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N° 3805

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

TOME II


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

____

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants 7

B.– Mesures fiscales

Article 2 : Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011) 14

Après l’article 2  20

Article 3 : Taxation des hauts revenus – contribution exceptionnelle de 3 % sur le revenu fiscal de référence 28

Après l’article 3  68

Article additionnel après l’article 3 : Assouplissement des conditions d’utilisation des sommes déposées dans un compte d’épargne assurance pour la forêt 85

Article additionnel après l’article 3 : Modification du régime fiscal des titres de sociétés d’investissements immobiliers cotées détenus par des particuliers 86

Article additionnel après l’article 3 : Exonération de la plus-value en cas de vente d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale et modification de l’imposition des cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière 89

Après l’article 3  95

Article additionnel après l’article 3 : Suppression de l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport 96

Article additionnel après l’article 3 : Aménagement des modalités d’exonération des plus-values de cessions d’actifs professionnels 97

Après l’article 3  98

Article 4 : Suppression du dispositif d’abattement d’un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les départements d’outre-mer (article 217 bis du CGI) 109

Article additionnel après l’article 4 : Encadrement de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition, à la gestion et à la conservation de titres de participation 117

Article additionnel après l’article 4 : Encadrement de la déductibilité des redevances de concession de brevets 122

Article additionnel après l’article 4 : Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements en faveur des entreprises de presse 125

Après l’article 4  126

Article additionnel après l’article 4 : Modification du régime des entreprises de paysage 130

Après l’article 4  131

Article 5 : Mise en conformité communautaire du financement des attributions de quotas de CO2 pour les nouveaux entrants 133

Après l’article 5  147

Article additionnel après l’article 5 : Suppression du régime fiscal dérogatoire applicable à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources 150

Après l’article 5  151

Article additionnel après l’article 5 : Modification de la répartition du produit des impositions sur les concessions hydroélectriques 153

Articles additionnels après l’article 5 : Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants et augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel 154

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 6 : Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 158

Article 7 : Non indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement et d’investissement 166

Article 8 : Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) 173

Article 9 : Évolution des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale 187

Après l’article 9  208

Article 10 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 209

Article 11 : Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 218

Article 12 : Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) 224

Article 13 : Compensation au département de Mayotte des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) 246

Article 14 : Ajustement de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) 2012 et 2013 au vu des données définitives de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) liquidée en 2010 254

Article 15 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 258

B.– Autres dispositions

Article 16 : Dispositions relatives aux affectations 266

Article 17 : Modification de la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) 267

Article 18 : Financement de nouveaux radars de sécurité routière 273

Article 19 : Aménagement du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » 277

Article 20 : Création du compte de commerce « Renouvellement des concessions hydroélectriques » 282

Article 21 : Suppression de deux dispositifs d’avances du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » 288

Article 22 Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » 293

Article 23 Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public 297

Article additionnel après l’article 23 : Suppression du compte de concours financier « Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres » 298

Article 24 : Redevance relative aux contrôles renforcés à l’importation des denrées alimentaires d’origine non animale 299

Article 25 : Perception de redevances sanitaires liées à la certification des animaux et des végétaux 302

Article 26 : Affectation à l’État d’une partie de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes, dans le cadre de la budgétisation du financement de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) 311

Article 27 : Transfert à Pôle Emploi de la gestion des indus des allocations de solidarité 315

Article 28 : Modification des taxes perçues par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) 323

Article 29 : Affectation d’une partie du produit de la vente des biens confisqués à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) 331

Article 30 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 335

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 31 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 340

TABLEAU COMPARATIF 353

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 503

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– ImpÔts et ressources autorisÉs

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts existants

Texte du projet de loi :

I.– La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2012 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II.– Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2011 et des années suivantes ;

2° À l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 ;

3° À compter du 1er janvier 2012 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reprend l’autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d’application particulière.

491 dépenses fiscales sont recensées pour 2012 (pour un total de 504 en 2011). Le tome II annexé au présent PLF les détaille en précisant la norme de référence à laquelle chacune déroge.

Les évaluations actualisées des dépenses fiscales au titre de 2011 sont principalement liées :

– aux réévaluations suggérées au Gouvernement par le rapport de l’Inspection générale des finances relatif aux dépenses fiscales et aux niches sociales. Ces changements de méthode, qui concernent principalement l’exonération d’impôt sur le revenu des salaires perçus par les jeunes pour une activité exercée pendant leurs études et la franchise en base de TVA pour les activités lucratives accessoires des associations sans but lucratif, sont à l’origine d’une réévaluation à la hausse du montant des dépenses fiscales de 0,3 Md€ par année ;

– à la réévaluation du coût de certaines dépenses fiscales, en particulier de l’abattement de 10% sur le montant des pensions et des retraites, du crédit d’impôt recherche et des exonérations des produits retirés par les sociétés d’investissement immobilier cotées, pour un montant global de 0,5 Md€ ;

– à la dynamique de certaines dépenses fiscales en faveur de l’emploi, tels le taux réduit de TVA pour les travaux de rénovation (+ 0,2 Md€) et le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile (+ 0,1 Md€) ;

– à la reconduction en 2011 du remboursement partiel de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers dont bénéficient les exploitants agricoles (+ 0,1 Md€).

Elles s’expliquent enfin par l’évolution tendancielle des autres dépenses fiscales.

Les principales réévaluations à la baisse sont les suivantes :

– le régime du bénéfice mondial consolidé (– 0,3 milliard d’euros) ;

– l’exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (– 0,3 milliard d’euros).

Les changements de périmètre ont un impact négligeable. En effet, une seule dépense fiscale a été déclassée alors que son coût pour les finances publiques était inférieur à un million d’euros.

Pour l’année 2012, le Gouvernement prévoit que l’objectif de dépense fiscale atteindra 65,9 milliards d’euros, soit une nette diminution (-1,6 milliard d’euros) par rapport au coût total 2011.

Cette diminution permet de satisfaire pleinement à l’exigence de l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, qui prévoit la stabilisation en valeur, à périmètre constant, du coût des dépenses fiscales sur la période de programmation.

Elle s’explique tout d’abord par l’impact en 2012 de mesures prises antérieurement au PLF 2012. Les principales évolutions sont les suivantes :

– la montée en charge du recentrage du crédit d’impôt en faveur du développement durable (- 0,6 milliard d’euros) ;

– la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls ayant eu à charge un enfant pendant au moins cinq ans (- 0,4 milliard d’euros) ;

– la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») (- 0,4 milliard d’euros) ;

– la réduction d’impôt sur le revenu pour investissements productifs réalisés dans les DOM (- 0,3 milliards d’euros).

Par ailleurs, la suppression du bénéfice mondial consolidé en LFR 2 pour 2011 permet une économie de 0,2 milliard d’euros en 2012.

Le Gouvernement prévoit que le solde des créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2011 ou proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances présente une économie nette chaque année, à partir de 2012 jusqu’à l’horizon 2015.

En particulier, les mesures proposées dans le présent projet de loi de finances généreront une économie de 0,5 milliard d’euros en 2013, puis un coût de respectivement 0,5 milliard d’euros et 0,6 milliard d’euros en 2014 et 2015, du fait de la prorogation du CIDD recentré.

Les principales mesures ayant un impact positif sur les finances publiques sont les suivantes :

– la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») qui permet de générer une économie supplémentaire de 0,3 milliard d’euros par an dès 2013 ;

– l’abattement d’un tiers sur les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer permet de générer une économie de 0,1 milliard d’euros par an dès 2012 ;

 

2011

2012

2013

2014

2015

           

Amendement au PLF 2011

0,0

– 0,2

– 0,2

0,3

0,3

dont réduction d’impôt au titre des investissements au capital

des PME

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

dont crédit d’impôt en faveur de l’intéressement

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

dont demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls

et ayant à charge des enfants pendant au moins 5 ans

 0,1

 0,2

 0,3

0,0

0,0

dont exonération de TICPE pour certains produits d’origine agricole

incorporés directement aux supercarburants et au superéthanol E85

0,0

–0,2

–0,2

0,0

0,0

dont autres

 0,1

 0,1

0,0

0,0

0,0

           

LFR 1 et LFR 2 2011

0,0

0,1

0 ,1

0,1

0,1

dont suppression du bénéfice mondial consolidé (BMC)

0,0

0,2

0,2

0,2

0,2

dont autres

0,0

 0,1

 0,1

 0,1

 0,1

           

Autres lois

– 0,1

0,2

0,2

0,3

0,5

dont remboursement partiel en faveur des agriculteurs de la TICPE

 0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

dont crédit d’impôt recherche

0,0

0,2

0,2

0,3

0,4

dont autres

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

           

PLF 2012

0,0

0,1

0,5

– 0,5

– 0,6

dont abattement d’un tiers sur les résultats provenant d’exploitations

situées dans les DOM

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

dont crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation

principale en faveur des économies d’énergie et du développement

durable

0,0

0,0

0,1

–0,9

–0,9

dont réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré

par certains avantages fiscaux à l’IR

0,0

0,0

0,3

0,3

0,3

dont autres

0,0

0,0

0,0

 0,1

 0,2

           

Gage des dépenses fiscales

– 0,2

0,2

0,7

0,2

0,3

* un signe négatif (respect. positif) représente un coût (respect. une économie) pour le budget de l’État

Observations et décision de la Commission :

L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Le présent article autorise également la perception, par l’État et les autres personnes publiques, des recettes non fiscales – produits du patrimoine public, revenus commerciaux, amendes et pénalités... – et des fonds de concours.

Le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose en ce sens que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

I.– L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir.

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement... ». Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. À cet égard, l’information relative aux ressources de l’État s’est substantiellement améliorée au cours des dernières années et les documents budgétaires, envoyés chaque année avec la régularité d’un pendule avant le premier mardi d’octobre, apparaissent globalement de qualité.

Le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens décrit l’ensemble des recettes, fiscales ou non fiscales, du budget général de l’État ainsi que l’impact budgétaire des mesures fiscales adoptées depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances initiale. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux sont présentées dans les projets annuels de performance.

Le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens comporte, conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980, une présentation des dépenses fiscales et des mesures considérées comme des modalités de calcul de l’impôt. L’exposé des motifs du présent article fixe également un objectif annuel de dépenses fiscales, commenté dans l’exposé général du présent rapport.

Enfin, le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens comporte une présentation des fonds de concours, dont le montant global apparaît également à l’état A et à l’article d’équilibre.

La « nouvelle frontière » à franchir touche aux modalités de traitement des remboursements et dégrèvements d’impôt. Une telle évolution viendrait couronner les efforts réalisés en matière d’information du Parlement depuis plusieurs années. Elle a déjà été entamée dès le présent projet de loi avec une présentation détaillée, dans le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens, des montants nets de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée. Cette première amélioration, que le Rapporteur général salue, pourrait être complétée sur deux points.

D’une part, il semble envisageable, sans remettre en cause le principe de non-contraction, de préciser, à l’état A, le montant net des principales impositions – impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée et taxe intérieure sur les produits pétroliers – en complément du montant brut qui y est inscrit. Une telle évolution limiterait le risque de confusion entre produits brut et net et rendrait plus lisible les révisions des prévisions de recettes découlant des amendements adoptés en cours de discussion parlementaire ou des réévaluations effectuées en cours d’année par les lois de finances rectificatives.

D’autre part, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne doivent pas venir, à l’article d’équilibre, en diminution des impôts d’État. S’il est vrai qu’ils sont traités en moindres recettes en comptabilité nationale, ils sont dénués de tout lien avec les ressources de l’État et constituent, au sein du budget de l’État, une dépense. Le fait de les rapprocher avec les recettes fiscales nettes brouille la compréhension de celles-ci.

En matière d’impositions affectées à des personnes morales distinctes de l’État – principalement sécurité sociale, collectivités territoriales et opérateurs –, le tome I de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens offre, sur le fondement du 1° de l’article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.

La présentation ainsi faite ventile les différentes impositions par grands secteurs d’action publique. Elle est complétée par le rapport sur les prélèvements obligatoires, déposé par le Gouvernement au début de la session ordinaire. Il recense les prélèvements obligatoires, qui recouvrent une réalité proche de celle des impositions de toute nature, en les ventilant par sous-secteurs d’administration publique.

Le tableau ci-après récapitule ces impositions affectées. L’évolution la plus notable concerne l’exercice 2011 et la transformation du panier fiscal compensant les allègements généraux de charges en ressources pérennes de la sécurité sociale. Le panier dit « Fillon » n’est donc plus ajusté chaque année en fonction du coût du dispositif et la sécurité sociale peut bénéficier de sa dynamique sans qu’elle ne soit « reprise » par l’État.

LES IMPOSITIONS AFFECTÉES

(en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

 

1. Secteur social

     

Contribution sociale généralisée

81 818

86 400

88 863

Contribution remboursement de la dette sociale

5 852

6 277

6 455

Droits de consommation sur les tabacs

9 745

10 491

10 961

Taxe sur les salaires

11 437

11 749

11 984

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

4 135

4 266

4 411

Prélèvement 2 % patrimoine et placements

2 085

2 478

3 928

Compensation exonérations heures supplémentaires (a)

2 970

3 153

3 110

Autres

23 486

26 863

27 758

Total secteur social

141 528

151 677

157 470

2. Emploi et formation professionnelle

     

Taxe d’apprentissage

1 565

1 594

1 648

Financements du congé individuel formation

194

198

204

Participation formation continue

5 294

5 395

5 578

Contribution de solidarité travailleurs privés d’emploi

1 349

1 336

1 350

Contribution 1,1 % patrimoine et placements (RSA)

-

-

-

Autres

1 881

1 919

1 906

Total formation

10 283

10 442

10 686

3. Organismes consulaires

1 800

1 890

2 099

4. Équipement, logement, transports

     

Versement transport Paris – Île-de-France

3 025

3 095

3 264

Versement transport province

2 966

3 034

3 171

Cotisations logement des employeurs

2 462

2 603

2 667

Participation à l’effort de construction

1 544

1 573

1 630

Autres

4 030

4 701

5 136

Total équipement, logement, transports

14 027

15 006

15 868

5. Secteur agricole

250

254

270

6. Industrie, recherche, commerce et artisanat

1 150

1 199

1 225

7. Collectivités territoriales

     

DMTO et taxes additionnelles

9 331

10 358

10 698

TIPP départements

6 203

6 538

6 572

TIPP régions

3 795

4 088

4 263

Taxe conventions d'assurance

3 208

6 154

6 445

Cartes grises

1 917

1 942

1 925

Taxe électricité

-

-

-

Taxe enlèvement des ordures ménagères

5 708

6 150

6 591

Autres

4 600

2 909

2 935

Total collectivités territoriales

34 762

38 139

39 429

8. Divers

     

Redevances agences de l’eau

1 396

1 536

1 604

Centre national du cinéma et de l’image animée

731

718

727

Autres

2 936

2 596

2 609

Total divers

5 063

4 850

4 940

TOTAL hors collectivités territoriales

174 101

185 318

192 558

TOTAL GÉNÉRAL

208 863

223 457

231 987

(a) Y compris une fraction de droits sur les tabacs.

     

Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.

 

II.– LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2012 (alinéa 5). Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2011 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).

*

* *

La Commission adopte l’article premier sans modification.

*

* *

B.– Mesures fiscales

Article 2

Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011)

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1° L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 088 € le taux de :

« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 6 088 € et inférieure ou égale à 12 146 € ;

« – 14 % pour la fraction supérieure à 12 146 € et inférieure ou égale à 26 975 € ;

« – 30 % pour la fraction supérieure à 26 975 € et inférieure ou égale à 72 317 € ;

« – 41 % pour la fraction supérieure à 72 317 € » ;

2° Dans le 2, les montants : « 2 336 € », « 4 040 € », « 897 € » et « 661 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 2 385 € », « 4 125 € », « 916 € » et « 675 € » ;

3° Dans le 4, le montant : « 439 € » est remplacé par le montant : « 448 € ».

II.– Dans le second alinéa de l’article 196 B du même code, le montant : « 5 698 € » est remplacé par le montant : « 5 817 € ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article prévoit d’indexer les tranches de revenus et les seuils du barème qui lui sont associés, adoptés à l’article 2 de la loi de finances pour 2011, comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2011 par rapport à 2010, soit 2,1 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article viser à indexer les tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu ainsi que les seuils et plafonds intervenant dans le calcul de cet impôt à hauteur de l’évolution des prix hors tabac prévue en 2011, soit 2,1 %.

Sont ainsi indexés :

– les limites des tranches du barème de l’impôt (1° du I) ;

– les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial (2° du I) ;

– la décote (3° du I) ;

– l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (II).

I.– L’INDEXATION DES LIMITES DES TRANCHES DU BARÈME

Le 1° du I propose d’actualiser le niveau des tranches du barème. Ainsi, au titre des revenus perçus en 2011, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 088 euros le taux de :

– 5,5 % pour la fraction supérieure à 6 088 euros et inférieure ou égale à 12 146 euros ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 12 146 euros et inférieure ou égale à 26 975 euros ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 26 975 euros et inférieure ou égale à 72 317 euros ;

– 41 % pour la fraction supérieure à 72 317 euros.

Certains plafonds et limites prévus par le code général des impôts évoluent, de droit, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

On peut citer, par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires (3° de l’article 83 du code général des impôts). Il en est de même pour le plafond de la déduction de 10 % sur les pensions (a du 5 de l’article 158 du même code). Quant à la réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (qui procèdent notamment à la fourniture gratuite de repas), elle voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement afin que l’évolution du plafond soit prévisible et n’entrave pas le versement des dons.

Le tableau suivant recense les plafonds et limites concernés par l’évolution des limites des tranches du barème.

SEUILS ET PLAFONDS ÉVOLUANT COMME LA LIMITE SUPÉRIEURE DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

2011

2012

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83–3

   

– minimum …………………………………………………………...

421

430

– minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d’emploi depuis plus d’un an ………………………………………..

924

943

– maximum ……………………………………………………….. 

14 157

14 454

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

Article 158–5 a

   

– minimum …………………………………………………………...

374

382

– maximum ………………………………………………………...

3 660

3 737

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 312

2 361

– soit lorsque le revenu net global ne dépasse pas ………………...

14 220

14 518

ou

1 156

1 180

– si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder …………………………………………………………….

22 930

23 412

Réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (a) ………….

Article 200–4

521

532

(a) Cette réduction d’impôt, qui permet aux personnes en difficulté de déjeuner et d’accéder à des soins, voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement.

II.– L’INDEXATION DES PLAFONDS APPLICABLES AU QUOTIENT FAMILIAL ET À L’ABATTEMENT POUR RATTACHEMENT AU FOYER FISCAL D’UN ENFANT MAJEUR MARIÉ OU AYANT DES ENFANTS À CHARGE

Le 2° du I propose de relever les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial.

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.

Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

Selon l’indexation proposée au présent article :

– le plafond de la demi-part de droit commun passera de 2 336 euros à 2 385 euros.

Le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial ;

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2010 ET 2011

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié - Premier revenu imposable plafonné

Revenus 2010 – LFI 2011

Revenus 2011 – PLF 2012

3

73 674

75 220

4

94 504

96 487

5

115 334

117 754

Source : Direction de la législation fiscale.

– le plafond appliqué à l’avantage retiré des deux premières demi-parts correspondant au premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou séparés ayant à charge un ou plusieurs enfants et les élevant seuls sera de 4 125 euros contre 4 040 euros aujourd’hui ;

– le plafond pour la demi-part bénéficiant aux contribuables célibataires, divorcés ou séparés, vivant effectivement seuls, sans personne à charge mais ayant élevé (seul ou non) un ou plusieurs enfants âgé(s) d’au moins 26 ans sera porté de 897 euros à 916 euros ;

– le montant de la réduction d’impôt accordée à certains contribuables lorsque l’avantage résultant de l’application du quotient familial est limité par le plafonnement pour des demi-parts supplémentaires spécifiques (personnes vivant seules ayant élevé un ou plusieurs enfants, sans personne à charge, dont le dernier enfant est âgé de 25 ans au plus et personnes se trouvant dans les situations suivantes : invalidité personnelle, du conjoint ou d’une personne à charge, qualité d’ancien combattant ou de pensionné de guerre) sera de 675 euros contre 661 euros en l’état du droit. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. En fait, ce dispositif en deux étapes (quotient familial plafonné auquel s’ajoute une réduction d’impôt elle-même plafonnée) constitue simplement un plafond spécifique pour les situations décrites ci-dessus.

Le II du présent article relève l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (article 196 B du code général des impôts).

Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.

Il est proposé de porter l’abattement de 5 698 euros à 5 817 euros.

Le coût de l’indexation des plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial est estimé à 76 millions d’euros.

III.– L’INDEXATION DE LA DÉCOTE

La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86–1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.

Le 3° du I propose de porter la base de calcul de la décote de 439 euros à 448 euros. Les contribuables bénéficieront d’une décote égale à la différence entre 448 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2012

(en euros)

Revenus 2011 – Projet de loi de finances pour 2012

NOMBRE DE PARTS

Premier revenu net imposable bénéficiant de la décote (cotisation de 62 €)

Dernier revenu net imposable bénéficiant de la décote (cotisation de 894 €)

1

12 192

16 162

1,5

15 305

21 045

2

18 349

25 928

2,5

21 393

30 811

3

24 437

34 545

3,5

27 481

37 589

Source : Direction de la législation fiscale.

Le coût de l’indexation de la limite de la décote est évalué à 61 millions d’euros.

Le coût total des dispositions du présent article, évalué à 1 752 millions d’euros, se décompose comme suit :

(en millions d’euros)

 

2012

Moindres recettes d’impôt sur le revenu

1 584

Moindres recettes d’impôt de solidarité sur la fortune

44

Moindres recettes DMTG

42

Moindres recettes de taxe foncière

9

Moindres recettes de taxe d’habitation

73

Coût total de la mesure

1 752

*

* *

La Commission est tout d’abord saisie de l’amendement I-CF 74 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Si les recettes fiscales sont moindres aujourd’hui, cela résulte pour une large part de l’abaissement continu du taux marginal de l’impôt sur le revenu. Pour à la fois restaurer ces recettes et rétablir la justice de la fiscalité des revenus, il faudrait supprimer les niches fiscales ainsi que les prélèvements forfaitaires libératoires, ce que nous proposerons dans des amendements ultérieurs, et, une fois cela fait, créer une nouvelle tranche d’impôt sur le revenu à 45 %. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Avis défavorable. La contribution exceptionnelle qu’il est prévu d’instituer, assise sur le revenu fiscal de référence, est beaucoup plus juste.

