N° 973
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 juin 2008
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, après déclaration d’urgence, relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement (n° 916),
PAR M. ALAIN GEST,
Député.
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Voir les numéros
Assemblée nationale : 916.
Sénat : 288 (2006-2007), 348 et T.A. 99 (2007-2008).
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 7
EXPOSÉ GÉNÉRAL 13
1.– Le droit existant en matière de réparation des atteintes à l'environnement: des évolutions positives mais des lacunes dans le cas des biens inappropriables 13
2.– Le dispositif prévu par la directive : une obligation d’intervention de l’exploitant constituant la mise en œuvre concrète des dispositions de la Charte de l’environnement. 18
3.– Les apports du Parlement sur ce projet de loi 24
TRAVAUX DE LA COMMISSION 29
I.— DISCUSSION GÉNÉRALE 29
II.— EXAMEN DES ARTICLES 33
TITRE IER : DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION ET À LA RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L’ENVIRONNEMENT 33
Article 1er: (articles L. 160-1 à L. 165-2 [nouveaux] du code de l’environnement) : Prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement 33
Article L. 160-1 [nouveau] du code de l’environnement : Objet du nouveau titre et définition de l’exploitant 33
Chapitre Ier : Champ d’application 36
Article L. 161-1 [nouveau] du code de l’environnement : Définition du dommage causé à l’environnement 36
Article L. 161-2 [nouveau] du code de l'environnement : Exclusions du champ d'application du nouveau régime de responsabilité environnementale 41
Article L. 161-3 [nouveau] du code de l'environnement : Article supprimé 43
Article L. 161-4 [nouveau] du code de l'environnement : Primauté des conventions internationales sur la limitation des créances maritimes 44
Article L. 161-5 [nouveau] du code de l'environnement : Prescription trentenaire 46
Article L. 161-6 [nouveau] du code de l'environnement : Entrée en vigueur de la présente directive 46
Article L. 161-7 [nouveau] du code de l'environnement : Article supprimé 48
Article L. 162-1 [nouveau] du code de l’environnement : Régime de responsabilité et lien de causalité 49
Article L. 162-2 [nouveau] du code de l’environnement : Article supprimé 52
Article L. 162-3 [nouveau] du code de l’environnement : Article supprimé 52
Article L. 162-4 [nouveau] du code de l’environnement : Absence de réparation du préjudice lié à un dommage environnemental 52
Section 2 : Mesures de prévention ou de réparation des dommages 53
Sous-section 1 : Mesures de prévention 53
Article L. 162-5 [nouveau] du code de l’environnement : Mesures de prévention prises par l’exploitant 53
Article L. 162-6 [nouveau] du code de l’environnement : Information de l’autorité compétente en cas de dommage environnemental et mesures de réparation 54
Article L. 162-7 [nouveau] du code de l’environnement : Mise en œuvre des mesures de prévention sur les propriétés privées 55
Sous-section 2 : Mesures de réparation 55
Article L. 162-8 [nouveau] du code de l'environnement : Évaluation du dommage 55
Article L. 162-9 [nouveau] du code de l'environnement : Approbation des mesures de réparation par l'autorité administrative 56
Article L. 162-10 [nouveau] du code de l'environnement : Mesures de réparation des dommages aux sols 57
Article L. 162-11 [nouveau] du code de l'environnement : Mesures de réparation des dommages à l'état des eaux et aux habitats et espèces protégés 58
Article L. 162-12 [nouveau] du code de l'environnement : Avis sur les mesures de réparation 58
Article L. 162-13 [nouveau] du code de l'environnement : Prescription des mesures de réparation à l'exploitant 59
Article L. 162-14 [nouveau] du code de l'environnement : Mise en œuvre des mesures de réparation 59
Articles L. 162-15 et L. 162-16 [nouveaux] du code de l'environnement : Articles supprimés 61
Section 3 : Pouvoirs de police administrative 61
Articles L. 162-17 [nouveau] du code de l'environnement : Pouvoirs de l'autorité compétente en cas de dommage 61
Articles L. 162-18 (nouveau) du code de l'environnement : Mise en demeure de l'autorité compétente en cas de défaillance de l'exploitant 62
Articles L. 162-18-1 [nouveau] du code de l'environnement : Pouvoir d'initiative d'autres personnes concernées pour les mesures de réparation 63
Articles L. 162-19 [nouveau] du code de l'environnement : Mise en œuvre des mesures de réparation par l'autorité administrative 65
Section 4 : Coût des mesures de prévention et de réparation 65
Article L. 162-20 [nouveau] du code de l'environnement : Coûts de réparation pris en charge par l'exploitant 65
Article L. 162-21 [nouveau] du code de l'environnement : Article supprimé 66
Article L. 162-22 [nouveau] du code de l'environnement : Répartition du coût des mesures de prévention ou de réparation en cas de causes multiples 66
Article L. 162-23 [nouveau] du code de l'environnement : Recouvrement des coûts en cas d'exécution d'office 67
Article L. 162-24 [nouveau] du code de l'environnement : Remboursement des frais liés à l'intervention des tiers 68
Article L. 162-25 [nouveau] du code de l'environnement : Procédure de recouvrement des coûts par l'autorité compétente 68
Article L. 162-26 [nouveau] du code de l'environnement : Procédure de recouvrement des coûts par l'exploitant 69
Article L. 162-27 [nouveau] du code de l'environnement : Exonération de l'exploitant pour risque de développement 69
Article L. 163-1 [nouveau] du code de l'environnement 70
Article L. 163-2 [nouveau] du code de l'environnement : Constatation des infractions 71
Article L. 163-2 [nouveau] du code de l'environnement : Constatation des infractions 71
Section 2 : Sanctions pénales 71
Article L. 163-4 [nouveau] du code de l'environnement : Sanction applicable en cas d'obstacle à un agent habilité 71
Article L. 163-5 [nouveau] du code de l'environnement : Sanction applicable en cas de non respect d'une mise en demeure de l'autorité compétente 71
Article L. 163-6 [nouveau] du code de l'environnement : Peines complémentaires 72
Article L. 163-7 [nouveau] du code de l'environnement : Peines applicables aux personnes morales 72
Chapitre IV : Dispositions particulières à certaines activités 72
Article L. 164-1 [nouveau] du code de l'environnement : Articulation entre les différentes polices spéciales 72
Chapitre V : Dispositions diverses 73
Article L. 165-1 [nouveau] du code de l'environnement : Contentieux applicables aux décisions administratives 73
Article L. 165-2 [nouveau] du code de l'environnement : Décret d'application du présent titre 73
Après l’article 1er 80
Article 2 (articles 9 et 20 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics): Adaptation de la loi du 29 décembre 1892 pour faciliter les travaux de réparation 80
Article 3 (article L. 555-2 [nouveau] du code de la justice administrative): Adaptation du code de justice administrative 82
Article 4 (article L. 651-8 [nouveau] du code de l'environnement) : Adaptation du titre VI du livre Ier du code de l'environnement à Mayotte 82
Article 4 bis [nouveau] (article L. 142-4 [nouveau] du code de l'environnement) : Exercice des droits reconnus à la partie civile par les collectivités territoriales 83
Article 5 (article L. 229-13 du code de l'environnement) : Plan National d'Allocations de Quotas de gaz à effet de serre 85
TITRE II : DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L’ENVIRONNEMENT 86
Chapitre Ier : Dispositions renforçant la répression de la pollution marine 86
Article 6 (nouveau) : Dispositions renforçant la répression de la pollution marine 86
Article 7 (nouveau) : Dispositions relatives à la qualité de l’air 101
Article 8 (nouveau) : Dispositions relatives à l’effet de serre 105
Article 9 (nouveau) : Produits biocides 112
Article 10 (nouveau) : Déchets d’équipements électriques et polluants organiques persistants 114
Article 11 (nouveau) : Transferts de déchets 115
Article 12 (nouveau) : Produits et risques chimiques 115
Article 13 (nouveau) (article L. 414-4 du code de l’environnement) : Évaluation des incidences sur Natura 2000 116
Après l’article 13 119
TABLEAU COMPARATIF 121
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 197
A N N E X E S 205
ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 207
ANNEXE 2 : LISTE DES DIRECTIVES, RÉGLEMENTS ET CONVENTIONS MENTIONNÉS DANS LE RAPPORT 209
ANNEXE 3 : TABLEAU DE TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2004/35/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL SUR LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE DANS LES 27 ÉTATS MEMBRES – MAI 2008 211
ANNEXE 4 : TEXTES EUROPÉENS 213
MESDAMES, MESSIEURS,
Lorsque ce projet de loi a été enregistré à la présidence du Sénat, le 5 avril 2007, et au moment où votre rapporteur a été désigné pour réaliser un travail approfondi au nom de la Commission le 14 mai 2008, le présent projet de loi était composé de 5 articles.
Ce projet de loi, court mais d’une portée politique importante, avait pour objet de créer, conformément à la directive 2004/35/CE (1) du 21 avril 2004, un régime de responsabilité applicable aux dommages causés aux biens inappropriables, que sont les ressources naturelles, tout à fait novateur par rapport aux mécanismes classiques du droit de la responsabilité.
A bien des égards, la transposition en droit interne de la directive constitue une révolution du droit de l’environnement, la première mise en œuvre législative d’envergure de l’article 3 de la Charte de l’environnement relatif au principe de la prévention des atteintes à l’environnement mais aussi de son article 4 relatif au principe de contribution à la réparation des dommages. C’est également le premier texte environnemental intervenant après la fin des travaux du Grenelle de l’environnement, dont il contribue à mettre en œuvre certains principes longuement débattus par les participants.
Cette transposition constituera-t-elle l’année zéro d’une responsabilisation pleine et entière des entreprises s’agissant des dommages environnementaux que leurs activités peuvent entraîner ?
Ce serait illusoire de le croire. En premier lieu parce que les juges civils et administratifs, bousculés dans les schémas classiques de responsabilité qu’ils appliquent, ont été amenés à les adapter remarquablement pour faire droit, à la fois à une attente croissante de la société civile, et à une multiplication des recours des personnes lésées par les atteintes à l'environnement. Cette adaptation a consisté en un assouplissement de l’intérêt à agir généralement retenu par le juge et de la notion de préjudice dont peut se prévaloir le justiciable en cas de dommage environnemental.
L’arrêt du tribunal de grande instance du 16 janvier 2008, relatif à la pollution de l’Erika, constitue la manifestation la plus éclatante de cette évolution, sur laquelle votre rapporteur reviendra. Dans cette affaire, dont certains épilogues devraient avoir lieu après la promulgation de la présente loi, les associations de protection de l’environnement ont pu faire valoir leur préjudice moral, tandis que les collectivités territoriales ont réussi, non sans mal, à faire prendre en compte l’atteinte à leur image constituée par une pollution.
Ce serait aussi illusoire de le croire dans la mesure où la directive du 21 avril 2004 pas plus que le présent projet de loi ne prévoient de mise en cause inconditionnelle et générale des exploitants pour les dommages dont ils sont responsables.
Bien au contraire, n’entrent dans le champ de ce dispositif que les pollutions présentant un caractère de gravité, liées à trois domaines strictement entendus que sont la contamination des sols, l’atteinte à l’état écologique des eaux et l’atteinte aux espèces et aux sites protégés en application de Natura 2000.
Pour certains des dommages visés par le présent dispositif, liés aux activités qui ne présentent pas a priori un risque pour l’environnement, la pollution doit en outre résulter d’une faute ou d’une négligence de l’exploitant. Enfin, les personnes victimes d’un préjudice résultant d’une atteinte à l’environnement ne peuvent en obtenir réparation sur le fondement du présent projet loi.
Pour prévenir et réparer les atteintes à l’environnement, celui-ci prévoit un nouveau régime de police spéciale, dont le préfet peut faire usage en cas de survenance d’un dommage ou en cas de menace imminente
Il permet au préfet de vérifier la nature de l’incident dès sa survenance, d’être tenu informé des mesures que l’exploitant entend prendre. Si celui-ci reste inactif, le préfet peut arrêter lui-même la liste des mesures à prendre et mettre en demeure l’exploitant de les mettre en œuvre. En cas d’urgence, le préfet peut les mettre en œuvre lui-même ou en confier la mise en œuvre à des tiers (collectivités territoriales ou associations notamment).
En un mot, la principale caractéristique de ce nouveau régime est son opérationnalité : en distinguant les mesures de prévention, à prendre avant ou tout de suite après la survenance du dommage, des mesures de réparation qui peuvent être prises par la suite, ce nouveau régime pallie l’une des faiblesses essentielles de la réparation des atteintes à l’environnement telle qu’elle est actuellement pratiquée, consistant à aller d’emblée sur le terrain de la réparation pécuniaire.
Cette réponse pécuniaire, qui peut apporter une solution satisfaisante aux personnes lésées par une atteinte à l’environnement, est néanmoins limitée du strict point de vue de la préservation de l’environnement ; il semble grandement préférable de prévoir un mécanisme permettant d’éviter ou d’endiguer les conséquences d’un dommage.
Est-ce à dire que la responsabilité environnementale prévue par la directive et le présent projet de loi n’est qu’une police spéciale supplémentaire à disposition du préfet ?
Il est permis d’en douter, dans un contexte d’unification des responsabilités – notamment délictuelle et contractuelle – qui fait l’objet d’études approfondies de la part de la doctrine. Il faudra, certes, attendre les premières jurisprudences qui ne manqueront pas de préciser certaines dispositions du projet de loi pour en juger. Mais un juriste averti aura du mal à croire que la police de la responsabilité environnementale soit un nouveau bloc posé à part dans notre paysage juridique, indépendamment des autres régimes de responsabilité existants. Il y a fort à parier que le dispositif prévu par la directive constitue un pan nouveau dans un mécanisme global de réparation, comprenant les mesures de prévention, la réparation en actes, puis les mécanismes classiques de réparation pécuniaire et d'actions récursoires.
On remarque d’ailleurs que, passés les mesures opérationnelles évoquées ci-dessus, le projet de loi s’attache essentiellement à prévoir les modalités selon lesquelles le coût des mesures de réparation pourront être réparties entre les exploitants, et éventuellement au bénéfice de l’autorité administrative et des tiers dans l’hypothèse où leur intervention serait permise par le préfet.
A ce stade, le projet de loi pose d’ailleurs de nombreuses questions, dans la mesure où le préfet se voit investi d’un pouvoir de répartition des coûts liés à la prévention et à la réparation des dommages. Lors d’un colloque ayant eu lieu à la Cour de cassation le 24 mai 2007 sur ce sujet, l’intervention de deux éminents magistrats, l’un et l’autre conseillers référendaires à la Cour de cassation, a été centrée sur la question de savoir si ce nouveau régime ne contribuerait pas à substituer les pouvoirs du préfet à ceux du juge, qui bénéficie pourtant d’une expertise incontestable dans ce domaine.
Les interventions de la secrétaire d’Etat lors de l’examen du projet de loi en séance sont pourtant, de ce point de vue, rassurantes : au stade de la répartition financière, la mise en œuvre de la responsabilité environnementale retombera sur le droit commun, même si le préfet peut, dans un premier temps, répartir les coûts entre les exploitants. En cas d'erreur manifeste d'appréciation, ses décisions restent, à l'évidence, susceptibles de recours.
Sur ce sujet, le seul regret que l'on puisse avoir réside dans le fait que la France transpose cette directive, une fois de plus, sous le coup d'une mise en demeure adressée le 1er juin 2007 et d'un avis motivé daté du 31 janvier 2008.
*
Tel était le projet de loi avant son examen par le Sénat. Au cours de cette lecture, plusieurs articles ont été ajoutés, issus pour la plupart de l’avant-projet de loi Grenelle II, dont certains parlementaires ont reçu une copie. La perspective de l’examen de ce projet de loi ayant été repoussée par le gouvernement, il est apparu important, dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne, de mettre la France en conformité avec ses obligations de transposition. De ce fait, plusieurs sujets importants, souvent à l’origine de blocages en France du fait de leur sensibilité politique, ont été introduits à la va-vite dans ce projet de loi.
Cette pratique est regrettable, d’autant plus qu’il s’agit en l’occurrence du second projet de loi, portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire de l’environnement, en moins de trois années.
En effet, notre commission avait déjà examiné, tout aussi précipitamment avant l’été 2005, un projet de loi de même nature ; suite à un arrêt de la CJCE ayant rappelé, au mois de septembre 2005, la compétence de la Commission européenne en matière de pénalisation des atteintes à l’environnement, une partie substantielle du texte avait dû être supprimée par le Sénat.
Dans le cas présent, on se rassurera en constatant que la majorité des sujets est essentiellement technique. Pour certains d’entre eux, le gouvernement prévoit d’ailleurs une habilitation à transposer par voie d’ordonnance.
Mais deux sujets sont d’une importance suffisante pour que le Parlement puisse en analyser toutes les conséquences.
Le premier a trait à la gestion de la réserve des quotas destinée aux nouveaux entrants sur le marché des quotas d’émission de gaz à effet de serre. Lors du débat au Sénat, le gouvernement a déposé un sous-amendement à l’amendement de la commission, permettant de mettre aux enchères 25% au plus des quotas jusqu’alors alloués gratuitement aux nouveaux entrants, pour renflouer cette réserve qui a été, selon toute vraisemblance, très largement sous-évaluée lors de l’élaboration du deuxième plan national d’allocation des quotas applicable entre 2008 et 2012.
Pour ne pas créer une barrière à l’entrée des nouveaux entrants, il est important que cette réserve permette de répondre à toutes les demandes. Si l’on ne peut que souscrire à ce principe, on est en revanche perplexe devant la méthode et la solution retenue.
Le sous-amendement a, semble-t-il, fait l’objet d’une concertation limitée avec les entreprises concernées. Pourtant, pour l’une d’entre elle, cette mise aux enchères se traduit par un besoin d’acquisition à titre onéreux de quotas pour un montant correspondant à 25 ou 30 % de résultat net. Il s’agit là d’une modification des règles du jeu en cours de partie que cette entreprise accepte difficilement, et qui pourrait par ailleurs créer la suspicion sur la stabilité et la prévisibilité du marché pour l’ensemble des personnes qui sont amenées à y intervenir.
L’autre sujet a trait à la très délicate question des zones Natura 2000. La Commission a très récemment déposé un recours contre la France auprès de la CJCE, fondé sur une mauvaise transposition des directives « Oiseaux » et « Habitats ». Cette mauvaise transposition résulte de l’absence d’étude d’incidences des activités humaines dans ces zones Natura 2000. Le Sénat a certes sous-amendé le texte gouvernemental pour exclure ces activités, au nombre desquelles pourrait peut-être figurer l’agriculture, de cette étude d’incidence.
Tels sont les sujets sur lesquels notre Commission devra se pencher, en plus de ceux prévus par le projet de loi initial.
La directive 2004/35/CE constitue une étape importante dans la construction du droit communautaire de l'environnement, dont la genèse a été complexe.
Dès le début des années 80, le principe de la création d'une responsabilité environnementale a été envisagé, puisque l'article 11.3 de la directive 84/631 relative au contrôle des transferts transfrontaliers dangereux prévoyait que « le Conseil détermine au plus tard le 30 septembre 1988 les conditions de mise en œuvre de la responsabilité civile du producteur en cas de dommages ou de toute autre personne susceptible de répondre desdits dommages et fixe également un régime d'assurance ». Une proposition répondant à ces dispositions a été adoptée en 1989 par la Commission européenne, modifiée en 1991, sans que son examen au Parlement européen et au Conseil ne laisse l'espoir d'un accord.
En 1993, alors qu'aboutissaient les travaux de la Convention de Lugano sur la responsabilité civile du fait des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement, la Commission européenne a publié un livre vert issu des réflexions de portée plus générale que la seule question des déchets. L'accueil positif reçu par ce livre vert et une résolution du Parlement européen invitant la Commission à élaborer une proposition de directive ont justifié la présentation d'un livre blanc par la Commission en 2000. En dépit d'un accueil réservé, la Commission européenne a rendu public un document de travail de la direction générale de l'environnement. Après les échanges interinstitutionnels classiques au niveau communautaire, la directive a été mise au point, reposant davantage sur le droit public que sur le droit privé par rapport aux précédents projets.
1.– Le droit existant en matière de réparation des atteintes à l'environnement: des évolutions positives mais des lacunes dans le cas des biens inappropriables
– Un nombre d'affaires devant le juge judiciaire très limité
Selon une étude rendue publique lors d’un colloque de la Cour de cassation consacré à la réparation des atteintes à l'environnement, « la jurisprudence judiciaire relative à la réparation des atteintes à l'environnement est assez peu fournie et même quelque peu clandestine ».
Au titre des jurisprudences remarquables dans ce domaine, on remarquera certainement l'arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 16 novembre 1982 ayant condamné une association de chasse à réparer le préjudice subi par une association de protection des oiseaux du fait de la mort d'un balbuzard-pêcheur. De même, le jugement du Tribunal de grande instance de Bastia du 4 juillet 1985 rendu dans l'affaire de la société Montedison qui a provoqué une pollution marine de grande ampleur par l'immersion de boues rouges en mer méditerranée a été à l'époque, fort remarqué. Dans cette affaire, le tribunal a accordé réparation aux deux départements de la Corse.
Dans l'ensemble pourtant, les chiffres confirment le nombre limité d'actions dans le domaine de la réparation des atteintes à l'environnement (la dernière étude statistique fait état d'une proportion très limitée de moins de 2 % des procédures traitées par les parquets). On relèvera d'ailleurs que la grande majorité des décisions rendues par le juge judiciaire dans ce domaine est l'œuvre du juge pénal plus que celle du juge civil. Ce fait s'explique par le faible coût de l'action civile exercée au pénal.
Limitée en nombre, la jurisprudence est également limitée sur les conséquences juridiques que l'on peut en tirer : le préjudice n’est souvent que peu ou pas qualifié. Certains spécialistes vont même jusqu'à parler d'hostilité du juge judiciaire à l'égard de la réparation des atteintes à l'environnement.
Cette portée limitée de la jurisprudence judiciaire dans ce domaine résulte en grande partie des fondements retenus pour qualifier le préjudice.
– Les fondements classiques du droit de la responsabilité permettent de réparer certaines atteintes à l’environnement
La réparation des atteintes à l'environnement a d'abord été envisagée sur le fondement des troubles anormaux de voisinage, appliqué initialement dans le domaine des pollutions industrielles et agricoles, pour les nuisances provenant, par exemple de l'élevage des génisses (pour un exemple récent, Cass. 2ème civ. 10 mai 2007). D'origine exclusivement prétorienne, cette théorie a été appliquée dès le début, en 1844, aux troubles causés par des fumées industrielles aux voisins d'une usine, c’est-à-dire aux pollutions environnementales.
Cette théorie est autonome par rapport au droit commun de la responsabilité, dans la mesure où les juridictions l'appliquent espèce par espèce, et repose sur le caractère très aléatoire de l'anormalité du trouble. Selon le juge judiciaire, le trouble est anormal lorsqu'il excède les inconvénients normaux de voisinage. La Cour de cassation rappelle régulièrement que les juges du fond disposent d'un pouvoir souverain d'appréciation de ce critère d'anormalité.
Ensuite, la réparation des atteintes à l'environnement a trouvé un second fondement dans les articles 1382 et 1383 du code civil, c'est-à-dire sur le fondement d'une responsabilité pour faute ou d'imprudence ou de négligence.
Ainsi, la cour d'appel de Grenoble a récemment retenu la responsabilité pour faute d'un exploitant de laiterie pour la pollution d'un torrent à l'origine de la mort de nombreux poissons (CA Grenoble, 1ère ch.civ, 21 juin 2004). De même la Cour d'appel de Caen a admis la responsabilité de l'exploitant d'une ferme pour la pollution d'origine fécale d'une mare dans laquelle les animaux d'un éleveur se sont abreuvés. Sa faute résidait dans le fait d'avoir laissé le purin s'écouler jusqu'à la mare.
Plus généralement, la faute, l'imprudence ou la négligence peuvent résulter de la violation, par le pollueur, des obligations issues des multiples textes et prescriptions. Dans le domaine de l'environnement, une telle faute peut être reconnue du fait de la violation d'une obligation résultant de l'article L. 211-5 du code de l'environnement (imposant à la personne qui est à l'origine d'un accident présentant un danger pour la qualité des eaux de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre fin à l'atteinte à l'environnement) ou à la violation d'obligations résultant de la réglementation applicable aux installations classées (Cass, 3ème civ, 16 mars 2005).
La démonstration de l'anormalité du trouble et de la faute étant, dans de nombreux cas, difficile, certaines victimes ont préféré obtenir réparation sur le fondement de la responsabilité de plein droit prévue par l’article 1384 alinéa 1er du code civil, prévoyant que l’on « est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde ». Ce fondement peut être intéressant en cas de dommage environnemental, dans la mesure où la responsabilité civile est encourue en l’absence de violation des prescriptions applicables. De ce fait, si la preuve de la faute est parfois difficile à apporter, surtout en cas de strict respect des dispositions applicables à l’activité à l’origine de la pollution, la mis en œuvre de la responsabilité fondée sur cette notion sera particulièrement adaptée. En ce sens, dans un arrêt du 23 décembre 2004, la Cour de cassation a appliqué le principe de responsabilité prévue par l’aliéna 1er de l’article 1384 dans le cas de la pollution d’un bassin piscicole par des effluents provenant d’une parcelle cultivée par un groupement agricole d’exploitation en commun en affirmant que « la responsabilité de plein droit est engagée dès lors que la chose a été, en quelque manière et ne fût-ce que partiellement, l’instrument du dommage, sauf au gardien à prouver qu’il n’a fait que subir l’action d’une cause étrangère qu’il n’a pu ni prévoir ni empêcher ».
Outre les grands fondements qui viennent d’être évoqués, certains régimes spéciaux peuvent enfin permettre la réparation du préjudice écologique. On peut penser en particulier aux dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement, résultant de la convention de Lugano.
La pollution maritime due aux hydrocarbures peut en outre trouver réparation sur le fondement de la convention de Bruxelles du 29 novembre 1969. En application de cette convention, l’article L. 218-1 du code de l’environnement prévoit que « tout propriétaire d’un navire transportant une cargaison d’hydrocarbures en vrac est responsable des dommages par pollution résultant d’une fuite ou de rejets d’hydrocarbures de ce navire dans les conditions et les limites déterminées par la Convention internationale du 27 novembre 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ». Ce régime de responsabilité s’exerce cependant dans les limites des conventions relatives à la limitation des créances maritimes.
Il existe enfin une responsabilité spéciale en cas de dommage provenant d’une installation nucléaire en application de la loi n° 6-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, puis par les lois du 13 juin 2006 et 5 juillet 2006 établissant une régime de responsabilité sans faute qui oriente directement la responsabilité vers l’exploitant. La loi du 13 juin 2006 prévoit notamment que chaque exploitant est tenu d’avoir et de maintenir une assurance ou une autre garantie financière à concurrence du montant de la responsabilité.
– Malgré des évolutions positives, la réparation des atteintes aux ressources naturelles inappropriables présente des faiblesses
On constate donc que les régimes de réparation des atteintes à l’environnement sont nombreux, et le présent projet de loi n’a, en aucune manière, pour objectif des les remettre en cause.
Il vient au contraire les compléter s’agissant de certaines atteintes à des biens naturels inappropriables qui mettent en défaut les schémas classiques de réparation, en établissant, pour reprendre une image très significative d’évaluation préliminaire du projet de loi, un « filet de sécurité » permettant de réparer, essentiellement en nature, les atteintes les plus graves à l’environnement.
Comme cela a été évoqué lors du colloque à la Cour de cassation, les atteintes à l’environnement défient le juge judiciaire dans la mesure où elles mettent à l’épreuve la notion classique de préjudice et d’intérêt à agir. D’après une construction jurisprudentielle très ancienne du juge judiciaire, tout dommage n’appelle pas réparation : seuls ceux qui occasionnent un préjudice à une ou plusieurs personnes peuvent l’être, à condition que le préjudice soit direct, certain et personnel. Or, ce dernier critère trouve très mal à s’appliquer en cas de dommage à des biens inappropriables.
De ce point de vue, il faut se féliciter de plusieurs assouplissements permettant d’améliorer la réparation des atteintes à l’environnement.
En premier lieu, l’accès au prétoire a été facilité dans le cadre de la loi Barnier de 1995 qui reconnaît une habilitation générale aux associations agréées de protection de l’environnement pour exercer les droits reconnus à la partie civile « en ce qui concerne les faits portant préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre ». (2)
Les juges de la Cour d’appel de Rennes ont ainsi considéré qu’une pollution par hydrocarbures lèse les « intérêts défendus par l’association qui a pour obligation statutaire de protéger la qualité de l’eau et notamment les estuaires et rivages marins et les eaux de mer » (3). Surtout, depuis l’arrêt du 7 décembre 2006, la Cour de cassation a jugé que les associations peuvent défendre ces intérêts tant devant les juridictions répressives que devant les juridictions civiles.
La seconde évolution importante concerne l’extension progressive par le juge judiciaire de la notion de préjudice moral aux atteintes à l’environnement, notion très ancienne du droit de la responsabilité tendant plutôt, initialement, à permettre de réparer le préjudice résultant de la perte d’un être cher. Cette extension de la notion a essentiellement bénéficié aux associations de protection de l’environnement, notamment dans l’arrêt relatif au balbuzard-pêcheur mentionné ci-dessus.
Le caractère personnel du préjudice tend à s’étioler de plus en plus, au profit de la recherche renforcée d’un lien de causalité entre le dommage et son auteur, à tel point que la doctrine s’interroge sur l’opportunité d’abandonner complètement la notion de préjudice moral, qui présente l’inconvénient de limiter le bénéfice de la réparation aux associations de protection de l’environnement. Au-delà, se profile le débat, qui aurait pu venir à l’Assemblée nationale si le projet n’avait été globalement abandonné par le gouvernement, des actions de groupe ou class actions environnementales telles qu’elles sont pratiquées outre-atlantique. Il serait souhaitable que le législateur puisse avoir ce débat, même circonscrit uniquement aux questions environnementales, sans quoi il pourrait assister progressivement à un élargissement prétorien du préjudice collectif, ce qui reviendrait au même.
L’ensemble de ces évolutions du droit classique de la responsabilité appliqué à l’environnement a trouvé une manifestation particulièrement médiatique dans l’arrêt du tribunal de grande instance de Paris du 16 janvier 2008. Si l’aspect le plus frappant de cet arrêt concerne en réalité le montant des indemnisations demandées – condamnation solidaire à verser 192 millions d’euros à 70 victimes plus une indemnisation complémentaire de 184 millions d’euros, auxquels il faut ajouter les 200 millions d’euros pris en charge par la compagnie – une telle indemnisation n’aurait pas été possible sans une évolution de fonds de notre droit.
La dernière faiblesse du droit commun de la responsabilité tient à la propension du juge judiciaire à se placer d’emblée sur le terrain de la réparation pécuniaire ; cette propension tient, certes, à la nature de l’immense majorité des cas dont le juge judiciaire a à connaître, mais reconnaissons que d’un strict point de vue environnemental, le versement d’une somme, même importante, à une association de protection de l’environnement ne constitue pas une réparation du milieu pollué.
Il serait plus intéressant de prévoir des mécanismes coercitifs d’intervention de l’exploitant, permettant de prévenir, de limiter puis de réparer les conséquences du dommage avant et après sa survenance. C’est très exactement le principe sur lequel a été construit la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004.
2.– Le dispositif prévu par la directive : une obligation d’intervention de l’exploitant constituant la mise en œuvre concrète des dispositions de la Charte de l’environnement.
– Les principes régissant la directive 2004/35 CE : efficacité et réalisme
L’édifice proposé par la directive repose sur quelques principes simples qui méritent d’être rappelés succinctement :
– conformément à la définition d’une directive européenne prévue par les traités européens, celle-ci laisse une marge d’appréciation aux Etats membres dans leur processus de transposition pour atteindre les objectifs assignés ; c’est là une exception suffisamment rare pour que l’on s’en félicite et votre rapporteur reviendra en détail sur les options qui ont été retenues par le gouvernement ;
– le nouveau régime ne vise pas tous les dommages, mais seulement ceux qui sont liés à trois domaines bien définis que sont les contaminations des sols (dans la mesure où elles peuvent entraîner un risque pour la santé humaine), les dommages affectant le bon état écologique des eaux tel que défini dans la directive 2000/60/CE, transposée en droit interne par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 et les dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés. S’agissant de ce dernier domaine, la directive n’exclut pas la prise en compte des dispositifs nationaux de protection autres que ceux résultant du droit communautaire, mais pour assurer la cohérence du dispositif, le Sénat a justement estimé qu’il ne fallait prendre en compte que les espèces et habitats visés par les directives « Oiseaux » et « Habitats » ;
– en outre, la directive ne vise pas les dommages de toutes importances, mais uniquement ceux qui présentent un certain critère de gravité, tel que défini par l’annexe II de la directive. Ce point est important, dans la mesure où l’évaluation du projet de loi menée par le gouvernement estime à quelques dizaines par an le nombre des cas entrant dans son champ d’application ;
– la directive distingue deux régimes d’engagement de la responsabilité, le premier visant les activités risquées (listées à l’annexe III de la directive) qui peuvent entraîner la responsabilité de leurs auteurs même en l’absence de faute, le second visant les autres activités qui peuvent entraîner une responsabilité pour faute ou négligence ;
– la directive prévoit que la responsabilité des « exploitants », notion qui est entendue relativement largement même si aucune disposition ne permet de conclure que les sociétés mères sont visées, doit être engagée à titre principal. Lors des négociations intergouvernementales sur l’élaboration de cette directive, la France a constamment plaidé pour que celle-ci ne conduise pas à créer une responsabilité subsidiaire de l’Etat dès lors que l’exploitant ne remplit pas ses obligations. Un tel travers conduirait en effet à faire supporter par la collectivité la prise en compte des atteintes à l’environnement en dernier ressort ;
– la mise en cause de la responsabilité de l’exploitant entraîne à titre principal, pour ce dernier, une obligation d’action. En cela, la directive s’écarte très nettement de la logique de la réparation telle qu’elle est pratiquée par le juge judiciaire.
En cas de survenance d’un dommage ou de simple menace, la directive dresse la liste des mesures de prévention qui doivent être menées pour éviter cette survenance. Elle prévoit ensuite les actions de réparation qui sont mises en oeuvre au moment ou juste après la survenance du dommage, et détermine enfin les mesures de réparation (primaire, complémentaire et compensatoire) qui doivent être mise en œuvre, dans la concertation, après la survenance du dommage.
En cela, la directive constitue une mise en œuvre remarquable des articles 3 et 4 de la Charte de l’environnement relatifs aux principes de prévention et de réparation des atteintes à l’environnement. S’agissant de cette dernière notion, on rappellera qu’elle n’est pas totalement identique au principe pollueur-payeur tel qu’il est parfois interprété à tort ; en effet, il ressort des débats du Constituant que l’article 4 de la Charte de l’environnement ne saurait être compris comme un droit à polluer, mais plutôt comme une obligation de réparer, notamment par des actions en nature ;
– s’agissant des modalités de mise en œuvre des mesures de prévention ou de réparation, la directive se veut avant tout opérationnelle ; pour ce faire, elle prévoit un dialogue et des échanges nombreux entre l’autorité publique et l’exploitant. La coercition, voire l’intervention à titre subsidiaire de l’autorité publique, ne doivent être envisagés qu’en dernier ressort, y compris, éventuellement, en permettant à des tiers de se substituer à l’exploitant défaillant ;
– au stade de la récupération des coûts liés aux mesures de prévention et de réparation, la directive fait une application stricte du principe pollueur-payeur. Ainsi que le rappelle par ailleurs le considérant 18 de la directive, les frais de quelque nature que ce soit, même engagés en premier lieu par une autorité publique ou par des tiers, doivent reposer en dernier lieu sur l’exploitant. A cet effet, la directive investit l’autorité publique du pouvoir, très important mais très complexe à mettre en œuvre, d’établir le lien de causalité entre le dommage et l’exploitant, éventuellement de répartir les coûts à due concurrence entre les exploitants ayant causé le dommage ;
– enfin, la directive prévoit, dans son considérant 29, qu’elle n’empêche pas les Etats membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Dans le même temps, le considérant 3 prévoit que le dispositif doit être mis en œuvre « à un coût raisonnable pour la société ». La directive prévoit en outre de faire un point sur sa mise en œuvre en 2014, en vue d’éventuelles adaptations. Ces éléments doivent conduire le législateur à adopter une démarche pragmatique dans la mise en œuvre d’un dispositif totalement nouveau, en évitant, notamment, d’étendre excessivement les activités ou les exploitants visés, ainsi que les dommages entrant dans le champ de la directive.
Au total, comme le note à juste titre l’étude préliminaire du gouvernement, la responsabilité environnementale est un régime de responsabilité sui generis, à propos duquel la doctrine s’est interrogée sur le point de savoir s’il s’agissait d’un nouveau pan du droit de la responsabilité à proprement parler. Ce débat théorique ne saurait être tranché dans le cadre de la présente étude, mais on se limitera à constater que les limites de la réparation des atteintes à l’environnement par le droit commun rendaient bien nécessaire la mise au point d’un cadre particulier de réparation.
– Les options de transposition ouvertes par la directive et les solutions retenues par le gouvernement.
La directive a prévu trois options de transposition qui ont concentré l’essentiel des débats préliminaires à l’examen du projet de loi : la constitution de garanties financières permettant de couvrir la survenance éventuelle d’un dommage environnemental, l’exonération pour respect de permis autorisant l’Etat à sortir du champ d’application de la directive les dommages liés à des activités qui ont fait l’objet d’un permis ou d’une autorisation de l’administration et enfin l’exonération pour risque de développement qui désigne, de manière un peu sibylline, la possibilité reconnue aux Etats membres de ne pas appliquer le nouveau dispositif aux émissions ou produits dont l’exploitant prouve qu’ils n’étaient pas considérés comme susceptibles de causer des dommages à l’environnement au regard de l’état des connaissances scientifiques et techniques au moment de l’émission ou de l’utilisation du produit.
S’agissant d’abord de la constitution éventuelle de garanties financières, cette possibilité a été écartée assez rapidement par la France, qui a plaidé, au stade de l’élaboration de la directive, pour qu’elle ne soit pas reprise dans cette directive. Une telle obligation a été soutenue par l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Espagne au motif qu’il n’existe pas en l’état d’offre assurantielle sérieuse dans le domaine de la protection des atteintes à l’environnement. La commission européenne a retenu, en forme de compromis, le principe d’un rapport sur les conditions d’assurance et le mécanisme, ce qui démontre sa prudence dans ce domaine.
Ces garanties financières ne sont pas totalement nouvelles dans le paysage juridique : elles sont prévues au niveau international par les deux conventions de Genève et de Lugano. Au niveau national, un débat très important a en outre eu lieu dans le cadre de l’examen du projet de loi sur les risques technologiques et naturels en 2002-2003, suite à la fermeture de l’usine de Noyelles-Godault dont la dépollution a été, in fine, prise en charge par l’Etat. Ce débat a débouché sur un renforcement du dispositif de garanties financières, déjà prévu par l’article L. 516-1 du code de l’environnement, pour les installations classées présentant le plus de risque.
En outre, la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs a prévu la constitution, par les exploitants d’installations nucléaires, de provisions considérables permettant de couvrir les charges liées à leur démantèlement, pour un montant estimé à 68 milliards d’euros.
A l’appui de la position de la France, plusieurs arguments ont pourtant été avancés, au premier rang desquels figure le fait que les garanties ainsi constituées peuvent être largement dépassées par l’ampleur des mesures à mettre en œuvre (notamment dans le cas des PME et des PMI).
En outre, à la différence des deux dispositions de droit interne existants qui visent des installations classées et des installations nucléaires de base clairement définies, le présent projet de loi peut s’appliquer à tout exploitant à l’origine d’un dommage tel que défini par la directive ; pour la mise en œuvre d’une hypothétique garantie financière, il serait excessivement difficile de déterminer avec précisions quels exploitants pourront être soumis à cette obligation. Il y a un risque non négligeable soit de viser trop d’exploitants soit, ce qui serait très grave, d’en oublier, auquel cas le dommage ne serait absolument pas couvert.
S’agissant ensuite de l’exonération pour respect de permis, il n’a échappé à personne que la France a plaidé en sa faveur au stade de l’élaboration de la directive, au motif que les autorisations délivrées par les autorités françaises tiennent compte, dans la plupart des cas, de l’impact sur l’environnement de l’activité projetée. D’autre part, la France a avancé le fait qu’elle pouvait à tout moment retirer une autorisation en cas de non respect des critères fixés par la directive.
En même temps, la France a constamment rappelé qu’elle refusait absolument de créer une responsabilité subsidiaire de l’Etat en matière d’atteintes à l’environnement ; or, la reprise de l’exonération pour respect de permis conduirait précisément à faire reposer sur l’Etat, en dernier ressort, le soin d’assurer la réparation du dommage écologique.
On peut donc considérer que le gouvernement a évolué sur cette question, dans la mesure où le projet de loi ne retient pas cette exonération. Aujourd’hui, il considère que plusieurs arguments militant en faveur de cette exonération doivent être relativisés :
– en instituant une telle exonération, l’on risque de vider de sa substance le dispositif ou, à tout le moins, de limiter considérablement la portée de la directive dans le paysage juridique français où une grande partie des exploitants pouvant entrer dans le champ de la directive sont soumis à autorisation ;
– dans le cadre de certaines polices administratives, notamment la police des installations classées (article L. 521-7 du code de l’environnement), il est déjà prévu qu’une activité soumise à autorisation puisse voir sa responsabilité engagée. Il n’est donc pas totalement incohérent au regard du droit interne, d’envisager qu’un exploitant respectant un permis puisse voir sa responsabilité engagée, d’autant que le permis n’a jamais empêché les tiers d’obtenir l’engagement de cette responsabilité ;
– enfin, une telle exonération pourrait avoir pour conséquence d’augmenter considérablement le formalisme de l’autorité qui délivre l’autorisation, afin d’éviter que celle-ci puisse conduire un exploitant à s’exonérer de l’application de la présente directive.
S’agissant ensuite de l’exonération pour risque de développement, la position de la France a été constamment réticente à sa mise en œuvre au motif que les conséquences sur l’innovation et la recherche-développement peuvent être difficile à sonder.
D’une certaine manière, on rejoint les débats qui ont traversé notre assemblée lors de l’examen de la Charte de l’environnement, et l’on ne peut, à ce égard, que rappeler les nombreuses conditions dont le Constituant a entendu entourer le principe de précaution préalablement à son inscription dans une norme de rang constitutionnel : le principe de précaution ne saurait être lu comme un principe d’immobilisme, engageant les entreprises à éviter toute innovation. D’une certaine manière, on peut donc considérer qu’en retenant l’exonération pour risque de développement, la France a fait une lecture tout à fait constitutionnelle de la directive.
Afin que le lecteur puisse comparer les options retenues par la France avec celles de nos voisins, l’annexe III offre un panorama des transpositions déjà réalisées ou envisagées chez nos voisins.
Outre les trois grandes options ouvertes par la directive, le projet de loi opéré plusieurs choix de transposition qui permettent d’assurer l’effectivité du nouveau dispositif en tenant compte des spécificités de notre droit, notamment administratif.
Compte tenu des nombreuses obligations qui incombent à l’autorité publique aux termes de la directive, il a été jugé opportun, dans le projet de loi, de créer une nouvelle police administrative, qui est, là encore, sui generis par rapport aux polices existantes dans la mesure où elle largement optionnelle.
A cet égard, deux types de questions peuvent se poser : quelle est l’articulation de cette nouvelle police avec les polices existantes et quelle est la conséquence du caractère optionnel de cette police, point sur lequel de nombreuses discussions ont eu lieu lors de l’examen du projet de loi par la Commission.
S’agissant de la première question, on précisera que le projet de loi prévoit clairement que le présent régime ne fait obstacle à la mise en œuvre d’aucun régime de police existant. Compte tenu du fait que ce régime a été conçu comme un « filet de sécurité », pour reprendre l’expression citée plus haut, les autres polices – déchets, installations classées, eau – sont généralement plus exigeantes.
En particulier, la police des installations classées répond en grande partie aux dispositions du présent projet de loi, mais on notera que la police des installations classées ne concerne pas uniquement les dommages graves ; le préfet a en effet l’obligation d’intervenir dès lors qu’il existe un danger ou un inconvénient lié à l’installation. A ce titre, le préfet peut prescrire à tout moment des mesures de prévention ou de réparation, sans attendre la menace d’un dommage.
Pour comprendre comment vont s’articuler les différentes polices, il faut alors s’en remettre aux grands principes du droit administratif tel qu’il a été élaboré, notamment, par la jurisprudence du Conseil d’Etat : lorsqu’il y a concurrence entre deux polices spéciales, c’est en principe la disposition la plus exigeante qui trouve à s’appliquer.
D’autre part, le caractère facultatif de cette nouvelle police environnementale a fait l’objet de nombreuses propositions d’amendements en Commission, visant à la rendre obligatoire. Il est effectivement curieux, compte tenu des polices existantes, de prévoir une police facultative. On répondra qu’il faut, pour apprécier l’opportunité de ce caractère facultatif de la police environnemental, s’en référer à la lettre et à l’esprit de la directive.
En prévoyant une nouvelle police, le présent projet de loi a tenté de trouver une cohérence entre le droit communautaire et le droit interne, mais cette solution n’était pas prescrite par le droit communautaire ; celui ne repose en aucune manière sur la coercition ou la sanction de l’exploitant, mais bien plutôt sur le dialogue entre l’exploitant et l’autorité administrative, sur la concertation avec les personnes concernées et même la possibilité pour les tiers de mettre en œuvre eux-mêmes les mesures de prévention et de réparation.
C’est donc dans un pur respect de la directive qu’a pu être envisagée la création optionnelle de cette police, qui donne au préfet un pouvoir de contrainte et de mise en demeure lorsque toute procédure de négociation, fût-elle dans l’urgence et sous la menace d’un dommage, a échoué. L’idée sous-jacente reste bien celle d’une « responsabilité environnementale », c’est-à-dire d’une responsabilisation des exploitants. L’autorité administrative a, au premier chef, un devoir d’alerte, le pouvoir de rappeler l’exploitant à ses obligations et en dernier lieu une obligation de sanction.
Enfin, la dernière option de transposition retenue par le projet de loi consiste dans la pénalisation de certaines infractions : le fait de faire obstacle à l’exercice des fonctions des agents chargés de contrôler l’application du nouveau dispositif et le fait de ne pas se conformer aux mises en demeure de l’autorité administrative. Cette pénalisation n’est pas prévue par la directive, mais le gouvernement a préféré les prévoir pour assurer une mise en œuvre efficace de la directive, même dans le cas d’un exploitant récalcitrant.
Encore une fois, la pénalisation n’est pas l’objectif initial du dispositif, et votre rapporteur s’est d’ailleurs, en Commission, montré favorable à l’adoption d’un amendement relatif à l’ajournement de la peine avec injonction, dispositif qui offre à l’exploitant une dernière chance pour mettre en œuvre de son propre chef les mesures de prévention ou de réparation.
Passé ce stade, il semble évident que le recours à une sanction pénale s’impose, faute de quoi les exploitants ne mettraient pas longtemps à comprendre qu’ils ne risquent pas grand-chose en ne respectant pas les prescriptions de l’administration.
