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La séance est ouverte à quinze heures.
L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice – Je suis honorée de venir à nouveau devant vous au nom du Gouvernement, afin de vous présenter ce projet de loi. La République doit montrer qu’elle ne s’arrête pas aux portes des lieux privatifs de liberté ; elle doit s’assurer du respect des droits fondamentaux de ceux qu’elle a décidé d’isoler, de l’équité de traitement et du respect de la personne humaine dans l’ensemble de ces lieux.
Telles sont les exigences auxquelles obéit ce texte, dont je sais que vous souhaitez l’améliorer, après certains éclaircissements déjà apportés lors de son examen au Sénat. La commission des lois vous soumettra ainsi des amendements avisés ; je remercie son président, M. Warsmann, de la qualité de ces contributions, et son rapporteur, M. Philippe Goujon, dont la réflexion et la connaissance du sujet apportent toujours un éclairage très pertinent et nous seront fort utiles.
Ce projet a une genèse, est porteur d’une volonté et fixe des principes.
L'idée d'un contrôle extérieur, mûrie depuis une dizaine d'années, doit beaucoup aux réflexions du Parlement ; elle résulte également des engagements de la France. Rappelons que c'est en 1999 qu'Elisabeth Guigou, alors garde des sceaux, a pris l'initiative de réunir une commission chargée d'étudier les modalités du contrôle extérieur des prisons et présidée par M. Guy Canivet, Premier président de la Cour de cassation. Dans son rapport, remis en mars 2000, celui-ci préconisait l'instauration d'un organe de contrôle indépendant. Ces conclusions ont donné l'impulsion à plusieurs initiatives parlementaires. Ainsi, à l'Assemblée nationale, la création d’une commission d'enquête sur la situation dans les prisons françaises a été suivie du dépôt de plusieurs propositions de loi, dont celles de Mme Marylise Lebranchu et de M. Michel Hunault. Au Sénat, les travaux d'une autre commission d'enquête ont débouché sur le vote d'une proposition de loi en 2001. Toutes ces initiatives ont été déterminantes, en enrichissant notre réflexion, en nous conduisant à nous interroger sur les autres lieux d'enfermement que les prisons, en témoignant enfin de la qualité de vos investigations, au travers d'une mission peu connue de nos concitoyens : la visite des prisons par les parlementaires.
D’autre part, ce projet est directement issu des engagements européens et internationaux de la France : celle-ci a signé en 2005 le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et les traitements inhumains, cruels ou dégradants, qui préconise l'instauration d'un « mécanisme national de visites régulières dans tous les lieux où des personnes sont privées de liberté sur décision de l'autorité publique ». En adoptant ce projet de loi, vous mettrez notre pays en position de ratifier cet engagement au premier semestre 2008. En outre, il nous permettra d’appliquer, conformément aux recommandations du Conseil de l'Europe, les nouvelles règles pénitentiaires européennes, qui mentionnent notamment la nécessité d'un « contrôle indépendant mené par une autorité qui rendra publiquement compte de ses conclusions ».
Telle est la genèse de ce projet, porteur d’une volonté de transparence et d'humanité. La transparence est au cœur de notre conception de la République, qui doit en effet pouvoir rendre compte de ce qu'elle voit et de ce qu'elle fait. Ainsi, l’exercice d’un contrôle par une autorité indépendante du pouvoir exécutif marque une avancée de l’état de droit : celui-ci, loin d’avoir des raisons de craindre ce contrôle, aurait au contraire tout à redouter du soupçon d’opacité auquel l’absence de contrôle exposerait le fonctionnement de ses institutions. Ce soupçon serait injuste pour les personnels chargés des lieux de privation de liberté – fonctionnaires de l'administration pénitentiaire, policiers, gendarmes, douaniers, personnels hospitaliers, militaires. Tous s'acquittent de missions essentielles, dans des conditions souvent difficiles, parfois dangereuses ; je tiens à leur rendre hommage. Depuis mon entrée en fonction, mes rencontres avec de nombreux fonctionnaires de l'administration pénitentiaire m'ont encouragée à mener à bien ce projet, car, comme me l’ont dit leurs organisations syndicales, ils sont les premiers à souffrir de la dévalorisation de l’image de leur métier. Voilà pourquoi ils ont besoin d'un regard extérieur sur un univers par nature isolé – en somme, un regard extérieur sur un monde intérieur. C’est également le cas des personnes privées de liberté.
Si la transparence est ainsi au cœur de notre conception de la République, l'humanité, quant à elle, est au cœur de nos valeurs. La privation de liberté est parfois nécessaire. En contester le bien-fondé, c'est refuser de voir en chacun un être responsable de ses actes, un citoyen ; c’est aussi dénier le droit à la réinsertion et à la réhabilitation qu'elle rend possibles. Toutes les personnes privées de liberté n’en conservent pas moins des droits fondamentaux dont le respect est impératif. Si, s’agissant des détenus, le projet de loi pénitentiaire que je vous soumettrai en novembre tendra à renforcer ces droits, l’institution d’un contrôleur général des lieux privatifs de liberté permettra sans attendre de les faire respecter. Il est important de souligner que ce n’est pas un contrôle des lieux de privation de liberté qu’il s’agit d’instituer, mais bien un contrôleur. Autrement dit, c’est à un homme – ou à une femme – que nous allons conférer cette autorité ; l'humanisation des conditions de vie dans ces lieux d’enfermement commence peut-être par là.
Quant aux principes que fixe ce projet et qui seront détaillés lors de l'examen des articles, en voici pour l’essentiel la teneur : d’une part, le contrôleur général bénéficiera du statut d'autorité indépendante ; d’autre part, ses missions s'exerceront à l'égard de tous les lieux de privation de liberté.
Tout d’abord, le statut d’autorité indépendante donné au contrôleur général, nommé par le Président de la République, lui conférera légitimité et efficacité. Garantie par un mandat de six ans, non renouvelable, son indépendance est en outre renforcée par les incompatibilités que prévoit le projet. En outre, le contrôleur général disposera de toute la latitude nécessaire pour organiser une équipe pluridisciplinaire. Il aura les moyens de recruter les contrôleurs qui l'assisteront, par voie de détachement s'il s'agit d'agents publics, par contrat s'ils viennent du secteur privé. On a raison de dire que c'est l'homme -ou la femme - qui fait la fonction ; ainsi, la légitimité et l'efficacité du contrôleur général viendront aussi de son action : c’est par la qualité de ses recommandations qu’il s’imposera.
L'exemple du médiateur de la République est parlant : les personnalités successives qui ont exercé cette fonction éminente l’ont enracinée dans notre paysage institutionnel, lui donnant une notoriété et une efficacité sans doute initialement inimaginables. M. Jean-Paul Delevoye me l'a confié : il apportera toute son aide au futur contrôleur général. Le projet de loi, amendé par le Sénat, lui permet du reste de le saisir.
Second principe essentiel : l'étendue et les modalités du contrôle. Les missions du contrôleur général s'exerceront à l’égard de tous les lieux de privation de liberté : telle est la force du projet ; telle est aussi son originalité. En effet, la mission du contrôleur général s’étend bien au-delà des frontières du monde carcéral, car la sanction pénale n'est pas la seule cause de privation de liberté : on peut aussi retenir quelqu'un contre sa volonté pour le protéger de lui-même et d'une fragilité qui le mettrait en danger à l'extérieur.
Ainsi, le projet concerne tous les lieux de privation de liberté sur le territoire de la République, des zones d'attente des aéroports aux secteurs psychiatriques des établissements hospitaliers – au total, 5 788 lieux, dont le texte, sans les énumérer un par un, donne une définition suffisamment large pour s'adapter à toute évolution future. Parmi ces lieux, 219 sont du ressort du ministre de la justice, les autres relevant des ministres de l'intérieur, de l'immigration et de l'intégration, de la défense, de la santé et du budget. Ces lieux n'ont pas les mêmes raisons d'être. Ceux qui les peuplent n'ont parfois rien en commun, sinon la dignité humaine, qu’ils conservent malgré leur situation, malgré la sanction pénale ou la maladie mentale. « Une société se juge à l'état de ses prisons », disait Albert Camus ; en ce début de XXIe siècle, nous devons étendre son constat à l'ensemble des lieux d'enfermement. Il y va de l’honneur de la France.
De même, les étrangers en centre de rétention doivent être pris en charge avec dignité. Un interprète doit les aider à comprendre leur situation. Les personnes soumises à une garde à vue doivent également voir leurs droits respectés. La vulnérabilité des malades, dans les hôpitaux psychiatriques, appelle un surcroît particulier de vigilance : leur faiblesse ne doit pas les empêcher de maintenir des relations avec le monde extérieur et de conserver une vie de famille.
Nous aurions pu faire d'autres choix que celui d’une mission globale confiée à une autorité nouvelle ; le protocole facultatif à la convention de l'ONU nous en laissait la possibilité. Mais il était nécessaire de donner une lisibilité à l'action des différents organismes qui veillent déjà au respect de la dignité humaine dans les lieux de privation de liberté. Aux mécanismes de contrôle interne, déjà anciens, se sont ainsi ajoutés des organes de contrôle extérieurs, par exemple la Commission nationale de déontologie de la sécurité – CNDS –, dont, depuis 2001, les avis et rapports ont eu une incidence réelle sur les services et les lieux visités. Mais, si leur travail rigoureux est indispensable, la fréquence variable de leurs interventions, la diversité de leurs modes de saisine, la disparité de leurs compétences expliquent l’impression d’un éclatement de leurs missions. Ces organes, le contrôleur général n'aura pas vocation à s’y substituer, mais il travaillera en coordination avec eux et, en prêtant un nom et une voix puissante à leur cause, il renforcera l'efficacité de leur action, car la voix d'un homme porte plus haut et plus loin que les conclusions d'un rapport.
Lors d’une visite à Londres, en juillet, en compagnie de M. le rapporteur Philippe Goujon, j’ai rencontré Mme Anne Owers, inspectrice en chef des prisons britanniques – fonction qui existe depuis 1981. Ses observations et son analyse m'ont confortée dans le choix d'un contrôle concentré autour d'une personnalité unique et d'une équipe pluridisciplinaire.
En Grande-Bretagne, chaque visite de l'inspecteur en chef donne lieu à un rapport accompagné de recommandations aux autorités, dont 75 % sont suivies d'effet dans les deux ans, comme l'inspecteur peut le vérifier à l'occasion de visites inopinées. La possibilité de telles visites a, vous le savez, fait débat en France ; le Gouvernement a donné un avis favorable à un amendement du Sénat, qui permet au contrôleur général, sous réserve de motifs graves et bien identifiés, d’effectuer des visites à tout moment. J'ai conscience des efforts que l’exercice de ce contrôle demandera aux administrations, mais je suis convaincue que le dialogue pourra s'établir à l'occasion des investigations, et que ce dialogue est la meilleure promesse de résultats.
« L'ignorance, l'oubli ou le mépris des droits de l'homme sont les seules causes des malheurs publics. » Je vous propose de marquer ensemble un nouveau progrès, en veillant au respect des droits fondamentaux jusque dans les lieux où l'on est privé de sa liberté (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Philippe Goujon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République – Le projet de loi, adopté par le Sénat le 31 juillet, crée une nouvelle autorité indépendante chargée d'exercer un contrôle extérieur, indépendant et effectif de l'ensemble des lieux de privation de liberté. Ce texte était très attendu ; j'ai pu rencontrer les directeurs d'administration ainsi que les syndicats : tous sont favorables à ce contrôle.
Faire entrer un regard extérieur dans un lieu clos présente un double intérêt. Il s'agit, tout d'abord, de prévenir d'éventuels abus. Les lieux privatifs de liberté sont par nature des lieux de violence, où s'exerce une coercition légitime, institutionnelle, qui doit respecter certaines règles, et il s'agit de s’en assurer. Mais il existe aussi une violence non légitime entre les personnes privées de liberté. Il convient de lever la suspicion sur les conditions de traitement de ces personnes.
Le projet permet en outre à la France de se conformer aux stipulations du protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, que notre pays a signé le 16 septembre 2005 et qu’il s'est engagé à ratifier avant septembre 2008. Ce texte prévoit la création d'un « mécanisme national de prévention » indépendant, dans un délai d'un an après ratification. Notre pays prend donc un peu d'avance.
L'inscription de ce texte à l'ordre du jour des deux sessions extraordinaires de juillet et septembre souligne la volonté du Gouvernement d’instituer rapidement le contrôle extérieur des lieux de privation de liberté, et je tiens à le saluer.
Le projet a été adopté sans aucune voix contre par le Sénat, qui a notablement amélioré, précisé et enrichi le texte, puisque 26 amendements parlementaires ont été adoptés, dont plusieurs venaient de l'opposition, renforçant les garanties qui entourent le statut du contrôleur général, et ce notamment sur le fondement des recommandations du rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes, présenté en 2006 par M. Gélard.
Sur le contrôle extérieur, la réflexion est déjà bien avancée dans notre pays. Tant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale que celle du Sénat sur la situation des prisons françaises ont plaidé, en juin 2000, pour l'instauration d'un tel contrôle. Plusieurs propositions de loi, déposées par MM. Hyest et Cabanel, au Sénat, M. Hunault et Mme Lebranchu, à l'Assemblée nationale, visaient ce même objectif. Enfin, l'excellent rapport de M. Canivet, Premier président de la Cour de cassation, chargé par Mme Guigou, alors garde des Sceaux, « d'étudier les manières d'améliorer le contrôle extérieur des prisons », et remis en 2000, plaidait pour l'instauration d'un contrôle extérieur indépendant, distinct des fonctions de médiation. Le projet atteint cet objectif et va même plus loin, puisqu'il l'étend à tous les lieux de privation de liberté.
Les lieux d'enfermement subissent déjà de nombreux contrôles, mais dispersés et trop souvent limités. Ainsi, alors que peu d'administrations sont soumises à autant de contrôles, ceux-ci apparaissent insuffisants, notamment en raison de leur éclatement.
Aussi, je souhaite vous faire part de trois préoccupations. La première a trait au statut du contrôleur général et des contrôleurs auxquels il pourra déléguer ses pouvoirs. Nous devons veiller à doter le premier d'un statut garantissant pleinement son indépendance. À cet égard, le Sénat a apporté de nombreuses garanties, en créant un régime complet d'immunités, incompatibilités et inéligibilités. Mais je suis aussi soucieux du statut que le décret en Conseil d'État doit conférer aux contrôleurs, et qui devra concilier l’indépendance et la compétence.
Ensuite, le législateur doit veiller à ce que la loi respecte au mieux les stipulations du protocole facultatif. Enfin, il me paraît nécessaire de mettre en cohérence les différents contrôles. Si la pluralité des mécanismes n'est pas mauvaise en soi, puisqu’elle garantit des visites régulières dans différents lieux, il faudra clarifier les compétences des uns et des autres et les coordonner, pour éviter tant la déresponsabilisation des organes de contrôle que la démobilisation des administrations ; ce qui ne passe sans doute pas par la loi, mais plutôt par des protocoles entre les différentes instances, pour éviter les doublons. Je fais mienne également la suggestion du rapport Canivet de créer une conférence d'établissement qui se réunirait tous les ans pour confronter les différents contrôles et assurer un réel suivi. Nous retrouverons ce débat lors de l'examen de la loi pénitentiaire.
La commission, lors de sa réunion du 18 septembre, a adopté 25 amendements, dont 17 sont rédactionnels. En ce qui concerne les amendements de fond, elle en a adopté deux à l'article 2 pour préciser les conditions de nomination du contrôleur général. Le premier dit que le contrôleur général sera choisi en raison de ses compétences et connaissances professionnelles, ce qui lui confère une garantie supplémentaire d'indépendance et est conforme au protocole de l'ONU.