M. Pierre-Alain Muet. Peut-on vraiment parler de justice fiscale lorsque le taux moyen d’imposition des contribuables les plus aisés n’atteint même pas 20 % ? La justice exige d’une part de supprimer les niches fiscales – le rapporteur général devrait sans mal nous suivre sur ce point –, d’autre part de rétablir la progressivité de l’impôt.

M. Jean-Claude Sandrier. L’impôt sur le revenu est le plus juste qui soit parce qu’il est progressif. Mais on n’a cessé de rogner cette progressivité et d’abaisser le taux marginal qui, de 64 % il y a une vingtaine d’années, n’est plus aujourd’hui que de 41 % – et je ne parle même pas de la multiplication des niches. Tout cela a conduit à ce que les 1 % les plus aisés ne s’acquittent que de 17 % du produit total de cet impôt. C’est donc une question de justice fiscale que d’augmenter le taux marginal et de restaurer une réelle progressivité du barème. Cela accroîtrait aussi les rentrées fiscales.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 158 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Dans l’un de ses récents rapports, la Cour des comptes relevait que l’impôt sur le revenu avait été totalement « dévitalisé » et son effet redistributif quasiment réduit à néant. Dans l’attente d’une réforme plus complète, cet amendement, qui tend à instituer deux nouvelles tranches, permettrait une meilleure redistribution tout en permettant de lutter contre les déficits publics – il n’est pas sérieux en effet de prétendre que des économies suffiront à les combler.

M. le rapporteur général. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment.

M. Henri Emmanuelli. M. Garrigue a raison.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 sans modification.

*

* *

Après l’article 2

La Commission examine les amendements I-CF 13 et I-CF 11 de M. Dominique Baert, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Dominique Baert. Les anciens combattants bénéficient aujourd’hui d’une demi-part supplémentaire au titre de l’impôt sur le revenu à partir de 75 ans. J’avais en son temps proposé que cet âge soit abaissé à 70 ans. N’ignorant pas ce qui me serait objecté aujourd’hui si je réitérais cette proposition, je demande par l’amendement I-CF 13 qu’il soit ramené à 73 ans, et par l’amendement I-CF 11, de repli, à 74 ans.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le Gouvernement a choisi une autre voie, préférable, qui consiste à revaloriser l’indice de calcul de la retraite du combattant, en le portant de 44 à 48 points.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le Président de la République en avait pris l’engagement. Mais l’entrée en vigueur de la mesure au 1er juillet fait qu’elle n’aura pas à être financée avant le 1er janvier 2013. C’est donc dans le projet de loi de finances initiale pour 2013 que les crédits nécessaires devront être dégagés. Écoutant hier les explications du rapporteur spécial, Jean-François Lamour, lors de l’examen des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », je n’ai pu m’empêcher de penser à un précédent, celui de la revalorisation de la retraite complémentaire des exploitants agricoles, dont la majorité en avait décidé le principe sans en prévoir le financement. C’est une autre qui avait ultérieurement dû en trouver les moyens ! Les chefs d’exploitation n’avaient pas été dupes de la manœuvre. Les anciens combattants ne le seront pas davantage : le budget pour 2012 ne comporte pas d’effort budgétaire en leur faveur.

M. Jean-François Lamour. Cette revalorisation de quatre points constitue une grande avancée ! Jamais n’avait ainsi été reconnu à sa juste valeur l’engagement de nos forces armées sur l’ensemble des terrains : en effet, la participation à des opérations extérieures (OPEX) permet aujourd’hui, sous certaines conditions, d’obtenir la carte du combattant et, partant, la retraite du combattant. Celle-ci a été revalorisée de près de 40 % ces dernières années. Conformément aux engagements pris par le Président de la République en 2007, elle a progressé continûment et il est désormais acquis que la mesure prend effet chaque année le 1er juillet, ce qui permet un effort à la fois juste, raisonnable et raisonné.

Vous craignez un marché de dupes, monsieur le président. Mais pourquoi l’opposition, lorsqu’elle était au pouvoir, n’a-t-elle pas augmenté cette retraite d’un centime ? Elle en avait tout loisir ! Vous êtes donc aujourd’hui particulièrement mal placés pour critiquer cette mesure, attendue par le monde combattant.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’avancée est incontestable. Il n’en reste pas moins que la mesure reste à financer. Il appartiendra à la majorité issue des urnes en 2012 d’en trouver le premier euro dans le budget pour 2013.

M. Dominique Baert. Mes amendements seraient, eux, d’application immédiate et nos collègues de la majorité seraient bien avisés de les voter.

M. Philippe Vigier. Félicitons-nous de cette revalorisation de quatre points. Souvenons-nous que l’an passé, nous défendions sur tous les bancs, une revalorisation de deux points, que l’on nous contraignit, à une heure tardive de la nuit, à ramener à un point.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine ensuite les amendements I-CF 47 et I-CF 45 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Après avoir commencé par supprimer le dispositif de subvention aux heures supplémentaires, d’un coût annuel estimé à 4,5 milliards d’euros, ce qui est absurde alors que la conjoncture exigerait qu’on soutienne l’emploi, il conviendrait d’affecter trois milliards à la création de 300 000 emplois au profit des jeunes – et le milliard et demi restant à une augmentation de la prime pour l’emploi au bénéfice des salariés les plus modestes. L’amendement I-CF 47 augmenterait donc la prime pour l’emploi de 40 % - l’amendement I-CF 45 est un amendement de repli.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Les 4,5 milliards d’euros d’exonérations sociales et fiscales sur les heures supplémentaires profitent pour près de 90 % aux salariés. Or ce sont les salariés modestes, notamment les ouvriers, qui effectuent des heures supplémentaires. Sous couvert de justice, votre proposition pénaliserait en fait les couches populaires.

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas sérieux !

M. Charles de Courson. Je suis toujours étonné de la persistance dans l’erreur de nos collègues. Ces exonérations bénéficient massivement aux salariés modestes…

M. Henri Emmanuelli. Et créent des chômeurs !

M. Charles de Courson. Je pensais que nous nous accordions tous, y compris nos collègues de gauche, à reconnaître que la prime pour l’emploi n’avait aucun caractère incitatif et à considérer qu’une vraie réforme consisterait à la fusionner avec de réelles mesures en faveur de l’emploi. La majorer irait donc dans le mauvais sens.

M. Christian Eckert. Le rapporteur général pourrait-il nous indiquer le coût des exonérations sur les heures supplémentaires dans la fonction publique ? Avec le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite, le volume d’heures supplémentaires explose chez les fonctionnaires, en particulier chez les enseignants. Comment se répartissent les 4,5 milliards d’euros entre privé et public ?

M. Marc Le Fur. La mesure préconisée, qui serait préjudiciable aux ouvriers, repose en outre sur une conception erronée du marché du travail, dont nos collègues socialistes persistent à penser qu’il est homogène. C’est cette même erreur qui les avait amenés à considérer que le passage aux 35 heures créerait mécaniquement de l’emploi. Tel n’a pas été le cas, précisément parce que le marché du travail est segmenté. Dans certains secteurs, comme l’agro-alimentaire, on ne peut se passer des heures supplémentaires tout simplement parce qu’on n’arrive pas à trouver les salariés nécessaires.

M. Louis Giscard d'Estaing. L’exposé sommaire dit que notre pays serait « le seul au monde à avoir institué un système de destruction d’emplois financé par des fonds publics ». Mais que pensent nos collègues des exonérations destinées à compenser les 35 heures ? Un peu de cohérence !

Les exonérations sociales sur les heures supplémentaires s’appliquent aussi aux cotisations salariales – c’est d’ailleurs le seul dispositif de la sorte dans lequel elles sont concernées – , ce qui en fait l’une des principales mesures en faveur du pouvoir d’achat.

M. le président Jérôme Cahuzac. Soyons objectifs. Pour les salaires jusqu’à 1,3 fois le SMIC, les exonérations résultent de la ristourne Juppé. Pour les salaires jusqu’à 1,7 fois – maintenant 1,6 fois ce montant –, il s’agit de la compensation des 35 heures.

M. Henri Emmanuelli. Une fois n’est pas coutume, je ne suis pas en total désaccord avec notre collègue Giscard d’Estaing. Toutes ces exonérations ont provoqué de formidables effets d’aubaine. Les chefs d’entreprise ont continué d’affirmer que les 35 heures leur coûtaient 11 %, quand il n’en allait pas de plus de 3 %, parce qu’avait aussi entre-temps été supprimée la part salariale de la taxe professionnelle. La mesure avait à l’époque coûté 75 milliards de francs mais chacun semble l’avoir oublié. Ne répétez-vous pas à l’envi que la gauche n’a jamais rien fait en matière de taxe professionnelle ?

Dans mon département des Landes, les entreprises de l’agro-alimentaire, plutôt que d’embaucher, recourent massivement aux heures supplémentaires, ne cachant d’ailleurs pas que cela leur coûte moins cher. Jusqu’à quand nierez-vous l’évidence ? Vous avez inventé avec les exonérations sociales et fiscales sur les heures supplémentaires une machine à fabriquer du chômage.

Pour le reste, cet amendement a trait à la prime pour l’emploi. Vous vous égarez donc dans vos commentaires…

M. Jean-Claude Mathis. Marc Le Fur a raison, certaines entreprises ne trouvent pas de personnel, comme je le constate pour les viticulteurs en Champagne.

M. Henri Emmanuelli. Il ne faut pas s’en étonner quand il s’agit d’emplois peu intéressants, mal payés !

M. Jean-Claude Mathis. Cela concerne des emplois permanents dans les vignes ou dans les caves, et la convention collective du secteur est pourtant très avantageuse.

M. le rapporteur général. Je m’efforcerai d’obtenir pour le débat en séance publique les chiffres précis que souhaite Christian Eckert. La défiscalisation des heures supplémentaires dans le secteur public, concentrée pour l’essentiel dans l’Éducation nationale, concerne plusieurs centaines de milliers de personnels. Son coût n’est donc pas négligeable.

Je voudrais apporter mon témoignage, complétant celui de Marc le Fur. En proche banlieue parisienne, notamment dans mon secteur, on compte encore beaucoup de petites entreprises industrielles. Lorsqu’elles reçoivent des commandes supplémentaires, elles ne trouvent pas à Pôle emploi les personnels très spécialisés pour faire face. Heureusement qu’elles peuvent recourir aux heures supplémentaires ! Cela étant, il est vrai que la défiscalisation est plus appropriée en période de croissance, quand peuvent exister des tensions sur le marché du travail, et que le dispositif était donc plus pertinent dans le contexte économique de 2007.

Un dernier mot sur les 35 heures. Fin 2001-début 2002, j’avais été frappé dans ma circonscription à la sociologie très contrastée, de constater que la population aisée de cadres moyens et supérieurs de Bry-sur-Marne et du Perreux se réjouissait des 35 heures tandis que les ouvriers et la population beaucoup plus modeste du secteur de Champigny se plaignaient de ce qu’elles avaient fait baisser leur pouvoir d’achat, en réduisant le volume d’heures supplémentaires qu’ils pouvaient effectuer. À l’évidence, les cadres et les ouvriers n’étaient pas du même avis !

M. Henri Emmanuelli. Quel était celui des chômeurs ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Convenons ensemble que les 35 heures sont sans doute plus adaptées en période de stagnation ou de récession qu’en période de croissance, et que c’est l’inverse pour les exonérations de charges et la défiscalisation des heures supplémentaires.

Un rapport du Comité d’évaluation et de contrôle (CEC), élaboré comme c’est la règle dans cette instance par deux collègues, l’un de la majorité, l’autre de l’opposition, a établi que le volume d’heures supplémentaires effectuées dans notre pays depuis la défiscalisation est en gros resté le même. Il y a certes peut-être eu des transferts mais j’ai du mal à imaginer que, sur les 750 millions d’heures supplémentaires effectuées chaque année, il n’y ait pas eu d’effet d’aubaine, pour le coup très coûteux.

M. Jean-Pierre Gorges. Le coût de la mesure dans la fonction publique est estimé à 300 millions d’euros, monsieur Eckert.

On ne pouvait espérer beaucoup du dispositif en période de récession, mais il conserve tout son intérêt car nous sommes convaincus que la croissance va redémarrer. Ce sont 9,4 millions de personnes qui en ont bénéficié, parmi lesquelles beaucoup de salariés qui avaient continué en 2002 de travailler 39 heures. Ce serait une profonde injustice que de reprendre aujourd’hui à ces personnes, qui n’avaient donc pas bénéficié pleinement de l’instauration des 35 heures, l’avantage financier que leur ont procuré l’exonération de charges et la défiscalisation des heures supplémentaires. En réalité, aux 12 milliards d’exonérations de charges accordées pour compenser le passage aux 35 heures payées 39, nous avons ajouté très précisément 3,2 milliards au titre de la défiscalisation, mais ce n’était qu’un avantage dû aux salariés qui restaient à 39 heures.

Il est vrai que dans le contexte économique de 2008-2009, le dispositif n’a pas accru le volume d’heures supplémentaires, mais il a contribué à une plus grande justice sociale. Cela n’a pas concerné les emplois rémunérés au SMIC, vite passés aux 35 heures, mais plutôt ceux rémunérés 1,3 ou 1,4 fois le SMIC. Il serait raisonnable, me semble-t-il, d’en rester au dispositif actuel. Plutôt que de nous affronter stérilement sur le sujet, débattons vraiment, notamment du fait de savoir si la durée du travail doit être fixée par le Parlement ou plutôt branche par branche, voire entreprise par entreprise. N’oublions jamais que les victimes sont à chaque fois les mêmes. Les 35 heures avaient réduit le volume d’heures supplémentaires. Supprimer le gain que procure l’actuel dispositif aux salariés les plus modestes serait une autre erreur.

M. Christian Eckert. Je ne remets pas en question les conclusions du rapport que nos collègues Jean-Pierre Gorges et Jean Mallot ont rendu au CEC sur le sujet. Mais, d’après les travaux que nous menons actuellement pour le CEC aussi, François Cornut-Gentille et moi-même, sur le thème de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il semble que le coût de la mesure dans la fonction publique serait supérieur à celui indiqué.

Par ailleurs, comment nier l’aubaine scandaleuse que constituent ces exonérations quand un groupe comme Arcelor-Mittal ferme des hauts fourneaux en Lorraine et fait faire des heures supplémentaires à ses salariés sur d’autres sites français, comme à Fos-sur-Mer, tout simplement parce que cela revient moins cher ?

M. Olivier Carré. Les 35 heures sont obligatoires, pas les heures supplémentaires. Et dans les périodes d’ajustement, c’est loin d’être neutre, monsieur le président.

L’effet d’aubaine né des avantages dits Fillon sera corrigé dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

M. Yves Censi. Sans rouvrir le débat sur les 35 heures, force est de constater qu’elles ont constitué une aubaine pour de grandes entreprises qui avaient tout à fait les moyens de les financer parce qu’elles avaient déjà en projet d’organiser en leur sein une plus grande flexibilité du travail.

Pour le reste, nul ne peut nier l’extrême difficulté de trouver de la main-d’œuvre qualifiée pour certains métiers dans certains secteurs géographiques. Pour recruter un chaudronnier dans le nord de l’Aubrac, il faut chercher activement dans la France entière pendant plusieurs mois, avant de pouvoir, avec de la chance, pourvoir le poste ! Il aurait fallu tenir compte de la diversité des situations selon les territoires, et cela, les lois Aubry ne l’ont pas permis.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quand Olivier Carré nous dit que les 35 heures sont obligatoires, sans doute veut-il dire qu’il s’agit de la durée légale du travail. Mais cette durée légale a été fortement affectée par la loi sur les heures supplémentaires…

M. Pierre-Alain Muet. Je veux d’abord rappeler que l’amendement dont nous discutons vise à augmenter la prime pour l’emploi, même si son exposé sommaire mentionne le dispositif des heures supplémentaires.

Je suis frappé du caractère idéologique de notre débat. M. le président et M. le rapporteur général nous ont expliqué que certaines mesures pouvaient être pertinentes ou non en fonction de la conjoncture économique, mais subventionner les heures supplémentaires ou réduire le temps de travail, cela relève exactement de la même logique, cela fait jouer les mêmes mécanismes économiques. Simplement, il faudrait se demander quelle est la situation conjoncturelle et s’interroger sur ce qui est opportun dans ce contexte. C’est d’ailleurs ce que font des pays comme l’Allemagne, qui abordent le sujet non pas de façon idéologique, mais de façon pragmatique. Dans les années cinquante et soixante, lorsque nous étions dans une situation de plein emploi et de pénurie massive de travailleurs, subventionner les heures supplémentaires aurait été la seule façon d’accroître la production, mais le raisonnement ne vaut pas dans la situation de sous-emploi et de demande restreinte que nous connaissons actuellement. Subventionner les heures supplémentaires dans ce dernier cas produit un effet de substitution : ceux qui ont un emploi travaillent plus mais, en contrepartie, les entreprises embauchent moins. Au total, selon l’OFCE, l’effet sur le revenu global est nul, comme dans toute situation où jouent seulement les effets de substitution. Cette mesure, qui peut être intelligente dans une conjoncture donnée, devient donc absurde dans notre situation. Et je m’étonne que le Gouvernement n’ait pas changé de politique à partir du moment où la conjoncture a changé. En Allemagne, la question de la durée du travail est, je le répète, une question pragmatique, pas idéologique.

M. François Goulard. Et avec Martine Aubry, ce n’est pas une question idéologique ?

M. Pierre-Alain Muet. En 2000, les 35 heures étaient adaptées à la conjoncture !

Face à la crise, les Allemands ont mis en place le Kurzarbeit – travail court –, équivalent du chômage partiel chez nous, pour maintenir les salariés dans l’entreprise, et ils ont réduit le temps de travail. La durée hebdomadaire du travail y est de 35 heures et demie, contre 38 heures en moyenne chez nous. Résultat : le taux de chômage, qui était identique au nôtre à la veille de la crise, a baissé, passant de 7,5 % à 6 % entre l’été 2008 et aujourd’hui alors que nous en sommes à 10 %.

Notre politique de subvention des heures supplémentaires est totalement inadaptée à notre situation. C’est une hérésie économique dans la conjoncture actuelle et je suis persuadé que tous les enseignants d’économie la prendront comme exemple d’absurdité conjoncturelle.

La Commission rejette les amendements I-CF 47 et I-CF 45 de M. Pierre-Alain Muet.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 58 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Je propose une mesure d’indexation automatique des seuils et barèmes de la prime pour l’emploi.

Suivant l’avis du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 3

Taxation des hauts revenus – contribution exceptionnelle de 3 % sur le revenu fiscal de référence

Texte du projet de loi :

I.– La section 0I du chapitre III du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts est intitulée : « Contribution exceptionnelle sur les hauts revenus » et il est rétabli un article 223 sexies ainsi rédigé :

« Art. 223 sexies.– I. – 1° Il est institué à la charge des contribuables passibles de l’impôt sur le revenu, une contribution de 3 % sur la fraction du revenu fiscal de référence du foyer fiscal, tel que défini au 1° du IV de l’article 1417 sans qu’il soit fait application des règles de quotient définies à l’article 163-0 A, qui excède les limites suivantes :

« – 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ;

« – 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

« 2° La contribution est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu.

« II.– 1° Les contribuables qui remplissent les conditions mentionnées au 1° du I ne sont toutefois pas redevables de la contribution lorsque la moyenne des revenus fiscaux de référence du foyer fiscal de l’année d’imposition et des deux années précédentes est inférieure à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

« Cette disposition est applicable aux contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années antérieures à celle de l’imposition.

« 2° En cas de modification de la situation de famille du contribuable au cours de la période de référence, la moyenne mentionnée au 1° est établie selon les modalités suivantes :

« a) En cas d’union, à partir des revenus fiscaux de référence du couple et de la somme des revenus fiscaux de référence des foyers fiscaux auxquels les conjoints ont appartenus.

« Toutefois, en cas d’option au titre de l’année d’établissement de la contribution pour l’imposition séparée définie au second alinéa du 5 de l’article 6, les dispositions du présent 2° ne sont pas applicables ;

« b) En cas de divorce, séparation ou décès, à partir des revenus fiscaux de référence du foyer fiscal auquel le contribuable passible de la contribution a appartenu au cours de cette période.

« Le bénéfice des dispositions du présent 2° est subordonné au dépôt d’une réclamation comprenant les informations nécessaires au calcul de la moyenne calculée selon les modalités ainsi précisées.

« Les réclamations sont adressées au service des impôts dans le délai prévu aux articles R. 196-1 et R. 196-3 du livre des procédures fiscales. Elles sont présentées, instruites et jugées selon les règles de procédure applicables en matière d'impôt sur le revenu ;

« 3° Pour le calcul de la moyenne mentionnée au présent II, le revenu fiscal de référence déterminé au titre des années 2009 et 2010 s’entend de celui défini au 1° du IV de l’article 1417. Il s’entend de celui défini au 1° du I du présent article pour les revenus fiscaux de référence déterminés à compter de 2011. »

II.– La fin du dernier alinéa du 1 de l’article 170 du même code est ainsi modifiée :

« 1° Après la référence : « 163 quinquies C bis », le mot : « et » est remplacé par le signe : « , » ;

« 2° Après la référence : « 7 du III de l’article 150-0 A », sont insérés les mots : « et le montant net imposable des plus-values mentionnées aux articles 150 U à 150 UD. »

III.– 1° Le I est applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2013 ;

2° Le II s’applique aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1er janvier 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans un contexte de réduction des déficits publics et de redressement de nos finances publiques, le Gouvernement propose, dans un esprit de justice fiscale, de demander un effort exceptionnel aux contribuables les plus aisés qui prendrait la forme d’un prélèvement assis sur le revenu fiscal de référence.

Le revenu fiscal de référence permet d’appréhender la plupart des ressources effectivement perçues par un foyer fiscal au cours d’une année civile, c’est-à-dire, notamment, les revenus professionnels et les revenus et profits tirés du capital (intérêts, dividendes, plus-values mobilières et immobilières), sans tenir compte des crédits et réductions d’impôt.

