certes se réjouir que les résultats financiers en 2006 soient un peu moins dégradés qu’ils ne l’étaient au cours des quatre années précédentes. Mais l’on est également en droit de s’inquiéter – tel est le sens du rapport de la Cour des comptes – en constatant que, après un déficit supérieur à 3 % pendant une durée officielle de trois ans, mais de quatre années si l’on inclut 2005 – qui ne s’éloignait guère du déficit excessif –, le déficit réel est encore proche de 3 % et que la baisse du ratio d’endettement en 2006 ne résulte que de mesures ponctuelles, non reconductibles, qui, selon l’expression du rapport, « ne constituent pas une voie structurelle de désendettement ». Certes, en affichage, le déficit représente 2,5 % du PIB, mais au prix de mesures exceptionnelles dont le total représente 5 milliards d’euros – soulte de La Poste, modifications du calendrier des versements des acomptes de l'IS et taxation anticipée des plans d'épargne-logement – et sans lesquelles le déficit réel s’élève à 2,8 % du PIB, niveau à peine égal à celui nécessaire pour stabiliser la dette.

De même, comme le souligne le rapport, la baisse de la dette en 2006, en pourcentage du PIB, ne résulte pas d’un rééquilibrage des comptes publics, mais d’un encours de plus de 16 milliards d’euros de cessions d’actif, dont 14 milliards liés à la privatisation des concessions autoroutières. Ce montant, indique le président Séguin, n’avait jamais été atteint depuis la vague de privatisations de 1986 : « le produit financier immédiat attendu a primé sur toute autre considération stratégique ».

Or ce type de cession qui consiste à vendre des actifs qui auraient continué à procurer d'importants revenus à l'État dans les années futures n'est en aucune façon un désendettement. Si la cession s'est faite au prix du marché, elle est au mieux neutre sur la dette réelle – c'est-à-dire sur la dette nette, selon des critères de mesure qui furent brièvement adoptés en 2000 et en 2001.

La persistance de ces déficits est d’autant plus inquiétante que l'économie mondiale a connu depuis 2002 un cycle de croissance particulièrement forte - non plus de 3,5 % comme au cours des années précédentes, mais de 4 ou 5 % -, que la plupart des pays ont mis à profit pour réduire leur déficit, à la différence de la France. Il est vrai que notre pays est resté à l'écart de cette croissance…

M. Daniel Garrigue – Vous oubliez de quelle situation nous héritions en 2002 !

Mme Marie-Hélène des Esgaulx – Nous étions les seuls à pratiquer les 35 heures !

M. Pierre-Alain Muet – La croissance s’élève certes à 2 % en 2006, mais dans le même temps, elle est de 2,7 % dans les pays européens et de 5 % dans le monde. Pourquoi donc la France est-elle restée aussi durablement éloignée de l’équilibre, incapable de respecter la norme des 3 % du PIB ?

Il est intéressant d’examiner les faits à la lumière des discours prononcés à l’époque. Ainsi Francis Mer, qui avait pratiqué des allègements d’impôts en 2002 pour relancer la croissance, se faisait-il fort de maîtriser les dépenses publiques afin de baisser les impôts et de désendetter le pays. La réalité a été tout autre : le déficit public, qui représentait 1,5 % du PIB en 2001 et entre 2,2 et 2,5 % en 2002, a commencé de se creuser dès l’été pour atteindre 4,1 % en 2003. Il est resté au-dessus de 3,6 % en 2004 et n’a été ramené à 3 % en 2005 que grâce à une soulte d’environ 8 milliards, provenant des industries électriques et gazières.

La France s’est ainsi trouvée pendant cinq ans – elle l’est aujourd’hui encore – dans une situation de déficit excessif : certes, la fiscalité a été abaissée mais, par la suite, les prélèvements obligatoires ont été augmentés de près de 1 point ; si les dépenses de l’État ont été contenues dans une limite de 0,3 %, la croissance n’a pas suivi, se trouvant toujours en deçà des prévisions ; enfin, la stratégie consistant à laisser glisser les déficits en début de période a échoué, puisqu’il s’est avéré impossible de les ramener à un niveau convenable.