Le second est un amendement d'attente que j'avais présenté pour tenter de sortir du risque de contradiction entre le présent projet et la future révision constitutionnelle. Le Sénat a adopté en première lecture un amendement qui précise que le contrôleur général est nommé « après avis de la commission compétente de chaque assemblée ». Or, la commission Balladur doit rendre ses conclusions en novembre, dans la perspective d'une révision constitutionnelle en janvier. Elle réfléchit notamment à une procédure qui pourrait permettre d'associer le Parlement aux nominations dévolues au pouvoir exécutif. L'amendement précise que le contrôleur général est nommé « après consultation du Parlement dans les conditions prévues par la Constitution ». Les indications que vient de nous donner la garde des Sceaux éclairent cependant le débat d'un jour nouveau : si le projet doit être adopté définitivement avant la révision constitutionnelle, la rédaction du Sénat doit être préférée.
À l’article 5 bis, la commission a adopté un amendement qui permet au contrôleur général de saisir directement le Médiateur de la République, sans passer par le filtre parlementaire. S'agissant d'une autorité administrative indépendante, ce filtre peut en effet paraître curieux.
À l’article 6, la commission a adopté deux amendements. Le premier précise que les motifs de report de visite devront être graves « et impérieux », ce qui souligne leur caractère exceptionnel et reprend la rédaction du protocole. Le second fait obligation aux autorités responsables, dès que le motif du report a cessé, d'en avertir sans délai le contrôleur général.
La commission a également souhaité introduire une procédure d'urgence, permettant au contrôleur général de communiquer aux autorités compétentes ses observations en cas de violations graves des droits fondamentaux et de leur fixer un délai de réponse, qui devra naturellement être raisonnable et compatible avec le temps matériellement nécessaire pour la résolution du problème. Cette procédure donnera au contrôleur général un droit de suite, pour vérifier que la violation a cessé.
Enfin, la commission souhaite supprimer la mention de la Commission de contrôle des centres de rétention administrative et zones d'attente, pour permettre, à terme, la suppression d’un organe dont les missions seront dorénavant assumées par le contrôleur général.
Je vous invite à adopter ce projet de loi, tel qu’amendé par la commission des lois. Cette avancée majeure attendue depuis si longtemps constituera demain un modèle pour tous ceux qui, en Europe et ailleurs, ne disposant pas encore d'un tel organisme, auraient décidé de s'engager plus avant dans la voie du respect des droits fondamentaux et des libertés individuelles, validant l'approche du rapport Canivet : « On ne peut réinsérer une personne privée de liberté qu'en la traitant comme un citoyen ». Ce texte, Madame la garde des Sceaux, fait honneur au Gouvernement et à la France (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République – Madame la garde des Sceaux, je salue votre volonté de débattre de ce texte, qui fait honneur au Gouvernement et à notre assemblée. Il vient couronner une longue réflexion, dont témoignent les travaux de la commission Canivet, le rapport de MM. Mermaz et Floch, de la commission d’enquête parlementaire sur les prisons, et les initiatives de nos collègues, M. Hunault et Mme Lebranchu, en particulier.
Ce projet nous permettra de nous conformer aux dispositions du protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture, signé le 16 septembre 2005 et devant être ratifié avant le mois de septembre 2008. L’obligation de créer un mécanisme de contrôle national est remplie par le présent projet.
La compétence de ce nouveau contrôleur général doit être la plus large possible et couvrir l’ensemble des lieux privatifs de liberté, de même que ses possibilités de saisine et de visite doivent être étendues le plus possible. Je soutiens donc l’amendement de la commission instaurant une procédure d’urgence.
Nous souhaitons que ce texte entre en vigueur dans les meilleurs délais.
Le Gouvernement a annoncé – et je l’en remercie - que ce texte serait inscrit à l’ordre du jour prioritaire du Sénat avant la fin du mois. J’espère que vous voudrez bien le confirmer, Madame la ministre. Grâce aux contacts noués avec la commission des lois du Sénat, nous espérons également que la loi sera adoptée en l’état par la chambre haute.
Enfin, cette loi exigera des compléments ultérieurs. Le Sénat a ainsi prévu que le Contrôleur général sera nommé après avis des commissions compétentes des deux assemblées. Or, le comité présidé par Édouard Balladur risque de déboucher sur une révision constitutionnelle modifiant notamment les modalités d’association du Parlement à certaines nominations, en particulier celles des autorités administratives indépendantes. Dans un souci de réalisme, nous souhaiterions donc que le projet soit voté en l’état, quitte à modifier ensuite la procédure de nomination du Contrôleur général.
Nous devrons également veiller à la cohérence des différents contrôles qui s’exercent sur les lieux privatifs de liberté. J’espère que nous y reviendrons à l’occasion du futur projet de loi pénitentiaire. Je pense notamment à la proposition d’instituer des conférences d’établissement, comme le recommandait le rapport de Guy Canivet. Nous devons éviter les doublons en recentrant chaque contrôle sur son cœur de métier, tout en favorisant le dialogue entre les différentes instances.
Sous réserve de ces observations, je vous invite à voter ce projet de loi qui est effectivement à notre honneur, comme le rapporteur vient de l’indiquer (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Michel Hunault – Grâce à cette session extraordinaire, nous allons enfin instaurer un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté, comme nous le souhaitons depuis longtemps. Nous allons ainsi concrétiser les recommandations des Nations unies et du Conseil de l’Europe, qui a actualisé, en janvier 2006, ses règles pénitentiaires. Nous irons même plus loin en étendant la compétence du Contrôleur général à l’ensemble des lieux de privation de liberté. J’ai par ailleurs noté, Madame la garde des Sceaux, votre volonté d’ouverture à l’égard de nos amendements.
Depuis une dizaine d’années, nous nous accordons, malgré les clivages politiques, sur la nécessité d’instaurer un contrôle sur l’ensemble des lieux de privation de liberté – les différentes commissions d’enquête et les propositions de loi qui se sont succédé le prouvent. Il n’y pas si longtemps encore, les députés n’avaient pas le droit d’effectuer des visites dans les prisons… Nous devons aujourd’hui veiller à ce que les missions confiées au Contrôleur général soient définies avec la plus grande précision.
Nous aurions pu nous contenter de compléter les attributions du Médiateur de la République, comme l’ont fait certains pays européens, mais vous avez souhaité aller plus loin. Encore faudra-t-il que le Contrôleur général ne soit pas qu’un simple visiteur : nous devons nous inspirer de nos voisins et veiller à ce qu’il puisse exercer l’ensemble de ses missions. L’administration pénitentiaire – faut-il le rappeler ? – est d’ailleurs favorable à l’exercice d’un véritable contrôle.
Sur quelle base le Contrôleur général fondera-t-il son contrôle ? J’avais proposé, au nom de mon groupe, que la loi fasse référence aux règles pénitentiaires européennes. Le président de la commission s’y est opposé au motif que celles-ci seraient dépourvues de valeur juridique contraignante, mais il faudra tout de même que le Contrôleur général puisse s’appuyer sur des règles précises, pour instruire des réclamations et intervenir auprès de l’administration. Le droit est notre dernier rempart contre l’arbitraire.
D’autre part, le Contrôleur général aura la faculté de recruter des collaborateurs, soit par voie de détachement s’agissant de fonctionnaires, soit par des contrats de droit privé. Ne pourrait-on envisager qu’il ait un représentant identifié dans chaque région ? Dans le même ordre d’idée, la rationalisation de la carte judiciaire tend à ce qu’il y ait une cour d’appel par région.
Nous devons enfin donner au Contrôleur les moyens d’exercer pleinement ses missions. En effet, il n’est pas l’ennemi de l’administration pénitentiaire ; il doit au contraire être le garant que la sanction se limite à une privation de liberté, et ne porte pas atteinte à la dignité. L’humanité n’est pas contraire à une exigence de sévérité…
Ce texte n’est effectivement qu’une première étape, car nous aborderons bientôt la future loi pénitentiaire, mais aussi la loi de finances pour 2008, qui doit faire de la justice une priorité du budget de la nation ; mais c’est une étape essentielle, qui nous permettra de nous conformer aux recommandations internationales. Pour avoir été chargé par le Conseil de l’Europe d’établir plusieurs rapports sur les lieux de privation de liberté en Europe, je mesure toute la nécessité d’un rempart contre l’arbitraire. Pour donner plus de poids au Contrôleur général, je serais d’ailleurs favorable à ce qu’il vienne rendre compte, chaque année, de ses travaux devant le Parlement.
Le Nouveau centre appuiera votre exigence d’humanité, Madame la garde des Sceaux. Cette exigence qui nous rassemble aujourd’hui est en effet à votre honneur, et à l’honneur du Parlement (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau centre et du groupe UMP)
M. Jean-Frédéric Poisson – Le bon moment, une bonne idée, un bon texte ! Malgré de nombreux travaux parlementaires, qui ont favorisé une certaine prise de conscience, la perspective ouverte, voilà une dizaine d’années par le docteur Vasseur, n’a pas perdu de son actualité : il existe même un accord de principe parmi nous, comme le montre l’absence d’exception d’irrecevabilité et de question préalable.
Alors qu’on reproche parfois à notre majorité de trop se soucier des victimes, au préjudice des coupables, ce texte répond à une logique d’équilibre. Il est bon de veiller aux droits des plus faibles – c’est même tout le sens de la loi.
Ce texte permettra non seulement de rassurer ceux qui œuvrent pour le respect des droits fondamentaux et ceux qui surveillent les personnes privées de liberté, mais aussi d’assurer l’information de nos concitoyens, et de mettre ainsi un terme à la suspicion qui demeure parfois. Malgré l’existence de règles spécifiques, le principe de dignité doit être respecté partout.
Enfin, le Contrôleur général est investi d’une mission d’alerte par l’amendement sur la procédure d’urgence que la commission a adopté et que le rapporteur a évoqué tout à l’heure.
Un bon moment, donc, et une bonne idée, mais aussi un bon texte. Le Contrôleur tient ses missions du Président de la République, ce qui lui assure la légitimité et l’indépendance nécessaires. Le fait qu’il soit adoubé – selon une procédure qu’il conviendra de préciser – par les deux commissions parlementaires renforce encore cette légitimité. Ce texte s’avère également très utile pour tous les personnels qui sont en charge des lieux de privation de liberté – policiers, gendarmes, personnels de l’administration pénitentiaire, des hôpitaux psychiatriques et des centres d’éducation fermés…
Un certain nombre de sujets restent cependant en débat : l’injonction, le secret médical, la procédure de nomination, la coordination des différentes autorités de contrôle. Comme beaucoup d’entre nous, je me ferai sur ce dernier point le porte-parole des administrations concernées : il ne faudrait pas qu’elles soient submergées de demandes, au risque d’une inefficacité totale.
Le rapport Canivet insistait déjà sur cet impératif, et des pistes de réflexion ont été ébauchées en commission. Nous devons absolument œuvrer à cette harmonisation et à cette cohérence entre les différentes autorités de contrôle si nous voulons conforter le Contrôleur général dans sa mission. Les commissions parlementaires ont ainsi cherché à renforcer la portée de ses interpellations et à préciser sa place dans les institutions de notre pays. Cela nous ramène évidemment à la question de l’injonction. Il reste à s’assurer du respect de la garantie de discrétion et des suites qui seront réservées aux interventions du Contrôleur général.
Pour plusieurs d’entre nous, ce débat est l’occasion de poser des questions qui pourraient trouver une réponse dans la loi pénitentiaire dont nous débattrons dans quelques semaines. C’est le sens d’un certain nombre des amendements que nous avons déposés.
Je remercie le président de la commission des lois de l’hospitalité dont il a fait montre à l’égard des membres des autres commissions, ainsi que le rapporteur. Si le député Poisson peut remercier le rapporteur Goujon, ce n’est pas seulement en vertu d’une solidarité aquatique (Sourires), mais parce que ce texte ouvre d’heureuses perspectives à notre pays. Nos voisins l’attendent depuis longtemps : il aura valeur d’exemple par l’étendue nouvelle des missions et des pouvoirs qu’il confie au Contrôleur général. Le groupe UMP sera donc heureux de le soutenir (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Christophe Caresche – Ce projet a connu bien des vicissitudes. En préparation depuis plusieurs années, il a été précédé de plusieurs étapes – le rapport Canivet, les commissions d’enquête parlementaires, le projet de loi de Mme Lebranchu et de nombreuses propositions de loi. Mais si nous nous réjouissons qu’il vienne enfin en discussion, nous ne cédons pas pour autant à l’unanimisme. Si les prisons sont dans la situation que l’on connaît – en état de faillite, pour reprendre un terme à la mode – ce n’est pas seulement le résultat d’investissements insuffisants, mais bien d’une politique pénale qui contribue à accroître la population carcérale. On ne peut tout de même pas remplir les prisons tout en s’étonnant de ce qui en résulte ! Nous avons d’ailleurs eu l’occasion de dire nos inquiétudes lors de la discussion de la loi sur les peines plancher. Je ne suis pas sûr que le Contrôleur des prisons pourra éviter les difficultés qui naîtront de son application.
Le présent texte a été grandement amélioré par le Sénat. À l’origine, il était trop restrictif, tant sur les compétences du Contrôleur que sur sa nomination – prévue par simple décret. J’espère cependant, Madame la ministre, que l'Assemblée nationale aura un jour la primeur d’un texte sur la justice. Ce serait un signe de respect pour notre institution.
Il reste bien des points à préciser – mon collègue Jean-Jacques Urvoas y reviendra dans la défense de sa motion de renvoi en commission. L’absence de pouvoir d’injonction du Contrôleur général me préoccupe particulièrement. Les autorités qui disposent d’un tel pouvoir l’utilisent certes rarement, mais cela leur confère une réelle autorité. Nous regrettons donc qu’aucune avancée n’ait été enregistrée sur ce point. Vous comptez sur la publicité qui sera donnée au rapport du Contrôleur. Je doute pour ma part qu’elle suffise.
Je pense d’autre part qu’il était pertinent d’envisager de confier cette mission au Médiateur de la République. La multiplication des autorités de contrôle du milieu carcéral – Inspection générale pour l’administration pénitentiaire, Contrôleur des prisons, Médiateur, Commission nationale de déontologie de la sécurité, HALDE… – risque en effet d’être source de confusion. Je reviendrai donc sur ce point en déposant un amendement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Michel Vaxès – Nombre de rapports et d'études dénoncent depuis longtemps les conditions de détention en France. Leurs conclusions sont sans appel : les prisons françaises sont une honte pour la République ! Un tel jugement exigeait des réponses plus promptes. Elles arrivent enfin, et nous pourrions nous en réjouir sans réserve. Mais malgré l'adoption par nos collègues sénateurs d'amendements importants, des interrogations demeurent. Puisse ce débat permettre d’en lever certaines. Cela dépendra de l'accueil que Mme la garde des Sceaux et la majorité leur réserveront. Nous espérons aussi une réponse à cette question importante : sont-ce les obligations internationales de la France ou la volonté politique du Gouvernement qui ont pesé le plus dans l'élaboration de ce texte ?
L’efficacité de l’autorité de contrôle que vous envisagez d’instituer dépendra de trois conditions d’égale importance. L'autorité de la personne qui assumera cette charge sera une condition essentielle à l'exercice des missions qui lui sont dévolues. Une haute moralité, unanimement reconnue, assortie d'une expérience professionnelle dans le domaine de la justice, du droit pénal, de l'administration pénitentiaire et policière seront déterminantes pour asseoir sa légitimité. De ce point de vue, nous ne saurions nous satisfaire d'engagement oraux – la commission non plus, puisqu’elle propose un amendement en ce sens. C'est dans la loi que ces exigences doivent être inscrites, comme elles le sont dans les conventions internationales.