Il s’agirait d’une base d’imposition mieux adaptée pour apprécier les ressources des foyers fiscaux qu’il est envisagé de soumettre à un effort supplémentaire.

La contribution serait égale à 3 % de la fraction de ces revenus qui excède un seuil fixé à 500 000 euros pour un célibataire et 1 000 000 pour un couple. Il serait tenu compte des évolutions importantes du revenu, souvent dues à des revenus exceptionnels, pour déterminer le champ de la contribution, en faisant la moyenne de ces revenus au titre de l’année d’imposition et des deux années antérieures.

La contribution serait applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2013.

Cette mesure génèrerait un gain budgétaire de 200 millions d’euros en 2012.

Enfin, les obligations déclaratives seraient complétées concernant les plus-values immobilières imposables.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à instaurer une contribution supplémentaire à la charge des contribuables les plus aisés assise sur leur revenu fiscal de référence (RFR). Exceptionnelle au regard de sa durée d’application puisqu’elle a vocation à disparaître dès le retour du déficit public sous le seuil de 3 % de PIB, cette contribution accroît la progressivité de l’imposition des contribuables disposant des plus hauts revenus, tout en poursuivant :

– un objectif de justice fiscale avec la fixation d’un seuil de taxation acceptable au regard du niveau de contribution actuelle des foyers fiscaux concernés ;

– un objectif d’efficacité fiscale reposant sur la définition d’une nouvelle assiette taxable neutralisant les différences de traitement selon la composition des revenus dont disposent les contribuables visés et permettant d’appliquer un taux bas.

Cette contribution très ciblée doit donc rester exceptionnelle et tendre uniquement à mieux répartir la charge des efforts à réaliser entre les différents contribuables pour parvenir aux résultats de réduction du déficit public que la France s’est engagée à respecter.

I.– CHARGE DE L’IMPÔT PORTANT SUR LES CONTRIBUABLES LES PLUS AISÉS ET PROGRESSIVITÉ DE LEUR IMPOSITION

S’ajoutant aux impositions déjà acquittées au titre de l’impôt sur le revenu, la contribution exceptionnelle renforce la progressivité de l’imposition des contribuables les plus aisés. Elle s’inscrit en ce sens dans la continuité des réformes menées depuis 2008, notamment en matière d’encadrement des avantages fiscaux, tout en marquant une étape supplémentaire puisqu’il ne s’agit plus seulement de préserver l’imposition, mais bien de l’augmenter si la capacité contributive du contribuable le permet.

Au travers de cette nouvelle contribution, le présent article souligne également en creux les imperfections de l’impôt sur le revenu pour parvenir au résultat recherché. Celles-ci sont bien connues et n’appellent pas de réponse simple. Néanmoins, elles contribuent à expliquer la perte du poids de cet impôt dans l’ensemble des prélèvements obligatoires, sa moindre progressivité sur la dernière décennie et la légitimité d’une solution temporaire visant à introduire une nouvelle contribution plutôt que de majorer les taux d’imposition en vigueur.

A.– LA CHARGE DE L’IMPÔT PORTANT SUR LES PLUS AISÉS

Le Conseil des prélèvements obligatoires souligne dans son rapport de mai 2011, « Prélèvements obligatoires sur les ménages : progressivité et effets redistributifs », que la concentration de l’impôt sur le revenu n’a cessé de s’accroître depuis vingt ans.

Sur le fondement de l’impôt acquitté sur les revenus de 2009, il apparaît ainsi que les 10 % des foyers disposant des plus hauts revenus ont supporté 74 % de l’impôt net alors qu’ils n’en acquittaient que 62 % en 1975.

La concentration de l’imposition est d’autant plus forte que le niveau des revenus progresse. À titre d’illustration, les contribuables représentant 1 % des foyers les plus aisés (soit 360 000 foyers) concentrent 8,1 % du revenu brut déclaré contre 37,3 % de l’impôt acquitté.

Cette concentration rend compte notamment de la hausse du nombre des contribuables non imposables qui représentent actuellement 46,5 % du total des foyers fiscaux (1) (avec un effet difficilement mesurable des dispositifs PPE et RSA « chapeau ») et de la hausse des revenus des contribuables les plus aisés. La concentration de l’impôt ne signifie donc pas que les contribuables les plus aisés s’acquittent d’une plus forte imposition pour un même niveau de revenu et donc que l’impôt soit devenu plus progressif qu’il ne l’était.

Cette plus forte concentration ne signifie pas non plus que l’impôt est plus redistributif. L’effet redistributif de l’impôt sur le revenu est ainsi resté stable depuis la fin des années 1990 et ce malgré l’instauration de la PPE et du RSA, du fait du moindre poids de l’impôt sur le revenu dans l’ensemble des prélèvements obligatoires (il ne représente ainsi plus que 5,7 % en 2009 contre 9 % en 1995).

B.– LE MOINDRE POIDS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU AU REGARD DU REVENU BRUT DES MÉNAGES

Cette évolution est d’autant plus remarquable que l’impôt sur le revenu est assis sur une assiette très dynamique, dont le taux de croissance annuelle moyen sur la décennie est de 3,6 % (2), ce qui traduit une augmentation de 37 % du revenu brut déclaré depuis 2000.

(en milliards d’euros)

Revenu de l’année

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Produit net de l’IR

47,3

44,5

46,5

48,5

49,9

49,9

45,9

49,1

44,9

47,5

Indice

100

94

94

98

102

106

97

104

95

100

Revenu brut déclaré

702,3

731,6

763,5

784,7

819,3

843,2

884,9

921,8

935,5

963,1

Indice

100

104

109

112

117

120

126

131

133

137

Part de l’IR dans le revenu brut déclaré

6,7 %

6,1 %

6,1 %

6,2 %

6,1 %

5,9 %

5,2 %

5,3 %

4,8 %

4,9 %

Source : CPO, données DGFIP.

Certaines mesures d’allègement de l’impôt sur le revenu ont donc permis de minorer progressivement les montants d’imposition, de sorte que le produit net de l’impôt sur le revenu n’évolue plus depuis dix ans.

C.– LA MOINDRE PROGRESSIVITÉ DE L’IMPOSITION DES PLUS AISÉS ET LES MESURES PRISES DEPUIS 2008 POUR LA RENFORCER

La baisse de produit de l’impôt s’accompagne d’une moindre progressivité : le taux d’effort (3) au regard de l’impôt sur le revenu des ménages appartenant aux cinq premiers déciles est resté stable (notamment parce qu’ils demeurent peu ou pas imposables), alors que ce taux d’effort a fortement baissé depuis 2000 à mesure que le niveau des revenus des contribuables augmente.

Les causes de la moindre progressivité de l’impôt sur le revenu sont à rechercher dans les nombreux leviers dont ont bénéficié les plus aisés pour s’acquitter d’une imposition plus faible. Ce constat doit néanmoins être nuancé pour la période récente au regard des réformes entreprises depuis 2008 visant notamment à encadrer le recours à la défiscalisation.

1.– La moindre progressivité des taux marginaux, liée notamment à la simplification du barème de l’impôt sur le revenu, devrait pour partie être corrigée par la remontée des taux moyens d’imposition au barème

Plusieurs réformes du barème de l’impôt sur le revenu ont été menées depuis 2000, la plus décisive étant la réforme de simplification du barème et d’allègement de l’imposition de l’ensemble des contribuables entreprise en 2006 qui reposait sur une réduction du nombre de tranches et sur l’intégration de l’abattement de 20 % dans le barème (qui s’est traduite par une baisse de 20 % des taux). La suppression de cet abattement ne s’est toutefois pas accompagnée de mesure visant à neutraliser la suppression du plafonnement de cet avantage qui fonctionnait comme une huitième tranche pour les contribuables concernés. La répartition du gain de la réforme s’est donc faite en faveur des contribuables les plus aisés. Les contribuables appartenant au dernier décile de RFR en 2005 ont ainsi bénéficié au total d’un peu moins du tiers de l’allègement d’imposition opéré par la réforme, soit de plus d’un milliard d’euros.

Cependant, l’évolution des seuls taux marginaux ne permet pas d’appréhender la progressivité réelle de l’imposition du fait de l’existence de nombreux avantages fiscaux venant minorer le montant de l’imposition et de modalités particulières du calcul de l’impôt reposant sur l’application de taux forfaitaires. Pour ces mêmes raisons, la seule modification du barème par l’ajout d’une tranche supplémentaire n’est pas en mesure de répondre à l’objectif d’une meilleure progressivité de l’impôt sur le revenu si aucune correction n’est apportée à son assiette ou si son montant est constamment minoré par l’activation d’avantages fiscaux. Ainsi, le choix a été fait depuis 2008 d’encadrer au préalable le recours à la défiscalisation, puis de majorer progressivement l’imposition des plus aisés.

Depuis les années 1990, le nombre de réductions d’impôt et de crédits d’impôt a fortement augmenté. Or, l’avantage en impôt retiré de ces dispositifs est très différent selon le décile de revenu auquel le contribuable appartient. Ainsi, les déciles supérieurs sont d’autant plus fortement incités à réduire leur imposition qu’ils disposent des moyens d’actionner les niches fiscales et qu’ils peuvent maximiser le montant de l’avantage obtenu. Selon le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité, les contribuables appartenant au dernier décile concentrent ainsi 62 % des réductions d’impôt. Au contraire, les contribuables appartenant aux quatre premiers déciles bénéficient en moyenne de moins d’un quart du montant de réductions d’impôt auquel ils pourraient prétendre en raison de la faiblesse de leur imposition. Hors PPE, les crédits d’impôt auraient également un impact régressif puisqu’ils bénéficient à 63 % aux 20 % des contribuables les plus aisés (48 % si l’on inclut la PPE).

Parmi les contribuables imposables à la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu au titre des revenus 2009, 6 497 ont ainsi annulé leur imposition grâce aux réductions d’impôt et crédits d’impôt dont ils ont bénéficié (4 799 au titre des revenus de 2010), 3 738 ont réduit leur imposition de 90 % à 100 % (3 222 au titre des revenus 2010) et 6 229 l’ont réduite entre 70 % et 90 % (5 897 au titre des revenus de 2010). Néanmoins, ces comportements d’optimisation importante du montant de l’imposition devraient très fortement diminuer dans les années à venir du fait de la mise en œuvre de plus en plus stricte du plafonnement global et des rabots opérés sur les taux des principales niches fiscales.

En effet, les nombreuses mesures d’encadrement de la dépense fiscale votées ces trois dernières années devraient, après épuisement du stock de réductions d’impôt acquises au titre d’années antérieures, se traduire par une augmentation sensible du taux d’imposition des contribuables les plus aisés au titre de l’imposition au barème. Quatre mesures principales ont ainsi été prises :

– le plafonnement individuel des réductions d’impôt dont l’avantage n’était pas limité (à l’exception du régime fiscal des monuments historiques) et un plafonnement spécifique aux niches outre-mer ;

– la transformation des mesures d’assiette en réductions d’impôt plafonnées, à l’instar du dispositif Malraux ou des dispositifs en faveur du logement locatif ;

– l’introduction d’un plafonnement global de l’avantage retiré de l’utilisation de certaines niches dont le niveau n’a cessé d’être abaissé depuis sa première application aux revenus 2009. Il limite actuellement l’avantage en impôt obtenu par les contribuables à un montant égal à 18 000 euros plus 6 % de leur revenu imposable ;

– la mise en œuvre d’un rabot sur les taux des principales niches à l’impôt sur le revenu en loi de finances pour 2011 qui est doublé dans le cadre du présent projet de loi.

En 2012, l’effet de ces mesures sera d’ailleurs sensible puisque le coût prévisionnel de certaines des niches les plus mobilisées par les contribuables souhaitant minorer leur imposition ne progresse plus ou diminue même pour la première fois. À titre d’exemple, le coût annuel de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement productif en outre-mer baisse de 730 millions d’euros en 2011 à 470 millions prévus pour 2012.

2.– L’effet des modalités d’imposition particulières selon la composition des revenus sur les taux d’imposition moyens à l’impôt sur le revenu

La faiblesse relative des taux d’imposition moyens à l’impôt sur le revenu (sans distinction des modalités d’imposition) s’explique également par l’existence de prélèvements forfaitaires libératoires et de taux forfaitaires inférieurs à ceux applicables au barème. Or, on constate que la part des revenus imposés au barème diminue fortement avec le niveau de revenu perçu. Par conséquent, les taux des prélèvements forfaitaires libératoires et les taux forfaitaires étant moins élevés pour ces contribuables que ceux du barème de l’impôt sur le revenu, le taux moyen total d’imposition aura tendance à baisser au fur et à mesure que le niveau de revenu augmente.

Les trois tableaux ci-dessous permettent ainsi d’apprécier la répartition des différents revenus composant le revenu des contribuables imposés à la tranche marginale de 41% de l’impôt sur le revenu, puis de ceux des contribuables disposant de plus de, respectivement, 250 000 euros et 500 000 euros de RFR par parts de quotient conjugal(4). Ils détaillent également les catégories de revenus entrant dans la composition du revenu fiscal de référence.

REVENUS COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES IMPOSÉS
À LA DERNIÈRE TRANCHE MARGINALE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

328 396 foyers

Montant (M€)

Répartition (%)

Traitements et salaires

28 336

43,40

Pensions et retraites

3 451

5,29

Autres revenus catégoriels dont :

   

– RCM barème

2 970

4,55

– RF

6 297

9,64

– BIC

3 195

4,89

– BNC

12 979

19,88

– BA

885

1,36

– Autres revenus

27

0,04

Revenu brut global

58 140

89,04

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

– 1 325

– 2,03

Total Revenu net imposable

56 815

87,01

Revenus soumis au PFL

4 414

6,76

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

2 743

4,20

Total revenu imposé hors barème

7 157

10,96

Total revenu avant retraitement

65 297

100

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

3 212

 

Revenu fiscal de référence

67 185

 

Les contribuables imposés à la dernière tranche marginale de l’impôt sur le revenu disposent donc d’une part de revenus imposés en dehors du barème de 11%.

REVENU COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES DISPOSANT DE PLUS DE 250 000 EUROS PAR PART DE RFR

25 779 foyers

Masse de revenus (M €)

Répartition (%)

Traitements et salaires

5 282

27,96

Pensions et retraites

366

1,94

Autres revenus catégoriels dont :

   

RCM barème

1 180

6,25

RF

1 351

7,15

BIC

489

2,59

BNC

2 153

11,40

BA

107

0,57

autres revenus

1

0,01

Revenu brut global

10 929

57,85

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

-273

-1,44

Total revenu net imposable

10 656

56,40

Revenus soumis au PFL

3 993

21,13

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

3 971

21,02

Total revenu imposé hors barème

7 964

42,15

Total revenu avant retraitement

18 893

100

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

2 934

 

Revenu fiscal de référence

21 554

 

Les contribuables disposant de 250 000 euros par part conjugalisée de RFR bénéficient de 42,15% de revenus non imposés au barème sur le total de leurs revenus.

REVENU COMPOSANT LE RFR DES CONTRIBUABLES DISPOSANT DE PLUS DE 500 000 EUROS PAR PART DE RFR

7 162 foyers

Masse de revenus (M €)

Répartition (%)

Traitements et salaires

2 311

23,50

Pensions et retraites

126

1,28

Autres revenus catégoriels dont :

   

RCM barème

726

7,38

RF

501

5,09

BIC

199

2,02

BNC

755

7,68

BA

41

0,42

Autres revenus

1

0,01

Revenu brut global

4 660

47,38

Minoration de revenu, dont déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux

– 116

– 1,18

Total revenu net imposable

4 544

46,20

Revenus soumis au PFL

2 401

24,41

Plus-values et gains taxables au taux proportionnel

2 891

29,39

Total revenu imposé hors barème

5 292

53,80

Total revenu avant retraitement

9 952

100,00

Autres retraitements (revenus exonérés, abat sur dividendes, cotisations d'épargne retraite, etc…)

2 186

 

Revenu fiscal de référence

12 023

 

La part des revenus imposés hors barème des contribuables disposant de plus de 500 000 euros par part conjugalisée de RFR est donc de 53,80 % dans le total de leurs revenus.

Par conséquent, alors que le taux moyen d’imposition des contribuables répartis selon leur tranche d’imposition au barème augmente rapidement pour atteindre 20,75 % pour les contribuables imposés à la tranche marginale, l’imposition n’est plus progressive à partir du niveau de revenus pour lequel les revenus imposés hors barème sont prépondérants.

Taux marginal

Nombre de foyers

Revenu brut global moyen

RFR
(milliards €)

Impôt barème
(milliards €)

Impôt PFL
(millions €)

Impôt effectivement acquitté

Hors PFL (milliards €)

Moyenne des taux moyens

Nombre

moyen de parts

0 %

9 725 265

5 948

56,0

0,1

22,5

– 1,32

0,09 %

1,8

5,50 %

10 405 790

17 364

178,4

3,2

22,4

– 2,01

0,25 %

1,9

14 %

13 082 553

27 837

370,2

21,5

86,3

15,18

4,12 %

1,7

30 %

3 057 193

55 557

176,7

21,9

301,0

19,80

10,87 %

1,7

40 %

328 396

177 719

67,2

13,7

624,4

13,81

20,75 %

2,2

TOTAL

36 599 197

284 425

848,38

60,30

1 056,6

45,47

2,66  %

1,8

Source : Direction de la législation fiscale, revenus 2009.

Ainsi, on peut estimer que les contribuables disposant de plus de 250 000 euros de RFF par part conjugalisée sont soumis à un taux moyen d’imposition de 28,5 % contre 26% pour les contribuables disposant de 500 000 euros de RFR par part conjugalisée. La dégressivité de ces taux au regard de l’évolution des taux moyens d’imposition des contribuables répartis par tranche s’explique notamment par la part de plus en plus importante des revenus non imposés au barème dans le total de ces RFR.

Ces exemples permettent de souligner le tassement des niveaux d’imposition moyens au barème au sein de la dernière tranche d’imposition et la dégressivité de l’imposition moyenne totale des contribuables dont les revenus imposés hors barème sont majoritaires dans leur revenu global.

2.– Les réformes entreprises depuis 2010 pour majorer l’imposition des plus aisés

Le meilleur encadrement des possibilités d’optimisation s’est accompagné de la majoration de certains taux d’imposition depuis la loi de finances pour 2011. Le tableau ci-dessous retrace ainsi les mesures prises et les suppléments d’imposition dont devront s’acquitter désormais les contribuables disposant de hauts revenus ou de patrimoines importants. Ces mesures représenteront en 2012 un recette fiscale de 1,9 milliard d’euros, hors effet de la contribution prévue par le présent article.

 

Rendement 2011

Rendement 2012

Taux marginal à 41 % à l’IR (LFI 2011)

230 millions

230 millions

Augmentation des PFL de 1% et de 3 % pour PVI (LFI 2011)* 

277 millions

277 millions

Augmentation de 0,2 % des PS sur les revenus du patrimoine (LFI 2011)*

103 millions

103 millions

Contribution supplémentaire retraites par capitalisation (LFI 2011)

55 millions

60 millions

Majoration de 2,5 % à 8 % de la contribution salariale sur les stock-options et attributions gratuites d’actions (LFSS 2011)

-

10 millions

Suppression du bouclier fiscal (LFR 2011 I)

-

720 millions

Réforme de l’ISF (LFR 2011 I)

- 400 millions

- 1 857 millions

Augmentation de 5 % des DMTG (LFR 2011 I)

23 millions

185 millions

Suppression de l’abattement pour les donations (LFR 2011 I)*

65 millions

145 millions

Augmentation du délai du rapport fiscal (LFR 2011 I)*

9 millions

225 millions

Augmentation de 5 % pour la transmission de l’assurance vie (LFR 2011 I)

10 millions

20 millions

Imposition des trusts à l’ISF (LFR 2011 I)

-

30 millions

Exit tax (LFR 2011 I)

-

87 millions

Augmentation de 1,2 % des PS sur les revenus du patrimoine (LFR 2011 II)*

95 millions

665 millions

Réduction des abattements sur les PVI (LFR 2011 II)*

90 millions

1 000 millions

Total

557 millions

1 900 millions

: Les lignes comprenant l’astérisque correspondent à des chiffrages pour lesquels seule la moitié du rendement a été retenue (en raison d’un champ d’application dépassant les seuls hauts revenus et hauts patrimoines)

II.– ÉLÉMENTS DE COMPARAISON INTERNATIONALE

La France n’est pas le seul pays à avoir consenti un relèvement de l’imposition des plus aisés. La présentation de l’imposition des revenus de ces contribuables chez certains de nos plus proches partenaires permet en effet d’illustrer la proximité des niveaux d’imposition applicables.

Depuis la réforme de 2007, l’Allemagne applique un taux marginal de 42 % pour la fraction de revenus supérieure à 52 882 euros, puis de 45 % pour les revenus supérieurs à 250 730 euros. Une taxe supplémentaire de solidarité de 5,5 % et, le cas échéant, l’impôt cultuel de 8 à 9 % s’ajoutent à ces taux marginaux. L’ensemble des revenus financiers (produits de taux, dividendes, gains de change, plus-values de cession) sont imposés au taux de 25 % (auquel s’ajoutent la taxe de solidarité de 1,375 % et l’impôt cultuel). Si le contribuable est imposé à un taux inférieur au titre du barème à l’impôt sur le revenu, il peut néanmoins opter pour une taxation de ses revenus du capital au barème.

Au Royaume-Uni, un nouveau taux de 50 % s’applique aux revenus supérieurs à 150 000 livres (soit 170 000 euros) depuis 2010. Les revenus du capital sont imposés, en vertu de la capital gain tax au taux unique de 18 % (après application d’un abattement plafonné à 10 600 livres en 2011). Cette imposition vise les gains perçus sur des biens de toute nature. On notera qu’à partir de juin 2010 a été introduit un taux supérieur de 28 % réservé aux contribuables les plus aisés.

Aux États-Unis, le taux marginal résulte de la somme de l’impôt fédéral, de l’impôt de l’État et de l’impôt de la ville (et/ou du comté). À New York, par exemple, la somme des taux marginaux atteint 47,846 %. Le taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu est quant à lui de 35 % pour la fraction des revenus supérieure à 379 150 euros. Les revenus du capital détenus depuis plus d’un an sont taxés au taux forfaitaire de 15 % ou, s’ils ont été détenus pendant moins d’un an, au barème de l’impôt sur le revenu.