Cette expérience ne laisse donc pas de nous inquiéter sur la politique que vous comptez suivre. Si le Président de la République a parlé de rupture, je crains que dans le domaine de la politique économique, vous n’ayez choisi la continuité : à nouveau, vous faites des cadeaux fiscaux en début de mandat, promettant, pour plus tard, la réduction des déficits. Ces cinq dernières années démontrent combien cette stratégie est dangereuse pour la dette, qui se trouve aujourd’hui encore à un niveau extrêmement élevé. Le gouvernement Raffarin pouvait se permettre de ne pas s’en préoccuper, puisque la situation des dépenses publiques avait été assainie ; mais vous héritez d’une situation beaucoup moins favorable ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)

La séance, suspendue à 12 heures 35, est reprise à 12 heures 40.

M. Daniel Garrigue – Même si cette séance a lieu un lundi en comité restreint, il faut se féliciter de ce que le débat sur la loi de règlement et le débat d’orientation budgétaire soient joints : la continuité en matière de redressement des finances publiques sera bien assurée.

Le président de la Cour des comptes a évoqué un « big bang » : de fait, la LOLF a été remarquablement mise en œuvre, qu’il s’agisse de la réserve de précaution, de la fongibilité des crédits ou de la comptabilité générale de l’État, certifiée par la Cour des comptes.

Je voudrais souligner la détermination dont M. de Villepin a fait preuve dans la maîtrise des finances de l’État…

M. Jean-Pierre Brard – C’est un fidèle qui parle !

M. Daniel Garrigue – D’une part, les dépenses ont été contenues, qu’il s’agisse du plafond des dépenses ou de celui des emplois. D’autre part, la totalité des plus-values fiscales a été affectée à la réduction du déficit budgétaire, ce qui était méritoire en année électorale : on a connu des gouvernements moins vertueux, qui n’ont pas eu ce courage et ont largement dispersé les cagnottes.

M. Guy Geoffroy – Très bien !

M. Daniel Garrigue – M. le rapporteur général a fort bien souligné le phénomène de sur-réaction des recettes fiscales à la croissance. C’est bien la preuve que notre système est capable de créer spontanément les ressources nécessaires au financement des mesures que nous avons adoptées.

Sur certains points cependant, il faut encore progresser. Ainsi de la maîtrise des relations financières entre l’État et la sécurité sociale qui est l’une de nos priorités : votre périmètre d’action, Monsieur le ministre, en est la preuve.

Il faudra aussi nous interroger sur les moyens de mieux soutenir la croissance et de financer les investissements, notamment des infrastructures.

J’aurais voulu faire observer à M. Muet – qui n’est plus là –, que nous nous trouvons dans une situation très différente de celle de 2002. À l’époque, la croissance était totalement arrêtée, et par contrecoup nous étions confrontés à une explosion des déficits publics, sans parler de quelques bombes à retardement que nous avons découvertes les années suivantes ; en outre, nous connaissions une aggravation du chômage. Aujourd’hui, la croissance est là – même si elle n’est pas encore suffisante –, la maîtrise des déficits est en bonne voie, en particulier pour l’État, et le chômage recule. La rupture est largement engagée : à nous de savoir lui donner la continuité ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Laurent Hénart – L’examen de cette loi de règlement est l’occasion d’un regard rétrospectif sur plusieurs années. Pendant trente ans, toutes majorités confondues, on a voté des lois de finances puis des lois de règlement en déficit, et la dette s’est évidemment considérablement accrue. Or depuis 2002, le déficit d’exécution s’est fortement réduit puisqu’on est passé de près de 50 milliards à 36 milliards, et cela avec une croissance très faible, qui rend d’autant plus louable l’assainissement des comptes. Pour la première fois depuis 2001, l’équilibre primaire est atteint.