Mais que vaudraient des compétences sans pouvoirs ? Ayant cru comprendre que la culture du résultat guiderait votre action, je ne m’expliquerais pas que vous n’alliez pas au bout du chemin sur lequel, heureusement d’ailleurs, s’est engagé le Sénat. En effet, le texte initial ne rendait pas très crédible le dispositif proposé. Nous vous invitons, pour notre part, à faire quelques pas encore en supprimant les motifs d’opposition aux visites du Contrôleur énoncés à l’article 6. Comment croire que la personne qui assumera cette haute fonction, que lui aura confiée le Président de la République, pourrait ne pas mesurer les conséquences de ses décisions, notamment savoir si ses initiatives pourraient mettre en danger quiconque ou si l’accès à toutes les informations qu’il jugerait utiles pourrait mettre en péril l’intérêt supérieur de l’État ? Ce serait faire injure par anticipation aux capacités de discernement du futur Contrôleur général. Votre obstination à limiter sa liberté d’action pourrait laisser à penser qu’il est des points que vous souhaiteriez cacher à la représentation nationale.
Si des compétences sans pouvoirs valent peu de chose, des compétences et des pouvoirs sans moyens vaudraient encore moins. De quels moyens disposera donc le Contrôleur général ? Si la loi de finances pour 2008 devait confirmer ce que vous avez annoncé, à savoir 2,5 millions d’euros de crédits seulement et 18 collaborateurs, la portée de ce projet de loi s’en trouverait fortement réduite. Vous nous priveriez ainsi de la possibilité de vous soutenir, alors que nous attendons la mise en place d’une telle autorité depuis des années. Cela signifierait également que votre seul objectif aurait été de protéger votre Gouvernement de la critique des institutions internationales et votre seule ambition de faire preuve devant l’opinion publique d’une intention louable, sans qu’elle puisse être suivie d’effets concrets faute de moyens.
Madame la ministre, j’apprécierais que vos réponses démentent mon propos en le réduisant a posteriori à un injuste procès d’intention (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
Mme Françoise Hostalier – Je souhaite, Madame la ministre, vous dire toute ma satisfaction que vous ayez proposé ce projet de loi au Parlement. Le texte qui nous est présenté, largement amendé par le Sénat, répond mieux aux exigences internationales ainsi qu'aux propositions formulées par le Médiateur de la République et la Commission nationale consultative des droits de l’homme.
Qui ne se souvient du rapport du commissaire aux droits de l'homme, Gil Roblès, rendu en février 2006 suite à la mission qu’il avait réalisée en France en septembre 2005 ? Je rappelle ces dates car si certaines mesures ponctuelles qu'il préconisait ont été prises, la situation qu’il décrivait est encore, hélas, d’actualité pour une large part. Parlant de la prison des Baumettes à Marseille, M. Roblès écrivait : « De ma vie, sauf peut-être en Moldavie, je n'ai vu un centre pire que celui-là ». « J’ai été choqué par les conditions de vie observées à la Santé ou aux Baumettes. Le maintien de détenus au sein de ces établissements me paraît être à la limite de la dignité humaine. », poursuivait-il. « La surpopulation empêche de mener une véritable politique pénitentiaire, de séparer les prévenus des condamnés, les mineurs des adultes… Elle empêche de mettre en œuvre un traitement social ou psychologique spécifique à la situation de chaque détenu » notait-il encore, concluant que c’était nier le principe même de la réinsertion et, partant, obérer la sécurité future.
Pour le monde entier comme pour nos concitoyens, la France est la patrie des droits de l’homme. Hélas, nous donnons bien souvent des leçons aux autres que nous ne suivons pas nous-mêmes. Lorsque notre pays a présenté sa candidature au Conseil des droits de l'homme au printemps 2006, il s'était engagé à ratifier le protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture élaboré en 2002, lequel visait à « l’organisation de visites régulières effectuées par des organismes internationaux et nationaux indépendants sur les lieux de privation de liberté afin de prévenir la torture, et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants ». Il est indispensable que les personnes privées de liberté, quelle qu'en soit la raison, voient, comme tout être humain, leur dignité et leur sécurité garanties. Comment d’ailleurs espérer les réinsérer, leur apprendre le respect de la loi et d’autrui si, pendant leur temps de privation de liberté, leurs propres droits humains ne sont pas respectés ? Élue du département du Nord, je passe au moins trois fois par semaine devant la prison de Loos, pensant chaque fois aux prisonniers, entassés parfois à trois ou quatre dans des cellules de 10 mètres carrés. Certes, une prison ultramoderne a été construite à Sequedin, mais celle de Loos est toujours utilisée !
La situation dont vous héritez, Madame la garde des Sceaux, est catastrophique. Dans un contexte budgétaire particulièrement difficile, il ne sera pas facile d’obtenir des arbitrages en faveur de la rénovation et de l'humanisation des lieux de privation de liberté. Je vous assure en tout cas de mon soutien, car il y va de l'honneur de la France. L'instauration du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sera pour vous un outil précieux, vous permettant de disposer chaque année d’une photographie exacte de la situation dans nos prisons mais aussi nos hôpitaux psychiatriques, nos centres éducatifs, fermés ou renforcés, nos centres de rétention des étrangers… De nombreux rapports ont bien sûr été élaborés, notamment par des ONG, mais qui n’ont pas la valeur officielle de celui que fera le Contrôleur général.
Dans le texte qui nous est soumis, fortement amendé par le Sénat, ne restent à mon avis que quelques points à préciser, comme la situation des personnes détenues lors d'opérations militaires. Nos débats devraient permettre d’éclairer ce point.
Pour conclure, je vous redis ma satisfaction de voir enfin débattu ce texte dont nous attendons avec impatience l'application, en rappelant que beaucoup de pays, notamment ceux qui ont accédé depuis peu à la démocratie, sont attentifs à la façon dont la France mettra en place cette institution (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Marietta Karamanli – Le présent texte vise à mieux garantir la dignité des personnes qui se trouvent privées de liberté, quel que soit le motif de cette privation, conformément au Protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture de 2002, signé par la France le 16 septembre 2005, qui prévoit l’organisation de « visites régulières, effectuées par des organismes internationaux et nationaux indépendants, sur les lieux où se trouvent les personnes privées de liberté, afin de prévenir la torture et autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants ».
De la combinaison des articles premier et 6 du projet de loi, il résulte que toutes les personnes privées de liberté pourront être visitées et tous lieux où elles se trouvent contrôlés. Conformément à nos engagements internationaux, sont donc concernés les prisons, les centres de rétention, les zones d'attente, les établissements dépendant des forces de l'ordre et des forces armées, les lieux d'internement et les hôpitaux, les centres éducatifs fermés et toute structure assimilable… C'est donc à juste titre que le Médiateur de la République a estimé dans un travail préparatoire que les lieux institutionnels concernés étaient au nombre de six à huit mille.
J’adresse trois critiques à ce projet de loi, qui se veulent autant de contre-propositions. Il aurait été préférable, à l'article 6, de retenir plutôt que l’expression « personnes privées de liberté par décision d'une autorité publique », celle du protocole des Nations unies, à savoir « privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique, ou à son instigation, ou avec son consentement expresse ou tacite ». Les plus grandes réussites en matière de droits fondamentaux sont celles où l’on peut prévenir à temps la remise en cause de ces droits.
Le texte aurait pu, comme cela avait été évoqué, prévoir un collège de spécialistes autour du Contrôleur général, dont les compétences professionnelles et les qualités reconnues leur auraient permis de faire prendre en compte la diversité des lieux d’enfermement. Cela va d’ailleurs dans le sens de l'avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme qui s'est autosaisie du projet. La commission estime en effet que compte tenu de l’extrême diversité des lieux de privation de liberté, il conviendrait de prévoir des organes spécialisés et des procédures adaptées pour certains d'entre eux. N’oublions pas non plus que le candidat à la présidence de la République Nicolas Sarkozy, aujourd’hui élu, s’était prononcé en faveur du renforcement des pouvoirs du Parlement, lequel devait, selon lui, être associé à la désignation des membres des autorités administratives indépendantes, et que lors de l’installation du comité de réflexion sur la réforme des institutions, il avait formulé le souhait que les pouvoirs du Président de la République s’exercent dans la transparence et soient encadrés par de réels contre-pouvoirs, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.
Vu la diversité et le nombre des lieux de privation de liberté, se pose d’emblée la question cruciale des moyens non seulement juridiques, financiers et matériels, mais aussi humains dont disposera le Contrôleur général.
Pour que le dispositif soit efficace, faisons en sorte que le mandat du Contrôleur général soit aussi complet que possible, afin que toutes les personnes privées de liberté, où qu’elles se trouvent et à n’importe quel moment, voient leurs droits fondamentaux mieux respectés (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et sur quelques bancs du groupe UMP).
Mme Huguette Bello – Réclamé depuis dix ans par l'Office national des prisons, attendu par tous les acteurs et, notamment, par l'administration pénitentiaire, le contrôle des lieux de privation de liberté par un organe indépendant va finalement être institué. Cette loi permettra donc à la France de respecter les textes européens et ses engagements internationaux. Adoptées en janvier 2006, les règles pénitentiaires européennes prévoient en effet un contrôle indépendant des conditions de détention, cependant que le protocole facultatif à la Convention des Nations unies contre la torture, signé par la France en septembre 2005, commande d’instituer un système d'inspection régulière des lieux de détention.
Outre cette mise en conformité législative, devenue urgente, comment l’institution d'un Contrôleur général des lieux de privation de liberté contribuera-t-elle à améliorer les conditions de détention, particulièrement dégradées dans les prisons françaises ? Les modalités de nomination du Contrôleur, qui demandent à être affinées, les pouvoirs qui lui seront reconnus, notamment quant à ses conditions d'accès aux établissements et, bien sûr, les moyens humains et budgétaires qui lui seront attribués nous éclaireront dès la fin de nos travaux sur l'importance réelle que le Gouvernement entend accorder à cette autorité. Plus largement, le texte adopté nous instruira sur les intentions gouvernementales en matière pénitentiaire. Il constitue, en effet, la première étape du processus qui doit conduire à la loi pénitentiaire tant attendue.
S'il est nécessaire de les contrôler, il est indispensable de transformer les établissements pénitentiaires, de manière à ce qu'ils cessent d'être des bouillons de culture de la récidive et puissent devenir de véritables lieux de réinsertion. Or si les prisons françaises sont, comme on l'affirme souvent, les pires d'Europe, celles de la Réunion sont les pires de France ! Après la venue sur place, en 1999, d'une délégation parlementaire, une commission d'enquête sur les prisons a été créée à l'Assemblée nationale. Dans son rapport, on peut lire à propos de la maison d'arrêt de Saint-Denis de la Réunion : « L'état lamentable de cet établissement, une honte pour la République, (…) a permis d'entamer une nécessaire réflexion sur le système pénitentiaire français. » Et il est à craindre que ce terrible constat soit toujours d'actualité.
Au cours des dernières semaines, deux syndicats de surveillants de prison ont alerté les médias et le Gouvernement sur la surpopulation carcérale et les conditions de détention dans les prisons réunionnaises. Un courrier vous a, Madame la garde des Sceaux, été adressé,et, de manière plus inattendue, le directeur de la prison Juliette-Dodu de Saint-Denis a lui-même dénoncé les conditions de détention indignes faites aux prisonniers : il faut savoir que 326 personnes s'entassent, dans des conditions insupportables, dans un établissement qui ne compte que 123 places.
En 2005, le Comité européen pour la prévention de la torture a émis un rapport sur les conséquences de la situation des prisons à la Réunion. Ce texte déplorait les conditions de vie dégradantes des détenus, en même temps qu'il soulignait « le dévouement et le professionnalisme du personnel de surveillance. » Il insistait sur la fréquence et la gravité des violences entre codétenus et stigmatisait une prise en charge sanitaire déficiente : présence médicale insuffisante et vétusté des locaux de consultation et d'hospitalisation. On comprend que, dans ces conditions, la réinsertion relève du miracle et que la privation de liberté constitue une atteinte à la dignité humaine.
Exerçant mes prérogatives de parlementaire, je visite régulièrement les prisons réunionnaises, sans jamais manquer d'alerter la Chancellerie sur la gravité de la situation. Il faut savoir que les trente « grandes » cellules de quinze mètres carrés de Juliette-Dodu hébergent parfois jusqu'à quinze détenus. Certains prisonniers n'y ont pas de matelas et dorment à même le sol.
Un nouvel établissement est prévu sur le site de Domenjod : Madame la ministre, pouvez-vous en confirmer l'ouverture en 2008 ? Qu'en sera-t-il de la maison d'arrêt de Saint-Pierre, installée dans un bâtiment vétuste et qui connaît un taux d'occupation proche de 300 % ? Qu'en sera-t-il du centre pénitentiaire du Port qui, bien qu’installé dans un bâtiment plus récent, connaît des difficultés très comparables : le quartier des mineurs, au mépris des règles pénitentiaires européennes, y connaît en effet un taux d'occupation de l’ordre de 220 %?
Devant une situation aussi dangereuse pour la sécurité de tous, je souhaite que les prisons de la Réunion reçoivent, en priorité, la visite du futur Contrôleur général, et que le comité d'orientation restreint que vous avez installé pour l'élaboration de la future loi pénitentiaire leur accorde une attention particulière (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Émile Blessig – Il existe dans notre pays 5 500 lieux de privation de liberté, dont 188 prisons. Si les 62 000 personnes qui s’y trouvent détenues méritent toute notre attention, l'une des avancées majeures de ce texte est de se préoccuper de tous ceux qui, d'une manière ou d'une autre, sont privés de liberté. Force est d’admettre en effet qu’il n’en a été jusqu’à présent que rarement question dans nos travaux.
Les lieux de privation de liberté font déjà l'objet de nombre de contrôles, diligentés par une vingtaine d’organes : corps d'inspection de l'administration, magistrats, élus, associations habilitées, organes internationaux, comme le Comité de prévention de la torture, le Conseil de l'Europe ou le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés, etc. Dès lors, pourquoi créer une nouvelle autorité de contrôle ?
La réponse, c’est que tous ces organes de contrôle ont leurs limites, lesquelles tiennent pour l’essentiel à leur sectorisation excessive et à une organisation administrative inadaptée. L'autorité indépendante qu’il nous est proposé de créer portera, elle, un regard général et extérieur sur la cohérence de l'ensemble du système, en particulier pour tout ce qui concerne le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté. C'est à mes yeux un critère d’évaluation de l’état d’avancement de notre société.
L’adoption du présent texte permettra de franchir un pas extrêmement important, dans la mesure où il intègre l’entier de la notion de privation de liberté. Au plan pénal, la création d'une autorité indépendante relance le débat sur le sens de la peine, dont nous aurons du reste à débattre dans la future loi pénitentiaire. Faut-il envisager la privation de liberté exclusivement comme une sanction, ou, aussi, comme un moyen de réadapter le détenu en vue de sa réinsertion sociale ? Il appartiendra au Parlement de donner une réponse – qui ne saurait être uniquement répressive – à cette question essentielle.
Le Contrôleur général aura aussi à se préoccuper des personnes accueillies dans des lieux non ouverts, en tenant compte de leur vulnérabilité particulière. A cet égard, l'extension du champ du contrôle aux hôpitaux psychiatriques et lieux assimilés constitue une avancée absolument remarquable.