– Les avis des délégations pour l’Union européenne
La directive sur la responsabilité environnementale a fait l’objet, au stade de son élaboration, d’une saisie des délégations pour l’Union européennes du Sénat et de l’Assemblée nationale, en application de l’article 88-4. Il semble utile, pour éclairer le débat, de rappeler les orientations des deux résolutions qui en ont résulté.
Dans sa résolution du 23 janvier 2002, la délégation à l’Union européenne de notre Assemblée estimait que l’application du principe pollueur-payeur rend inopportune une limitation de la responsabilité des exploitants dont les activités sont autorisées par les lois et les règlements applicables ou par des permis ou autorisations ; la résolution prévoit que « dès lors, il convient de supprimer les exclusions envisagées en leur faveur et qui, dans le cas de la France, conduiraient à restreindre sensiblement la portée de la présente proposition de directive, en excluant du régime de la responsabilité sans faute les installations classées soumises à autorisation et les installations autorisées au titre de la loi sur l’eau ».
Dans sa résolution du 11 juin 2003, la délégation pour l’Union européenne du Sénat prend une position très équilibrée en prévoyant que le Sénat :
Considère que le principe pollueur-payeur, défini à l'article 174-2 du Traité instituant la Communauté européenne, ne doit pas être mis en oeuvre dans des conditions pouvant porter atteinte à la compétitivité de l'économie européenne ;
Relève que les mesures de prévention et de réparation des dommages environnementaux ne sauraient menacer la sécurité juridique des exploitants ou entraver à l'excès les progrès scientifique ou technique sans porter une atteinte grave au dynamisme de l'Union Européenne ;
Estime que l'intervention des Etats pour la réparation des dommages environnementaux ne doit pas être systématique et doit être laissée à leur libre appréciation ;
Juge qu'eu égard à la nouveauté du système juridique proposé par la directive, il convient que son champ d'application initial soit précisément délimité et qu'elle soit mise progressivement en application, tout élargissement devant être conditionné à une évaluation de ses conséquences économiques ;
En conséquence, demande que le texte prévoie :
- un régime de responsabilité environnementale s'appliquant aux seuls dommages liés aux activités, à l'exclusion de ceux pouvant résulter de l'utilisation conforme des produits ;
- le maintien de l'exclusion du régime de responsabilité sans faute pour les exploitants qui bénéficient d'une autorisation et qui démontrent l'avoir respectée ;
- le maintien de l'exclusion du régime de responsabilité sans faute pour les activités et émissions qui n'étaient pas considérées comme néfastes compte tenu des connaissances scientifiques et techniques au moment où elles ont eu lieu ;
- un encadrement du régime de responsabilité qui peut incomber à l'Etat lorsqu'il est amené à se substituer à l'exploitant, soit en cas de défaillance ou d'insolvabilité, soit dans certains cas d'atteintes à la biodiversité ;
- une application du principe de subsidiarité confiant aux Etats le soin de préciser les modalités de leurs interventions dans les cas mentionnés à l'alinéa précédent ;
- une définition précise et opérationnelle de la notion de biodiversité réservant, dans un premier temps, l'application du dispositif de responsabilité proposé aux seules zones Natura 2000 ;
- un régime incitatif et non pas obligatoire pour instaurer un système spécifique d'assurance des dommages environnementaux, eu égard à l'absence d'expérience des acteurs économiques en ce domaine.
– Les modifications apportées par le Sénat au dispositif de la responsabilité environnementale
Outre les articles additionnels introduits par le Sénat, celui-ci a opéré un travail fourni de clarification du projet de loi initial dans sa partie relative à la responsabilité environnementale.
Le Sénat a globalement conservé l’équilibre initial du texte, s’agissant notamment de la question de la garantie financière et des exonérations pour risque de développement et pour respect de permis.
Les principales modifications ont été les suivantes :
– la notion d’exploitant a été clarifiée, en ajoutant notamment un critère d’effectivité de l’exercice ou de contrôle d’une activité économique, afin d’exclure la responsabilité des actionnaires et des sociétés mères ;
– les habitats et espèces concernés par le projet de loi ont été précisés par un renvoi au directives européennes « Oiseaux et habitats » ;
– la démonstration du lien de causalité, notion qui n’apparaît dans la directive que de manière incidente, entre l’activité et le dommage est clairement mise à la charge du préfet ;
– le Sénat a prévu que le préfet pourrait établir un partage de responsabilité entre le fabricant et l’utilisateur d’un produit afin d’éviter à un agriculteur d’engager une actions récursoire.
– Les positions de la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale
Conformément aux préconisations de votre rapporteur, la Commission a également souhaité conserver l’équilibre général du texte, dans sa partie relative à la responsabilité environnementale.
Les principaux amendements adoptés concernent :
– la référence à la notion de coût acceptable pour la société dans la mise en œuvre de ce nouveau régime, ainsi que le prévoit la directive dans son considérant n° 3 ;
– la précision, conforme à la directive, selon laquelle l’autorité administrative doit arrêter positivement la liste des mesures de réparation ou de prévention proposées par l’exploitant ;
– le retrait de la référence, ajoutée par le Sénat, au fabricant pour le partage des responsabilités ;
– la suppression de la mention de la régénération naturelle comme possibilité de mesure de réparation.
– une meilleure définition de l’état initial que les mesures doivent permettre d’atteindre, en prévoyant notamment comment sera déterminé cet état initial en cas de connaissances limitées du milieu ;
– la possibilité pour le juge pénal de mettre en œuvre un ajournement avec injonction afin de laisser à l’exploitant une ultime chance d’agir pour réparer son dommage.
– le renvoi au décret pour prévoir que seront précisées les conditions dans lesquelles les tiers peuvent intervenir en urgence en cas de dommage.
S’agissant du titre II, les amendements adoptés par la Commission conformément à l’avis du rapporteur visent essentiellement l’article 6. Plusieurs amendements prévoient notamment que le montant des différentes amendes prévues ne soit pas proportionnel à la valeur de la cargaison ou du navire, compte tenu du fait que les pollutions par hydrocarbures sont souvent le fait de navires transportant une cargaison peu onéreuse, dans des navires en mauvais état. L’autre modification majeure adoptée par les commissaires sur cet article consiste dans le rétablissement d’une égalité absolue des sanctions pénales sans discrimination fondée sur la nationalité du pavillon, ce qui donne lieu à une hausse importante des montants des amendes encourues et à une limitation des peines d’emprisonnement aux infractions commises volontairement, ou consécutivement à une violation majeure ou à une faute caractérisée, dans les eaux territoriales françaises.
Lors de sa réunion du 19 juin 2008, la commission a examiné, sur le rapport de M. Alain Gest, le projet de loi adopté par le Sénat, relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement (n° 916).
M. Alain Gest, rapporteur, a expliqué que ce texte visait principalement à transcrire en droit français une directive de 2004, dont le délai de transposition expirait au 30 avril 2007. Le texte initial déposé au Sénat comportait 5 articles et n’avait que ce seul objet. Lors de son passage au Sénat, il a été complété à l’initiative du gouvernement par 8 autres articles, qui transposent d’autres directives ou apportent des modifications de nature technique à des textes existants. Ces ajouts s’expliquent notamment par le décalage dans le temps de l’examen du projet de loi mettant en œuvre le Grenelle de l’environnement et par le besoin d’achever la transposition de certaines directives avant la présidence française de l’Union européenne.
Le titre premier instaure un nouveau régime de responsabilité pour les dommages causés aux biens inappropriables ou intérêt collectifs, que constituent les ressources naturelles. Le régime de responsabilité actuel ne concerne que les dommages causés aux biens appropriés. Le projet de loi proposé est l’application de deux principes de la Charte de l’environnement : le principe défini à l’article 3 de la Charte relatif à la prévention des atteintes à l’environnement et l’article 4 relatif à la contribution à la réparation des dommages. Il ne vise pas à créer des sanctions financières mais à prévoir une remise en état d’un site détérioré.
Cette mise en jeu de la responsabilité pour dommages environnementaux n’est cependant pas totalement nouvelle. La décision de justice rendue dans l’affaire de l’Erika montre que les juges ont su trouver des solutions pour associer des collectivités locales et des associations à la procédure. Les associations ont fait valoir un préjudice moral, les collectivités locales une atteinte à leur image. Le projet de loi traite aujourd’hui des atteintes aux biens inappropriables mais son champ reste circonscrit : il ne retient que les pollutions présentant un caractère de gravité et liées à trois domaines : la contamination des sols, la qualité écologique des eaux et les atteintes aux espèces et sites protégés en application de Natura 2000. Il instaure une nouvelle police administrative pour sanctionner l’absence de prévention et de réparation des dommages environnementaux pour les choses sans maître. Il met en œuvre le principe pollueur-payeur sous deux formes : soit la prise en charge de la prévention du risque en cas de menace imminente, soit la remise en état. Deux types de responsabilités peuvent être engagées : une responsabilité sans faute pour les activités les plus dangereuses et une responsabilité pour faute pour certains domaines qui seront précisés par décret. Le projet de loi institue une prescription trentenaire, qui commence à courir à compter du fait générateur. Si ce point peut faire débat, comme le montre le dépôt d’amendements, il s’inspire cependant d’un principe classique. La date d’entrée en vigueur de ces dispositions est fixée au 30 avril 2007, date d’expiration du délai de transposition.
Qui sera en charge de la mise en œuvre de ces dispositions? Le décret d’application précisera que « l’autorité compétente » mentionnée dans le projet de loi sera le préfet. Par ailleurs, la mise en œuvre de la responsabilité environnementale sera conditionnée à l’existence d’un lien de causalité entre le dommage environnemental et l’activité de l’exploitant. La personne qui pourra être tenue responsable de ces dommages sera la personne qui dirige effectivement l’activité. Là encore, un débat existe pour élargir le champ des responsabilités. Mais l’un des soucis de cette directive est de permettre une action efficace et rapide, compte tenu notamment de l’urgence. Il est donc plus facile pour le préfet de s’adresser à l’exploitant pour la mise en oeuvre de la responsabilité environnementale, ce qui n’exclut pas la possibilité de recourir par ailleurs et sur d’autres fondements aux procédures de droit commun.
Le nouveau régime vise à prendre en compte à la fois la menace du dommage, en prenant des mesures destinées à éviter sa survenance, et le dommage lui-même, qui doit donner lieu à des mesures évaluées par le préfet pour la remise en état. Les réparations sont de trois ordres : tout d’abord, la réparation dite primaire, qui correspond à un retour à l’état initial ; la réparation complémentaire, qui doit permettre au site de produire les mêmes services environnementaux ; la réparation compensatoire.
Par ailleurs, la directive prévoyait plusieurs options en matière d’exonérations. Tout d’abord, l’exonération pour risque de développement a été reprise dans ce projet de loi. Elle s’applique lorsqu’au démarrage de l’activité, en l’état des connaissances du moment, rien ne laissait présager de problèmes pour l’avenir. En revanche, l’exonération pour respect du permis n’a pas été retenue. Le projet de loi n’instaure pas non plus de garantie financière : comme dans la plupart des pays européens, la couverture du risque relèvera du secteur de l’assurance.
Au Sénat, le projet de loi a été amendé pour permettre aux collectivités locales de se constituer parties civiles pour les dommages et les atteintes à l’environnement. Or, une première réponse a déjà été apportée par l’arrêt rendu sur l’affaire de l’Erika. Cette disposition n’a rien à faire dans ce texte de transposition qui ne concerne pas les sanctions pénales et sa présence pourrait créer des confusions. Certes, l’amendement de M. Retailleau a été adopté à l’unanimité mais il reste que celui-ci n’est pas très opportun, d’autant plus qu’une directive doit être adoptée l’an prochain sur la procédure pénale en matière environnementale.
Le titre II est composé de plusieurs articles rajoutés par le Sénat, pour la plupart destinés à parachever la transposition d’autres directives communautaires. Une partie de ces dispositions est relative à la répression des pollutions marines et un amendement sera proposé à la Commission afin que les capitaines français soient sur un même pied d’égalité que les autres. D’autres dispositions sont relatives aux mesures de la qualité de l’air ou à l’aménagement des contrôles dans la lutte contre l’effet de serre, pour l’inspection des chaudières ou des systèmes de climatisation.
Enfin, un dernier volet, consacré à Natura 2000, fait débat et le Sénat a corrigé les dispositions proposées par le gouvernement. Une évaluation des incidences sur un territoire classé en zone Natura 2000 doit être effectuée pour tout document de planification, pour tout projet de travaux et lors de l’exercice d’activités humaines. Le Sénat a supprimé cette dernière obligation d’évaluation pour les activités humaines, ce qui apparaît légitime si l’on ne veut pas remettre en cause certaines activités. Le gouvernement réfléchit donc désormais à une solution permettant de respecter les exigences de la commission européenne et ne remettant pas en cause l’exercice d’activités humaines.
Mme Marie-Line Reynaud a exposé, au nom du groupe socialiste, que pour être technique, le projet de loi était aussi éminemment politique.
Elle a fait observer qu’à son premier objet, la responsabilité environnementale, s’était ajoutée lors de l’examen au Sénat la transposition de huit directives, sans doute du fait de l’approche de la présidence française et qu’il était regrettable d’examiner l’ensemble de ces dispositions, dont le principe pollueur payeur, dans une telle urgence.
Elle a ensuite fait part des insuffisances et des lacunes que, de l’avis de son groupe, le texte comportait.
L’article 1er ne prévoit aucun mécanisme de responsabilité des sociétés mères ; les parcs naturels, les dommages aux sols, l’équilibre des écosystèmes ne sont pas inclus dans le dispositif ; la liste d’exceptions au mécanisme institué par le texte est beaucoup trop longue, incluant notamment les hydrocarbures et le nucléaire ; l’extension de la responsabilité de l’exploitant est insuffisante ; aucune disposition n’encourage l’extension des assurances, au contraire des transpositions faites par d’autres pays membres, comme l’Espagne.
S’agissant de la transposition des autres directives, elle a regretté que la pollution marine diffuse ne soit punie que d’une amende de 6 000 euros et que le projet de loi prévoie la transposition par ordonnance de la directive Reach : la transparence du débat public et donc la transposition par la loi aurait été bien préférables.
M. Yves Cochet, après avoir exprimé son accord avec les critiques exposées au nom du groupe socialiste, a fait part de sa déception devant la transcription a minima, voire avec des interprétations restrictives, comme dans le cas de la responsabilité des exploitants, des dispositions de la directive. Les amendements déposés par le groupe GDR ont pour objectif d’inverser cette approche : à l’heure de sa présidence de l’Union, et de par son rôle historique, la France doit être exemplaire en matière d’environnement.
Il a ensuite énuméré les points qui méritaient d’être améliorés. Parmi les lacunes du texte, figure l’insuffisante protection des victimes de dommages ; le projet de loi concerne certes l’environnement, mais il évoque aussi la santé humaine. Les ONG ne sont pas assez valorisées dans leur capacité d’engager des recours juridiques ; il faudrait améliorer ce point.
Le texte est plus construit sur la réparation des dommages que sur leur prévention par l’application du principe pollueur payeur ; le développement des assurances et l’extension de la responsabilité financière doivent être améliorés ; la responsabilité des actionnaires principaux aussi ; la définition de ce qu’est un dommage n’est pas bonne, alors que la directive comporte sur ce point des annexes très intéressantes.
Trop d’éléments sont aussi renvoyés aux décrets d’application, alors qu’ils pourraient figurer dans la loi. L’obligation de remise en état ne doit pas se prescrire par trente ans mais doit être imprescriptible ; la recherche de responsabilité sur les sites orphelins est un peu négligée.
M. Serge Poignant a salué la présentation du rapport par le rapporteur. Il a bien repéré et traité les difficultés évoquées par les orateurs précédents. Sur le champ d’application, il ne faut pas que la France se pénalise par rapport à la directive. La responsabilité ne peut être unifiée ; il y a plusieurs directives en fonction des domaines. Sur d’autres points, comme la question des chaudières, le projet de loi fait preuve de pragmatisme. Enfin, il ne faut pas réduire les sanctions pour pollution marine aux 6 000 euros pour pollution diffuse ; il est aussi prévu des sanctions beaucoup plus lourdes jusqu’au million d’euros.
En conclusion, M. Serge Poignant a indiqué que les commissaires du groupe UMP soutiendraient le projet de transposition.
DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION ET À LA RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L’ENVIRONNEMENT
(division et intitulé nouveaux)
L’introduction de l’intitulé de ce titre I résulte d’un amendement de la commission adopté par le Sénat en première lecture, rendu nécessaire par l’introduction, par voie d’amendements, des articles 6 à 13 du présent projet de loi, faisant l’objet d’un titre II intitulé « Dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement ».
(articles L. 160-1 à L. 165-2 [nouveaux] du code de l’environnement)
Prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement
L’article 1er prévoit l’insertion d’un titre nouveau dans le livre Ier du code de l’environnement, consacré aux « dispositions communes », les autres livres étant notamment consacrés aux milieux physiques, aux espaces naturels, à la faune et à la flore et à la prévention des pollutions.
PRÉVENTION ET RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L’ENVIRONNEMENT
Article L. 160-1 [nouveau] du code de l’environnement
Objet du nouveau titre et définition de l’exploitant
Reprenant l’article 1er de la directive, le premier alinéa de cet article prévoit que ce nouveau titre définit les conditions dans lesquelles sont prévenus ou réparés, en application du principe pollueur-payeur, les dommages causés à l’environnement par l’activité d’un exploitant, la définition de ces deux notions étant donnée ci-dessous.
Cette référence au principe pollueur-payeur peut paraître surprenante, bien qu’elle résulte de la directive, car il apparaît clairement que le présent projet de loi s’en écarte substantiellement si on le comprend comme un droit à polluer entraînant une simple obligation de réparation pécuniaire. Le présent projet de loi instaure au contraire une obligation d’action, soit de prévention soit de réparation par des mesures de remise en état.
En droit interne, le principe pollueur-payeur est désormais mentionné à l’article L. 110-1 du code de l’environnement, lequel prévoit plus explicitement que « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ». Cet article a le mérite de la clarté : la réparation pécuniaire n’intervient qu’en second lieu. C’est donc bien dans cette perspective qu’il faut comprendre le principe pollueur-payeur tel qu’il est mis en œuvre dans le présent projet de loi.
Cette définition doit d’ailleurs être mise en perspective avec les débats sur les principes de prévention des atteintes à l’environnement et de réparation des dommages causés à l’environnement, tels que prévus par les articles 3 et 4 de la Charte de l’environnement.
Ainsi que le rappelait notre collègue rapporteur pour avis de la Charte de l’environnement, la référence au principe pollueur-payeur a été volontairement écartée de la Charte de l’environnement afin de ne pas créer un droit monnayable à polluer.
« Cet article de la Charte introduit une innovation importante dans notre droit, en disposant que « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ».
Ce devoir de réparation des dommages causés à l'environnement est à mettre en regard du principe « pollueur-payeur », mentionné à l'article 174 du traité instituant la Communauté européenne sans y être défini et figurant parmi les principes généraux des politiques environnementales à l'article L. 110-1 du code de l'environnement sous une rédaction sensiblement différente, puisque ce dernier dispose qu'en application de ce principe, « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ».
On remarquera tout d'abord que l'article 4 de la Charte n'utilise pas le terme « pollueur-payeur ». L'absence de cette référence a d'ailleurs suscité des regrets de la part des représentants du milieu associatif de protection de la nature et des consommateurs qui font valoir que la formule « principe pollueur-payeur », présente tant dans le droit communautaire que dans le code de l'environnement, est désormais bien connue du grand public et mériterait donc de figurer dans la Charte. Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, ce terme n'a pas été retenu car il a été jugé, à juste titre, ambigu : il pourrait en effet laisser croire à la reconnaissance d'un droit à polluer, alors que tel n'est pas l'objectif poursuivi par le constituant ». (4)
Le second alinéa de cet article, résultant d’un amendement de la commission adopté au Sénat avec un avis favorable du gouvernement, vise à définir la notion d’exploitant, comme toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucrative.
Dans le projet de loi initial, cette définition faisait l’objet de l’article L. 161-7 (nouveau) du code de l’environnement, prévoyant que l’exploitant s’entend de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle une activité professionnelle pratiquée dans le cadre d’une activité économique, d’une affaire ou d’une entreprise, indépendamment de son caractère privé ou public, lucratif ou non lucratif. Cette rédaction initiale reprenait presque à la lettre la définition de la directive (dans le point 6 de l’article 2).
On notera que la définition retenue par le Sénat introduit un critère d’effectivité du contrôle ou de l’exercice de l’activité économique non prévu par la directive. Ce nouveau critère semble plus restrictif que la directive, et la lecture du rapport du Sénat ainsi que des débats ayant eu lieu en séance confirment effectivement l’intention du rapporteur. Dans le même temps, celui-ci a œuvré pour que la responsabilité du fabricant d’un produit puisse être recherchée, ce qui ne va pas dans le même sens.
Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, la possibilité d’engager la responsabilité de la société mère a été longuement débattue, dans la lignée des débats qui ont eu lieu devant notre Commission dans le cadre du projet de loi sur les risques technologiques et naturels en 2002, suite à la fermeture de l’usine de Noyelles-Godault.
Le discours de restitution du président de la République du 25 octobre 2007 est d’ailleurs relativement clair s’agissant des objectifs à atteindre : « Je veux d’ailleurs rouvrir le débat de la responsabilité et prendre les miennes. Celui qui pollue des rivières pendant des années, celui qui conçoit et vend un produit chimique, celui qui créé un nouvel organisme génétique, celui-ci doit être comptable de ses actes même des années après si un drame survient. Et bien nous allons faire sauter, avec l’Europe, les barrières juridiques pour aller chercher les pollueurs là où ils se trouvent. Il n’est pas admissible qu’une maison-mère ne soit pas tenue pour responsable des atteintes portées à l’environnement par ses filiales. Il n’est pas acceptable que le principe de la responsabilité limitée devienne un prétexte à une irresponsabilité illimitée. Quand on contrôle une filiale, on doit se sentir responsable des catastrophes écologiques qu’elle peut causer. On ne peut pas être responsable le matin et irresponsable l’après-midi. Ce n’est pas en tout cas la politique qui sera celle de la France ».
Cette volonté de porter au niveau européen la possibilité d’engager la responsabilité des sociétés mères a ensuite été formalisée par l’avant projet de loi Grenelle : « La France proposera l’introduction au niveau communautaire du principe de la reconnaissance de la responsabilité des sociétés mères à l’égard de leurs filiales en cas d’atteinte grave à l’environnement et elle soutiendra cette orientation au niveau international » (article 46 du projet de loi présenté en Conseil des ministres le mercredi 11 juin 2008).
Compte tenu du fait qu’en l’état actuel du droit européen, cette question n’est pas tranchée, quel serait l’effet de la précision apportée par le Sénat ? D’après le rapporteur du Sénat, cette insertion vise essentiellement à exclure la responsabilité de l’actionnaire, des établissements de crédit, des autorités chargées du contrôle administratif ou des autorités de tutelle. Dans ce sens, cette précision mérite d’être conservée, même s’il n’est pas sûr que l’ajout de ce simple mot suffise à trancher la question.
Article L. 161-1 [nouveau] du code de l’environnement
Définition du dommage causé à l’environnement
Ce nouvel article prévoit, conformément à la directive 2004/35/CE, une définition de la notion de dommage environnemental, ainsi que les dommages exclus du champ d’application du présent titre. Contrairement à ce que l’on peut lire çà et là, la directive ne vise pas tous les dommages environnementaux, mais certains domaines très précisément définis, à l’exclusion notamment des pollutions par hydrocarbures (dans la mesure où elles sont liées à un transport maritime).
Le premier paragraphe prévoit la définition d’un dommage causé à l’environnement.
Dans sa rédaction initiale, ce paragraphe le définissait comme toute modification négative mesurable affectant gravement :
1° L'état des sols lorsque leur contamination du fait de l'introduction directe ou indirecte en surface ou dans le sol de substances, préparations, organismes ou micro-organismes a pour effet de créer un risque d'incidence négative grave sur la santé humaine ;
2° L'état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, sous réserve de l'application des dispositions prévues au VII de l'article L. 212-1 ;
3° La conservation ou le rétablissement dans un état favorable à leur maintien à long terme :
a) Des populations des espèces de faune et de flore sauvages protégées en application du présent code et figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ou, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes ;
b) Dans les sites Natura 2000, des habitats des espèces de faune et de flore sauvages qui justifient la désignation de ces sites ;
c) Dans les sites Natura 2000, des habitats naturels figurant sur une liste établie par application du I de l'article L. 414-1 ;
d) Des sites de reproduction et des aires de repos des espèces protégées en application du présent code et figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ou, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes.
En première lecture, le Sénat a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement procédant à la réécriture de ce paragraphe ; au terme de cette nouvelle rédaction, constituent des dommages causés à l’environnement les détériorations mesurables de l'environnement qui :
1° Créent un risque d'atteinte grave à la santé humaine du fait de la contamination des sols résultant de l'introduction directe ou indirecte, en surface ou dans le sol, de substances, préparations, organismes ou micro-organismes ;
2° Affectent gravement l'état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, à l'exception des cas prévus au VII de l'article L. 212-1 ;
3° Affectent gravement le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable :
a) Des espèces visées au 2 de l'article 4, à l'annexe I de la directive 79/409/CE (5) du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages et aux annexes II et IV de la directive 92/43/CE (1) du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;
b) Des habitats des espèces visées au 2 de l'article 4, à l'annexe I de la directive 79/409/CE précitée et à l'annexe II de la directive 92/43/CE précitée ainsi que des habitats naturels énumérés à l'annexe I de la même directive 92/43/CE ;
c) Des sites de reproduction et des aires de repos des espèces énumérées à l'annexe IV de la directive 92/43/CE précitée ;
4° Affectent les services écologiques, c'est-à-dire les fonctions assurées par les sols, les eaux et les espèces et habitats mentionnés au 3° au bénéfice d'une de ces ressources naturelles ou au bénéfice du public, à l'exclusion des services rendus au public par des aménagements réalisés par l'exploitant ou le propriétaire.
Cette nouvelle rédaction, qui vise dans l’ensemble à simplifier un projet de loi initial qui a repris une terminologie peu compréhensible de la directive (notamment la notion de « modification mesurable négative d’une ressource naturelle ») appelle les remarques suivantes :
– s’agissant du premier domaine entant dans le champ de la directive, celui de la contamination des sols, la rédaction issue du Sénat met en avant le risque d’atteinte grave à la santé humaine comme critère de qualification de cette contamination. Les études préliminaires menées par le gouvernement montrent en effet que la caractérisation de la contamination des sols est difficile sans passer par le critère de l’atteinte grave à la santé humaine.
On peut néanmoins s’interroger sur l’effet de l’inversion des critères, notamment pour déterminer le point de départ du dommage faisant courir le délai de prescription.
illustration des dommages environnemnentaux par contamination des sols
Le gouvernement s’est livré à un fructueux exercice de simulation de cas qui auraient pu entrer dans le cadre de la directive responsabilité environnementale.
Pour la pollution des sols, cette étude mentionne une entreprise spécialisée dans le retraitement des batteries usagées émettant du plomb. Une valeur limite a été fixée depuis le 1er janvier 2002, respectée par l’entreprise. De nombreuses analyses des sols et des végétaux ont été menées, et des restrictions en matière d’urbanisme ont été mises en place depuis 1999. Fin 2005, des servitudes d’utilité publique ont été mises en place, interdisant dans un rayon de 500 mètres tout prélèvement ou rejet. Des campagnes de dépistage ont été menées, et deux personnes (des enfants) présentent une plombémie supérieure à la norme.
Un autre exemple évoque une fuite estimée entre 50 et 100 m3 de kérosène suite à la rupture d’un pipeline
La quantification du dommage aux sols par le biais d’un risque pour la santé humaine peut paraître surprenante ; pourtant, il faut reconnaître qu’il existe peu de critères clairs de pollution aux sols, et celui-ci présente le mérite d’être facilement mesurable. Il faut ajouter qu’une pollution aux sols, même si elle ne crée par de risques pour la santé humaine, se retrouve ensuite dans les eaux. Elle peut donc ensuite être prise en compte au titre du second critère établit par la directive, qui prend notamment en compte les dommages causés aux espèces animales.
– S’agissant du dommage affectant gravement l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, on peut noter que les eaux de surface comme les eaux souterraines sont prises en compte. Conformément au projet de loi, les cas prévus au VII de l’article L. 212-1 du code de l’environnement ne sont pas concernés, c’est-à-dire les zones connaissant des modifications dans les caractéristiques physiques des eaux ou dans lesquelles l’exercice de nouvelles activités humaines peuvent justifier, dans des conditions définies par décret, des dérogations au respect des objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
illustration des dommages environnemnentaux par pollution des eaux
Selon l’étude du gouvernement, la pollution des eaux devrait constituer l’essentiel des cas entrant dans le champ d’application de la directive (60%). A titre d’exemple, la simulation évoque :
– la pollution de l’étang de Berre par le biais d’un rejet d’eau douce de la centrale hydroélectrique EDF de Saint-Chamas ;
– la pollution d’un captage d’eau potable par le biais d’une soudière ;
– la pollution par mercure des sédiments d’une rivière (depuis les années trente) ;
– la pollution de la Garonne détecté par un promeneur 20 km en aval d’une usine (écoulement d’huile diélectrique).
– S’agissant des dommages affectant les espèces et habitats naturels protégés, le Sénat s’est opportunément calé sur la rédaction de la directive, en visant très spécifiquement les espèces et habitats protégés dans le cadre du dispositif Natura 2000. En visant de manière plus générale les espèces et sites protégés en application du présent code, le projet de loi allait plus loin que la directive, ce qui n’est pas souhaitable dans un premier temps. En outre, cette rédaction écarte le critère très flou du projet de loi initial, relatif au maintien « à long terme » des espèces et habitats protégés en application de Natura 2000 (qui a fait l’objet d’amendements de suppression des sénateurs socialistes).
définition du critère de gravité
L’ensemble du projet de loi repose sur le critère de gravité (des atteintes à l’eau, aux sols, aux sites et espèces Natura 2000): seules les pollutions présentant un tel critère pourront entrer dans le champ des mesures de prévention ou de réparation prévues par le présent titre. Pourtant le projet de loi ne donne aucune définition de ce critère…
Fort heureusement, des précisions sont apportées dans la directive. Avant de les évoquer, il faut se rassurer en prenant conscience du fait que les pollutions qui ne répondraient pas à ce critère de gravité ne bénéficient pas d’une forme d’immunité. Elles peuvent être réparées sur le fondement de la jurisprudence civile et judiciaire évoquée plus haut, laquelle tend de plus en plus à reconnaître le préjudice écologique. En ne les incluant pas dans le présent dispositif, le législateur reconnaît qu’il n’est pas nécessaire, en toutes circonstances, de prévoir la mise en route d’une machine juridique complexe : intervention en urgence de l’exploitant, évaluation de la situation par le préfet, éventuellement mise en demeure et consultation des parties intéressées…
Les critères de gravité évoqués par la directive, en son annexe I, sont les suivants :
– le nombre d'individus, leur densité ou la surface couverte,
– le rôle des individus concernés ou de la zone atteinte par rapport à la conservation de l'espèce ou de l'habitat, la rareté de l'espèce ou de l'habitat (appréciés à un niveau local, régional et supérieur, y compris au niveau communautaire),
– la capacité de multiplication de l'espèce (selon la dynamique propre à cette espèce ou à cette population), sa viabilité ou la capacité de régénération naturelle de l'habitat (selon les dynamiques propres aux espèces qui le caractérisent ou à leurs populations),
– la capacité de l'espèce ou de l'habitat de se rétablir en un temps limité après la survenance d'un dommage, sans intervention autre que des mesures de protection renforcées, en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l'espèce ou de l'habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l'état initial.
Sont nécessairement qualifiés de dommages significatifs, les dommages ayant une incidence démontrée sur la santé humaine.
Peuvent ne pas être qualifiés de dommages significatifs :
– les variations négatives inférieures aux fluctuations naturelles considérées comme normales pour l'espèce ou l'habitat concernés,
– les variations négatives dues à des causes naturelles ou résultant des interventions liées à la gestion normale des sites telle que définie dans les cahiers d'habitat, les documents d'objectif ou pratiquée antérieurement par les propriétaires ou exploitants,
– les dommages causés aux espèces ou aux habitats, pour lesquels il est établi que les espèces ou les habitats se rétabliront en un temps limité et sans intervention soit à l'état initial, soit en un état conduisant du fait de la seule dynamique de l'espèce ou de l'habitat à un état jugé équivalent ou supérieur à l'état initial.
Le second paragraphe prévoit les dommages qui sont exclus du champ d’application du présent titre, tels que définis par le 1.a de l'article 2 de la directive:
– l'exécution des programmes et projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements autorisés ou approuvés au titre de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, c'est-à-dire ceux qui ont déjà fait l'objet d'une évaluation au titre du dispositif applicable à Natura 2000. Cet article du code de l'environnement est totalement réécrit par l'article 13 du projet de loi, ce qui impose une coordination dans le présent article, notamment parce que cette nouvelle rédaction distingue les documents de planification et les programmes ou projets ;
– une activité autorisée ou approuvée en application des articles L. 411-2 et L. 411-3 du code de l'environnement, dès lors que les prescriptions découlant de ces articles ont été respectées. Ces articles prévoient la liste des espèces animales et végétales protégées en raison de leur intérêt scientifique ou biologique, ainsi qu'une liste de dérogations envisageables, dans l'intérêt de la protection de la nature, pour prévenir des dommages importants, dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, à des fins de recherche et enfin pour permettre des prélèvements de spécimens dans des conditions contrôlées par le pouvoir réglementaire.
Le troisième paragraphe prévoyait, dans la rédaction initiale du projet de loi, que les dommages causés à l'environnement incluent les détériorations mesurables, directes ou indirectes, des services biologiques. Il prévoyait également une définition de ces services biologiques reprenant celle prévue par la directive dans le point 13 de l'article 2. Même si cette notion pose question au législateur, qui a naturellement du mal à en définir les contours, il ressort des auditions menées par votre rapporteur que les professionnels de la dépollution, qu’ils soient de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie ou de l’INERIS, savent scientifiquement cerner ces notions et lui donner une portée pratique en cas de dommage causé à l’environnement.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement supprimant ce paragraphe, dans la mesure où la notion de service écologique fait désormais l'objet du 4° du I. On peut noter que le caractère direct ou indirect du service n'a cependant pas été repris dans la nouvelle définition du service.
Le quatrième paragraphe, introduit par l'adoption au Sénat d'un amendement de la commission des affaires économiques avec un avis favorable du gouvernement, prévoit de définir la menace imminente de dommage causé à l'environnement comme une probabilité suffisante que survienne un tel dommage dan un avenir précoce. Cette définition, qui méritera d'être précisée par voie réglementaire, correspond au point 9 de l'article 2 de la directive. Cette définition n'avait pas été reprise par le projet de loi initial, alors que les menaces de dommages sont l'un des aspects centraux du nouveau régime prévu par le présent titre. L'article 3 de la directive prévoit en effet que le nouveau régime s'applique tant aux dommages qu'aux menaces de dommages, mais on peut regretter qu’il ne soit pas clairement établi dans la suite du projet de loi, notamment dans le nouvel article L. 162-1 du code de l’environnement, que ces menaces imminentes sont pris en compte au même titre que les dommages eux-mêmes.
Article L. 161-2 [nouveau] du code de l'environnement
Exclusions du champ d'application du nouveau régime de responsabilité environnementale
Ce nouvel article prévoit une liste de dommages environnementaux auxquels le présent titre ne s'applique pas, reprenant dans l'ensemble l'article 4 de la directive.
Sont exclus du nouveau régime les dommages ou menace imminente de dommages:
1.– Causés par un conflit armé, des hostilités, une guerre civile ou une insurrection. La notion d'hostilité étant essentiellement subjective, elle mériterait certainement d'être supprimée. Certaines propositions soumises à votre rapporteur ont tendu à faire référence aux activités terroristes, mais il est contre-productif de les inclure dans le champ des exonérations du projet de loi. Celui prévoit, de manière plus opportune, que l’exploitant peut s’exonérer du coût des réparations s’il apporte la preuve que le dommage est le fait d’un tiers ;
2.– Résultant d'activités menées principalement dans l'intérêt de la défense nationale ou de la sécurité internationale autres que celles soumises à déclaration ou autorisation prévues par les articles L. 214-1 à L. 214-10 du code de l'environnement, c'est-à-dire à la nomenclature "Eau" et aux installations classées ;
3.– Causés par un phénomène naturel de nature exceptionnelle, inévitable et irrésistible. On peut penser notamment aux pollutions qui peuvent être occasionnées à l'occasion d'un cyclone ou d'une crue ;
4.– Résultant d'activités dont l'unique objet est la protection contre les risques naturels majeurs et les catastrophes naturelles ;
5.– Résultant d'un événement soumis aux conventions internationales visées à l'annexe IV de la directive, visant les pollutions par hydrocarbures, à savoir:
a) La convention internationale du 27 novembre 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ;
b) La convention internationale du 27 novembre 1992 portant création d'un Fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures ;
c) La convention internationale du 23 mars 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute ;
d) La convention internationale du 3 mai 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses ;
e) La convention du 10 octobre 1989 sur la responsabilité civile pour les dommages causés au cours du transport de marchandises dangereuses par route, rail et bateaux de navigation intérieure.
En première lecture au Sénat, cet alinéa a fait l'objet d'une réécriture afin de renvoyer directement à l'annexe IV de la directive, qui vise l'ensemble de ces conventions, en précisant que l'exonération n'est applicable qu'à compter de leur entrée en vigueur sur le territoire français.
En effet, le projet de loi initial ne visait que les deux premières de ces conventions, lesquelles ont déjà été ratifiées par la France. S'agissant des trois suivantes, l'article L. 163-1 nouveau du code de l'environnement prévoyait que le présent titre cesserait de s'appliquer aux dommages entrant dans leur champ d'application à compter de leur entrée en vigueur. Le Sénat a donc utilement simplifié cette rédaction.
6.– Résultant d'activités relevant du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique ou d'un accident ou d'une activité à l'égard desquels la responsabilité ou l'indemnisation relève du champ d'application d'un des instruments internationaux visés ci-dessous, y compris toutes leurs modifications ultérieures:
a) La convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire, et la convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963 ;
b) La convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires ;
c) La convention du 12 septembre 1997 sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires ;
d) Le protocole conjoint du 21 septembre 1988 concernant l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris ;
e) La convention de Bruxelles du 17 décembre 1971 relative à la responsabilité civile dans le domaine du transport maritime des matières nucléaires.
Ces conventions étant actuellement visées à l'annexe V de la directive, le présent projet de loi pourrait utilement, dans un souci de simplicité et par coordination avec le précédent amendement, renvoyer directement à cette annexe.
7.– Résultant d'une pollution à caractère diffus, sauf si le lien de causalité entre les dommages ou leur menace et les activités des différents exploitants est établi par le préfet, qui peut demander à l'exploitant les évaluations et les informations nécessaires. Ce nouvel alinéa, introduit très judicieusement par le Sénat, correspond au point 5 de l'article 4 de la directive. S'agissant d'un problème aussi important, on peut s'étonner que cette précision ne figurât pas dans le projet de loi initial. La rédaction retenue par le Sénat a investi le préfet du pouvoir délicat d'établir un éventuel lien de causalité en cas de pollution diffuse, alors que la directive était, sur ce point, moins précise: "la présente directive s'applique uniquement aux dommages environnementaux ou à la menace imminente de tels dommages causés par une pollution à caractère diffus, lorsqu'il est possible d'établir un lien de causalité entre les dommages et les activités des différents exploitants. "
Le gouvernement a d'ailleurs déposé un sous-amendement à cet amendement afin de ne pas conférer au seul préfet le soin d'établir ce lien de causalité. En cas de besoin, le juge pourrait en effet également vérifier la réalité de ce lien de causalité. Pour prendre en compte cette remarque, le rapporteur du Sénat a rectifié l'amendement initial, afin de préciser que le préfet peut demander à l'exploitant les évaluations et les informations nécessaires.
Article L. 161-3 [nouveau] du code de l'environnement
Dans la rédaction initiale du projet de loi, cet article prévoyait que le présent titre cesse de s'appliquer aux dommages entrant dans le champ des conventions mentionnées aux c), d) et e) de l'annexe IV de la directive, dès lors que la France les aurait régulièrement ratifiées ou approuvées.
c) Convention internationale du 23 mars 2001 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute ;
d) Convention internationale du 3 mai 1996 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses ;
e) Convention du 10 octobre 1989 sur la responsabilité civile pour les dommages causés au cours du transport de marchandises dangereuses par route, rail et bateaux de navigation intérieure.
Compte tenu de la nouvelle rédaction prévu par le Sénat pour le 5° de l'article L. 161-2 du code de l'environnement, cet article est devenu inutile et le Sénat l'a par conséquent supprimé.
Article L. 161-4 [nouveau] du code de l'environnement
Primauté des conventions internationales sur la limitation
des créances maritimes
Conformément au point 3 de l'article 4 de la directive, cet article prévoyait, dans sa rédaction initiale, que le nouveau dispositif de responsabilité environnementale ne fait pas obstacle au droit pour le propriétaire d'un navire de limiter sa responsabilité en application des dispositions de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 mettant en œuvre la convention sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes de 1976, y compris toutes les modifications futures de cette convention.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement modifiant la rédaction de cet article, afin de faire référence directement à la convention de Londres du 19 novembre 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes, ainsi qu'à la convention de Strasbourg (6) du 4 novembre 1988 sur la limitation de la responsabilité en navigation intérieure à compter de son entrée en vigueur sur le territoire de la République française (qui en constitue la transposition pour les eaux intérieures). Cette convention est en effet explicitement visée par le point 3 de l'article 4 de la directive, mais le projet de loi initial n'y faisait pas référence dans la mesure où elle n'a pas été ratifiée par la France.
Le principe de limitation des créances maritimes
Historiquement, les propriétaires de navire étaient autorisés à solder leur dette en abandonnant le navire à leurs créanciers. Leur responsabilité était, de fait, plafonnée à la valeur du navire.
La convention de l'OMI de 1957, puis de 1976 a repris ce principe de limitation de responsabilité en garantissant une indemnisation en cas de dommage survenu à bord du navire en relation avec l'exploitation de celui-ci ou survenu lors d'opérations d'assistance ou de sauvetage, dans la limite de certains plafonds. Le mécanisme d'indemnisation repose sur la constitution de fonds correspondant à la jauge des navires, formulée en droits de tirage spéciaux.
1. Les créances couvertes par la convention
La convention de 1976 (7) distingue plusieurs types de créances :
a) les créances pour mort, pour lésions corporelles, pour pertes et pour dommages à tous biens (y compris les dommages causés aux ouvrages d’art des ports, bassins, voies navigables et aides à la navigation), survenus à bord du navire ou en relation directe avec l’exploitation de celui-ci ou avec des opérations d’assistance ou de sauvetage, ainsi que pour tout autre préjudice en résultant ;
b) les créances pour tout préjudice résultant d’un retard dans le transport par mer de la cargaison, des passagers ou de leurs bagages ;
c) les créances pour d’autres préjudices résultant de l’atteinte à tous droits de source extracontractuelle, et survenus en relation directe avec l’exploitation du navire ou avec des opérations d’assistance ou de sauvetage ;
d) les créances pour avoir renfloué, enlevé, détruit ou rendu inoffensif un navire coulé, naufragé, échoué ou abandonné, y compris tout ce qui se trouve ou s’est trouvé à bord ;
e) les créances pour avoir enlevé, détruit ou rendu inoffensive la cargaison du navire ;
f) les créances produites par une personne autre que la personne responsable pour les mesures prises afin de prévenir ou de réduire un dommage pour lequel la personne responsable peut limiter sa responsabilité conformément à la présente Convention, et pour les dommages ultérieurement causes par ces mesures.
A chaque type de créance est associé un barème de calcul en unité monétaire qui varie en fonction de la jauge du navire pour les deux premiers types de créances et en fonction du nombre des passagers pour le troisième
2. Les créances exclues du principe de limitation
a) La faute du propriétaire du navire
Dans son article 4, la convention prévoit qu'une personne responsable ne peut invoquer la limitation de responsabilité s'il est prouvé que « le dommage résulte de son fait ou de son omission personnels, commis avec l'intention de provoquer un tel dommage ou commis témérairement et avec conscience qu'un tel dommage en résulterait probablement ».
b) Les créances régies par d'autres textes
L'article 3 de la convention exclut de la limitation de responsabilité :
– les créances d'assistance ;
– les créances pour dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (convention internationale sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures) ;
– les créances soumises à la limitation de responsabilité pour dommages nucléaires ;
– les créances pour dommages nucléaires formées contre le propriétaire d'un navire nucléaire ;
– les créances de préposés du navire dont les fonctions se rattachent au service du navire.
Article L. 161-5 [nouveau] du code de l'environnement
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que le présent titre ne s'applique pas lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis l'émission, l'événement ou l'incident ayant causé le dommage (conformément au dernier alinéa de l'article 17 de la directive).
En première lecture, le Sénat a justement précisé que le fait générateur du dommage faisait courir le délai, la liste prévue par le projet de loi initial n'étant pas exhaustive. Cette terminologie correspond par ailleurs à cette retenue dans le cadre de la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile.
Ce délai correspond au droit commun de la prescription prévue par l’article 2262 du code civil.
Article L. 161-6 [nouveau] du code de l'environnement
Entrée en vigueur de la présente directive
Cet article prévoit que le présent titre n'est pas applicable:
– lorsque le fait générateur du dommage est survenu avant le 30 avril 2007 ;
– lorsque le fait générateur du dommage résulte d'une activité ayant définitivement cessé avant le 30 avril 2007. Cette exclusion résulte de l’article 17 (3ème paragraphe) de la directive, et vise à éviter un contentieux rétroactif qui a peu de chances de prospérer compte tenu, notamment, de la difficulté à retrouver l'exploitant.
Le texte initial faisait référence, de manière sibylline, à l'émission, l'événement ou l'incident ayant causé le dommage pour faire courir le délai. On notera qu'en retenant le fait générateur comme point de départ, le projet de loi tel qu'amendé par le Sénat s'écarte sensiblement des solutions du juge judiciaire en matière de prescription, puisque c'est la manifestation du dommage qu'il retient.
Cette hypothèse a d'ailleurs été longuement étudiée par le gouvernement, dans la mesure où elle aurait permis de prévenir un contentieux important sur la détermination de la date du fait générateur, sachant par ailleurs qu'en matière environnementale, la manifestation du dommage, et a fortiori celle du dommage grave, ne coïncide pas dans tous les cas avec le fait générateur ; il ne l'a cependant pas retenue, au motif que cette prescription trentenaire est sensiblement plus longue que la prescription décennale prévue par le code civil en cas de mise en cause de la responsabilité extracontractuelle.
Le gouvernement a, semble-t-il, également réfléchi à la possibilité d'une prescription trentenaire à compter de l'information de l'autorité administrative de l'existence du dommage. Mais cette piste pose en réalité plus de problèmes qu'elle n'en résout, dans la mesure où il est très difficile, notamment pour l'exploitant, de prouver à quelle date l'administration a été informée.