Quelques mots à ce propos sur la sincérité des estimations. En 2001, le déficit d’exécution était supérieur de 4 milliards à celui qui avait été inscrit dans la loi de finances initiale ; en 2002, l’écart a atteint 20 milliards. Le phénomène s’est ensuite inversé : nous avons fait 11 milliards de mieux que les prévisions en 2004, 4 milliards en 2005 et de nouveau 11 milliards en 2006 ; autrement dit, nous avons fait en sorte que la loi de finances soit sécurisée et que la loi de règlement ne nous apporte que des bonnes surprises. C’est un vrai changement, sur lequel il faut insister. Il résulte du primat de la norme d’évolution des dépenses : on a arrêté de raisonner sur le niveau de déficit souhaitable, pour s’attacher à l’autorisation parlementaire de dépense – à laquelle le Gouvernement s’est astreint. C’est un changement profond de culture, qui va dans le sens de la démocratie.

Cela n’a pas nui au dynamisme des politiques publiques, puisque cela n’a pas empêché des redéploiements importants au profit de la politique de la ville en 2005 et, en 2006, une modification du plan de cohésion sociale au profit du logement et de l’entrée des jeunes dans la vie active.

Il faut aussi se féliciter des effets de la LOLF. Le président de la commission des finances, qui a souligné avec raison qu’il était possible de dépasser les clivages politiques sur ces sujets, a joué un rôle majeur dans sa conception et sa mise en œuvre. Nous devons avoir la sagesse de poursuivre son application, tant dans le travail des rapporteurs spéciaux que dans les administrations centrales et déconcentrées. Peut-être faudra-t-il revoir certaines nomenclatures pour qu’elles soient plus adaptées à la conduite des politiques publiques. Ce chantier va certainement nous occuper pendant plusieurs années encore ; si les parlementaires savent s’y investir, la loi de règlement deviendra un rendez-vous de plus en plus important. Outre les efforts réclamés à l’exécutif, il importe que le Parlement sache organiser ses travaux internes pour relever ce défi hautement républicain – qui suppose de dépasser les querelles partisanes (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean Launay – Ce projet de loi de règlement est marqué par un double contexte : d’une part, une économie française à la traîne, avec un taux de croissance de 2,1 % en 2006, contre 2,7 % dans la zone euro ; d’autre part, pour la première fois, l’établissement des comptes selon les exigences de la LOLF, lequel s’accompagne d’une fongibilité des crédits au sein des programmes – dont la Cour des comptes constate un usage assez prudent, avec 400 millions de crédits déplacés par les gestionnaires.

Les recettes nettes, c’est-à-dire hors remboursements et dégrèvements, atteignent 322,54 milliards, et les dépenses 550,1 milliards, dont 269,6 pour le budget général. Le déficit de l’État reste donc élevé : 39 milliards, soit 7 milliards de plus que fin 2001. Les comptes publics continuent donc de se dégrader. Le déficit représente 2,5 % du PIB, et les projections le situent au même niveau en 2007 et 2008. Si, pour la première fois depuis 2001, l’État affiche un solde primaire proche de l’équilibre, ses recettes ne sont toujours pas suffisantes pour payer une partie au moins des intérêts de la dette. De plus, la Cour des comptes relève que 531 millions de dépenses n’ont pas été comptabilisées et que la fin de l’année a été marquée par de nombreux arriérés de paiement ; elle insiste sur la nécessité à l’avenir de lever l’incertitude relative au montant des dépenses reportées d’une année sur l’autre.

Certes, nous nous trouvons pour la première fois sous la limite communautaire des 3 % de PIB, mais le déficit public moyen de la zone euro en 2006 est de 1,6 % : comme en matière de croissance, la France fait moins bien que ses voisins.

Quant à la dette, qui avait baissé sous la précédente législature, elle représentait encore 63, 7 % du PIB fin 2006, après avoir atteint le niveau record de 66,2% fin 2005. C’est nettement supérieur au plafond fixé dans nos engagements européens – qui avaient toujours été tenus entre 1997 et 2002. Votre échec dans la maîtrise de l’endettement public est donc patent, et d’ailleurs sévèrement jugé par la Cour des comptes, qui constate que les mesures prises – telles que les cessions – ne constituent pas une voie durable de désendettement.