Selon l'étude de la Commission nationale des droits de l'Homme de mars 2004, les droits fondamentaux à respecter en milieu fermé sont très larges : protection de l'intégrité physique et psychique, droit au respect de la vie privée et familiale, droit à l'enseignement et à la formation, application du droit du travail, reconnaissance des droits collectifs, respect des principes du droit pénal, sauvegarde du droit au respect et à la dignité… Dans ces conditions, dresser une liste exhaustive des droits fondamentaux relève d'une mission impossible. Il convient, par conséquent, de saluer la définition très large de la mission du Contrôleur que donne l’article premier du présent texte, car elle lui permettra de s'adapter à un contexte général en pleine évolution.
Bien sûr, au moment de la création d'une nouvelle mission, se pose la question des modalités et des moyens. S’agissant des modalités, l’indépendance d'action et la transparence des avis et recommandations constituent d’évidence une garantie d'efficacité. Peut-être pourra-t-on encore les améliorer, mais gardons à l’esprit qu’en de telles matières, le mieux peut toujours être l'ennemi du bien.
Dès lors, assumons pleinement cette première étape, et faisons confiance à celles et ceux qui seront chargés de cette mission délicate. Avant de conclure, je tiens à relever que le Parlement pourra saisir l’autorité indépendante. Or, dans nos contacts permanents avec nos concitoyens, combien de fois avons-nous été informés de dysfonctionnements ou de situations limites ? Avec la possibilité de saisir le Contrôleur, nous disposerons d'un outil supplémentaire pour faire respecter les droits démocratiques de nos concitoyens. Après l’avoir créé en votant ce texte, il nous reviendra donc de faire vivre l’institution dont il aura la charge. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Dominique Raimbourg – Le présent texte répond à une attente et il suscite une approbation quasi générale, à quelques réserves près. L’extension du champ du contrôle au-delà des prisons – soit, notamment, dans les lieux de garde à vue et les services de psychiatrie – est à l’évidence bienvenue, sachant qu’au moins 300 000 personnes passent par des cellules de garde à vue et que plusieurs dizaines de milliers font l’objet d’une décision d’hospitalisation sous contrainte. On peut cependant s’interroger sur les raisons qui motivent l’exclusion des lieux de privation de liberté contrôlés par les forces armées dans le cadre des opérations extérieures. Il est en effet douteux que les périodes où les droits de l’homme sont les mieux respectés coïncident souvent avec les temps de guerre, ou que les théâtres d’opérations militaires soient les lieux où les libertés individuelles sont les mieux garanties.
Bien entendu, nous approuvons la démarche qui consiste à garantir le caractère inopiné des contrôles, mais les importantes restrictions prévues à l’article 6 nous inquiètent : prises au pied de la lettre, ne risquent-elles pas de faire obstacle à l’action effective du Contrôleur ?
S’agissant de la nomination du Contrôleur général, plusieurs amendements seront débattus, aussi bien sur le rôle du Parlement que sur les compétences particulières que le titulaire du poste doit absolument détenir.
L’un de nos collègues a évoqué la pratique médiévale de l’adoubement. Le caractère de la personne choisie est essentiel, en effet. Le Contrôleur aura à traiter de questions pratiques très complexes : couvertures en garde à vue, saleté des douches et des cellules de dégrisement, ou encore violences – notamment sexuelles – entre détenus. La personne choisie doit donc être irréprochable, et le choix unanime. J’espère, Madame la garde des Sceaux, que vous ne céderez à aucune tentation médiatique.
Enfin, la loi est une chose, son application en est une autre. Le ton jusqu’ici consensuel de cette discussion disparaîtra peut-être lorsqu’il s’agira d’examiner les détails de la loi, de la surpopulation carcérale au traitement de la délinquance. Quoi qu’il en soit, j’espère que nous nous garderons de sombrer dans l’idéologie : débattons sereinement de ces questions essentielles ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)
M. André Wojciechowski – La justice ne peut être ferme si elle n’est pas humaine, disait Mme la ministre. Il y va du respect des condamnés. La France montre avec ce texte sa volonté d’instituer un contrôle efficace de l’ensemble des lieux de détention, des hôpitaux aux cellules de garde à vue. Selon les circonstances, le Contrôleur devra effectuer en toute indépendance des visites inopinées.
Malgré les nombreux efforts consentis ces dernières années, le problème de la surpopulation carcérale demeure. Près de 61 000 détenus peuplent aujourd’hui les 188 établissements français, pour une capacité d’accueil de 51 000 places. Les prévisions à moyen terme sont inquiétantes. La situation des prisons de Metz et de Sarreguemines le montre : une loi de programmation des prisons s’impose de toute urgence pour intégrer les réglementations européennes et porter un nouveau regard sur la prison. La sécurité des citoyens et la réinsertion des détenus sont en jeu. Fermeté et humanité vont de pair : s’il faut éradiquer tout sentiment d’impunité, il faut aussi accompagner les plus vulnérables à leur sortie de prison. La prévention doit donc être au cœur de l’action du Contrôleur général.
En somme, je soutiendrai votre projet, Madame la ministre, parce qu’il est efficace, transparent et concret (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Sylvia Pinel – Une société se juge à l’état de ses prisons, disait Camus. Les nôtres sont en crise : il est urgent d’agir. Je n’étais pas née que d’accablantes conditions de détention suscitaient déjà une mobilisation citoyenne et politique. Hélas, la situation des prisons et des hôpitaux psychiatriques n’a cessé de se dégrader au point de bafouer gravement les droits de l’homme : quelle « humiliation pour la République » ! Combien de temps encore ferez-vous l’économie d’une grande loi pénitentiaire ? Votre majorité a bien trouvé tout le temps nécessaire pour voter des lois contre la récidive et la délinquance… (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche) Le contrôle indépendant des lieux de privation de liberté est pourtant réclamé depuis des années par l’Observatoire international des prisons, et de nombreuses propositions de loi ont été déposées à cet effet.
Si le Contrôleur permettra de mieux cerner la triste réalité de nos prisons, il ne saurait y changer quoi que ce soit sans pouvoir d’injonction. Son indépendance est certes assurée, mais il faut encadrer sa nomination pour renforcer son autorité et élargir ses prérogatives : il doit pouvoir se rendre à son gré dans les établissements de son choix, s’entretenir avec quiconque pourra l’éclairer et accéder à tout document utile. Votre projet est trop restrictif : le secret professionnel va de soi, mais il serait bon que le Contrôleur puisse partager le secret médical dans certains cas précis. Pire encore : une certaine méfiance émane de ce texte. J’espère que l’Assemblée y remédiera par amendement. De même, les sénateurs ont utilement ouvert la saisine du Contrôleur aux autorités indépendantes ; ce droit devrait être réciproque. En outre, le Contrôleur devra d’emblée disposer des moyens humains et financiers qui lui permettront d’effectuer la visite annuelle des six mille lieux de sa compétence. Enfin, la publicité de ses avis doit être automatique. Mieux : il devra disposer d’un véritable pouvoir d’injonction pour les atteintes les plus graves aux droits de l’homme. Évitons en effet qu’il ne rejoigne la longue liste des autorités administratives indépendantes dont on ne sait plus très bien pourquoi elles ont été créées. Le risque existe et il nourrit le doute. S’agit-il de votre part, Madame la ministre, d’une réelle volonté politique d’instaurer ce contrôle, ou ne faites vous qu’adapter la loi à une exigence internationale ?
M. Émile Blessig – Mais non !
Mme Sylvia Pinel – Le sort de nos amendements le dira, et notre vote en dépendra. Quoi qu’il en soit, le temps est venu de réfléchir à la place de l’enfermement dans notre société et de changer la prison ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)
Mme Laurence Dumont – L’initiative de ce texte est louable, même si elle est suscitée par la pression internationale. Le détail en est moins brillant : le Contrôleur ne dispose pas des moyens nécessaires à son action, et son rôle s’articule mal avec les autres instances de contrôle. Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe lui-même a constaté le décalage entre vos discours et vos actes.
S’agissant des prisons, le constat que fera le Contrôleur est bien connu depuis longtemps. À quoi sert de l’aggraver par des promesses électorales inconséquentes ? L’état des prisons est déplorable, et l’augmentation de la surpopulation n’est pas due à une délinquance croissante, mais à « l’hymne à la prison » – l’expression est de M. Portelli – que vous chantez au fil des lois.
En juillet dernier, j’ai à nouveau exercé à Caen le droit de visite que M. Jospin avait ouvert en 2001 aux parlementaires.
M. le Président de la commission – Je vous rappelle que l’amendement venait de moi, et que Mme Guigou s’y était opposée !
Mme Laurence Dumont – La situation est loin d’être meilleure qu’il y a cinq ans. Si certaines conditions de travail sont meilleures – en cuisine, par exemple –, les droits élémentaires des détenus continuent d’être bafoués. Ainsi, ce sont pas moins de 390 détenus qui s’entassent dans les 230 places du quartier des hommes de la maison d’arrêt de Caen. De même, comment espérer fermer, comme prévu, la maison d’arrêt de Loos où le taux d’occupation dépasse également 150 % ? À qui en attribuer la responsabilité, sinon à la politique que vous défendez ? (Interruptions sur les bancs du groupe UMP)
À Caen, certaines sections du quartier des femmes sont dans une situation intolérable : ainsi, le quartier disciplinaire – le « mitard », où, en France, en 2007, les détenus peuvent encore être condamnés à 45 jours d'isolement, contre 15 maximum en Italie ! – est à moitié enterré, sa fenêtre ne s'ouvre pas, ses toilettes sont privées d’eau, des moisissures y pullulent. Ces conditions de détention sont inacceptables. Nous, parlementaires qui disposons de ce droit de visite, utilisons-le ! Mais vous, Madame la ministre, ne donnez pas au Contrôleur général moins de droits et de pouvoirs que nous n'en avons nous-mêmes !
Il est temps de prendre nos responsabilités et de traiter dignement nos détenus. Nous le savons tous : les conditions de détention en prison sont inacceptables pour un pays comme le nôtre. En 2003, le comité de prévention de la torture du Conseil de l'Europe évoquait un « traitement inhumain et dégradant » des détenus français ; en 2006, l'Observatoire international des prisons, en publiant les résultats d'un questionnaire, dressait un tableau alarmant de la situation. Madame la ministre, vous citiez tout à l’heure la formule de Camus selon laquelle on juge une société à l’état de ses prisons ; mais cette déclaration n’a plus de sens si une véritable loi pénitentiaire n’est pas élaborée en préalable à ce projet de loi. Car, comme le notait très justement le rapport Canivet, que nous avons tous cité, « un contrôle extérieur ne pourra pallier les carences du droit et de son application ». Marylise Lebranchu, lorsqu’elle était garde des Sceaux, avait effectué un travail considérable sur le sujet, que les élections de 2002 ne lui ont malheureusement pas donné le temps de soumettre au Parlement, mais où bien des dispositions étaient déjà prévues : vous devriez le reprendre ! Je crains seulement que nous n'ayons pas la même philosophie ni du sens de la peine, ni de la détention. Saurons-nous saisir l'occasion pour ouvrir un véritable débat sur le sens de la peine, dont tout découle ? À mes yeux, la peine doit n’être que la privation de liberté, jamais la négation de la personne humaine, contrairement à la situation qui prévaut aujourd’hui dans la plupart des prisons françaises (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
Mme la Garde des Sceaux – Le rapporteur et le président de la commission des lois ont évoqué les conditions dans lesquelles le Parlement sera associé à la nomination du Contrôleur général ; si le texte est adopté par l'Assemblée, je confirme que le Sénat est prêt à l’examiner dès le 23 octobre, ce qui permettrait au Contrôleur général d’entrer en fonctions début 2008.
M. le Rapporteur – Très bien !
Mme la Garde des Sceaux – M. Hunault a insisté, quant à lui, sur la nécessité d’un corpus de règles, sur lequel le Contrôleur général doit pouvoir s’appuyer. Telle est précisément de la loi pénitentiaire que je vous soumettrai en novembre ; je m’engage par ailleurs à veiller à la bonne articulation du contrôleur indépendant et des services d’inspection et de contrôle relevant du ministère de la justice.
Je partage, Monsieur Poisson, votre sentiment quant à l’importance d’une coordination des instruments de contrôle : l’action du Contrôleur général et celle des autorités administratives indépendantes chargées de la protection des personnes privées de liberté doivent être cohérentes. Le Gouvernement réservera donc un avis favorable aux amendements allant en ce sens, comme il l’a fait au Sénat.
D’autre part, accorder au Contrôleur général un pouvoir d’injonction, comme l’a souhaité M. Caresche, serait une erreur – notre entrevue avec l’inspectrice en chef des prisons britanniques m’en a persuadée. D’abord parce que le Contrôleur ne doit pas ordonner, mais convaincre, afin que la relation de confiance qui doit unir les différents acteurs ne se mue pas en rapport de force ; ensuite parce que cela ne semble pas compatible avec le pouvoir d’injonction des juges.
M. Vaxès s’est interrogé sur les moyens dévolus au Contrôleur général – question naturellement essentielle. Le budget prévisionnel s’élève à 2,5 millions d’euros, ce qui permettra au Contrôleur général de recruter une vingtaine de contrôleurs à plein temps, sans exclure un recours aux compétences de magistrats, de médecins ou d’autres personnels à la fois experts et indépendants – possibilité que les décrets d’application de la loi prévoiront expressément ; ainsi pourra-t-il être assisté d’une quarantaine de contrôleurs au total. Les crédits accordés évolueront avec le temps, une fois le Contrôleur nommé et sa mission évaluée.
Je partage, Madame Hostalier, votre inquiétude et votre souhait que ce texte puisse permettre de défendre la dignité des personnes vulnérables où qu’elles se trouvent. Vous avez cité l’exemple de la maison d’arrêt de Loos ; je suis heureuse de vous annoncer qu’un programme de rénovation de 2,5 millions d’euros y est engagé, dont 320 000 euros seront consacrés à la mise aux normes du quartier disciplinaire.
Mme Karamanli a évoqué la nécessité de mettre en place une autorité de contrôle pour chaque type de lieu privatif de liberté. Mais aucune autorité administrative indépendante ne contrôle l’ensemble de ces lieux ; or les problèmes qu’ils posent exigent que l’on dispose d’une autorité spécifique, comme le prévoit du reste le protocole facultatif de la Convention des Nations unies.
S’agissant de la situation dramatique des prisons, mentionnée par Mme Bello, le Gouvernement a entrepris une lutte résolue contre la surpopulation carcérale. Je poursuivrai les efforts sans précédent fournis depuis 2002 en matière d’immobilier, en portant la capacité actuelle à 63 000 places d’ici 2012 et en créant l’année prochaine 574 places nouvelles à la Réunion, où la maison d’arrêt de Saint-Denis sera fermée et le centre pénitentiaire du Port rénové. Ce sont là des engagements que nous avons contractés dès notre arrivée au pouvoir.
Il n’y a en outre aucune raison – comme l’a indiqué M. Blessig – de ne pas inclure dans le champ de compétences du Contrôleur général les hôpitaux psychiatriques, que le protocole facultatif de la Convention des Nations unies, que nous entendons ratifier, ne distingue pas spécifiquement des autres lieux de privation de liberté, que les personnes concernées aient été enfermées d’office ou à la demande d’un tiers.
M. Raimbourg a eu raison de souligner la légitimité que doivent conférer au Contrôleur général sa personnalité et ses compétences, et le texte y veille d’ailleurs.
