N° 1160
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR :
- LE PROJET DE LOI n° 943 autorisant la ratification de l’accord entre la République française et le Royaume d’Espagne relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Biriatou,
et
- LE PROJET DE LOI n° 1101 autorisant l’approbation de l’accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en gares de Pontarlier et de Vallorbe,
par M. Jacques REMILLER,
Député
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A – LES CONVENTIONS RELATIVES AUX BUREAUX À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS CONCLUES PAR LA FRANCE AVEC LES ETATS VOISINS 7
B – UN CADRE JURIDIQUE HOMOGÈNE 8
C – LES BCNJ DANS L’ESPACE SCHENGEN 9
II – MISE A JOUR DU CADRE JURIDIQUE DES BUREAUX À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS DE VALLORBE, PONTARLIER ET BIRIATOU 11
A – L’ACCORD CONCLU AVEC LA SUISSE RELATIF AUX BUREAUX À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS EN GARES DE PONTARLIER ET VALLORBE 11
B – L’ACCORD CONCLU AVEC L’ESPAGNE RELATIF AU BUREAU À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS À BIRIATOU 13
CONCLUSION 15
EXAMEN EN COMMISSION 17
ANNEXES 19
Annexe 1 : Arrangement entre la France et la Suisse concernant la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne du 19 juillet 1967 21
Annexe 2 : Accord sur la modification de l'arrangement concernant la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne du 1er novembre 1975 25
Annexe 3 : Accord sur la modification de l'arrangement concernant la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne des 7 juin/19 août 1985 29
Annexe 4 : Echanges de notes entre la France et l'Espagne du 18 juin 1976 concernant la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés à Biriatou et au Perthus 33
Mesdames, Messieurs,
Les présents projets de loi soumis à l’examen de l’Assemblée nationale portent modification du cadre juridique de trois bureaux à contrôles nationaux juxtaposés (BCNJ) situés sur la frontière de la France.
Les bureaux à contrôles nationaux juxtaposés permettent à deux Etats voisins d’effectuer sur le sol de l’un d’eux, et l’un après l’autre, tous les contrôles, de douane et de police, prévus par la législation nationale. Ils servent ainsi à regrouper les services des deux Etats dans des installations communes, ce qui favorise la simultanéité de ces contrôles, renforce leur efficacité et accroît la fluidité du trafic. En plus, le regroupement de représentants des administrations des deux parties accentue la coopération et l’échange de renseignements.
Le cadre juridique d’un tel BCNJ se compose de deux volets : d’abord, les gouvernements des deux Etats signent une convention bilatérale qui permet généralement la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés sur la frontière commune. Il s’agit, en l’occurrence, de la Convention entre la France et la Suisse, signée le 28 septembre 1960, et de la Convention entre la France et l’Espagne, signée le 7 juillet 1965. Ensuite, ce sont les autorités compétentes des deux Etats qui fixent d’un commun accord l’établissement d’un BCNJ dans un endroit spécifique. Le but des projets à examiner est de modifier de tels accords.
Etant donné que le Parlement n’a approuvé ni lesdites conventions-cadres ni les accords pris relatifs à la création des BCNJ spécifiques, et que c’est donc la première fois que le Parlement examine le dispositif applicable à ces BCNJ, votre Rapporteur voudrait signaler la récente jurisprudence « Aggoun » du Conseil d’Etat. Dans cette décision du 5 mars 2003, le Conseil d’Etat statue que, en adoptant une loi autorisant l’approbation d’un nouvel avenant à un accord international, le législateur a nécessairement entendu autoriser l’approbation de l’ensemble des stipulations de l’accord initial et de ses avenants dont ce nouvel avenant n’est pas séparable. Il faut donc se rendre compte que, en ratifiant un accord modifiant un accord préalable, est validé en même temps l’accord initial à condition que l’accord modificatif n’en soit pas séparable. C’est la raison pour laquelle les accords initiaux qui sont modifiés par les présents projets de loi sont annexés au présent rapport.
Votre Rapporteur présentera d’abord le dispositif juridique général des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, et examinera ensuite de plus près les accords soumis au Parlement, relatifs plus spécifiquement aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés dans les gares de Pontarlier et Vallorbe, sur la frontière suisse, et à celui de Biriatou, sur la frontière espagnole.