Les prélèvements obligatoires continuent d’augmenter : en atteignant 44,2 % du PIB, ils infirment les dires de M. Copé, qui pensait pouvoir baisser à la fois les dépenses, les impôts, les déficits et la dette…

Les premières tendances de 2007 ne font qu’aviver nos inquiétudes. Le rapporteur général vous a interrogé en commission des finances, Monsieur le ministre, sur l’impact du texte TEPA, mais vous n’avez répondu que sur le coût des heures supplémentaires, en omettant scrupuleusement le manque de recettes lié au bouclier fiscal et à l’affaiblissement de l’ISF.

Pour conclure, je regrette que les délais d’examen de ce projet de loi de règlement aient été trop courts pour permettre un travail approfondi sur les rapports annuels de performances, et tiens à souligner l’utilisation lacunaire des indicateurs de performance et le manque de hiérarchisation des objectifs. Ce sont des constats objectifs, sur lesquels nous pouvons tomber d’accord si nous voulons donner toute sa force à la LOLF (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).

M. Louis Giscard d'Estaing – Grâce à ce projet de loi de règlement, nous pouvons non seulement vérifier la sincérité des comptes de l’État, tout en procédant à d’utiles comparaisons dans le temps, mais nous mesurons également la nécessité d’améliorer encore le contrôle du Parlement sur les dépenses publiques.

Tout d’abord, je me réjouis du rapprochement entre la comptabilité de l’État et celle des opérateurs économiques : ce projet de loi recourt enfin à des concepts auxquels nous étions malheureusement peu habitués dans la discussion budgétaire – stocks, provisions, ou encore amortissements. Il est ainsi plus facile de cerner le bilan de l’État grâce à la notion d’actif net et d’engagements hors bilan – respectivement 538 et 230 milliards d’euros. À cela s’ajoute la certification des comptes, qui favorisera la lisibilité, la sincérité et la transparence du budget

Autre mérite de ce projet de loi de règlement, nous pouvons établir des comparaisons fort intéressantes, car le budget 2006 était le dernier de la législature précédente. Par exemple, si d’importants actifs appartenant à l’État ont été cédés pendant les deux dernières législatures, nous seuls en avons affecté le produit à la réduction de l’endettement l’État.

Plusieurs députés UMP – Très bien !

M. Louis Giscard d'Estaing – N’oublions pas non plus la gestion des entreprises publiques, notamment le Crédit Lyonnais. Souvenez-vous des conclusions de la commission d’enquête parlementaire présidée par Philippe Douste-Blazy, et dont le rapporteur était Michel Diefenbacher : la gestion de plusieurs ministres des finances avait alors été mise en cause, notamment celle de Dominique Strauss-Kahn et de Laurent Fabius…

M. Jean-Louis Idiart – Voyons ! Vous savez bien qu’il ne faut pas toucher à Dominique Strauss-Kahn en ce moment (Sourires).

M. Louis Giscard d'Estaing – Chacun garde aussi en mémoire nos débats sur le budget 2002, qu’il s’agisse de l’hypothèse retenue pour le taux de croissance ou des dépenses non budgétées, comme l’APA. Mais il faudrait également citer les retards constatés dans l’exécution des contrats de plan État-régions 2000-2006, et dénoncés notamment par Augustin Bonrepaux, auquel je veux rendre hommage.

Nous avons enfin beaucoup progressé grâce à la LOLF, les RAP donnant une image plus claire des politiques publiques. Il reste toutefois bien des progrès à réaliser en nous appuyant sur les rapports de la Cour des comptes. La coordination de nos travaux avec ceux de la Cour reste d’ailleurs à améliorer…

Comme le rappelait Nicolas Sarkozy le 14 janvier dernier, la démocratie irréprochable, ce n’est pas une démocratie où l’exécutif est tout, et le Parlement rien, mais une démocratie où le Parlement dispose des moyens pour contrôler l’exécutif. C’est l’honneur de notre majorité et des gouvernements précédents que d’avoir veillé au respect de l’autorisation parlementaire. Nous partons sur de bonnes bases (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-François Lamour – Ministre sous le gouvernement précédent, je peux témoigner de notre volonté de vous présenter un budget 2006 sincère, par opposition aux projets de budget de 2001 et 2002, dont l’exotisme nous avait compliqué la tâche.