Je tiens à rassurer Mme Pinel sur la grande loi pénitentiaire que tous attendent : elle vous sera soumise, je le répète, au mois de novembre, et abordera le sens de la peine, le respect de la dignité des détenus et l’ensemble des principes qui vous préoccupent.
La réinsertion des détenus, sur laquelle M. Wojciechowski a insisté à juste titre, constitue une priorité du Gouvernement : dès le 27 juin, nous nous sommes engagés à mettre l’accent sur l’aménagement des peines – engagement qui commence à porter ses fruits, puisque le taux d’aménagement des peines atteint désormais un niveau sans précédent, dépassant, depuis le 1er septembre 2007, 43,7 %. Ainsi, 2 075 personnes sont aujourd’hui munies d’un bracelet électronique, soit 75 % de plus qu’il y a un an. Ces chiffres devraient rassurer Mme Dumont, qui s’inquiétait de la surpopulation carcérale ; nous irons plus loin encore en étendant le champ d’application du bracelet électronique mobile (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. le Président - J’ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche) une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 7, du Règlement
M. Jean-Jacques Urvoas – Ce projet de loi recèle plusieurs vices de conformation qui nécessitent son renvoi en commission. C’est à la fois sur la forme et sur le fond que portent nos critiques.
Sur la forme, tout d'abord, le Gouvernement nous propose la création d'une énième autorité administrative indépendante – cet « objet juridique non identifié », pour reprendre le titre du rapport établi en 2006 par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation. Mais est-il bien raisonnable de créer une nouvelle autorité alors même que les juristes échouent à se mettre d’accord sur la liste précise de celles qui existent déjà ? De plus, en elles-mêmes, ces autorités administratives constituent un épineux problème, voire une contradiction majeure : comment une autorité administrative pourrait-elle être réellement indépendante alors que la Constitution place l'administration sous le contrôle hiérarchique du Gouvernement ? Pourtant, il s'en crée environ une par an – sous diverses appellations, ce qui vient encore compliquer les choses : autorité indépendante, autorité administrative indépendante, autorité publique indépendante… –, toutes dotées de pouvoirs parfois importants par un Parlement qui n’a pas les moyens d'exercer sur elles un contrôle efficace. En outre, la multiplication inconsidérée de tels « démembrements de l'État » ne risque-t-elle pas, à terme, de discréditer celui-ci ?
Lors de l'examen du texte en commission, notre collègue Christophe Caresche a souligné à juste titre que le Médiateur de la République pourrait parfaitement se voir confier les missions que le projet de loi propose d'attribuer au Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Ainsi aurions-nous fait la preuve de notre volonté de ne pas contribuer inutilement à l'empilement des structures administratives, et autorisé une économie de moyens non négligeable, compte tenu des dépenses que ne manquera pas d'occasionner la mise à disposition de locaux à la nouvelle instance.
Sans doute rétorquera-t-on qu'il convient de distinguer les fonctions de contrôle et de médiation. Le rapport Canivet préconisait pourtant leur cohabitation au sein d'un même organisme, qui aurait compris tout à la fois un « contrôle général des prisons » indépendant et un corps de « médiateurs des prisons » organisé à l'échelle des régions pénitentiaires. C'est du reste dans cette perspective que, en octobre 2006, votre prédécesseur, Madame la ministre, avait annoncé la décision de confier le contrôle extérieur et indépendant des prisons au Médiateur de la République. Cette mission devait être totalement distincte de l'activité de médiation, confiée aux délégués du Médiateur dans les prisons, et nécessiter la mise en place d'un corps spécifique de collaborateurs. M. Delevoye a ainsi rencontré de nombreuses personnalités et étudié à la loupe les dispositifs mis en œuvre à l'étranger, montrant notamment dans son importante étude, publiée en avril 2007, que, dans bien des pays, c’est du champ de compétences du Médiateur que relève la fonction de contrôle.
Peut-être eût-il été possible de faire plus simple encore. Car les prisons font d'ores et déjà l'objet de multiples contrôles : celui des magistrats chargés de veiller aux conditions de détention des personnes dont ils ont la charge, celui de la commission de surveillance, présidée par le préfet, celui de l'inspection des services pénitentiaires et des services judiciaires, celui des députés et sénateurs, le Médiateur de la République, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité ou encore la Défenseure des enfants. Certes, leur action reste trop souvent ponctuelle et leur incidence limitée ; voilà pourquoi le Gouvernement, au lieu de créer une nouvelle structure, aurait pu s'appliquer à renforcer la coordination de ces différents instruments de contrôle, pour en accroître l’efficacité accrue. Elles ne manquent en effet ni de compétence, ni d'expérience, ni de bonne volonté – seulement d'un cadre cohérent et rationalisé leur permettant de collaborer pour progresser.
Autre critique de forme : pourquoi n’avoir pas saisi la Commission nationale consultative des droits de l'homme, en dépit du courrier qu'elle vous a adressé le 16 avril dernier ? Sans réponse de votre part, elle a donc été contrainte de publier un avis le 14 juin, une fois connus les premiers éléments du projet, rendus publics après son passage devant le conseil des ministres. Le 19 juillet dernier, toujours sans réponse du Gouvernement, elle réitérait son souhait avant d’être entendue par les commissions des deux assemblées.
Quant au fond, si tous reconnaissent la nécessité d'un contrôle extérieur de ces lieux de privation de liberté – le temps n'est plus où l'un de vos prédécesseurs se disait « réservé » sur cette question, tant « la définition » de la fonction de Contrôleur général lui « semblait floue » –, le Gouvernement croit malheureusement avoir fait l'essentiel en proposant de créer la structure. Il ne s’agit pourtant là que d’un projet minimaliste, que les amendements de bon sens que déposera l’opposition pourront permettre d’enrichir. Nous avons la curieuse impression que ce Contrôleur général est imposé au sommet de l’État de l'extérieur, sous la pression internationale, et que, faute de pouvoir s'opposer à sa mise en place, on est bien décidé, en tout cas, à lui rogner les griffes le plus possible.
De plus, lors de l'examen du texte en commission, M. le rapporteur nous a affirmé que la loi devrait respecter les stipulations du protocole facultatif de l'ONU. Or cette louable et positive intention semble pour l’instant sans effet. J’en veux pour preuve l'impressionnante listes des dispositions de ce projet de loi qui entrent en contradiction avec le protocole facultatif.
Tout d’abord, le champ d'investigation du Contrôleur général est réduit au seul territoire de la République, excluant ainsi les lieux placés sous la responsabilité d'une autorité civile ou militaire française à l'étranger. Or, l’article 4 du protocole enjoint les États parties d’autoriser les visites dans tout lieu placé sous leur juridiction ou sous leur contrôle. Si la restriction prévue tient à des raisons de sécurité, comme cela a été dit, il entre pourtant dans les prérogatives de l'ombudsman finlandais de superviser les différentes unités de maintien de la paix à l'étranger. De nombreuses associations, comme Amnesty International, ont déploré la frilosité du projet sur ce point, qui laisse penser, comme l'a déclaré M. Badinter au Sénat, qu'il existerait, en Côte d'Ivoire ou en Afghanistan, par exemple, « des espaces réservés où le contrôle ne pourrait pas s'exercer, comme si on avait des doutes sur les actes qui pourraient s'y commettre ». Une telle maladresse ternirait notre image auprès de la communauté internationale.
En outre, le texte multiplie les motifs pour lesquels une administration peut s'opposer à la transmission d'informations au Contrôleur général, alors que l'article 14 b du protocole ne prévoit aucune restriction concernant les renseignements relatifs au traitement des personnes privées de liberté, et que l'article 8-2 de la Convention européenne pour la prévention de la torture fait obligation aux États de fournir toute information nécessaire au comité pour l'accomplissement de sa tâche.
Le droit d’obtenir des informations est essentiel au pouvoir d'alerte des autorités administratives indépendantes. Mme Frison-Roche, dans son rapport à l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, estime que le secret professionnel devrait être écarté. L'Office parlementaire d'évaluation de la législation a, quant à lui, considéré que la capacité des autorités administratives indépendantes à obtenir des informations conditionnait l'exercice de leur mission et, donc, leur utilité. Même la levée du secret médical serait souhaitable ; le Comité européen de prévention de la torture considère ainsi que le secret médical ne lui est pas opposable, l'accès aux données à caractère médical étant nécessaire pour prévenir tout mauvais traitement.
La question des moyens, pourtant centrale, n’est nullement évoquée. Lors du débat sénatorial, vous avez indiqué, Madame la ministre, que le Contrôleur devait disposer au départ d'un budget de 2,5 millions d'euros et d'un effectif de 18 personnes. Comment 18 personnes pourraient-elles contrôler efficacement 5 880 sites ? Chaque Contrôleur aurait la charge de 321 locaux, et ne disposerait, pour préparer une visite, se rendre sur place, effectuer l'inspection, rédiger son rapport et en assurer le suivi, que de cinq heures ! Tâche évidemment insurmontable, alors que le protocole stipule que les États s'engagent à dégager les ressources nécessaires.
De même, le mode de nomination du Contrôleur général n'offre, en l’état, aucune garantie quant à l'indépendance de la personnalité désignée.
M. Manuel Valls – Tout à fait !
M. Jean-Jacques Urvoas – Si vous me permettez, ce n’est pas parce qu’on n’a pas réussi à être élu qu’il faut être nommé Contrôleur !
M. Georges Fenech – C’est un procès d’intention !
M. Jean-Jacques Urvoas – Non, c’est une remarque générale.
Nous avons bien compris que l'amendement « d'attente » du rapporteur répondait à la volonté de ne pas préjuger du contenu de la révision constitutionnelle, qui pourrait prévoir une procédure d'association du Parlement à certaines nominations. Mais, outre que le calendrier de cette révision demeure incertain, une modification de la loi serait toujours possible, si la révision survenait après la désignation du premier Contrôleur général. En l'espèce, nous prenons le risque que la nomination soit soumise au seul bon vouloir du Président de la République, nouvelle entorse au protocole, qui engage les États à garantir l'indépendance des mécanismes nationaux. Nous déplorons donc le rejet en commission de notre amendement qui prévoyait une nomination par décret du Président de la République sur avis conforme, acquis à la majorité des trois cinquièmes de la commission compétente de chaque assemblée.
Ces remarques n'épuisent cependant pas nos critiques ; nous déplorons en outre l’absence de pouvoir d'injonction. Selon nous, des injonctions devraient pouvoir être adressées aux administrations en cas de constat de violations graves des droits fondamentaux. Pourquoi refuser au Contrôleur général ce dont bénéficient le Médiateur de la République ou la Défenseure des enfants ? Le rapporteur a déclaré que cela conduirait à des blocages, et que seule la concertation entre tous les acteurs se révélerait efficace. Or, le rapport de 2006 sur les autorités administratives indépendantes, pour lequel celles-ci ne sont crédibles que si elles disposent du pouvoir de sanctionner, estime que le législateur pourrait leur attribuer systématiquement un tel pouvoir. Si l'amendement du rapporteur, adopté en commission, va dans le bon sens, sa portée reste limitée et ne se substitue pas efficacement au recours à l'injonction.
Nous estimons, enfin, que la remise du rapport annuel d'activité du Contrôleur général devrait revêtir une forme plus solennelle : pourquoi ne pas imaginer une présentation, avec débat, devant les deux assemblées ? Une audition régulière du Contrôleur devant les commissions compétentes des deux chambres ne serait-elle pas, également, envisageable ? Depuis l'an dernier, nos collègues de la commission des lois du Sénat organisent, après la présentation du rapport en séance publique, une audition du Médiateur de la République, ouverte à tous les sénateurs, un exemple dont nous devrions nous inspirer.
Ce Contrôleur indépendant risquant, en l’état, de n'être qu'une vigie impuissante, nous vous invitons à voter cette motion de renvoi en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. le Rapporteur – Je me réjouis que tous nos collègues reconnaissent l’utilité de l’institution que crée ce texte, et je demande le rejet de cette motion, eu égard, tout d’abord, au travail effectué par notre commission, dont les auditions étaient ouvertes à tous les commissaires qui le souhaitaient, et qui a adopté 25 amendements.
S’il convient certes de mettre en cohérence tous les mécanismes de contrôle existants, cette nécessité ne saurait s’opposer à la création du Contrôleur général. Ces contrôles, même s’ils sont nombreux et que certains sont peu efficaces, ont leur importance, comme l’a souligné la commission Canivet. Ce sera l’objet de la loi pénitentiaire que de clarifier les choses.
Il me semble que vous souhaitez confier au Médiateur la fonction générale de contrôle des lieux de privation de liberté, et nous ne partageons pas ce point de vue, car il s’agit de fonctions distinctes. Le Médiateur lui-même considère, dans un document remis à la commission, que si la réunion de la médiation et du contrôle sous une même autorité était effectivement, selon lui, souhaitable, elle reviendrait à créer une fonction d’ombudsman, de garant général du respect des droits de l’homme, soit une institution tout à fait différente. La Commission nationale consultative des droits de l’homme préconise un Contrôleur général distinct du Médiateur, tout comme le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe et l’avant-projet de loi de Mme Lebranchu de 2001.
En outre, il convient, dans la transcription du droit international, de tenir compte de notre droit français.
Nous aurons, au moment de discuter les amendements, un débat sur les opérations extérieures, ainsi que sur le secret médical, sur lequel nous devons rester très prudents, à défaut de quoi nous risquons d’aller vers ce que personne ne souhaite.
Mme la garde des Sceaux a dit que les moyens à disposition du Contrôleur général pourraient être accrus. Dois-je vous rappeler que les effectifs de l’Inspector chief of prisons – institution britannique que nous avons visitée ensemble, mon cher collègue – se limitaient initialement à six collaborateurs ?
J’en viens aux conditions de nomination du Contrôleur général : il est vrai qu’elles sont perfectibles, mais nous avons déjà enrichi le dispositif d’une référence aux compétences professionnelles. J’ajoute que ce texte devrait être adopté sans attendre une prochaine révision constitutionnelle, la garde des Sceaux ayant annoncé qu’il serait inscrit à l’ordre du jour du Sénat le 23 octobre prochain. Dans ces conditions, je retire mon amendement à l’article 2 : comme l’ont souhaité les sénateurs, le premier Contrôleur général devrait être nommé après l’avis des commission des lois de l’Assemblée et du Sénat.
Pour toutes ces raisons, je vous invite à rejeter la motion de renvoi en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Jean-Frédéric Poisson – À l’appui de sa motion, M. Urvoas s’est interrogé sur la dotation en moyens du Contrôleur général, sur les pouvoirs qu’il pourra réellement exercer, sur le respect des textes internationaux, et enfin sur le caractère démocratique de sa nomination.
Je ne reviens pas sur les relations qui existeront entre le Contrôleur général et les instances existantes, car je fais miennes les remarques formulées par le rapporteur. S’agissant du protocole des Nations unies, je vous rappelle que son application est facultative : le fonctionnement de la nouvelle institution, qui ne me paraît pas contraire aux recommandations en vigueur, n’est soumise à aucune obligation internationale.
Quant aux moyens disponibles, il n’est nullement souhaitable que le Contrôleur général visite systématiquement les 5 500 lieux de privation de liberté existant en France. D’autres instances sont en effet chargées de veiller à leur bon fonctionnement, notamment l’administration pénitentiaire. De nature exceptionnelle, les visites du Contrôleur général devront donc rester les moins nombreuses possibles. Le représentant du comité de prévention de la torture a certes fait référence à la Tchétchénie lors de son audition en commission, mais dois-je rappeler que la situation n’y est pas comparable à celle de notre pays ?