En Italie, le taux maximum est de 43 % au titre de l’impôt d’État pour la fraction des revenus supérieure à 75 000 euros. Si les plus values-immobilières sont soumises au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus du capital sont taxés au taux forfaitaire de 12,5 %.

Par ailleurs, les projets de contribution exceptionnelle sur les contribuables les plus aisés font l’objet de débats au sein de l’opinion publique notamment aux États-unis, en Italie, en Espagne et en Allemagne.

III.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article introduit (5) une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus à la charge des contribuables passibles de l’impôt sur le revenu. Cette contribution donne lieu à la définition d’une nouvelle assiette et de modalités d’imposition particulières.

A.– L’ASSIETTE DE LA CONTRIBUTION

L’assiette de la nouvelle contribution est assise sur le revenu fiscal de référence prévu au 1° du IV de l’article 1417 du CGI. Ce revenu, introduit dans la loi de finances pour 1991 afin de garantir l’octroi des dégrèvements d’impôts locaux et de la prime du plan d’épargne populaire aux contribuables les plus modestes, était utilisé jusqu’à présent comme une référence permettant d’apprécier le niveau de revenu total d’un contribuable.

De plus en plus utilisé pour conditionner les bénéfices de dispositifs fiscaux dérogatoires du droit commun et de certaines politiques en faveur des populations les plus fragiles (inactifs, personnes âgées ou invalides), le RFR propose une assiette de revenus large, à même de représenter la capacité contributive réelle du contribuable. En effet, ce revenu agrège différentes catégories de revenus (revenu d’activité, de capital et de patrimoine), réintègre certains revenus exonérés et neutralise une partie des niches minorant le montant de l’imposition à l’impôt sur le revenu.

Le revenu fiscal de référence reconstitue ainsi une assiette composée de revenus nets imposés à l’impôt sur le revenu (sauf revenus non réintégrés et retraitement de revenus particuliers qui peuvent n’avoir jamais été imposés).

Exemples de régimes conditionnés par un niveau de RFR

– les exonération et dégrèvement de taxe foncière en faveur des personnes âgées et des titulaires de l’allocation aux adultes handicapées ;

– le plafonnement de la taxe foncière afférente à l’habitation principale en fonction du revenu ;

– l’exonération de taxe d’habitation en faveur des personnes âgées de plus de 60 ans, des veufs et des veuves, des personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité et des titulaires de l’allocation aux adultes handicapés ;

– le plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu ;

– les abattements en matière de taxe d’habitation ;

– le crédit d’impôt en faveur des jeunes salariés exerçant un métier connaissant des difficultés de recrutement ;

– la prime pour l’emploi ;

– l’exonération des plus-values immobilières réalisées par les titulaires de pensions de vieillesse ou de la carte d’invalidité ;

– l’exonération de CSG et de CRDS sur certains revenus de remplacement ;

– les chèques-vacances ;

– le dispositif Scellier intermédiaire pour l’appréciation des plafonds de ressources des locataires 

Le champ des bénéficiaires de ces régimes et les nombreuses situations de ressaut d’imposition important en cas de dépassement d’un plafond de RFR (notamment du fait du cumul de différents allègements fiscaux pour les contribuables les plus modestes) appellent à considérer avec prudence toute modification du périmètre de cette assiette qui ne soit pas strictement applicable à la nouvelle contribution. En effet, si ce périmètre reste perfectible, comme le montre l’analyse des revenus concernés, une telle évolution ne peut être envisagée que dans le cadre d’une refonte plus générale de la fiscalité des personnes.

1.– Les éléments de revenus pris en compte pour l’appréciation du revenu fiscal de référence

Le RFR est l’outil codifié le plus satisfaisant en termes d’appréciation des revenus réels dont disposent les contribuables. Son montant s’entend du montant net des revenus (après application du système de quotient pour les revenus différés ou exceptionnels) et des plus-values retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Par ailleurs, il est majoré de certaines charges déduites, de revenus bénéficiant d’allégements fiscaux (exonération, abattement) ou qui sont soumis à l’impôt par un prélèvement ou une retenue à la source libératoire. À l’inverse, il est également minoré de certaines charges.



Schéma des revenus pris en compte pour la détermination du revenu fiscal de référence 
(6)

Afin de présenter de façon plus précise les différentes composantes du RFR, le tableau suivant détaille les revenus, ainsi que les déficits, charges et abattement pris en compte pour son calcul.

Revenus composant le RFR

– les traitements et salaires (après déduction des frais professionnels forfaitaires ou réels) ;

– les rémunérations nettes des gérants et associés de certaines sociétés / art. 62 du CGI (après déduction des frais professionnels) ;

– les pensions et retraites nettes (après l’abattement de 10 %), rentes viagères nettes

– les revenus professionnels nets imposés à l’IR au barème progressif (BIC, BNC, BA)

– les revenus professionnels nets imposés à l’IR selon le régime dit des « auto-entrepreneurs » ;

– les plus-values professionnelles nettes soumises à l’impôt au taux proportionnel ;

– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) nets soumis au barème progressif de l’IR (pour leur montant avant abattement de 40 % mais après l’abattement forfaitaire) ;

– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) nets soumis au prélèvement forfaitaire libératoire (pas d’abattement) ;

– les revenus fonciers nets

– les revenus exceptionnels ou différés soumis à l’IR selon le système du quotient

– les revenus soumis à l’IR selon une base moyenne ou fractionnée

– les plus-values et gains divers nets sur cessions de valeurs mobilières soumis à l’impôt au taux proportionnel (PVM)

– les plus-values et gains nets exonérés (JEI, SCR, FCPR, régime des impatriés, ou du fait de l’abattement pour durée de détention)

– les plus-values immobilières (PVI) imposables

– les revenus professionnels nets exonérés (BIC, BNC, BA)

– les plus-values professionnelles soumises à l’impôt au taux proportionnel (BA, BNC, BIC)

– certaines plus-values professionnelles exonérées (BA, BNC, BIC)

– les traitements et salaires afférents aux heures supplémentaires ou complémentaires exonérés d’IR

– les droits tirés d’un compte-épargne temps (CET) versés sur un plan d’épargne retraite collectif (PERCO)

– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux soumise à la retenue à la source prévue par l’article 204-0 bis du CGI

– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux imposée à l’IR selon les règles des traitements et salaires

– les revenus exonérés d’IR en France (fonctionnaire des organisations internationales ou application d’une convention fiscale internationale)

– les revenus exonérés d’IR en France (régimes des impatriés et des expatriés)

– les revenus de capitaux mobiliers exonérés (FCPR, SUIR, SCR, régime des impatriés)

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en euros imposés à l’IR au barème progressif

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en unités de compte imposés à l’IR au barème progressif

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en euros imposés au prélèvement forfaitaire libératoire

– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en unités de compte imposés au prélèvement forfaitaire libératoire

Déficits imputables

– les déficits globaux imputables des années antérieures

– les déficits professionnels imputables (BIC, BNC, BA)

– le déficit foncier imputable

Charges et abattements

– les pensions alimentaires versées aux ascendants et descendants (sous certaines conditions et limites)

– l’abattement en faveur des personnes de condition modeste âgées ou invalides

– l’abattement en faveur des enfants majeurs mariés rattachés au foyer

– les charges foncières des monuments historiques ou assimilés qui ne produisent pas de recettes

– les prestations compensatoires (versement en capital ou en rente) et contributions aux charges du mariage

– les frais d’accueil des personnes âgées de plus de 75 ans

– les dépenses supportées par le nu-propriétaire au titre des grosses réparations (sous certaines conditions)

– les versements effectués à titre de cotisations de sécurité sociale, à l'exception de ceux effectués pour les gens de maison

– les versements en vue de la retraite mutualiste du combattant

– les cotisations mentionnées aux articles L612-2 et L612-13 du code de la sécurité sociale, lorsqu’elles n’ont pas été déduites d’un revenu catégoriel

– les primes ou cotisations des contrats d'assurances conclus en application des articles L. 752-1 à L. 752-21 du code rural relatifs à l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non salariés des professions agricoles

– les cotisations versées par les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole au titre des contrats d'assurance de groupe mentionnés au 2° de l'article L. 144-1 du code des assurances, dans les limites prévues par l'article 154 bis-0 A du CGI (déduction des cotisations facultatives d’épargne retraite « Madelin agricole du revenu global à titre supplétif)

Charges réintégrées dans le RFR

– les cotisations ou primes d’épargne-retraite versées à titre facultatif aux plans d’épargne retraite populaire (PERP), au volet facultatif des plans d’épargne retraite d’entreprise (PERP d’entreprise ou « PERE »), aux régimes PREFON, COREM et CRH (article 163 quatervicies du CGI) ;

– souscription de parts de copropriétés de navires de commerce

– souscription au numéraire au capital des Sofipêche

Par ailleurs, certains revenus ne sont pas pris en compte. Parmi ceux-ci, on peut mentionner (7) :

Revenus non pris en compte dans le RFR

– les revenus des produits d’épargne réglementée exonérés d’IR (livret A, LDD, LEP …) ;

– les produits exonérés d’IR tirés des comptes épargne logement, PEP et de certains contrats d’assurance-vie (DSK, NSK notamment) ;

– les prestations sociales et familiales exonérées d’IR (RMI, allocation logement, allocation parent isolé…) ;

– les produits de l’épargne salariale (droits en principal et revenus) exonérés d’IR

– Salaires des étudiants (notamment perçus les samedis et dimanches)

– la plupart des indemnités versées au titre de l’emploi exercé (indemnité de licenciement, indemnité de fonction des parlementaires…)

– prise en charge par l’employeur des frais de déplacement domicile-travail

– Abondement de l’employeur pour le financement des services à la personne (aide ménagère, cours pour apprendre à nager, jardinage…)

– les prestations familiales, AAH, AFEAMA, AGED, APJE

– Bénéfices provenant d'activités créées par les entreprises dans les bassins d'emploi à redynamiser

– Revenus des immeubles dont le propriétaire se réserve la jouissance

– Plus-values immobilières des premières cessions des non-résidents

– Plus-values immobilières des titulaires de pensions de vieillesse ou carte d’invalidité

– Plus-values immobilières en cas de cessions aux organismes concourant au logement social

– Plus-values professionnelles en cas cession d’une entreprise individuelle ou d’une branche complète d’activité (à l’instar d’entreprises spécialisées dans la production de biens (pendules, carrioles…) ou de distribution).

– Plus-values professionnelles en cas de départ à la retraite

– Plus-values professionnelles en cas de cession au profit de sociétés agrées pour la recherche scientifique

– Abattement annuel applicable aux produits tirés de certains bons de capitalisation et contrats d’assurance-vie, pour la détermination de l’assiette du prélèvement libératoire au taux réduit de 7,5 %

– Abattement fixe sur certains revenus distribués

Cette présentation illustre les avantages du RFR pris comme assiette de la nouvelle taxation. Il permet une taxation supplémentaire plus juste au regard de celle qui aurait résulté de la création d’une nouvelle tranche d’impôt sur le revenu et du relèvement des taux des PFL puisqu’il intègre l’ensemble des revenus d’activité et de patrimoine et neutralise ainsi tout traitement distorsif selon la composition des revenus des contribuables visés. Par ailleurs, cette assiette permet d’assurer que le seuil de revenus requis corresponde réellement aux capacités contributives des contribuables, grâce à la prise en compte de certains revenus exonérés.

2.– Le RFR retenu dans le cadre de la nouvelle contribution

Le présent article propose de modifier à la marge la définition du RFR dans le cadre de son utilisation comme assiette de la nouvelle contribution. Il est ainsi prévu de ne plus prendre en compte les effets du quotient prévu à l’article 163-0 A du CGI visant à atténuer la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu lors de la perception d’un revenu exceptionnel au motif que la contribution est dotée d’un dispositif de lissage propre pour traiter les cas de ressaut d’imposition.

Une disposition particulière a également été prévue au II de l’article afin d’assurer la prise en compte des montants de plus-values immobilières perçues par les contribuables à l’occasion de la cession d’un bien sur leur déclaration d’impôt sur le revenu. En effet, bien que le RFR intègre en théorie ce revenu, faute de déclaration par le contribuable (8), l’administration fiscale ne prend actuellement pas en compte cet élément de revenu dans le RFR.

Par conséquent, deux RFR distincts coexisteront : celui prévu dans le cadre de l’article 1417 du CGI intégrant les effets du quotient et celui présenté par le présent article, excluant le lissage des revenus exceptionnels en amont de la nouvelle contribution. Par ailleurs, tous deux intégreront désormais les plus-values immobilières nettes, soit après application, le cas échéant, du mécanismes d’abattement.

B.– LE SEUIL D’ASSUJETTISSEMENT DES CONTRIBUABLES ET LA PRISE EN COMPTE DE LEUR SITUATION FAMILIALE

La nouvelle contribution serait acquittée sur la fraction de RFR supérieure à :

– 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés ;

– 1 million d’euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

Le seuil d’assujettissement retenu repose donc sur la seule application d’un quotient conjugal, sans prise en compte des autres personnes à la charge du foyer.

Ainsi, un couple s’étant uni l’année de réalisation des revenus imposables à la nouvelle contribution bénéficie d’un seuil de un million d’euros pour apprécier le montant de l’assiette imposable.

Au contraire, dans le cas d’un couple qui divorce en cours d’année d’imposition, les deux nouveaux contribuables seront imposés, au titre de l’année, à compter d’un seuil de 500 000 euros. Il en va de même en cas de séparation ou de veuvage. On notera que seul ce dernier cas est ainsi moins favorablement traité qu’en matière d’impôt sur le revenu (9).

La non prise en compte de la composition du foyer au-delà de l’application du quotient conjugal est justifiée pour plusieurs raisons. En premier lieu, les contribuables soumis à la contribution ont bénéficié, dans la grande majorité des cas, des dispositifs de familialisation existants au titre de l’impôt sur le revenu à leur plafond. La composition familiale a donc été prise en compte en amont de la contribution.

En second lieu, les niveaux de seuil d’assujettissement sont suffisamment élevés pour assurer que la capacité contributive des contribuables ait été bien prise en compte. La solution proposée par le Conseil constitutionnel lors d’une récente décision (10) relative à l’ISF pourrait ainsi être retenue. Le Conseil a en effet considéré qu’« en prenant en compte les capacités contributives selon d'autres modalités, (le législateur) n'a pas méconnu l'exigence résultant de l'article 13 de la Déclaration de 1789, qui ne suppose pas l'existence d'un quotient familial ».

Une solution contraire aurait d’ailleurs eu pour conséquence de remettre en cause la constitutionnalité de l’ensemble des impositions qui n’appliquent pas de quotient familial, à l’instar de la CSG.

Le Conseil constitutionnel reconnaît dans cette même décision l’incidence particulière du quotient familial dans la détermination de l’imposition des foyers à l’impôt sur le revenu au regard des autres impositions. Selon l’objet et la structure des impositions, ainsi que le niveau du seuil d’assujettissement des contribuables, le législateur peut apprécier, dans le respect des règles constitutionnelles, la justesse de la contribution supplémentaire demandée.

En troisième lieu, l’application d’un quotient familial distinct de celui applicable au barème de l’impôt sur le revenu aurait pour conséquence de favoriser davantage les contribuables les plus aisés au regard de leurs charges de famille que les contribuables non soumis à la nouvelle taxation. Une telle réintégration pourrait remettre en cause l’objectif de plus grande progressivité de l’imposition des contribuables visés, alors même que tous les dispositifs de redistribution horizontale ont fonctionné en amont de la taxation. En effet, la contribution vise à alourdir l’imposition de revenus déjà taxés aux différents impôts existants afin de répartir en fonction de la capacité contributive des contribuables les efforts nécessaires à la réduction des déficits publics. Elle prend donc intrinsèquement en compte cette capacité et ne nécessite pas de correctifs.

Par ailleurs, l’effet du quotient familial tel qu’il existe au barème (avec notamment l’application de plafonds spécifiques selon la qualité des personnes à charge) n’aurait pas la même portée dans le cadre de la nouvelle contribution. Celle-ci étant forfaitaire, le principal effet du quotient familial, soit corriger la progressivité de l’impôt sur le revenu en permettant aux contribuables ayant de nombreuses personnes à charge de descendre dans les tranches du barème, serait très limité et, par conséquent, ce mécanisme fonctionnerait davantage comme un abattement forfaitaire ou comme un mécanisme d’exonération.

Or, les montants de la contribution exceptionnelle devant être beaucoup plus modestes que ceux de l’imposition au barème (le taux étant de 3 % alors que le taux moyen d’imposition au barème est de plus de 30 % pour les contribuables visés), le maintien d’un plafond d’avantage équivalent à celui de l’impôt sur le revenu n’est pas souhaitable, sauf à exonérer la majeure partie des redevables.

On perçoit donc, qu’à moins de fixer à un montant symbolique l’avantage procuré par les demi-parts supplémentaires, un tel mode de prise en compte de la composition familiale aurait des effets très différents de ceux que l’on constate à l’impôt sur le revenu, puisque dans bien des cas, ils conduiraient à fortement affaiblir le montant de la contribution sans que le nombre d’enfants soit élevé ou à exonérer totalement les contribuables, ce qui serait simplement impossible à l’impôt sur le revenu pour ce niveau de revenus.

C.– L’IMPOSITION À LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE

Les contribuables disposant d’une fraction de RFR supérieure à 500 000 euros pour un célibataire ou à un million d’euros pour un couple seraient donc imposés sur cette assiette au taux de 3 %.

Les exemples ci-dessous illustrent le supplément d’imposition qui sera à verser par ces contribuables selon le niveau de richesse dont ils bénéficient.

 

RFR

Montant d’imposition

Célibataire 1

550 000

1 500

Célibataire 2

900 000

12 000

Célibataire 3

1 500 000

30 000

Couple 1

1 005 000

150

Couple 2

1 500 000

15 000

Couple 3

2 000 000

30 000

Les montants d’imposition supplémentaires sont donc relativement bas au regard des niveaux de revenus de ces mêmes contribuables. Ils sont également modestes au regard des autres impositions qui touchent cette population.

La contribution est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu’en matière d’impôt sur le revenu. Ce sont donc les revenus perçus lors de l’année d’imposition qui donneront lieu au recouvrement de l’impôt l’année suivante. Ainsi, la contribution s’appliquant à compter des revenus de l’année d’imposition 2011, les premiers recouvrements interviendront au cours de l’année 2012. Le présent article prévoit par ailleurs que la contribution s’appliquera jusqu’à l’imposition des revenus de l’année de retour sous le seuil des 3 % de PIB du déficit public.

Cependant, afin de préserver les contribuables qui ne seraient assujettis à la nouvelle contribution que de manière exceptionnelle (par exemple, du fait de la réalisation d’une plus-value), le présent article propose un mécanisme de lissage.

D.– LE MÉCANISME DE LISSAGE

Le II du nouvel article 223 sexies prévoit un dispositif visant à lisser l’imposition des revenus exceptionnels. En effet, l’esprit de la nouvelle contribution est d’augmenter l’imposition des seuls contribuables disposant d’un niveau de revenus élevé. Or, la vente d’une résidence secondaire ou la réalisation occasionnelle d’une plus-value, si elles constituent des événements exceptionnels, ne concernent pas nécessairement que des contribuables très aisés. Le choix a donc été fait d’instaurer un dispositif de lissage de ces revenus exceptionnels afin de s’assurer que l’objectif de la contribution ne soit jamais dévoyé.

Le dispositif de lissage proposé a pour principal avantage la simplicité. Cependant, l’examen des deux étapes préalables à l’application de ce dispositif, soit l’appréciation du caractère exceptionnel des revenus à lisser et la prise en compte de la modification de la situation familiale du contribuable, appelle ainsi certains commentaires.

1.– La définition des revenus exceptionnels

a) La définition des revenus exceptionnels proposée par le présent article

Le présent article propose que lorsque la moyenne des revenus fiscaux de référence du foyer de l’année d’imposition et des deux années précédentes est inférieure au seuil d’imposition, le revenu de l’année d’imposition est considéré comme exceptionnel et ne donne pas lieu à imposition. Ce système de lissage serait appliqué automatiquement sans que le contribuable ait besoin d’opter pour son bénéfice. Ainsi, seule la moyenne des revenus perçus sur une période de trois ans permet de déterminer si le revenu est exceptionnel ou non. Cette appréciation pourrait créer des effets de seuil au sein de la population visée.

En effet, ce dispositif s’inspire du mécanisme de quotient applicable à l’impôt sur le revenu, tout en le simplifiant. Il ne reprend qu’une partie de la définition des revenus exceptionnels applicable à l’impôt sur le revenu et ne propose qu’une imposition totale ou une exonération totale plutôt qu’un mode de calcul différent de l’imposition liée à ces revenus. Les exemples suivants tentent de mettre en lumière les avantages et les inconvénients de cette solution.

CAS EXONÉRÉS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Moyenne des 3 années

Montant d’imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien de façon exceptionnelle

200 000

200 000

900 000

430 000

0

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

400 000

450 000

550 000

466 000

0

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

699 900

499 960

0

CAS IMPOSABLES

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Moyenne des 3 années

Montant d’imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien de façon exceptionnelle

200 000

200 000

1 150 000

516 000

19 500

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

500 000

450 000

550 000

500 000

1 500

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

700 500

500 200

6 015

Le principal avantage de ce mécanisme de lissage est qu’il permet d’exonérer totalement les contribuables qui, ayant bénéficié de revenus ordinaires très inférieurs au seuil d’imposition, perçoivent un revenu exceptionnel. En effet, le niveau de leurs revenus ordinaires permet d’atteindre une moyenne de revenus inférieure au seuil, même dans le cas d’un revenu exceptionnel important. Cet avantage disparaît néanmoins si le revenu exceptionnel est très élevé et qu’il suffit à rendre la moyenne des revenus supérieure au seuil d’imposition. On soulignera que l’objectif recherché par le dispositif est donc moins de lisser l’imposition des revenus pour limiter tout ressaut d’imposition, plutôt que d’exonérer totalement les contribuables bénéficiant du dispositif. En ce sens, il est plus favorable aux contribuables que les mécanismes de lissage existant à l’impôt sur le revenu.