Rendez-vous très technique, et sans doute encore trop confidentiel, ce projet de loi de règlement a pour mérite de refléter l’utilisation des deniers publics et l’orientation des politiques publiques pendant un exercice budgétaire. J’ai pu juger de l’effort consenti par nos administrations, centrales ou déconcentrées, pour appliquer pleinement la LOLF. Sans remettre en cause la séparation des pouvoirs, nous avons affiné ensemble ce texte crucial.

Il faudra toutefois continuer à améliorer les BOP et les RAP : ainsi, en matière sportive, il est facile d’élaborer des indicateurs de performance compréhensibles, mais ce n’est pas le cas dans le domaine de la jeunesse et des sports. Avec tous les services concernés, il faudra remettre le métier sur l’ouvrage, faute de quoi nous ne pourrons pas rendre plus efficace la dépense publique. Il faudra nous appuyer sur la Cour des comptes, qui a su être un aiguillon, et non pas seulement un censeur.

Les dernières élections viennent de montrer ce que les Français attendent de nous : un nouveau comportement, mêlant esprit de responsabilité et volonté d’action et d’innovation. Nos concitoyens seront exigeants, car ils savent que nous bénéficions de circonstances particulièrement favorables.

Cette loi de règlement nous permet de revenir sur le budget 2006, qui avait été innovant sur le plan de la procédure. Mais c’est aussi l’occasion de tirer les premières leçons de notre nouvel outil, la LOLF (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Yves Censi – Dernier budget de la précédente législature, le budget 2006 clôt un cycle quinquennal, d’un point de vue budgétaire et politique. Cette loi de règlement nous permet d’établir enfin, après bien des polémiques, la réalité des faits.

À la fin de l’année 2005, lors des discussions budgétaires, nos collègues de l’opposition prédisaient en effet un avenir des plus noirs si nous retenions les choix financiers qui nous étaient présentés. Jamais, prétendaient ces Cassandre, nous ne pourrions réduire la pression fiscale sans remettre en cause l’objectif de baisse sensible du déficit et de la dette.

M. Jean Launay – C’est maintenant démontré !

M. Yves Censi – Mais non ! L’expérience a prouvé que c’est vous qui vous aviez tort !

Nos débats entrent également en résonance avec les dernières élections : grâce à l’excellent travail du rapporteur général, mais aussi grâce à la certification de la Cour des comptes, chacun s’aperçoit combien la réalité budgétaire a été travestie par l’opposition, qui répétait sans cesse que nous avions fait exploser la dette et le déficit – contrairement au gouvernement Jospin, prétendait-on, alors qu’il avait laissé derrière lui une véritable bombe à retardement.

Je suis heureux que nous puissions remettre aujourd’hui certaines pendules à l'heure. Nous le faisons d’autant mieux que la LOLF offre des outils permettant de mesurer des résultats,et non plus seulement des moyens. D'où l'importance des RAP, véritables tableaux de bord pour l'élaboration du prochain budget.

L’année 2007 sera donc décisive car la LOLF nous permettra de contrôler au fil des mois l’application et les résultats réels des dispositions que nous avons votées. Les tableaux de bord nous permettent dès à présent de constater la sincérité des comptes et les lacunes éventuelles des prévisions, quelles que soient les missions considérées – la mission « travail et emploi » par exemple, ou encore la mission « tourisme et patrimoine » chère à mon cœur et à celui de mon collègue Michel Bouvard. Le Parlement a maintenant en mains un outil efficace qui lui permet de se prononcer aisément sur les orientations de la politique gouvernementale et de les contrôler. Il nous reste à faire connaître à la nation les résultats de nos travaux de manière plus accessible et plus claire. La LOLF a été une petite révolution, mais la vraie révolution sera de s’en servir pour porter les travaux du Parlement à la connaissance de nos concitoyens. La nécessité de rapprocher les Français de leur Assemblée est un enjeu démocratique. Le budget national n'est pas réservé aux comptables, ou aux quelques membres d’un cénacle : traduction de choix politiques, il doit être accessible à chaque Français (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

La discussion générale est close.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu cet après-midi, à 15 heures.

La séance est levée à 13 heures 20.

La Directrice du service
du compte rendu analytique,

Marie-Christine CHESNAIS

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