Enfin, je suis surpris que vous mettiez en doute, Monsieur Urvoas, le caractère démocratique d’une nomination qui serait décidée par le Président de la République, lui-même élu au suffrage universel !
M. Christophe Caresche – Nous nous méfions de lui ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Frédéric Poisson – Le groupe UMP rejettera la motion de renvoi en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre) .
M. Michel Hunault – Le groupe Nouveau centre fera de même. De quoi débattons-nous en effet ? D’un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté, mesure qui avait été demandée par les auteurs de plusieurs propositions de loi. Il est vrai que certains intervenants du groupe socialiste ne les avaient pas signées…
M. Manuel Valls – Parce qu’ils sont élus pour la première fois !
M. Michel Hunault – J’ajoute que ce texte se conforme aux recommandations de l’ONU et du Conseil de l’Europe.
Quelle est, face à cela, votre argumentation ? Vous vous appuyez essentiellement sur le fait qu’il existe déjà des institutions chargées de contrôler les lieux de privation de liberté. Il est vrai que le Médiateur de la République effectue déjà un travail considérable, mais nous réaliserons un progrès supplémentaire en créant une institution nouvelle, dotée de véritables moyens et de pouvoirs d’investigation. Comme l’a indiqué Mme la garde des Sceaux, le Contrôleur général aura en effet pour mission de contrôler l’application de la future loi pénitentiaire – c’est une avancée considérable !
Ne rabaissez donc pas une institution que nous appelons de nos voeux sur tous les bancs ! Au lieu de conforter le rôle du Contrôleur général, ce qui est notre devoir de parlementaires, votre motion de procédure tend à l’affaiblir (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe Nouveau centre).
M. Dominique Raimbourg – Le groupe SRC votera la motion de renvoi en commission, mais ce n’est pas pour fragiliser cette nouvelle institution : nous souhaitons au contraire l’améliorer à bien des égards.
Je pense notamment aux contrôles effectués sur les théâtres d’opérations extérieures, à la place du secret, aux moyens dont disposera le Contrôleur général, au lien entre ce texte et la réforme constitutionnelle à venir, au pouvoir d’injonction reconnu au Contrôleur général, ou encore à son audition par le Parlement. Sur ce dernier point, il ne s’agit nullement de contrôler le Contrôleur, mais de vérifier que le respect de la dignité des personnes détenues progresse effectivement dans notre pays.
La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n'est pas adoptée.
La séance, suspendue à 17 heures 25, est reprise à 17 heures 35.
M. le Président – J’appelle maintenant les articles du projet de loi dans le texte du Sénat.
M. le Rapporteur – M. Lamanda, Premier président de la Cour de cassation, nous a fait observer lors de son audition que la rédaction de l’article premier ne couvrait pas les compétences du parquet. L’amendement 16 retient donc une formulation plus large, qui couvre les compétences des autorités judiciaires – siège et parquet – ainsi que celles des juridictions administratives.
L'amendement 16, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Michel Vaxès – L’amendement 63 vise à préciser le champ de compétence du Contrôleur général, à savoir « l’état, l’organisation et le fonctionnement des lieux privatifs de liberté, ainsi que les conditions de vie des personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux » ainsi que « les conditions de travail des personnels de ces établissements. » C’est dans cet environnement global que les missions du Contrôleur général doivent être assurées. Si les « conditions de prise en charge des personnes privées de liberté » englobent tout cela, autant le préciser. Et si ce n’est pas le cas, vous devez nous dire ce qu’elles recouvrent exactement.
M. le Rapporteur – La commission a repoussé cet amendement. Le président Lamanda nous a en effet recommandé de retenir une définition aussi large que possible des missions du Contrôleur. En outre, on sort ici du « cœur de métier » du Contrôleur : les conditions de travail des personnels n’entrent pas dans le champ des missions confiées aux mécanismes nationaux de prévention par l’article 19 du protocole. Les « conditions de prise en charge » couvrent en revanche, de façon générale, l’état des lieux et les conditions de vie des personnes.
Mme la Garde des Sceaux – Je m’associe à ces remarques. Plus la définition du champ de contrôle du Contrôleur est précise, plus on restreint ce champ de contrôle. La rédaction que vous proposez englobe d’autre part des missions qui ne peuvent être dévolues au Contrôleur : le contrôle des conditions de travail des personnels relève plutôt de l’administration et des corps d’inspection. Avis défavorable, donc.
M. Michel Vaxès – Si je comprends bien, le contrôle de l’état, de l’organisation et du fonctionnement des lieux privatifs de liberté fait partie des missions du Contrôleur. Alors pourquoi ne pas le dire ?
Quant aux conditions de travail des personnels, elles participent selon moi de la définition de l’environnement des personnes détenues. J’accepterais néanmoins de les exclure. Il suffirait dès lors de sous-amender mon amendement pour n’en retenir que la première phrase.
M. le Rapporteur – Je maintiens que plus on précise la définition du champ de contrôle, plus on restreint celui-ci.
L'amendement 63, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Guy Geoffroy – La précision que je propose ne fera pas courir au texte le risque d’une interprétation restrictive. Le Gouvernement n’a pas voulu dresser une liste exhaustive des lieux de privation de liberté, car il entend confier au Contrôleur général une mission très large. Cette mission concerne bien sûr les lieux de détention, mais aussi les moments durant lesquels la personne est privée de liberté, à savoir les transfèrements, que l’amendement 41 vous propose de viser expressément.
M. le Rapporteur – Cet amendement a été accepté par la commission, bien qu’il aille de soi que les véhicules de transfèrement font partie des lieux de privation de liberté.
L'amendement 41, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Michel Hunault – L’amendement 43 précisait que le Contrôleur général s’assure du respect par les établissements pénitentiaires des recommandations et des règles pénitentiaires établies par le Conseil de l’Europe. Celles-ci n’ont certes pas valeur de loi, mais il semble important que le Contrôleur général puisse se fonder sur des critères incontestables. La garde des Sceaux ayant tout à l’heure assuré qu’il pourrait s’appuyer sur la loi pénitentiaire qui sera examinée par le Parlement en novembre, je retire cet amendement.
L'amendement 43 est retiré.
M. Michel Vaxès – L’amendement 64 prévoit que chaque lieu de privation de liberté doit faire l’objet d’une déclaration préalable auprès du Contrôleur général. Un amendement allant dans le même sens avait été déposé au Sénat mais comme il prévoyait de surcroît que l’absence de déclaration pouvait rendre illégale la décision de privation de liberté, le Gouvernement a donné un avis défavorable à l’amendement, qui a été repoussé. Pour autant, vous aviez alors indiqué, Madame la garde des Sceaux, que transmettre au Contrôleur général la liste de tous les lieux de privation de liberté ne vous posait « aucun problème ». Vous ne devriez donc pas être opposée au présent amendement, qui vise seulement à ce que le Contrôleur général soit informé en permanence du nombre exact de lieux d’enfermement.
Mme Génisson remplace M. Le Guen au fauteuil présidentiel.
M. le Rapporteur – Je vous invite à retirer cet amendement dont les conséquences juridiques sont difficilement évaluables, d’autant qu’il peut y avoir des lieux improvisés de privation de liberté. À défaut, avis défavorable.
Mme la Garde des Sceaux – Je confirme de nouveau ici que le Contrôleur général sera destinataire de la liste de l’ensemble des lieux de privation de liberté. Mais nous ne pouvons ainsi prévoir dans la loi que tout lieu de privation de liberté doit faire l’objet d’une déclaration préalable. D’ailleurs, préalable à quoi ? À sa création ?
M. Michel Vaxès – Cela signifie, dans notre esprit, préalablement à sa création. Mais je prends acte de vos engagements, Madame la garde des Sceaux.
L'amendement 64, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 17, adopté à l’initiative de M. Urvoas, est de simplification rédactionnelle.
L'amendement 17, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Frédéric Poisson – L’amendement 1 est rédactionnel.
M. le Rapporteur – La commission l’a repoussé, n’étant pas convaincue de son bien-fondé, mais je serais prêt à m’en remettre à la sagesse de l’Assemblée.
Mme la Garde des Sceaux – Moi aussi.
L'amendement 1, mis aux voix, est adopté.
L'article premier, modifié, mis aux voix, est adopté.
M. Christophe Caresche – L’amendement 71 vise à confier la mission de contrôle des lieux de privation de liberté au Médiateur de la République. Il y aurait beaucoup d’avantages à cette solution, que le Gouvernement a pourtant écartée. Au lieu de créer une nouvelle autorité indépendante, alors que se pose déjà la question de la coordination du travail de toutes celles qui existent dans un même domaine, ne vaudrait-il pas mieux rechercher une plus grande cohérence et rationaliser les missions ? Et si nous proposons le Médiateur de la République, c’est que lui a déjà été confiée une mission de médiation pour les prisons. On nous objectera certes que la mission de médiation et celle de contrôle sont distinctes. Mais il serait tout à fait possible de les distinguer sur le plan fonctionnel tout en les confiant à la même personne.
Nous sommes nombreux ici à avoir rencontré le Médiateur de la République, que la commission a auditionné. Il nous a semblé très convaincant, et son implication personnelle dans le dossier des prisons était à nos yeux un gage de sa réussite au poste de Contrôleur général.
Enfin, sans vouloir être désobligeant avec qui que ce soit, je ne cache pas que nous avons des interrogations sur les critères de choix du Contrôleur général. Des noms ont circulé… Loin de nous rassurer, certains des amendements qui viendront en discussion pour essayer de garantir la compétence du titulaire du poste nous plongent dans une certaine perplexité.
M. le Rapporteur – Défavorable à l’amendement. Je ne répondrai pas sur la dernière partie de votre intervention car nous ne légiférons pas ad hominem. Il s’agit, vous le savez bien, de poser des principes généraux qui dépassent les questions de personnes. De la même façon, l’estime – et même l’amitié – que je porte au Médiateur de la République ne doit pas m’influencer, même si je m’associe volontiers à l’hommage rendu au travail remarquable qu’il accomplit dans les prisons. Je rappelle que toutes les hautes autorités que nous avons consultées nous ont formellement déconseillé de confondre les fonctions de Médiateur et de Contrôleur. La médiation vise essentiellement à résoudre des cas individuels restés en souffrance, alors que le contrôle aura une visée plus générale, tenant à l’organisation de tous les lieux de privation de liberté. Le rapport Canivet insiste sur ce point, en distinguant bien que le Médiateur tend à rapprocher des points de vue apparemment inconciliables, alors que le Contrôleur doit, lui, prendre du recul pour appréhender les situations dans leur globalité. Il ne semble donc pas opportun de fusionner les deux instances. En outre, dans ses rapports annuels, le Médiateur de la République plaide régulièrement pour une stricte séparation des fonctions de médiation et de contrôle, à l’instar de la CNCDH et du commissariat aux droits de l’Homme du Conseil de l’Europe. Loin d’être une faiblesse, la multiplicité des contrôles est de nature à procurer un surcroît de protection aux personnes vulnérables et, au plan des moyens, le fait de confier une mission supplémentaire au Médiateur ne coûterait pas moins cher que de créer une autorité indépendante dédiée.
Mme la Garde des Sceaux – Je souscris à l’argumentation de votre rapporteur et je tiens à réaffirmer que le Gouvernement souhaite créer une autorité distincte du Médiateur de la République pour contrôler les lieux de privation de liberté. Le rapport Canivet identifie trois fonctions distinctes : la vérification, le contrôle et la médiation, cette dernière étant plus particulièrement dédiée à la résolution de différents individuels. À la différence d’un médiateur, le Contrôleur se rendra sur place pour vérifier que les droits fondamentaux des personnes privées de liberté sont bien respectés, et son rôle ne sera pas limité à la recherche de solutions individuelles. Quant au souci de M. Caresche de nommer une personnalité compétente, soyez assurés que le Gouvernement le partage pleinement !
M. Jean-Frédéric Poisson – Le groupe UMP ne votera pas cet amendement car, à l’évidence, les fonctions de médiation et de contrôle ne peuvent se confondre. Si le Médiateur a vocation à intervenir pour trancher un conflit avéré entre l’administration et l’un de ses usagers, tel ne sera pas le rôle du Contrôleur général. Je remercie nos collègues de l’opposition pour leur hommage appuyé à notre ancien collègue Jean-Paul Delevoye, et je comprends leur trouble, lié sans doute au fait que les gouvernements qu’ils ont soutenus n’avaient pas jugé bon de créer un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
M. Michel Hunault – Je comprends la préoccupation de M. Caresche, dans la mesure où sa proposition tendrait à rapprocher le rôle de notre Médiateur de celui d’un véritable ombudsman. Mais il faut veiller à ne pas affaiblir le texte. La qualité du travail de M. Delevoye est connue de tous, mais comme l’a suggéré Mme la Garde des sceaux, sans doute serait-il dommage de réduire la fonction du Contrôleur général indépendant à celle d’un facilitateur chargé de résoudre des conflits individuels entre l’administration et ses usagers. Respectons l’ambition du présent texte en n’adoptant pas des amendements de retrait.
M. Jean-Jacques Urvoas – Mme la ministre joue sur les mots, car, si M. Canivet distingue bien trois fonctions, il préconise de les placer sous la même autorité. De même, dans sa recommandation du 27 mai 2006, l’assemblée du Conseil de l’Europe invite expressément à combiner la fonction d’inspecteur général des lieux de détention avec celle de Médiateur, dans un souci de cohérence et d’efficacité.
Mme la Garde des Sceaux – Je rappelle que le présent texte ne vise pas que les prisons mais bien l’ensemble des lieux de privation de liberté. S’agissant, notamment, des hôpitaux psychiatriques, je ne suis pas certaine que les textes décrivant le statut du Médiateur de la République permettent de répondre à l’ensemble de vos préoccupations.
L'amendement 71, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur – M. Caresche sera certainement très sensible à l’amendement 18, puisqu’il tend à préciser que le Contrôleur général sera choisi en raison de ses compétences et connaissances professionnelles. Sont ainsi repris les termes de l’article 18-2 du protocole additionnel de l’ONU, selon lesquels les États parties prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que les experts du mécanisme national de prévention possèdent les compétences et les connaissances professionnelles requises.
Mme Sylvia Pinel – En vue de respecter plus strictement encore le protocole additionnel, et pour aller au bout de la logique protectrice dont il est porteur, notre sous-amendement 68 vise à préciser que le Contrôleur sera choisi à raison de sa haute moralité, ainsi que de ses compétences et connaissances professionnelles reconnues dans le domaine de la justice, en particulier en matière de droit pénal. Nous serons ainsi assurés que le titulaire du poste sera à la hauteur de la fonction et disposera de toute l’indépendance requise.
M. Michel Hunault – L’amendement 45 est défendu.
M. Michel Vaxès – Notre amendement 65 l’est également, mais je le retirerai si, comme je le souhaite, le sous-amendement de Mme Pinel est adopté. Je considère en effet qu’il enrichit sensiblement la proposition de la commission et que sa rédaction est plus pertinente. À défaut, l’amendement de M. Hunault et le nôtre me semblent également plus ambitieux.
M. Michel Hunault – Mme la ministre s’est engagée à ce que la personnalité choisie soit incontestable.
M. Michel Vaxès – Il vaut mieux l’inscrire dans la loi. Je ne suis pas opposé à l’amendement 68, mais il me semblerait dommage de ne aller plus loin. Je répète par contre que je retirerai mon amendement si le sous-amendement 68 est adopté.