D'autre part, la date du 30 avril 2007, qui correspond à la date limite de transposition prévue par l'article 19 de la directive, implique la mise en œuvre rétroactive de l’ensemble du dispositif prévu par le présent titre, ce qui n’est satisfaisant ni pour les autorités publiques chargées de sa mise en œuvre, ni pour les exploitants privés.
Cette rétroactivité aurait même pu poser un problème de constitutionnalité, compte tenu de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen prévoyant que « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Or, les articles L. 163-4 à L.163-7 du code de l’environnement, prévus dans la suite de cet article 1er, établissent bien des peines d’emprisonnement et d’amende à l’encontre des exploitants qui s’opposeraient à la mise en œuvre du présent dispositif.
On notera néanmoins que les sanctions mentionnées ci-dessus sont encourues par un exploitant qui refuserait de se conformer à la mise en demeure du préfet de procéder aux mesures de prévention, laquelle ne peut être légalement prise que sur le fondement de la présente loi après son entrée en vigueur. Les cas de rétroactivité pénale sont donc théoriques.
Peut-on, néanmoins, prévoir une autre date d’entrée en vigueur de ce dispositif ? De nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteur ont notamment proposé de retenir la date d’entrée en vigueur de la présente loi. Pour séduisante qu’elle soit, cette proposition ne saurait cependant être retenue, compte tenu de la complexité de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes sur l’effet juridique des directives non transposées à la date qu’elles prévoient.
Rappelons en effet que la CJCE a établi une distinction entre les effets directs que peut produire une directive non transposé à l’égard des États et à l’égard des particuliers, selon un principe tout à fait fondé suivant lequel un État n’ayant pas transposé une directive ne saurait se servir de ce prétexte pour échapper aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Suivant ce principe, la CJCE a jugé que :
– toute directive peut être invoquée par les justiciables devant leurs juridictions nationales, y compris dans un litige entre particuliers dans le but de faire vérifier par celles-ci si les autorités nationalités sont restées dans les limites prévues par la directive, et notamment si elles ont interprété le droit national à la lumière de la directive non transposée ;
– s’agissant des dispositions d’une directive qui, sans être précises et inconditionnelles, sont créatrices de droit pour les particuliers, elles engendrent un droit à obtenir réparation des dommages résultant de la non-transposition de la directive ;
– s’agissant des dispositions précises et inconditionnelles, elles ont un effet direct vertical, c’est-à-dire que les dispositions de la directive peuvent être invoquées à l’encontre de toute disposition nationale non-conforme, ou encore, si elles créent des droits à l’égard des particuliers, à l’encontre de l’État (entendu au sens large) ;
– en revanche, ces directives ne sauraient être invoquées à l’encontre de personnes privées ou entre personnes privées, et les particuliers ne peuvent pas être sanctionnés pour non respect d’une directive non transposée.
De cette jurisprudence complexe, il faut conclure qu’en acceptant de ne prendre en compte que les dommages survenus après la promulgation de la présente loi, votre rapporteur ne rendrait applicable, entre le 30 avril 2007 et cette promulgation, que les dispositions créant des droits à l’égard de particuliers qui pourraient s’en prévaloir à l’encontre de l’État, soit pour obtenir sa condamnation, soit pour écarter toute disposition nationale contraire, dans l'hypothèse où les dispositions de la directive seraient jugées suffisamment précises par le juge européen. En revanche, l’exploitant ne serait soumis à aucune des dispositions du présent titre.
Une telle distinction est-elle judicieuse compte tenu de l’économie générale du projet de loi ? Il semble que non : dans le domaine de la responsabilité environnementale prévu par le présent titre, la coopération est essentielle entre le préfet et l’exploitant, et l’on ne saurait accepter que le préfet, et donc la collectivité, soient rendus responsable des atteintes graves et, dans certains cas, fautives des exploitants à l’égard de l’environnement. Lors de l'élaboration de la directive, la France a constamment plaidé pour que le présent dispositif ne conduise pas à créer une responsabilité subsidiaire de l'État qui serait coûteuse pour les finances publiques et, pour tout dire, infondée ; c'est également pour cette raison que le principe de l'exonération pour respect de permis n'a pas été retenu dans le présent projet de loi.
Pour l’ensemble de ces raisons, il semble opportun de conserver sur ce point le projet initial du gouvernement, non modifié par le Sénat.
Article L. 161-7 [nouveau] du code de l'environnement
Dans la version initiale du projet de loi, cet article prévoyait une définition de l’exploitant calquée sur celle de la directive. Pour plus de clarté, le Sénat a transféré cette définition à l’article L. 160-1 de ce code, en supprimant de la définition initiale certaines notions imprécises (notamment celle d’affaire), et en y ajoutant le critère de l’effectivité déjà analysé plus haut.
Article L. 162-1 [nouveau] du code de l’environnement
Régime de responsabilité et lien de causalité
Le présent article vise à définir, conformément à la directive, le régime de responsabilité en fonction du type d’activité menée par l’exploitant.
En effet, le point 1 de l’article 3 de la directive prévoit qu’elle s’applique :
– d’une part, aux dommages et aux menaces imminentes de dommages causés à l’environnement par les activités considérées comme dangereuses listées à l’annexe III de la directive ;
– d’autre part, aux dommages et aux menaces imminentes de dommages causés aux espèces et habitats naturels protégés par une activité autre que celles visées à l’annexe III, lorsque l'exploitant a commis une faute ou une négligence.
Pour transposer ces dispositions de la directive, l’article L. 162-1 du code de l’environnement, dans sa version initiale, ne prévoyait que le régime applicable aux dommages mentionnés dans le premier cas ci-dessus, le second faisant l’objet de l’article L. 162-2 de ce code. Par cohérence, le Sénat a regroupé les deux régimes dans l'article L. 162-1 du code de l'environnement.
Dans le respect de l’esprit de la directive, le 1° de cet article prévoit un régime de responsabilité en cas de négligence ou en l’absence de faute pour les activités considérées comme dangereuses, listées à l’annexe III de la directive.
Les activités professionnelles visées à l’annexe III de la directive 2004/35/CE
L’annexe III renvoyant elle-même à d’autres textes européens, il est apparu utile dans le présent rapport de désigner plus clairement les activités visées par le nouveau régime de responsabilité sans faute (les numéros correspondant à ceux de l’annexe) :
1.– L’ensemble des installations classées pour la protection de l’environnement. On rappellera rapidement qu’il existe aujourd’hui environ 450 000 installations classées, certaines étant soumises à autorisation avec constitution de garanties financières pour les plus dangereuses, d’autres à simple déclaration. L’imprécision du chiffre provient du fait que de nombreuses installations entrant dans le champ de la directive sur les ICPE ne font en réalité l’objet d’aucune déclaration. Le présent titre ne s’applique qu’aux installations soumises à autorisation, soit environ 51 000 établissements comprenant les 1 206 installations Seveso, près de 5 000 carrières et près de 20 000 élevages. Ainsi que le confirme une étude du gouvernement, le dispositif du projet de loi est en partie redondant avec le dispositif des ICPE, puisque le préfet peut déjà prendre des mesures de police administrative destinées à prévenir les risques d’accident et à mettre en œuvre les remèdes que rendent nécessaires les conséquences d’un accident. Selon cette étude, les dangers à prendre en compte au titre du dispositif des ICPE sont même plus extensifs que les menaces de dommages visés par la directive 2004/35. Le préfet peut en outre prendre, par arrêté, toute mesure de prévention qu’il juge nécessaire, sans être restreint, comme dans le présent projet de loi, à la seule prévention des menaces imminentes de dommages.
A l’inverse, le présent dispositif va plus loin que celui des ICPE sur certains points :
– il définit un cadre d’action pour les mesures de prévention et de réparation qui peut servir de guide lors d’un incident sur les ICPE.
– surtout, il permet aux collectivités, aux ONG, syndicats professionnels, et autres personnes visées à l’article L. 162-18-1 d’intervenir directement sur les exploitations, ce qui n’est pas prévu pour les ICPE. Il semble aller de soi qu’une ONG ne peut pas et ne doit pas pouvoir intervenir en urgence sur une installation Seveso II ; il faut bien rappeler dans le présent projet de loi, ainsi que dans les circulaires ultérieures, qu’il revient au préfet d’accepter ou non cette intervention, en tenant compte, évidemment, de la spécificité du régime ICPE, et dans le respect du droit de propriété de l’exploitant, qui est aussi constitutionnellement garanti.
2.– Les opérations de gestion de déchets, notamment le ramassage, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets et des déchets dangereux, y compris la surveillance de ces opérations et le traitement ultérieur des sites d’élimination, soumis à permis ou à un enregistrement.
La directive prévoit que les activités visées comprennent notamment l’exploitation de décharges et l’exploitation d’installations d’incinération. La directive prévoit par ailleurs que les États membres peuvent décider d’exclure les activités d’épandage de boues d’épuration de ce régime de responsabilité sans faute, ce qui est l’option retenue par le projet de loi. Ce choix est cohérent avec le choix fait dans la loi sur l’eau de créer un fonds de garantie pour les boues d’épuration si un risque sanitaire ou environnemental venait à être constaté, et conduit à soumettre ce type de dommages au second régime de la directive, celui de la responsabilité pour faute. Reste à savoir dans ce cas qui pourra être tenu pour responsable : l’agriculteur ? La commune qui procède à l'épandage ? Si c’est l’agriculteur, celui-ci sera-t-il indemnisé d’une part par le fonds de garantie, et rendu responsable sur le fondement de la présente directive ?
3, 4, 5 et 6.– Tout rejet effectué dans les eaux intérieures de surface soumis à autorisation préalable, mais aussi dans les eaux souterraines. En droit interne, le décret devrait renvoyer aux IOTA (installations, ouvrages, travaux, aménagements) autorisés en application de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, ainsi que le rejet ou l’introduction de polluants dans les eaux de surface ou souterraines soumis à permis, autorisation ou enregistrement, le captage et l’endiguement d’eau soumis à autorisation préalable.
7.– La fabrication, l’utilisation, le stockage, le traitement, le conditionnement, le rejet dans l’environnement et le transport sur site des substances dangereuses, des préparations dangereuses, des produits phytopharmaceutiques et des produits biocides.
8.– Le transport par tout moyen de marchandises dangereuses ou polluantes.
9.– L’exploitation d’installations soumises à autorisation en vertu de la réglementation applicable à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles
10 et 11.– Toute utilisation confinée (y compris le transport) de micro-organismes génétiquement modifiés, ainsi que toute dissémination volontaire dans l’environnement y compris tout transport ou mise sur le marché d’OGM
12.– Le transfert transfrontalier de déchets.
En première lecture, le Sénat a adopté un amendement de sa commission des affaires économiques permettant de regrouper les deux régimes au sein de ce premier article (responsabilité sans faute pour les activités les plus dangereuses, responsabilité pour faute pour les autres).
Le 2° de ce nouvel article prévoit le régime applicable en cas de faute ou de négligence de l’exploitant pour les dommages causés aux espèces et habitats protégés par une activité professionnelle autre que celles visées à l’annexe III.
Cet alinéa prévoit donc un champ d’application beaucoup plus large des activités visées dans les zones Natura 2000, mais un critère restrictif d’engagement de la responsabilité de l’exploitant lié à une faute ou une négligence. Le juge sera évidemment appelé à apprécier cette faute ou cette négligence, en s’appuyant sur la jurisprudence extrêmement fournie du juge civil fondé sur les articles 1382 et 1383 du code civil (8).
Cette nouvelle rédaction avait également pour objet de préciser que le lien de causalité entre l’activité et le dommage est établi par le préfet, ainsi que le prévoit le point 13 des considérants de la directive (« Pour que [nouveau régime] fonctionne, il faut un ou plusieurs pollueurs identifiables, le dommage devrait être concret et quantifiable, et un lien de causalité devrait être établi entre le dommage et le ou les pollueurs identifiés »). Cet objectif est confirmé par le corps de la directive, puisque l’article 11 point 2 prévoit que l’obligation d’établir quel exploitant a causé les dommages incombe à l’autorité compétente, le gouvernement ayant retenu le préfet en l’espèce.
Lors de l’examen en séance de cet amendement, le gouvernement a déposé un sous-amendement visant à supprimer la référence à ce lien de causalité, au motif qu’il n’est pas souhaitable de faire peser la charge de l’établissement du lien de causalité uniquement en entièrement sur l’autorité administrative, et que cela risquerait de créer une différence de traitement entre cette police et les autres polices spéciales prévues par le code de l’environnement.
Le rapporteur du Sénat a tiré les conséquences de cette explication en rectifiant l’amendement de manière à indiquer que le préfet peut demander à l’exploitant les évaluations et informations nécessaires.
Cette référence au lien de causalité est effectivement plus claire que dans le projet de loi initial. Votre rapporteur comprend qu’elle soit sécurisante pour l’exploitant, et propose donc de la conserver. Tout au plus peut-on noter qu’en cas de menace imminente de danger, le respect de cette disposition risque d’être quelque peu théorique.
Article L. 162-2 [nouveau] du code de l’environnement
Dans le projet de loi initial, cet article reprenait les dispositions de la directive relatives à la responsabilité pour faute ou négligence de l’exploitant dans les zones Natura 2000. Par souci de clarté, le Sénat a transféré ces dispositions dans l’article L. 162-1 de ce code.
Cet article a donc été supprimé.
Article L. 162-3 [nouveau] du code de l’environnement
Cet article traitait initialement de l’exonération des pollutions à caractère diffus, à moins qu’un lien de causalité ne puisse être démontré. Pour plus de clarté, le Sénat a transféré cette disposition au 7° de l’article L. 161-2 de ce code.
Cet article a donc été supprimé.
Article L. 162-4 [nouveau] du code de l’environnement
Absence de réparation du préjudice lié à un dommage environnemental
Le présent article prévoit qu’une personne victime d’un préjudice résultant d’un dommage environnemental ou d’une menace imminente d’un tel dommage ne peut en demander réparation sur le fondement des dispositions du présent titre.
Ainsi que votre rapporteur l’a montré à titre liminaire, la réparation des atteintes à l’environnement par le juge judiciaire et le juge administratif existe, et connaît une extension récente moyennant quelques aménagements des schémas classiques du droit de la responsabilité, s’agissant notamment des notions d’intérêt à agir et de préjudice.
Le présent dispositif vise donc à réparer les atteintes aux biens non appropriables, pour lesquelles il n’existe pas, par conséquent, de préjudice(9).
Mesures de prévention ou de réparation des dommages
Initialement, la présente sous-section était intitulée « Objectifs des mesures de prévention ou de réparation », tandis que la sous-section 2 était intitulée « Mise en œuvre des mesures de prévention ou de réparation ». Par souci de clarté, le Sénat a rassemblé les mesures relatives à la prévention dans la sous-section 1, modifiant son intitulé en conséquence, tandis que la sous-section 2 est désormais consacrée aux mesures de réparation.
Article L. 162-5 [nouveau] du code de l’environnement
Mesures de prévention prises par l’exploitant
Initialement, cet article énonçait les grands objectifs assignés aux mesures de prévention. Le Sénat a modifié cette rédaction, remplaçant cet énoncé peu normatif par celui des mesures que l’exploitant doit effectivement prendre en cas de menace imminente de dommage. Rappelons que cette notion de menace imminente de dommage fait désormais l’objet du IV de l’article L. 161-1 de ce code.
Désormais, ce nouvel article L. 162-5 du code de l’environnement prévoit, reprenant en substance l’article L. 162-8 du projet de loi initial, qu’en cas de menace imminente de dommage, l’exploitant prend sans délai et à ses frais des mesures de prévention afin d’en empêcher la réalisation ou d’en limiter les effets. Si la menace persiste, il informe sans délai l’autorité compétente de sa nature, des mesures de prévention qu’il a prises et de leurs résultats.
Cette disposition correspond à la fois à la définition des mesures préventives de l’article 2 point 10 de la directive, et à l’obligation d’agir de l’exploitant prévue à l’article 5 point 1 de cette directive. A cet égard, on peut noter que la directive, pourtant précise s’agissant des mesures de réparation (annexe II) laisse dans le domaine de la prévention une marge de manœuvre importante à l’exploitant.
Ce nouvel article prévoit ensuite que si la menace persiste, l’exploitant informe sans délai le préfet de sa nature, des mesures de prévention qu’il a prises et de leurs résultats. La directive fait effectivement mention à cette notion de persistance de la menace (en dépit des actions de prévention qui peuvent être prises) pour préciser que l’exploitant a, dans ce cas, l’impérieuse obligation d’en informer le préfet ; elle semble aussi indiquer, sans que ce point soit tout à fait clair, que l’exploitant doit toujours informer le préfet en cas de menace de dommage (ce que le projet de loi ne reprend pas).
Article L. 162-6 [nouveau] du code de l’environnement
Information de l’autorité compétente en cas de dommage environnemental
et mesures de réparation
Initialement, cet article prévoyait les mesures de réparation aux sols (devenu l’article L. 162-10 dans la nouvelle rédaction du Sénat). Désormais, il prévoit qu’en cas de dommage, l’exploitant en informe sans délai l’autorité compétente, et qu’il prend sans délai et à ses frais des mesures visant à mettre fin à ses causes, à prévenir ou à limiter son aggravation ainsi que son incidence sur la santé humaine et sur les services écologiques.
De prime abord, on peut s’étonner que ce nouvel article figure dans une sous-section relative aux mesures de prévention ; en réalité, on devine l’intention du rapporteur du Sénat : mettre l’accent sur les mesures qui doivent être prises directement après la survenance du dommage, voire lorsque le dommage est en cours, et préciser que ces actions de réparation ne sont pas soumises aux formalités, notamment aux nombreuses consultations, prévues par la directive pour les mesures de réparation. Compte tenu de l'architecture initiale du projet de loi, le rapporteur n'avait d'autre solution, pour éviter ce formalisme, que de rattacher ces actions de réparation à la catégorie des mesures de prévention.
La directive, sans être tout à fait explicite, amène le lecteur à distinguer les actions à mener dans l'urgence, sans formalisme, et les mesures de réparation qui doivent au contraire faire l'objet d'une évaluation très poussée.
L’article 6 1)-a de la directive prévoit en effet que lorsqu’un dommage environnemental s’est produit, l’exploitant prend :
– toutes les mesures pratiques afin de combattre, d’endiguer, d’éliminer ou de traiter immédiatement les contaminants concernés et tout autre facteur de dommage en vue de limiter ou de prévenir de nouveaux dommages ou des incidences négatives sur la santé ou les services ;
– les mesures de réparation prévues par l’article 7, c’est-à-dire les actions primaires, complémentaires et compensatoires prévues par l’annexe II, qui sont soumises à un régime de concertation plus important, et donc moins conciliable avec l’impératif d’urgence.
Article L. 162-7 [nouveau] du code de l’environnement
Mise en œuvre des mesures de prévention sur les propriétés privées
Initialement, cet article était consacré aux mesures de réparation primaire, complémentaire et compensatoire prévues par l’article 7 de la directive. Suite à la première lecture au Sénat, cet article est consacré aux modalités de mise en œuvre des mesures de prévention dans les propriétés privées par l’exploitant, point sur lequel la directive comme le projet de loi initial sont muets, alors que la contrainte constitutionnelle est importante dès lors qu’il s’agit d’intervenir légalement sur une propriété privée.
Conformément à la directive, l’exploitant est contraint d’intervenir très rapidement lors de la survenance d’un dommage environnemental. Il faut donc prévoir selon quelles modalités ces interventions peuvent être menées ; à cet effet, cet article prévoit que, pour mettre en œuvre dans les propriétés privées les mesures de prévention prévues par la présente sous-section, l’exploitant doit préalablement recueillir l’autorisation écrite des propriétaires, des titulaires de droits réels, de leurs ayant droits ou, le cas échéant, des titulaires d’un droit de jouissance. L’exploitant peut conclure avec eux une convention prévoyant, le cas échéant, les termes de l’autorisation ou le versement d’une indemnité pour occupation de terrain.
Afin d’éviter que ce formalisme ne conduise à empêcher toute action, le dernier alinéa de cet article prévoit qu’à défaut d’accord amiable ou en cas d’urgence, l’autorisation peut être donnée par le président du tribunal de grande instance ou un magistrat désigné par lui.
Article L. 162-8 [nouveau] du code de l'environnement
Dans la rédaction initiale, cet article du projet de loi prévoyait les mesures que l'exploitant doit prendre en cas de menace imminente de dommage, mesures qui font, aux termes de la nouvelle écriture prévue par le Sénat, l'objet de l'article L. 162-6 du code de l'environnement.
Suite à la première lecture au Sénat, cet article prévoit que l'autorité compétente procède à l'évaluation de la nature et des conséquences du dommage. Elle peut demander à l'exploitant d'effectuer sa propre évaluation. Cette rédaction reprend celle de l'article L. 162-10 du projet de loi initial, qui correspond à l'article 11 point 2 de la directive, selon lequel " l'obligation d'établir quel exploitant a causé les dommages ou la menace imminente de dommages, d'évaluer l'importance des dommages et de déterminer les mesures de réparation qu'il convient de prendre en ce qui concerne l'annexe II incombe à l'autorité compétente. A cet effet, l'autorité compétente est habilitée à demander à l'exploitant concerné d'effectuer sa propre évaluation et de lui communiquer toutes les informations et données nécessaires". Cette disposition ne signifie pas que l'autorité supportera le coût de cette évaluation, ainsi que le rappelle le considérant 18 de la directive: "Il convient également que les exploitants supportent en fin de compte le coût de l'évaluation des dommages environnementaux ou, selon le cas, de l'évaluation de la menace imminente de tels dommages".
En tant que législateur, on ne peut que remarquer la complexité de la tâche qui échoit ainsi au préfet. Nul doute que celui-ci aura naturellement recours aux différentes agences spécialisées dans ce domaine pour l'aider dans cette tâche, notamment l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, spécialisée notamment dans la dépollution des sites orphelins, l'INERIS, plus spécialisée dans l'évaluation des risques industriels, mais également de l'AFSSA et de l'AFSSET.
Article L. 162-9 [nouveau] du code de l'environnement
Approbation des mesures de réparation par l'autorité administrative
Reprenant l'article L. 162-11 du projet de loi initial et ainsi que le point 1 de l'article 7 de la directive, le présent article prévoit que l'exploitant soumet à l'approbation de l'autorité compétente les mesures de réparation appropriées, telles que prévues par l'annexe II de la directive.
De ce point de vue, la directive est plus claire sur la répartition des compétences au stade de la réparation des dommages:
– l'autorité compétente procède à l'évaluation des dommages (le coût de cette évaluation est pris en charge par l'exploitant) ;
– l'exploitant détermine les mesures de réparation possibles et les soumet à l'approbation de l'autorité compétente (à moins que cette autorité n'ait pris d'elle-même les mesures de réparation nécessaire) ;
– l'autorité compétente arrête les mesures de réparation à mettre en œuvre. Elle peut demander à l'exploitant de compléter ses propositions.
Compte tenu de ce dispositif, le présent projet de loi mériterait de mieux mettre en exergue le pouvoir de direction de l'autorité administrative dans la détermination des mesures à mettre en œuvre. En effet, en prévoyant que le préfet approuve les mesures proposées par l'exploitant, on peut imaginer que celui fasse usage de la possibilité, prévue par le droit administratif, de répondre par le biais d'une décision implicite d'acceptation. Cette possibilité semble exclue par la directive, puisqu'elle prévoit dans son article 7.1 que le préfet détermine de manière positive les actions à accomplir.
Article L. 162-10 [nouveau] du code de l'environnement
Mesures de réparation des dommages aux sols
Alors qu'initialement cet article était consacré à l'évaluation des dommages par l'autorité compétente, il est désormais consacré aux mesures de réparation à prendre en cas de contamination des sols créant un risque grave d'atteinte à la santé humaine (et reprend ainsi l'article L. 162-6 du projet de loi initial).
Il prévoit que, dans les cas de contamination des sols créant un risque grave d'atteinte à la santé humaine, les mesures de réparation doivent permettre de supprimer tout risque d'atteinte grave à la santé humaine en tenant compte de l'usage du site endommagé existant ou prévu au moment du dommage, apprécié notamment en fonction des documents d'urbanisme en vigueur à cette date.
Cette disposition reprend le point 2 de l'annexe II de la directive, prévoyant que "les mesures nécessaires sont prises afin de garantir au minimum la suppression, le contrôle, l'endiguement ou la réduction des contaminants concernés, de manière à ce que les sols contaminés, compte tenu de leur utilisation actuelle ou prévue pour l'avenir au moment où les dommages sont survenus, ne présentent plus de risque grave d'incidence négative sur la santé humaine". Elle prévoit par ailleurs que "l'utilisation doit être établie sur la base des réglementations relatives à l'utilisation des sols ou d'autres réglementations pertinentes".
Cette obligation de remise en état est légèrement en retrait par rapport à celle prévue lors de l'arrêt définitif d'une installation classé (soumise à autorisation ou déclaration) ; conformément à ce qui a été voté dans le cadre de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003, la remise en état doit être mise en œuvre de manière à ne pas porter atteinte à la santé, la sécurité, la salubrité publique, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique (article L. 512-7 du code de l'environnement). Il doit en outre permettre un usage futur du site déterminé conjointement par le maire et le président de l'EPCI concerné.
Dans le domaine de l'eau, c'est au contraire la remise dans un état antérieur au dommage qui a été retenu dans le cadre de la loi sur l'eau du 30 décembre 2006, s'agissant de la destruction des frayères.
Conformément à l'annexe II de la directive, la deuxième phrase de cet article prévoit que la possibilité d'une réparation du sol par régénération naturelle doit être envisagée ; on peut s'étonner que la rédaction retenue semble privilégier ce moyen d'action, alors que l'annexe en fait plutôt l'ultime moyen de réparation possible, après avoir pris en compte l'utilisation des sols et le potentiel de développement de la zone.
Article L. 162-11 [nouveau] du code de l'environnement
Mesures de réparation des dommages à l'état des eaux et
aux habitats et espèces protégés
Conformément à l'annexe II de la directive, cet article prévoit que les mesures de réparation des dommages affectant les eaux et les habitats ou espèces protégés visent à rétablir ces ressources naturelles et leurs services écologiques dans leur état initial et à éliminer tout risque d'atteinte grave à la santé humaine. L'état initial désigne l'état des ressources naturelles et des services écologiques au moment du dommage, qui aurait existé si celui-ci n'était pas survenu.
Conformément à l'annexe II de la directive, le présent article établit ensuite que l'état initial doit être recherché
– par des mesures de réparation primaire désignant toute mesure par laquelle les ressources naturelles et leurs services retrouvent leur état initial ou s'en rapprochent. Dans la rédaction issue du Sénat, il est fait mention de manière surprenante à la possibilité d'une réparation par régénération naturelle ;
– lorsque la réparation primaire n'aboutit pas à ce retour initial ou à un état s'en approchant, des mesures de réparation complémentaires doivent être mises en œuvre afin de fournir un niveau de ressources naturelles ou de services comparables à celui qui aurait été fourni si le site avait été rétabli dans son état initial. Elles peuvent être mises en œuvre sur un autre site, dont le choix doit tenir compte des intérêts des populations concernées par le dommage ;
– des mesures de réparation compensatoire doivent compenser les pertes intermédiaires de ressources naturelles ou de services survenant entre le dommage et la date à laquelle la réparation primaire ou complémentaire a produit son effet. Elles peuvent être mises en œuvre sur un autre site et ne peuvent se traduire par une compensation financière.
Article L. 162-12 [nouveau] du code de l'environnement
Avis sur les mesures de réparation
Dans sa rédaction issue du Sénat, cet article prévoit qu'après avoir éventuellement demandé à l'exploitant de compléter ou modifier ses propositions, l’autorité compétente les soumet pour avis aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux établissements publics et aux associations de protection de l’environnement concernés en raison de leur objet, de la localisation, de l’importance ou de la nature du dommage. Elle les soumet également aux personnes susceptibles d’être affectées par les mesures de réparation. Elle peut les mettre à disposition du public.
Il transpose ainsi le dernier alinéa de l'article 7 de la directive, selon lequel "l'autorité compétente consulte les personnes sur le terrain desquelles des mesures de réparation devraient être appliquées et les personnes physiques ou morales :
– touchées ou risquant d'être touchées par le dommage environnemental ;
– ayant un intérêt suffisant à faire valoir à l'égard du processus décisionnel environnemental relatif au dommage ;
– faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le code de procédure administrative d'un État membre pose une telle condition.
Par rapport à la directive, le projet de loi semble plus large dans le nombre des personnes consultées, mais plus restrictif dans l'effet de cette consultation puisque la directive prévoit expressément que l'autorité compétente tient compte des observations recueillies.
Lors de ses auditions, votre rapporteur a reçu de nombreuses demandes tendant à élargir la liste des personnes consultées, notamment aux chambres consulaires ou à certaines agences spécialisées. Il revient néanmoins d'une part, au préfet de consulter les personnes nécessaires à la mise au point des mesures de réparation et d'autre part, au pouvoir réglementaire, dans le décret d'application de cet article, d'en faire une liste exhaustive.
Article L. 162-13 [nouveau] du code de l'environnement
Prescription des mesures de réparation à l'exploitant
Conformément au point 2 de l'article 7 de la directive, le présent article prévoit que l'autorité compétente prescrit à l'exploitant, après l'avoir mis en mesure de présenter ses observations, les mesures de réparation à mettre en œuvre par une décision motivée.
Article L. 162-14 [nouveau] du code de l'environnement
Mise en œuvre des mesures de réparation
Le présent article prévoit les conditions de mise en œuvre des mesures de réparation des dommages causés à l'environnement. A cet effet, il prévoit que les mesures de réparation approuvées ou prescrites par l'autorité compétente sont mises en œuvre dans les propriétés dans les conditions prévues à l'article L. 162-7 du code de l'environnement, c'est-à-dire en recueillant l'autorisation des propriétaires.
Le second paragraphe prévoit que pour faciliter cette mise en œuvre, l'autorité compétente peut, si l'étendue des surfaces ou le nombre de propriétaires de terrains affectés par ces mesures le justifie:
– appliquer, pour la réalisation des travaux, la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics ;
Cette loi permet à l'administration de pénétrer dans les propriétés privées pour y effectuer des travaux publics ; dans ce cas, cette occupation temporaire d'un terrain est autorisée par le préfet, qui indique d'une façon précise les travaux à raison desquels l'occupation est ordonnée, les surfaces sur lesquelles elle doit porter, la nature et la durée de l'occupation et la voie d'accès. Le préfet envoie copie de son arrêté et du plan annexé au chef de service public compétent et au maire de la commune. Si l'administration ne doit pas occuper elle-même le terrain, le chef de service compétent remet une copie certifiée de l'arrêté à la personne à laquelle elle a délégué ses droits. Le maire notifie l'arrêté au propriétaire du terrain, ou si celui-ci n'est pas domicilié dans la commune, au fermier, locataire, gardien ou régisseur de la propriété ; il y joint une copie du plan parcellaire et garde l'original de cette notification.
L'occupation des terrains ou des carrières nécessaires à l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années. Si l'occupation doit se prolonger au-delà de ce délai, et à défaut d'accord amiable, l'administration devra procéder à l'expropriation, qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841. Immédiatement après la fin de l'occupation temporaire des terrains et à la fin de chaque campagne, si les travaux doivent durer plusieurs années, la partie la plus diligente, à défaut d'accord amiable sur l'indemnité, saisit le tribunal administratif pour obtenir le règlement de cette indemnité.
Si l'exécution des travaux doit procurer une augmentation de valeur immédiate et spéciale à la propriété, cette augmentation sera prise en considération dans l'évaluation du montant de l'indemnité.
– instituer des servitudes d'utilité publique sur les terrains affectés par les mesures de réparation ; ces servitudes peuvent comporter la limitation ou l'interdiction de l'usage ou des modifications du sol et du sous-sol ; elles sont instituées et indemnisées dans les conditions prévues par les articles L. 515-9 à L. 515-11 du code de l'environnement ;
L'institution des servitudes d'utilité publique est décidée par le maire ou le préfet. Le projet de servitude est soumis à enquête publique, puis elles sont annexées au plan d'occupation des sols ; lorsqu'elles entraînent un préjudice matériel, direct et certain, elle ouvre droit à une indemnité au profit des propriétaires, des titulaires de droits réels ou de leurs ayants droits.
– demander que soient déclarées d'utilité publique, dans les conditions précisées par les deux dernières phrases du dernier alinéa de l'article L. 541-3 du code de l'environnement, les travaux de réparation et, le cas échéant, l'acquisition au profit d'une personne publique des immeubles affects par les dommages.
Ces deux dernières phrases prévoient que la DUP est prononcée après consultation des collectivités territoriales intéressées et enquête publique. Lorsque l'une des collectivités territoriales intéressées, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête a émis un avis défavorable, la déclaration d'utilité publique est prononcée par décret en Conseil d'État. Rappelons que le régime général de la DUP, fixé par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, prévoit que l'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers, ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés.
L'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête dont les modalités de désignation et les pouvoirs sont définis par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête doivent rendre leurs conclusions six mois maximum après l'ouverture de l'enquête publique.
Articles L. 162-15 et L. 162-16 [nouveaux] du code de l'environnement
Dans le projet de loi initial, ces deux articles étaient consacrés aux différents types de mesures de réparation qui peuvent être prises en cas de dommage environnemental, ainsi qu'aux initiatives que peuvent prendre les différentes personnes intéressées s'agissant de ces mesures de réparation.
Compte tenu du fait que, dans la nouvelle rédaction du Sénat, ces dispositions font l'objet des articles L. 162-11 et L. 162-18-1 du code de l'environnement, ces articles ont été supprimés.
Pouvoirs de police administrative
Articles L. 162-17 [nouveau] du code de l'environnement
Pouvoirs de l'autorité compétente en cas de dommage
Cet article a pour objet de prévoir les nouveaux pouvoirs de police dont dispose l'autorité compétente pour mettre en œuvre ce nouveau régime de responsabilité environnementale.
Le premier alinéa prévoit qu'en cas de menace imminente de dommage, ou lorsqu'un tel dommage est survenu, l'autorité compétente peut à tout moment demander à l'exploitant de lui fournir les informations utiles relatives à cette menace imminente ou à ce dommage et aux mesures de prévention ou de réparation prévues en application du présent titre. Cette disposition correspond à l'article 11 de la directive, prévoyant que "l'autorité compétente est habilitée à demander à l'exploitant concerné d'effectuer sa propre évaluation et de lui communiquer toutes les informations et données nécessaires".
Le second alinéa prévoit que pour la mise en œuvre du présent titre, les agents placés sous son autorité peuvent exiger, sur convocation ou sur place, tous les renseignements nécessaires et accéder aux locaux, lieux, installations et moyens de transport à usage professionnel entre six heures et vingt et une heure ou, si une activité est en cours ou si le dommage est imminent ou en cours de réalisation, à toute heure. La référence aux moyens de transport a été ajoutée par un sous-amendement de M. Desessard lors de la discussion au Sénat.
Cette disposition, qui était prévue dans le projet de loi initial, ne constitue qu'indirectement une mesure de transposition de la directive. On peut s'interroger sur l'utilité de prévoir des dispositions aussi précises dans un texte de loi, et s'étonner de la limitation dans le temps des pouvoirs des agents placés sous l'autorité du préfet.
Articles L. 162-18 (nouveau) du code de l'environnement
Mise en demeure de l'autorité compétente en cas de défaillance de l'exploitant
Conformément aux points 2 et 3 de l'article 6 de la directive, cet article prévoit les pouvoirs de l'autorité compétente en cas de défaillance de l'exploitant.
Il prévoit que lorsque l'exploitant n'a pas pris les mesures de prévention ou les actions de réparation immédiates prévues par les articles L. 162-5 ou L. 162-6 du code de l'environnement décrits ci-dessus, ou qu'il n'a pas pris les mesures de réparation prescrites par l'autorité compétente, celle-ci peut le mettre en demeure d'y procéder dans un délai déterminé. Conformément à la directive, le Sénat a précisé que l'autorité recueille l'avis de l'exploitant et que la mise en demeure doit être motivée (point 4 de l'article 11 de la directive).
Au Sénat, de nombreux amendements ont tendu à rendre cette intervention de l'autorité publique obligatoire, au motif que l'exercice d'un pouvoir de police est nécessaire. D'ailleurs la directive est à cet égard de peu d'aide: l'article 6.2 prévoit d'une part que l'autorité peut à tout moment obliger l'exploitant à prendre les mesures de réparation nécessaires, alors que, quelques lignes plus loin (article 6.3) à il est écrit en toutes lettres que l'autorité oblige l'exploitant à prendre les mesures de réparation.
Ainsi que votre rapporteur l’a indiqué dans l’exposé général, une telle modification pourrait être logique au regard du droit commun des polices environnementales, mais elle l’est beaucoup moins au regard de l’économie générale de la directive, qui repose sur un échange et des négociations entre l’exploitant et l’autorité publique. La mise en demeure, si elle doit être prévue en dernier ressort, viendrait briser ces échanges si l’on prévoit qu’elle devient obligatoire.
Le second paragraphe prévoit que si, à l'expiration du délai fixé par la mise en demeure, l'exploitant n'a pas mis en œuvre les mesures prescrites, l'autorité compétente peut :
1° Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme répondant du montant des mesures de prévention ou de réparation prescrites, laquelle sera restituée à l'exploitant au fur et à mesure de leur exécution. Cette disposition correspond au dispositif prévu par l'article L. 541-3 du code de l'environnement en matière de pollution des sols par des déchets qui sont abandonnés ou à l'article L. 514-1 de ce code pour les installations classées.
Il est ensuite procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l'État bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts. Cette disposition correspond également à ce qui est prévu par l'article L. 541-3 du code de l'environnement (pour les déchets) ou l'article L. 514-1 de ce code pour les installations classées.
2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures de prévention ou de réparation prescrites. Les sommes consignées peuvent être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l'exécution d'office des mesures prévues au I.
Le III de l'article L. 514-1 du code de l'environnement est applicable, c'est-à-dire que lorsque l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation ordonnée par l'autorité administrative fait l'objet d'une opposition devant le juge administratif, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, statuant en référé peut, nonobstant cette opposition, à la demande du représentant de l’État ou de toute personne intéressée, décider que le recours n’est pas suspensif, dès lors que les moyens avancés par l'exploitant le lui paraissent pas sérieux. Le président du tribunal statue dans les quinze jours.
Articles L. 162-18-1 [nouveau] du code de l'environnement
Pouvoir d'initiative d'autres personnes concernées
pour les mesures de réparation
Le présent article, introduit par le Sénat dans un souci de clarification, correspond à l'article L. 162-16 du projet de loi initial, et prévoit qu'un certain nombre d'autres personnes publiques ou privées peuvent proposer à l'autorité compétente de réaliser elles-mêmes des mesures de prévention ou de réparation, telles que décrites plus haut, en cas d'urgence ou lorsque l'exploitant ne peut être identifié.
Cette disposition, qui constitue à n'en pas douter une innovation juridique importante, qui n'a pas d'équivalent dans les autres polices spéciales relatives à l'environnement, vise à transposer:
– le point 3 de l'article 11 de la directive, prévoyant que « les États membres veillent à ce que l'autorité compétente puisse déléguer ou imposer à des tiers l'exécution des mesures nécessaires de prévention ou de réparation » ;
– l'article 12 de la directive, relative aux demandes d'actions qui peuvent être soumises à l'autorité compétente par l'ensemble des personnes qui justifient d'un intérêt suffisant.
Le dispositif prévoit donc un pouvoir d'alerte, notamment au bénéfice des associations de protection de l'environnement, ainsi qu'un droit, soumis à la décision finale de l'autorité compétente, de se substituer à elle dans la mise en œuvre des mesures de réparation.
Cette disposition, pour intéressante qu'elle soit, pose des questions de mise en œuvre pratique:
– comment s'articule-t-elle avec l'obligation d'exercer le pouvoir de police spéciale, qui pèse sur l'autorité administrative (police des installations classées et des déchets) ?
– jusqu’à quel point est-il opportun, dans un cas de menace de pollution grave, de laisser des personnes non spécialisées dans la dépollution mettre en œuvre elles-mêmes des mesures de prévention ou de réparation ? Rappelons que les installations classées entrent dans le champ de la présente directive, y compris les installations Seveso seuil haut ; dans ce type de cas, le législateur doit s'en remettre à la sagesse du préfet pour juger au cas par cas ; il faut néanmoins espérer que cette disposition ne conduise pas à exposer la santé de personnes qui pourront évidemment se retourner contre l’État.
En tout état de cause, le dispositif prévu par le projet de loi correspond exactement à ce que prévoit la directive, et le législateur français dispose d'une marge de transposition réduite. Néanmoins, la directive n'impose pas de cantonner ces interventions aux cas d'urgence (qui sont probablement les plus dangereux).
Article 11 point 3 de la directive
Les États veillent à ce que l'autorité compétente puisse déléguer ou imposer à des tiers l'exécution des mesures nécessaires de prévention ou de réparation.
Pour répondre à cette obligation, le présent article prévoit que, en cas d'urgence ou lorsque l'exploitant ne peut être immédiatement identifié, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les établissements publics, les groupements d'intérêt public, les associations de protection de l'environnement, les syndicats professionnels, les fondations, les propriétaires de biens affectés par le dommage ou leurs associations peuvent proposer à l'autorité compétente de réaliser eux-mêmes des mesures de prévention ou de réparation conformes telles que prévues par le présent titre.
Dans ce cas, les procédures prévues par le présent titre s'appliquent, à savoir:
– l'obligation de recueillir l'autorisation écrite des propriétaires, des titulaires de droits réels, de leurs ayant droit ou, le cas échéant, des titulaires d'un droit de jouissance, en établissant éventuellement une convention avec eux ;
– les mesures sont soumises pour avis aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux établissements publics et aux associations de protection de l'environnement concernés. Elle les soumet également aux personnes susceptibles d'être affectées par les mesures de réparation ;
– les mesures arrêtées peuvent faire l'objet des facilités de mise en œuvre prévues par l'article L. 162-14 ;
– l'autorité compétente peut demander les informations nécessaires à l'exploitant ;
– elle peut procéder à une mise en demeure de l'exploitant d'y procéder ;
– elle peut procéder elle-même à l'exécution de ces travaux.
Articles L. 162-19 [nouveau] du code de l'environnement
Mise en œuvre des mesures de réparation par l'autorité administrative
Cet article prévoit que l'autorité compétente peut à tout moment, en cas d'urgence ou de danger grave, prendre elle-même ou faire prendre aux frais de l'exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaire ; cette disposition reprend le dernier alinéa de l'article 6 de la directive, prévoyant que si l'exploitant ne s'acquitte pas de ses obligations, ne peut être identifié ou n'est pas tenu de supporter les coûts, l'autorité compétente peut prendre elle-même ces mesures en dernier ressort.
Coût des mesures de prévention et de réparation
Article L. 162-20 [nouveau] du code de l'environnement
Coûts de réparation pris en charge par l'exploitant
Cet article, qui a fait l'objet d'une réécriture essentiellement technique au Sénat, prévoit le champ des coûts liés à la réparation qui peuvent être mis à la charge de l'exploitant ; en application du principe pollueur payeur, la responsabilité de l'exploitant est très large puisque qu'il supporte les frais liés:
– à l'évaluation des dommages ;
– à la détermination, la mise en œuvre et le suivi des mesures de prévention et de réparation ;
– aux procédures de consultation prévues à l'article L. 162-12 (avis des collectivités territoriales, des établissements publics et des associations, et à toutes les personnes susceptibles d'être affectées par les mesures de réparation sur les mesures de réparation arrêtées par le préfet) ;
– aux indemnités versées en application des articles L. 162-7 et L. 162-14 de ce code (indemnisation des propriétaires privés pour occupation de terrain et indemnités des servitudes d'utilité publique éventuellement versées).
Article L. 162-21 [nouveau] du code de l'environnement
Le Sénat a supprimé cet article du projet de loi initial, consacré aux frais qui peuvent être mis à la charge des exploitants, compte tenu du fait qu'ils sont désormais mentionnés à l'article L. 162-20.
Article L. 162-22 [nouveau] du code de l'environnement
Répartition du coût des mesures de prévention ou de réparation
en cas de causes multiples
Conformément à l'article 9 de la directive, le présent article prévoit que lorsqu'un dommage à l'environnement a plusieurs causes, le coût des mesures de prévention ou de réparation est réparti par l'autorité compétente entre les exploitants, à concurrence de la participation de leur activité au dommage ou à la menace imminente de dommage.
Cette rédaction reflète le choix politique opéré par le gouvernement d'instituer une responsabilité proportionnée plutôt que solidaire ; dans un régime de responsabilité solidaire, les exploitants pourraient être amenés à participer à la réparation de dommages imputables à l’activité d’autres opérateurs, qui n’a rien à voir avec la sienne. Ce faisant, on élargit considérablement le champ d’application de la directive, tout en s’écartant substantiellement du principe pollueur-payeur. Cet article écarte donc cette perspective en prévoyant clairement le principe selon lequel sont répartis les coûts.
Le Sénat a adopté, contre l'avis du gouvernement, un amendement précisant que cette répartition peut être opérée entre l'exploitant et le fabricant du produit. Le rapporteur du Sénat a fait valoir que l'article 9 de la directive permet une telle mention, puisqu'il prévoit que la présente directive s'applique sans préjudice des dispositions législatives ou réglementaires nationales relatives à l'affectation de ces coûts en cas de causalité multiple, en particulier celles relatives au partage des responsabilités entre le producteur et l'utilisateur d'un produit.
En séance, le gouvernement a très justement fait remarquer que la directive n'appelait pas à proprement parler à faire supporter les coûts de réparation par le fabricant du produit, mais que son application ne faisait pas obstacles à la législation nationale existante dans ce domaine. Le droit commun est donc appelé à s'appliquer en cette matière, c'est-à-dire que l'exploitant se retourne devant le juge contre le fabricant du produit sans qu'il revienne au préfet de trancher une question aussi complexe à la place du juge.
En retour, le rapporteur a noté qu'aux termes de cet article 9 de la directive, c'est bien à l'autorité compétente qu'il revient d'affecter les coûts en cas de causalité multiple. En définitive, le Sénat a adopté cet amendement, après que le rapporteur a appelé à être attentif à ce qu'en penserait l'Assemblée nationale.
Quelle est l'analyse de votre rapporteur sur cette disposition? Nul doute que cet ajout concerne le cas bien particulier des fabricants de produits phytosanitaires, dont la responsabilité dans les éventuelles pollutions par les résidus de pesticides a déjà fait l'objet de débats passionnés dans le cadre de l'examen de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Leur rôle dans la diffusion de ces produits a en effet été souligné, l'agriculteur étant largement dépendant de leur expertise s'agissant des bonnes pratiques d'utilisation.
Il apparaît dangereux de vouloir traiter ce débat très particulier dans le cadre d'un dispositif qui concerne d'autres pollutions. On notera d'ailleurs que pour le cas des phytosanitaires, cet ajout à une portée pratique limitée dès lors que l'annexe III prévoit que la fabrication aussi bien que l'utilisation, le stockage, le traitement, le conditionnement et le rejet dans l'environnement de ces produits est soumis au régime de la responsabilité sans faute. Au regard de la directive, le fabricant est un exploitant au même titre que l'utilisateur, et peut à ce titre voir sa responsabilité engagée sur le fondement de la directive 2004/35/CE.