Deux inconvénients persistent cependant :

– il exonère a priori les personnes qui sont juste en dessous du seuil et le dépassent au titre d’une année de peu alors même que ce dépassement n’est pas lié à un revenu exceptionnel ;

– il crée un effet de seuil important puisque selon que la moyenne est inférieure ou supérieure au seuil, le contribuable est soit totalement exonéré, soit totalement imposé sur la fraction dépassant le seuil.

Les impositions de contribuables dans des situations très semblables pourraient être différentes, alors même que les différences de revenus sur la période de référence sont minimes.

Enfin, comme le mécanisme de moyenne proposé par le présent article repose sur un écart de revenu par rapport au seuil d’imposition, un célibataire devra avoir perçu au moins 1,5 million d’euros sur trois ans pour être imposable au titre de l’année où son RFR dépasse 500 000 euros. Un couple devra quant à lui avoir perçu 3 millions d’euros.

Par conséquent, comme le montre l’exemple ci-dessous, un contribuable pourra être totalement exonéré de la contribution deux années de suite ou même davantage à la condition d’optimiser la répartition de ses revenus et ce bien qu’il ait régulièrement des revenus supérieurs à 500 000 euros.

CAS D’EXONÉRATIONS CONSÉCUTIVES

 

n-2

n-1

n (année d’imposition)

n+1

n+2

Revenus personne aisée dont les revenus varient fortement et régulièrement

700 000

100 000

600 000

700 000

100 000

Imposition

-

0

0

0

0

Par rapport au traitement des revenus exceptionnels à l’impôt sur le revenu par le système de quotient, le dispositif proposé par le présent article apprécie différemment les revenus exceptionnels.

Les revenus exceptionnels sont définis, dans le cadre de l’impôt sur le revenu, à l’article 163-0 A du CGI. Cet article prévoit notamment l’application d’un système de quotient permettant de limiter le ressaut d’imposition lié à la perception d’un tel revenu en divisant son montant par quatre et en l’ajoutant au revenu ordinaire. L’imposition supplémentaire ainsi obtenue est alors multipliée par quatre. Le principal effet du quotient est de permettre d’assouplir les effets de la progressivité de l’impôt sur le revenu.

Il faut souligner que ce système de quotient ne s’applique qu’aux revenus soumis au barème. Les revenus assujettis aux prélèvements forfaitaires libératoires ou à des taux forfaitaires profitent en effet de dispositifs spécifiques d’abattement ou d’exonération. Cette différence de traitement s’explique par la volonté du législateur à une époque récente de traiter les revenus exceptionnels de façon à aboutir le plus souvent à des situations d’exonération de fait. Au regard des conditions budgétaires actuelles, cette volonté a été progressivement remise en cause, tout en préservant les possibilités de lisser l’imposition ou d’en optimiser le montant dans le respect de certaines conditions.

Le système de quotient au barème ne s’applique qu’aux revenus qui remplissent la double condition suivante :

– ils sont exceptionnels par nature et ne sont donc pas susceptibles d’être recueillis annuellement ;

– leur montant dépasse la moyenne des revenus nets d’après lesquels le contribuable a été soumis à l’impôt sur le revenu au titre des trois dernières années.

L’appréciation de la nature d’un revenu exceptionnel permet a priori de ne pas considérer comme tel tous les revenus qui peuvent se reproduire chaque année. À titre d’exemple, ne sont donc pas considérés comme tels :

– les indemnités représentatives d’avantages en nature (visant par exemple des situations où le salarié déjeune chez son employeur ou s’il déjeune au restaurant et se fait rembourser) ;

– les variations, mêmes particulièrement importantes que peuvent connaître les recettes ou les rémunérations procurées par une activité professionnelle (comme la vente de ses œuvres par un artiste ou d’omnibus anciens par un antiquaire, mais aussi les honoraires d’un avocat) ;

– les revenus distribués susceptibles d’être recueillies chaque année (ex : dividendes) ;

– le profit exceptionnel mais résultant d’opérations sur les marchés à terme ordinairement effectuées par le contribuable.

Or, le mécanisme de lissage proposé par le présent article n’intègre plus ce critère de nature afin de simplifier le dispositif. Des revenus amenés à se reproduire chaque année sont donc potentiellement considérés comme exceptionnels.

Par ailleurs, ces revenus doivent être exceptionnels au regard de leur montant apprécié par rapport à la moyenne des précédents revenus ordinaires du contribuable. Si ce dernier bénéficie de revenus ordinaires de 200 000 euros depuis trois années et que la quatrième il bénéficie d’un revenu exceptionnel de 300 000 euros, ce revenu fera l’objet de l’application du système de quotient. Si le montant du revenu exceptionnel est inférieur à 200 000 euros, le système de quotient ne s’applique pas.

Le dispositif existant à l’impôt sur le revenu consiste donc à imposer différemment le seul revenu exceptionnel. Pour cette raison, seul son montant est comparé à la moyenne de l’ensemble des revenus des trois années précédent sa perception par le contribuable. Au contraire, dans le dispositif du présent article, ce sont les montants totaux de revenus de l’année d’imposition et des deux années précédentes qui sont comparés au travers de la moyenne de trois revenus.

Les exemples suivants illustrent les différences de qualification qui résultent des deux mécanismes :

 

n-3

n-2

n-1

n (année d’imposition)

Qualification du revenu

Moyenne du lissage de la contribution exceptionnelle

-

300 000

300 000

600 000

Exceptionnel

-

200 000

200 000

500 000

Exceptionnel

-

400 000

450 000

550 000

Exceptionnel

-

700 000

100 000

700 000

Non exceptionnel

-

200 000

200 000

1 200 000

Non exceptionnel

 

Moyenne du Système de quotient

300 000

300 000

300 000

600 000

Non exceptionnel

200 000

200 000

200 000

500 000

Exceptionnel

350 000

400 000

450 000

550 000

Non exceptionnel

100 000

700 000

100 000

700 000

Exceptionnel

200 000

200 000

200 000

1 200 000

Exceptionnel

On constate que le système de quotient prend davantage en compte les fortes variations annuelles de revenus que le dispositif du présent article qui, au contraire, lisse davantage des variations relativement plus faibles.

b) Les solutions alternatives

 Un mécanisme de lissage reposant sur l’écart des revenus de l’année d’imposition et de ceux de l’année précédente

Il pourrait être envisagé de maintenir un mécanisme de lissage fondé sur l’écart de revenus perçus entre l’année d’imposition et l’année précédente. Cette solution poursuivrait le même objectif de simplicité que celui défendu par le présent article. On considérerait ainsi que le revenu de l’année d’imposition est exceptionnel s’il représente plus de 50 % du revenu de l’année précédente. Ce dispositif ne s’appliquerait qu’aux contribuables dont le RFR de l’année précédente est inférieur aux seuils d’imposition à la contribution.

Par exemple, si un contribuable a bénéficié en 2010 de 200 000 euros et de 700 000 euros en 2011, son revenu exceptionnel est de 500 000 euros (soit un écart de revenus représentant bien plus de 50% du revenu de l’année précédente).

On appliquerait alors à ce revenu exceptionnel un système de quotient : il serait divisé par deux, puis ajouté au revenu ordinaire. Si le revenu ainsi reconstitué est supérieur au seuil d’imposition, l’imposition obtenue serait multipliée par deux. Si le revenu est inférieur, le contribuable serait exonéré.

EXEMPLES PROPOSITION ALTERNATIVE 1

(en euros)

 

n-1

n (année d’imposition)

Revenu exceptionnel

Nouvelle assiette taxable

Imposition

Revenus d’une personne aisée qui vend un bien procurant une plus value importante

200 000

700 000

500 000

450 000

(200 000 + 500 000/2)

Revenus personne aisée qui vend un bien procurant une forte plus value

200 000

900 000

700 000

550 000

(200 000+700 000/2)

3 000

Revenus personne aisée qui ne perçoit pas de revenus exceptionnels

450 000

550 000

Revenu pas exceptionnel

550 000

1 500

Même dans des situations d’optimisation et sauf à ce que le contribuable ait la possibilité de faire varier son revenu très fortement, cette solution permet de récupérer une partie de l’assiette taxable.

 Un mécanisme de lissage reposant sur la prise en compte de revenus exceptionnels ainsi définis au regard de leur nature et de leur montant

Une autre solution serait de réintroduire le critère de la nature des revenus pour apprécier leur caractère exceptionnel, comme cela se fait à l’impôt sur le revenu.

Les revenus exceptionnels seraient ceux pris en compte dans le cadre de l’article 163-0 A du CGI, ainsi que certains revenus non imposés au barème dont on considérerait a priori qu’ils peuvent constituer des revenus exceptionnels, à l’instar des plus-values réalisées sur des biens immobiliers ou mobiliers, à condition de représenter un montant significativement plus important que le montant des revenus ordinaires du contribuable.

Par ailleurs, l’appréciation du caractère exceptionnel du montant perçu reposerait, comme dans la première solution, sur un écart significatif (50%) entre le revenu « ordinaire » de l’année précédente et le revenu de l’année donnant lieu à imposition.

Les revenus ainsi définis bénéficieraient d’un dispositif de quotient visant à diviser leur montant par deux, à l’ajouter au revenu ordinaire, puis si l’assiette taxable ainsi reconstituée est supérieure à 500 000 euros, à multiplier par deux l’imposition obtenue.

EXEMPLES PROPOSITION ALTERNATIVE 2

 

n-1

n (année d’imposition)

Revenu exceptionnel

Nouvelle assiette taxable

Imposition

Revenus personne aisée qui vend un bien et réalise une plus-value importante

200 000

600 000

400 000

400 000

(200 000+400 000/2)

0

Revenus personne aisée qui vend un bien et réalise une très forte plus-value

200 000

900 000

700 000

550 000

(200 000+700 000/2)

3 000

(1 500*2)

Revenus personne aisée qui ne touche pas de revenus exceptionnels

450 000

550 000

Non car pas plus de 50 %

550 000

1 500

À l’instar de la première proposition, ce mécanisme de quotient ne s’appliquerait qu’aux seuls contribuables dont le RFR de l’année précédente est inférieur aux seuils d’imposition à la contribution. Cependant, une telle option serait beaucoup plus complexe et nécessiterait d’adapter, à la présente taxe, la définition des revenus exceptionnels actuellement applicable à l’impôt sur le revenu.

2.– La prise en compte des modifications de la situation familiale du contribuable

a) La prise en compte des modifications de situation familiale pour l’application du dispositif de lissage prévu par le présent article.

Dans le cadre du dispositif d’exonération prévu par le Gouvernement, l’article prévoit une série de dispositions afin de prendre en compte les modifications de la situation de famille du contribuable au cours de la période dite de référence, couvrant l’année d’imposition et les deux années précédentes. En effet, les seuils applicables étant fonction de l’application du quotient conjugal, la situation familiale du contribuable détermine in fine l’assujettissement et le montant d’imposition.

Ainsi, le 2° du II du nouvel article 223 sexies prévoit qu’en cas de modification de la situation de famille, la moyenne des revenus est calculée de façon à prendre en compte les revenus des foyers auxquels le contribuable a appartenu au cours de la période de référence.

On notera que, dans le cadre du système de quotient applicable à l’impôt sur le revenu pour lequel les revenus sont également appréciés au regard de la moyenne des revenus d’années passées, il n’existe aucune précision légale ou réglementaire sur la prise en compte de ces modifications de situation familiale. Par conséquent, les services des impôts gèrent ces situations au cas par cas. L’article a donc pour mérite de proposer des règles précises.

 Les cas d’union au cours de l’année d’imposition ou des années précédentes.

Si l’union intervient l’année d’imposition ou si cette union, intervenue au cours de la période de référence, perdure jusqu’à l’année d’imposition, le seuil d’imposition est de 1 million d’euros pour le couple. Les revenus pris en compte seront alors ceux des deux conjoints au cours de la période de référence.

EXEMPLES – REVENUS NON EXCEPTIONNELS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition et de conclusion de l’union)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

600 000

1 500 000

15 000

Conjoint 2

200 000

800 000

 

n-2

n-1(année de conclusion de l’union)

n (année d’imposition)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

1 400 000

1 500 000

15 000

Conjoint 2

200 000

EXEMPLE – REVENUS EXCEPTIONNELS

 

n-2

n-1

n (année d’imposition et de conclusion de l’union)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

500 000

1 100 000

0

Conjoint 2

400 000

550 000

 

n-2

n-1(année de conclusion de l’union)

n (année d’imposition)

Montant d’imposition

Conjoint 1

400 000

1 050 000

1 100 000

0

Conjoint 2

400 000

 Les cas d’unions au cours de l’année d’imposition ayant conduit à l’option d’une imposition séparée au cours de la première année :

Le texte précise que « toutefois, en cas d’option au titre de l’année de l’établissement de la contribution pour l’imposition séparée » prévue à l’article 6 du CGI (11), les dispositions relatives à la prise en compte de l’évolution de la situation de famille au cours de la période de référence ne sont pas applicables.

A priori, cette disposition prend acte que les contribuables mariés ayant décidé d’être imposés séparément seront considérés comme des célibataires pour la détermination du seuil de taxation. Ils seront donc imposés séparément à la contribution exceptionnelle. Toutefois, il faut souligner que cette disposition particulière privilégie potentiellement ces contribuables au regard du traitement des personnes mariés et imposés conjointement.

EXEMPLE – CAS D’UNION AVEC IMPOSITION CONJOINTE

 

n-2

n-1

année de séparation entre conjoint A et conjoint B

n (année d’imposition et de conclusion de l’union entre conjoint A et célibataire C)

Montant d’imposition

Contribuable 1 (conjoint A et conjoint B)

1 100 000

400 000

1 200 000

6 000

Contribuable 2

(Célibataire C)

350 000

500 000

   

EXEMPLE – CAS D’UNION AVEC IMPOSITION SÉPARÉE

 

n-2

n-1

année de séparation entre conjoint A et conjoint B

n (année d’imposition et de conclusion de l’union entre conjoint A et célibataire C)

Montant d’imposition

Contribuable 1 (conjoint A et conjoint B)

1 100 000

400 000

600 000

3 000

Contribuable 2

(Célibataire C)

350 000

500 000

600 000

0

Cet avantage constitue un effet d’aubaine pour certains des contribuables qui optent pour l’imposition séparée, alors même que ce choix d’imposition est davantage dicté par la moindre imposition attendue de l’impôt sur le revenu que de la contribution exceptionnelle.

 Les cas de divorce, de séparation ou de décès l’année d’imposition ou les années précédentes.

En cas de divorce, séparation ou décès intervenu au cours de la période de référence, la moyenne des revenus est calculée en fonction des RFR des foyers fiscaux auxquels le contribuable a appartenu. Un contribuable célibataire récemment divorcé dont le RFR dépasse 500 000 euros ne se verra appliquer le dispositif de lissage que si la moyenne de ses revenus actuels et des revenus de son couple au titre des deux années précédentes est inférieure à 500 000 euros. Il en va de même pour un contribuable devenu veuf au cours de l’année d’imposition, puisque contrairement aux règles applicables à l’impôt sur le revenu, il ne conserve pas son quotient conjugal pour la détermination du seuil d’imposition la première année de veuvage.

n-2

revenus du couple

n-1

revenus du couple

n

revenus de chacun des contribuables séparés

Montant d’imposition

1 000 000

700 000

550 000

1 500

600 000

3 000

On soulignera que, dans le cadre des propositions alternatives présentées supra, l’appréciation du caractère exceptionnel des revenus se faisant à partir des revenus de la seule année précédente, la question de la prise en compte des revenus d’anciens conjoints est résolue plus rapidement, ce qui peut être plus favorable aux contribuables.

b) La subordination de la prise en compte des modifications de famille à l’envoi d’une réclamation

Le présent article est rédigé de telle sorte que les dispositions relatives aux modifications de situation de famille telles que présentées ci-dessus ne s’appliquent que si le contribuable adresse une réclamation au service des impôts dans le cadre des délais applicables à l’impôt sur le revenu. Cette réclamation est alors présentée, instruite et jugée selon les règles de procédure également applicables à l’impôt sur le revenu.

Étant donné que le lissage s’applique automatiquement sans que le contribuable ait besoin d’opter pour un tel dispositif (ce qui est possible à partir du moment où ne sont pas dissociés revenus ordinaires et revenus exceptionnels(12)), la rédaction proposée indique que les revenus pris en compte pour réaliser la moyenne n’intégreront ces modifications que si le contribuable a adressé une réclamation aux services des impôts.

L’intention des rédacteurs de l’article est en fait d’assurer qu’en cas de modification de la situation familiale, le dispositif de lissage ne s’applique que si le contribuable adresse une réclamation au service des impôts. En effet, tout changement de situation familiale conduit à la création de nouveaux contribuables et il n’est pas possible pour l’administration fiscale de déterminer quel était leur RFR au titre des années précédant celle donnant lieu à imposition.

3.– Le principe de non-application du lissage aux personnes qui n’ont pas été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années précédant celle de l’imposition

Le lissage ne s’applique qu’aux contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années antérieures à celle de l’imposition. Cette disposition tend à éviter que les contribuables qui ont réalisé la totalité de leurs revenus à l’étranger au titre des deux années précédant l’année d’imposition bénéficient systématiquement du dispositif de lissage. En effet, en l’absence de déclaration et donc de RFR, le montant de ce dernier serait considéré comme nul. Les contribuables célibataires qui rentreraient en France auraient bénéficié ainsi du dispositif de lissage au titre de l’année d’imposition jusqu’à 1,5 million d’euros.

Si l’intention est légitime, le dispositif proposé ne permet pas de répondre à l’objectif d’encadrement des situations abusives. En effet, il suffira à un contribuable qui réalise la majeure partie de ses revenus à l’étranger de déclarer une somme minime à l’impôt sur le revenu pour bénéficier du mécanisme de lissage comme le montre l’exemple ci-dessous.

 

n-1

n-2

n (année d’imposition)

Imposition

Contribuable non passible de l’impôt sur le revenu au titre des 2 années précédant l’année d’imposition

0

0

700 000

6 000

Contribuable passible de l’impôt sur le revenu au titre des 2 années précédant l’année d’imposition

1 000

1 000

700 000

0

Pour éviter ces distorsions de traitement, il pourrait être envisagé de n’appliquer le lissage qu’aux seuls contribuables qui ont été passibles de l’impôt sur le revenu au titre des deux années précédant celle de l’imposition pour la moitié au moins de leurs revenus de source française ou étrangère de même nature que ceux entrant dans la composition du RFR. Ainsi, on s’assurerait de l’existence d’un RFR représentatif de la richesse du contribuable, quelle que soit sa situation (primo-déclarant, résident étranger, résident français bénéficiant d’importants revenus de source étrangère…), avant d’appliquer le dispositif de lissage.

4.– Le RFR pris en compte pour l’application du mécanisme de lissage

Pour le calcul de la moyenne des revenus perçus au titre de l’année d’imposition et des deux années précédentes, le RFR des années 2009 et 2010 s’entend comme le RFR défini à l’article 1417 du CGI, tandis que le RFR de l’année 2011 correspond au RFR tel que prévu par le présent article (soit sans application du système de quotient).

Si la solution retenue par le présent article répond aux difficultés techniques que poserait la correction a posteriori de RFR anciens de deux années au cours desquelles les plus-values immobilières ne sont pas prises en compte alors même que la loi le prévoit, et qui intègrent le système de quotient, on peut regretter que la justesse du mécanisme de lissage, déjà limitée par l’absence de prise en compte d’un écart significatif avec les revenus perçus l’année précédente et de la nature du revenu pour la détermination de son caractère exceptionnel, soit encore plus relative si les RFR de référence diffèrent d’une année sur l’autre.

Les solutions de lissage alternatives proposées supra auraient pour mérite de solder plus vite le passé, puisque dès l’imposition des revenus de 2012, les RFR pris en compte seraient identiques, alors qu’il faudrait attendre l’imposition des revenus de 2013 pour atteindre ce résultat dans le cadre du dispositif proposé par le présent article.

E.– LE RENDEMENT DE LA CONTRIBUTION

Le rendement attendu de la nouvelle contribution est de 200 millions d’euros à compter de 2012, la première année d’imposition portant sur les revenus de 2011.

Cette évaluation a été réalisée sur le fondement du fichier exhaustif et définitif des déclarations d’impôt sur les revenus de 2009 (13). 7 162 contribuables seraient ainsi concernés par la contribution avant les effets du lissage des revenus exceptionnels.

RÉPARTITION DU SUPPLÉMENT D’IMPOSITION À ACQUITTER POUR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILES DE RFR
AVEC DES SEUILS A 500 000 ET 1 MILLION D’EUROS

Déciles de revenu fiscal de référence

Nombre de foyers

Montant de la contribution avec taux de 3 %(en M€)

Répartition de la contribution en %

< 574 341 €

716

0,74

0,38

Entre 574 341 et 694 490 €

716

2,78

1,42

Entre 694 490 et 922 108 €

716

6,3

3,22

Entre 922 108 et 1 068 036 €

716

4,53

2,32

Entre 1 068 036 et 1 179 462 €

717

4,73

2,42

Entre 1 179 462 et 1 327 838 €

716

7,28

3,73

Entre 1 327 838 et 1 577 571 €

716

11,69

5,98

Entre 1 577 571 et 1 942 128 €

716

18,36

9,40

Entre 1 942 128 et 2 763 062 €

716

29,6

15,15

>= 2 763 062 €

717

109,35

55,97

Total

7 162

195,36

100


Source : direction de la Législation fiscale

MONTANT MOYEN DE L’IMPOSITION ACQUITTÉE PAR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR

(en euros)

Il pourrait être envisagé d’abaisser le seuil d’imposition de façon à imposer les contribuables célibataires, divorcés, séparés ou veufs sur la fraction de leur RFR supérieure à 250 000 euros et les contribuables soumis à une imposition commune sur la fraction de leur RFR supérieure à 500 000 euros. Le rendement de la contribution serait alors de 350 millions d’euros (14) en 2012, tandis que 25 778 contribuables seraient concernés avant les effets du lissage des revenus exceptionnels.

Ces nouveaux seuils d’imposition ne remettraient pas en cause l’objectif poursuivi par le Gouvernement de ne taxer que les foyers disposant de revenus composés d’une part importante de revenus du capital ou du patrimoine puisqu’à partir de ce niveau de RFR, seul 58 % des revenus constituent des revenus d’activité.