M. le Rapporteur – Avis défavorable : la rédaction de l’amendement 18 est plus pertinente et répond à votre demande. La « haute moralité », outre qu’elle va de soi s’agissant d’une personne nommée par le Président de la République avec l’aval des commissions des lois parlementaires, est une expression sans valeur juridique. D’autre part, vous proposez de reprendre le texte de l’article 5-2 du protocole de l’ONU, qui vise le sous-comité de prévention de la torture. Nous lui préférons l’article 18-2 dudit protocole, qui concerne le mécanisme national de prévention.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
Mme Laurence Dumont – Est-ce la compétence en droit pénal qui vous gêne, Monsieur le rapporteur ?
M. Jean-Frédéric Poisson – Ces amendements sont quelque peu redondants – la compétence professionnelle s’agissant d’un tel sujet va de soi – et l’amendement 18 les satisfait.
M. Christophe Caresche – Au contraire, il est surprenant : comment imaginer que le Président de la République nomme une personnalité dont les compétences ne soient pas reconnues ? Puisque M. le rapporteur semble s’en inquiéter, qu’il préfère notre amendement, encore plus rassurant que le sien (Sourires) !
M. le Rapporteur – Soyez sans crainte : je suis tout à fait rasséréné.
Le sous-amendement 28, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'amendement 18, mis aux voix, est adopté.
Les amendements 45 et 65 tombent.
M. Jean-Jacques Urvoas – Chacun s’accorde ici à dire que le Parlement doit être associé à la nomination du Contrôleur général. Celui-ci y gagnera en indépendance et en autorité. Plusieurs associations, dont Amnesty International, ont déploré le manque de transparence du texte en la matière, malgré l’amélioration qu’y a apportée le Sénat. Suivons l’exemple du Danemark, de la Suède ou encore de l’Espagne : le choix du Parlement à la majorité des trois cinquièmes doit lier le Président de la République. C’est l’objet de l’amendement 72.
M. Michel Hunault – L’amendement 44 est similaire, mais je le retire compte tenu de l’engagement pris par le rapporteur que la réforme des institutions en gestation traiterait de la nomination du Contrôleur général. J’ajoute à l’attention de M. Poisson que, sur un sujet aussi complexe, toutes les contributions sont bonnes à prendre. Abstenons-nous donc de juger les amendements des autres, et travaillons ensemble à donner à cette institution la grandeur qu’elle mérite. Un vote unanime en serait le meilleur gage. Ceux qui ont perdu leur liberté ont le droit de conserver leur dignité !
L’amendement 44 est retiré.
M. Jean-Jacques Urvoas – La nomination du Contrôleur général sur recommandation de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, que proposait le rapport Canivet, n’ayant pas été acceptée, nous proposons par l’amendement 69 d’y associer l’opposition en permettant aux deux commissions des lois de présenter deux candidats chacune. Voilà qui renforcerait la garantie de haute moralité de la personnalité choisie.
M. le Rapporteur – Avis défavorable. Le Gouvernement a accepté devant le Sénat que la nomination du Contrôleur par le Président de la République ait lieu après avis des deux commissions des lois – cas exceptionnel pour une autorité administrative indépendante. De surcroît, Mme la Garde des Sceaux vient de nous annoncer que ce texte pourrait entrer en vigueur avant même la révision constitutionnelle. Ajoutez à cela la mention des connaissances professionnelles, et nous avons un texte adapté qu’il ne convient pas de modifier.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
Les amendements 72 et 69, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
L’amendement 70 tombe.
M. Jean-Frédéric Poisson – L’amendement 2 rectifié vise à préciser que l’immunité du Contrôleur général existe en raison de sa nomination, et non à cette simple « occasion » – ce dernier terme, en effet, implique une dimension temporelle qu’il faut remplacer par un lien causal.
Je profite de cette intervention pour répondre à M. Hunault : je ne crois pas avoir été désagréable à l’égard de nos collègues à aucun moment du débat, et je les prie de m’en excuser s’ils ont été heurtés par mes propos. J’ai beau être un jeune parlementaire, cher collègue, je n’en connais pas moins la complexité de ce sujet sur lequel je travaille depuis de nombreuses années.
M. le Rapporteur – Avis défavorable, car la formulation retenue par le Sénat est celle qui figure dans les statuts de toutes les autres autorités indépendantes.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
L’amendement 2 rectifié est retiré.
M. Jean-Jacques Urvoas – L’amendement 73 est défendu.
M. le Rapporteur – Avis défavorable. Le statut des contrôleurs sera fixé par un décret en Conseil d’État, comme le prévoit l’article 11 du projet ; en effet, c’est le Contrôleur général lui-même qui constitue l’autorité administrative indépendante créée par la loi, le statut des Contrôleurs dont il a besoin pour l’assister ne pouvant relever que du règlement. En outre, la liste proposée est peut-être trop précise pour prémunir contre un risque d’oubli.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
L'amendement 73, mis aux voix, n'est pas adopté.
L’article 2 modifié, mis aux voix, est adopté.
L’article 2 bis, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Frédéric Poisson – L’amendement 4 est retiré.
M. le Rapporteur – L’amendement 20, déposé par la commission, vise à introduire davantage de souplesse dans le recrutement des contrôleurs.
L'amendement 20, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Jean-Jacques Urvoas – L’amendement 84 vise à apporter des précisions sur la protection des collaborateurs du Contrôleur général, qui n’est pas mentionnée dans le texte bien que l’article 4 leur impose – à juste titre, certes – le secret professionnel.
M. le Rapporteur – Avis défavorable, car cet amendement pose deux problèmes : d’une part – nous l’avons dit –, le statut et les conditions de nomination des Contrôleurs sont abordés à l’article 11 ; quant à leur nombre, il ne serait guère judicieux de l’inscrire dans un texte, fût-il réglementaire, puisque, comme l’a précisé Mme la ministre à de multiples reprises, devant le Sénat comme devant l'Assemblée nationale, ce nombre évoluera en fonction du volume de l’activité de contrôle.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis, pour les mêmes raisons.
L'amendement 84, mis aux voix, n'est pas adopté.
L’article 3 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 21 est un amendement de précision rédactionnelle. Il convient de distinguer clairement les Contrôleurs, chargés des visites et auxquels le Contrôleur général délègue ses pouvoirs, des collaborateurs du Contrôleur général, qui constituent notamment son secrétariat, tout en prévoyant qu’ils soient tous – comme leurs missions l’exigent – astreints au secret professionnel.
M. Jean-Jacques Urvoas – Étant donné l’étendue de son champ de compétences, le Contrôleur général aura nécessairement besoin de recruter une équipe pluridisciplinaire composée de Contrôleurs possédant une expérience professionnelle propre à chacun des lieux privatifs de liberté : les connaissances requises ne sont pas les mêmes selon que l’on est amené à visiter une zone d’attente, un centre de rétention, un lieu de garde à vue dans une gendarmerie, le centre de dépôt d’un palais de justice, une maison d’arrêt, etc. Du reste, selon la recommandation 24 du rapport sur les autorités administratives indépendantes que je citais tout à l’heure, la nomination de personnalités doit nécessairement y être soumise à des exigences de compétence directement liées au domaine d’intervention de l’autorité concernée.
Le sous-amendement 85 propose donc de compléter et de préciser la notion de collaborateur, conformément aux dispositions de l’article 7.2 de la Convention européenne pour la prévention de la torture : « les visites sont effectuées en règle générale par au moins deux membres du comité ; ces derniers peuvent, s’ils l’estiment nécessaire, être assistés par des experts et des interprètes ». Il s’inspire également de l’article 13.3 du protocole facultatif de la Convention des Nations unies, selon lequel les visites doivent être conduites par au moins deux membres du sous-comité, accompagnés le cas échéant d’experts disposant d’une expérience et de connaissances professionnelles reconnues dans les domaines concernés. La notion d’expert permettrait par exemple au Contrôleur général de faire appel à des médecins lorsque l’état de santé d’une personne privée de liberté le justifie. Le rapport Canivet proposait du reste que le Contrôleur dispose des moyens budgétaires lui permettant de recourir ponctuellement, selon la spécificité des missions, à la collaboration d’experts afin de compléter l’équipe permanente.
M. le Rapporteur – Avis défavorable, car ces exigences sont déjà satisfaites : les experts et les interprètes, comme d’autres catégories de personnel, font bien partie de l’ensemble des collaborateurs du contrôleur général.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
Le sous-amendement 85, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'amendement 21, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 22 est rédactionnel.
L'amendement 22, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
Mme Françoise Hostalier – L’amendement 54 concerne les Contrôleurs, par opposition aux collaborateurs. Selon l’article 2, alinéa 2, du projet, le Contrôleur général bénéficie de garanties personnelles : il « ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions ». Or dix-huit contrôleurs l’assisteront, chargés d’une mission officielle et connus par leur nom ; et c’est au nom de l’institution qu’il représente, donc aussi en leur nom, que le Contrôleur général rendra publics les interpellations et les rapports qui résulteront de leur travail. Ils doivent donc bénéficier de la même immunité.
M. le Rapporteur – Avis défavorable. D’une part – je l’ai déjà dit –, comme le prévoit l’article 11 du projet, le statut des Contrôleurs sera fixé par un décret en Conseil d’État. D’autre part, une fois encore, c’est le Contrôleur général qui est l’autorité administrative indépendante ; c’est lui qui émet des opinions, et non les Contrôleurs qui l’assistent dans sa mission.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis, pour les mêmes raisons. Toutefois, selon la spécificité de la mission ou du profil de tel ou tel contrôleur, une protection spécifique pourra être prévue par décret.
Mme Françoise Hostalier – Compte tenu de cette précision, je retire mon amendement.
L’amendement 54 est retiré.
M. Jean-Jacques Urvoas – L’article 4 semble empêcher le Contrôleur général d’échanger des informations soumises au secret professionnel avec des organes de contrôle internationaux – je songe par exemple au sous-comité pour la prévention de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ou au Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants. En effet, la rédaction de l’article exclut ce type d’informations de leur coopération, prévue à l’article 9 bis. L’amendement 74 vise donc, conformément aux suggestions de l’avocat général Xavier Ronsin lors de son audition par la commission, à insérer à l’alinéa 1 la phrase suivante : « Ils pourront cependant échanger directement toutes informations utiles avec les organismes internationaux compétents ». Cela implique de supprimer l’article 9 bis, comme le proposait le représentant du Comité européen pour la prévention de la torture.
M. le Rapporteur – C’est à titre personnel qu’il s’exprimait – de manière fort intéressante, certes. La commission est néanmoins défavorable à cet amendement, car ces préventions semblent infondées. La formulation de l’article 9 bis, voulue par le Sénat, est beaucoup plus large que celle que vous proposez. D’autre part, votre rédaction vise « les » contrôleurs : je précise donc, comme pour l’amendement précédent, que l’échange d’informations doit être centralisé au niveau du Contrôleur général. Je demande le retrait de l’amendement.
L'amendement 74, repoussé par le Gouvernement, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 23 apporte une précision rédactionnelle.
M. Jean-Frédéric Poisson – Dans la mesure où il ne paraît pas opportun d’interdire au Contrôleur général de participer à des colloques, à des programmes de télévision ou de radio, l’amendement 42 rectifié précise que ses interventions orales seront soumises à la même limitation que les documents écrits, s’agissant de la divulgation du nom des personnes concernées.
Le sous-amendement 42 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
L'amendement 23, ainsi modifié, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
L’amendement 5 tombe.
L'article 4 modifié, mis aux voix, est adopté.
Mme Françoise Hostalier – L’article 5 dispose que « toute personne physique ainsi que toute personne morale s’étant donnée pour objet le respect des droits fondamentaux » peut saisir le Contrôleur général, ce qui exclut les associations, les syndicats, les organisations professionnelles qui n’ont pas expressément prévu cette activité dans leurs statuts. L’amendement 55 vise à supprimer cette mention.
M. Jean–Jacques Urvoas – L’amendement 88, qui rétablit une virgule manquante, sera sans doute adopté par l’Assemblée, dans un souci d’exactitude grammaticale.
M. le Rapporteur – Avis défavorable à l’amendement 55, qui ne paraît pas indispensable, étant donné, d’une part, que les syndicats et organisations professionnelles sont considérées comme ayant pour objet le respect des droits fondamentaux, comme cela ressort de nos travaux préparatoires, et que, d’autre part, toute personne physique, sans restriction, peut saisir le Contrôleur général, ce qui permet ainsi à tout un chacun de se substituer à une personne morale. Favorable à l’amendement 88, le diable se cachant souvent dans les détails.
Mme la Garde des Sceaux – La saisine du Contrôleur général est déjà large, et le lien statutaire de la personne morale avec le respect des droits fondamentaux nous paraît important. Avis défavorable à l’amendement 55. Favorable à l’amendement 88.
Mme Françoise Hostalier – Bien que je croie qu’on joue sur les mots, je retire l’amendement 55.
L'amendement 55 est retiré.
L'amendement 88, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 24 est rédactionnel.
L'amendement 24, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
M. Jean Jacques Urvoas – Le commissaire des droits de l’homme du Conseil de l’Europe a observé que les administrations faisaient souvent la sourde oreille à de simples recommandations. Il faut donc rechercher les moyens de l’efficacité, pour briser le mur de l’indifférence. Aussi, l’amendement 75 confère au Contrôleur général un pouvoir de saisine directe du juge pénal, lorsqu’il constate une infraction et que l’administration ne répond pas à ses demandes. C’est pour nous le complément indispensable des prérogatives du Contrôleur. C’est d’ailleurs un pouvoir dont bénéficie déjà l’Autorité des marchés financiers.
M. le Rapporteur – La commission a repoussé l’amendement, qui est satisfait par l’article 7, alinéa 2, du projet de loi, prévoyant que le Contrôleur général porte à la connaissance du procureur de la République les infractions qu’il constate, conformément à l’article 40 du code de procédure pénale. Je demande son retrait.
Mme la Garde des Sceaux – L’article 40 du code de procédure pénale impose au Contrôleur général de signaler les infractions qu’il constate. Avis défavorable.
L'amendement 75 est retiré.
L'article 5 modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 25 prévoit la possibilité pour le Contrôleur général de saisir directement le Médiateur de la République, sans passer par le filtre parlementaire, s’agissant de deux autorités administratives indépendantes qui entretiendront nécessairement des relations étroites.
L'amendement 25, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.
L'article 5 bis ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.
M. le Rapporteur – L’amendement 26 est rédactionnel.
Mme la Garde des Sceaux – Favorable.
M. Jean Jacques Urvoas – Contrairement à ce qu’écrit le rapporteur page 28 de son rapport, la définition des lieux contrôlés n’est pas maximaliste, puisque échappent au contrôle les lieux placés sous la juridiction des autorités civiles ou militaires françaises à l’étranger. Nous évoquons là le théâtre des opérations extérieures, pour lesquelles 12 000 militaires français sont actuellement mobilisés. L’ombudsman finlandais dispose, quant à lui, d’une telle prérogative pour les locaux d’arrêt des forces armées finlandaises à l’étranger.
Il faut nous placer au-dessus de tout soupçon, et c’est l’objet du sous-amendement 86. La définition territorialisée du contrôle est trop restrictive, d’autant que l’article 4 du protocole facultatif stipule que l’ensemble des lieux placés sous l’autorité ou la juridiction de l’État doivent pouvoir être contrôlés. Comme l’a souligné Michel Forst, secrétaire général de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, la rédaction actuelle du texte porterait préjudice à la candidature de la France au Conseil des droits de l’homme de l’ONU en 2008.
Il est enfin inacceptable que vous refusiez l’intervention du Contrôleur général pour des raisons tenant à sa sécurité : quand un ministre ou un parlementaire se rend sur le théâtre d’une opération extérieure, on assure sa protection !