On notera enfin que la directive n'appelle pas formellement à privilégier le fabricant dans la recherche des responsabilités, mais au contraire à laisser le droit national s'appliquer dans ce domaine. Pour ses raisons, votre rapporteur proposera de supprimer la précision apportée par le Sénat.
Article L. 162-23 [nouveau] du code de l'environnement
Recouvrement des coûts en cas d'exécution d'office
Conformément au point 2 de l'article 8 de la directive, cet article prévoit que lorsqu'elle a procédé à l'exécution d'office des mesures de prévention ou de réparation, sans procéder à la consignation entre les mains d'un comptable public d'une somme répondant du montant des mesures prescrites, l'autorité en recouvre le coût auprès de l'exploitant dont l'activité a causé le dommage. Elle peut décider de ne pas recouvrer les coûts supportés lorsque les dépenses nécessaires à cet effet seraient supérieures à la somme à recouvrer ou lorsque l'exploitant ne peut être identifié.
Article L. 162-24 [nouveau] du code de l'environnement
Remboursement des frais liés à l'intervention des tiers
Cet article prévoit la possibilité pour les tiers ayant participé à la prévention ou à la réparation des dommages de se voir rembourser par l'exploitant les frais qu'ils ont engagés. Il précise clairement que ce remboursement n'altère pas la possibilité pour ceux qui ont en outre subi un préjudice de se voir indemnisés au civil ou au pénal.
Lors de l'examen de cet article au Sénat, la commission a proposé un amendement prévoyant que le remboursement s'effectuera dans la limite d'un montant préalablement fixé par le préfet. D'après le rapporteur du Sénat, il s'agissait d'inciter le préfet à prévoir dès le départ un calibrage précis des mesures, afin d'assurer une visibilité à l'exploitant et à sécuriser les tiers dans leur action.
Cet amendement a néanmoins été rejeté, après que le gouvernement a indiqué qu'il était techniquement compliqué à mettre en œuvre. Dans les situations d'urgence, la mobilisation sur le terrain des associations et des bénévoles doit être immédiate, le préfet n'a donc pas le temps d'évaluer le coût des mesures a priori.
Article L. 162-25 [nouveau] du code de l'environnement
Procédure de recouvrement des coûts par l'autorité compétente
Cet article prévoit que l'autorité compétente peut engager contre l'exploitant ou le tiers responsable une procédure de recouvrement des coûts dans une période de cinq ans à compter de la date à laquelle les mesures prescrites ont été exécutées ou de la date à laquelle l'exploitant responsable ou le tiers ont été identifiés, la date la plus récente étant retenue.
Ce délai relativement court a été retenu pour éviter que les conséquences financières d'une pollution ne pèsent durablement sur l'activité du pollueur. Il correspond au délai prévu par l'article 10 de la directive.
Le Sénat a modifié, contre l'avis du gouvernement, la rédaction de cet article, afin de permettre à l'autorité compétente d'engager une procédure de recouvrement des coûts également contre le tiers responsable. Cette possibilité est, certes, prévu par l'article 10 de la directive, mais on peut s'interroger, comme dans le nouvel article L. 162-22 faisant désormais mention du fabricant pour la répartition des coûts de réparation, sur l'opportunité de confier au préfet le soin de démêler un enchevêtrement de responsabilité inévitablement complexe.
Ne faut-il pas laisser ce travail au juge, qui, en l'occurrence, serait l'autorité compétente visée par la directive? Il est à craindre que toute initiative du préfet dans ce domaine fasse de toute façon l'objet d'un recours, et que le juge soit en définitive amener à se prononcer. En lui confiant directement cette charge, le législateur pourrait en définitive accélérer la procédure de recouvrement des coûts.
Article L. 162-26 [nouveau] du code de l'environnement
Procédure de recouvrement des coûts par l'exploitant
Le présent article prévoit que l'exploitant peut recouvrer par toutes voies de droit appropriées, auprès des personnes responsables, le coût des mesures de prévention ou de réparation qu'il a engagées en application du présent titre, lorsqu'il peut prouver que le dommage ou sa menace imminente :
– est le fait d'un tiers, en dépit de mesures de sécurité appropriées. Cette réserve signifie qu'un acte malveillant engage évidemment la responsabilité de son auteur, mais que l'exploitant doit prendre les mesures de protection du site pour les éviter autant que possible ;
– résulte du respect d'un ordre ou d'une instruction d'une autorité publique non consécutif à une émission ou un incident causés par les activités de l'exploitant
Article L. 162-27 [nouveau] du code de l'environnement
Exonération de l'exploitant pour risque de développement
Cet article reprend l'exonération pour risque de développement, sur lequel votre rapporteur a déjà livré son analyse dans l'introduction du rapport ; il prévoit que le coût des mesures de réparation ne peut être mis à la charge de l'exploitant s'il apporte la preuve:
– d'une part qu'il n'a pas commis de faute ou de négligence ;
– d'autre part que le dommage à l'environnement résulte d'une émission, d'une activité ou de tout mode d'utilisation d'un produit dans le cadre d'une activité qui n'était pas considérée comme susceptible de causer des dommages à l'environnement au regard de l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment du fait générateur.
On notera que le projet de loi encadre fortement le bénéfice de cette exonération que la directive. En outre, elle ne s'applique qu'aux mesures de réparation et non aux mesures de prévention.
Précisions que cette exonération ne concerne que le coût des mesures de réparation ; elle n'est pas une exonération de la responsabilité.
Ainsi que l'a rappelé le rapporteur du Sénat, la directive ne contraint pas les États membres à assortir ce nouveau dispositif d'un volet pénal. Le gouvernement a cependant estimé que pour donner une pleine effectivité au nouveau dispositif, il fallait au minimum que les mises en demeures de l'administration, ainsi que toute action tendant à faire obstacle aux agents chargés de contrôler le respect du présent titre soient prises en compte pénalement. De ce fait, il est notable que la méconnaissance des obligations de prévention et de réparation prévues par le présent titre n'est pas pénalement sanctionnée.
Article L. 163-1 [nouveau] du code de l'environnement
Le présent article prévoit la liste des personnes habilités à rechercher et constater les infractions aux dispositions du présent titre, à savoir:
– les officiers et agents de police judiciaire ;
– les fonctionnaires et agents, assermentés et commissionnés à cet effet, appartenant aux services de l'État chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense (1° du I de l'article L. 216-3), de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (2° de l'article L. 226-2) ;
– les fonctionnaires et agents du service des ponts et chaussées, du service du génie rural, des eaux et forêts, de l'Office national des forêts, du service des mines et des services extérieurs de la marine marchande, assermentés ou commissionnés à cet effet (4° de l'article L. 541-44) ;
– les inspecteurs des installations classées (article 514-1) ;
– les agents commissionnés et assermentés de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et des établissements publics des parcs nationaux.
Le Sénat a supprimé la référence aux agents de l'Office national des forêts, compte tenu du fait qu'ils entrent déjà dans la seconde catégorie mentionnée ci-dessus.
Article L. 163-2 [nouveau] du code de l'environnement
De manière très classique, cet article prévoit que les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. Ces procès-verbaux sont adressés, sous peine de nullité, dans les cinq jours qui suivent leur clôture au procureur de la République.
Article L. 163-2 [nouveau] du code de l'environnement
Cet article prévoit enfin que les agents mentionnés ci-dessus ont, pour l'exercice de leurs missions, accès aux locaux, lieux, installations et moyens de transport à l'usage professionnel entre six et vingt et une heure, ou en dehors de ces heures lorsque l'accès au public y est autorisé ou lorsqu'une activité est en cours.
Article L. 163-4 [nouveau] du code de l'environnement
Sanction applicable en cas d'obstacle à un agent habilité
Le présent article prévoit que le fait de faire obstacle à l'exercice des fonctions des agents mentionnés aux articles L. 162-17 et L. 163-1 du code de l'environnement – c'est-à-dire les agents placés sous l'autorité du préfet pour exercer le pouvoir de police dont il est investi, ainsi que les agents mentionnés ci-dessus habilités à constater les infractions au présent titre – est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Article L. 163-5 [nouveau] du code de l'environnement
Sanction applicable en cas de non respect d'une mise en demeure
de l'autorité compétente
Le présent article prévoit que le fait de ne pas se conformer à la mise en demeure de l'autorité compétente visant à contraindre l'exploitant à prendre les mesures de prévention ou de réparation prescrites par elle est puni d'une peine de six mois d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.
Article L. 163-6 [nouveau] du code de l'environnement
Cet article prévoit que le tribunal peut en outre ordonner l'affichage ou la diffusion intégrale ou partielle de la décision prononcée dans les conditions prévues par le code pénal.
Article L. 163-7 [nouveau] du code de l'environnement
Peines applicables aux personnes morales
Le présent article prévoit que les personnes morales encourent:
– une amende égale au quintuple de celle prévue pour les personnes physiques, soit 75 000 et 375 000 euros dans les cas prévus ci-dessus ;
– l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire, la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ayant servi à commettre les faits incriminés, l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de faire appel public à l'épargne, la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction, l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique.
Le dernier alinéa précise que l'interdiction d'exercer à titre définitif ou pour une durée de cinq ans l'activité en cause porte sur l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.
DISPOSITIONS PARTICULIÈRES À CERTAINES ACTIVITÉS
Article L. 164-1 [nouveau] du code de l'environnement
Articulation entre les différentes polices spéciales
Le présent article prévoit que les polices spéciales existantes s'appliquent nonobstant le présent titre. Dans sa version initiale, le projet de loi mentionnait spécialement:
– la police de l'eau (chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement). Cette police prévoit notamment que l'autorité compétente peut réaliser des contrôles même lorsqu'il n'existe pas de dommage ;
– la police des installations classées, qui prévoit, compte tenu de la dangerosité des sites concernés, des pouvoirs étendus du préfet ;
– la police relative à l'exploitation des mines.
On rappellera succinctement qu'en application de la jurisprudence du Conseil d'État, l'autorité compétente est tenue d'appliquer la procédure la plus contraignante lorsqu'il y a concurrence entre deux polices spéciales, et que l'exercice d'une police spéciale s'oppose en principe l'intervention de l'autorité de police générale.
Compte tenu de ce cadre très précis établi par le juge administratif, le Sénat a supprimé cette évocation des trois polices spéciales, en notant à juste titre que la police des déchets n'est pas mentionnée. Le gouvernement s'est pourtant opposé à une telle suppression: tout en reconnaissant que cette évocation n'est pas juridiquement indispensable, il semble que le Conseil d'État ait proposé cette liste pour des raisons de sécurité juridique, et de clarté.
Votre rapporteur souscrit néanmoins pleinement à l'analyse du rapporteur du Sénat.
Article L. 165-1 [nouveau] du code de l'environnement
Contentieux applicables aux décisions administratives
Cet article prévoit que les décisions de l'autorité administrative prises en application du présent titre sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Alors que le juge de l'excès de pouvoir ne peut que valider ou annuler une décision administrative, lorsque celui-ci se place sur le terrain du contentieux de pleine juridiction, il bénéficie de pouvoirs étendus: il peut substituer ses propres décisions à celles de l'autorité administrative.
Article L. 165-2 [nouveau] du code de l'environnement
Décret d'application du présent titre
Cet article prévoit qu'un décret détermine les conditions d'application du présent titre, notamment:
– fixe la liste des activités soumises au régime de la responsabilité sans faute ;
– désigne l'autorité administrative compétente, qui doit être le préfet ;
– détermine les conditions d'appréciation de la gravité du dommage ;
– précise le contenu et les conditions de mise en œuvre des mesures de prévention et de réparation ;
– fixe les conditions dans lesquelles les tiers sont informés ou consultés sur les mesures de réparation ;
– détermine les conditions dans lesquelles les tiers peuvent soumettre à l'autorité compétente leurs propres mesures de réparation.
*
* *
La Commission a adopté à l’alinéa 4 un amendement du rapporteur définissant plus précisément le principe pollueur-payeur et prévoyant que les réparations environnementales doivent se faire à un coût raisonnable pour la société.
A l’alinéa 5, elle a ensuite rejeté un amendement de M. Yves Cochet permettant d’engager la responsabilité des sociétés mères en cas de pollution industrielle, le rapporteur ayant donné un avis défavorable au motif que la directive ne prévoyait pas cette extension. Elle a ensuite rejeté un autre amendement de M. Yves Cochet et deux amendements de M. André Chassaigne ayant le même objet.
Elle a ensuite adopté à l’alinéa 8 un amendement de cohérence du rapporteur.
À l’alinéa 9, elle a rejeté un amendement de M. Yves Cochet précisant que les dommages causés aux sols devaient s’apprécier non seulement au regard de la santé humaine mais aussi de l’équilibre des écosystèmes locaux, le rapporteur ayant exposé que cette extension était contraire à la directive.
Elle a ensuite rejeté successivement aux alinéas 11, 14 et 15, trois amendements tendant à étendre le champ des espèces ou des territoires protégés au-delà du réseau Natura 2000, le premier de M. André Chassaigne, le second de M. Yves Cochet, le troisième de M. André Chassaigne, le rapporteur ayant fait valoir que cette extension n’était pas demandée par la directive.
Elle a ensuite adopté à l’alinéa 16 un amendement rédactionnel du rapporteur.
Elle a ensuite rejeté un amendement de M. André Chassaigne tendant à faire fixer par la loi plutôt que par décret le fait que l’appréciation des dommages se fait en fonction des critères de la directive 2004/35/CE.
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur supprimant à l’alinéa 22 de l’article le terme « hostilités » sans définition juridique en droit français.
Elle a ensuite examiné en discussion commune deux amendements, l’un de M. Yves Cochet, l’autre de M. André Chassaigne, tendant à supprimer des dispositions excluant du régime de responsabilité défini par le projet de loi, les dommages dus aux pollutions par les hydrocarbures ou les centrales nucléaires et a rejeté ces amendements, le rapporteur faisant observer que la réparation de ces dommages était régie par des conventions internationales.
Elle a ensuite adopté un amendement de coordination du rapporteur.
Puis elle a rejeté un amendement de M. Yves Cochet précisant que les dispositions de transposition et la directive ne faisaient pas obstacle aux actions en réparation déjà ouvertes par la loi notamment aux tiers concernés, le rapporteur ayant fait observer que cette précision était superfétatoire.
Elle a ensuite examiné en discussion commune deux amendements de MM. André Chassaigne et Yves Cochet supprimant l’alinéa 36 et tendant à rendre imprescriptible l’obligation de réparer.
Après que M. André Chassaigne, approuvé par M. Yves Cochet, ait exposé qu’on ne pouvait pas admettre que des pollutions anciennes échappent à la responsabilité des pollueurs, et fait valoir que la directive permettait une telle interprétation extensive, le rapporteur a souligné la difficulté à rechercher et surtout à mesurer les responsabilités des pollutions anciennes et fait observer que la prescription trentenaire était une notion connue du droit français.
La Commission a alors rejeté les deux amendements.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Cochet supprimant la précision selon laquelle les dispositions prévues par le présent titre ne s’appliquent pas lorsque le fait générateur du dommage est survenu avant le 30 avril 2007 ou lorsque ce fait générateur résulte d’une activité ayant définitivement cessé avant cette date. M. Yves Cochet a précisé que la France ayant accusé un retard dans la transposition de la directive, le maintien de cette date n’était pas légitime, tandis que le rapporteur a jugé qu’il s’agissait de la date de mise en œuvre prévue par la directive elle-même. La Commission a rejeté cet amendement.
Elle a également rejeté un amendement du même auteur ayant pour objet de définir dans la loi, et non dans un texte réglementaire, les activités concernées par le régime de responsabilité.
Puis elle a examiné un amendement de M. André Chassaigne, qui a considéré que le Préfet étant le garant de l’intérêt général, il devait lui incomber d’établir le lien de causalité entre l’activité et le dommage, et non au maire comme le prévoit le texte. Le rapporteur a estimé que l’auteur de l’amendement commettait une erreur d’analyse, le projet de loi ne prévoyant nullement de confier une telle responsabilité au maire. Le décret auquel le texte renvoie visera bien l’autorité administrative, comme le Gouvernement pourra le confirmer en séance publique ; le rapporteur a au demeurant indiqué que faire référence à une menace de dommage, à l’instar de l’amendement examiné, lui paraissait moins rigoureux, s’agissant d’établir un lien de causalité, qu’évoquer un dommage effectivement survenu. L’amendement a été retiré.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. André Chassaigne substituant à la faculté pour l’autorité administrative d’établir à tout moment le lien de causalité entre l’activité et le dommage une obligation.
Elle a également rejeté un amendement de M. Yves Cochet permettant à toute personne victime d’un préjudice environnemental ou d’une menace imminente d’un tel dommage de se prévaloir des présentes dispositions.
Elle a rejeté un amendement du même auteur précisant que les personnes victimes de dommages ne se voient pas privées par le présent titre des dispositions en vigueur en particulier en matière d’actions en réparation, en prévention ou cessation du dommage. Elle rejeté un amendement de M. André Chassaigne poursuivant le même objectif, après que le rapporteur a indiqué que la création de ce régime de responsabilité environnementale ne faisaient pas obstacle à ce que des particuliers se prévalent des autres régimes de responsabilité existants.
La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne disposant qu’en cas de menace imminente de dommage, l’exploitant est tenu d’informer le Préfet.
Elle a ensuite examiné un amendement de M. André Chassaigne permettant à l’exploitant qui souhaite intervenir sur des propriétés privées en cas de menace imminente de dommage, de saisir directement le président du tribunal de grande instance afin d’obtenir son autorisation, à défaut d’accord amiable avec les propriétaires. M. Yves Cochet a indiqué que le décret prévu par le projet de loi prévoyait de d’obliger l’exploitant à saisir d’abord le préfet, ajoutant ainsi un maillon supplémentaire à une chaîne de décision qui, s’agissant d’une menace imminente, devrait au contraire être la plus courte possible. Le rapporteur a estimé que le projet de loi prévoyait bien une saisine directe du président du tribunal de grande instance par l’exploitant, même si la rédaction gagnerait à être clarifiée, notamment dans la perspective de la réunion de commission qui se tiendra sur le fondement de l’article 88 du Règlement. L’amendement a alors été retiré.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant qu’il appartient au préfet d’évaluer l’ampleur du dommage, ainsi qu’un amendement de M. Yves Cochet supprimant la précision selon laquelle cette évaluation tient compte de l’usage du site endommagé ou prévu au moment du dommage.
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur, qui a indiqué qu’il avait pour objet de ne pas donner à la réparation par régénération une place particulière parmi les diverses modalités de réparation du dommage une place privilégiée.
Elle a également adopté un amendement du même auteur ayant pour objet de mieux définir l’état initial que doivent permettre d’atteindre les mesures de réparation et de prévention. Le rapporteur a indiqué que cette définition permet notamment de préciser comment est déterminé l’état initial lorsque les connaissances sur le milieu pollué sont limitées.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Yves Cochet précisant que l’annexe II de la directive 2004/35 sera annexée à la loi. Après que le rapporteur a indiqué qu’une loi ne pouvait comporter d’annexe, et que soit les dispositions en cause y étaient intégrées, soit elles faisaient l’objet d’un décret, l’amendement a été retiré.
Elle a ensuite adopté un amendement de son rapporteur supprimant la précision selon laquelle la possibilité d’une réparation primaire par régénération naturelle doit être envisagée, celle-ci ne constituant qu’une des modalités parmi d’autres de régénération sans que rien ne justifie que lui soit réservée une place privilégiée.
La Commission a alors examiné un amendement de M. André Chassaigne soumettant les propositions de réparation de l’exploitant à une enquête publique. L’auteur de l’amendement a souligné que cette enquête permettrait une large consultation du public en cas de pollution. Après que le rapporteur a indiqué qu’une telle disposition faisait obstacle à l’objectif d’efficacité fixé par la Directive, et qu’il lui paraissait qu’en pareilles circonstances l’urgence exigeait des interventions diligentes qui pourraient être freinées par une telle consultation, l’amendement a été rejeté.
La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet substituant une obligation à la faculté pour l’autorité administrative de mettre à disposition du public les propositions de réparation formulées par l’exploitant. Après que le rapporteur a indiqué qu’il serait plus efficace que le Préfet conserve un pouvoir d’appréciation, l’amendement a été rejeté.
Elle a adopté à l’unanimité un amendement de son rapporteur précisant que les mesures de réparation sont prescrite par l’autorité administrative, et non approuvées par elle.
Elle a rejeté un amendement de M. Yves Cochet substituant une obligation à la faculté prévue pour l’autorité administrative de demander à l’exploitant, en cas de menace de dommage, la communication de toute information utile relative à ce dommage ou à sa prévention ou sa réparation.
Elle a ensuite examiné trois amendements en discussion commune : le premier de son rapporteur, disposant qu’afin de contrôler le respect des dispositions du présent titre, l’autorité administrative peut exiger la communication non seulement de tous renseignements mais aussi de tous documents utiles ; le deuxième, de M. Yves Cochet, ayant le même objet mais précisant que cette communication peut être réalisée sous forme numérique ; le dernier de M. André Chassaigne, précisant que les renseignements demandés par l’autorité administrative peut être transmis sous forme numérique. Le rapporteur a jugé que préciser sous quelle forme la communication pouvait intervenir relevait du domaine réglementaire, même s’il partageait avec M. Yves Cochet l’objectif de permettre aux agents de contrôle de requérir non seulement la communication de renseignements, mais aussi de documents, la mention de renseignement paraissant trop imprécise et peu contraignante. M. André Chassaigne a précisé que le format numérique permettrait la communication de documents plus volumineux et donc plus exhaustifs. L’amendement du rapporteur a ensuite été adopté, les amendements de M. Yves Cochet et de M. André Chassaigne devenant sans objet.
La Commission a examiné deux amendements en discussion commune, l’un de M. Yves Cochet l’autre de M. André Chassaigne qui a précisé que ces amendements avaient pour objet de substituer une obligation à la faculté prévue par le texte pour l’autorité administrative de mettre en demeure l’exploitant, après avoir recueilli ses observations, de prendre les mesures de prévention prévue par le texte en cas de menace de dommage ou de réparation lorsque le dommage est constaté. Le rapporteur a indiqué s’être interrogé sur l’opportunité d’adopter de tels amendements, mais a jugé qu’il importait de maintenir la possibilité d’un échange entre l’exploitant et l’autorité administrative, ainsi que le pouvoir d’appréciation de celle-ci. Après que le Président Patrick Ollier a souligné qu’en tout état de cause, la mise en demeure finissait par intervenir, et que M. Yves Cochet a déploré qu’une telle mesure soit parfois dépourvue d’effet, les deux amendements ont été rejetés.
La Commission a ensuite adopté un amendement supprimant la précision selon laquelle la mise en demeure doit être motivée, précision superfétatoire au regard des dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs.
Elle a ensuite rejeté un amendement de cohérence de M. Yves Cochet.
La Commission a alors adopté un amendement de son rapporteur supprimant la précision selon laquelle les coûts de prévention et de réparation peuvent être mis à la charge du fabriquant. Le rapporteur a en effet estimé que la mention du fabricant introduisait une confusion dans un régime reposant sur la notion d’exploitant, et qu’elle s’avérerait inopérante compte tenu de la difficulté pour l’autorité administrative, dans des circonstances présentant un certain caractère d’urgence, à rechercher le fabricant en question. Elle a également adopté deux amendements du même auteur, l’un indiquant que le remboursement des tiers par l’exploitant se limite aux frais liés aux mesures de prévention ou de réparation, l’autre supprimant la possibilité pour l’autorité administrative d’engager une procédure de recouvrement des coûts contre le tiers responsable.
Elle a également adopté un amendement du rapporteur précisant que le délai de recouvrement des coûts de cinq ans court à compter de l’achèvement des travaux.
La Commission a alors rejeté un amendement de M. Yves Cochet supprimant la possibilité pour l’exploitant de s’exonérer de sa responsabilité s’il est en mesure de prouver qu’il n’a pas commis de faute ou de négligence et que le dommage résulte d’une émission, d’une activité ou de tout mode d’utilisation d’un produit dans le cadre d’une activité qui n’était pas considéré comme susceptible de causer des dommages à l’environnement au regard de l’état des connaissances scientifiques et techniques au moment du fait générateur du dommage.
Elle a ensuite adopté un amendement de précision de son rapporteur.
Puis elle a examiné deux amendements identiques de M. Yves Cochet et de M. André Chassaigne prévoyant que les exploitants constituent des garanties financières destinées à assurer le financement des mesures de prévention ou de réparation. Le rapporteur a indiqué qu’avait été privilégiée le recours aux mécanismes d’assurance, notamment en raison de la difficulté à mettre en œuvre un système de garantie, qui constitue d’ailleurs rarement l’option retenue par les pays ayant déjà transposé la directive. Les amendements ont été rejetés.
La Commission a examiné un amendement de M. Yves Cochet ayant pour objet de permettre aux associations de porter à la connaissance de l’autorité administrative une présomption de dommage sans engager directement une action en justice. Après que le rapporteur a estimé qu’il s’agissait d’une disposition réglementaire ayant vocation à figurer dans le décret prévu par le projet de loi, l’amendement a été rejeté.
La Commission a adopté, suivant l’avis favorable du rapporteur, deux amendements identiques de MM. André Chassaigne et Yves Cochet prévoyant qu’en cas de poursuites contre une personne physique ou morale, les dispositions du III de l’article L. 514-10 relatives à l’ajournement avec injonction sont applicables, comme en matière de police des eaux, de l’air et des installations classées.
La Commission a rejeté un amendement de M. Yves Cochet obligeant les exploitants à constituer des garanties financières de manière à assurer le financement des mesures de prévention et de réparation des atteintes éventuelles à l’environnement.
La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant la consultation des associations de défense de l’environnement, des services de l’État et de représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat avant la publication du décret en Conseil d’État.
Puis la commission a adopté un autre amendement du même auteur, rendant sans objet un amendement similaire de M. Yves Cochet, prévoyant à l’alinéa 132 la mise à disposition du public des mesures de prévention.
Elle a examiné en discussion commune trois amendements de MM. André Chassaigne, Yves Cochet et Alain Gest à l’alinéa 133, permettant aux associations de protection de l’environnement ou toute autre personne concernée de saisir l’autorité administrative de mesures de prévention et a adopté l’amendement du rapporteur, rendant les deux autres sans objet.
Elle a adopté un autre amendement du rapporteur prévoyant que le décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles les personnes visées à l’article L. 162-18-1 peuvent réaliser elles-mêmes les mesures de réparation prescrites
La Commission a adopté l’article 1er ainsi modifié, les groupes SRC et GDR votant contre.
La Commission a rejeté deux amendements de M. Yves Cochet précisant le régime des actions en réparation en cas de dommage environnemental, l’un fixant la prescription à trente ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer et l’autre permettant à la victime d’un tel préjudice de solliciter auprès du président du tribunal compétent ou du juge d’instruction une expertise indépendante, réalisée aux frais de l’auteur présumé du dommage.
(articles 9 et 20 de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics)
Adaptation de la loi du 29 décembre 1892 pour faciliter
les travaux de réparation
Cet article prévoit des mesures de coordinations par rapport à l'article L. 162-14 du code de l'environnement. Dans sa rédaction prévue par l'article 1er, cet article L. 162-14 prévoit que les mesures de réparation peuvent être mises en œuvre sur le fondement de la loi du 29 décembre 1892 précitée.
Actuellement, l'article 9 de la loi du 29 décembre 1892 prévoit :
– d'une part, que l'occupation des terrains privés ne pour l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour plus de 5 ans, une expropriation étant nécessaire au-delà.
– d'autre part, que cette occupation peut être renouvelée pour une durée qui n'excède pas 20 ans pour les travaux de dépollution menés dans le cadre de la police des installations classées ou de la police des déchets.
Le présent article prévoit par conséquent d'inclure les travaux de réparation des dommages à l'environnement dans cette dernière dérogation.
S'agissant par ailleurs de l'article 20 de la loi du 29 décembre 1892, il prévoit actuellement que l'occupation temporaire des terrains peut être autorisé pour les aménagements provisoires nécessaires à la défense nationale, à la sûreté de la navigation aérienne et aux opérations de dépollution ou de remise en état (cette dernière mention résultant de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003).
Le présent article prévoit, d'une part, d'y ajouter la référence aux travaux de réparation définis par le présent titre, et de compléter cet article de la loi de 1892 par une disposition prévoyant que lorsque l'occupation temporaire est autorisée pour l'exécution de travaux de réparation des dommages causés à l'environnement, l'administration peut déléguer ses droits à la personne qui les réalise, dans les conditions prévues par cette loi de 1892, c'est-à-dire:
– le délégant doit bénéficier d'un arrêté préfectoral indiquant les communes sur le territoire desquelles les études doivent être faites ;
– le préfet envoie une copie de son arrêté au maire de la commune et au délégant ; le maire notifie l'arrêté au propriétaire du terrain ;
– à défaut pour le propriétaire de se faire représenter sur les lieux, le maire lui désigne d'office un représentant pour opérer contradictoirement avec celui de l'administration ou de la personne au profit de laquelle l'occupation a été autorisée ;
– l'occupation des terrains ou des carrières nécessaires à l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années ;
– les propriétaires des terrains occupés ou fouillés et les autres ayants droit ont, pour le recouvrement des indemnités qui leur sont dues, privilège et préférence à tous les créanciers sur les fonds déposés dans les caisses publiques pour être délivrés aux entrepreneurs ou autres personnes auxquelles l'administration a délégué ses droits, dans les conditions de la loi du 25 juillet 1891.
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La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, et l’article 2 ainsi modifié, les groupes SRC et GDR votant contre.
(article L. 555-2 [nouveau] du code de la justice administrative)
Adaptation du code de justice administrative
L'article 3 ajoute un article L. 555-2 dans le code de justice administrative pour y mentionner l'existence de trois référés spéciaux prévus par le code de l'environnement, visant obtenir du juge administratif une décision prévoyant qu'un recours n'est pas suspensif
Le premier est prévu par le présent titre (II de l'article L. 162-18), le second est relatif à la police des installations classées et le troisième à la police des déchets.
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La Commission a rejeté un amendement de M. Yves Cochet visant à mettre fin à l’hétérogénéité des règles fixées pour chaque consignation au titre du code de l’environnement, donnant pouvoir au juge administratif des référés de lever le caractère suspensif d’une opposition à tous les états exécutoires de recouvrement d’une consignation qu’un préfet ou un maire peut ordonner.
Puis la commission a adopté l’article 3 sans modification, les groupes SRC et GDR votant contre.
(article L. 651-8 [nouveau] du code de l'environnement)
Adaptation du titre VI du livre Ier du code de l'environnement à Mayotte
L'article 4 rend les dispositions du présent titre applicable à Mayotte, et prévoit les adaptations nécessaires.
Cet article prévoit donc:
– que le préfet de Mayotte peut fixer un certain nombre de listes d'espèces protégées dans la collectivité ;
– que le 1° de l'article L. 161-1 n'y est pas rendu applicable car la loi de 1892 n'est pas applicable à Mayotte de manière générale ;
– que les agents commissionnés par le représentant de l'État et assermentés sont habilités à constater les infractions aux dispositions du présent titre.
Le Sénat a supprimé la première de ces dispositions, à l'initiative du gouvernement, par coordination avec la modification de l'article L. 161-1 du code (article 1er du projet de loi) qui ne vise plus les espèces protégées pouvant faire l'objet d'un arrêté de protection du préfet, mais uniquement les espèces protégées en application de Natura 2000.
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La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant l’alinéa 4 de cet article, qui comporte une mention relative à Mayotte inutile. Puis la commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.
Article L. 142-4 [nouveau] du code de l'environnement
Exercice des droits reconnus à la partie civile par les collectivités territoriales
Le présent article a pour objet de permettre aux collectivités territoriales d'exercer les droits reconnus à la partie civile en cas de dommage environnemental. Il a été introduit au Sénat par suite à l'adoption d'un amendement déposé par M. Bruno Retailleau.
La loi française permet à la victime de saisir le juge d'instruction d'une plainte avec constitution de partie civile et par ce moyen la victime met en mouvement l'action publique sans attendre la décision du Procureur de la République, et même malgré lui lorsque ce magistrat a classé l'affaire sans suite. Dans le cas où l'affaire est renvoyée devant la formation de jugement, et même si l'instruction a été ouverte à la diligence du Parquet, la victime peut alors déposer des " conclusions de partie civile " pour obtenir la réparation à laquelle elle prétend.
Quand elle a saisi le juge d'instruction, la personne qui en a pris l'initiative est une partie à l'instance répressive, elle a le droit de suivre l'instruction de bout en bout, de remettre des mémoires, et de solliciter des mesures d'instruction. Elle dispose du droit d'utiliser des voies de recours contre les décisions qui lui font grief.
Sauf en matière criminelle, mais aussi lorsque l'auteur de l'infraction est un mineur, la victime peut encore prendre l'initiative d'une "citation directe ". Enfin si elle ne souhaite pas utiliser la voie pénale, elle peut encore engager une action civile en fixation de dommages-intérêts.
Ce dispositif vise à tirer les conséquences de ce qu’il est convenu d’appeler l’affaire de l’Erika, dont la première traduction juridique est constituée par l'arrêt du TGI de Paris du 16 janvier 2008. Dans cet arrêt, le juge a reconnu l'existence d'un préjudice écologique, mais les collectivités territoriales ont rencontré quelques difficultés à faire valoir ce préjudice, dans la mesure où aucune disposition ne leur permet aujourd'hui de se constituer partie civile en cas de dommage écologique pur, c'est-à-dire lorsque ce dommage ne leur porte pas préjudice directement.
Ainsi que le rappelle l'auteur de l'amendement, il faut que la collectivité soit propriétaire du bien directement touché par le dommage ou que la loi lui confère une compétence spécifique en matière de protection de l'environnement.
Dans le cadre du procès de l’Erika, les demandes relatives aux préjudices écologiques ont été présentées principalement par deux catégories d’acteurs:
– des associations de protection de l’environnement qui affirment que la marée noire de l’Erika a porté atteinte aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre ;
– des collectivités territoriales (régions, départements, communes) au nom de leurs concitoyens.
Si l’intérêt à agir des associations de protection de l’environnement dans ce domaine n’a pas réellement fait débat, dans la mesure où la loi Barnier de 1995 a expressément prévu qu’elles pouvaient le faire, l’initiative des collectivités territoriales a en revanche été contestée par les avocats de la défense, qui ne leur reconnaissent pas le droit de présenter de telles demandes, contrairement à l’État.
Selon ces avocats, la nature est un patrimoine commun de la Nation dont les collectivités locales n’avaient pas la propriété. Seul l’État et certaines entités prévues par la loi, comme le Conservatoire du Littoral ou les Parcs Nationaux, établissements publics, pouvait agir au nom de l’intérêt général et bénéficier d’un droit à réparation.
Selon d’autres analyses, l’État et les collectivités étaient habilités à agir en application de l’article 110-1 du Code de l’environnement relatif au « patrimoine commun de la Nation ». En effet, les collectivités ont des compétences en matière de protection de l’environnement, indépendamment de la police étatique sur le domaine maritime, qui porte sur l’exploitation des ressources.
Dans sa version initiale, l'amendement prévoyait que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement, à l’amélioration du cadre de vie, à la protection de l’eau, de l’air, des sols, des sites et paysages, à l’urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, la sûreté nucléaire et la radioprotection, ainsi qu’aux textes pris pour leur application.
Après concertation avec le président de la commission et du rapporteur, l'auteur de l'amendement a accepté de le rectifier afin de ne mentionner que les infractions aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature.
Le gouvernement a déposé un sous-amendement afin de prévoir qu'une telle possibilité n'est ouverte que lorsque l'action publique a été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.
Le gouvernement, tout en approuvant totalement l'intention de son auteur, a préféré que les collectivités puissent se constituer partie civile comme partie jointe, dès lors que l'action a été initiée par le ministère public, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ou le Centre des monuments nationaux.
Après réflexion, votre rapporteur propose à la Commission de conserver ce dispositif, même s’il met en garde le législateur contre la volonté d’adopter, de manière générale, des lois sous le coup de l’émotion. En l’occurrence, il est indéniable que ce dispositif répond à une attente des acteurs locaux, mais on peut s’interroger sur sa portée pratique s’il venait à être utilisé à mauvais escient. On peut aussi s’interroger sur le lien entre ce nouvel article et le projet de loi dont l’objet est de transposer plusieurs directives européennes.
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La Commission a adopté cet article sans modification.
(article L. 229-13 du code de l'environnement)
Plan National d'Allocations de Quotas de gaz à effet de serre
Dans la version initiale du projet de loi, l'article 5 modifiait le dernier alinéa de l'article L.229-13 du code de l'environnement pour supprimer la possibilité, pour les activités industrielles concernées par le Plan National d'Allocations de Quotas de gaz à effet de serre (PNAQ), de mettre en réserve pour la seconde période (de 2008 à 2012) les quotas de gaz à effet de serre affectés et non utilisés lors de la première période (2005 à 2007).
Le Sénat a supprimé cet article qui, devant être adopté avant le 1er janvier 2008, a été intégré à la loi de finances pour 2008, à l'article 100.
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La Commission a maintenu la suppression de cet article.
DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE
DANS LE DOMAINE DE L’ENVIRONNEMENT
DISPOSITIONS RENFORÇANT LA RÉPRESSION
DE LA POLLUTION MARINE
(articles L. 218-10 à L. 218-26, articles L. 218-30 et L. 218-31, articles L. 331-9 et L. 332-22, article L. 334-6 du code de l’environnement, articles 706-107 et 706-108 du code de procédure pénale)
Dispositions renforçant la répression de la pollution marine
La directive 2005/35/CE du Parlement européen et du Conseil, relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions en cas d’infractions de pollution, institue un cadre juridique commun à l’ensemble des Etats membres de l’Union européenne pour permettre la sanction administrative et pénale des déversements de substances polluantes par les navires navigant dans les eaux communautaires. Elle fait suite aux graves marées noires de ces dix dernières années, au premier rang desquelles l’Erika, qui ont profondément choqué les peuples européens et provoqué une prise de conscience salutaire : le domaine maritime et l’environnement marin, patrimoines communs, doivent recevoir une protection sans faille contre les conséquences désastreuses du comportement irresponsable de certains.
Le texte communautaire intègre des éléments de la convention internationale du 2 novembre 1973 pour la prévention de la pollution par les navires et son protocole du 17 février 1978 (dite MARPOL 73/78 (10)), d’autant plus logiquement que ce texte, conclu sous les auspices de l’organisation maritime internationale, a été ratifié par la totalité des Etats membres de l’Union. Ce canevas fournit les règles admises en matière de normes applicables au matériel de navigation, à la conception des navires, au régime des inspections et au régime des sanctions en matière de pollution. Six annexes complètent la convention MARPOL pour encadrer spécifiquement les hydrocarbures (I), les substances liquides nocives transportées en vrac (II), les substances nuisibles transportées en colis ou dans des conteneurs (III), les eaux usées (IV), les ordures (V) et les rejets de gaz dans l’atmosphère (VI). Ces dispositions peuvent être regardées comme universelles, notamment le volet relatif aux hydrocarbures qui lie les Etats contrôlant 97 % du tonnage mondial.
La directive reprend ainsi une grande partie des termes du droit international, qu’il s’agisse de la convention MARPOL spécifiquement consacrée à la lutte contre les pollutions marines ou, plus largement, la convention des Nations unies sur le droit de la mer de Montego Bay du 10 décembre 1982. Elle réprime les rejets de substances nocives à l’environnement effectués dans les eaux intérieures, y compris les ports, d'un État membre, dans la mesure où le régime MARPOL est applicable ; les eaux territoriales d'un État membre ; les détroits utilisés pour la navigation internationale soumis au régime du passage en transit(…) dans la mesure où un État membre exerce une juridiction sur ces détroits ; la zone économique exclusive, ou une zone équivalente, d'un État membre, établie conformément au droit international ; la haute mer, par tous les navires à l’exception des bâtiments de guerre ou remplissant une mission gouvernementale autre que commerciale (article 3). Elle définit également les modalités de coopération entre les Etat membres pour une plus grande efficacité des procédures de sanction.
Plus précisément, la directive de 2005 s’attache à trois objectifs majeurs : l’application des sanctions à l’ensemble de la chaîne de transports en cas d’infraction constatée d’abord, la définition de trois niveaux de sanction pour une meilleure adéquation de la peine prononcée à la faute commise ensuite, la possibilité d’entrer en voie de répression en haute mer dans les limites de la convention de Montego Bay.
L’article 8.2 de la directive de 2005 adopte une acception très large de la notion de responsabilité dans une pollution marine. Alors que les dispositions les plus classiquement admises se restreignent au capitaine du navire et à son armateur, le droit communautaire considère désormais que les sanctions (…) s’appliquent à quiconque est jugé responsable d’une infraction de rejet de substances nocives à l’environnement. Il revient donc aux législations nationales d’intégrer de nouveaux mécanismes permettant la mise en cause de tous les maillons de la chaîne de transport maritime.
Du fait notamment de l’expérience malheureuse de la France dans ce domaine, le droit français contient déjà des dispositions de nature à satisfaire les objectifs tracés par la directive communautaire. Les actuels articles L. 218-10 et suivants du code de l’environnement incriminent le capitaine ou le responsable à bord du navire, tandis que l’article L. 218-20 étend la possibilité de sanction au propriétaire, à l’exploitant ou à son représentant légal et à la personne exerçant en droit ou en fait un pouvoir de direction ou de contrôle dans la gestion ou la marche du navire.
Par conséquent, le Sénat n’a pas jugé utile de modifier la rédaction du code de l’environnement sur ce point pour mettre en œuvre le dispositif juridique requis par les instances communautaires. Il a simplement ouvert une possibilité de sanction à l’encontre des personnes physiques qui n’ont pas causé le dommage mais qui ont contribué à la situation ayant permis sa réalisation lorsqu’une faute caractérisée ou une violation manifeste des textes s’est produite.
Votre rapporteur partage l’analyse des sénateurs et estime superflu de réécrire des dispositions tout à fait correctes.
Contrairement à une croyance commune résultant des images de naufrages causant des marées noires étendues, la plus grande part de la pollution marine – par hydrocarbures notamment – ne provient pas des navires engloutis par les flots. Ce sont les rejets intentionnels par vidange des citernes et expulsion des huiles usagées qui contribuent le plus à souiller les eaux et les côtes. Aussi, pour tenir compte au mieux cet élément intentionnel dont l’intensité renforce l’ampleur de la répression, la directive communautaire fixe trois degrés de sanction à l’encontre des pollueurs. Il s’agit de la faute commise intentionnellement, de la faute commise témérairement et de la faute résultant d’une négligence grave (article 4).
Le droit français requiert ici une adaptation. Le Sénat a observé avec pertinence que, si la faute intentionnelle forme un concept bien défini, il n’en va pas de même de la témérité et de la négligence grave. Le code pénal dans sa rédaction actuelle ne contient aucune infraction volontaire qui puisse transcrire le sens des dispositions communautaires. Aussi, les sénateurs ont résolu de créer un nouveau type de faute qualifiée de faute caractérisée qui expose l’environnement à un risque d’une particulière gravité que son auteur ne peut ignorer. Votre rapporteur souscrit à cette décision.
La directive interdit les rejets de toute substance polluante dans la totalité de l’espace maritime, quelle que soit leur origine ou presque. D’une part, les sénateurs ont inscrit dans la loi le principe d’une égalité de sanction entre les pollutions consécutives à des accidents de mer et celles résultant d’une négligence des responsables de la bonne marche du navire, sans d’ailleurs qu’il soit désormais nécessaire que les eaux territoriales et intérieures françaises aient à pâtir de la souillure des composés nocifs à l’environnement. D’autre part, la directive impose de sanctionner les négligences graves dans des conditions plus sévères que la convention MARPOL. Ce point n’est pas sans soulever de lourdes difficultés
Votre rapporteur tient à rappeler que la convention MARPOL constitue, en matière de lutte contre les pollutions marines par les hydrocarbures notamment, une norme admise par la quasi-totalité des Etats maritimes de la planète. Instrument extrêmement précieux pour lequel des années de négociations ont été nécessaires dans une logique d’unanimité et de respect de la souveraineté de chacun, elle mérite une considération toute particulière à une époque où le consensus international apparaît absolument nécessaire pour relever les défis environnementaux. Cette convention prévoit des clauses d’exonération de responsabilité pénale, c’est-à-dire des cas dans lesquels un individu responsable d’une pollution ne pourra être poursuivi. Il s’agit pour l’essentiel des justifications fondées sur la protection de la vie humaine, les impératifs de sécurité et la lutte contre la pollution, contenues aux règles 11 de l’annexe I et 6 de l’annexe II.
Or, la directive communautaire prend le parti, dans son article 5, de restreindre ces exonérations pénales. Aux termes du droit communautaire, une avarie survenue au navire ou à ses instruments dans les eaux territoriales n’est plus considérée comme une excuse susceptible d’enrayer l’action pénale. Le Sénat a transcrit cette disposition dans le code de l’environnement. Il ne s’agit pas pour votre rapporteur de s’appesantir sur le fond de la mesure, mais il doit légitimement s’inquiéter de ses conséquences formelles pour la valeur des instruments mondiaux de protection de l’environnement et pour la hiérarchie des normes dans la société juridique française. Si l’Union européenne s’est écartée de la convention MARPOL dans le but louable de renforcer la protection de l’environnement, il n’en reste pas moins qu’elle diminue en retour la protection des individus et des pavillons des nations tierces signataires de la convention MARPOL. Certes, il n’est pas certain que cette restriction des clauses d’exonération génère une incompatibilité entre les deux textes. Cependant, la probabilité est suffisante pour être relevée, ce que n’a pas manqué de faire la Haute Cour d’Angleterre et du Pays de Galles, qui a adressé le 28 octobre 2006 une question préjudicielle à la Cour de Justice des Communautés européennes sur le respect du droit international, conventions MARPOL et Montego Bay, par la directive de 2005. Les juges de Luxembourg ont rendu leur arrêt Intertanko le 3 juin 2008 (C-308/06) : la Communauté européenne n’étant pas partie à MARPOL, et la convention de Montego Bay ne s’appliquant pas en l’espèce, la décision n’a pas relevé de contrariété. Cette décision n’élimine pas le risque d’une contrariété, la France étant partie à l’un et l’autre des traités internationaux, et il n’est pas exclu que le Conseil d’Etat et la Cour de Cassation se trouvent prochainement confrontés à la même question que la juridiction anglaise. Si incompatibilité il y a, il faut choisir entre violer un engagement communautaire ou un traité international, tous deux protégés par plusieurs articles de la Constitution. Votre rapporteur s’inquiète de ce possible dilemme insoluble qui pourrait être présenté au juge. Néanmoins, aucune branche de l’alternative n’étant absolument satisfaisante, et les sénateurs ayant privilégié les dispositions de la directive de 2005 à celles de MARPOL, il admet que la loi fasse le choix de la transposition, à la lumière notamment de la primauté du droit communautaire reconnue par nos plus hautes juridictions. Sans doute une jurisprudence explicite de la CJCE sur ce point serait-elle, toutefois, souhaitable.