I – LES BUREAUX À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS
A – Les conventions relatives aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés conclues par la France avec les Etats voisins
Afin de simplifier et d’accélérer les formalités relatives au franchissement de la frontière, la France a conclu des conventions bilatérales avec tous les Etats voisins pour créer un cadre juridique pour des points de contrôle uniques, situés sur le territoire d’un seul Etat, à la frontière commune, où pourraient se dérouler en une seule fois les contrôles des deux Etats. Ces points sont dénommés « bureaux à contrôles nationaux juxtaposés » (BCNJ).
Ainsi ont été signées :
- le 18 avril 1958, la Convention entre la République française et la République fédérale d’Allemagne relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux gares communes ou d’échange à la frontière franco-allemande ;
- le 28 septembre 1960, la Convention entre la France et la Suisse relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route ;
- le 30 mars 1962, la Convention entre la République française et le Royaume de Belgique relative aux contrôles à la frontière franco-belge et aux gares communes et d’échange ;
- le 11 octobre 1963, la Convention entre la France et l’Italie relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route ;
- le 21 mai 1964, la Convention entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route ;
- le 7 juillet 1965, la Convention entre la France et l’Espagne relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route ;
- et, le 11 décembre 2001, la Convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Principauté d’Andorre relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés.
B – Un cadre juridique homogène
Toutes les conventions relatives aux BCNJ conclues par la France relèvent d’une structure et d’un contenu assez similaires.
Un premier titre, « dispositions générales », prévoit la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés ainsi que des contrôles dans les véhicules en cours de route sur des parcours déterminés, et permet aux agents compétents de l’un des deux Etats d’exercer leurs fonctions sur le territoire de l’autre Etat, sachant que l’établissement, le transfert, la modification et la suppression des BCNJ ainsi que des parcours sur lesquels des contrôles peuvent être effectués en cours de route sont fixés d’un commun accord entre les autorités compétentes de chaque Etat. Ces arrangements doivent contenir une description précise de la zone de contrôle concernée et sont confirmés par échange de notes diplomatiques.
Ensuite, le titre II, « contrôle », définit les modalités et effets du contrôle que s’autorisent les deux Etats. Il s’agit notamment d’admettre que les prescriptions légales, réglementaires et administratives de l’Etat limitrophe relatives au contrôle sont applicables dans la zone définie de contrôle comme elles le sont dans cet Etat. Elles sont appliquées par les agents de l’Etat limitrophe dans la même mesure et avec les mêmes conséquences que dans leur propre pays. De même, lorsque les prescriptions légales, réglementaires et administratives de l’Etat limitrophe relatives au contrôle sont enfreintes dans la zone, les juridictions répressives de l’Etat limitrophe sont compétentes et statuent dans les mêmes conditions que si ces infractions avaient été commises sur le territoire de cet Etat.
Les conventions prévoient aussi que les agents de l’Etat limitrophe peuvent, à l’occasion des contrôles opérés, arrêter dans la zone décrite les personnes ayant enfreint les prescriptions relatives au contrôle douanier. Elles décrivent les modalités de contrôle et celles concernant les marchandises refoulées, et stipulent que les agents des deux Etats se prêtent assistance pour l’exercice de leurs fonctions dans la zone décrite, en particulier pour régler le déroulement de leurs contrôles respectifs ainsi que pour prévenir et rechercher les infractions aux prescriptions relatives au contrôle.
Dans un titre III consacré aux « agents », les autorités de l’Etat de séjour accordent aux agents de l’Etat limitrophe, pour l’exercice de leurs fonctions, la même protection et assistance qu’à leurs propres agents. Les agents appelés à exercer leurs fonctions dans l’Etat de séjour ont le droit de porter leur uniforme national ou un signe distinctif ainsi que leurs armes réglementaires. L’usage de l’arme n’est, toutefois, autorisé que dans la zone décrite et qu’en cas de légitime défense. Les agents dépendent exclusivement de leur autorité nationale et ne peuvent être appréhendés par l’Etat de séjour pour des actes commis dans l’exercice de leurs fonctions.