M. le Président de la commission – Je demande une suspension de séance pour l’organisation de nos débats.
La séance, suspendue à 19 heures, est reprise à 19 heures 20.
M. le Président de la commission – La commission a repoussé le sous-amendement 86.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
M. Georges Fenech – Pour une complète information de nos collègues, je rappelle qu’en cas de conflit armé international, c’est la convention de Genève qui s’applique, notamment pour les prisonniers de guerre. C’est donc au Comité international de la Croix-Rouge que revient la mission de contrôler le respect des conventions – ce fut d’ailleurs le cas lors du conflit du Golfe en 1990-91. Les personnes venant à être arrêtées sont remises aux autorités du pays, ou à un tribunal pénal international si elles font l’objet d’un mandat d’arrêt, ce qui s’est produit en ex-Yougoslavie, au Kosovo, en Côte d’Ivoire ou en Afghanistan.
Venons-en aux militaires français punis de jours d’arrêt. Les jours d’isolement restent très rares : 17 seulement – sur un total de 35 000 jours d’arrêt – ont été infligés en 2006. Le soldat qui apparaît particulièrement dangereux après examen médical est soumis au régime de l’enfermement, mais immédiatement rapatrié sur le territoire national – par ce qu’on appelle un « vol bleu » – en vue d’être placé en milieu psychiatrique ou déféré devant le procureur du tribunal aux armées de Paris.
Auditionné ce matin par le comité Balladur, le ministre de la défense s’est déclaré favorable à un contrôle a posteriori du Parlement sur les OPEX, qui tendrait à valider l’envoi des troupes à l’extérieur et à autoriser leur maintien au-delà d’un délai de trois ou quatre mois. Cela passerait évidemment par une réforme constitutionnelle.
Le sous-amendement 86, mis aux voix, n'est pas adopté.
L'amendement 26, mis aux voix, est adopté.
M. Michel Hunault – En notre qualité de parlementaires, nous avons la possibilité de visiter les prisons à tout moment, sans solliciter d’autorisation. L’objet de mon amendement 49 est de s’assurer que le droit de visite du contrôleur général pourra lui aussi s’exercer sans autorisation. Il serait en effet inconcevable que cette autorité indépendante ait moins de pouvoirs que les parlementaires dans l’exercice de sa mission. Or l’alinéa 2 de l’article 6 prévoit des restrictions à l’exercice de son droit de visite. Mon amendement est-il utile, Monsieur le rapporteur ? Si non, pouvez-vous me certifier que le contrôleur pourra exercer en toute liberté ce droit de visite ?
M. le Rapporteur – Cette précision est inutile, puisque le Sénat a supprimé l’obligation d’information préalable au début de l’alinéa 2. Le Contrôleur général n’est donc tenu ni de demander une autorisation, ni d’informer l’autorité concernée de sa visite. À l’instar du Chief Inspector of prisons britannique, il peut choisir soit de programmer sa visite, soit de procéder à une visite inopinée.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
M. Michel Hunault – Je retire donc l’amendement.
M. Michel Vaxès – Je le reprends. Je veux saluer…
M. le Président de la commission – Il n’y a pas de débat lorsqu’un amendement est repris !
Mme la Présidente – Considérons que M. Vaxès répond au rapporteur et au Gouvernement.
M. Michel Vaxès – Je veux saluer, disais-je, le discernement de M. Hunault. Les choses ne sont en effet claires ni dans le premier, ni dans le deuxième alinéa : il subsiste dans le texte une ambiguïté que cet amendement vient lever.
L'amendement 49, mis aux voix, n'est pas adopté.
Mme Françoise Hostalier – J’avais espéré que la longue suspension de séance que nous venons d’avoir permette de bonnes surprises sur le vote de ce type d’amendement. Hélas !
Le projet de loi limite le champ de compétence du Contrôleur général aux seuls lieux de privation de liberté situés sur le territoire français. Or, le protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture fait obligation à tout État partie à cette convention « de prendre des mesures efficaces pour empêcher que des actes de torture et autres traitements inhumains ou dégradants soient commis dans tout territoire sous sa juridiction ». Il conviendrait donc, pour se conformer à cette prescription, que le Contrôleur général puisse contrôler tout lieu de détention, où qu’il se trouve, dès lors que les autorités françaises en ont la responsabilité. Mon amendement 56 prévoit le principe de telles visites « après autorisation des autorités responsables », de façon à garantir la sécurité du Contrôleur général et la faisabilité de sa mission.
M. le Rapporteur – La commission a repoussé cet amendement dont la rédaction imprécise ferait que le Contrôleur pourrait contrôler des lieux de privation de liberté ne relevant pas de l’État français.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis. Tel qu’actuellement rédigé, cet amendement permettrait au Contrôleur général de contrôler tous les lieux de privation de liberté partout dans le monde, quelle que soit la nature de la décision ayant conduit à l’enfermement, prérogatives qu’il ne peut avoir.
M. Jean-Frédéric Poisson – Il ne semble pas que, dans la rédaction actuelle du texte, le Contrôleur général ne puisse pas demander à visiter les lieux qu’il souhaite, y compris en-dehors du territoire national. Il n’est simplement pas précisé que les autorités responsables sont obligées de l’y autoriser. Mme Hostalier vise plutôt les casernements militaires que des lieux sous juridiction étrangère où seraient emprisonnés des ressortissants français.
Je souhaiterais enfin être sûr que l’on entende bien le territoire national dans son acception la plus large, c’est-à-dire même là où il n’y a pas de sol, par exemple à bord des avions dans lesquels des étrangers peuvent être expulsés, ou des vedettes dans lesquelles, entre Mayotte et Anjouan, on ramène dans leur pays d’origine les clandestins venus à la nage…
M. Michel Hunault – Sauf erreur de ma part, les instances européennes comme le Comité européen pour la prévention de la torture ou le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe peuvent organiser les contrôles visés par cet amendement, ce en quoi il est satisfait. Nous comprenons parfaitement l’intention louable de son auteur, qui fait qu’on ne peut voter contre, mais les compétences du Contrôleur général ne doivent pas empiéter sur celles des instances européennes.
Mme Françoise Hostalier – Vous avez dit tout à l’heure, Madame la ministre, que vous feriez tout pour permettre au Contrôleur général de travailler avec l’ensemble des autorités analogues, en France ou à l’étranger, dès lors que sont concernés des Français ou des institutions françaises.
Je veux bien admettre que mon amendement soit mal rédigé, mais je souhaiterais avoir des garanties sur le fait que le Contrôleur pourra visiter les lieux de privation de liberté dans lesquels des ressortissants français pourraient être victimes de manquements au respect des droits de l’homme et de la dignité humaine, y compris hors du territoire national, et établir des rapports officiels à l’issue de ces visites.
L'amendement 56, mis aux voix, n'est pas adopté.
M. Jean-Frédéric Poisson – L’amendement 62 précise que toute personne privée de liberté peut à tout moment adresser des lettres au Contrôleur général, sauf si elle est en garde à vue, et que ces lettres sont remises sous pli fermé, sans qu’aucun retard puisse être apporté à leur envoi.
M. le Rapporteur – La commission a repoussé cet amendement, non qu’elle y soit opposée sur le fond, mais parce que cette précision est d’ordre réglementaire. La garde des Sceaux s’est engagée à compléter l’article 40 du code de procédure pénale qui fixe la liste des personnes avec lesquelles les détenus peuvent échanger une correspondance confidentielle, en y ajoutant le Contrôleur général.
Mme la Garde des Sceaux – Même avis.
M. Jean-Frédéric Poisson – Cette précision ayant été apportée, je retire mon amendement.
L'amendement 62 est retiré.
Mme Françoise Hostalier – L’amendement 57 tend à supprimer l’alinéa 2 qui restreint les possibilités de visite du Contrôleur.
M. Michel Vaxès – L’amendement 66 a le même objet. L’alinéa 2 dispose en effet que les autorités responsables du lieu de privation de liberté pourront s’opposer à la visite du Contrôleur général « pour des motifs graves liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans l’établissement où la visite doit avoir lieu. » Les explications apportées au Sénat sur ce point ne nous ont pas convaincus. Quelles pourraient donc être les raisons liées à la défense nationale ou à la sécurité publique s’opposant à une simple visite du Contrôleur ? Pour ce qui est des catastrophes naturelles, on peut, je le pense, compter sur le bon sens du Contrôleur pour qu’il n’exige pas de visiter des lieux dévastés. S’agissant des « troubles sérieux dans l’établissement », ils seraient au contraire une raison supplémentaire de sa visite, d’autant qu’il sera assez responsable pour ne pas la proposer si elle devait mettre en danger la vie de quiconque.
Lors du débat au Sénat, la garde des Sceaux s’est appuyée sur le protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture. Mais les restrictions aux visites prévues par ce protocole ne concernent que le sous-comité de prévention de la torture, et non le Contrôleur général dont la liberté d’action n’est nullement limitée. Les sénateurs ont d’ailleurs été conduits à demander eux-mêmes une nouvelle délibération sur l’article 6, estimant que les arguments opposés étaient infondés.
M. Jean-Jacques Urvoas – L’amendement 87 tend lui aussi à supprimer l’alinéa 2. Le Contrôleur doit pouvoir exercer sa mission de la manière la plus libre possible. On nous objectera que les visites ne seront pas interdites, mais simplement reportées. Mais la formulation retenue dans le texte permet aux autorités responsables des lieux de choisir le moment de la visite, ce qui est en contradiction avec l’indépendance que vous prétendez garantir au Contrôleur.
Je souhaiterais, pour ma part, insister sur la notion de « troubles sérieux » dans l’établissement où la visite est prévue. Nul ne sachant ce qu’est un « trouble sérieux », toutes les inquiétudes sont permises. Que des détenus refusent de remonter dans leur cellule après une promenade peut parfaitement être considéré comme un « trouble sérieux », alors que c’est aujourd’hui une réaction banale. Les « troubles sérieux » ne peuvent être opposés à un préfet ni à un procureur de la République qui souhaiteraient se rendre dans une prison, non plus qu’à un parlementaire qui, en vertu de l’article 719 du code de procédure pénale, est autorisé à visiter à tout moment tout lieu de privation de liberté. Pourquoi pourraient-ils l’être au Contrôleur général ?
De deux choses l’une : soit le Contrôleur général est effectivement chargé de prévenir d’éventuels abus, et sa liberté de mouvement ne saurait être entravée ; soit il veille simplement à entretenir de bonnes relations avec l’administration, et vous avouez que l’on s’éloigne vraiment de l’esprit du protocole additionnel ! Pour nous, il est impératif de renoncer à la frilosité dont témoignent ces entraves à son droit de visite. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)
M. le Rapporteur – Il s’agit d’un point important, au sujet duquel nous avons longuement travaillé en commission, en vue de modifier le texte qui nous venait du Sénat. Un premier amendement de la commission tend ainsi à compléter la qualification des motifs pouvant conduire au report de la visite du Contrôleur, pour préciser, en reprenant la terminologie internationale, qu’il ne peut s’agir que de motifs « graves et impérieux ». En outre, nous avons souhaité que la loi impose aux autorités responsables des lieux de privation de liberté de prévenir le Contrôleur général que sa venue redevenait possible, dès que cessaient les circonstances ayant justifié le report initial. Bien entendu, il ne s’agit que de reports, et non d’annulation, et seuls des motifs impérieux liés à la défense nationale, à la sécurité publique ou à l’état de catastrophe naturelle peuvent les justifier. Pourraient être visées les mutineries graves, les refus de réintégrer les cellules – car ils mobilisent, Monsieur Urvoas, l’ensemble du personnel – ou les cas dramatiques d’évasion par hélicoptère, comme à Grasse, où ça tirait dans tous les sens ! Je rappelle en effet qu’il n’est pas dans la mission du Contrôleur de jouer un rôle de Médiateur des conflits pour mettre fin aux crises qui pourraient affecter tel ou tel établissement.
Au final, je considère que nous encadrons de manière raisonnable les motifs pouvant conduire à un report de visite et que nous sommes parvenus à une proposition de rédaction équilibrée.
M. le Président de la commission – Absolument.
Mme la Garde des Sceaux – Je souscris tout à fait aux analyses de votre rapporteur et je tiens à dire à M. Urvoas que le fait que des détenus ne veuillent pas réintégrer leur cellule à l’issue de la promenade n’a rien n’anodin. Les personnels de l’administration pénitentiaire travaillent dans des conditions extrêmement difficiles et nous avons presque deux agressions par jour à déplorer : au 1er septembre, nous en étions déjà à 397 agressions depuis le début de l’année. Chacun a aussi en tête des cas de mutineries graves ou d’évasions violentes. En outre, il y a aussi des gardes à vue qui se passent très mal du fait de la violence des personnes appréhendées. Pour la sécurité de tous, nous souhaitons que le Contrôleur puisse, en de telles circonstances, différer sa visite, à charge pour les autorités de le prévenir immédiatement lorsque sa venue redevient possible. Chacun peut comprendre que la sécurité des personnels commande de prendre des précautions particulières.
M. Georges Fenech – Très bien.
M. Jean-Frédéric Poisson – Je me suis également interrogé sur ce point, mais il me semble de bon sens de considérer que certaines circonstances doivent conduire au report de la visite, qu’il s’agisse d’un niveau d’alerte particulièrement élevé dans une base militaire, d’une mesure de quarantaine sanitaire ou, bien entendu, d’une catastrophe naturelle. Le bien public doit primer et il est légitime de fixer des critères objectifs pour motiver le report de visite du Contrôleur. Je suis donc opposé à la suppression de cet alinéa, même si j’ai été sensible à la demande – que nous avons reprise – d’Amnesty International d’informer immédiatement le Contrôleur dès que sa venue redevenait possible. Enfin, si le Contrôleur n’a pas de pouvoir de médiation pour résoudre une crise éventuelle, il lui sera toujours loisible d’enquêter sur les raisons qui ont motivé le report de sa visite.
M. Michel Hunault – Je tiens à défendre cet amendement. Je comprends et je partage, Madame la ministre, votre souci de la sécurité des personnels de l’administration pénitentiaire, lesquels méritent toute notre considération. Il reste que ce deuxième alinéa de l’article 6 me semble trop restrictif car il faut faire confiance au contrôleur pour apprécier lui-même – comme le font ses homologues européens – les circonstances dans lesquelles sa venue ne serait pas efficace… (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine) On imagine mal cette haute personnalité vouloir imposer sa présence lorsque survient une mutinerie ou une catastrophe naturelle ! Puisque Mme Dati s’est dite ouverte aux amendements, qu’elle veuille bien accepter autre chose que les déplacements de virgules ! (Sourires) Pour ma part, je suis persuadé que le Contrôleur général saura prendre ses marques avec ses interlocuteurs naturels et que nous devons par conséquent lui faire confiance (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).
M. Michel Vaxès – Très bien.
M. Jean-Jacques Urvoas – Je suis plutôt enclin à considérer que les personnels de la pénitentiaire verront d’un bon œil les visites du Contrôleur général car elles participeront de la lutte contre l’exclusion pénitentiaire dont ils sont injustement victimes, en introduisant plus de transparence et en diffusant une meilleure connaissance du milieu carcéral.
Les arguments de notre rapporteur ne me convainquent pas, la notion de « motifs graves et impérieux » me semblant encore trop imprécise et rappelant trop celle de « trouble à l’ordre public », systématiquement évoquée pour justifier des décisions discutables. Je maintiens donc notre amendement de suppression de l’alinéa.
Les amendements 57, 66 et 87, mis aux voix, sont adoptés. (Murmures)
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance, qui aura lieu ce soir, à 21 heures 45.
La séance est levée à 20 heures.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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