L’article 3.1 de la directive prévoit la sanction des infractions commises en haute mer quel que soit le pavillon du navire fautif, dans le respect des obligations du droit international. Il s’agit en l’espèce de la convention de Montego Bay, dont l’article 230 s’avère particulièrement restrictif quant aux peines qu’un Etat côtier peut infliger aux gens de mer. Aussi jusqu’à présent, et par application de la théorie de la compétence personnelle à l’absence de toute souveraineté territoriale sur la haute mer, la France n’édictait de règlementation en matière de pollution marine au-delà des eaux territoriales qu’à l’encontre des navires sous pavillon français et de leurs équipages, lesquels sont passibles de sanctions pénales pécuniaires et carcérales aux termes des article L. 218-10 et suivant.
La directive de 2005 donne une impulsion pour sortir de l’impunité dont bénéficient les pavillons étrangers. L’amendement voté par le Sénat supprime la référence aux navires français dans les dispositions répressives existantes, les rendant théoriquement applicables dans leur ensemble aux pavillons étrangers. Afin de ne pas contrevenir aux stipulations de la convention sur le droit de la mer, le nouvel article L. 218-23 du code de l’environnement dispose que lorsqu’une infraction prévue aux articles L. 218-11 à L. 218-20 a été commise depuis un navire étranger au-delà de la mer territoriale, seules les peines d’amende peuvent être prononcées. Une disposition voisine figure au deuxième alinéa du même article, restreignant les sanctions carcérales aux infractions commises dans la mer territoriale et les voies navigables à la condition d’une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ou une faute caractérisée qui exposait l’environnement à un risque d’une particulière gravité que son auteur ne pouvait ignorer.
Votre rapporteur se félicite de ces possibilités données au pouvoir judiciaire désormais nanti des moyens de lutter efficacement, à travers des amendes pénales d’un montant dissuasif, contre les navires battant pavillon étranger particulièrement peu soucieux de la protection des espaces maritimes et côtiers français et européens. Toutefois, une fois levé le caractère absolu de l’impunité découlant de la convention de Montego Bay, il devient particulièrement troublant que des systèmes répressifs différents perdurent en fonction de la nationalité du contrevenant, avec des peines pécuniaires pour les étrangers doublées de sanctions carcérales pour les seuls navires français. La loi en l’état n’est pas acceptable par son caractère discriminatoire contre les seuls nationaux. Une modification rétablissant la plénitude du principe fondamental d’égalité devant la justice sera par conséquent proposée.
Néanmoins, il faut répéter à quel point l’élargissement de la compétence pénale française aux navires étrangers constitue un progrès majeur, même si seules des amendes peuvent être prononcées. Il fallait encore établir des procédures adéquates pour la bonne application de ce dispositif. L’article 113-12 du code pénal prévoit déjà la compétence des juridictions françaises sous réserve du respect du droit international. Il reste à supprimer de l’article L. 706-108 du code de procédure pénale la limitation aux seuls navires français des compétences du tribunal de grande instance de Paris pour la répression des infractions commises hors des eaux territoriales nationales. C’est chose faite dans le texte adopté au Sénat, qui a profité de l’occasion pour accroître la compétence du tribunal de grande instance de Paris en matière d’affaires pour les affaires complexes. Il est vrai que les contentieux relatifs au droit maritime peuvent s’avérer extrêmement techniques, aussi participe-t-il de la bonne administration de la justice de permettre aux procureurs locaux de se dessaisir dès le stade de l’enquête au profit de magistrats hautement spécialisés. Votre rapporteur approuve par conséquent l’initiative sénatoriale.
Il découle des opérations de transposition et des opportunités saisies par le Sénat que le texte issu de la première lecture modifie sensiblement la législation actuelle.
La volonté sénatoriale de transposer au sein du projet de loi relatif à la responsabilité gouvernementale la directive 2005/35/CE du 7 septembre 2005 conduit à l’introduction dans le texte maintenant soumis à l’Assemblée nationale d’un article unique dans un chapitre premier portant dispositions renforçant la répression de la pollution marine.
L’article L. 218-10 (nouveau) porte définition des termes employés dans les dispositions futures, navire et rejet, sur la base de la directive communautaire de 2005 et de la convention MARPOL 73/78.
Les articles L. 218-11 à L. 218-13 (reprenant les articles actuels L. 218-10 à L. 218-15) fixent les sanctions applicables aux rejets d’hydrocarbures et de substances chimiques liquides transportées en vrac, soit respectivement les annexes I et II de la convention MARPOL. Les trois dispositions correspondent à trois niveaux dans l’échelle des sanctions selon que le navire en cause est de taille réduite, moyenne ou conséquente. Le Sénat a profité de l’occasion pour déplacer la limite entre la grande taille et la moyenne, fixant le seuil à quatre cents tonneaux de jauge brute contre cinq cents auparavant, et s’alignant de la sorte sur les critères établis par MARPOL. Dans ces articles et les cinq suivants, la restriction des sanctions aux seuls navires battant pavillon français a été supprimée. Pour cette raison, l’actuel article L. 218-21 étendant ces sanctions aux étrangers uniquement dans les eux intérieures et territoriales est abrogé, la compétence judiciaire des tribunaux français s’exerçant désormais en haute mer comme l’exige la directive.
L’article L. 218-14 (actuel L. 218-17) prévoit les sanctions pénales consécutives à la violation des prescriptions contenues dans l’annexe III de la convention MARPOL, à savoir les rejets à la mer de substances nuisibles transportées en colis. Le Sénat a fortement augmenté la peine encourue en la portant à sept ans d’emprisonnement et 700 000 euros d’amende contre 6 000 euros d’amende en l’état actuel du droit.
L’article L. 218-15 (actuel L. 218-18) formule la réponse pénale à la contravention aux stipulations de l’annexe V de la convention MARPOL, relative aux rejets d’ordures. L’intervention sénatoriale a pris ici la forme d’une réduction drastique des peines prévues, passées de sept ans d’emprisonnement et 700 000 euros d’amende à un an d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende.
L’article L. 218-16 (nouveau) étend les peines mentionnées préalablement aux infractions commises dans les voies navigables françaises.
L’article L. 218-17 (actuel L. 218-19) sanctionne le capitaine ou toute personne ayant la charge d’un navire de deux ans d’emprisonnement et 180 000 euros d’amende lorsqu’un rejet ne fait pas l’objet d’un rapport conformément aux stipulation du protocole I de la convention MARPOL.
L’article L. 218-18 (en partie l’actuel L. 218-10) porte les amendes prévues à l’article L. 218-13 à la valeur du navire ou à quatre fois la valeur de la cargaison. Cette disposition auparavant réservée aux rejets d’hydrocarbures se trouve élargie aux substances chimiques liquides transportées en vrac.
L’article L. 218-19 (actuel L. 218-20) étend l’application des peines prévues en cas de pollution marine au propriétaire du navire, à son exploitant ou à toute personne – y compris morale – exerçant en droit ou en fait un pouvoir de direction ou de contrôle sur la marche du bâtiment, dès lors que cette personne a été à l’origine d’un rejet ou n’a pas pris les précautions nécessaires pour le prévenir.
L’article L. 218-20 (actuel L. 218-22) réprime les rejets de substances polluantes par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements, que ce rejet découle ou non d’un accident de mer. Les sanctions sont renforcées si l’infraction trouve son origine dans la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, ou bien si elle a pour conséquence un dommage irréversible ou d’une particulière gravité à l’environnement. Par application de la directive, une troisième cause d’accroissement des sanctions est introduite en cas de faute caractérisée exposant l’environnement à un risque d’une particulière gravité. La conjonction d’une origine fautive et de conséquences sérieux entraîne une nouvelle augmentation des peines encourues. Enfin, un nouveau paragraphe (V) permet de sanctionner les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage mais ont contribué à créer la situation qui a permis sa survenance.
L’article L. 218-21 transpose la directive en ce qu’elle met fin à l’excuse absolutoire contenue dans la convention MARPOL en cas d’avarie survenue dans les eaux territoriales.
L’article 218-22 (actuel L. 218-23) formule une immunité au bénéfice des navires d’Etat affectés à une mission non commerciale.
L’article 218-23 (en partie l’actuel L. 218-23) intègre les limites posées par l’article 230 de la convention de Montego Bay qui interdit de prononcer une peine carcérale en cas de rejet par un bâtiment étranger en haute mer, et qui limite cette opportunité dans les eaux territoriales aux cas de violation délibérée de la réglementation et de faute caractérisée exposant l’environnement à un risque d’une particulière gravité.
L’article L. 218-24 (actuel) dispose qu’une partie de la peine infligée au capitaine du navire en infraction peut être mise en partie ou dans sa totalité à la charge du propriétaire ou de l’exploitant.
L’article L. 218-25 (actuel) prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées responsables de ces infractions dans les conditions du droit commun.
L’article L. 218-26 (actuel) comporte la liste des personnels habilités à constater les infractions. Le Sénat y a inscrit les syndics des gens de mer, personnels des affaires maritimes.
Les dispositions suivantes de l’article 6 du projet de loi suppriment les mots à bord d’un navire français dans l’article L. 708-106 du code de procédure pénale, soumettant ainsi les navires étrangers en infraction à la justice française. L’article L. 708-107 est complété par un alinéa augmentant les possibilités de dessaisissement des juridictions compétentes au profit du tribunal de grande instance de Paris.
c) L’article 6 est enfin applicable en Polynésie française, à Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises
Tel est le sens du troisième et dernier paragraphe de l’article, ce qui augmente significativement le nombre d’arpents de mer placés sous la protection de la loi.
La directive de 2005 fixait la date du 1er mars 2007 pour échéance de transposition. La Commission européenne a déjà émis un avis motivé contre la France, prélude à l’engagement d’un recours contentieux, pour transcription incomplète. Il convient donc d’intégrer rapidement dans le droit national les exigences communautaires. Cependant, dans leur respect et en concordance avec les engagements internationaux de la République auxquels elle ne saurait déroger, et outre quelques transformations rédactionnelles d’envergure limitée, votre rapporteur suggère que la transposition soit l’occasion d’améliorer la législation en vigueur et la version issue du Sénat sur trois points précis.
Il est proposé à l’Assemblée nationale de mettre fin au mode d’établissement variable de l’amende pénale pour pollution marine, à la relative clémence dont bénéficient les coupables d’actes volontaires de pollution au motif que leurs navires sont de taille moyenne, et à la discrimination subie par le pavillon français dans le régime des sanctions carcérales appliqué par les juridictions répressives. L’échelle des peines en sortirait nettement clarifiée.
Rappel de l’état actuel du droit
Navire battant pavillon français :
Eaux territoriales françaises et au-delà | ||
Navires moyens |
Gros navires | |
Imprudence et négligence |
1 an d’emprisonnement 90 000 € |
2 ans d’emprisonnement 200 000 € |
Faute caractérisée ou violation de règles ou gros dommage |
3 ans d’emprisonnement 300 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
5 ans d’emprisonnement 500 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
Faute caractérisée ou violation de règles + gros dommages |
5 ans d’emprisonnement 500 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois sa cargaison |
7 ans d’emprisonnement 700 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois sa cargaison |
Faute intentionnelle |
7 ans d’emprisonnement 700 000 € |
10 ans d’emprisonnement 1 000 000 € ou la valeur du navire ou 4 fois sa cargaison |
Navire battant pavillon étranger :
Eaux territoriales françaises |
Au delà des eaux territoriales | |||
Navires moyens |
Gros navires |
Navires moyens |
Gros navires | |
Imprudence et négligence |
90 000 € |
200 000 € |
90 000 € |
200 000 € |
Imprudence entraînant un gros dommage |
300 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
500 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
300 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
500 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
Faute caractérisée ou violation de règles |
3 ans de prison 300 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois celle de sa cargaison |
5 ans de prison 500 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois celle de sa cargaison |
300 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
500 000 € ou la valeur du navire ou 2 fois sa cargaison |
Faute caractérisée ou violation de règles + gros dommages |
5 ans de prison 500 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois celle de sa cargaison |
7 ans de prison 700 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois celle de sa cargaison |
500 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois celle de sa cargaison |
700 000 € ou la valeur du navire ou 3 fois sa cargaison |
Faute intentionnelle |
7 ans de prison 700 000 € |
10 ans de prison 1 000 000 € ou la valeur du navire ou 4 fois sa cargaison |
700 000 € |
1 000 000 € ou la valeur du navire ou 4 fois sa cargaison |
Le régime juridique institué en réponse aux catastrophes écologiques que furent les marées noires des dix dernières années comporte la particularité de permettre au juge de dépasser le montant de l’amende pénale fixée dans un texte de loi pour atteindre une somme équivalente à la valeur du navire ou, suivant les occurrences, soit au double (alinéa 28) soit au triple (alinéa 32) soit au quadruple (alinéa 17) de la valeur de la cargaison. De la sorte, pour un navire en parfait état transportant une cargaison de grande valeur, l’amende pénale peut atteindre une dizaine de milliards d’euros.
Ce seul chiffre justifie que soit posée la question de la pertinence de cette disposition vouée à faire arithmétiquement augmenter les sommes en jeu. Bien sûr, on peut rétorquer qu’il ne s’agit que d’un calcul théorique et que, de surcroît, le juge pénal jouit d’une capacité d’appréciation de l’infraction et d’une prérogative de modulation de la peine. Pour autant, une amende aussi élevée reste légalement possible et pourrait, légitimement, dissuader d’exercer une activité en relation avec le transport maritime quand on constate que le II de l’article L. 218-20 la met en œuvre dans les cas d’infraction par imprudence ou négligence, générant un dommage majeur mais sans intention coupable ni faute caractérisée.
Des montants si élevés induisent une double confusion. En premier lieu, ils perpétuent l’illusion qu’il s’agit de punir en proportion des dégâts provoqués à l’environnement pour faciliter le retour du domaine maritime à sa pureté préalable à l’infraction. Or ce n’est pas le cas : le projet de loi ne traite que des amendes pénales prononcées à fin de sanction, pas des indemnités civiles imposées à fin de réparation.
En second lieu, et c’est ici le point décisif, ce calcul en proportion de la valeur du navire et de sa cargaison génère un effet pervers préjudiciable à l’environnement. Il est de toute logique que les bâtiments neufs et bien entretenus sont de grande valeur, alors que des épaves flottantes n’atteignent que le prix de la ferraille. De même, les cargaisons extrêmement polluantes, comme le fioul lourd pour citer le cas de l’Erika, ne valent pratiquement rien sur le marché, contrairement à des produits très peu polluants comme des montres ou des automobiles. Dans les deux cas, le risque le plus élevé pour l’environnement paraît parfaitement identifié. L’application mécanique des dispositions légales conduit pourtant à menacer d’une amende pénale colossale le porte-conteneurs flambant neuf chargé de voitures, et d’un montant relativement minime la quasi-épave chargé de résidus toxiques inutilisables.
Il convient absolument de mettre un terme à ces dispositions irrationnelles et contreproductives. La crainte serait que leur suppression ne laisse subsister que des amendes trop faibles, insuffisamment dissuasives. Les armateurs de France ont suggéré à votre rapporteur de quintupler les montants en cause, arguant du fait qu’ils sont de toutes façons favorables à un haut niveau de répression contre les voyous des mers. C’est finalement un facteur quinze qui est retenu afin de préserver le pouvoir d’appréciation du juge et sa capacité à infliger une peine pécuniaire sévère.
Par conséquent, votre rapporteur propose la suppression des alinéas 17, 28 et 32 du projet de loi, ainsi que la multiplication par quinze des sommes mentionnées aux alinéas 12, 26, 27, 30 et 31.
Les amendements figurant ci-dessus ont, outre leur objet principal, l’avantage de rectifier une incohérence de la version sénatoriale qui aurait bouleversé l’échelle des sanctions. En effet, sans doute en raison d’un oubli, l’article L. 218-18 ne trouvait à s’appliquer qu’aux rejets volontaires d’hydrocarbures et de résidus de substances liquides nocives transportées en vrac par les gros navires (article L. 218-13) et non à ceux effectués par les bâtiments de taille intermédiaire (article L. 218-12). Il en résultait une situation étonnante : sur un navire de cette dernière catégorie, l’infraction résultant d’une imprudence ayant provoqué un dommage d’une particulière gravité était soumise à la majoration de l’amende chiffrée – donc elle pouvait être sanctionnée en milliards d’euros – alors que la faute intentionnelle et délibérée se trouvait plafonnée à 700 000 euros. La logique juridique aurait réclamé que les prévenus assurent leur défense en prouvant que leur ambition était bien de mal faire et qu’ils avaient agi délibérément.
Les amendements précédents restaurent donc un caractère normal de l’échelle des peines. Cette étrangeté soulève cependant une interrogation. Pourquoi la loi serait-elle plus conciliante envers le délinquant navigant sur un navire intermédiaire, qu’envers son homologue sur un vaisseau plus imposant ? Il semble logique que la loi sanctionne également et avec la même fermeté la volonté délibérée de polluer les espaces maritimes.
Votre rapporteur propose d’aligner le régime de l’article L. 218-12 du code de l’environnement sur celui du L. 218-13, avec une sanction pécuniaire de quinze millions d’euros et une peine d’emprisonnement de dix années.
Il a déjà été mentionné que la directive de 2005 met fin à une impunité dont bénéficiaient jusqu’à présent les pavillons étrangers de façon absolue en haute mer et partielle à proximité des côtes. Le dispositif contenu dans le projet de loi permet d’appliquer à un contrevenant les amendes pénales prévues par le code de l’environnement sans considération de la nationalité de son pavillon. Ce progrès important vers un plus grand respect des espaces maritimes est salué à sa juste valeur, et nul ne songerait à le critiquer.
Il reste à évoquer la question des peines d’emprisonnement qui demeurent applicables au seul pavillon français en haute mer et, sauf infraction grave, dans les eaux territoriales. Auparavant, la justice pénale française n’était compétente pour tous les types de sanction qu’à l’encontre des citoyens français. Cette compétence personnelle, sise sur le lien national, agit de façon subsidiaire à la compétence territoriale, liée à l’espace contrôlé par l’Etat. Ce système avait sans doute sa légitimité dans les temps anciens, lorsque le trafic maritime était limité et que les nationaux en occupaient la part centrale. Il n’est plus justifiable aujourd’hui de maintenir cette position alors que les échanges par voie maritime représentent approximativement 80 % du commerce international, que le pavillon français est devenu minoritaire dans le trafic au large des côtes françaises et qu’il est, de surcroît, l’un des plus sûrs du monde et donc parmi les moins susceptibles d’engendrer une catastrophe écologique.
La meilleure politique pénale consisterait sans doute, et le bon sens le commande, à lever l’immunité carcérale dont bénéficient les pavillons étrangers. Cette solution doit cependant être exclue. Elle est expressément contraire à la convention de Montego Bay, dont les stipulations exigent que l’Etat ne puisse condamner d’autres que ses nationaux à des peines d’emprisonnement. La France reste tenue par le droit international, elle s’enorgueillit avec justesse de rester fidèle à ses engagements, sa Constitution du reste le prescrit.
Il est impossible d’infliger à un contrevenant une peine d’emprisonnement sans prendre en considération sa nationalité. En revanche, la directive rend possible une sanction égalitaire pour tous du moment qu’elle se limite à une amende.
Votre rapporteur considère cette disposition insoutenable en théorie comme en pratique. Il est exclu que la justice prononce une sanction pénale différente envers deux individus en répression d’une infraction identique, au motif que l’un est de nationalité française et l’autre étranger, a fortiori encore parce que le navire de l’un est français et celui de l’autre étranger. Cette posture discriminatoire est incompréhensible, sanctionnant le lien à la France plus durement que le lien à un pays tiers, alors même que la France possède la marine marchande la plus respectueuse des normes navales techniques et environnementales comme en atteste sa première place à la liste blanche du mémorandum de Paris en 2008. Les faits sont simples : les pollueurs potentiels, peu sourcilleux des normes, ne risquent qu’une amende d’une ampleur modérée.
Pour autant, il ne s’agit pas de rétablir l’égalité en concédant aux pollueurs une mesure de clémence qui consisterait à supprimer purement et simplement les peines d’emprisonnement, discriminatoires du fait du droit international, pour ne maintenir que les amendes actuellement prévues, d’application universelle grâce à la directive. Chacun est convaincu que les auteurs de rejets polluants dans l’espace marin ne méritent pas une diminution des sanctions, mais au contraire une réponse ferme de l’Etat.
Votre rapporteur voit ici un nouvel avantage de sa première proposition consistant à multiplier par quinze les montants des amendes pénales actuellement prévues dans le code de l’environnement. Il propose le dispositif suivant :
• En haute mer, où le droit international interdit absolument l’emprisonnement à la suite d’une infraction commise par un navire battant pavillon étranger : substitution d’une amende, quinze fois supérieure et applicable à tous, à la peine de prison applicable aux seuls navires français ;
• Dans les eaux territoriales et intérieures, où le droit international n’interdit l’emprisonnement qu’en l’absence d’une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ou d’une faute caractérisée qui exposait l’environnement à un risque d’une gravité particulière que son auteur ne pouvait ignorer : amende et peine carcérale applicables pour les pavillons français comme étrangers dès lors que le droit international le permet, amende renforcée dans le cas contraire.
Ceci implique une série d’amendements. Pour la haute mer, il suffit de supprimer du premier alinéa de l’article L. 218-23 la mention à un navire étranger afin que la suspension des peines d’emprisonnement joue pour tous ; les montants des amendes ont déjà été multipliés par quinze.
Le cas des eaux territoriales est plus délicat, l’immunité des pavillons étrangers aux peines d’emprisonnement n’y étant que partielle. Il n’existe alors une inégalité de traitement entre les pavillons français et étrangers que dans deux hypothèses : au I de l’article L. 218-20, qui sanctionne les rejets par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements ; dans la branche du II du même article qui retient comme circonstance aggravante le caractère irréversible ou d’une particulière gravité à l’environnement du dommage. Il y a une cohérence car ce sont dans les deux situations des comportements involontaires qui sont à la source du dommage fait à l’environnement. Il n’est pas choquant de considérer que la peine de détention doit être réservée aux atteintes volontaires à l’environnement, à une violation majeure de la réglementation et à une faute caractérisée.
Pour les infractions du premier type, considérées involontaires et les moins graves, votre rapporteur propose de supprimer la mention d’une peine d’emprisonnement en contrepartie d’un quadruplement du montant de l’amende pénale. L’alinéa 22 prescrirait une sanction pécuniaire de 400 000 euros pour les navires de taille intermédiaire. L’alinéa 23 mentionnerait 800 000 euros pour les bâtiments les plus imposants.
Quant aux dommages irréversibles ou d’une particulière gravité, si votre rapporteur suggère de les exclure du II de l’article L. 218-20 pour les inscrire dans le I, il considère important de maintenir une approche empreinte de fermeté, avec des peines d’amendes égales à celles du II, soit 4 500 000 euros pour les navires de taille moyenne, et 7 500 000 euros pour les bâtiments les plus importants.
Le tableau ci-après synthétise l’échelle des peines proposée par votre rapporteur.
Échelle de sanctions proposée par le rapporteur
Navire battant pavillon français ou étranger
EAUX TERRITORIALES FRANÇAISES |
AU-DELÀ DES EAUX TERRITORIALES | |||
NAVIRES MOYENS |
GROS NAVIRES |
NAVIRES MOYENS |
GROS NAVIRES | |
IMPRUDENCE ET NÉGLIGENCE |
400 000 € |
800 000 € |
400 000 € |
800 000 € |
IMPRUDENCE ENTRAÎNANT UN GROS DOMMAGE |
4 500 000 € |
7 500 000 € |
4 500 000 € |
7 500 000 € |
FAUTE CARACTÉRISÉE OU VIOLATION DE RÈGLES |
3 ANS D’EMPRISONNEMENT 4 500 000 € |
5 ANS D’EMPRISONNEMENT 7 500 000 € |
4 500 000 € |
7 500 000 € |
FAUTE CARACTÉRISÉE OU VIOLATION DE RÈGLES + GROS DOMMAGES |
5 ANS D’EMPRISONNEMENT 7 500 000 € |
7 ANS D’EMPRISONNEMENT 10 500 000 € |
7 500 000 € |
10 500 000 € |
FAUTE INTENTIONNELLE |
10 ANS D’EMPRISONNEMENT 15 000 000 € |
15 000 000 € | ||
*
* *
Le rapporteur a indiqué qu’il présentait sur cet article une série d’amendements visant à rétablir la progressivité des sanctions instituées et harmonisant la réponse pénale à une faute intentionnelle sans considération du tonnage du navire en cause.
Ses propositions entreprennent également d’introduire un montant fixe pour les amendes encourues en substitution des sanctions variables suivant la valeur du bâtiment et de la cargaison : les cargaisons les plus polluantes et les bateaux les plus dangereux ayant souvent les valeurs plus faibles, maintenir la rédaction actuelle aurait l’effet pervers de punir le plus durement les navires les plus vertueux.
Enfin, le rapporteur entend rétablir une égalité pénale entre les pavillons français et étranger. Si ce dernier point impose de revoir les mesures d’emprisonnement prévues par le code de l’environnement, il suggère en contrepartie de multiplier par quinze les montants des amendes prévues par le projet de loi, ces nouvelles conditions donnant aux juridictions un meilleur pouvoir d’appréciation et de répression à l’encontre des responsables des pollutions marines.
« Paragraphe 1
« Incriminations et peines
– Article L. 218-12 du code de l’environnement
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur portant de sept à dix ans et de 700 000 euros à 15 000 000 euros d’amende les sanctions prévues par cet article.
– Article L. 218-13 du code de l’environnement
De même la commission a adopté un amendement du rapporteur portant de un à quinze millions d’euros l’amende prévue par cet article.
– Article additionnel après l’article L. 218-15 du code de l’environnement
La Commission a examiné deux amendements identiques de MM. Yves Cochet et André Chassaigne punissant de sept ans d’emprisonnement et de 700 000 euros d’amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d’un navire, d’émettre de façon délibérée des substances appauvrissant la couche d’ozone dans l’atmosphère en violation de la règle 12 de l’annexe VI de la convention MARPOL. A la demande du rapporteur, leurs auteurs ont retiré ces amendements, afin de permettre leur examen plus détaillé lors de la prochaine réunion de la commission.
– Article L. 218-17 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement de M. Yves Cochet portant de 180 000 à 200 000 euros l’amende prévue par cet article, puis elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
– Article L. 218-18 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur supprimant cet article.
– Article L. 218-19 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
– Article L. 218-20 du code de l’environnement
La Commission a adopté deux amendements identiques de MM. Yves Cochet et André Chassaigne portant de 90 000 à 100 000 euros l’amende prévue par l’alinéa 22.
Puis elle a adopté onze amendements du rapporteur :
• L’un porte de 300 000 euros à 4,5 millions d’euros l’amende prévue par l’alinéa 26 ;
• Deux autres portent de 500 000 euros à 7,5 millions d’euros les amendes prévues par les alinéas 27 et 30 ;
• Deux autres suppriment, par cohérence et pour mettre fin au calcul de l’amende pénale sur la base de la valeur du navire et de sa cargaison, les alinéas 28 et 32 ;
• Un sixième porte de 700 000 euros à 10,5 millions d’euros l’amende prévue par l’alinéa 31 ;
• Deux amendements rédactionnels ;
• Trois amendements de cohérence.
– Article L. 218-23 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à ce que seules les peines d’amende puissent être prononcées contre le personnel et l’armateur d’un navire, lorsqu’une infraction prévue aux articles L. 218-11 à L. 218-20 a été commise au-delà de la mer territoriale, que le navire batte pavillon étranger ou français. Répondant à une interrogation de M. Jérôme Bignon, le rapporteur a souligné que cet amendement n’était pas contraire à la convention de Montego Bay sur le droit de la mer. Cette dernière exonère en effet des peines de nature carcérale les seuls personnels et armateurs de navire sous pavillon étranger, mais elle n’impose rien pour les personnels et armateurs de navire battant pavillon national. Non seulement cette modification est nécessaire pour rétablir l’égalité de tous, citoyens français ou non, devant la justice pénale, mais de surcroît le pavillon français – dont il faut préserver l’attractivité – est régulièrement salué pour ses excellentes performances en matière de respect de l’environnement. Il figure ainsi en première position sur la liste blanche du Mémorandum de Paris 2008.
– Art. L. 218-24 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.
– Article L. 218-25 du code de l’environnement
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur.
La Commission a adopté à l’unanimité l’article 6 ainsi modifié.
(articles L. 221-1, L. 221-2, L. 221-6, L. 222-1 à L. 222-5, L. 222-7, L. 223-1
et L. 224-2-1 [nouveau] du code de l’environnement)
Dispositions relatives à la qualité de l’air
Cet article, introduit au Sénat, vise à transposer deux directives communautaires relatives à la qualité de l’air. Le Parlement européen et le Conseil ont en effet investi ce champ de compétence avec une directive cadre 96/62/CE posant les prémices d’une stratégie commune sur la préservation de la qualité de l’air ambiant face aux menaces liées à la pollution. Ce texte de base fait depuis son adoption l’objet de déclinaisons pour chaque famille de composés chimiques visée. Il s’agit ici de transcrire dans le droit national :
• La directive 2002/3/CE du 12 février 2002, relative à l’ozone dans l’air ambiant, définit des objectifs à moyen et à long terme en fonction des orientations délivrées par l’Organisation mondiale de la Santé. Elle crée également des seuils d’alerte et d’information sur les taux de concentration d’ozone dans l’air, ainsi que des plans d’action de réduction de l’ozone dans l’air ambiant qui s’imposeront si les objectifs de long terme se révèlent inaccessibles ;
• La directive 2004/107/CE du 15 décembre 2004 s’attache à la réduction des risques pour la santé liés à l’arsenic, au cadmium, au mercure, au nickel et aux hydrocarbures aromatiques polycycliques. Elle privilégie pour ce faire une logique de précaution à travers le principe d’une exposition aussi limitée que possible à ces particules cancérigènes. Une meilleure évaluation de leur concentration est également recherchée.
Les dispositions des deux directives appellent une transposition en droit interne par la voie règlementaire. L’intervention du législateur se limitera donc essentiellement à délégaliser des dispositions figurant dans le code de l’environnement et à modifier les articles dont la rédaction aurait souffert de cette intervention.
L’article L. 221-1 exprime la mission de l’Etat d’assurer la surveillance de la qualité de l’air, avec le concours des collectivités locales et le soutien technique de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME). Les expressions objectifs de qualité, seuils d’alerte et valeurs limite sont définies.
L’article L. 221-2 fixe l’échéancier de la mise en place des dispositifs de surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé, les dates butoirs variant avec la taille de la commune.
L’article L. 221-6 traite de l’information des populations en imposant une publication périodique des résultats collectés ainsi qu’une alerte immédiate par l’autorité administrative lorsque les objectifs de qualité de l’air ne sont pas atteints ou lorsque les seuils d’alerte et les valeurs limites des produits polluants sont dépassés.
L’article L. 222-1 prévoit l’élaboration de plans régionaux de qualité de l’air (PRQA) par les conseils régionaux et les services de l’Etat.
L’article L. 222-2 indique que les commissions départementales ayant une compétence environnementale, sanitaire ou technologique participent à la conception du PRQA quinquennal. Le projet est librement consultable par le public. Il est soumis à l’avis de diverses autorités publiques.
L’article L. 222-3 confie à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir les dispositions applicables en cas de carence dans la réalisation du PRQA.
L’article L. 222-4 ordonne l’élaboration par le préfet d’un plan de protection de l’atmosphère (PPA) dans les agglomérations de plus de deux cent cinquante mille habitants ainsi que dans les zones où les valeurs limites de pollution sont dépassées. Le PPA recueille l’avis de diverses autorités et d’une enquête publique avant d’être arrêté, pour cinq ans, par le représentant de l’Etat dans le département.
L’article L. 222-5 précise que l’objectif du PPA est d’améliorer la qualité de l’air jusqu’à un niveau inférieur aux valeurs limites de pollution. Un décret subséquent liste les mesures envisageables à cette fin.
L’article L. 222-7 renvoie à un décret, pris en Conseil d’Etat sur l’avis de l’Agence française de sécurité sanitaire et de l’environnement et du travail ainsi que du Conseil supérieur des installations classées, la charge de définir les modalités d’application des dispositions relatives aux PPA.
L’article L. 223-1 définit les mesures consécutives au dépassement des seuils d’alertes : information du public, restriction des conditions de circulation automobile (voire suspension de celle-ci) et des autres activités concourant au pic de pollution.
L’article L. 224-2 contient les initiatives techniques de prévention de la pollution atmosphérique et d’utilisation rationnelle de l’énergie. Des décrets en Conseil d’Etat prescrivent ainsi l’affichage de la consommation énergétique de certains biens d’équipement, les conditions d’agrément des experts chargés des contrôles relatifs à la consommation d’énergie et à l’émission de gaz polluants, l’obligation d’équiper les immeubles d’habitation de dispositifs permettant à tout moment de changer de type d’énergie.
Le Sénat a constaté le retard de la France dans la transposition des deux directives communautaires en cause, dont les délais sont arrivés à échéance le 9 septembre 2003 pour l’une et le 15 février 2007 pour l’autre.
Le premier paragraphe de cet article réécrit l’article L. 221-1 du code de l’environnement afin que la définition des normes de qualité de l’air n’y figure plus et qu’un décret puisse donner une nouvelle version, notamment pour ce qui concerne les valeurs cibles pour les différents polluants listés dans les directives. Le transfert de cette compétence de définition au pouvoir règlementaire comporte en outre l’avantage de suivre avec plus de rapidité l’évolution des découvertes scientifiques. L’expression unique normes de qualité de l’air remplace donc les objectifs de qualité de l’air, les seuils d’alerte et les valeurs limites. Un sous-amendement adopté en séance sénatoriale a de surcroît introduit la notion de valeurs-guides pour l’air intérieur, concept nouveau qui attend sa définition.
Les conséquences rédactionnelles du premier paragraphe sont prises en compte dans les dix suivants. Elles n’appellent pas de commentaire particulier de la part de votre rapporteur. Un toilettage du code de l’environnement dans le domaine de la qualité de l’air a également été réalisé. L’article 221-2 prescrit désormais une surveillance nationale, avec une acuité accrue dans les agglomérations de plus de cent mille habitants. En outre, une référence a été substituée à une autre à l’article L. 221-6, l’article L. 125-4 du même code succédant à la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Il est introduit dans l’article 221-4 un caractère subsidiaire aux PPA qui ne deviennent impératifs dans les zones polluées qu’en l’absence d’une autre solution plus efficace, par exemple des arrêtés préfectoraux localisés. De plus, le Sénat a supprimé la disposition selon laquelle un silence de six mois des autorités consultées dans la phase de conception valait acceptation, considérant qu’il s’agit là d’une précision de nature règlementaire.
L’article 222-7 dispose dorénavant que les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L. 221-1 sont édictées par décret en Conseil d’Etat.
Les sénateurs ont enfin pris l’initiative d’ajouter au code de l’environnement un article L. 224-2-1, lequel dispose que les dépenses correspondant à l’exécution de mesures techniques nationales de prévention de la pollution atmosphérique et d’utilisation rationnelle de l’énergie sont à la charge du vendeur ou du détenteur du bien. C’est l’application du principe pollueur payeur déjà mis en œuvre dans la réglementation des installations classées.
Au vu de ce qui précède, votre rapporteur approuve cet article qui, quoique majoritairement rédactionnel, permettra la transposition rapide par décret des deux directives de 2002 et de 2004, évitant à la France une condamnation devant la Cour de Justice des Communautés européennes.
*
* *
La Commission a adopté l’article 7 sans modification, à l’unanimité.
DISPOSITIONS RELATIVES À LA LUTTE
CONTRE L’EFFET DE SERRE
Dispositions relatives à l’effet de serre
Cet article a été inséré au Sénat par l’adoption d’un amendement de la commission des affaires économiques, avec un avis favorable du gouvernement. Il correspond à l’article 62 de l’avant-projet de loi Grenelle II qui a circulé quelques temps, et concerne pour l’essentiel le dispositif des quotas d’émission de gaz à effet de serre.
Rappelons que ce dispositif, dont l’impact sur les activités économiques est extrêmement important, a été transposé en droit interne par ordonnance (n° 2004-330 du 15 avril 2004). Le Parlement n’a donc pas été associé à la réflexion sur ses modalités de mise en œuvre, alors que les marges de manœuvres nationales sont importantes ; ce fait est d’autant plus regrettable que, depuis cette date, le Parlement est souvent amené à se pencher de manière incidente sur ce dispositif (ainsi en est-il des mécanismes dits de flexibilité introduits en droit interne par le biais de la loi n°2005-1319 du 26 octobre 2005, ainsi que les adaptations du dispositif de la réserve qui faisaient l’objet de l’article 5 du projet de loi initiale, finalement rattachés à la dernière loi de finances).
En l’occurrence, les adaptations prévues par le dispositif sont essentiellement techniques et de portée politique limitée ; tel n’est pas le cas pour le problème de la réserve de quotas pour les nouveaux entrants, qui a fait l’objet d’un sous-amendement rejeté au Sénat, sur lequel votre rapporteur reviendra en détail.
1. Les adaptations prévues par le présent article
Le premier paragraphe prévoit une adaptation au dispositif de contrôle des chaudières et des systèmes de climatisation, actuellement déterminé par l’article L. 224-1 du code de l’environnement. Conformément à l’article 8 de la directive 2002/91/CE, les Etats membres mettent en œuvre une inspection périodique des chaudières dont la puissance excède un seuil fixé par décret.
Ce dispositif, voté dans le cadre de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, pose des problèmes de mise en œuvre qui ont été mis en évidence par le rapport d’application de cette loi récemment publié par MM. Serge Poignant et Philippe Tourtelier.
En premier lieu, ce rapport démontre que certains décrets d’application n’ont pas été pris :
OBJET DU DÉCRET |
ARTICLES DE LA LOI |
CONSEIL D'ÉTAT |
PUBLICATION |
RÉFÉRENCES |
DÉCRET POUR PRÉCISER LES CONDITIONS DE MISE EN œUVRE DES INSPECTIONS DE CHAUDIÈRES DONT LA PUISSANCE EST COMPRISE ENTRE 20 ET 400 KW |
27-IV |
MAI 2006 |
2ÈME SEMESTRE |
UNE LARGE CONSULTATION A ÉTÉ MENÉE AU COURS DE L'ANNÉE 2005 QUI A PERMIS D'ÉTABLIR UN PREMIER PROJET DE DÉCRET. LA PROCÉDURE REDÉMARRE AUJOURD'HUI SUR LA BASE D'UN NOUVEAU PROJET. |
DÉCRET POUR PRÉCISER LES CONDITIONS DE MISE EN œUVRE DES INSPECTIONS DE CHAUDIÈRES DONT LA PUISSANCE EST SUPÉRIEURE À 400 KW |
27-IV |
|
2ÈME SEMESTRE 2008 |
CE DÉCRET EST CONDITIONNÉ À LA DÉCISION QUI SERA PRISE SUR LES CHAUDIÈRES D'UNE PUISSANCE DE 20 À 400 KW. |
DÉCRET POUR PRÉCISER LES CONDITIONS DE MISE EN œUVRE DES INSPECTIONS DE SYSTÈMES DE CLIMATISATION |
27-IV |
|
2ÈRAE SEMESTRE 2008 |
CE DÉCRET EST CONDITIONNÉ À LA DÉCISION QUI SERA PRISE SUR LES CHAUDIÈRES D'UNE PUISSANCE DE 20 À 400 KW. |
DÉCRET PRÉCISANT LES PRESCRIPTIONS EN MATIÈRE DE PUBLICITÉ POUR LES ENTREPRISES QUI VENDENT DE L'ÉNERGIE OU DES SERVICES ÉNERGÉTIQUES |
27-V |
SECTION TP 21 NOVEMBRE 2006 |
JO DU 29 NOVEMBRE 2006 |
DÉCRET N° 2006-1464 DU 28 NOVEMBRE 2006 |
D’après les informations fournies à votre rapporteur, la mise en œuvre de cette disposition bute en outre sur la formation des experts capables de mener à bien cette inspection. Il est en effet impossible de prévoir une catégorie d’experts uniquement affectés à cette tâche ; dans les faits, elles sont donc menées par des professionnels, souvent des artisans ou de petits entrepreneurs dont l’Etat ne peut pas garantir dans tous les cas de figure l’indépendance.
Pour prendre en compte cette situation dans un souci de réalisme, ce premier paragraphe prévoit que les chaudières et les systèmes de climatisation dont la puissance excède un certain seuil font l’objet simplement d’entretiens, de contrôles périodiques ou d’inspections dont les modalités sont fixées par voie réglementaire. Ce principe de réalisme qui s’impose au législateur dans le domaine des contrôles de performance énergétique des bâtiments sera, à n’en pas douter, au cœur des discussions sur le prochain projet de loi de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui prévoit de nombreux contrôles supplémentaires sur l’efficacité énergétique dans les bâtiments existants.
Le second paragraphe concerne à proprement parler le mécanisme des quotas de gaz à effet de serre ; alors que le V de l’article L. 229-8 du code de l’environnement en vigueur prévoit que le plan national d’allocation des quotas met en réserve des quotas d’émission destinés à être affectés aux exploitants d’installations autorisées au cours de la durée du plan, ainsi qu’à ceux dont l’autorisation viendrait à être modifiée, le présent paragraphe vient préciser que la réserve peut être affectés aux nouveaux entrants dont l’autorisation est modifié y compris après la notification initiale du plan à la Commission et avant le début de sa mise en œuvre.
Le droit en vigueur est inchangé sur le fait que l’Etat peut se porter acquéreur de quotas pour compléter cette réserve.
Le troisième paragraphe supprime une disposition devenue obsolète concernant le premier plan national d’allocation des quotas (2005-2007), concernant la possibilité, pour l’autorité administrative, de demander à la Commission européenne que certaines installations soient exclues du mécanisme des quotas. Cette facilité n’existe plus dans le cadre du second plan, le dispositif évoluant pour devenir de plus en plus coercitif.
Le quatrième paragraphe prévoit la suppression du IV de l’article L. 229-15 du code de l’environnement, qui permet à l’Etat de libérer les exploitants soumis au plan de leur obligation de limitation des émissions lorsque la réserve de quotas est épuisée. Cette disposition est en effet contraire aux dispositions de la directive 2003/87 (11).
Le cinquième paragraphe prévoit enfin la reconnaissance en droit français de deux nouveaux mécanismes de flexibilité, qui permettent aux entreprises françaises soumises au plan d’allocation des quotas d’en acquérir dans le cadre d’opération menées à l’étranger.
Ces deux dispositifs sont :
– les unités de réduction certifiées des émissions temporaires ;
– les unités de réduction certifiées des émissions durables.
Le protocole de Kyoto prévoit deux mécanismes de flexibilité, la mise en œuvre conjointe (MOC) ou le mécanisme de développement propre (MDP), qui permet aux exploitants des pays les plus industrialisés d’acquérir des quotas en contrepartie du financement d’actions de réduction des émissions de CO2 respectivement dans les pays en transition (Europe de l’Est) ou dans les pays en développement. En échange, les exploitants reçoivent des unités de réduction des émissions (MOC) ou des unités de réduction des émissions certifiées (MDP).
Si le MDP est réalisé sous la forme de boisement ou de reboisement, il donne lieu à l’octroi des deux unités mentionnées ci-dessus, la réduction étant qualifiée de durable en fonction de la durée estimée du stockage des gaz à effet de serre. Ce dispositif permet de donner une valeur marchande à la fonction de capture et de stockage du CO2 joué par les forêts, fonction sur lesquelles portent beaucoup les dernières recherche sur le problème de l’effet de serre. La valeur d’une telle unité est équivalente à 10% d’une unité représentant une tonne de carbone.
Dans le cadre du PNAQ II, les exploitants peuvent utiliser de telles unités dans la limite de 13,5% de leurs quotas.
Le dernier paragraphe de cet article apporte une précision pour exclure le double compte indirect pour les unités acquises par le biais d’un mécanisme de flexibilité.
2. Le problème de la mise aux enchères d’une partie des quotas alloués gratuitement aux producteurs d’électricité pour renflouer la réserve dédiée aux nouveaux entrants
a) Les données du problème
Au Sénat, le gouvernement a déposé un sous-amendement à l’amendement dont résulte le présent article, dont l’objet est de mettre aux enchères une partie des quotas (au plus 25%), pour l’instant gratuits, alloués aux producteurs d’électricité, afin de les transférer dans la réserve destinées aux nouveaux entrants.
Rappelons que, conformément à l’article L. 229-10 du code de l’environnement en vigueur, les quotas délivrés au titre du PNAQ I ont été gratuits. S’agissant du PNAQ II, le principe de la gratuité a également été retenu, même si la Commission européenne a clairement établi qu’une mise aux enchères partielle était possible. Plusieurs pays, dont l’Allemagne et le Royaume-Uni, ont fait usage de cette faculté, mais elle a été concertée avec les entreprises concernées par cette mise aux enchères au stade de l’élaboration du second plan.
Dernièrement, la Commission est allée plus loin, dans la mesure où elle a proposé que l’ensemble des quotas soient mis aux enchères à compter de 2013, l’adoption d’une telle mesure étant dans l’ensemble favorable pour la France dont l’électricité est non carbonée à plus de 90%. Néanmoins, certaines entreprises dans une situation particulière pourront être durement touchées par cette mesure, et il convient d’adopter rapidement une position claire pour qu’elles puissent le cas échéant s’y préparer.
Pour sa part, votre rapporteur souscrit dans l’ensemble à l’objectif de mise aux enchères de l’ensemble des quotas. En effet, le principe de l’allocation à titre gratuit ne peut être que transitoire, dans la mesure où il contraint l’autorité administrative à estimer, secteur par secteur et sur une période de plusieurs années, quels sont les besoins des entreprises. Cette estimation souffre immanquablement d’insuffisances, car les évolutions du marché peuvent être d’une certaine manière impossibles à prévoir. Ainsi, durant le PNAQ I, il semble que les producteurs de ciment aient eu beaucoup de mal à respecter l’enveloppe qui leur a été allouée par l’administration ; s’agissant d’un secteur aussi concurrentiel, cette erreur pouvait être lourde de conséquence pour la productivité de nos entreprises, et créer une distorsion de concurrence importante entre secteurs.
De fait, pour un dispositif tel que celui des quotas, reposant en grande partie sur le jeu du marché, mais aussi sur des mécanismes boursiers, il semble important que les interférences de l’autorité administrative soient les plus limitées possibles ; dans la plupart des cas, elles sont en effet créatrices d’inégalités, de distorsions ou d’effets d’aubaine ; le dispositif des quotas ne sera donc parvenu à maturité que lorsque le principe en sera simplifié : tout tonne de CO2 émise dans l’atmosphère doit se traduire par la fourniture d’un quota d’émission à l’autorité, acquis soit auprès de l’autorité par enchère, soit sur le marché, soit par le biais des mécanisme de flexibilité.
b) Les arguments avancés par le gouvernement
En attendant, le PNAQ II repose encore sur le principe d’une allocation à titre gratuit pour les entreprises existantes ; pour respecter ce principe, il semble donc logique que les nouveaux entrants puissent bénéficier de la même facilité, et c’est à cet effet qu’une réserve a été créée.
Cette réserve pour les nouveaux entrants a été fixée, dans le PNAQ II (2008-2012) arrêté par le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007, à 2,74 millions de tonnes de CO2 par an.