Ensuite, il est envisagé dans le titre IV, « bureaux », que les administrations compétentes des deux Etats déterminent d’un commun accord les installations nécessaires pour le fonctionnement dans la zone des services de l’Etat limitrophe ainsi que les indemnisations éventuellement dues pour leur utilisation. Les locaux affectés aux bureaux de l’Etat limitrophe doivent être signalés par des inscriptions et écussons officiels.
Le titre V, « déclarants en douane » permet que les personnes venant de l’Etat limitrophe effectuent auprès des services de cet Etat installés dans la zone toutes les opérations relatives au contrôle dans les mêmes conditions et sous les mêmes réserves que dans l’Etat limitrophe. Certaines de ces conventions (par exemple celles conclues avec la Suisse et avec l’Andorre) stipulent aussi que les personnes résidant dans l’un des Etats contractants peuvent effectuer auprès des bureaux de l’autre Etat toutes les opérations relatives au contrôle, quel que soit l’Etat de séjour, et qu’elles doivent être traitées sur un strict pied d’égalité par les autorités de l’autre Etat.
Finalement, dans un titre VI consacré aux dispositions finales, est généralement créée une commission mixte qui a pour mission de préparer les arrangements concrets et résoudre les difficultés d’application de la convention.
C – Les BCNJ dans l’espace Schengen
Aujourd’hui, la plupart des Etats voisins de la France font partie de l’espace Schengen, institué par l’Accord relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, signé à Schengen le 14 juin 1985. L’Espagne a adhéré en 1992, et l’entrée de la Suisse est attendue pour le mois de novembre 2008.
La coopération au sein de l’espace Schengen est marquée, entre autres, par l’abolition des contrôles aux frontières communes. Néanmoins, les conventions bilatérales relatives aux BCNJ restent en vigueur et les infrastructures de contrôle ont été conservées. Cela se justifie en matière douanière par le fait que les Etats membres peuvent établir des restrictions à la libre circulation des marchandises pour des raisons de moralité publique, d’ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de protection des trésors nationaux (article 30 du traité instituant la Communauté européenne).
Les contrôles en matière d’immigration, par contre, ne peuvent être effectués qu’en retrait de la frontière intérieure. Exceptionnellement, les contrôles peuvent être réintroduits, durant une période limitée, en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure, comme prévu par l’article 23 du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes « code frontières Schengen ».
II – MISE A JOUR DU CADRE JURIDIQUE DES BUREAUX À CONTRÔLES NATIONAUX JUXTAPOSÉS DE VALLORBE, PONTARLIER ET BIRIATOU
A – L’accord conclu avec la Suisse relatif aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en gares de Pontarlier et Vallorbe
Le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse ont signé une convention relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route le 28 septembre 1960 à Berne. Comme toutes les conventions analogues conclues avec les pays bordant la France, cette convention initiale fixe le cadre général de création et d’exercice de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et de contrôles en cours de route à la frontière avec la Confédération suisse. Elle prévoit, dans son article 1er, que l’établissement, le transfert, la modification ou la suppression des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et des parcours sur lesquels des contrôles peuvent être effectués en cours de route seront fixés d’un commun accord par les autorités compétentes des deux Etats.
Depuis, une trentaine d’accords ont été conclus, créant ou modifiant des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en territoires français et suisse, dont, le 19 juillet 1967, l’arrangement concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe (dans le canton de Vaud) et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne, et, le 4 décembre 1969, l’arrangement relatif à la création en gare de Pontarlier (dans le département du Doubs), en territoire français, d’un bureau à contrôles juxtaposés.
Les arrangements relatifs aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en gares de Pontarlier et Vallorbe ont été modifiés plusieurs fois. Pour l’arrangement relatif à la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Pontarlier, il s’agit :
– de l’accord par échange de notes portant modification de l'échange de notes du 4 décembre 1969 confirmant l'arrangement relatif à la création en gare de Pontarlier, en territoire français, d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés, du 17 octobre 1977 ;
– et de l’accord sous forme d'échange de notes, signé les 31 janvier et 20 juillet 1989.