RÉPARTITION DU SUPPLÉMENT D’IMPOSITION À ACQUITTER POUR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILES DE RFR AVEC DES SEUILS A 250 000 ET 500 000 EUROS

Déciles de revenu fiscal de référence

Nombre de foyers

Montant de la contribution avec taux de 3 %(en M€)

Répartition de la contribution en %

< 283 803 €

2 577

1,25

0,36

Entre 283 803 et 337 505 €

2 578

4,5

1,29

Entre 337 505 et 439 561 €

2 578

10,29

2,94

Entre 439 561 et 527 402 €

2 578

8,99

2,57

Entre 527 402 et 580 723 €

2 578

7,44

2,13

Entre 580 723 et 652 627 €

2 577

12,44

3,56

Entre 652 627 et 768 027 €

2 578

19,77

5,66

Entre 768 027 et 967 830 €

2 578

31,41

8,98

Entre 967 830 et 1 415 420 €

2 578

54,03

15,46

>= 1 415 420 €

2 578

199,47

57,06

Total

25 778

349,59

100,00

MONTANT MOYEN DE L’IMPOSITION ACQUITTÉE PAR LES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR

(en euros)

Il faut souligner que, avec des seuils fixés à 250 000 et 500 000 euros, l’imposition est plus concentrée sur les hauts revenus notamment parce que ceux-ci ne bénéficient pas du dispositif de lissage tel que proposé par le présent article, la moyenne de leurs revenus sur trois années ne devant pas être, dans la grande majorité des cas inférieure au seuil d’imposition. Contrairement aux premiers déciles de RFR, peu de contribuables des derniers déciles échappent ainsi à l’imposition.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 169 du rapporteur général, I-CF 14 de M. Dominique Baert, I-CF 160 de M. Daniel Garrigue, I-CF 12 de M. Dominique Baert, les amendements identiques I-CF 5 de M. Marc Le Fur et I-CF 161 de M. Daniel Garrigue, et l’amendement I-CF 18 de M. Hervé Mariton.

M. le rapporteur général. L’amendement I-CF 169 tend, d’une part, à abaisser de 500 000 à 250 000 euros le seuil d’imposition à la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, pour la part conjugalisée et, d’autre part, à porter le taux de cette contribution de 3 à 4 % au-delà du seuil de 500 000 euros par part.

Le revenu fiscal de référence, qui est l’assiette de cette contribution, présente l’énorme avantage, contrairement à l’assiette actuelle de l’impôt sur le revenu au titre du barème, d’intégrer sur un pied d’égalité à la fois les revenus du travail et les revenus du patrimoine, y compris les plus-values. Or, plus le revenu augmente, plus la composante « revenus du patrimoine » devient prépondérante. Au-delà de 250 000 euros, elle le demeure par rapport aux revenus du travail. En abaissant le seuil de 500 000 à 250 000 euros, nous ne pénalisons donc pas le travail, même s’il est correctement rémunéré : nous faisons porter l’effort essentiellement sur les revenus du patrimoine. Ce faisant, nous nous inscrivons dans le cadre de la politique de réduction des déficits publics conduite par le Gouvernement depuis deux ans. En effet, la quasi-totalité des mesures adoptées au titre de la réforme des retraites, puis dans les différents collectifs, y compris dans le dernier, il y a un mois, a tendu à alourdir la fiscalité sur cette composante patrimoine des revenus. Nous préservons ainsi le pouvoir d’achat, moteur de la consommation. Nous cherchons plutôt à alourdir la fiscalité sur les revenus de l’épargne à un moment où ceux-ci augmentent.

Quant aux revenus très élevés, au-delà de 500 000 euros par part, il nous paraît juste d’accroître leur participation à l’effort qui est demandé à tous les Français en cette période de crise. Voilà pourquoi nous proposons, pour ces revenus, de porter le taux de la contribution de 3 à 4 %.

En abaissant le seuil de 500 000 euros à 250 000 euros par part, nous toucherions environ 25 000 ménages au lieu de quelque 7 000 – il faut néanmoins observer une certaine prudence car ces chiffres exigent un croisement statistique entre les revenus et les éléments de patrimoine – en particulier les plus-values – dont nous ne disposons pas de façon fiable. Quant à la recette engendrée par la mesure, elle passerait de 200 millions à 410 millions environ.

Enfin, j’insiste sur le fait qu’il faut raisonner de façon conjugalisée. En effet, à ce niveau de revenu, y compris en descendant à 250 000 euros, le ménage a épuisé son quotient familial puisque celui-ci est plafonné depuis 1982 – aujourd’hui, le plafond est de 2 385 euros. À 250 000 euros, une famille normale, qui n’a pas plus de sept ou huit enfants (Exclamations), a déjà atteint le plafond du quotient familial. Il a donc été décidé de conjugaliser et de ne pas appliquer un quotient supplémentaire qui serait un avantage indu.

M. Dominique Baert. Puisque la majorité elle-même parle de taxe sur les riches à propos de ce prélèvement exceptionnel, et compte tenu des besoins de nos finances publiques et des inégalités relevées par le Conseil des prélèvements obligatoires, l’amendement I-CF 14 vise à faire passer de 3 % à 10 % le taux de cette taxe, dont le rendement passerait de 200 à 700 millions.

Quant à l’amendement I-CF 12, il vise à ramener de 500 000 à 100 000 euros de revenus par part le seuil à partir duquel s’appliquerait la contribution exceptionnelle.

M. Daniel Garrigue. Cette taxation n’est qu’un pis-aller. C’est une réponse à l’initiative de certains bourgeois de Calais qui sont venus, la corde au cou, demander une taxation exceptionnelle, mais nous sommes loin de la création de tranches supplémentaires de l’impôt sur le revenu que je demandais tout à l’heure. La tête des bourgeois de Calais mérite d’être estimée à un prix un peu plus élevé !

M. Hervé Mariton. J’étais tout à fait favorable à l’idée, exprimée sur différents bancs ici et par l’exécutif il y a quelques mois, d’une taxation des revenus extravagants, dont le rendement serait toujours bon à prendre mais qui était surtout proposée pour des raisons de cohésion sociale. Mais à partir du moment où l’on baisse le plancher à partir duquel l’impôt est prélevé, des questions de principe d’une autre nature apparaissent.

Ma première question est à la fois technique et politique. Pourquoi seuls les contribuables passibles de l’impôt sur le revenu sont-ils assujettis à cette taxation ? Dès lors que l’on prend en compte le revenu fiscal de référence, il est en effet techniquement possible que certains contribuables ayant des revenus fiscaux de référence élevés, voire très élevés, n’acquittent pas cette nouvelle contribution parce qu’ils ne paient pas l’impôt sur le revenu. Il y a là quelque chose dont je ne comprends pas la cohérence.

Ensuite, il nous est proposé de baisser le plancher. Je comprends que notre majorité n’ait pas rejoint les positions de la gauche qui met en cause, de façon très générale, la notion de prélèvement libératoire. Avec un niveau de plancher très élevé, la prise en compte du revenu fiscal de référence a le mérite de renvoyer à un impôt différent, par construction, de l’impôt sur le revenu, mais à mesure que l’on abaisse le plancher, l’impôt que l’on invente commence à se rapprocher curieusement, et à certains égards dangereusement, de l’impôt sur le revenu. Et plus le plancher est bas, plus la mise en œuvre du revenu fiscal de référence fragilise les modalités actuelles de calcul de cet impôt.

J’en viens à la non-familialisation. Initialement, le Gouvernement avait envisagé la familialisation. Comme le dit très justement M. le rapporteur général – en utilisant une expression qui confine sans doute à l’humour mais que je ne trouve pas très heureuse –, pour un grand nombre de foyers, le quotient familial est saturé avant que le nouvel impôt ne soit déclenché. Mais cela peut ne pas être le cas. Sans doute y a-t-il très peu de familles concernées, mais il y a bien là une injustice, fût-elle faite à un seul contribuable. Il n’est pas interdit par la loi d’avoir quinze enfants – ce n’est pas anormal ! Je ne sais d’ailleurs ce qu’est une famille « normale ».

M. le rapporteur général. Il faudrait remplacer « normale » par « exceptionnelle » !

M. Michel Bouvard. La normalité est à la mode !

M. Hervé Mariton. Assumez votre propos, monsieur le rapporteur général ! En outre, dans un contexte de familles recomposées, la situation peut ne pas être si rare. La question de la familialisation est donc légitime. Mon amendement n’est pas parfait et je suis ouvert à des modifications de rédaction, mais il est anormal d’imaginer un prélèvement qui ne s’appliquerait pas à des contribuables sous prétexte qu’ils ne paient pas l’impôt sur le revenu, si élevé que soit leur revenu fiscal de référence, mais qui par ailleurs ne serait pas familialisé alors même que le quotient familial peut ne pas être saturé s’agissant de familles très nombreuses.

L’amendement I-CF 5 est retiré.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable aux amendements I-CF 14, I-CF 160, I-CF 12 et à l’amendement I-CF 18 qui donnerait un avantage indu. Que l’on traite le cas de la famille de quinze enfants, pour la beauté de la pensée, je veux bien, mais je suis défavorable à tout amendement qui viserait à dupliquer le quotient familial pour l’application de la contribution exceptionnelle.

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur Mariton, vous avez utilisé l’expression « passibles de l’impôt sur le revenu ». Il s’agit de préciser que les personnes concernées sont dans le champ de l’impôt. C’est donc une condition de territorialité plus que d’éligibilité stricto sensu à l’impôt sur le revenu.

M. Hervé Mariton. Merci, monsieur le président, pour cette précision. Si je comprends bien, le rapporteur général serait ouvert à un amendement qui jouerait jusqu’à la saturation du quotient familial ! Je comprends qu’il considère comme abusif d’aller au-delà de celle-ci, mais serait-il favorable à un dispositif permettant au contribuable d’aller jusqu’à ce que serait cette saturation du quotient familial dans l’impôt sur le revenu tel qu’il est aujourd’hui ?

M. le rapporteur général. Non, j’y suis défavorable. Je comprends l’objectif théorique, mais la loi doit être simple et juste. J’ai accepté, lors de la réforme de l’ISF, un amendement portant l’avantage familial de 150 à 300 euros, et je le regrette parfois un peu.

M. Jean-Claude Sandrier. Cette imposition des hauts revenus n’est qu’un coup d’épingle qui, de surcroît, ne sera que provisoire. C’est contraint et forcé que le Gouvernement a été amené à faire cette proposition, après avoir très longtemps résisté à la taxation des plus hauts revenus et à la suppression du bouclier fiscal. En outre, c’est une très mauvaise imitation de la mesure demandée par les milliardaires américains lorsque, par la voix de Warren Buffett, ils ont dit que la seule solution face à la crise était d’augmenter fortement les impôts des plus hauts revenus. Ce n’est pas ce que vous faites. En outre, cette petite piqûre de 200 millions d’euros, de 400 millions peut-être, a déjà été compensée au mois de juin par la réforme de l’ISF grâce à laquelle vous avez fait un cadeau de 1,8 milliard aux plus riches. Je rappelle à cet égard que, selon la Cour des comptes, pour le 1 % des Français les plus riches, le taux réel d’impôt sur le revenu n’est que de 17 %. Il y a donc une marge énorme pour récupérer des recettes. En outre, les 500 plus grosses fortunes françaises qui, il y a dix ans, possédaient 6 % du produit intérieur brut, en possèdent aujourd’hui 12 %, soit le double. Il faudrait donc relever rapidement le taux marginal de l’impôt sur le revenu, augmenter les tranches, et taxer le capital comme le travail. Cela permettrait d’engranger plusieurs dizaines de milliards d’euros. L’argent est là !

Henri Emmanuelli. Monsieur le rapporteur général, vous avez parlé tout à l’heure des gens qui étaient venus dans votre permanence se plaindre de ne pouvoir faire des heures supplémentaires, mais vous rendez-vous compte de ce que la majorité est en train de faire ? Moi, je ne cesse de voir des gens qui ne parviennent pas à croire qu’on puisse gagner 250 000 euros par an ! Ignorez-vous que le salaire moyen tourne autour de 1 800 euros ? Si j’étais pervers, je voterais votre mesure parce qu’elle fera plus de dégâts que de bien !

M. Michel Piron. Je suis favorable à l’abaissement du seuil d’imposition à la contribution exceptionnelle à 250 000 euros. Compte tenu des difficultés économiques extrêmes auxquelles l’Europe est confrontée, l’effort collectif qu’il va falloir consentir est en effet davantage devant nous que derrière nous, mais, pour que cet effort soit acceptable, il doit être justement partagé.

Je suis cependant étonné de constater, monsieur le rapporteur général, que vous placez le seuil à partir duquel les revenus du patrimoine l’emportent sur les revenus du travail à 250 000 euros. L’an dernier, il se situait à 100 000 euros. Vous avez évoqué l’intégration des plus-values : est-ce l’élément qui explique cette remontée du seuil ? Ou s’agit-il de la barémisation éventuelle d’une partie des revenus du patrimoine ?

M. Charles de Courson. Nous étions nombreux, tant au sein de la majorité que de l’opposition, à demander une nouvelle tranche d’imposition à 45 % avec un seuil à 150 000 euros de revenu fiscal, qui correspondait à peu près au seuil de 250 000 euros prévu en Allemagne. D’autres, en revanche, souhaitaient taxer les revenus extravagants à titre exceptionnel. Ce type de revenus étant difficile à définir, la baudruche s’est peu à peu dégonflée et le Gouvernement nous a finalement proposé d’instituer un prélèvement exceptionnel de 3 % au-delà de 500 000 euros par part.

Nous avons considéré pour notre part que cette mesure n’était pas cohérente au regard de la nécessaire convergence franco-allemande, ni en ce qui concerne le taux – il fallait 4 % pour atteindre les 45 % allemands – ni pour ce qui est du seuil.

Après bien des débats, le rapporteur général nous a finalement proposé un amendement de compromis, l’amendement I-CF 169. Les montants prévus étant « conjugalisés » et non pas « familialisés », veillons cependant, comme l’a souligné notre collègue Mariton, à ne pas démanteler notre système fiscal qui prend en compte, normalement, le nombre d’enfants dans le calcul de l’impôt. Nous portons là un coup de canif dans le contrat.

S’agissant enfin de la durée de la mesure, le Gouvernement avait prévu qu’elle s’applique pendant trois ans. Nous considérons pour notre part qu’elle devrait rester en vigueur tant que nous n’aurons pas supprimé le déficit de fonctionnement du budget de l’État, actuellement de l’ordre de 63 milliards. C’est le respect de la règle d’or.

Nous sommes donc favorables à l’amendement I-CF 169 sous les réserves que je viens de formuler.

M. Christian Eckert. Le seuil doit-il être de 500 000 ou de 250 000 euros ? Le taux de 3 % ou de 3,5 % ? Je n’entrerai pas dans ce débat. Je resituerai simplement ces chiffres dans le contexte : il s’agissait de trouver 11 ou 12 milliards d’euros de recettes supplémentaires. Or, avec la mesure proposée, on ne parviendra à récupérer que, au mieux, 500 millions d’euros, ce qui est de l’ordre du cosmétique. Certes, cela va occuper les journalistes et animer une bonne partie de nos discussions. Mais le cœur du débat n’est pas là. Vous allez vous entre-déchirer pour trouver quelque 400 ou 500 millions mais vous n’hésitez pas à faire porter l’effort sur les mutuelles, pour 1,2 milliard ! Ce prélèvement exceptionnel ne touchera que deux ou trois foyers fiscaux par département mais, dans ma circonscription, j’ai déjà reçu plus de 500 pétitions protestant contre votre ponction sur les mutuelles.

Monsieur le rapporteur général, j’ai bien entendu ce que vous avez dit et vous ne pourrez donc pas émettre un avis défavorable sur celui de nos amendements qui vise à supprimer le doublement de l’avantage de 150 euros consenti sur l’ISF !

M. Olivier Carré. Monsieur Sandrier, depuis deux ans, les très hauts revenus ont fait l’objet d’une imposition supplémentaire de 3,8 milliards, desquels il faut effectivement retirer 1,8 milliard. Mais, compte tenu de l’évolution du barème, cette diminution ne concerne que les premières tranches touchées par l’ancien ISF. Si nous ajoutons à ces 2 milliards les 450 millions que devrait rapporter l’amendement I-CF 169, nous en serions donc à 2,4 milliards d’impôt supplémentaire. Selon les spécialistes, nous remontons ainsi de près de trois points la fin de la fameuse courbe qui concerne les 20 000 ou 30 000 personnes les plus aisées de notre pays. Cela va dans le sens de l’égalité. Et comme l’a souligné Michel Piron, c’est absolument nécessaire compte tenu des efforts qu’il nous faut consentir et qu’il faudra sans doute accentuer.

De grâce, chers collègues, cessez de caricaturer ! Considérez simplement les chiffres : les additions s’alourdissent – et je ne le regrette pas : comme l’ensemble de mes collègues de l’UMP, j’ai voté toutes les mesures qui allaient dans le sens de cette augmentation. Cela a rarement été votre cas.

M. Pierre-Alain Muet. Notre discussion montre que vous avez conscience que cette taxe n’est pas une vraie taxe sur les plus riches ! Dans un système d’imposition totalement mité, cette taxe ne va augmenter le taux de prélèvement sur les plus aisés que de quelque 3 %. Au sommet de l’échelle, Mme Bettencourt ne paie que 15 % de son revenu en impôt sur le revenu. Avec la nouvelle taxe, elle passera peut-être à 17 %, ce qui n’est pas considérable.

Notre débat montre qu’il faut une réforme de l’assiette de l’impôt sur le revenu. Charles de Courson se félicitait que la nouvelle taxe ne puisse faire l’objet de niche. Eh bien, supprimons toutes les niches et les prélèvements forfaitaires, l’impôt sera ainsi plus progressif. Alignons-nous sur ce que font l’Allemagne et le Royaume-Uni et portons la tranche la plus élevée du barème à 46 %. Voilà une vraie réforme, bien loin du petit bricolage que vous proposez !

M. François Goulard. Je suis favorable à l’amendement du rapporteur général qui répond à plusieurs préoccupations.

Tout d’abord, il est normal de demander une contribution supplémentaire aux plus aisés en période de crise et de déficits exceptionnels.

Il importe ensuite de prendre en compte l’apparition, depuis un certain nombre d’années, de revenus tout à fait extravagants. Le défenseur du système libéral que je suis ne peut que constater la dérive des rémunérations offertes aux dirigeants d’entreprise. Chacun le déplore mais aucun pays n’a réussi à trouver de réponses convaincantes. Le plafonnement étant absurde car facile à contourner et pouvant donner lieu à des effets pervers considérables, la seule parade d’une démocratie, c’est l’imposition. Le prélèvement prévu va donc dans le bon sens. Je rejoins à cet égard l’opposition, il va falloir instaurer un prélèvement plus élevé sur les revenus très élevés. Il faut contrer l’emballement délirant des revenus des dirigeants d’entreprise.

Enfin, je veux revenir sur les remarques de M. Mariton et sur le mode de calcul de l’impôt en France. On peut contester le quotient familial, la France fait d’ailleurs exception en la matière. J’y suis pour ma part attaché. Il est plafonné et ses effets sont limités, mais il existe en tant que principe. Le prélèvement conjugalisé est donc pour moi un inconvénient. Que risque-t-il de se produire à l’avenir ? Je connais par exemple un parti politique qui, s’il arrive au pouvoir prochainement, abaissera le seuil de la contribution exceptionnelle. Or cela entraînera une transformation de principe de l’impôt sur le revenu en France avec la disparition, à terme, du quotient familial. Heureusement, il n’y a pas de famille de taille « normale » dans notre pays ! Il est tout à fait légitime que le nombre d’enfants soit pris en compte dans l’établissement de l’impôt sur le revenu, quel que soit le niveau de ces revenus.

M. Philippe Vigier. Ces revenus extravagants sont effectivement perçus comme un scandale par l’opinion publique. Il fallait donc agir. Je me félicite à cet égard que le seuil de taxation exceptionnelle soit passé à 250 000 euros. C’est une avancée importante. On instaure ainsi dans les faits une tranche à 45 % et on progresse sur la voie de l’harmonisation franco-allemande. Enfin, le rapporteur général a souligné qu’à partir de 250 000 euros, les revenus du patrimoine étaient supérieurs à ceux du travail : on prend justement en compte l’ensemble des revenus dans le revenu fiscal de référence.

M. Jean-Michel Fourgous. Il est dommage que nous ne disposions pas d’une étude d’impact. Est-on certain de récupérer 200 millions d’euros ? Quelle incidence cette disposition aura-t-elle sur les rémunérations des dirigeants du CAC 40, sachant que des montages à l’étranger sont toujours possibles ? Ces questions sont-elles taboues ?

Par ailleurs, il m’avait semblé que la commission des finances avait culturellement évolué ces dernières années et qu’elle considérait à présent qu’au lieu de taxer le riche, le fameux riche, il fallait plutôt l’inciter à investir en France. Ne vaudrait-il donc pas mieux développer des dispositifs de type ISF-PME qui, au final, se révèlent beaucoup plus rentables pour l’État ? L’enjeu, aujourd’hui, c’est de réussir à attirer tous les talents, pas de montrer du doigt les acteurs économiques, qui ont aujourd’hui toute facilité pour organiser leur rémunération à l’étranger. Ne se fait-on pas un peu plaisir avec ce débat ?

Je rappellerai enfin à nos collègues qui en sont restés au discours marxiste sur le capital et les riches que 10 % seulement des Français paient 80 % de l’impôt sur le revenu. Arrêtons de stigmatiser ces gens ! Ce n’est pas en attirant des personnes sous-qualifiées et en faisant fuir les sur-qualifiées qu’on sortira notre pays de la crise.