Pourtant, selon les informations données par le gouvernement qui sont relativement difficiles à vérifier, le recensement des projets correspondant à de potentiels nouveaux entrants conduit à évaluer les besoins annuels de quotas à 9 millions de tonnes de CO2. Ces prévisions de besoin ont été confirmées par une mission constituée de l’inspection générale des finances, l’inspection générale de l’environnement, le conseil général des mines et le conseil général des ponts et chaussées. Elles font donc état d’une erreur d’appréciation du gouvernement sur les besoins des nouveaux entrants, et donc sur le montant initial des quotas affectés à la réserve des nouveaux entrants.
En l’absence de mesures particulières, les nouveaux entrants seraient amenés à acheter 70% des quotas qui leur seront nécessaires. Cet état de fait pourrait constituer une distorsion de concurrence, et, selon le gouvernement, conduire les nouveaux entrants à localiser leur installation dans un autre pays. Cette analyse contient à l’évidence une part de vérité, mais il faut donner sa juste mesure à la prise en compte de cet élément dans la décision d’un investisseur lorsqu’il choisit la France.
Surtout, une telle barrière à l’entrée des nouveaux entrants pourrait faire l’objet de contentieux européens très importants, dans un contexte où la Commission européenne est très attentive à ne pas laisser perdurer des avantages injustifiés pour l’opérateur historique.
Quelles sont les solutions possibles ? L’Etat pourrait se porter directement acquéreur des quelques 6 millions de tonnes de CO2 manquantes par an, mais le coût pour le contribuable serait de 175 millions d’euros par an (pour un quota à 28 euros, ce prix étant, de l’avis des spécialistes, appelé à s’accroître dans les années à venir (12)). En outre, cette pratique pourrait être assimilée par la Commission comme à une aide d’Etat. Enfin, elle pourrait être comprise par la Commission comme un moyen détourné, pour la France, de dépasser le plafond de 132 millions de tonnes de CO2 imposé à notre pays entre 2008 et 2012.
L’État a donc décidé de se tourner vers les électriciens ; il aurait pu procéder à une mise aux enchères plus réduite, mais touchant l’ensemble des entreprises soumises au PNAQ, mais les oppositions auraient été plus complexes à gérer, notamment celle des entreprises soumises à concurrence internationale. L’électricité étant un bien faiblement délocalisable, il est apparu plus opportun de faire peser sur eux cette nouvelle charge.
c) Les arguments avancés par les électriciens concernés
Au cours de ses travaux, votre rapporteur a pris contact avec les deux principaux producteurs d’électricité concernés, à savoir EDF et la SNET (filiale d’ENDESA).
Pour EDF, ce sous-amendement constitue un impôt déguisé d’un montant de 100 millions d’euros. Les électriciens payent aujourd’hui une gestion au jour le jour de la réserve, et une sous-évaluation très importante en début de PNAQ II. Ce sont en outre les entreprises les plus vertueuses qui se trouvent pénalisées.
L’argument, avancé par le gouvernement, selon lequel les producteurs d’électricité répercutent sur le prix des quotas sur le prix de vente ne vaut pas, dans l’ensemble, pour EDF, ses tarifs étant en très grande partie encadrés. Cette analyse ne vaut que pour le marché de gros (encore appelé marché « spot »), qui représente une partie relativement peu importante de l’électricité vendue par EDF.
S’agissant par ailleurs de la SNET, cette mesure pourrait avoir un impact beaucoup plus important, en premier lieu parce que la SNET a une surface financière nettement moins importante qu’EDF ; de ce fait, cette disposition représenterait un surcoût de 50 millions d’euros par an, ce qui représente 25 à 30 % du résultat net de cette entreprise. Selon la direction de cette entreprise, la SNET pourrait être contrainte de fermer un ou deux groupes pour en tirer les conséquences.
Les deux opérateurs ont enfin regretté de concert une absence certaine de concertation sur cette mesure, et déploré cette gestion par à-coup du marché des quotas qui créé l’inquiétude et l’incertitude pour tous les opérateurs qui y interviennent.
d) La position de votre rapporteur
La nécessité d’abonder la réserve pour les nouveaux entrants est incontestable, dans un souci d’égalité de traitement entre les entreprises au regard du dispositif des quotas.
Mais la solution apportée par le gouvernement souffre de nombreuses insuffisances ; la première concerne la concertation menée autour de cet ajustement, puisque les deux entreprises visées ont certifié n’avoir été que très peu consultées sur ce sujet. Ce changement des règles en cours de plan les met pourtant dans une situation difficile, et de tels ajustement, s’ils sont nécessaires, doivent au minimum être prévus, si ce n’est en début de plan, au moins plusieurs années à l’avance.
Lors de travaux menés sur cette question, il semble que plusieurs solutions pourraient être mises au point pour rendre l’abondement de la réserve supportable pour les électriciens ou pour les autres entreprises soumises au mécanisme des quotas.
Il est notamment envisageable de moduler cet abondement de la réserve chaque année en fonction des besoins réellement exprimés par les nouveaux entrants, et dûment vérifiés par l’administration, ou encore de faciliter l’ajustement de cette nouvelle charge pesant sur les électriciens par un recours accru aux mécanismes de flexibilité.
En tout état de cause, il apparaît que ce sujet doit aujourd’hui faire l’objet de nombreuses expertises, en lien avec le Parlement qui doit exercer pleinement son contrôle sur une mesure qui touche aussi directement les entreprises de notre pays. Il semble donc préférable de se donner un peu de temps, et d’arrêter les solutions à l’automne dans le cadre de la loi de finances pour 2009.
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La Commission a adopté cet article sans modification à l’unanimité.
Toujours dans le souci d’élargir le plus possible le champ du projet de loi aux dispositions européennes devant être transposées en droit français, le Sénat a introduit un article additionnel relatif aux produits biocides.
La réglementation européenne a, en effet, soumis ces produits à un régime d’autorisation de mise sur le marché harmonisé pour l’ensemble des états de l’Union.
Les produits biocides – éthymologiquement « tueurs de vie » – sont définis par l’article L. 522-1 du code de l’environnement comme des substances chimiques ou des micro-organismes exerçant une action, soit générale, soit spécifique, contre les organismes nuisibles aux cultures et à l’environnement sanitaire. Il s’agit aussi bien de désinfectants, de protecteurs de matières naturelles ou artificielles, d’antiparasitaires, de nettoyants… Ils couvrent donc une gamme très large de substances, dont l’utilisation a connu une vigoureuse progression au cours des vingt dernières années, avec une augmentation moyenne de 6 % par an.
La directive vise, dans un objectif idéal, à limiter la mise de ces produits sur le marché aux seuls d’entre eux qui soient à la fois :
– réellement efficaces ;
– respectueux de la santé humaine et de l’environnement, c’est-à-dire présentant des risques maîtrisables et prévisibles.
Pour ce faire, elle a prévu une procédure de commercialisation des produits considérés en deux étapes :
1. leur inscription, après évaluation scientifique, au niveau communautaire, des substances incorporées, en annexe de la directive ;
2. la délivrance, en leur faveur, d’une autorisation de mise sur le marché, au niveau national.
Cette directive a déjà fait l’objet, par l’ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001, d’une transposition en droit français. Son application concrète, notamment la délivrance des autorisations nécessaires à la commercialisation des produits, relève, en France, de la compétence du ministère chargé de l’Environnement, qui s’appuie au plan technique, sur l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du territoire (AFSSET). Le dispositif a été codifié aux articles L. 522-3 et L. 522-4 du code de l’environnement.
Toutefois, une période transitoire étant nécessaire pour certains produits biocides en attente d’inscription sur la liste communautaire, avait été maintenue, pour ces derniers, l’ancienne procédure d’autorisation de mise sur le marché. Or celle-ci relevait, en vertu des articles L. 253-1 du code rural et L. 3114-3 du code de la santé publique, de la compétence du ministère chargé de l’Agriculture s’appuyant, pour l’instruction technique des dossiers, sur l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA).
Dans sa sagesse et dans un louable souci de simplification, le Sénat a supprimé cette distorsion de régime entre une procédure d’autorisation pérenne et une procédure d’autorisation transitoire. L’article qu’il a introduit dans le projet de loi a ainsi pour effet :
– en premier lieu de désigner le ministère chargé de l’Environnement pour délivrer toutes les autorisations de mise sur le marché, y compris les décisions transitoires, sans modifier pour autant la réglementation en vigueur dans l’attente de l’application de l’encadrement règlementaire communautaire ;
– en second lieu, de donner un support législatif à des dispositions qui en étaient dépourvues, telles que le fonctionnement du groupe de travail procédant à l’évaluation des produits biocides suite à la suppression de l’ancienne commission d’étude de la toxicité des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits assimilés qui existaient au sein de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA).
Ainsi, l’article 9 (nouveau) introduit pas le Sénat procède à un opportun travail de clarification de la législation :
– en fixant avec précision le champ d’application du régime des produits biocides ;
– en prévoyant explicitement, pour l’autorité administrative, la possibilité d’interdire ou d’encadrer l’utilisation de ces produits ;
– en soumettant leur mise sur le marché à l’autorisation du ministère chargé de l’Environnement conformément aux article L. 522-13 et L. 522-19 du code de l’environnement ;
– en fixant les conditions d’octroi de l’autorisation provisoire de mise sur le marché :
a) les substances concernées doivent avoir fait l’objet d’une première évaluation avec enregistrement au niveau communautaire ;
b) elles ne doivent pas avoir fait, antérieurement, l’objet d’une interdiction de mise sur le marché ;
c) elles doivent respecter un certain nombre d’obligations techniques, notamment en matière d’étiquetage ;
– en prévoyant expressément l’absence d’exonération de responsabilité de droit commun des bénéficiaires de l’autorisation de mise sur le marché du fait des risques engendrés par les produits considérés ;
– en prorogeant, jusqu’à l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions transposées, les autorisations anciennement et valablement délivrées.
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La Commission a adopté trois amendements rédactionnels du rapporteur, et l’article 9 ainsi modifié, à l’unanimité.
Déchets d’équipements électriques et polluants organiques persistants
Cet article, également introduit par le Sénat, vise à mettre en conformité nos dispositions législatives internes avec le droit européen tel qu’il ressort de la directive 2002/96/CE, laquelle a institué le principe de la responsabilité élargie des producteurs (dite REP) pour les équipements électriques et électroniques ménagers. Ce principe a pour effet d’obliger les producteurs de matériels correspondants à organiser et à financer la collecte et le traitement de leurs déchets, tels qu’ils sont recueillis par les collectivités et les distributeurs.
La première partie de l’article répond à une mise en demeure de la Commission européenne, du 11 juillet 2005, de transposer en droit national les dispositions communautaires, résultant de trois directives, sur les déchets d’équipements électriques. Elle précise donc que les coûts unitaires supportés pour l’élimination des déchets relevant du consommateur final à l’occasion de l’achat d’un nouvel équipement électrique ou électronique se rapportent à l’élimination des seuls déchets issus d’équipements mis sur le marché avant le 13 août 2005. En pratique, cette disposition ne prendra guère son plein effet avant 2011, la plupart des matériels concernés ayant une durée de vie qui se situe en moyenne entre 5 et 10 ans.
La deuxième partie de l’article achève l’adaptation de notre droit interne aux dispositions européennes relatives aux polluants organiques persistants, telles qu’elles ressortent notamment du Règlement n° 850/2004 du 29 avril 2004. Elle prévoit pour cela des sanctions pénales en cas de non respect des obligations du dit Règlement, texte d’application directe.
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La Commission a adopté cet article sans modification, à l’unanimité.
Cet article, introduit au Sénat par un amendement du Gouvernement, autorise celui-ci, dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, à prendre par voie d’ordonnance, les dispositions législatives nécessaires pour mettre le code de l’environnement en conformité avec le Règlement européen n° 1013/2006 du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets.
Le Règlement impose aux Etats membres d’intervenir quand des transferts transfrontaliers sont illicites ou ne peuvent être menés à bien pour des raisons matérielles, en prenant des mesures telles que la reprise des déchets pouvant impliquer leur réexpédition au point de départ, leur stockage temporaire ou leur traitement. Ceci implique une modification des articles L. 541-40 et suivants du code de l’environnement afin de traduire les nouvelles obligations qui incombent à l’Etat en matière de police administrative au sens de notre droit national. Cela implique aussi de modifier l’article L. 541-46 du même code afin de sanctionner le non-respect du Règlement européen.
Lors de la discussion en séance publique au Sénat, le Gouvernement a justifié le recours aux ordonnances par le fait qu’il s’agit d’ « apporter des modification purement formelles à des dispositions extrêmement techniques, en remplaçant certaines terminologies par d’autres qui sont prévues par [le Règlement] ».
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La Commission a adopté cet article sans modification, à l’unanimité.
Dans le même esprit et selon la même logique que l’article précédent, cet article additionnel a été introduit au Sénat par le vote d’un amendement du Gouvernement. Celui-ci a fait valoir, ici encore, que le recours à la législation par ordonnances se justifiait par la nature de simple « réajustement technique » des textes concernées.
Il s’agit, en effet, de compléter ou de modifier les dispositions relatives au contrôle et à la constatation des infractions, aux sanctions administratives et aux sanctions pénales prévues par les articles L. 521-12 à L. 521-24 du code de l’environnement afin de sanctionner le non-respect du Règlement européen n° 1907/2006 du 18 décembre 2006 (13) concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques (dit REACH), ainsi que d’autres dispositions connexes relatives aux produits chimiques et aux biocides, et figurant dans diverses directives et règlements communautaires, mentionnés par le présent article.
Afin de respecter le cadre temporel fixé par les autorités européennes, la nouvelle législation devra intervenir avant le 1er décembre 2008.
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La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, et l’article 12 ainsi modifié, à l’unanimité.
(article L. 414-4 du code de l’environnement)
Évaluation des incidences sur Natura 2000
Natura 2000 est un réseau européen institué par la directive européenne 92/43/CEE sur la conservation des habitats naturels de la faune et de la flore sauvage (connue communément sous le nom de « directive Habitats ») du 21 mai 1992. Le réseau, encore en cours de constitution, doit aussi permettre de réaliser les objectifs fixés par la Convention de Rio de Janeiro de 1992, ratifiée par la France en 1996.
La formation du réseau était initialement prévue pour juin 2004, après que les États membres aient sélectionné sur leurs territoires les sites naturels devant être incorporés. Cette sélection a pris du retard dans de nombreux pays, dont la France, qui n’est parvenue à valider sa liste de sites qu’en 2007, après un début de contentieux avec la Commission européenne, et n’a transmis à celle-ci son rapport sur la biodiversité française que le 5 mars 2008. Une fois encore, notre pays s’était signalé par son grand enthousiasme à faire édicter des règles théoriques et une déplorable lenteur à passer à leur mise en œuvre concrète.
Deux types de sites coexistent dans le réseau Natura 2000 : les zones de protection spécialisée (ZPS) et les zones spéciales de conservation (ZSC). Les premières visent à favoriser la conservation des espèces d’oiseaux menacées, vulnérables ou rares. Les secondes ont pour objectif la préservation de sites écologiques présentant soit :
– des habitats naturels ou semi-naturels d’intérêt communautaire en raison de leur rareté ou du rôle écologique primordial qu’elles jouent ;
– des espèces de faune et de flore d’intérêt communautaire, ou bien pour les mêmes motifs que rappelés ci-dessus, ou bien pour leur valeur symbolique, ou bien enfin pour le rôle qu’elles tiennent dans l’écosystème.
Relèvent de l’une ou de l’autre catégorie, les sites figurant en annexe de la directive « Habitats ».
Celle-ci n’imposant pas de méthode particulière pour la désignation des sites et pour leur gestion, les États membres ont choisi des formules relativement diverses. Mais seuls la France et le Royaume-Uni ont eu exclusivement recours à une approche contractuelle, aussi bien pour la détermination des activités concernées que pour la définition des périmètres, d’où un certain retard dans ces deux pays, par rapport à ceux, tels que les Pays-Bas, le Danemark, la Belgique et certains Lander allemands, qui ont choisi des méthodes plus interventionnistes.
La France a donc mis en place d’abord les contrats Natura 2000 puis, à partir de 2005, les chartes Natura 2000, dans le cadre de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Particulière à chaque site, la charte décrit les bonnes pratiques agro-environnementales auxquelles les propriétaires de terrain en site Natura 2000 peuvent souscrire. Leur engagement, dépourvu de contraintes, donne droit à une exonération de la taxe foncière sur les terrains non bâtis. Une circulaire interministérielle du 30 avril 2007 est venue préciser le contenu type des chartes, les modalités de leur élaboration dans le cadre du Document d’Objectifs (DOCOB) déterminé par le gestionnaire du site, collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales, enfin la procédure d’adhésion à la charte.
À la fin de l’année dernière, l’Union européenne comptait 4 700 ZPS, pour une superficie de 455 000 km² et 21 000 ZSC, pour une superficie de 561 000 km², soit à peu près celle de la France. De nombreux sites appartiennent, au moins partiellement, à chacune de ces deux types de zones.
En France, le réseau comptait, à la même époque, 1 705 sites couvrant 6,8 millions d’hectares, soit 12,4 % du territoire métropolitain terrestre. Ainsi notre pays comble-t-il peu à peu son retard qui lui a déjà valu trois sanctions de la Cour de Justice des Communautés européennes :
– le 6 avril 2000 pour le retard pris dans la transposition des directives en droit interne ;
– le 11 septembre 2001 pour insuffisance de propositions de ZSC ;
– le 26 novembre 2002 pour insuffisance de désignation de ZSC.
La liste des sites français ayant été maintenant validée par la Commission européenne, les derniers contentieux ont été définitivement classés.
Conformément à l’article 17 de la directive « Habitats », qui impose une évaluation régulière de l’état de conservation des habitats et des espèces, par domaine biogéographique, une première évaluation, provisoire, du réseau français de sites a été menée par des experts désignés par le ministère chargé de l’Environnement avec le concours du Muséum national d’histoire naturelle, lequel tient à jour un Inventaire national du patrimoine naturel. Ses premières conclusions, présentées en octobre 2007, portaient sur 132 habitats et 290 espèces et révélaient, globalement, un assez mauvais état de conservation, frappant 53 % des habitats inscrits au titre de Natura 2000.
Il apparaît dès lors que le régime d’évaluation environnementale des incidences de toutes activités dans les sites Natura 2000 mérite d’être encadré avec plus de précision et de façon la mieux harmonisée possible au sein de l’Union européenne. C’est pourquoi, lors de la discussion au Sénat du présent projet de loi, le Gouvernement a proposé, par voie d’amendement, d’introduire un article additionnel qui refond la rédaction de l’article L. 414-4 du code de l’environnement afin de le rendre conforme aux prescriptions européennes. Le principal apport de cet article est de préciser que l’évaluation porte non seulement sur les documents de planification (tels que le DOCOB susmentionné) et sur les programmes de travaux, d’aménagement ou d’équipement à l’intérieur des sites Natura 2000, mais aussi sur « les interventions et activités humaines », telles que, à titre d’exemples, les pratiques agricoles, la pêche, la chasse, le tourisme vert… L’article s’inscrit ainsi dans la ligne du respect de la jurisprudence de la Cour de Justice européenne qui a estimé, dans un arrêt du 27 juin 2007, que la France avait insuffisamment transposé les dispositions de la directive « Habitats », ce qui a entraîné un avis motivé de la Commission européenne.
Toutefois, le Sénat a estimé qu’on ne disposait pas, en l’état, des moyens d’apprécier les incidences d’une extension aussi large de l’évaluation et a donc souhaité que la notion d’interventions et d’activités humaines ne soit pas retenue à ce stade. Cette notion mérite en effet d’être précisée avant de pouvoir être prise en compte.
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La Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne prévoyant expressément la participation des associations de l’environnement à la concertation préalable à l’élaboration des listes de plans et projets obligatoirement soumis à l’étude d’incidence. Le rapporteur ayant indiqué que cet amendement était satisfait, il a été retiré.
La Commission a ensuite rejeté un amendement du même auteur soumettant l’étude d’incidence à l’autorité en charge de l’environnement et à prévoir un avis conforme de celle-ci, le rapporteur ayant souligné que l’identification de cette autorité était incertaine.
Puis elle a adopté un amendement de coordination du rapporteur.
Elle a rejeté un amendement de M. André Chassaigne visant à ce que l’administration ne supporte pas le coût de mesures compensatoires liées à des travaux dont une autre personne serait la bénéficiaire, conformément au principe du pollueur-payeur.
La Commission a adopté l’article 13 ainsi modifié, les groupes SRC et GDR s’abstenant.
La Commission a rejeté un amendement de M. Jérôme Bignon visant à ce que les espaces à vocation naturelle délimités dans le projet stratégique d’un grand port maritime puissent être cédés, affectés ou attribués au Conservatoire du littoral, le Président Patrick Ollier ayant souligné que cet amendement était irrecevable au regard de l’article 40 de la Constitution. M. Jérôme Bignon a souligné que la gestion des estuaires faisait l’objet de contentieux importants avec l’Union européenne, qui étaient en voie d’être résolus notamment grâce à l’action du Conservatoire du littoral.
La Commission a adopté le projet de loi ainsi modifié, les groupes SRC et GDR votant contre.
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Texte en vigueur ___ |
Texte du projet de loi ___ |
Texte adopté ___ |
Propositions ___ |
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Projet de loi relatif à la responsabilité environnementale |
Projet de loi relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement |
Projet de loi relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement | |
TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION ET À LA RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L'ENVIRONNEMENT (Division et intitulé nouveaux) |
TITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES À LA PRÉVENTION ET À LA RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L'ENVIRONNEMENT | ||
Article premier |
Article premier |
Article premier | |
Code de l’environnement Livre Ier : Dispositions communes |
|
Le livre Ier du code de l'environnement est complété par un titre VI ainsi rédigé : |
Alinéa sans modification |
« TITRE VI « PRÉVENTION ET RÉPARATION DE CERTAINS DOMMAGES CAUSÉS À L’ENVIRONNEMENT |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 160-1. - Le présent titre définit les conditions dans lesquelles sont prévenus ou réparés, en application du principe pollueur-payeur, les dommages causés à l’environnement par l’activité d’un exploitant. |
« Art. L. 160-1. - Le présent titre définit les conditions dans lesquelles sont prévenus ou réparés, en application du principe |
« Art. L. 160-1. - Le présent titre définit les conditions dans lesquelles sont prévenus ou réparés, en application du principe (amendement n° 1) | |
« L’exploitant s’entend de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non-lucrative. |
Alinéa sans modification | ||
« CHAPITRE IER « Champ d’application |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 161-1. - I. - Constituent des dommages causés à l’environnement au sens du présent titre les |
« Art. L. 161-1. - I. - « Constituent des dommages causés à l’environnement au sens du présent titre les détériorations mesurables de l’environnement qui : |
« Art. L. 161-1. - I. - « Constituent des dommages causés à l’environnement au sens du présent titre les détériorations directes ou indirectes mesurables de l’environnement qui : (amendement n° 2) | |
« 1 |
« 1° Créent un risque d’atteinte grave à la santé humaine du fait de la contamination des sols résultant de l’introduction directe ou indirecte, en surface ou dans le sol, de substances, préparations, organismes ou micro-organismes ; |
« 1° Sans modification | |
« 2° L’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, |
« 2° Affectent grave-ment l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, à l’exception des cas prévus au VII de l’article L. 212-1 ; |
« 2° Sans modification | |
« 3° |
« 3° Affectent grave-ment le maintien, ou le rétablissement dans un état de conservation favorable : |
« 3° Sans modification | |
« a) |
« a) des espèces visées au 2 de l’article 4, à l'annexe I de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages et aux annexes II et IV de la directive 92/43/CE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; |
||
« b) |
« b) des habitats des espèces visées au 2 de l’article 4, à l'annexe I de la directive 79/409/CE précitée et à l'annexe II de la directive 92/43/CE précitée ainsi que les habitats naturels énumérés à l'annexe I de la même directive 92/43/CE ; |
||
« c) |
« c) des sites de reproduction et des aires de repos des espèces énumérées à l'annexe IV de la directive 92/43/CE précitée ; |
||
« d) Des sites de reproduction et des aires de repos des espèces protégées en application du présent code et figurant sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l’agriculture ou, lorsqu’il s’agit d’espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes. |
« d) Supprimé |
||
« 4° Affectent les services écologiques, c'est-à-dire les fonctions assurées par les sols, les eaux et les espèces et habitats mentionnés au 3° au bénéfice d'une de ces ressources naturelles ou au bénéfice du public, à l'exclusion des services rendus au public par des aménagements réalisés par l'exploitant ou le propriétaire. |
« 4° Sans modification | ||
« II. - Ne constituent pas de tels dommages les atteintes aux espèces et habitats naturels protégés causées par : |
« II. - Ne constituent pas de tels dommages les atteintes aux espèces et habitats naturels protégés visés au 3° du I causées par : |
« II. - Le présent titre ne s’applique pas aux dommages ou à la menace imminente des dommages visés au 3° du I causés par : (amendement n° 3) | |
« 1° L’exécution des programmes et projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements autorisés ou approuvés au titre de l’article L. 414-4 ; |
« 1° L’exécution des programmes et projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements autorisés ou approuvés au titre de l’article L. 414-4 ; |
« 1° Sans modification | |
« 2° Une activité autorisée ou approuvée en application des articles L. 411-2 et L. 411-3, dès lors que les prescriptions découlant de ces articles ont été respectées. |
« 2° Une activité autorisée ou approuvée en application des articles L. 411-2 et L. 411-3, dès lors que les prescriptions découlant de ces articles ont été respectées. |
« 2° Sans modification | |
« |
« III. - Supprimé |
« III. - Suppression maintenue | |
« IV (nouveau) . - Constitue une menace imminente de dommage causé à l’environnement pour l’application du présent titre une probabilité suffisante que survienne un tel dommage dans un avenir proche. |
« IV. – Sans modifi-cation | ||
« Art. L. 161-2. - Le présent titre ne s’applique pas aux dommages à l’environnement ou à la menace imminente de dommages : |
« Art. L. 161-2. – Le présent titre ne s’applique pas aux dommages à l’environnement ou à la menace imminente de tels dommages : |
« Art. L. 161-2. – Sans modification | |
« 1° Causés par un conflit armé, des hostilités, une guerre civile ou une insurrection ; |
« 1° Causés par un conflit armé, |
« 1° Causés par un conflit armé, une guerre civile ou une insurrection ; (amendement n° 4) | |
« 2° Résultant d’activités menées principalement dans l’intérêt de la défense nationale ou de la sécurité internationale, autres que celles soumises à déclaration ou autorisation et prévues par les articles L. 214-1 à L. 214-10 et par le titre Ier du livre V ; |
« 2° Résultant d’activités menées principalement dans l’intérêt de la défense nationale ou de la sécurité internationale, autres que celles soumises à déclaration ou autorisation et prévues par les articles L. 214-1 à L. 214-10 et par le titre Ier du livre V ; |
« 2° Sans modification | |
« 3° Causés par un phénomène naturel de nature exceptionnelle, inévitable et irrésistible ; |
« 3° Causés par un phénomène naturel de nature exceptionnelle, inévitable et irrésistible ; |
« 3° Sans modification | |
« 4° Résultant d’activités dont l’unique objet est la protection contre les risques naturels majeurs ou les catastrophes naturelles ; |
« 4° Résultant d’activités dont l’unique objet est la protection contre les risques naturels majeurs ou les catastrophes naturelles ; |
« 4° Sans modification | |
« 5° Résultant d’un événement |
« 5° Résultant d’un événement soumis à un régime de responsabilité ou d’indemnisation prévu par les conventions internationales mentionnées à l’annexe IV de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux, à compter de leur entrée en vigueur sur le territoire de la République française ; |
« 5° Sans modification | |
|
« a) Supprimé |
||
|
« b) Supprimé |
||
« 6° Résultant d’activités relevant du Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, ou d’un accident ou d’une activité à l’égard desquels la responsabilité ou l’indemnisation relève du champ d’application d’un des instruments internationaux énumérés ci-après, y compris toutes modifications |
« 6° Résultant d’activités relevant du Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, ou d’un |
« 6° Résultant d’acti-vités relevant du traité insituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, ou d’un incident ou d’une activité entrant dans le champ d’application des conventions visées à l’annexe V de la directive 2004/35 CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environne-mentale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environne-mentaux. (amendement n° 5) | |
« a) La convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, et la convention complémentaire de Bruxelles du 31 janvier 1963 ; |
|
« a) Supprimé | |
« b) La convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires ; |
|
« b) Supprimé | |
« c) La convention du 12 septembre 1997 sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires ; |
|
« c) Supprimé | |
« d) Le protocole conjoint du 21 septembre 1988 concernant l’application de la convention de Vienne et de la convention de Paris ; |
|
« d) Supprimé | |
« e) La convention de Bruxelles du 17 décembre 1971 relative à la responsabilité civile dans le domaine du transport maritime des matières nucléaires ; |
|
« e) Supprimé | |
« 7° (nouveau) Causés par une pollution à caractère diffus, sauf si un lien de causalité entre les dommages ou leur menace et les activités des différents exploitants est établi par l’autorité visée au 2° de l'article L. 165-2, qui peut demander à l’exploitant les évaluations et informations nécessaires. |
« 7° Sans modification | ||
|
« Art. L. 161-3. - Supprimé |
« Art. L. 161-3. – Suppression maintenue | |
« Art. L. 161-4. - |
« Art. L. 161-4. - Le présent titre s’applique sans préjudice du droit pour un propriétaire de navire de limiter sa responsabilité en application de la convention de Londres du 19 novembre 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes et, à compter de son entrée en vigueur sur le territoire de la République française, de la convention de Strasbourg du 4 novembre 1988 sur la limitation de la responsabilité en navigation intérieure. |
« Art. L. 161-4. – Sans modification | |
« Art. L. 161-5. - Le présent titre ne s’applique pas lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis |
« Art. L. 161-5. - Le présent titre ne s’applique pas lorsque plus de trente ans se sont écoulés depuis le fait générateur du dommage. |
« Art. L. 161-5. – Sans modification | |
« Art. L. 161-6. - Le présent titre n’est pas applicable non plus : |
« Art. L. 161-6. – Le présent titre n’est pas applicable non plus : |
« Art. L. 161-6. – Sans modification | |
« 1° Lorsque |
« 1° Lorsque le fait générateur du dommage est survenu avant le 30 avril 2007 ; |
||
« 2° Lorsque |
2° Lorsque le fait générateur du dommage résulte d’une activité ayant définitivement cessé avant le 30 avril 2007. |
||
« Art. L. 161-7. - Pour l’application du présent titre, « l’exploitant » s’entend de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle une activité professionnelle pratiquée dans le cadre d’une activité économique, d’une affaire ou d’une entreprise, indépendamment de son caractère privé ou public, lucratif ou non lucratif. |
« Art. L. 161-7. - Supprimé |
« Art. L. 161-7. – Suppression maintenue | |
« CHAPITRE II « Régime |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Section 1 « Principes |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 162-1. - Les dommages causés à l’environnement sont prévenus ou réparés selon les modalités définies par le présent titre |
« Art. L. 162-1. - Sont prévenus ou réparés selon les modalités définies par le présent titre : |
« Art. L. 162-1. – Sans modification | |
« 1° Les dommages causés à l’environnement par les activités profesionnelles dont la liste est fixée par le décret prévu à l’article L. 165-2, y compris en l’absence de faute ou de négligence de l’exploitant ; |
|||
« 2° Les dommages causés aux espèces et habitats visés au 3° du I de l’article L. 161-1 par une autre activité professionnelle que celles mentionnées à l’alinéa précédent, en cas de faute ou de négligence de l’exploitant. |
|||
« Le lien de causalité entre l’activité et le dommage est établi par l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 qui peut demander à l'exploitant les évaluations et informations nécessaires. |
|||
|
« Art. L. 162-2. - Supprimé |
« Art. L. 162-2. – Suppression maintenue | |
|
« Art. L. 162-3. - Supprimé |
« Art. L. 162-3. – Suppression maintenue | |
« Art. L. 162-4. - Une personne victime d’un |
« Art. L. 162-4. - Une personne victime d’un préjudice résultant d’un dommage environnemental ou d’une menace imminente d’un tel dommage ne peut en demander réparation sur le fondement des dispositions du présent titre. |
« Art. L. 162-4. – Sans modification | |
|
« Section 2 Mesures de prévention ou de réparation des dommages |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Sous-section 1 « |
« Sous-section 1 « Mesures de prévention |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 162-5. - Les |
« Art. L. 162-5. - En cas de menace imminente de dommage, l’exploitant prend sans délai et à ses frais des mesures de prévention afin d’en empêcher la réalisation ou d’en limiter les effets. Si la menace persiste, il informe sans délai l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 de sa nature, des mesures de prévention qu’il a prises et de leurs résultats. |
« Art. L. 162-5. - Sans modification | |
|
Alinéa supprimé. |
||
« Art. L. 162-6. - |
« Art. L. 162-6. - En cas de dommage, l’exploitant en informe sans délai l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2. Il prend sans délai et à ses frais des mesures visant à mettre fin à ses causes, à prévenir ou à limiter son aggravation ainsi que son incidence sur la santé humaine et sur les services écologiques. |
« Art. L. 162-6. – Sans modification | |
« Art. L. 162-7. - |
« Art. L. 162-7. - Pour mettre en œuvre dans les propriétés privées les mesures de prévention prévues par la présente sous-section, l’exploitant doit préalablement recueillir l’autorisation écrite des propriétaires, des titulaires de droits réels, de leurs ayant-droits ou, le cas échéant, des titulaires d’un droit de jouissance. Il peut conclure avec eux une convention prévoyant, le cas échéant, les termes de l’autorisation ou le versement d’une indemnité pour occupation de terrain. |
« Art. L. 162-7. – Sans modification | |
|
« À défaut d'accord amiable ou en cas d’urgence, l’autorisation peut être donnée par le président du tribunal de grande instance ou un magistrat désigné par lui. |
||
|
Alinéa supprimé. |
||
|
Alinéa supprimé. |
||
« Sous-section 2 « |
« Sous-section 2 « Mesures de réparation |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 162-8. - |
« Art. L. 162-8. - L’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 procède à l’évaluation de la nature et des conséquences du dommage. Elle peut demander à l’exploitant d’effectuer sa propre évaluation. |
« Art. L. 162-8. - Sans modification | |
« Art. L. 162-9. - |
« Art. L. 162-9.- L’exploitant soumet à l’approbation de l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 les mesures de réparation appropriées au regard des objectifs définis aux articles L. 162-10 et L. 162-11. |
« Art. L. 162-9.- Sans modification | |
|
Alinéa supprimé. |
||
« Art. L. 162-10. - |
« Art. L. 162-10.- Dans les cas visés au 1° du I de l’article L. 161-1, les mesures de réparation doivent permettre de supprimer tout risque d’atteinte grave à la santé humaine en tenant compte de l’usage du site endommagé existant ou prévu au moment du dommage, apprécié notamment en fonction des documents d’urbanisme en vigueur à cette date. |
« Art. L. 162-10.- Dans les cas visés au 1° du I de l’article L. 161-1, les mesures de réparation doivent permettre de supprimer tout risque d’atteinte grave à la santé humaine en tenant compte de l’usage du site endommagé existant ou prévu au moment du dommage, apprécié notamment en fonction des documents d’urbanisme en vigueur à cette date. (amendement n° 6) | |
« Art. L. 162-11. - |
« Art. L. 162-11.- Les mesures de réparation des dommages affectant les eaux et les espèces et habitats mentionnés aux 2° et 3° du I de l’article L. 161-1 visent à rétablir ces ressources naturelles et leurs services écologiques dans leur état initial et à éliminer tout risque d’atteinte grave à la santé humaine. L’état initial désigne l’état des ressources naturelles et des services au moment du dommage, qui aurait existé si celui-ci n’était pas survenu. |
« Art. L. 162-11.- Les mesures de réparation des dommages affectant les eaux et les espèces et habitats mentionnés aux 2° et 3° du I de l’article L. 161-1 visent à rétablir ces ressources naturelles et leurs services écologiques dans leur état initial et à éliminer tout risque d’atteinte grave à la santé humaine. L’état initial désigne l’état des ressources naturelles et des services écologiques au moment du dommage, qui aurait existé si le dommage environne-mental n’était pas survenu, estimé à l’aide des meilleures informations disponibles. (amendement n° 7) | |
« La réparation primaire désigne toute mesure par laquelle les ressources naturelles et leurs services visés au premier alinéa retournent à leur état initial ou s’en rapprochent. |
« La réparation primaire désigne toute mesure par laquelle les ressources naturelles et leurs services visés au premier alinéa retournent à leur état initial ou s’en rapprochent. (amendement n° 8) | ||
« Lorsque la réparation primaire n’aboutit pas à ce retour à l’état initial ou à un état s’en approchant, des mesures de réparation complémentaire doivent être mises en oeuvre afin de fournir un niveau de ressources naturelles ou de services comparable à celui qui aurait été fourni si le site avait été rétabli dans son état initial. Elles peuvent être mises en œuvre sur un autre site, dont le choix doit tenir compte des intérêts des populations concernées par le dommage. |
Alinéa sans modification | ||
« Des mesures de réparation compensatoire doivent compenser les pertes intermédiaires de ressources naturelles ou de services survenant entre le dommage et la date à laquelle la réparation primaire ou complémentaire a produit son effet. Elles peuvent être mises en œuvre sur un autre site et ne peuvent se traduire par une compensation financière. |
Alinéa sans modification | ||
« Art. L. 162-12. - Après avoir, le cas échéant, demandé à l’exploitant de compléter ou modifier ses propositions, l’autorité |
« Art. L. 162-12. - Après avoir, le cas échéant, demandé à l’exploitant de compléter ou modifier ses propositions, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 les soumet pour avis aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, aux établissements publics et aux associations de protection de l’environnement concernés en raison de leur objet, de la localisation, de l'importance ou de la nature du dommage. Elle les soumet également aux personnes susceptibles d’être affectées par les mesures de réparation. Elle peut les mettre à disposition du public. |
« Art. L. 162-12. - Sans modification | |
« Art. L. 162-13. - Après avoir |
« Art. L. 162-13. - Après avoir mis l’exploitant en mesure de présenter ses observations, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 lui prescrit, par une décision motivée, les mesures de réparation appropriées. |
« Art. L. 162-13. - Sans modification | |
« Art. L. 162-14. - Les mesures |
« Art. L. 162-14. - I. - Les mesures de réparation |
« Art. L. 162-14. - I. - Les mesures de réparation prescrites par l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 sont mises en œuvre dans les propriétés privées dans les conditions prévues à l’article L. 162-7. (amendement n° 9) | |
|
« II. - Pour faciliter cette mise en œuvre, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut, si l’étendue des surfaces ou le nombre de propriétaires de terrains affectés par ces mesures le justifie : |
« II. - Sans modifi-cation | |
|
« 1° Appliquer, pour la réalisation des travaux, la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics ; |
|||
« 2° Instituer des servitudes d’utilité publique sur les terrains affectés par les mesures de réparation ; ces servitudes peuvent comporter la limitation ou l'interdiction de l'usage ou des modifications du sol et du sous-sol ; elles sont instituées et indemnisées dans les conditions prévues par les articles L. 515-9 à L. 515-11 ; |
|||
« 3° Demander que soient déclarés d’utilité publique, dans les conditions précisées par les deux dernières phrases du dernier alinéa de l’article L. 541-3, les travaux de réparation et, le cas échéant, l’acquisition au profit d’une personne publique des immeubles affectés par les dommages. |
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|
« Art. L. 162-15. - Supprimé |
« Art. L. 162-15. – Suppression maintenue | |
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« Art. L. 162-16. - Supprimé |
« Art. L. 162-16. – Suppression maintenue | |
|
« Section 3 « Pouvoirs de police administrative |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 162-17. - En cas de menace imminente de dommage, ou lorsqu’un tel dommage est survenu, l’autorité |
« Art. L. 162-17. - En cas de menace imminente de dommage, ou lorsqu’un tel dommage est survenu, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut à tout moment demander à l’exploitant tenu de prévenir ou de réparer les dommages en vertu du présent titre de lui fournir toutes les informations utiles relatives à cette menace ou à ce dommage et aux mesures de prévention ou de réparation prévues par le présent titre. |
« Art. L. 162-17. - Sans modification | |
« Les agents placés sous son autorité peuvent exiger, sur convocation ou sur place, |
« Pour contrôler le respect du présent titre, les agents placés sous son autorité peuvent exiger, sur convocation ou sur place, tous renseignements nécessaires et accéder aux locaux, lieux, installations et moyens de transports à usage professionnel entre six heures et vingt et une heures ou, si une activité est en cours ou si le dommage est imminent ou en cours de réalisation, à toute heure. |
« Pour contrôler le respect du présent titre, les agents placés sous son autorité peuvent exiger, sur convocation ou sur place, la communication de tous renseignements et documents nécessaires et accéder aux locaux, lieux, installations et moyens de transports à usage professionnel entre six heures et vingt et une heures ou, si une activité est en cours ou si le dommage est imminent ou en cours de réalisation, à toute heure. (amendement n° 10) | |
« Art. L. 162-18. - I. - Lorsque l’exploitant n’a pas pris les mesures |
« Art. L. 162-18. - I. - Lorsque l’exploitant n’a pas pris les mesures prévues aux articles L. 162-5 et L. 162-6 ou qu’il n’a pas mis en œuvre les mesures de réparation prescrites en vertu de l’article L. 162-13, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut, après avoir recueilli ses observations, le mettre en demeure d’y procéder dans un délai déterminé. |
« Art. L. 162-18. - I. - Lorsque l’exploitant n’a pas pris les mesures prévues aux articles L. 162-5 et L. 162-6 ou qu’il n’a pas mis en œuvre les mesures de réparation prescrites en vertu de l’article L. 162-13, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut, après avoir recueilli ses observations, le mettre en demeure d’y procéder dans un délai déterminé. (amendement n° 11) | |
« II. - Si, à l’expiration du délai fixé par la mise en demeure, l’exploitant n’a pas mis en œuvre les mesures prescrites, l’autorité |
« II. - Si, à l’expiration du délai fixé par la mise en demeure, l’exploitant n’a pas mis en œuvre les mesures prescrites, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut : |
« II. - Sans modification | |
« 1° Obliger l’exploitant à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant du montant des mesures de prévention ou de réparation prescrites, laquelle sera restituée à l’exploitant au fur et à mesure de leur exécution ; |
« 1° Obliger l’exploitant à consigner entre les mains d’un comptable public une somme répondant du montant des mesures de prévention ou de réparation prescrites, laquelle sera restituée à l’exploitant au fur et à mesure de leur exécution ; |
||
« Il est procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l’État bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à l’article 1920 du code général des impôts ; |
« Il est procédé au recouvrement de cette somme comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine. Pour le recouvrement de cette somme, l’État bénéficie d’un privilège de même rang que celui prévu à l’article 1920 du code général des impôts ; |
||
« 2° Faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des mesures de prévention ou de réparation prescrites. Les sommes consignées en application du 1° peuvent être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l’exécution d’office des mesures prévues au I. |
« 2° Faire procéder d’office, aux frais de l’exploitant, à l’exécution des mesures de prévention ou de réparation prescrites. Les sommes consignées en application du 1° peuvent être utilisées pour régler les dépenses entraînées par l’exécution d’office des mesures prévues au I. |
||
« Le |
« Le III de l’article L. 514-1 est applicable. |
||
« Art. L. 162-18-1 (nouveau). - En cas d'urgence et lorsque l'exploitant tenu de prévenir ou de réparer les dommages en vertu du présent titre ne peut être immédiatement identifié, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les établissements publics, les groupements d'intérêt public, les associations de protection de l'environnement, les syndicats professionnels, les fondations, les propriétaires de biens affectés par les dommages ou leurs associations peuvent proposer à l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 de réaliser eux-mêmes des mesures de prévention ou de réparation conformes aux objectifs définis aux articles L. 162-5, L. 162-6, L. 162-10 et L. 162-11. Les procédures prévues aux articles L. 162-7, L. 162-13, L. 162-14, L. 162-17, L. 162-18 et L. 162-19 sont applicables. |
« Art. L. 162-18-1. – Sans modification | ||
« Art. L. 162-19. - L’autorité |
« Art. L. 162-19. - L’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 peut, à tout moment, en cas d’urgence ou de danger grave, prendre elle-même ou faire prendre, aux frais de l’exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires. |
« Art. L. 162-19. – Sans modification | |
« Section 4 « Coût des mesures de prévention et de réparation |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 162-20. - |
« Art. L. 162-20. - L’exploitant tenu de prévenir ou de réparer un dommage en application du présent titre supporte les frais liés : |
« Art. L. 162-20. - Sans modification | |
« 1° A l’évaluation des dommages ; |
« 1° A l’évaluation des dommages ; |
||
« 2° A la détermination des |
« 2° A la détermination, la mise en œuvre et le suivi des mesures de prévention et de réparation ; |
||
« 3° Le cas échéant, aux procédures de consultation prévues aux deux premières phrases de l'article L. 162-12 ; |
|||
« 4° Le cas échéant, aux indemnités versées en application des articles L. 162-7 et L. 162-14. |
|||
|
« Art. L. 162-21. Supprimé |
« Art. L. 162-21. – Suppression maintenue | |
|
|||
« Art. L. 162-22. - Lorsqu’un |
« Art. L. 162-22. - Lorsqu’un dommage à l’environnement a plusieurs causes, le coût des mesures de prévention ou de réparation est réparti par l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 entre les exploitants |
« Art. L. 162-22. - Lorsqu’un dommage à l’environnement a plusieurs causes, le coût des mesures de prévention ou de réparation est réparti par l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 entre les exploitants, à concurrence de la participation de leur activité au dommage ou à la menace imminente de dommage. (amendement n° 12) | |
« Art. L. 162-23. - Lorsqu’elle a fait procéder à l’exécution d’office des mesures de prévention ou de réparation sans recourir aux dispositions du 1° du II de l’article L. 162-18, l’autorité |
« Art. L. 162-23. - Lorsqu’elle a procédé ou fait procéder à l’exécution d’office des mesures de prévention ou de réparation sans recourir aux dispositions du 1° du II de l’article L. 162-18, l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 en recouvre le coût auprès de l’exploitant dont l’activité a causé le dommage. Elle peut décider de ne pas recouvrer les coûts supportés lorsque le montant des dépenses nécessaires à ce recouvrement est supérieur à la somme à recouvrer. |
« Art. L. 162-23. - Sans modification | |
« Art. L. 162-24. - Les personnes |
« Art. L. 162-24. - Les personnes visées à l’article L. 162-18-1 ont droit au remboursement par l’exploitant tenu de prévenir ou de réparer ces dommages en vertu du présent titre, lorsqu’il a été identifié, des frais qu’elles ont engagés, sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis. La demande est adressée à l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 qui, après avoir recueilli les observations de l’exploitant, fixe le montant que ce dernier doit rembourser. |
« Art. L. 162-24. - Les personnes visées à l’article L. 162-18-1 ont droit au remboursement par l’exploitant tenu de prévenir ou de réparer ces dommages en vertu du présent titre, lorsqu’il a été identifié, des frais qu’elles ont engagés pour la mise en œuvre des mesures de réparation ou de prévention, sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis. La demande est adressée à l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 qui, après avoir recueilli les observations de l’exploitant, fixe le montant que ce dernier doit rembourser. (amendement n° 13) | |
« Art. L. 162-25. |
« Art. L. 162-25 - L'autorité visée au 2° de l'article L. 165-2 peut engager contre l'exploitant |
« Art. L. 162-25 - L'autorité visée au 2° de l'article L. 165-2 peut engager contre l'exploitant une procédure de recouvrement des coûts dans une période de cinq ans à compter de la date à laquelle les mesures prescrites ont été achevées ou de la date à laquelle l'exploitant responsable ou le tiers ont été identifiés, la date la plus récente étant retenue. (amendements nos 14 et 15) | |
« Art. L. 162-26. - L’exploitant peut recouvrer par toutes voies de droit appropriées, auprès des personnes responsables, le coût des mesures de prévention ou de réparation qu’il a engagées en application du présent titre, lorsqu’il peut prouver que le dommage ou sa menace imminente : |
« Art. L. 162-26. - Sans modification |
« Art. L. 162-26. - Sans modification | |
« 1° Est le fait d’un tiers, en dépit de mesures de sécurité appropriées ; |
|||
« 2° Résulte du respect d’un ordre ou d’une instruction d’une autorité publique non consécutif à une émission ou un incident causés par les activités de l’exploitant. |
|||
« Art. L. 162-27. - Le coût des mesures de réparation définies aux articles |
« Art. L. 162-27. - Le coût des mesures |