L’arrangement relatif à la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe a été modifié par :
– l’accord sur la modification de l’arrangement concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne du 1er novembre 1975 ;
– l’accord sur la modification de l’arrangement concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne des 7 juin / 19 août 1985.
2) Dispositions principales de l’accord Pontarlier / Vallorbe
L’accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse signé à Paris le 12 septembre 2002 et le 30 avril 2003 est le premier accord dans ce contexte qui est soumis au Parlement pour approbation en vertu de l’article 53 de la Constitution.
Cet accord comporte deux échanges de notes. D’une part, il abroge et remplace l’arrangement du 4 décembre 1969 concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Pontarlier et les modifications y relatives, et d’autre part, il modifie l’arrangement du 19 juillet 1967 concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe. Les arrangements ont été signés respectivement le 5 juin 2000 par le Directeur général des douanes suisses et le 19 juin 2000 par le Directeur général des Douanes et des droits indirects français.
Le dispositif créé et confirmé par l’accord, qui est très semblable dans les deux cas, précise les dispositions de base contenues dans la convention de 1960 en ce qui concerne l’établissement de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés dans les gares de Pontarlier, en territoire français, et de Vallorbe, en territoire suisse, où sont effectués les contrôles français et suisses d’entrée et de sortie concernant le trafic des voyageurs (article 1er alinéa 1 des accords). La zone de contrôle dans la gare est définie à l’article 2 des accords.
S’ajoutent des dispositions spécifiques qui concernent les liaisons ferroviaires entre les deux Etats et permettent d’effectuer en cours de route, sans ralentir le trafic des trains, le contrôle des voyageurs et bagages (article 1er alinéa 2 des accords). En ce qui concerne le contrôle en cours de route, la zone de contrôle est définie à l’article 3 alinéa 1 des accords. Les modifications apportées par le présent accord adaptent la configuration des zones aux évolutions des dessertes ferroviaires entre les deux Etats, et prennent notamment en compte la suppression du trafic de marchandises en gare de Pontarlier depuis le 1er avril 1992.
En outre, a été insérée dans les deux arrangements une nouvelle disposition permettant aux agents des deux Etats de ramener des personnes arrêtées ou refoulées arrivées par le dernier train non plus seulement par chemin de fer. Ainsi, le voyage de retour peut aussi s'effectuer, sur un parcours autorisé, dans le véhicule routier des agents des Etats contractants (article 3 alinéa 4 des accords).
B – L’accord conclu avec l’Espagne relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Biriatou
Les représentants du Président de la République française et du Chef de l’Etat espagnol ont signé une convention relative aux bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et aux contrôles en cours de route le 7 juillet 1965 à Madrid. Comme toutes les conventions analogues, cette convention initiale fixe le cadre général de création et d’exercice de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés et de contrôles en cours de route à la frontière. Depuis, une douzaine d’accords ont été conclus entre la France et l’Espagne, créant ou modifiant des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés en territoires français et espagnol, dont, le 18 juin 1976, un échange de notes concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Biriatou.
L’accord de 1976 prévoit donc la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Biriatou (Pyrénées-Atlantiques) sur l’autoroute A 63, en territoire français, et définit, en détail, la « zone », c’est-à-dire la partie du territoire français à l’intérieur de laquelle les agents espagnols sont habilités à effectuer le contrôle (article 1er alinéa 4 de la convention du 7 juillet 1965).
La gare de péage de Biriatou est implantée en proximité du bureau à contrôles nationaux juxtaposés, au bas d’une pente à 6 %, et a été la source de nombreux accidents de poids lourds. Or, le trafic, déjà significatif (35 000 véhicules légers et 9 000 poids lourds par jour), continue d’augmenter de 3,5 % par an. Afin de remédier à cette situation, la société Autoroutes du Sud de la France (ASF) a décidé de déplacer et d’agrandir la barrière de péage pour l’éloigner de la pente accidentogène et pour en même temps en augmenter la capacité, en passant de 13 à 20 couloirs pour les deux sens de circulation, dont 6 couloirs par sens de circulation pour véhicules lourds au lieu de 3 auparavant. Ce déplacement a entraîné une modification des zones de contrôle du BCNJ.