M. Marc Le Fur. Philosophiquement, je suis très attaché à la familialisation de l’impôt. Mais j’ai été convaincu par le rapporteur général qu’en l’occurrence, le problème ne se posait pas puisque le quotient familial est saturé. Ce problème peut néanmoins devenir bien réel demain. Dès lors, pourquoi ne pas préciser qu’il n’y a pas familialisation que dans la mesure où il y a saturation de l’avantage lié au quotient familial ? Nous préserverions ainsi l’avenir. N’oublions pas que l’impôt, c’est comme le pétrole : on est amené à forer de plus en plus bas. Et on risque de creuser très profondément dans les années à venir…

M. Jean-Yves Cousin. J’étais de ceux qui souhaitaient qu’on aille plus loin dans la taxation des hauts revenus. Je me rallierai cependant à la proposition de Gilles Carrez. S’agissant de revenus extravagants, la familialisation n’a plus de sens et prendre en compte le revenu fiscal de référence me paraît aller dans le sens d’une plus grande équité. C’est une idée moderne vers laquelle il faut évoluer.

M. Jean-Claude Sandrier. Il ne s’agit pas de montrer les riches du doigt : il faut répondre à un problème de justice fiscale et d’efficacité économique. Certains ont pu considérer qu’il valait mieux taxer les pauvres parce qu’ils étaient plus nombreux ; nous préférons quant à nous taxer les riches parce qu’ils ont plus d’argent. C’est un débat de fond.

Olivier Carré nous a dit qu’on avait alourdi de 2 à 3 milliards d’euros la taxation des plus riches. Mais à quoi cela se rapporte-t-il ? Le montant des 500 plus grosses fortunes françaises est passé de 6 % du PIB il y a dix ans à 12 % aujourd’hui, soit une augmentation de quelque 120 milliards d’euros. La nouvelle taxe revient donc à prendre 3 à 4 milliards sur 120 milliards, soit 2 ou 2,5 %. Qui donc a augmenté sa richesse de 100 % en dix ans en France ? Il faut que les personnes dans ce cas soient amenées à contribuer plus fortement que les autres. C’est là que la progressivité de l’impôt prend tout son sens.

M. le rapporteur général. Je partage l’avis de François Goulard sur les rémunérations extravagantes. La contribution exceptionnelle, qui est un bon instrument pour la prise en compte des revenus du patrimoine, n’est cependant pas celui qui convient pour régler ce problème. Il faudra donc revenir sur ce point.

Monsieur Piron, j’ai introduit dans le commentaire de cet article une série de tableaux qui compare tous les éléments de revenus figurant dans le revenu fiscal de référence des contribuables les plus aisés. Il apparaît qu’à partir de 250 000 euros, 42 % du revenu moyen sont soumis aux prélèvements fiscaux libératoires ou aux taux forfaitaires. Pour tout ce qui relève des revenus de capitaux mobiliers au barème, la proportion est d’un peu plus de 6 %. On atteint donc près de 50 % sans même prendre en compte la catégorie des bénéfices non commerciaux.

Pour l’ensemble des 330 000 foyers imposés à la tranche marginale à 41 % – je rappelle qu’on y entre à partir de 72 000 euros par part de quotient familial – les revenus soumis aux prélèvements forfaitaires libératoires et aux taux forfaitaires ne représentent que 11 % et ceux du patrimoine au barème que 4,5 %. On est alors à 15,5 %, et non plus à 50 %.

Entre 250 000 et 500 000 euros, on constate une déformation à la hausse, mais beaucoup plus lente, du pourcentage des revenus du patrimoine. Le seuil de 250 000 euros présente donc un grand intérêt.

S’agissant des comparaisons internationales, les Anglais ont adopté une tranche supplémentaire à 50 % à partir de 150 000 livres, soit à peu près 170 000 euros ; en Allemagne, elle est de l’ordre de 45 % et frappe les revenus supérieurs à 250 000 euros. Mais, et c’est fondamental, les Allemands ont gardé un système de prélèvement forfaitaire libératoire sur les revenus du capital de 26,375 % en prenant en compte le prélèvement social. Il est donc très inférieur à notre prélèvement qui est de 32,5 % – 19 % de prélèvement fiscal, plus 13,5 % de CSG.

Je mets en garde la Commission : ne divergeons pas trop de nos voisins européens proches. Jean-Michel Fourgous l’a dit, les talents sont mobiles mais les capitaux le sont plus encore.

Sur la familialisation, je suggère à Hervé Mariton de déposer un amendement prenant en compte les contribuables qui, tout en étant au-delà de 250 000 euros au titre du revenu fiscal de référence, n’auraient pas saturé leurs droits à quotient familial. Comme le quotient familial ne peut pas donner lieu à un crédit d’impôt, le supplément d’avantage non imputé serait reporté sur la contribution exceptionnelle. Cela vous convient-il, monsieur Mariton ?

M. Hervé Mariton. C’est parfait.

La Commission adopte l’amendement I-CF 169 (amendement n° I–42).

En conséquence, les amendements I-CF 14, I-CF 160, I-CF 12, I-CF 161 et I-CF 18 deviennent sans objet.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 111 de M. Charles de Courson et I-CF 170 du rapporteur général.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement souhaite que la contribution exceptionnelle soit appliquée pendant trois ans. Nous préconisons qu’elle le soit tant que persistera le déficit de fonctionnement du budget de l’État, actuellement de l’ordre de 63 milliards comme je l’ai dit. Pour la définition de l’équilibre de fonctionnement, je vous renvoie à l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.

M. le rapporteur général. L’amendement de M. de Courson, qui s’adosse à l’article 51 de la LOLF, porte sur le seul équilibre du budget de l’État. Celui que je propose avec Olivier Carré fixe quant à lui comme limite le moment où sera rétabli « l’équilibre des comptes des administrations publiques », conformément à l’expression inscrite dans la Constitution en 2008.

M. Charles de Courson. Les « administrations publiques » comprennent l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Mais la notion d’« équilibre des comptes des administrations publiques » n’est pas définie avec précision.

M. le rapporteur général. Elle figure dans la Constitution.

M. Charles de Courson. Mais celle-ci n’en donne aucune définition précise. Mon amendement, outre qu’il est « lolfien », a l’avantage de la clarté.

La Commission rejette l’amendement I-CF 111.

Elle adopte l’amendement I-CF 170 (amendement n° I–43).

Puis elle adopte l’article 3 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 3

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 63 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. La taxe que notre Commission vient de voter ne s’applique qu’à la fraction des revenus qui excède 500 000 euros, si bien qu’un couple qui gagne 510 000 euros ne paiera que 300 euros au titre de cette taxe. Nous ne nous priverons pas de le faire savoir !

L’amendement I-CF 63 vise à revenir sur la fiscalisation des indemnités journalières des accidents du travail, mesure qui, je le rappelle, ne devrait rapporter que 125 millions d’euros à l’État. Nombre de nos amendements procureraient des recettes fiscales bien supérieures.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF 46 de M. Pierre-Alain Muet.

Puis elle examine l’amendement I-CF 89 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Cet amendement concerne l’allocation pour frais d’emploi de 7 650 euros dont bénéficient les professionnels de la presse. Je propose de maintenir cette allocation pour ceux d’entre eux qui ont des revenus inférieurs à la quatrième tranche de l’impôt sur le revenu, les autres gardant la possibilité d’opter pour les frais réels.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : les journalistes ne sont pas les seuls concernés.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 159 de M. Daniel Garrigue est retiré.

La Commission examine ensuite les amendements I-CF 69, I-CF 33, I-CF 27, I-CF 43 et I-CF 44 de M. Pierre-Alain Muet, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons, avec l’amendement I-CF 69, de transformer en crédit d’impôt l’actuelle réduction d’impôt pour les dépenses liées à l’hébergement de personnes dépendantes, afin d’étendre le bénéfice de la disposition aux foyers non imposables.

L’amendement I-CF 33 vise à inclure dans le périmètre de la réduction de 10 % des niches fiscales, d’une part, le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et, d’autre part, le crédit d’impôt pour les frais de garde de jeunes enfants.

Le plafond des revenus déductibles pour l’emploi d’un salarié à domicile ayant fortement augmenté, il fournit un moyen d’échapper à l’impôt : l’amendement I-CF 27 tend donc à l’abaisser.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il est proposé de ramener les plafonds de 12 000, 20 000 et 15 000 euros à, respectivement, 7 000, 10 000 et 10 000 euros.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement I-CF 43 a pour objectif de réduire le plafonnement global de 18 000 à 10 000 euros, sans ajout d’une fraction de revenu imposable.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces amendements, pour des raisons budgétaires. La seule transformation de la réduction d’impôt que vous mentionnez en un crédit d’impôt représenterait une dépense de 517 millions d’euros selon la Direction de la législation fiscale.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cet argument ne vaut pas pour l’abaissement du plafond des dépenses déductibles, laquelle générerait des recettes supplémentaires…

M. le rapporteur général. La première incitation à l’emploi à domicile fut créée en 1992 ; le montant de son plafond fut une première fois doublé en 1994, avant d’être ramené à 6 800 euros en 1997 et de nouveau augmenté en 2002-2003. Gardons-nous de remettre en cause l’équilibre qui a été trouvé.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quid de l’amendement I-CF 43, qui propose de plafonner l’avantage fiscal global en valeur absolue ?

M. Pierre-Alain Muet. En toute logique, M. le rapporteur général devrait y être favorable.

M. le rapporteur général. Depuis 2002, la majorité a trouvé le juste équilibre. Pour être lisible, une politique fiscale doit rester stable.

M. Louis Giscard d'Estaing. Nous avons déjà modifié le régime fiscal du chèque emploi service par la remise en cause de l’abattement de 15 points sur les charges sociales, charges que l’employeur doit désormais verser en plus du salaire net. Nos collègues du groupe SRC devraient préciser l’impact de leurs amendements sur l’emploi, puisque l’objectif du chèque emploi service fut de réintégrer dans le champ des emplois déclarés ceux qui ne l’étaient pas.

M. Jean-Michel Fourgous. On demande souvent à la commission des finances de développer ses capacités d’évaluation. De fait, dans la sphère de l’économie réelle, toute décision de ce genre serait précédée d’une étude de marché. Quel est l’impact de tels amendements, notamment sur le travail au noir ?

Mme Chantal Brunel. Je suis d’accord pour maintenir le plafond à son niveau actuel. En revanche, en tant que rapporteure spéciale pour la mission « Travail et emploi », je déposerai un amendement visant à mieux définir les métiers entrant dans la catégorie des « emplois à domicile », et en particulier à en exclure les services de loisirs, même si la question est peut-être d’ordre réglementaire.

M. Pascal Terrasse. L’argument selon lequel un abaissement du plafond favoriserait le travail dissimulé, vrai problème que la puissance publique devrait d’ailleurs combattre avec plus de détermination, me semble faux.

J’emploie personnellement une personne à domicile : son salaire est presque intégralement financé par les exonérations fiscales. Grâce à ce dispositif, je ne paie pas d’impôt sur le revenu alors que ma femme de ménage, elle, le paie ! Pis, l’administration fiscale m’a envoyé un chèque de restitution du trop-perçu de l’année précédente. Voilà l’indécence fiscale où nous nous trouvons. La transparence voudrait d’ailleurs qu’à l’avenir, chaque parlementaire révèle ce qu’il paie au titre de l’impôt sur le revenu.

Outre que le plafond actuel de 20 000 euros est très élevé, il convient de redéfinir la liste des métiers concernés, comme le propose Mme Brunel. Défiscaliser les salaires versés à un coach de Power Plate à domicile est proprement scandaleux.

(M. Charles de Courson, vice-président de la Commission, remplace le président Jérôme Cahuzac à la présidence de la séance.)

M. Henri Emmanuelli. À cause des salaires versés à ma femme de ménage - 1 400 euros nets – et de mes cotisations au parti socialiste – 500 euros par mois –, je ne paie pas d’impôt sur le revenu, bien que je sois parlementaire et président de conseil général. Les trois personnes qui travaillent pour moi à Paris, elles, paient cet impôt !

M. Jean-Michel Fourgous. Allons, votre présentation est tendancieuse !

M. Henri Emmanuelli. Voulez-vous que je vous montre ma feuille d’impôt, comme je l’ai fait un jour à la télévision ?

Que l’on puisse financer les salaires d’une femme de ménage – sinon en intégralité, du moins à 60 % – grâce aux déductions fiscales, voilà qui démontre qu’on est allé trop loin. Il n’est pas normal, par exemple, que des parlementaires ayant aussi un mandat local ne paient pas d’impôt sur le revenu.

M. Christian Eckert. Corapporteur de la mission « Travail et emploi », je suis prêt à cosigner avec Chantal Brunel un amendement redéfinissant les emplois concernés. Si la garde d’enfants, par exemple, ne fait pas débat, on peut s’interroger sur le soutien scolaire ou le coaching.

La majorité, l’an dernier, a fait une erreur en votant la baisse de cotisations pour les personnes qui déclarent leur employé à domicile au forfait. Cette mesure tend en effet à encourager l’activité au noir. Les programmes dont nous parlons représentent, je le rappelle, près de 3 milliards d’euros.

La baisse du plafond n’affecterait nullement les services concernés, si l’on en redéfinit précisément la liste. Actuellement, le dispositif est complètement dévoyé.

Mme Arlette Grosskost. Dans une entreprise, les sommes qui contribuent au chiffre d’affaires ou au bénéfice sont déductibles ; un certain parallélisme des formes veut qu’il en soit de même, par exemple, pour les frais de garde d’enfants des couples qui travaillent. En revanche, toutes les dépenses sans lien avec la perception d’un revenu ne devraient pas être prises en compte.

M. Charles de Courson, président. Cela fait un an que nous discutons du sujet. Il faut peut-être le régler par voie d’amendement, même si l’on a dit qu’il relevait du domaine réglementaire.

Mme Chantal Brunel. Il appartient effectivement au Gouvernement de traiter la question, mais nous réfléchirons à un amendement pour lui imposer de limiter la liste des métiers ouvrant droit à déduction fiscale.

M. Charles de Courson, président. Nous attendons cet amendement avec impatience.

M. Hervé Mariton. En ce domaine, on est passé d’une réduction d’impôt à un crédit d’impôt, et voici que l’on parle d’un crédit d’impôt soumis à des conditions de ressources.

M. Henri Emmanuelli. Mais non !

M. Hervé Mariton. C’est le sens du raisonnement, qui revient à dire qu’il n’est pas normal de déduire des services à partir d’un certain niveau de revenus. La France, pour des raisons idéologiques et morales, est traditionnellement mal à l’aise avec la notion d’emplois de service, notamment de service à la personne. Corriger des abus peut sembler légitime, mais nous devons veiller à ne pas remettre en question, par une restriction trop sévère du champ concerné, une évolution des mentalités et le développement économique d’un secteur. On a parlé des deux extrêmes que représentent le coaching et la garde d’enfants ; mais quid, par exemple, du ménage à domicile ? Certains vous diront qu’il s’agit seulement d’un élément de confort, d’autres parleront d’un élément indispensable à l’activité professionnelle du couple employeur. Si nous nous montrons trop rigoristes, c’est tout le développement des services à la personne qui s’en trouvera affecté.

M. Pierre-Alain Muet. La justification principale du crédit d’impôt est la lutte contre le travail dissimulé. Nous sommes bien entendu favorables aux emplois à domicile, mais il faut réfléchir aux incitations fiscales. Le dispositif doit profiter à tout le monde, d’où le crédit d’impôt ; mais il ne doit pas être un moyen d’échapper à l’impôt, d’où la nécessité d’un nouveau plafond. La même question se pose pour toutes les incitations fiscales.

M. Richard Dell’Agnola. L’économie sociale et solidaire représentant plus de 2 millions d’emplois, nous devons faire preuve de prudence : veillons en particulier à ne pas réduire, au nom de préjugés idéologiques, le champ des services à la personne, qui répondent à des besoins bien réels dans nos territoires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 69, I-CF 33, I-CF 27, I-CF 43 et I-CF 44.

La Commission examine l’amendement I-CF 65 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Les personnes qui résident au sein du périmètre d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) sont tenues de réaliser des investissements pour sécuriser leurs logements. Pour aider ces personnes souvent modestes, dont le logement a déjà perdu beaucoup de valeur, quand il n’est pas devenu invendable, l’amendement prévoit de porter de 30 % à 40 % le taux du crédit d’impôt s’appliquant aux travaux.

M. le rapporteur général. Il y a deux ans, nous avions réduit le taux de 40 % prévu par le Grenelle à 15 %, soit le taux applicable avant le Grenelle, ce qui était manifestement trop bas. L’an dernier, en commission mixte paritaire, nous avons trouvé un équilibre à 30 %, sur la base d’un amendement de M. David Habib. Considérant en conséquence que la question a été traitée, je ne puis qu’être défavorable à l’amendement.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement, dont j’étais signataire, traduisait une proposition de repli. Nous souhaitons revenir au taux de 40 %, ne serait-ce que pour des raisons de stabilité fiscale.

M. le rapporteur général. Nous avons eu une longue discussion sur ce point l’an dernier. Nous verrons à l’usage ce que donne l’application du taux de 30 %.

M. Nicolas Perruchot. Si l’amendement I-CF 65 était voté, la disposition pourrait-elle s’étendre aux zones couvertes par un plan de prévention du risque inondation (PPRI), où des propriétaires modestes sont souvent contraints par la réglementation de réaliser des travaux importants ?

M. le rapporteur général. Non car le problème n’est pas de même nature. En outre, il y a beaucoup plus de PPRI que de PPRT.

La Commission rejette l’amendement I-CF 65.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 66 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Nous proposons d’appliquer aux zones concernées par les plans de prévention des risques miniers (PPRM) une disposition similaire à celle qui s’applique dans les PPRT. Il y a deux ans, vous avez accepté d’aligner l’exonération de la taxe foncière dans les PPRT et les PPRM. Au nom du parallélisme des formes, il serait juste de voter un crédit d’impôt similaire dans les deux zones.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : il n’y a pas lieu d’étendre de manière excessive le dispositif qui s’applique dans les PPRT.

M. Christian Eckert. Les dispositions prévues par les PPRM et les PPRT sont comparables : dans les deux cas, il s’agit de conforter des bâtiments pour assurer leur avenir. Le fonds d’indemnisation prévu à cet effet, basé, on ne sait pourquoi, sur le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO), ne fonctionne pas. L’amendement prévoit une mesure de justice, dont le coût n’a rien d’excessif comparé aux sommes que nous avons évoquées tout à l’heure.

M. le rapporteur général. Pourquoi le fonds dédié ne fonctionne-t-il pas ?

M. Christian Eckert. Demandez-le à Mme Nathalie Kosciusko-Morizet : un rapport consacré au sujet dort en ce moment sur son bureau. Dès lors que le dispositif ne fonctionne pas, il faut trouver un moyen de régler le problème, alors que certaines maisons présentent des fissures depuis cinq ans !

(M. Jérôme Cahuzac reprend la présidence de la séance.)

M. le rapporteur général. Les contraintes qu’induisent les PPRT sont beaucoup plus importantes, puisque ceux-ci imposent de faire des travaux, ce qui n’est pas le cas des PPRI ou des PPRM.

Ma commune est confrontée à un problème lié aux risques naturels, la baisse de la nappe phréatique provoquant des fissures dans les immeubles. Pour le régler, va-t-on ouvrir encore l’accès au crédit d’impôt, qui n’a été conçu que pour aider les gens à faire face à l’obligation d’effectuer les travaux prévus par les PPRT ?

M. Michel Bouvard. Les PPRT, qui obligent à créer des pièces de confinement ou à prévoir des travaux d’isolation spécifiques, sont très différents des autres plans. Dans un PPRI, les travaux portent rarement sur les bâtiments eux-mêmes : ils portent plutôt sur les digues ou les merlons. Dans les PPRM, ils concernent le sous-œuvre. Je connais bien la palette des risques, car ils se rencontrent tous dans ma circonscription. C’est le risque technologique qui pose réellement problème. Pour les autres, mieux vaudrait prévoir un dispositif d’ensemble, qui s’appliquerait aux risques d’inondations, aux risques miniers et aux risques naturels : érosion, avalanches et glissements de terrain. Un fonds spécifique pourrait leur être dédié. À cet égard, il faut avancer avec le ministère, sachant que seuls les PPRT relèvent de mesures fiscales.

M. Marc Goua. Les PPRI aussi sont contraignants : ils imposent d’aménager des pièces à l’étage pour faire face à la montée des eaux. Par ailleurs, je peux témoigner que l’éligibilité d’une partie de ma commune à un PPRM a fait chuter les prix de l’immobilier dans le périmètre concerné. Les dépenses liées aux travaux s’ajoutent donc à une décote. Il faudra tout ou tard examiner le problème.

M. Philippe Vigier. Comme M. Bouvard, je pense qu’il serait bon de mettre en place un dispositif adapté à tous les risques. Dans ma commune, régie par un PPRI, dès qu’on dépose une déclaration de travaux visant à modifier des ouvrants, les préconisations entraînent immédiatement des surcoûts considérables, qui s’ajoutent aux conséquences de l’effondrement du coût de l’immobilier.

M. Michel Bouvard. Ce qui prouve qu’on doit cesser d’édicter sans cesse de nouvelles normes !

M. Nicolas Perruchot. Pour faire face aux dépenses induites par un PPRI, on peut solliciter le fonds Barnier, même si les normes évoluent plus vite que sa dotation.

La Commission rejette l’amendement I-CF 66.

Elle en vient à l’amendement I-CF 34 de Mme Aurélie Filippetti.

M. Christian Eckert. Nous proposons de revenir sur la déduction fiscale qui s’applique au financement des partis politiques, en limitant les dons à 7 500 euros par parti. On éviterait ainsi qu’une même personne puisse effectuer des versements non seulement à un parti, mais à des micropartis ou à des associations de financement. Notre but est moins de réduire les exonérations fiscales – les contribuables concernés ne sont pas à cela près – que d’assurer une plus grande transparence.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, mais je soutiendrai volontiers l’amendement que M. Le Fur déposera afin de plafonner les versements ouvrant droit à réduction d’impôt à deux fois 7 500 euros quel que soit le nombre de partis soutenus.

M. Charles de Courson. M. Eckert fait l’hypothèse qu’on ne peut aider qu’un seul parti, alors qu’on peut très bien vouloir aider en même temps les Verts et les socialistes, par exemple. Mieux vaudrait limiter le nombre de dons !

M. Nicolas Perruchot. Décidément, la gauche est fâchée avec les riches ! Elle veut à la fois les taxer, voire les surtaxer, et les empêcher d’effectuer des dons. Je l’appelle à plus de cohérence !