« Art. L. 162-27. - Le coût des mesures visées aux articles L. 162-6, L. 162-10 et L. 162-11 ne peut être mis à la charge de l’exploitant s’il apporte la preuve qu’il n’a pas commis de faute ou de négligence et que le dommage à l’environnement résulte d’une émission, d’une activité ou de tout mode d’utilisation d’un produit dans le cadre d’une activité qui n’était pas considérée comme susceptible de causer des dommages à l’environnement au regard de l’état des connaissances scientifiques et techniques au moment du fait générateur du dommage. (amendement n° 16) | |
« CHAPITRE III « Dispositions pénales |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Section 1 « Constatation des infractions |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 163-1. - Outre les officiers et agents de police judiciaire, sont habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application : |
« Art. L. 163-1. - Outre les officiers et agents de police judiciaire, sont habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application : |
« Art. L. 163-1. - Sans modification | |
« 1° Les fonctionnaires et agents commissionnés et assermentés mentionnés au 1° de l’article L. 216-3, au 2° de l’article L. 226-2 et au 4° de l’article L. 541-44, et les inspecteurs des installations classées pour la protection de l’environnement mentionnés à l’article L. 514-5 ; |
« 1° Les fonction-naires et agents commission-nés et assermentés mentionnés au 1° de l’article L. 216-3, au 2° de l’article L. 226-2 et au 4° de l’article L. 541-44, et les inspecteurs des installations classées pour la protection de l’environnement mentionnés à l’article L. 514-5 ; |
||
« 2° Les agents commissionnés et assermentés de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage et des établissements publics des parcs nationaux ; |
« 2° Les agents commissionnés et assermentés de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage et des établissements publics des parcs nationaux ; |
||
|
« 3° Supprimé |
||
« Art. L. 163-2. - Les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve contraire. |
« Art. L. 163-2. - Les infractions aux dispositions du présent titre et des textes pris pour son application sont constatées par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve contraire. |
« Art. L. 163-2. – Sans modification | |
« Les procès-verbaux doivent, sous peine de nullité, être adressés dans les cinq jours qui suivent leur clôture au procureur de la République. |
|||
« Art. L. 163-3. - Pour l’exercice de leurs missions |
« Art. L. 163-3. - Pour l’exercice de leurs missions les agents mentionnés à l'article L. 163-1 ont accès aux locaux, lieux, installations et moyens de transport à usage professionnel entre six heures et vingt et une heures, ou en dehors de ces heures lorsque l’accès au public y est autorisé ou lorsqu’une activité est en cours. |
« Art. L. 163-3. – Sans modification | |
« Section 2 « Sanctions pénale |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 163-4. - Le fait de |
« Art. L. 163-4. - Le fait de faire obstacle à l’exercice des fonctions des agents mentionnés aux articles L. 162-17 et L. 163-1 est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende. |
« Art. L. 163-4. - Sans modification | |
« Art. L. 163-5. - Le fait de ne pas se conformer à la mise en demeure prévue au I de l’article L. 162-18 |
« Art. L. 163-5. - Le fait de ne pas se conformer à la mise en demeure prévue au I de l’article L. 162-18 est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende. |
« Art. L. 163-5. - Sans modification « En cas de poursuites au titre du précédent alinéa contre une personne physique ou contre une personne morale, les dispositions (amendement n° 17) | |
« Art. L. 163-6. - Le tribunal peut ordonner l’affichage ou la diffusion intégrale ou partielle de la décision prononcée dans les conditions prévues par l’article 131-35 du code pénal. |
« Art. L. 163-6. - Le tribunal peut ordonner l’affichage ou la diffusion intégrale ou partielle de la décision prononcée dans les conditions prévues par l’article 131-35 du code pénal. |
« Art. L. 163-6. - Sans modification | |
« Art. L. 163-7. - Les personnes morales |
« Art. L. 163-7. - Les personnes morales encourent, outre l'amende dans les conditions fixées à l'article 131-38 du code pénal, les peines prévues aux 3° à 6°, 8° et 9° de l'article 131-39 du même code ainsi que celle prévue au 2° de ce même article, qui, si elle est prononcée, s'applique à l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise. |
« Art. L. 163-7. - Sans modification | |
« 1° L’amende dans les conditions fixées à l’article 131-38 du code pénal ; |
1° Supprimé |
||
« 2° Les peines mentionnées aux 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 8° et 9° de l’article 131-39 du même code. |
2° Supprimé |
||
« L’interdiction mentionnée au 2° de l’article 131-39 du même code porte sur l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise. |
|||
« CHAPITRE IV « Dispositions particulières à certaines activités |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 164-1. - L’application des dispositions du présent titre ne fait obstacle à la mise en œuvre d’aucun régime de police spéciale |
« Art. L. 164-1. - L’application des dispositions du présent titre ne fait obstacle à la mise en œuvre d’aucun régime de police spéciale. |
« Art. L. 164-1. - Sans modification | |
|
« 1° Supprimé |
||
|
« 2° Supprimé |
||
|
« 3° Supprimé |
||
« CHAPITRE V « Dispositions diverses |
[Division et intitulé sans modification] |
[Division et intitulé sans modification] | |
« Art. L. 165-1. - Les décisions de l’autorité |
« Art. L. 165-1. - Les décisions de l’autorité visée au 2° de l'article L. 165-2 prises en application du présent titre sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. |
« Art. L. 165-1. - Sans modification | |
« Art. L. 165-2. - Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent titre. Ce décret, notamment : |
« Art. L. 165-2. - Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent titre. Ce décret, notamment : |
« Art. L. 165-2. - Sans modification | |
« 1° Fixe la liste des activités mentionnées à l’article L. 162-1 |
« 1° Fixe la liste des activités mentionnées à l’article L. 162-1 conformément à l'annexe III de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ; |
« 1° Sans modification | |
« 2° Désigne l’autorité administrative compétente pour mettre en œuvre les dispositions du présent titre ; |
« 2° Désigne l’autorité administrative compétente pour mettre en œuvre les dispositions du présent titre ; |
« 2° Sans modification | |
« 3° Détermine les conditions d’appréciation de la gravité d’un dommage tel que défini à l’article L. 161-1, et de l’existence d’une menace imminente d’un tel dommage, en prenant en compte les critères énumérés à l’annexe I de la directive 2004/35/CE |
« 3° Détermine les conditions d’appréciation de la gravité d’un dommage tel que défini à l’article L. 161-1, et de l’existence d’une menace imminente d’un tel dommage, en prenant en compte les critères énumérés à l’annexe I de la directive 2004/35/CE précitée ; |
« 3° Sans modification | |
« 4° Précise le contenu et les conditions de mise en œuvre des mesures de prévention mentionnées |
« 4° Précise le contenu et les conditions de mise en œuvre des mesures de prévention mentionnées aux articles L. 162-8 et L. 162-9 et des mesures de réparation mentionnées aux articles L. 162-10 et L. 162-11, conformément à l’annexe II de la directive 2004/35/CE précitée; |
« 4° Sans modification | |
« 5° Fixe les conditions dans lesquelles le public, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les associations de protection de l’environnement et les tiers intéressés sont, selon les cas, informés ou consultés sur la nature et la mise en œuvre des mesures envisagées ; |
« 5° Fixe les conditions dans lesquelles le public, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les associations de protection de l’environnement et les tiers intéressés sont, selon les cas, informés ou consultés sur la nature et la mise en œuvre des mesures de réparation envisagées ; |
« 5° Fixe les conditions dans lesquelles le public, les collectivités territoriales ou leurs groupements, les associations de protection de l’environne-ment et les tiers intéressés sont, selon les cas, informés ou consultés sur la nature et la mise en œuvre des mesures de réparation et de prévention envisagées ; (amendement n° 18) | |
« 6° Détermine les conditions dans lesquelles les associations de protection de l’environnement ou toute autre personne concernée peuvent saisir l’autorité |
« 6° Détermine les conditions dans lesquelles les associations de protection de l’environnement ou toute autre personne concernée peuvent saisir l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 d’une demande tendant à la mise en œuvre des mesures de réparation prévues par le présent titre. » |
« 6° Détermine les conditions dans lesquelles les associations de protection de l’environnement ou toute autre personne concernée peuvent saisir l’autorité visée au 2° du présent article d’une demande tendant à la mise en œuvre des mesures de prévention et de réparation prévues par le présent titre. » (amendement n° 19) | |
« 7° Détermine les conditions dans lesquelles les personnes visées à l’article L. 162-18-1 peuvent réaliser elles-mêmes les mesures de réparation prescrites par l’autorité visée au 2° du présent article. (amendement n° 20) | |||
Loi n° 1892-12-29 du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics |
Article 2 |
Article 2 |
Article 2 |
Art. 9 . - L'occupation des terrains ou des carrières nécessaires à l'exécution des travaux publics ne peut être ordonnée pour un délai supérieur à cinq années. |
La loi du 29 décembre 1892 |
La loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics est ainsi modifiée : |
Alinéa sans modification |
Si l'occupation doit se prolonger au-delà de ce délai, et à défaut d'accord amiable, l'administration devra procéder à l'expropriation, qui pourra aussi être réclamée par le propriétaire dans les formes prescrites par la loi du 3 mai 1841. |
|||
Cependant, et dans les cas où les agents de l'administration, ou des personnes à qui elle délègue ses droits, interviennent sur des terrains privés afin d'y mettre en oeuvre des travaux de dépollution ou de remise en état exécutés dans le cadre des articles L. 514-1 ou L. 541-3 du code de l'environnement, cette occupation pourra être renouvelée pour une durée qui n'excède pas vingt ans dans le respect des autres dispositions de la loi. ………………………... |
|
1° - Dans le dernier alinéa de l’article 9, après les mots : « l’environnement » sont insérés les mots : « , ainsi que des travaux de réparation des dommages à l’environnement exécutés en application des articles L. 160-1 et suivants du même code, ». |
1° - Sans modification |
|
2° - L'article 20 est ainsi rédigé : |
2° - Alinéa sans modification | |
Art. 20 - L'occupation temporaire des terrains peut être autorisée tant pour les objets prévus par les articles 1er et 3 de la présente loi que pour faire tous aménagements et ouvrages provisoires nécessaires à la défense nationale et à la sûreté de la navigation aérienne ou aux opérations de dépollution ou de remise en état. |
« L'occupation temporaire des terrains peut être autorisée pour les actions visées aux articles 1er et 3 et pour réaliser les aménagements et ouvrages provisoires nécessaires à la défense nationale et à la sûreté de la navigation aérienne, aux opérations de dépollution ou de remise en état ou aux travaux de réparation des dommages à l'environnement prévus par les articles L. 160-1 et suivants du code de l'environnement. Lorsque l'occupation temporaire est autorisée pour l'exécution de travaux de réparation des dommages causés à l'environnement, l'admi-nistration peut déléguer ses droits à la personne qui les réalise, |
« L'occupation temporaire des terrains peut être autorisée pour les actions visées aux articles 1er et 3 et pour réaliser les aménagements et ouvrages provisoires nécessaires à la défense nationale et à la sûreté de la navigation aérienne, aux opérations de dépollution ou de remise en état ou aux travaux de réparation des dommages à l'environnement prévus par les articles L. 160-1 et suivants du code de l'environnement. Lorsque l'occupation temporaire est autorisée pour l'exécution de travaux de réparation des dommages causés à l'environnement, l'admi-nistration peut déléguer ses droits à la personne qui les réalise, dans les conditions prévues aux articles 1er, 4, 5, 7, 9, 12 et 18 de la présente loi. » (amendement n° 21) | |
|
III. - Supprimé |
III. – Suppression maintenue | |
|
|||
Article 3 |
Article 3 |
Article 3 | |
|
Le chapitre V du titre V du livre V du code de justice administrative est complété par un article L. 555-2 ainsi rédigé : |
Sans modification | |
« Art. L. 555-2. - La levée du caractère suspensif d’une opposition à un titre exécutoire pris en application de certaines mesures de consignation prévues par le code de l’environnement est décidée par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue, statuant en référé. Elle est régie, selon le cas, par le II de l’article L. 162-18, le III de l’article L. 514-1 et l’article L. 541-3 dudit code. » |
« Art. L. 555-2. - La levée du caractère suspensif d’une opposition à un titre exécutoire pris en application de certaines mesures de consignation prévues par le code de l’environnement est décidée par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue, statuant en référé. Elle est régie, selon le cas, par le II de l’article L. 162-18, le III de l’article L. 514-1 et l’article L. 541-3 dudit code. » |
||
Article 4 |
Article 4 |
Article 4 | |
|
Le chapitre Ier du titre V du livre VI du code de l'environnement est complété par un article L. 651-8 ainsi rédigé : |
Alinéa sans modification | |
« Art. L. 651-8. - Pour l’application à Mayotte |
« Art. L. 651-8. - Pour l’application à Mayotte du titre VI du livre Ier: |
« Art. L. 651-8. - Sans modification | |
« 1° |
« 1° Supprimé |
« 1° Suppression maintenue | |
« 2° Le 1° de l’article L. 162-15 n’est pas applicable à Mayotte ; |
|
« 2° Supprimé (amendement n° 22) | |
« 3° Les agents commissionnés par le représentant de l’État et assermentés sont habilités à constater les infractions aux dispositions du titre VI du livre Ier. » |
« 3° Les agents commissionnés par le représentant de l’État et assermentés sont habilités à constater les infractions aux dispositions du titre VI du livre Ier. » |
« 3° Sans modification | |
Article 4 bis (nouveau) |
Article 4 bis | ||
Le titre IV du livre Ier du même code est ainsi modifié : |
Sans modification | ||
1° Dans l'intitulé du titre, après les mots : « de l'environnement », sont insérés les mots : « et collectivités territoriales » ; |
|||
2° L'intitulé du chapitre II est complété par les mots : « et des collectivités territoriales » ; |
|||
3° Le chapitre II est complété par un article L. 142-4 ainsi rédigé : |
|||
« Art. L. 142-4. - Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement ainsi qu'aux textes pris pour leur application. » |
|||
Code de l’environnement |
Article 5 |
Article 5 |
Article 5 |
Art. L. 229-13 . - Les quotas sont valables pendant la durée du plan au titre duquel ils sont affectés tant qu'ils ne sont pas utilisés. |
|
|
Sans modification |
Les quotas délivrés ou acquis au cours d'une période d'affectation qui n'ont pas été utilisés au cours de cette période et annulés en application de l'article L. 229-14 sont rendus à l'Etat et annulés au début de la période suivante. La même quantité de quotas d'émission valables pour la nouvelle période est simultanément délivrée aux personnes qui étaient détentrices des quotas ainsi annulés. |
|||
Toutefois, il n'est pas procédé à la délivrance des quotas prévue à la seconde phrase de l'alinéa précédent en remplacement des quotas annulés à l'issue de la période triennale débutant le 1er janvier 2005. |
|
||
TITRE II DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT |
TITRE II DISPOSITIONS D'ADAPTATION AU DROIT COMMUNAUTAIRE DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT | ||
[Division et intitulé nouveaux] |
|||
CHAPITRE 1ER Dispositions renforçant la répression de la pollution marine |
CHAPITRE 1ER Dispositions renforçant la répression de la pollution marine | ||
|
[Division et intitulé nouveaux] |
|||
|
Code de l'environnement |
Article 6 (nouveau) |
Article 6 | |
Livre II : Milieux physiques Titre Ier : Eau et milieux aquatiques |
I. - Le code de l'environnement est ainsi modifié : |
I. - Alinéa sans modification | |
Chapitre VIII : Dispositions spéciales aux eaux marines et aux voies ouvertes à la navigation maritime Section 1 : Pollution par les rejets des navires Sous-section 2 : Dispositions répressives relatives aux rejets polluants des navires. Paragraphe 1 : Incriminations et peines |
1° Le paragraphe 1 de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre VIII du titre Ier du livre II est ainsi rédigé : « Paragraphe 1 « Incriminations et peines |
1° Alinéa sans modification (Division et intitulé sans modification) | |
Art. L. 218-10.- I. - Est puni de dix ans d'emprisonnement et |
« Art. L. 218-10. - Pour l'application de la présente sous-section : « La convention Marpol désigne la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, faite à Londres |
« Art. L. 218-10. - Sans modification | |
1° Navires-citernes d'une jauge brute égale ou supérieure à 150 tonneaux ; 2° Navires autres que navires-citernes d'une jauge brute égale ou supérieure |
« Le terme « navire » désigne soit un bâtiment de mer exploité en milieu marin de quelque type que ce soit, notamment les hydroptères, les aéroglisseurs, les engins submersibles et les engins flottants, soit un bateau ou un engin flottant fluvial, lorsqu'il se trouve en aval de la limite transversale de la mer. |
||
II. - Les pénalités prévues au présent article sont applicables au responsable à bord de l'exploitation des plates-formes immatriculées en France pour les rejets en mer effectués en infraction aux règles 9 et 10 de l'annexe I de cette convention. |
« La définition des rejets est celle figurant |
||
III. - La peine d'amen-de prévue au I peut être portée, au-delà de ce montant, à une somme équivalente à la valeur du navire ou à quatre fois la valeur de la cargaison transportée ou du fret. |
|||
Art. L. 218-11. - Est puni de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 euros d'amende 1° Navires-citernes d'une jauge brute inférieure à 150 tonneaux ; 2° Navires autres que navires-citernes d'une |
« Art. L. 218-11. - Est puni de 6 000 € d'amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire, de se rendre coupable d'un rejet de substance polluante en infraction aux dispositions des règles 15 et 34 de l'annexe I, relatives aux contrôles des rejets d'hydrocarbures, ou en infraction aux dispositions de la règle 13 de l'annexe II, relative aux contrôles des résidus de substances liquides nocives transportées en vrac, de la convention Marpol. « En cas de récidive, les peines encourues sont portées à un an d'emprisonnement et |
« Art. L. 218-11. - Sans modification | |
|
« Art. L. 218-12. - Les pénalités prévues à l'article |
« Art. L. 218-12. - Les peines relatives à l'infraction prévue au premier alinéa de l'article L. 218-11 sont portées à |
« Art. L. 218-12. - Les peines relatives à l'infraction prévue au premier alinéa de l'article L. 218-11 sont portées à dix ans d'emprisonnement et 15 000 000 € d'amende pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire-citerne (amendements n°s 23 et 24) | |
Art. L. 218-13. - Est puni de 6 000 euros d'amende et, en outre, en cas de récidive, d'un an d'emprisonnement, le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire français soumis aux dispositions de la convention mentionnée à l'article L. 218-10 n'appartenant pas aux catégories de navires définis aux articles L. 218-10 et L. 218-11, de commettre une des infractions prévues à l'article L. 218-10. |
« Art. L. 218-13. - Les peines relatives à l'infraction prévue au premier alinéa de l'article L. 218-11 sont portées à dix ans d'emprisonnement et |
« Art. L. 218-13. - Les peines relatives à l'infraction prévue au premier alinéa de l'article L. 218-11 sont portées à dix ans d'emprisonnement et 15 000 000 € d'amende pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire-citerne d'une jauge brute supérieure ou égale à 150 tonneaux ou de tout autre navire d'une jauge brute supérieure ou égale à 400 tonneaux, ainsi que pour tout responsable de l'exploitation d'une plate-forme. (amendement n° 25) | |
Art. L. 218-14. - Est puni des peines prévues à l'article L. 218-10 le fait, pour tout capitaine d'un navire français, soumis aux dispositions de l'annexe II de la convention mentionnée à l'article L. 218-10, trans-portant en vrac des substances liquides nocives, telles que définies au 1 de la règle 3 de ladite annexe, de se rendre coupable d'infractions aux dispositions des 1, 2, 7, 8 et 9 de la règle 5 de ladite annexe relatives aux interdictions des rejets, définis au 3 de l'article 2 de la convention, de substances liquides nocives. |
« Art. L. 218-14. - Est puni de sept ans d'emprisonnement et de 700 000 € d'amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire, de jeter à la mer des substances nuisibles trans-portées en colis en infraction aux dispositions de la règle 7 de l'annexe III de la convention Marpol. |
« Art. L. 218-14. - Sans modification | |
Art. L. 218-15. - Est puni des peines prévues à l'article L. 218-11 le fait, pour tout capitaine d'un navire français soumis aux dispositions de l'annexe II de la convention mentionnée à l'article L. 218-10, trans-portant en vrac des substances liquides nocives, telles que définies au 1 de la règle 3 de ladite annexe, de se rendre coupable d'infractions aux dispositions des 3, 4, 6 et 11 de la règle 5 de ladite annexe relatives aux interdictions des rejets, définis au 3 de l'article 2 de la convention, de substances liquides nocives. |
« Art. L. 218-15. - |
« Art. L. 218-15. - Sans modification | |
Art. L. 218-16. - Est puni, selon le cas, des peines prévues aux articles |
« Art. L. 218-16. - Est puni, selon le cas, des |
« Art. L. 218-16. - Sans modification | |
Art. L. 218-17.- Est puni des peines prévues à l'article L. 218-13 le fait, pour tout capitaine d'un navire français, de jeter à la mer des substances nuisibles trans-portées en colis ou dans des conteneurs, des citernes mobiles, des camions-citernes ou des wagons-citernes, en infraction aux dispositions de la règle 7 de l'annexe III de la convention mentionnée à l'article L. 218-10. |
« Art. L. 218-17. - |
« Art. L. 218-17. - (amendements n°s 26 et 27) | |
Art. L. 218-18. - Est puni des peines prévues à l'article L. 218-11 le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire français soumis aux dispositions de la convention mentionnée à l'article L. 218-10, de se rendre coupable d'infractions aux dispositions des règles 3, 4 et 5 de l'annexe V, relatives aux interdictions de rejets, au sens du 3 de l'article 2 de la convention, d'ordures, telles que définies au 1 de la règle 1 de ladite annexe. |
|
« Art. L. 218-18. – Supprimé (amendement n° 28) | |
Art. L. 218-19. - Le fait, pour tout capitaine de navire français auquel est survenu, en mer ou dans les eaux intérieures et les voies navigables françaises jusqu'aux limites de la navigation maritime, un des événements mentionnés par le protocole I de la convention mentionnée à l'article L. 218-10 ou toute autre personne ayant charge du navire, au sens de l'article 1er de ce protocole, de ne pas établir et transmettre un rapport conformément aux dispositions dudit protocole, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 180 000 euros d'amende. |
« Art. L. 218-19. - Les peines prévues à la présente sous-section sont applicables soit au propriétaire, soit à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine ou responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ou de la plate-forme, lorsque ce propriétaire, cet exploitant ou cette personne a été à l'origine d'un rejet effectué en infraction aux articles L. 218-11 à L. 218-18 ou n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'éviter. |
« Art. L. 218-19. - Les peines prévues à la présente sous-section sont applicables soit au propriétaire, soit à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine ou responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ou de la plate-forme, lorsque ce propriétaire, cet exploitant ou cette personne a été à l'origine d'un rejet effectué en infraction aux articles L. 218-11 à L. 218-18, et L. 218-20 du présent code ou n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'éviter. (amendement n° 29) | |
Art. L. 218-20. - Sans préjudice des peines prévues à la présente sous-section à l'égard du capitaine ou du responsable à bord, les peines prévues à ladite sous-section sont applicables soit au propriétaire, soit à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine ou responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ou de la plate-forme, lorsque ce propriétaire, cet exploitant ou cette personne a été à l'origine d'un rejet effectué en infraction aux articles L. 218-10 à L. 218-19 ou n'a pas pris les mesures nécessaires pour l'éviter. |
« Art. L. 218-20. - I. - Est puni de 4 000 € d'amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d'un navire ou de l'exploitation d'une plate-forme, de provoquer un rejet de substance polluante par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements. |
« Art. L. 218-20. - I. - Alinéa sans modification | |
« Est puni de la même peine le fait, pour tout capitaine ou responsable de la conduite ou de l'exploitation à bord de navires ou de plates-formes, de provoquer par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements un accident de mer tel que défini par la convention du 29 novembre 1969 sur l'intervention en haute mer en cas d'accidents entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures, ou de ne pas prendre les mesures nécessaires pour l'éviter, lorsque cet accident a entraîné une pollution des eaux. |
Alinéa sans modification | ||
« Les peines sont portées à : |
Alinéa sans modification | ||
« 1° Un an d'empri-sonnement et |
« 1° Un an d'empri-sonnement et 100 000 € d'amende lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-12 ; (amendements n°s 30 et 31) | ||
« 2° Deux ans d'em-prisonnement et 200 000 € d'amende lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire ou |
« 2° Deux ans d'em-prisonnement et 200 000 € d'amende lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire ou d’une plate-forme entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-13. (amendement n° 32) | ||
« II. - Lorsque les infractions mentionnées au I ont, directement ou indirectement, soit pour origine la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement ou une faute caractérisée qui exposait l'environnement à un risque d'une particulière gravité que son auteur ne pouvait ignorer, soit pour conséquence un dommage irréversible ou d'une particulière gravité à l'environnement, les peines sont portées à : |
« II. - Alinéa sans modification | ||
« 1° 6 000 € d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire n'entrant pas dans |
« 1° Sans modification | ||
« 2° Trois ans d'empri-sonnement et |
« 2° Trois ans d'empri-sonnement et 4 500 000 € d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen (amendement n° 33) | ||
« 3° Cinq ans d'empri-sonnement et |
« 3° Cinq ans d'empri-sonnement et 7 500 000 € d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-13 ou d'une plate-forme. (amendement n° 34) | ||
|
Alinéa supprimé. (amendement n° 35) | ||
« III. - Lorsque les deux circonstances visées au premier alinéa du II sont réunies, les peines sont portées à : |
« III. - Alinéa sans modification | ||
« 1° Cinq ans d'empri-sonnement et |
« 1° Cinq ans d'empri-sonnement et 7 500 000 € d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-12 ; (amendement n° 36) | ||
« 2° Sept ans d'empri-sonnement et |
« 2° Sept ans d'empri-sonnement et 10 500 000 € d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article (amendements n°s 37 et 38) | ||
|
Alinéa supprimé. (amendement n° 39) | ||
|
« IV. – Supprimé (amendement n° 40) | ||
« V. - Nonobstant les dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, les personnes physiques qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de |
« V. - Nonobstant les dispositions du quatrième alinéa de l'article 121-3 du code pénal, les personnes physiques qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de sécurité ou de prudence prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée qui exposait l'environnement à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer. (amendement n° 41) | ||
Art. L. 218-21. - Dans la zone économique au large des côtes du territoire de la République, et la zone de protection écologique définies par la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, les eaux territoriales, les eaux intérieures et les voies navigables françaises jusqu'aux limites de la navigation maritime, les dispositions de la présente sous-section s'appliquent, dans les conditions prévues aux articles L. 218-10, |
« Art. L. 218-21. - Un rejet effectué par un navire à des fins de sécurité, de sauvetage ou de lutte contre la pollution n'est pas punissable s'il remplit |
« Art. L. 218-21. - Sans modification | |
Toutefois, seules les peines d'amendes prévues aux articles L. 218-10, L. 218-11, L. 218-13 à L. 218-19 et |
« Un rejet se produisant au-delà des eaux territoriales françaises et provenant d'une avarie survenue au navire ou à son équipement n'est pas considéré comme une infraction de la part du propriétaire, du capitaine ou de l'équipage agissant sous l'autorité du capitaine s'il remplit les conditions énoncées par la règle 4.2 de l’annexe I ou la règle 3.2 de l’annexe II de la convention Marpol. |
||
Art. L. 218-22. - I.- Sans préjudice des peines prévues à la présente sous-section en matière d'infractions aux règles sur les rejets, le fait, pour le capitaine ou le responsable de la conduite ou de l'exploitation à bord de navires ou de plates-formes français ou étrangers, de provoquer par imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements dans les conditions définies à l'article 121-3 du code pénal, un accident de mer tel que défini par la convention du 29 novembre 1969 sur l'intervention en haute mer en cas d'accidents entraînant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures ou de ne pas prendre les mesures nécessaires pour l'éviter est punissable lorsque cet accident a entraîné une pollution des eaux territoriales, des eaux intérieures ou des voies navigables jusqu'à la limite de la navigation maritime. |
« Art. L. 218-22. - Les articles L. 218-11 à L. 218-20 ne sont pas applicables aux navires de guerre et navires de guerre auxiliaires, ainsi qu'aux autres navires appartenant à un État ou exploités par un État et affectés exclusivement, au moment considéré, à un service public non commercial. |
« Art. L. 218-22. - Sans modification | |
Lorsque l'infrac-tion est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-10 ou d'une plate-forme, elle est punie de deux ans d'emprisonnement et de 200 000 euros d'amende. |
|||
Lorsque l'infrac-tion est commise au moyen d'un navire ou engin entrant dans les catégories définies aux articles L. 218-11, |
|||
Lorsque l'infrac-tion est commise au moyen d'un navire ou engin entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-13, elle est punie de 4 000 Euros d'amende. |
|||
II. - Lorsque l'accident de mer visé au I a, directement ou indirectement, soit pour origine la violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement, soit pour conséquence un dommage irréversible ou d'une particulière gravité à l'environnement, les peines sont portées à : |
|||
1° Cinq ans d'emprisonnement et à 500 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-10 ou d'une plate-forme ; |
|||
2° Trois ans d'emprisonnement et à 300 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire ou engin entrant |
|||
3° 6 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire ou engin entrant dans les catégories définies à l'article L. 218-13. |
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Lorsque l'infrac-tion est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies aux articles L. 218-10, L. 218-11 et L. 218-12 ou d'une plate-forme, l'amende peut être portée, au-delà de ce montant, à une somme équivalente à la valeur du navire ou à deux fois la valeur de la cargaison transportée ou du fret. |
|||
III. - Lorsque les deux circonstances visées au premier alinéa du II sont réunies, les peines sont portées à : |
|||
1° Sept ans d'em-prisonnement et à 700 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans la catégorie définie à l'article L. 218-10 ; |
|||
2° Cinq ans d'emprisonnement et à 500 000 euros d'amende, lorsque l'infraction est commise au moyen d'un navire entrant dans les catégories définies aux articles L. 218-11 et L. 218-12. |
|||
L'amende peut être portée, au-delà de ce montant, à une somme équivalente à la valeur du navire ou à trois fois la valeur de la cargaison transportée ou du fret. |
|||
IV. - Les peines prévues aux I et II sont applicables soit au propriétaire, soit à l'exploitant ou à leur représentant légal ou dirigeant de fait s'il s'agit d'une personne morale, soit à toute autre personne que le capitaine ou le responsable à bord exerçant, en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction dans la gestion ou la marche du navire ou de la plate-forme, lorsque ce propriétaire, cet exploitant ou cette personne a été à l'origine d'une pollution dans les conditions définies au présent article. |
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V. - N'est pas punissable, en vertu du présent article, le rejet, consécutif à des mesures ayant pour objet d'éviter un danger grave et imminent menaçant la sécurité des navires, la vie humaine ou l'environnement. |
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« Art. L. 218-23. - Les dispositions des articles L. 218-10 à L. 218-20 inclus et L. 218-22 ne sont pas applicables aux navires, plates-formes et engins maritimes ou fluviaux de toute nature appartenant à la marine nationale, aux services de police ou de gendarmerie, à l'administration des douanes, à l'administration des affaires maritimes ou, d'une manière générale, à tous navires d'Etat utilisés à des opérations de police ou de service public en mer. |
« Art. L. 218-23. - Lorsqu'une infraction prévue aux articles L. 218-11 à |
« Art. L. 218-23. - Lorsqu'une infraction prévue aux articles L. 218-11 à (amendement n° 42) | |
« Lorsqu'une infrac-tion prévue à l'article |
Alinéa sans modification | ||
Art. L. 218-24. - |
« Art. L. 218-24. - |
« Art. L. 218-24. - (amendement n° 43) | |
Le tribunal ne peut user de la faculté prévue à l'alinéa précédent que si le propriétaire ou l'exploitant a été cité à l'audience. |
« Le tribunal ne peut user de la faculté prévue au premier alinéa que si le propriétaire ou l'exploitant a été cité à l'audience. |
Alinéa sans modification | |
II. - Les personnes physiques coupables des infractions prévues par la présente sous-section encourent également à titre de peine complémentaire la peine d'affichage de la décision prononcée ou de diffusion de celle-ci dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal. |
« II. - Les personnes physiques coupables des infractions prévues par la présente sous-section encou-rent également à titre de peine complémentaire la peine d'affichage de la décision prononcée ou de diffusion de celle-ci dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal. |
« II. - Sans modification | |
Art. L. 218-25. - I.- Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues à l'article 121-2 du code pénal, des infractions définies à la présente sous-section. Elles encourent la peine d'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du code pénal. |
« Art. L. 218-25. - I. - Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues à l'article 121-2 du code pénal, des infractions définies à la présente sous-section. Elles encourent la peine d'amende, suivant les modalités prévues par l'article 131-38 du même code. |
« Art. L. 218-25. - I. - Alinéa sans modification | |
II. - Pour les infractions définies aux articles L. 218-10 à L. 218-22, elles encourent également la peine mentionnée au 9° de l'article 131-39 du code pénal. |
« II. - Pour les infractions définies aux articles L. 218-11 à L. 218-20, |
« II. - Pour les infractions définies aux articles L. 218-11 à L. 218-20, les personnes morales encourent également la peine mentionnée au 9° de l'article 131-39 du code pénal. » ; (amendement n° 44) | |
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Paragraphe 2 : Procédure. |
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Art. L. 218-26.- I. - Indépendamment des officiers et agents de police judiciaire, qui exercent leurs pouvoirs conformément au code de procédure pénale, sont habilités à constater les infractions aux dispositions des règles 9, 10, et 20 de l'annexe I, de la règle 5 de l'annexe II, de la règle 7 de l'annexe III, des règles 3, 4 et 5 de l'annexe V et du protocole I de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires mentionnée à l'article L. 218-10, les infractions aux dispositions de la présente sous-section ainsi que les infractions aux dispositions réglementaires prises pour leur application : ……………………………… |
2° Le I de l'article L. 218-26 est ainsi modifié : a) Dans le premier alinéa, les références : « 9, 10 et 20 de l'annexe I, de la |
2° Sans modification | |
4° Les techniciens experts du service de la sécurité de la navigation maritime ; ……………………………… 6° Les personnels embarqués d'assistance et de surveillance des affaires maritimes ; ……………………………… |
b) Les 4° et 6° sont abrogés ; |
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c) Il est ajouté un 13° ainsi rédigé : |
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« 13° Les syndics des gens de mer. » ; |
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Art. L. 218-30. - Le navire qui a servi à commettre l'une des infractions définies aux articles L. 218-10 à L. 218-22 peut être immobilisé sur décision du procureur de la République ou du juge d'instruction saisi. ……………………………… |
3° Dans le premier alinéa de l'article L. 218-30 et dans l’article L. 218-31, les références : « L. 218-10 à L. 218-22 » sont remplacées par les références : « L. 218-11 à L. 218-20 » ; |
3° Sans modification | |
Art. L. 218-31. - Si les faits constitutifs des infractions énumérées aux articles L. 218-10 à L. 218-22 ont causé des dommages au domaine public maritime, l'administration ne peut poursuivre devant la juridiction administrative selon la procédure des contraventions de grande voirie que la réparation de ce dommage. |
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Livre III : Espaces naturels Titre III : Parcs et réserves Chapitre Ier : Parcs nationaux Section 7 : Dispositions pénales Sous-section 1 : Constatation des infractions et poursuites. |
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Art. L. 331-19. - I. - Les agents des parcs nationaux sont habilités à constater dans la zone maritime de ces parcs et des réserves naturelles confiées en gestion aux organismes chargés de ces parcs les infractions aux réglementations intéressant la protection de cette zone. II. - Ils sont aussi habilités à rechercher et à constater dans cette zone maritime : ……………………………… 2° Les infractions définies aux articles L. 218-10 à L. 218-19 et à l'article L. 218-73 du présent code ; ………………………… |
4° Dans le 2° du II |
4° Sans modification | |
Art. L. 332-22. - I. - Les agents des réserves naturelles sont habilités à constater dans la zone maritime de ces réserves les infractions aux réglementations intéressant la protection de cette zone. II. - Ils sont aussi habilités à rechercher et à constater dans cette zone maritime : ……………………………… 2° Les infractions définies aux articles L. 218-10 à L. 218-19 et à l'article L. 218-73 du présent code ; ……………………………… |
|||
Art. L. 334-6. - I. - Sans préjudice des compétences des officiers et agents de police judiciaire et des autres agents spécialement habilités, peuvent être recherchées et constatées dans le parc naturel marin par les agents de l'établissement public chargé des parcs naturels marins, commissionnés à cet effet par l'autorité administrative et asser-mentés : ……………………………… 2° Les infractions à la police des rejets définies aux articles L. 218-10 à L. 218-19, L. 218-22 et L. 218-73 du présent code ; ……………………………… |
5° Dans le 2° du I |
5° Sans modification | |
Code de procédure pénale Livre IV : De quelques procédures particulières Titre XXVI : De la procédure applicable en cas de pollution des eaux maritimes par rejets des navires |
II. - Le code de procédure pénale est ainsi modifié : |
II. - Sans modification | |
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Art. 706-107 - Pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et, s'il s'agit de délits, le jugement des infractions en matière de pollution des eaux marines et des voies ouvertes à la navigation maritime prévues et réprimées par la sous-section 2 de la section 1 du chapitre VIII du titre Ier du livre II du code de l'environnement, qui sont commises dans les eaux territoriales, les eaux intérieures et les voies navigables, la compétence d'un tribunal de grande instance peut être étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel. |
1° L'article 706-107 est ainsi modifié : |
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Les dispositions du premier alinéa s'appliquent également lorsque les infractions mentionnées |
a) Dans le deuxième alinéa, la référence : |
||
Toutefois, dans les affaires qui sont ou apparaissent d'une grande complexité, le procureur de la République près le tribunal de grande instance mentionné au premier alinéa peut requérir le juge d'instruction, dans les conditions et selon les modalités prévues par les articles 706-110 et 706-111 de se dessaisir au profit du tribunal de grande instance de Paris. |
b) Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : |
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« Le tribunal de grande instance de Paris peut également connaître des infractions qui sont ou apparaissent d'une grande complexité dès le stade de l'enquête. » ; |
|||
Cette compétence s'étend aux infractions connexes. |
|||
Un décret fixe la liste et le ressort de ces juridictions du littoral maritime, qui comprennent une section du parquet et des formations d'instruction et de jugement spécialisées pour connaître de ces infractions. |
|||
Art. 706-108 - Pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des infractions visées à l'article 706-107 commises hors des espaces maritimes sous juridiction française à bord d'un navire français, le tribunal de grande instance compétent est le tribunal de grande instance de Paris. |
2° L'article 706-108 est ainsi modifié : a) Dans le premier alinéa, les mots : « à bord d'un navire français » sont supprimés ; |
||
Le tribunal de grande instance de Paris est également compétent pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement de l'infraction visée à l'article |
b) Dans le second alinéa, la référence : |
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III – Le présent article est applicable en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. |
III – Sans modification | ||
CHAPITRE II Dispositions relatives à la qualité de l’air |
CHAPITRE II Dispositions relatives à la qualité de l’air | ||
[Division et intitulé nouveaux] |
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Code de l'environnement Titre II : Air et atmosphère |
Article 7 (nouveau) |
Article 7 | |
Chapitre Ier : Surveillance de la qualité de l'air et information du public Section 1 : Surveillance de la qualité de l'air |
Sans modification | ||
Art. L. 221-1. - I. - L'Etat assure, avec le concours des collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de décentralisation, la surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement. Il confie à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie la coordination technique de la surveillance de la qualité de l'air. Des objectifs de qualité de l'air, des seuils d'alerte et des valeurs limites sont fixés, après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail, en conformité avec ceux définis par l'Union européenne ou, à défaut, par l'Organisation mondiale de la santé. Ces objectifs, seuils d'alerte et valeurs limites sont régulièrement réévalués pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. |
I. – L’article L. 221-1. du code de l'environnement est ainsi modifié : 1° Le I est ainsi modifié : a) La troisième phrase est ainsi rédigée : « Des normes de qualité de l'air ainsi que des valeurs-guides pour l’air intérieur définies par décret en Conseil d'Etat sont fixées, après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l'Union européenne et, le cas échéant, par l'Organisation mondiale de la santé. » ; b) Au début de la dernière phrase, les mots : « Ces objectifs, seuils d'alerte et valeurs limites sont régulièrement réévalués » sont remplacés par les mots : « Ces normes sont régulièrement réévaluées » ; |
||
II. - Au sens du présent titre, on entend par : |
2° Le II est abrogé ; |
||
1° Objectifs de qualité, un niveau de concentration de substances polluantes dans l'atmosphère, fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs de ces substances pour la santé humaine ou pour l'environnement, à atteindre dans une période donnée ; |
|||
2° Seuils d'alerte, un niveau de concentration de substances polluantes dans l'atmosphère au delà duquel une exposition de courte durée présente un risque pour la santé humaine ou de dégradation de l'environnement à partir duquel des mesures d'urgence doivent être prises ; |
|||
3° Valeurs limites, un niveau maximal de concentration de substances polluantes dans l'atmosphère, fixé sur la base des connaissances scientifiques, dans le but d'éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs de ces substances pour la santé humaine ou pour l'environnement. |
|||
III. - Les substances dont le rejet dans l'atmosphère peut contribuer à une dégradation de la qualité de l'air au regard des objectifs mentionnés au premier alinéa sont surveillées, notamment par l'observation de l'évolution des paramètres propres à révéler l'existence d'une telle dégradation. Les paramètres de santé publique susceptibles d'être affectés par l'évolution de la qualité de l'air sont également surveillés. |
3° Dans la première phrase du III, les mots : « objectifs mentionnés » sont remplacés par les mots : « normes mentionnées ». |
||
II - L'article L. 221-2 du même code est ainsi modifié : |
|||
1° Le premier alinéa est ainsi modifié : |
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a) La première phrase est ainsi rédigée : |
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Art. L. 221-2. - Un dispositif de surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement doit avoir été mis en place au plus tard : pour le 1er janvier 1997 dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants, pour le 1er janvier 1998 dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et pour le 1er janvier 2000 pour l'ensemble du territoire national. Les modalités de surveillance sont adaptées aux besoins de chaque zone intéressée. |
« Un dispositif de surveillance de la qualité de l'air et de ses effets sur la santé et sur l'environnement couvre l'ensemble du territoire national » ; b) À la fin de la seconde phrase, le mot : « intéressée » est remplacé par les mots : « , notamment ceux des agglomérations de plus de 100 000 habitants » ; |
||
2° Le second alinéa est ainsi rédigé : |
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Un décret fixe les objectifs de qualité de l'air, les seuils d'alerte et les valeurs limites ainsi que la liste des substances mentionnées au III de l'article L. 221-1. La liste et la carte des communes incluses dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants ainsi que dans les agglomérations comprises entre 100 000 et 250 000 habitants sont annexées à ce décret. |
« Un décret en Conseil d'Etat fixe la liste des substances surveillées ainsi que les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1. La liste et la carte des communes incluses dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants sont annexées à ce décret. » |
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Section 2 : Information |
III. - L'article L. 221-6 du même code est ainsi modifié : |
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Art. L. 221-6. - Sans préjudice des dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, les résultats d'études épidémiologiques liées à la pollution atmosphérique, les résultats d'études sur l'environnement liées à la pollution atmosphérique ainsi que les informations et prévisions relatives à la surveillance de la qualité de l'air, aux émissions dans l'atmosphère et aux consommations d'énergie font l'objet d'une publication périodique qui peut être confiée, pour leur zone de compétence, aux organismes agréés mentionnés à l'article L. 221-3. |
1° Au début du premier alinéa, les mots : « Sans préjudice des dispositions de la loi |
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……………………………… |
2° Le dernier alinéa est ainsi modifié : |
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Lorsque les objectifs de qualité de l'air ne sont pas atteints ou lorsque les seuils d'alerte et valeurs limites mentionnés à l'article L. 221-1 sont dépassés ou risquent de l'être, le public en est immédiatement informé par l'autorité administrative compétente. Cette information porte également sur les valeurs mesurées, les conseils aux populations concernées et les dispositions réglementaires arrêtées. L'autorité administrative compétente peut déléguer |
a) Au début de la première phrase, les mots : « Lorsque les objectifs de qualité de l'air ne sont pas atteints ou lorsque les seuils d'alerte et valeurs limites mentionnées à l'article L. 221-1 sont dépassés ou risquent de l'être » sont remplacés par les mots : « Lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être » ; b) Dans la deuxième phrase, les mots : « valeurs mesurées » sont remplacés par les mots : « niveaux de concentration de polluants ». |
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Chapitre II : Planification Section 1 : Plans régionaux pour la qualité de l'air Art. L. 222-1. - Le président du conseil régional, élabore un plan régional pour la qualité de l'air qui fixe des orientations permettant, pour atteindre les objectifs de qualité de l'air mentionnés à l'article L. 221-1, de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. Les services de l'Etat sont associés à son élaboration. Le conseil régional recueille l'avis du comité de massif pour les zones où s'applique la convention alpine. Ce plan fixe également des objectifs de qualité de l'air spécifiques à certaines zones lorsque les nécessités de leur protection le justifient. |
IV - Le premier alinéa de l'article L. 222-1 du même code est ainsi modifié : 1° Dans la première phrase, les mots : « atteindre les objectifs de qualité de l'air mentionnés à l'article L. 221-1 » sont remplacés par les mots : « respecter les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 applicables à ce plan » ; 2° Dans la dernière phrase, le mot : « objectifs » est remplacé par le mot : |
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……………………………… |
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Art. L. 222-2. - ……………………………… Au terme d'une période de cinq ans, le plan fait l'objet d'une évaluation et est révisé, le cas échéant, si les objectifs de qualité de l'air n'ont pas été atteints. ……………………………… |
V - Après les mots : « le cas échéant, », la fin du troisième alinéa de l'article L. 222-2 est ainsi rédigée : « si les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 222-1 n'ont pas été respectées. ». |
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Art. L. 222-3. - Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de la présente section, notamment les conditions dans lesquelles le représentant de l'Etat dans la région élabore ou révise le plan régional pour la qualité de l'air, lorsqu'après avoir été invité à y procéder, le conseil régional ou, en Corse, l'Assemblée de Corse, ne l'a pas adopté dans un délai de dix-huit mois. |
VI - Dans l'article |
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Section 2 : Plans de protection de l'atmosphère |
VII - L'article L. 222-4 du même code est ainsi modifié : |
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1° Le I est ainsi modifié : |
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Art. L. 222-4. - I. - Dans toutes les agglo-mérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat, les valeurs limites mentionnées à l'article L. 221-1 sont dépassées ou risquent de l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère, compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe. |
a) Les mots : « les valeurs limites mentionnées à l'article L. 221-1 sont dépassées ou risquent de l'être » sont remplacés par les mots : « les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 applicables aux plans de protection de l'atmosphère ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être » ; |
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b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : |
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« Pour les zones mentionnées au premier alinéa, le recours à un plan de protection de l'atmosphère n'est pas nécessaire lorsqu'il est démontré que des mesures prises dans un autre cadre seront plus efficaces pour respecter ces normes. » ; |
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II. - Le projet de plan est, après avis des commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques concernés, soumis, pour avis, aux conseils municipaux et, lorsqu'ils existent, aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressés. L'avis qui n'est pas donné dans un délai de six mois après transmission du projet de plan est réputé favorable. Il est ensuite soumis à enquête publique dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du livre Ier. |
2° La deuxième phrase du II est supprimée ; |
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III. - Eventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête, le plan est arrêté par le préfet. |
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IV. - Pour les agglo-mérations de plus de 250 000 habitants, les plans de protection de l'atmosphère prévus par la présente section sont arrêtés dans un délai de dix-huit mois à compter du 1er janvier 1997. Pour les zones dans lesquelles est constaté un dépassement des valeurs limites, ils sont arrêtés dans un délai de dix-huit mois à compter de la date à laquelle ce dépassement a été constaté. |