2) Dispositions principales de l’accord Biriatou
L’accord entre la République française et le Royaume d’Espagne relatif au bureau à contrôles nationaux juxtaposés de Biriatou, signé à Madrid le 13 novembre 2006, porte arrangement administratif entre la direction générale des Douanes et des droits indirects de la République française et de la direction générale des Douanes du Royaume d’Espagne, et a pour but de maintenir les capacités et les moyens de contrôles exercés tant par les autorités douanières que policières des deux Etats (article 1er de l’accord).
Il prévoit le déplacement de la barrière de péage à l’endroit du bureau à contrôles nationaux juxtaposés, nécessitant une restructuration du site ainsi qu’une nouvelle répartition des zones de contrôle, ce qui entraîne une modification de l’accord de 1976.
La nouvelle zone de contrôle est définie à l’article 2 de l’accord. Elle comprend un secteur réservé aux agents espagnols ainsi qu’un secteur réservé aux agents français. La ligne de délimitation entre ces secteurs de compétence est déplacée de 125 mètres depuis son ancien emplacement vers le territoire espagnol. Elle est dorénavant établie, sur le territoire français, à une distance de 80 mètres de la frontière géographique légale sise sur la rivière Bidassoa (article 3 de l’accord).
Durant la période d’exécution des travaux, les administrations intéressées apportent d’un commun accord les modifications successives nécessaires à la délimitation de la zone et des lieux de leur implantation respective ainsi que des lieux de contrôle (article 4).
Le reste de l’échange de notes diplomatiques de 1976 n’est pas modifié et demeure applicable (article 5).
L’accord s’applique déjà - à titre provisoire - depuis la date de sa signature (article 6 alinéa 2 de l’accord). Il est conclu pour une durée initiale de cinq ans, renouvelable tacitement (article 6 alinéa 4).
Les présents accords mettent à jour la situation juridique des bureaux à contrôles nationaux juxtaposés de Pontarlier et Vallorbe sur la frontière entre la France et la Suisse ainsi que du BCNJ de Biriatou, sur la frontière franco-espagnole. Ils facilitent et accélèrent le franchissement de la frontière entre les Etats respectifs, prennent en compte les modifications des dessertes ferroviaires en gares de Pontarlier et Vallorbe et renforcent la sécurité du trafic sur l’autoroute A63 au Pays Basque.
Aussi votre rapporteur est-il favorable à l’adoption des deux présents projets de loi.
La commission examine le présent projet de loi au cours de sa réunion du 14 octobre 2008.
Après l’exposé du rapporteur, M. Jean-Pierre Dufau indique que le bureau de contrôle de Biriatou se situe actuellement sur une section routière particulièrement dangereuse, qui combine une pente de 6% et un virage; il faut donc d'abord se féliciter de l'aménagement routier permis par l'installation du bureau de contrôle. Ce dernier sera-t-il toujours situé sur notre territoire ? Par ailleurs, l'accord permet de renforcer et d'améliorer les contrôles, ce qui prouve que la coopération entre la France et l'Espagne, sur ces sujets, est souhaitable. Enfin, l'accord examiné permettra de revaloriser la convention-cadre à laquelle il fait référence, convention dont on peut d'ailleurs se demander pourquoi elle n'a pas suscité plus d'attention.
M. Jacques Remiller, rapporteur. Les contrôles seront effectués, au titre de l'accord, sur le territoire national. Par ailleurs, la convention-cadre n'a pas été ratifiée par le Parlement, mais la ratification des présents accords permettra la validation de certains accords antérieurs pris dans son contexte.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte les projets de loi (nos 943 et 1101).
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La commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, les présents projets de loi.
NB : Le texte des accords figure en annexe aux projets de loi (n° 943 et 1101).
A N N E X E S
Arrangement entre la France et la Suisse concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne du 19 juillet 1967
Accord sur la modification de l’arrangement concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne du 1er novembre 1975
Accord sur la modification de l’arrangement concernant la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Vallorbe et les contrôles en cours de route sur le parcours Frasne-Vallorbe-Lausanne des 7 juin / 19 août 1985
ANNEXE 4
Echanges de notes entre la France et l’Espagne du 18 juin 1976 concernant la création de bureaux à contrôles nationaux juxtaposés à Biriatou et au Perthus