3° Le IV est abrogé ; |
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V. - Les plans font l'objet d'une évaluation au terme d'une période de cinq ans et, le cas échéant, sont révisés. |
4° En conséquence, la référence : « V » est rem-placée par la référence : « IV ». |
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VIII. - L'article L. 222-5 du même code est ainsi modifié : |
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1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : |
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Art. L. 222-5. – Le plan de protection de l'atmosphère a pour objet, dans un délai qu'il fixe, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau inférieur aux valeurs limites visées à l'article L. 221-1, et de définir les modalités de la procédure d'alerte définie à l'article |
« Le plan de protection de l'atmosphère et les mesures mentionnées au deuxième alinéa du I de l'article L. 222-4 ont pour objet, dans un délai qu'ils fixent, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1. » ; |
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Lorsque des circonstances particulières locales liées à la protection des intérêts définis aux articles L. 220-1 et L. 220-2 le justifient, le plan de protection de l'atmosphère peut renforcer les objectifs de qualité de l'air mentionnés à l'article L. 221-1 et préciser les orientations permettant de les atteindre. Il peut, également, renforcer les mesures techniques mentionnées aux articles L. 224-1, L. 224-2 et L. 224-4. ……………………………… |
2° Dans la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « les objectifs de qualité de l'air mentionnés » sont remplacés par les mots : « les normes de qualité de l'air mentionnées » et le mot : « atteindre » est remplacé par le mot : « respecter ». |
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Art. L. 222-7. – Les modalités d'application de la présente section sont fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur des installations classées et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail. |
IX. - Dans l'article |
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Chapitre III : Mesures d'urgence |
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Art. L. 223-1. – Lorsque les seuils d'alerte sont atteints ou risquent de l'être, le préfet en informe immédiatement le public selon les modalités prévues par la section 2 du chapitre Ier du présent titre et prend des mesures propres à limiter l'ampleur et les effets de la pointe de pollution sur la population. Ces mesures, prises en application du plan de protection de l'atmosphère lorsqu'il existe et après information des maires intéressés, comportent un dispositif de restriction ou de suspension des activités concourant aux pointes de pollution, y compris, le cas échéant, de la circulation des véhicules, et de réduction des émissions des sources fixes et mobiles. |
X - L'article L. 223-1 du même code est ainsi modifié : 1° Au début de la première phrase, les |
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2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : |
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« Les normes de qualité de l'air mentionnées au premier alinéa applicables au présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d'État pris après l'avis de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail. » |
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Chapitre IV : Mesures techniques nationales de prévention de la pollution atmosphérique et d'utilisation rationnelle de l'énergie Section 1 : Dispositions générales |
XI - Après l'article L. 224-2 du même code, il est inséré un article L. 224-2-1 ainsi rédigé : « Art. L. 224-2-1. - Les dépenses correspondant à l'exécution des prélèvements, analyses, expertises ou contrôles nécessaires pour vérifier le respect des spécifications techniques et des normes de rendement applicables à la fabrication, la mise sur le marché, au stockage, à l'utilisation, à l'entretien et à l'élimination des biens mobiliers visés au 1° du I de l'article L. 224-1 du présent code sont à la charge du vendeur de ce bien ou de son détenteur. » |
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CHAPITRE III Dispositions relatives à la lutte contre l’effet de serre [Division et intitulé nouveaux] |
CHAPITRE III Dispositions relatives à la lutte contre l’effet de serre | ||
Article 8 (nouveau) |
Article 8 | ||
Art. L. 224-1 - I. - En vue de réduire la consommation d'énergie et de limiter les sources d'émission de substances polluantes nocives pour la santé humaine et l'environnement, des décrets en Conseil d'Etat définissent : ……………………………… |
Sans modification | ||
II. - Les décrets mentionnés au I peuvent aussi : ……………………………… |
I. – Le 2° du II de l’article L. 224-1 du code de l'environnement est ainsi modifié : 1° La première phrase est ainsi rédigée : |
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2° Prévoir que les chaudières et les systèmes de climatisation dont la puissance excède un seuil fixé par décret font l'objet d'inspections régulières, dont ils fixent les conditions de mise en oeuvre. Dans le cadre de ces inspections, des conseils d'optimisation de l'installation sont, le cas échéant, dispensés aux pro-priétaires ou gestionnaires ; |
« Prévoir que les chaudières et les systèmes de climatisation dont la puissance excède un seuil fixé par décret font l'objet d'entretiens, de contrôles périodiques ou d'inspections, dont ils fixent les conditions de mise en œuvre. » ; |
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2° Au début de la seconde phrase, les mots : « Dans le cadre de ces inspections » sont remplacés par les mots : « Dans ce cadre ». |
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Chapitre IX : Effet de serre Section 2 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre |
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Art. L. 229-8 – ……………………………… V. - Le plan met en réserve des quotas d'émission destinés à être affectés aux exploitants d'installations autorisées au cours de la durée du plan ainsi qu'à ceux dont l'autorisation viendrait à être modifiée. L'Etat peut se porter acquéreur de quotas en application du II de l'article L. 229-15 pour compléter cette réserve. ……………………………… |
II. – Le V de l’article L. 229-8 du même code est ainsi rédigé : « V. - Le plan met en réserve des quotas d'émission destinés à être affectés : « 1° Aux exploitants d'installations autorisées, ou dont l'autorisation a été modifiée, après la notification initiale à la Commission européenne du projet de plan pour une période donnée et avant le début de sa mise en œuvre ; « 2° Aux exploitants d'installations autorisées, ainsi qu'à ceux dont l'autorisation viendrait à être modifiée, au cours de la durée du plan. « L'État peut se porter acquéreur de quotas en application du II de l'article L. 229-15 pour compléter cette réserve. » |
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Art. L . 229-12. - I. - L'autorité administrative peut, après consultation du public, demander à la Commission européenne que des installations soient temporairement exclues, jusqu'au 31 décembre 2007, du champ des obligations prévues par l'article L. 229-7. |
III. - L’article |
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L'autorité adminis-trative fixe, en application des dispositions du livre V, des prescriptions relatives à la surveillance des installations ainsi exclues et à la limitation de leurs émissions de gaz à effet de serre dans la même proportion que si ces installations étaient soumises aux obligations prévues par l'article L. 229-7. |
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Les exploitants de ces installations sont soumis à des exigences en matière de surveillance, de déclaration et de vérification équivalentes à celles prévues pour les exploitants participant au système d'échange de quotas d'émission et s'exposent, en cas de dépassement de la limitation des émissions de gaz qui leur a été prescrite, au paiement d'une amende de même montant, par tonne de dioxyde de carbone excédentaire, que celle prévue à l'article L. 229-18 pour un quota non restitué. |
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II. - Pour la période triennale débutant le 1er janvier 2005, l'autorité administrative peut, avec l'accord de la Commission européenne, affecter à un exploitant des quotas d'émission supplémentaires non transférables, en cas de circonstances extérieures et imprévisibles tant pour l'exploitant que pour l'Etat, ayant pour conséquences une modification substantielle des émissions d'une ou de plusieurs de ses installations qu'il ne pouvait pas raisonnablement éviter. |
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Art. L . 229-15. - ……………………………… |
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IV. - Lorsque l'État ne dispose plus, dans la réserve constituée en application du V de l'article L. 229-8, de quotas à allouer aux exploitants, ces derniers sont libérés des obligations fixées par la présente section, notamment l'obligation de restituer des quotas prévue à l'article L. 229-7. Il ne leur est pas alloué de quotas au titre du plan en cours. L'autorité compétente fixe à ces exploitants des prescriptions en application des dispositions du livre V du présent code dans les conditions prévues aux deuxième et troisième alinéas du I de l'article L. 229-12. |
IV.- Le IV de l'article L. 229-15 du même code est abrogé. |
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Section 3 : Mise en oeuvre des activités de projet prévues par le protocole fait à Kyoto le 11 décembre 1997 à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques |
V - L'article L. 229-22 du même code est ainsi modifié : 1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : |
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Art. L . 229-22. - Les unités de réduction des émissions et les unités de réduction d'émissions certifiées, respectivement délivrées en application des articles 6 et 12 du protocole de Kyoto précité et des décisions prises par les parties pour leur mise en oeuvre, sont des biens meubles exclusivement matérialisés par une inscription au compte de leur détenteur dans le registre national mentionné à l'article L. 229-16. |
« I. - Les unités de réduction des émissions et les unités de réduction d'émissions certifiées, respectivement délivrées en application des articles 6 et 12 du protocole de Kyoto précité et des décisions prises par les parties pour leur mise en oeuvre, ainsi que les unités de réduction certifiées des émissions temporaires et les unités de réduction certifiées des émissions durables sont des biens meubles exclusivement matérialisés par une inscription au compte de leur détenteur dans le registre national mentionné à l'article L. 229-16. Ils sont négociables, transmissibles par virement de compte à compte et confèrent des droits identiques à leurs détenteurs. Ils peuvent être cédés dès leur délivrance. » ; |
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Chacune de ces unités représente l'émission de l'équivalent d'une tonne de dioxyde de carbone. |
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2° Il est ajouté un II ainsi rédigé : |
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« II. - Les unités de réduction certifiées des émissions temporaires et les unités de réduction certifiées des émissions durables sont définies à l'article 2 du règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission, du |
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Art. L . 229-23. - Les activités de projet prévues par l'article 6 du protocole de Kyoto précité, mises en oeuvre sur le territoire national, réduisant ou limitant directement les émissions des installations visées à l'article L. 229-5, ne peuvent donner lieu à délivrance d'unités de réduction des émissions qu'après annulation d'une quantité équivalente de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans le compte détenu par l'exploitant de l'installation concernée dans le registre national mentionné à l'article L. 229-16. |
VI. - Dans l'article L. 229-23 du même code, après le mot : « directe-ment », sont insérés les mots : « ou indirectement ». |
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CHAPITRE IV Dispositions relatives aux produits biocides [Division et intitulé nouveaux] |
CHAPITRE IV Dispositions relatives aux produits biocides | ||
Article 9 (nouveau) |
Article 9 | ||
I. - Sans préjudice des dispositions de l'article |
I. - Sans modification | ||
1° Les produits biocides destinés à l'assainissement et au traitement antiparasitaire des locaux, matériels, véhicules, emplacements et dépendances utilisés : |
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a) Pour le transport, la réception, l'entretien et le logement des animaux domestiques ou pour la préparation et le transport de leur nourriture, à l'exception des désinfectants utilisés soit contre les maladies contagieuses du bétail soumises à déclaration obligatoire, soit contre celles qui font l'objet d'une prophylaxie collective organisée par l'État ; |
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b) Pour la récolte, le transport, le stockage, la transformation industrielle et la commercialisation des produits d'origine animale et végétale ; |
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c) Pour la collecte, le transport et le traitement des ordures ménagères et des déchets d'origine animale ou végétale ; |
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2° Les produits bioci-des rodenticides. |
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II. – 1. Dans l’intérêt de la santé publique et de l’environnement, l’autorité administrative peut interdire l’utilisation de ces produits |
II. – 1. Dans l’intérêt de la santé publique et de l’environnement, l’autorité administrative peut interdire l’utilisation de ces produits ou déterminer leurs conditions d’utilisation. (amendement n° 45) | ||
2. Tout produit visé au I n’est mis sur le marché, au sens du V de l’article |
2. Tout produit visé au I n’est mis sur le marché, au sens du V de l’article (amendement n° 46) | ||
Cette autorisation transitoire est délivrée à condition que : |
Alinéa sans modification | ||
a) La ou les substances actives contenues dans le produit figurent, pour le type d’usage revendiqué, sur les listes mentionnées à l’annexe II du règlement (CE) n° 1451/2007 de la Commission, du 4 décembre 2007, concernant la seconde phase du programme de travail de dix ans visé à l’article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits biocides ; |
a) Sans modification | ||
b) Aucune des substances actives contenues dans le produit ne fasse l’objet d’une interdiction |
b) Sans modification | ||
c) Le produit soit suffisamment efficace dans les conditions normales d’utilisation, contienne une teneur minimale en amérisant pour les produits rodenticides et respecte les conditions d’étiquetage des produits biocides prévues à l’article L. 522-14 dudit code. |
c) Sans modification | ||
3. L’utilisation des produits visés au I dans des conditions autres que celles prévues dans la décision d’autorisation transitoire et mentionnées sur l’étiquette est interdite. |
3. Sans modification | ||
4. L’octroi de l’autori-sation transitoire n’a pas pour effet d’exonérer le fabricant et, s’il est distinct, le titulaire de cette autorisation, de la responsabilité que l’un ou l’autre peut encourir dans les conditions du droit commun en raison des risques liés à la mise sur le marché de ce produit pour l’environne-ment, la santé de l’homme et des animaux. |
4. Sans modification | ||
Les modalités d’appli-cation du présent II sont fixées par décret en Conseil d’État. |
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III. – 1. Les disposi-tions du chapitre II du titre II du livre V du code de l’environnement s’appliquent aux produits visés au I du présent article, à l’exception des 1° et 2° du I et du 1° du II de l’article L. 522-16 de ce même code. |
III. – Sans modification | ||
2. Est puni de deux ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende le fait de mettre sur le marché un produit biocide visé au I sans l’autorisation transitoire pré-vue au II du présent article. |
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Est puni de six |
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IV. – Sans préjudice de l’article L. 522-18 du code de l’environnement, les autori-sations délivrées aux produits biocides visés au I du présent article dans les conditions prévues par l’article 7 de l’ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l’environnement, non échues à la date d’entrée en vigueur du présent article, sont prorogées jusqu’à l’entrée en vigueur de l’article L. 522-4 de ce même code pour ces produits. |
IV. – Sans modification | ||
V. – Les dépenses résultant de la conservation, de l’examen, de l’exploitation et de l’expertise des informations fournies dans les dossiers de demandes d’autorisations transitoires mentionnées au II ou des essais de vérification peuvent être mises à la charge des producteurs, des importateurs ou des responsables de la mise sur le marché. |
V. – Sans modification | ||
VI. – |
VI. – À l’article 7 de l’ordonnance n° 2001-321 (amendement n° 47) | ||
CHAPITRE V Dispositions relatives aux déchets [Division et intitulé nouveaux] |
CHAPITRE V Dispositions relatives aux déchets | ||
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Code de l’environnement |
Article 10 (nouveau) |
Article 10 | |
Livre V : Prévention des pollutions, des risques et des nuisances Titre IV : Déchets Chapitre Ier : Elimination des déchets et récupération des matériaux Section 2 : Production et distribution de produits générateurs de déchets |
Le code de l’environ-nement est ainsi modifié : |
Sans modification | |
Article L. 541-10-2.- ……………………………… « Pendant une période transitoire courant à compter du 1er janvier 2006 et |
1° L’article L. 541-10-2 est ainsi modifié : a) À la fin du troisième alinéa, les mots : « de ces déchets » sont remplacés par les mots : « des déchets collectés sélecti-vement issus des équipements électriques et électroniques ménagers mis sur le marché avant le 13 août 2005 » ; |
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|
L'élimination de ces déchets issus des collectes sélectives est accomplie par des systèmes auxquels ces personnes contribuent financièrement de manière proportionnée et qui sont agréés ou approuvés par arrêtés conjoints des ministres chargés de l'économie, de l'industrie, de l'écologie et des collectivités territoriales. |
b) Dans le quatrième alinéa, les mots : « de ces déchets » sont remplacés par les mots : « des déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers » ; |
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Section 6 : Dispositions pénales Sous-section 2 : Sanctions Article L. 541-46. - ……………………………… |
2° Le I de l’article L. 541-46 est complété par un 13° ainsi rédigé : |
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« 13° Ne pas respecter les prescriptions édictées en application de l’article 7 du règlement (CE) n° 850/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 modifié concernant les polluants organiques persis-tants et modifiant la directive 79/117/CEE. » |
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Article 11 (nouveau) |
Article 11 | ||
I. – Dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la date de publication de la présente loi, les dispositions relevant du domaine de la loi nécessaires pour mettre les sections 4 et 6 du chapitre Ier du titre IV du livre V du code de l’environnement en conformité avec le règlement (CE) n° 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant les transferts de déchets. |
Sans modification | ||
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II. – Le projet de loi portant ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois à compter de la publication de cette ordonnance. |
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Article 12 (nouveau) |
Article 12 | ||
I. – Dans les condi-tions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordon-nances, dans un délai de douze mois à compter de la date de publication de la présente loi, toutes mesures afin d’adapter |
I. – Dans les condi-tions prévues par l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d’ordon-nances, dans un délai de douze mois à compter de la date de publication de la présente loi, toutes mesures afin d’adapter les dispositions législatives relatives aux produits chimiques et aux biocides du titre II du livre V du code de l’environnement, les dispositions législatives relatives aux risques chimiques du titre Ier du livre IV de la quatrième partie du code du travail, les dispositions pénales du titre IV du livre VII de la quatrième partie du même code, ainsi que l’article L. 5141-2 du code de la santé publique : (amendement n° 48) | ||
1° Au règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions appli-cables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) n° 793/93 du Conseil et le règlement (CE) n° 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission ; |
1°Sans modification | ||
2° Au règlement (CE) n° 842/2006 du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 relatif à certains gaz à effet de serre fluorés ; |
2°Sans modification | ||
|
3° Au règlement (CE) n° 850/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant les polluants organiques persistants et modifiant la directive 79/117/CEE ; |
3°Sans modification | ||
|
4° Au règlement (CE) n° 304/2003 du Parlement européen et du Conseil |
4°Sans modification | ||
|
5° Au règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone ; |
5°Sans modification | ||
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6° À la directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil |
6°Sans modification | ||
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II. - Le projet de loi portant ratification de ces ordonnances est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois à compter de la publication de ces ordonnances. |
II. - Sans modification | ||
Article 13 (nouveau) |
Article 13 | ||
Chapitre IV : Conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages Section 1 : Sites Natura 2000 |
I. – L’article L. 414-4 du code de l’environnement est ainsi rédigé : |
I. – Sans modification | |
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Article L. 414-4. - |
« Art. L. 414-4. - I. – Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après “ Évaluation des incidences Natura 2000 ” : |
||
« 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations, sont applicables à leur réalisation ; |
|||
|
Les travaux, ouvrages ou aménagements prévus par les contrats Natura 2000 sont dispensés de la procédure d'évaluation mentionnée à l'alinéa précédent. |
« 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations. |
||
|
II. - L'autorité compé-tente ne peut autoriser ou approuver un programme ou projet mentionné au premier alinéa du I s'il résulte de l'évaluation que sa réalisation porte atteinte à l'état de conservation du site. |
« II. – Les travaux, aménagements, ouvrages ou installations prévus par les contrats Natura 2000 ou pratiqués dans les conditions définies par une charte Natura 2000 sont dispensés de l’évaluation des incidences Natura 2000. |
« II. – Sans modification | |
|
III. - Toutefois, lors-qu'il n'existe pas d'autre solution que la réalisation d'un programme ou projet qui est de nature à porter atteinte à l'état de conservation du site, l'autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d'intérêt public. Dans ce cas, elle s'assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compen-satoires sont à la charge du bénéficiaire des travaux, de l'ouvrage ou de l'amé-nagement. La Commission européenne en est tenue informée. |
« III. – Les plans, programmes ou projets soumis à un régime administratif d’autorisation, d’approbation ou de déclaration au titre d’une législation ou d’une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000 que s’ils figurent : |
« III. – Sans modification | |
« 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d’État ; |
|||
|
« 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l’autorité administrative com-pétente. |
|||
|
IV. - Lorsque le site abrite un type d'habitat naturel ou une espèce prioritaires qui figurent, au titre de la protection renforcée dont ils bénéficient, sur des listes arrêtées dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, l'accord mentionné au III ne peut être donné que pour des motifs liés à la santé ou à la sécurité publique ou tirés des avantages importants procurés à l'environnement ou, après avis de la Commission européenne, pour d'autres raisons impératives d'intérêt public. |
« IV. – Tout plan, programme ou projet qui ne relève pas d’un régime administratif d’autorisation, d’approbation ou de déclaration au titre d’une législation ou d’une réglementation distincte de Natura 2000 peut être soumis à autorisation en application de la présente section et fait l’objet d’une évaluation des incidences Natura 2000. Une liste locale des plans, programmes ou projets concernés est arrêtée par l’autorité administrative compétente parmi ceux figurant sur une liste nationale de référence établie par décret en Conseil d’État. |
« IV. – Sans modification | |
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« V. – Les listes arrêtées au titre des III et IV par l’autorité administrative compétente sont établies au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000, en concertation notamment avec des représentants de collectivités territoriales et de leurs groupements, de propriétaires, d’exploitants et d’utilisateurs concernés. Elles indiquent si l’obligation de réaliser une évaluation des incidences Natura 2000 s’applique dans le périmètre d’un ou plusieurs sites Natura 2000 ou sur tout ou partie d’un territoire départemental ou d’un espace marin. |
« V. – Sans modification | ||
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« VI. – L’autorité chargée de l’autorisation, de l’approbation ou de recevoir la déclaration s’oppose à tout plan, programme ou projet si l’évaluation des incidences requise en application des III et IV n’a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s’il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000. |
« VI. – Alinéa sans modification | ||
« À défaut pour la législation ou la réglementation applicable au régime d’autorisation, d’approbation ou de déclaration concerné de définir les conditions dans lesquelles l’autorité com-pétente s’oppose, celles-ci sont définies au titre de la présente section. En l’absence d’opposition expresse dans un délai déterminé, le plan, le programme, le projet, |
« À défaut pour la législation ou la réglementation applicable au régime d’autorisation, d’approbation ou de déclaration concerné de définir les conditions dans lesquelles l’autorité com-pétente s’oppose, celles-ci sont définies au titre de la présente section. En l’absence d’opposition expresse dans un délai déterminé, le plan, le programme ou le projet entre en vigueur ou est réalisé à compter de l’expiration dudit délai. (amendement n° 49) | ||
|
« VII. – Lorsqu’une évaluation conclut à une atteinte aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000 et en l’absence de solutions alternatives, l’autorité compétente peut donner son accord pour des raisons impératives d’intérêt public majeur. Dans ce cas, elle s’assure que des mesures compensatoires sont prises pour maintenir la cohérence globale du réseau Natura 2000. Ces mesures compensatoires sont à la charge de l’autorité qui a approuvé le plan ou du bénéficiaire des travaux, de l’installation, de l’ouvrage, de l’aménagement. La Commission européenne en est tenue informée. |
« VII. – Sans modification | ||
|
« VIII. – Lorsque le site abrite un type d’habitat naturel ou une espèce prioritaires qui figurent, au titre de la protection renforcée dont ils bénéficient, sur des listes arrêtées dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, l’accord mentionné au VII ne peut être donné que pour des motifs liés à la santé ou à la sécurité publique ou tirés des avantages importants procurés à l’environnement ou, après avis de la Commission européenne, pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur. » |
« VIII. – Sans modification | ||
|
Article L. 414-5.- - I. - Lorsqu'un programme ou projet de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement entrant dans les prévisions de l'article L. 414-4 est réalisé sans évaluation préalable, sans l'accord requis ou en méconnaissance de l'accord délivré, l'autorité de l'Etat compétente met l'intéressé en demeure d'arrêter immédiatement l'opération et de remettre, dans un délai qu'elle fixe, le site dans son état antérieur. |
II. – Dans le premier alinéa du I de l’article |
II. – Sans modification |
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Article 1er
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Rédiger ainsi l’alinéa 5 de cet article :
« Pour l’application du présent titre, « l’exploitant » s’entend de toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle une activité professionnelle ou qui a reçu par délégation un pouvoir économique important sur le fonctionnement technique, y compris le titulaire d’un permis ou d’une autorisation pour une telle activité, ou la personne faisant enregistrer ou notifiant une telle activité.
« Pour l’application du présent titre, « l’activité professionnelle » s’entend de toute activité pratiquée dans le cadre d’une activité économique, d’une affaire ou d’une entreprise, indépendamment de son caractère privé ou public, lucratif ou non lucratif. »
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Dans l’alinéa 5 de cet article, supprimer le mot : « effectivement ».
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Compléter l’alinéa 5 de cet article par les mots : « ou qui a reçu par délégation un pouvoir économique important sur le fonctionnement technique, y compris le titulaire d’un permis ou d’une autorisation pour une telle activité, ou la personne faisant enregistrer ou notifiant une telle activité ».
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Compléter l’alinéa 5 de cet article par la phrase suivante :
« S’il s’avère que le fait générateur du dommage tire son origine d’une décision de la société mère de l’exploitant, d’un ou plusieurs de ses établissements de crédit, de l’autorité chargée de son contrôle administratif ou de son autorité de tutelle, leur responsabilité de prévenir ou de réparer le dommage peut également être engagée au titre du titre VI de ce code. »
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Dans l’alinéa 9 de cet article, après les mots : « santé humaine », insérer les mots : « et aux écosystèmes endémiques ».
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
I.– Compléter l’alinéa 11 de cet article par les mots : « en tenant compte des critères qui figurent à l’annexe I de la directive 2004/35/CE. »
II.– Supprimer les alinéas 12 et 13.
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Après l’alinéa 14 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« d) Des parcs nationaux, des parcs naturels régionaux, des réserves naturelles, des ZNIEFF, des surfaces concernées par un arrêté de biotopes, des forêts de protection, des sites inscrits ou classés loi 1930, des sites Ramsar. »
Amendements présentés par M. André Chassaigne :
• Dans l’alinéa 15 de cet article, supprimer les mots : « mentionnés au 3° ».
• Après l’alinéa 18 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« II bis. La gravité des dommages est appréciée par l’autorité compétente et par le juge en fonction des critères énoncés dans l’annexe I de la directive 2004/35/CE. »
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Supprimer les alinéas 26 à 32 de cet article.
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Supprimer les alinéas 26 et 27 de cet article.
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Après l’alinéa 35 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle à l’action en réparation, en prévention ou cessation du dommage par les tiers concernés ; elles ne font pas non plus obstacle aux actions ouvertes aux personnes morales prévues par les articles L. 211-5 dernier alinéa, L. 514-16 et L. 541-6, aux organismes visés par l’article L. 132-1, aux associations visées à l’article L. 142-2 et aux fédérations prévues aux articles L. 421-6 et L. 437-18. »
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Supprimer l’alinéa 36 de cet article.
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Supprimer l’alinéa 36 de cet article.
• Supprimer les alinéas 37, 38 et 39 de cet article.
• Dans l’alinéa 46 de cet article, substituer aux mots : « le décret prévu à l’article L. 165-2 », les mots : « l’annexe de la présente loi conforme à l’annexe III de la directive 2004/35 ».
Amendements présentés par M. André Chassaigne :
• Dans l’alinéa 48 de cet article, substituer aux mots : « par l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 », les mots : « par le préfet du département du lieu de la menace de dommage ». [retiré]
• Dans l’alinéa 48 de cet article, substituer aux mots : « peut demander », le mot : « demande ».
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Supprimer l’alinéa 50 de cet article.
• Rédiger ainsi l’alinéa 50 de cet article :
« Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle à l’application de la législation en vigueur en particulier de l’action en réparation, en prévention ou cessation du dommage par les tiers concernés ; elles ne font pas non plus obstacle aux actions ouvertes aux personnes morales prévues par le dernier alinéa de l’article L. 211-5, les articles L. 514-16 et L. 541-6, aux organismes visés par l’article L. 132-1, aux associations visées à l’article L. 142-2 et aux fédérations prévues aux articles L. 421-6 et L. 437-18. »
Amendements présentés par M. André Chassaigne :
• Après l’alinéa 50 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle à l’action en réparation, en prévention ou cessation du dommage par les tiers concernés. Elles ne font pas non plus obstacle aux actions ouvertes aux personnes morales prévues par les articles L. 211-5, L. 132-1, L. 142-2, L. 142-4, L. 421-6 et L. 437-18, L. 514-16 et L. 541-6 du présent code. »
• Dans l’alinéa 55 et dans la première phrase de l’alinéa 56, substituer aux mots : « l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 », les mots : « le préfet ».
• Rédiger ainsi l’alinéa 58 de cet article :
« A défaut d’accord amiable ou en cas d’urgence, l’exploitant peut saisir directement le président du tribunal de grande instance, ou un magistrat désigné par lui, lequel peut alors donner l’autorisation. » [retiré]
• Dans les alinéas 61 à 74 de cet article, substituer aux mots : « l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 », les mots : « le préfet ».
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Dans la première phrase de l’alinéa 63 de cet article, supprimer les mots : « en tenant compte de l’usage du site endommagé ou prévu au moment du dommage ».
• Compléter l’alinéa 64 de cet article par la phrase suivante :
« Ces mesures sont prévues en annexe de la présente loi et sont conformes à l’annexe II de la directive 2004/35 ». [retiré]
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Rédiger ainsi la dernière phrase de l’alinéa 68 de cet article :
« Sauf cas d’urgence, les propositions de l’autorité visée au 2° de l’article L. 165-2 font l’objet d’une enquête publique au titre de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement. »
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Dans la dernière phrase de l’alinéa 68 de cet article, substituer aux mots : « peut les mettre », les mots : « les met ».
• Dans l’alinéa 78 de cet article, substituer aux mots : « peut à tout moment », le mot : « doit ».
• Dans l’alinéa 79 de cet article, substituer aux mots : « tous renseignements nécessaires », les mots : « la communication de tous renseignements et documents, notamment sous forme numérique ». [sans objet]
Amendements présentés par M. André Chassaigne :
• Dans l’alinéa 79 de cet article, après les mots : « tous renseignements nécessaires », insérer les mots : « notamment sous forme numérique ». [sans objet]
• Dans la première phrase de l’alinéa 80 de cet article, substituer au mot : « peut », le mot : « doit ».
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Dans la première phrase de l’alinéa 80 de cet article, substituer aux mots : « peut, après avoir recueilli ses observations, le mettre en demeure », les mots : « le met en demeure, après avoir recueilli ses observations ».
• Dans l’alinéa 87 de cet article, substituer au mot : « peut », le mot : « doit ».
• Supprimer l’alinéa 103 de cet article.
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Après l’alinéa 103 de cet article, insérer les trois alinéas suivants :
« Art. L. 162-28 - Les exploitants des activités visées par le 1° de l’article L. 162-1 constituent des garanties financières destinées à assurer le financement des mesures de prévention et de réparation prises au présent titre. Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l’exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice du fait des dommages causés à l’environnement au sens du présent titre.
Un décret en Conseil d’Etat détermine la nature des garanties et les règles de fixation de leur montant.
Les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l’application de la procédure de consignation prévue à l’article L. 162-18 ».
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Après l’alinéa 103 de cet article, insérer les trois alinéas suivants :
« Art. L. 162-28 - Les exploitants des activités visées par le 1° de l’article L. 162-1 constituent des garanties financières destinées à assurer le financement des mesures de prévention et de réparation prises au présent titre. Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l’exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice du fait des dommages causés à l’environnement au sens du présent titre.
Un décret en Conseil d’Etat détermine la nature des garanties et les règles de fixation de leur montant.
Les manquements aux obligations de garanties financières donnent lieu à l’application de la procédure de consignation prévue à l’article L. 162-18 ».
• Après l’alinéa 103 de cet article, insérer les trois alinéas suivants :
« Les associations ayant reçu l’agrément au titre de l’article L. 141-1 du présent code peuvent alerter l’autorité compétente au moyen d’une lettre recommandée avec accusé réception adressée mentionnant l’exploitant concerné et accompagnée des informations et données pertinentes venant étayer ses observations sur la présomption d’un dommage environnemental.
« Lorsque la demande d’action et les observations qui l’accompagnent indiquent d’une manière plausible l’existence d’un dommage environnemental, l’autorité compétente donne à l’exploitant concerné la possibilité de faire connaître ses vues concernant la demande d’action et les observations qui l’accompagnent.
« L’autorité administrative compétente peut constater à tout moment l’existence d’un dommage. Dans ce cas, les dispositions du présent titre sont applicables. Dans le cas contraire, elle informe l’association demanderesse dans un délai de trois mois du rejet de sa demande d’action. Dans ce cas, elle peut engager les procédures de recours de droit commun devant les juridictions appropriées. »
• Après l’alinéa 120 de cet article, insérer les alinéas suivants :
« Chapitre IV
« Garanties financières
« Les exploitants des activités concernées par la présente loi doivent constituer des garanties financières de manière à assurer le financement des mesures de prévention et de réparation des atteintes éventuelles à l’environnement. »
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Dans l’alinéa 127 de cet article, avant les mots : « un décret en Conseil d’Etat », insérer les mots : « Après consultation des associations de défense de l’environnement, des services de l’Etat et de représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat, ».
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Dans l’alinéa 132 de cet article, substituer aux mots : « mesures de réparation envisagées », les mots : « mesures de prévention et de réparation envisagée ». [sans objet]
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Dans l’alinéa 133 de cet article, après les mots : « mesures de réparation », insérer les mots : « et de prévention ». [sans objet]
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Dans l’alinéa 133 de cet article, substituer aux mots : « mesures de réparation », les mots : « mesures de prévention et de réparation ». [sans objet]
Article additionnel après l’article 1er
Amendements présentés par M. Yves Cochet :
• Le titre V du livre Ier du code de l’environnement est complété par un chapitre II ainsi rédigé :
« Chapitre II
« Actions en réparation
« Art. L. 152-1. – Les obligations liées à la réparation des préjudices liés aux dommages causés à l’environnement par les installations, travaux, ouvrages et activités régis par le présent code, le code de la santé publique et les livres I et II du code rural se prescrivent par trente ans, à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. »
• Le titre V du livre Ier du code de l’environnement est complété par un chapitre II ainsi rédigé :
« Chapitre II
« Actions en réparation
« Art. L. 152-2. – La victime d’un préjudice visé à l’article L. 152-1 du présent code, afin de prouver le bien-fondé de sa demande, solliciter auprès du président du tribunal compétent, ou du juge d’instruction si une information judiciaire est ouverte, une expertise indépendante, réalisée aux frais de l’auteur présumé du dommage. »
Article 3
Amendement présenté par M. Yves Cochet :
Rédiger ainsi cet article :
« I.– Le chapitre V du titre V du livre V du code de justice administrative est complété par un article L. 555-2 ainsi rédigé :
« Lorsque l’état exécutoire pris en application d’une mesure de consignation ordonnée en application des articles L. 162-18, L. 216-6, L. 226-8, L. 414-5, L. 514-1, L. 535-5, L. 541-3 et L. 571-17 du code de l’environnement fait l’objet d’une opposition devant le juge administratif, le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue, statuant en référé, peut, nonobstant cette opposition, à la demande de l’autorité administrative ou de toute personne intéressée, décider que ce recours ne sera pas suspensif, dès lors qu’aucun des moyens avancés ne lui paraît sérieux. Le juge administratif statue dans les quinze jours suivant sa saisine ».
« II.– Le V de l’article L. 226-8, le III de l'article L. 514-1 et l’alinéa 3 de l'article L. 541-3 du code de l’environnement sont abrogés. »
Amendement présenté par M. Yves Cochet:
Après l’alinéa 14 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Art. L. 218-15-1 – Est puni de sept ans d’emprisonnement et de 700 000 euros d’amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d’un navire, d’émettre de façon délibérée des substances appauvrissant la couche d’ozone dans l’atmosphère en violation de la règle 12 de l’annexe VI de la convention MARPOL ». [retiré]
Amendement présenté par M. André Chassaigne :
Après l’alinéa 14 de cet article, insérer l’alinéa suivant :
« Art. L. 218-15-1 – Est puni de sept ans d’emprisonnement et de 700 000 euros d’amende le fait, pour tout capitaine ou responsable à bord d’un navire, d’émettre de façon délibérée des substances appauvrissant la couche d’ozone dans l’atmosphère en violation de la règle 12 de l’annexe VI de la convention MARPOL ». [retiré]
Article 13
Amendements présentés par M. André Chassaigne :
• Dans la première phrase de l’alinéa 10 de cet article, après les mots : « d’exploitants », insérer les mots : « , des associations de protection de l’environnement ». [retiré]
• Rédiger ainsi l’alinéa 11 de cet article :
« L’autorité chargée de l’autorisation, de l’approbation ou de recevoir la déclaration sollicite l’avis de l’autorité en charge de l’environnement sur la qualité de l’étude d’incidence qui lui a été remise. Elle s’oppose à tout plan, programme ou projet si l’évaluation des incidences requise en application des III et IV n’a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante, notamment si l’autorité en charge de l’environnement a émis un avis négatif sur cette étude, ou s’il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000. »
• Dans la troisième phrase de l’alinéa 13 de cet article, supprimer les mots : « de l’autorité qui a approuvé le plan ou ».
Article additionnel après l’article 13
Amendement présenté par M. Jérôme Bignon :
Après l'article L. 103-2 du code des ports maritimes, il est inséré un article L. 103-3 ainsi rédigé :
« Art. L. 103-3. - A l’intérieur de la circonscription du grand port maritime, les espaces à vocation naturelle pérenne délimités dans le projet stratégique, y compris ceux du domaine public maritime naturel ou du domaine public fluvial naturel, peuvent faire l’objet :
- pour les immeubles propriétés du grand port maritime d’une cession,
- pour les immeubles propriétés de l’Etat, après avis du grand port maritime, d’une affectation ou d’une attribution,
au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres en application des articles L. 322-1, L. 322-6 et L. 322-6-1 du code de l'environnement.
« Priorité sera alors donnée au grand port maritime, s’il le demande, pour assurer la gestion patrimoniale de ces espaces. »
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
LISTE DES DIRECTIVES, RÉGLEMENTS ET CONVENTIONS MENTIONNÉS DANS LE RAPPORT
Tableau de transposition de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale dans les 27 états membres – mai 2008
a) Directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ;
b) Directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 concernant la mise sur le marché des produits biocides ;
c) Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ;
d) Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages.
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
– Electricité de France (EDF), M. Claude Jeandron, directeur adjoint du développement durable, M. Bertrand Le Thiec, chargé des relations institutionnelles ;
– Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (ADEME): M. Patrick Souet, directeur adjoint, directeur « déchets et sols », M. Guillaume Chaperon, spécialiste de la pollution des sols, Mme Christine Laymard, chef de cabinet ;
– Electrabel-Suez : M. Ghislain Weissrock, directeur des relations institutionnelles ;
– Assemblée Permanente des Chambres d'agriculture (APCA) : M. Guy Vasseur, président, Mme Nelly Le Corre, responsable environnement, Mme Nathalie Galiri, chargée de mission environnement, Mme Caroline Zakine, chargée de mission environnement, M. Guillaume Baugin, conseiller parlementaire ;
– Association française des entreprises privées (AFEP) : M. Nicolas Boquet, directeur environnement ;
– Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA) : M. Stéphane Pénet, directeur des assurances de biens et des responsabilités, M. Frédéric Gudin du Pavillon, sous-directeur des assurances de biens et des responsabilités, Mme Anne-Marie Papex, chargée de mission ;
– Union des Industries de la Protection des Plantes (UIPP) : M. Philippe Michel, responsable technique et réglementaire, Mme Stéphanie Le Hay, responsable des affaires juridiques et réglementaires ;
– Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) : Mme Pascale Kromarek, membre du comité responsabilité environnementale, M. Léon Cox, chargé de mission droit de l’environnement, M. Guillaume Ressot, directeur adjoint des affaires publiques ;
– Groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS) : M. Philippe Gracien, directeur général ; M. François Burgaud, directeur des relations extérieures ;
– Institut national de l'Environnement industriel et des risques (INERIS) : M. Jacques Bureau, responsable de l’unité « sites et sols pollués » ;
– Fédération nationale des associations de riverains et utilisateurs industriels de l’eau (FENARIVE) : M. Christian Lecussan, président, M. Arnault Comiti, secrétaire général.
LISTE DES DIRECTIVES, RÉGLEMENTS ET CONVENTIONS MENTIONNÉS DANS LE RAPPORT
Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0087:FR:HTML
Directive 79/117/CEE du Conseil, du 21 décembre 1978, concernant l'interdiction de mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant certaines substances actives
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31979L0117:FR:HTML
Convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes
http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/BASIS/pacte/webext/multinde/DDD/19760001.pdf
Convention de Strasbourg sur la limitation de la responsabilité en navigation intérieure
http://www.admin.ch/ch/f/rs/i7/0.747.206.fr.pdf
Règlement (CE) n° 2216/2004 de la Commission du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et à la décision no 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2004:386:0001:0077:FR:PDF
Convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires
Convention Marpol :
– convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires du 2 novembre 1973
– protocole du 17 février 1978
Annexe I Règles pour la prévention de la pollution par hydrocarbures.
Annexe II Règles pour le contrôle de la pollution par des substances liquides nocives.
Annexe III Prévention de la pollution par des substances toxiques transportées par mer sous forme de colis.
Annexe IV Prévention de la pollution par les systèmes sanitaires (eaux grises) des navires.
Annexe V Prévention de la pollution par les ordures des navires.
Annexe VI Prévention de la pollution de l'air par les navires.
– modifications ultérieures
http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/BASIS/pacte/webext/multinde/SDF
http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/BASIS/pacte/webext/multinde/DDD/19730004.pdf
Règlement (CE) N° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:396:0001:0849:FR:PDF
Directive 1999/45/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 1999 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la classification, à l'emballage et à l'étiquetage des préparations dangereuses.
http://admi.net/eur/loi/leg_euro/fr_399L0045.html
Règlement (CE) No 842/2006 du Parlement européen et du Conseil
du 17 mai 2006 relatif à certains gaz à effet de serre fluorés
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:161:0001:0011:FR:PDF
Règlement n° 304/2003/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux (JOCE n° L 63 du 6 mars 2003)
http://aida.ineris.fr/textes/reglements/text7019.htm
Règlement (CE) n° 2037/2000 du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 2000 relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone (JOCE du 29 septembre 2000)
http://aida.ineris.fr/textes/reglements/text7005.htm
Règlement (CE) No 1451/2007 de la Commission du 4 décembre 2007 concernant la seconde phase du programme de travail de dix ans visé à l’article 16, paragraphe 2, de la directive 98/8/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits biocides
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/oj/2007/l_325/l_32520071211fr00030065.pdf
TABLEAU DE TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2004/35/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN
ET DU CONSEIL SUR LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENTALE DANS LES 27 ÉTATS MEMBRES – MAI 2008
Procédure de transposition |
Exonérations pour : • risques de développement • respect de permis |
|||
Terminée au niveau fédéral |
Compétence des Länder (risque d’impact sur leur responsabilité et leurs finances) |
Non |
Extension possible, réalisée par les Länder volontaires | |
Aucune des deux exonérations |
Obligatoire |
Extension possible, réalisée par les Bundesländer (biodiversité et certains dispositions relatives aux sols). L’Etat reste compétent pour l’eau et les sols. | ||
Belgique |
Les deux exonérations |
Non |
Extension possible, réalisée par les régions volontaires | |
Aucune des deux exonérations |
Obligatoire |
? | ||
Chypre |
Terminée |
Les deux exonérations |
Non |
Natura 2000 + grandes forêts nationales + certaines espèces protégées |
Les deux exonérations |
Non |
Identique à la directive, à l’exception de certaines zones | ||
Espagne |
Terminée |
Les deux exonérations |
Obligatoire (à partir du 30 avril 2010) |
Toute ressource naturelle + espèces Natura 2000 + celles déclarées par les autorités nationales et régionales |
Estonie |
Terminée |
Les deux exonérations |
Non |
A toutes les espèces et habitats protégés en droit national |
Finlande |
? |
Non |
? | |
En cours |
Exonération pour risque de développement |
Non |
Non, identique à la directive | |
? |
? |
? | ||
Hongrie |
Terminée |
Exonération pour respect de permis pour les OGM et les pesticides non testés pouvant causer des dommages futurs. |
Optionnel |
A toutes les espèces et habitats protégés en droit national |
Les deux exonérations |
Non |
? | ||
Italie |
Terminée |
Les deux exonérations |
Obligatoire pour certaines industries (nucléaire, transports, stockage de matériel dangereux et fournisseurs de gaz) |
Non, identique à la directive |
Lettonie |
Terminée |
Les deux exonérations |
Optionnel (incitation) |
? |
Lituanie |
Terminée |
Aucune des deux exonérations |
Non |
Non, identique à la directive |
Les deux exonérations |
Non |
Non, identique à la directive | ||
Les deux exonérations |
? |
? | ||
Aucune des deux exonérations |
Non |
Sites nationaux protégés | ||
Aucune des deux exonérations |
Non. Mais, l’autorité compétente peut en exiger lors de la délivrance d’autorisation d’émission |
A toutes les espèces et habitats protégés en droit national | ||
? |
? |
? | ||
Les deux exonérations |
Non |
Décret relatif à certains espèces protégées | ||
? |
Obligatoire (reste à confirmer) |
? | ||
Les deux exonérations |
Non |
Possibilité d’étendre les mesures à des sites présentant un intérêt scientifique | ||
Slovaquie |
Terminée |
Les deux exonérations |
Oui (effectif en 2012) |
? |
? |
Optionnel |
Non, identique à la directive | ||
Suède |
Terminée |
Aucune des deux exonérations mais ces facteurs sont considérés comme circonstances atténuantes en cas de dommage |
Non |
A toutes les espèces et habitats protégés en droit national |