M. François de Rugy. L’amendement I-CF 34 traite d’une niche fiscale dont on parle peu, mais qui est très injuste, puisque la déduction de 20 % des revenus permet aux riches de voir diminuer leur impôt beaucoup plus que les autres. Par ailleurs, je m’étonne que le rapporteur général propose de modifier le code général des impôts afin de contourner l’esprit de la loi, qui limite à 7 500 euros les dons aux partis.

M. Jean-Pierre Balligand. Le fond du problème n’est pas la niche fiscale, mais le fait que les mêmes personnes puissent à la fois financer un parti et des micropartis fictifs, qui n’ont été créés que pour des raisons financières. L’amendement, visant à moraliser une pratique dont nous devrions tous nous préoccuper, devrait être voté par l’ensemble de la représentation nationale !

M. Hervé Mariton. M. de Rugy dénonce une injustice supposée, qui tiendrait au calcul de l’avantage fiscal. Est-ce à dire qu’il voudrait supprimer la progressivité de l’impôt ?

M. Henri Emmanuelli. Je ne sais pas quelle crise vous traversez en ce moment, monsieur Mariton, mais vous tenez des propos hallucinants !

Je voterai l’amendement, mais je poserai plus largement le problème des micropartis, dont la création contourne la loi comme l’intention du législateur. Il faut interdire aux petits malins de créer une structure purement fictive pour encaisser de l’argent à titre personnel. Nous nous honorerions en mettant fin à de telles pratiques, qui, même si elles restent exceptionnelles, pèsent lourd sur la morale publique !

Mme Chantal Brunel. Je suis prête à voter l’amendement de M. Le Fur. On peut interdire de verser plus de deux fois 7 500 euros aux partis politiques, mais on pourrait aussi réfléchir à ce qu’est un parti politique. Aujourd’hui, il est sans doute trop facile d’en créer un.

M. Christian Eckert. M. de Courson a mal lu notre amendement, qui propose de remplacer les mots « même parti politique » par les mots « ou de plusieurs partis politiques ». Il ne vise qu’à limiter les versements à 7 500 euros par an.

Quant à l’amendement de M. Le Fur, je pourrais d’autant moins le soutenir que notre collègue ne l’a pas encore déposé…

M. Nicolas Perruchot. Abstraction faite du problème fiscal, je ne suis pas sûr qu’au nom du principe de liberté on puisse empêcher quelqu’un de financer le même jour, pendant la même campagne, un parti de droite et un parti de gauche.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ce n’est pas le sujet ! L’amendement prévoit un plafond, afin que coïncident enfin la lettre et l’esprit de la loi.

M. Jean Launay. Discutons sur un amendement réel, et non sur un amendement virtuel, qui pourrait être au surplus considéré comme un cavalier. Puisque nous débattons d’une niche, nous pourrions poser le problème de son utilité et des montants concernés. Adoptons du moins le principe d’un plafonnement !

M. Daniel Garrigue. Proscrire les micropartis, qui posent un vrai problème, serait contraire à l’article 2 de la Constitution. Peut-être faudrait-il interdire à une même personne d’appartenir à plusieurs partis, puisqu’on sait que les créateurs des micropartis étaient affiliés en même temps à une autre formation.

M. Charles de Courson. Nous convenons tous qu’il faut modifier le système existant mais, pour ce faire, il faut réformer, non la fiscalité, mais le financement des partis. La mesure proposée n’est pas à sa place dans une loi de finances car elle n’est pas d’ordre fiscal...

M. le président Jérôme Cahuzac. Si, puisqu’elle affecte les recettes et les dépenses !

M. Marc Le Fur. M. Eckert a raison de soulever le problème des micropartis. Mais posons aussi celui des associations qui exercent de fait une fonction partisane sans être soumis aux contraintes législatives qui interdisent aux partis de recevoir des dons d’une personne morale. Certes, les premiers ont fleuri plutôt à droite, les secondes plutôt à gauche,…

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas vrai !

M. Marc Le Fur. ...mais les uns ne sont pas plus sains que les autres. Il faut donc trouver une rédaction plus cohérente, sans exclure la logique de clarification adoptée par M. Eckert.

Nous proposerons un dispositif dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

La Commission rejette l’amendement I-CF 34.

Elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF 50 de M. Pierre-Alain Muet et I-CF 151 de M. Laurent Hénart.

M. Christian Eckert. Puisque notre proposition de supprimer le prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) pour les revenus du capital – intérêts et dividendes – est régulièrement rejetée, nous proposons, par l’amendement I-CF 50, d’en porter le taux de 19 à 35 %. Rappelons qu’aux termes de la directive « Épargne », à défaut d’un échange d’informations, les revenus du capital perçus par les non-résidents font l’objet d’un prélèvement à la source dont le taux initial de 15 % est progressivement porté à 20, puis à 35 %.

Vous ne pouvez pas invoquer l’alignement de la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail tout en maintenant un prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % !

M. le rapporteur général. Avis défavorable : l’amendement passe sous silence les 13,5 % de prélèvements sociaux, qu’il faut ajouter au taux de 35 %, ce qui porterait en réalité le taux du PFL à 48,5 %, sans compter les 3 %, voire 4 %, de contribution exceptionnelle. M. Eckert, élu d’une circonscription frontalière, ne peut ignorer que ce taux est de 26,375 % en Allemagne, tout compris.

M. Laurent Hénart. Dans le même esprit, mais de manière plus modérée, l’amendement I-CF 151 tend à porter le taux du prélèvement forfaitaire libératoire de 19 à 25 %. Le PFL soustrayant les revenus du capital à la progressivité de l’impôt, il s’agit de rétablir l’équilibre entre leur imposition et celle des revenus du travail. En outre, la mesure rapporterait quelques milliards au budget de l’État.

M. le rapporteur général. Je suis également défavorable à cet amendement, même s’il est plus raisonnable que le précédent. Un taux de 38,5 % – si l’on ajoute au taux de 25 % les prélèvements sociaux – nous ôterait toute compétitivité.

La Commission rejette successivement les amendements I–CF 50 et I-CF 151.

Elle est saisie des amendements I-CF 102 du président Jérôme Cahuzac et I-CF 39 de M. Pierre-Alain Muet.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement I-CF 102 vise à allonger la durée de détention des contrats d’assurance-vie ouvrant droit au bénéfice de taux réduits de prélèvements forfaitaires. Il est proposé de porter de quatre à six ans la durée de détention ouvrant droit à un taux de prélèvement de 15 %, et de huit à dix ans celle qui permet de bénéficier d’un taux de 7,5 %. Ainsi les entreprises, en une période où leur accès au crédit bancaire est singulièrement restreint, bénéficieraient-elles davantage des investissements que permettent ces produits.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à cet amendement.

L’assurance-vie a fait l’objet d’importantes discussions lors du projet de loi de finances rectificative du mois de juin. Suivant l’avis de nombre d’entre vous, nous avons alors souhaité faire de l’assurance-vie un îlot de stabilité au sein d’une fiscalité sur les revenus de l’épargne qui s’est, hélas, beaucoup alourdie ces dernières années. La seule modification que nous ayons votée consistait donc à porter de 20 à 25 % le taux d’imposition en cas de décès lorsque la fraction taxable du contrat dépasse 900 000 euros.

Même si l’on peut en comprendre l’objet, l’amendement modifierait considérablement les règles du jeu. Le moment semble mal choisi : pour la première fois, la collecte de l’assurance-vie s’essouffle, alors que les produits d’assurance-vie financent une part substantielle de la dette publique.

M. Louis Giscard d’Estaing. Je souscris entièrement à l’argumentation du rapporteur général. Si compréhensible que soit l’amendement, il ne faut pas modifier les règles du jeu quelques mois après avoir touché, fût-ce de manière marginale, aux contrats d’assurance-vie, qui concernent des millions de Français – surtout eu égard à l’incertitude qui plane sur les portefeuilles d’assurance-vie incluant de la dette souveraine d’États européens.

M. Michel Bouvard. Je comprends moi aussi les motivations du président Cahuzac. Toutefois, au-delà de l’impératif de stabilité fiscale, l’impression d’une constante évolution de la fiscalité ne ferait qu’accroître la désaffection dont ces produits sont victimes. Or, comme l’a rappelé M. Giscard d’Estaing, la présence de dettes souveraines dans certains portefeuilles va de toute façon nuire au rendement de l’assurance-vie.

En outre, les compagnies d’assurance doivent tenir compte des règles de Solvency. Ne bouleversons pas davantage les équilibres en termes de collecte, lesquels affectent indirectement les modèles prudentiels auxquels elles se conforment, et donc leur capacité à investir non seulement dans la dette publique, mais dans l’économie elle-même.

M. Christian Eckert. En m’exprimant sur l’amendement I-CF 102, je défendrai également l’amendement I-CF 39, qui tend à ramener de 152 500 à 100 000 euros le plafond au-delà duquel la transmission de l’assurance-vie est taxée à 20 %. En effet, il obéit au même esprit, et il s’expose peut-être aux mêmes objections.

On a rappelé que la dette souveraine était en partie détenue par les contrats d’assurance-vie. Dans quelle mesure ? Il me semble que la dette française est détenue à environ 35 % en France et pour moitié en Europe.

M. le rapporteur général. Une grosse moitié, en effet.

M. Christian Eckert. Jérôme Chartier a évoqué l’éventualité de dispositions incitant les particuliers, directement ou par l’intermédiaire des banques ou des compagnies d’assurance, à loger en France une part plus importante de la dette. Cette piste mérite d’être explorée, et j’y suis personnellement favorable.

Le fait d’en passer systématiquement par les banques conduit les Français qui détiennent de la dette française par l’intermédiaire de leurs contrats d’assurance-vie à acquitter des frais – d’entrée, de charge, de gestion – relativement élevés. Sans en revenir aux bons du Trésor distribués par la Poste et stockés sous le matelas, peut-être faudrait-il créer un dispositif plus transparent. C’est une question de confiance. On nous dit que la gestion en serait trop coûteuse, mais, à l’heure de l’informatique et au vu des progrès déjà réalisés en matière de gestion du papier et de l’argent, il ne devrait pas être si difficile de créer un accès direct ou un dispositif incitatif pour les compagnies d’assurance.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je suis d’accord avec le rapporteur général. Depuis quelques années, ce secteur de l’épargne a subi de profondes modifications. Il n’en est pas moins le placement le plus durable, ce qui le distingue et des valeurs mobilières et des autres produits bancaires. Il n’est pas souhaitable de prolonger davantage la durée de détention, car les souscripteurs de ce produit d’épargne, le préféré des Français, ont besoin de stabilité, surtout compte tenu des éléments relatifs aux dettes souveraines qui ont été évoqués.

M. Yves Deniaud. S’agissant de l’amendement I-CF 39, je rappelle que le plafond de 152 500 euros – soit 1 million de francs – date de l’époque du franc ; du seul fait de l’inflation, il a donc déjà singulièrement baissé depuis sa fixation. Ne changeons pas les règles tous les quatre matins si nous ne voulons pas détourner nos compatriotes de ces produits. En outre, l’importance de l’épargne privée des Français fait partie des raisons qui justifient le maintien de notre triple A malgré notre niveau élevé d’endettement public.

M. le président Jérôme Cahuzac. Deux objections ont été opposées à mon amendement : un argument d’opportunité et un argument de fond. Ces arguments ne sont pas sans intérêt et je devine que la Commission leur sera majoritairement sensible. Permettez-moi néanmoins d’y répondre.

Sur le premier, s’il est vrai que l’amendement a déjà été défendu en juin, la situation est bien plus préoccupante aujourd’hui, notamment pour les entreprises, qui vont finir par être victimes de la crise bancaire si elles ne le sont pas déjà. Dès lors que le crédit bancaire, incontestablement, se restreint, toute mesure prolongeant la durée de détention de l’épargne est souhaitable dans la mesure où cette épargne est investie dans les entreprises ou dans la dette. L’investissement dans la dette n’est pas appelé à diminuer, bien au contraire. L’argument d’opportunité, qui pouvait être recevable en juin, ne l’est donc plus : au contraire, l’opportunité voudrait que l’on prolonge la durée de détention de ces produits au lieu de hâter la sortie des contrats.

Quant à l’argument de fond, je crains un contresens. C’est précisément parce que l’assurance-vie souffre d’une amorce de décollecte à l’entrée que nous avons intérêt à freiner la sortie entre huit et dix ans, puisque c’est le seul paramètre sur lequel nous puissions agir et que les États vont avoir besoin d’épargne et les entreprises d’investisseurs. On peut ne pas retenir cet argument, mais on peut difficilement arguer du besoin de financement de la dette et des entreprises pour rejeter l’amendement, qui vise à satisfaire plus facilement ce besoin.

En outre, un élément préoccupant peut être opposé à mes contradicteurs : la décollecte relative des produits d’assurance-vie est concomitante d’une augmentation du taux d’épargne. En d’autres termes, l’épargne augmente, mais elle ne s’oriente pas de préférence vers les produits d’assurance-vie, lesquels permettent de financer la dette et les entreprises.

Enfin, je suis convaincu qu’au-delà des arguments évoqués, la crise économique dans laquelle nous replongeons et les tensions budgétaires auxquelles elle va soumettre les États, notamment la France, rendront inévitables les mesures que je propose.

Je devine le sort que vous allez réserver à mon amendement mais, je n’en doute pas, quelques mois suffiront à vous convaincre de l’adopter.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas non plus favorable à l’amendement I–CF 39.

La Commission rejette successivement les amendements I–CF 102 et I-CF 39.

Elle en vient à l’amendement I-CF 165 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Aux termes de cet amendement, l’emploi d’une fraction des ressources collectées au titre de l’assurance-vie, dans le cadre de certains contrats dont la fiscalité est particulièrement favorable – les contrats dits « Sarkozy » et « DSK » –, est affecté en priorité, pour un taux minimum, aux PME innovantes.

Le problème du financement des PME innovantes devient très préoccupant. Nous aurons lundi prochain une réunion sur les conséquences du démantèlement de Dexia et sur l’appel à la Caisse des dépôts et consignations pour financer les collectivités territoriales. Les financements consentis par la Caisse des dépôts vont ainsi se concurrencer de plus en plus et cette concurrence menace notamment le Fonds stratégique d’investissement.

En outre, conséquence paradoxale de la réduction de l’assiette de l’ISF, une partie des contribuables ne sont plus incités à investir dans les PME pour se soustraire à cet impôt. Enfin, les nouvelles règles Solvency incitent les compagnies d’assurance à constituer des réserves plus importantes.

Tout cela ne favorise guère le financement des investissements industriels, en particulier dans les PME.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : les contrats dits « DSK » et « NSK » ne représentent que quelques dizaines de milliards d’euros sur les 1 400 milliards investis dans l’assurance-vie, et ce parce que les conditions auxquelles on peut bénéficier de ces avantages fiscaux supplémentaires sont déjà extrêmement strictes : 30 % des sommes doivent être investies en actions françaises ou européennes et 10 % en actions à risque, dont 5 % non cotées. Il serait contre-productif de durcir davantage ces conditions.

En revanche, l’incitation fiscale à investir dans les jeunes entreprises innovantes pose effectivement un problème depuis la suppression de l’avantage fiscal il y a deux ans. Je suis donc disposé à étudier, d’ici à la discussion du projet de loi de finances rectificative de décembre, le rétablissement d’une incitation de ce type. Les entreprises ont indéniablement de plus en plus de mal à être financées…

M. le président Jérôme Cahuzac. D’où la nécessité de conserver une épargne plus longue !

M. Jérôme Chartier. L’amendement de M. Garrigue est un très bon amendement. Nous devons résoudre le problème du financement des jeunes entreprises innovantes, d’autant que, Gilles Carrez l’a dit, les conditions de financement sur les marchés tendent à se durcir. Même si les tensions sur les marchés prenaient fin, le crédit risque de se raréfier mécaniquement.

J’approuve donc la proposition de Gilles Carrez : nous devons trouver, en vue du projet de loi de finances rectificative de fin d’année, une solution astucieuse permettant de financer les jeunes entreprises innovantes et, d’une manière générale, les jeunes entreprises en phase d’amorçage. Je suggère par conséquent à M. Garrigue de retirer pour l’heure son amendement au profit de ce travail collectif à venir.

M. Charles de Courson. Les fonds d’assurance-vie ne bénéficient pas suffisamment aux PME ; le problème se pose depuis plusieurs années. Nous avons retiré les amendements que nous avions déposés afin d’y remédier, en contrepartie d’un engagement de la profession à placer 2 % des encours des contrats d’assurance-vie dans les PME. Pourtant, le chiffre ne dépassait pas 1,7 % il y a un an ou un an et demi, et la profession se désengage en raison des nouvelles règles prudentielles, si bien qu’il n’est peut-être plus que de 1,5 %, voire 1,4 %. Nous devons donc réfléchir à une solution. On constate en effet un désamorçage qui découle, c’est vrai, de la réforme de l’ISF, mais aussi des risques considérables auxquels s’exposent les PME. Il serait normal qu’en contrepartie du régime fiscal très favorable dont elle bénéficie, l’assurance-vie contribue au développement des PME.

Reste la question de la forme à donner au dispositif. Mais si le rapporteur général est d’accord avec nous, ne pourrions-nous constituer un petit groupe de travail pour rédiger un amendement d’ici au projet de loi de finances rectificative ?

M. Nicolas Forissier. On peut en effet réfléchir à la contribution de l’assurance-vie au financement des PME. Mais il y a d’autres priorités, en particulier le financement par les business angels des entreprises en phase d’amorçage – nous y reviendrons à propos de mes amendements. C’est essentiel si l’on veut faire contrepoids aux conséquences néfastes de Solvency II et de Bâle III sur la capacité de financement des banques et des fonds d’investissement.

Il va falloir trancher, monsieur le rapporteur général !

M. Olivier Carré. Dans les faits, la durée des contrats est très supérieure à la durée légale, puisqu’elle est plutôt de quinze ans. Soyez donc rassuré, monsieur le président !

D’autre part, le problème n’est pas le financement des entreprises, mais le financement de leurs fonds propres. Les compagnies d’assurance financent beaucoup de LBO et une part importante de leurs actifs est investie dans les entreprises, mais sous forme de dette. Dès lors, la stabilité du financement à long terme des entreprises, objet de l’amendement, n’est pas garantie. On l’a dit, les compagnies d’assurance se sont même désengagées ces dernières années du fait de Solvency II. Comment restaurer leur intérêt pour les actions directes ou indirectes telles que les obligations convertibles, par exemple, en les soulageant quant aux fonds propres exigibles ? Il faut donc étudier des mécanismes de provisionnement leur permettant d’afficher une capacité à investir une plus grande part de leurs actifs dans ce type de fonds, sans grande incidence fiscale sur les recettes budgétaires finales. Cela permettrait d’orienter un nouveau flux vers les entreprises et leurs fonds propres.

M. Jean-Michel Fourgous. Un peu de benchmarking : les Anglais, pourtant moins touchés que nous par les nouvelles normes comptables, ont déjà porté de 20 à 30 % l’exonération à laquelle ouvre droit l’investissement du capital dans une entreprise et relevé le plafond de 500 000 livres sterling à 1 million. C’est un exemple à méditer.

Plusieurs propositions ont été formulées en ce sens. Celle de M. Garrigue concerne un produit qui n’est pas inintéressant, mais dont le succès n’a pas été phénoménal. Sans vouloir me faire de publicité, il est un autre dispositif assez proche qui a permis de transférer, non pas entre 8 et 10 milliards, mais plus de 65 milliards d’euros. Je songe à un amendement voté ici même, sans doute l’un de ceux qui a conduit à transférer le plus d’argent sous la Ve République. Puisque ce dispositif fonctionne, pourquoi ne pas le mettre à profit, en le ciblant mieux, comme le disait M. Carré, par exemple en l’ouvrant davantage aux titres non cotés ? Il s’agit d’un produit qui est compris du marché et apprécié des experts, ce qui est essentiel.

Lors d’un colloque récent sur le sujet, tous les participants ont donné l’alerte : le financement des PME s’assèche.

Seul un patron de PME peut comprendre un marché, identifier le produit à créer, demander de l’argent à la banque. Et il lui faut cet argent, car c’est lui qui crée la croissance : ce ne sont ni les patrons du CAC 40 ni les députés. Or il ne peut plus investir comme avant sur le marché qui est source de croissance.

J’appelle donc votre attention sur l’amendement relatif au PEA-PME qui sera examiné cet après-midi.

M. Nicolas Forissier. Il faut en effet poursuivre la réflexion sur une amélioration des flux de financement vers les PME. Mais la première préoccupation concerne l’amorçage, le démarrage de l’activité de ces entreprises. Par la suite, lorsque les besoins atteignent environ 1 million d’euros, elles peuvent compter sur les fonds d’investissement ou sur les banques - ce sera le cas même après Bâle III. Le vrai problème, toutes les études le montrent, c’est le financement des petites entreprises qui ont besoin de quelques centaines de milliers d’euros pour commencer à se développer et à créer de l’emploi.

M. le président Jérôme Cahuzac. La dernière loi de finances a supprimé le dispositif favorable aux jeunes entreprises innovantes, pour faire bénéficier l’État d’un modeste surcroît de recettes – une vingtaine de millions d’euros. J’estime que c’était une erreur. On peut sans doute envisager d’adopter un nouveau dispositif en faveur des entreprises concernées, mais la solution la plus simple n’est-elle pas le retour au statu quo ante ?

Je relève au passage que l’économie réalisée grâce à la suppression du dispositif équivaut au coût du doublement de l’avantage familial pour les redevables de l’ISF.

M. Daniel Garrigue. Je ne suis pas particulièrement attaché au contenu de l’amendement lui-même, mais je tiens à ce qu’il donne lieu à un débat en séance publique. Il serait par ailleurs souhaitable que la Commission crée en son sein un groupe de travail sur ce sujet très important.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous sommes désormais tous d’accord pour juger qu’il n’aurait pas fallu supprimer aussi brutalement le dispositif en faveur des jeunes entreprises innovantes. Le rapporteur général souhaite donc, à l’occasion de l’examen du collectif budgétaire de fin d’année, nous proposer une formule susceptible de faire consensus au sein de la Commission.

M. Daniel Garrigue. Dans ce cas, je retire mon amendement, quitte à le redéposer lors de l’examen du texte en séance publique.

L’amendement est retiré.

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Article additionnel après l’article 3

Assouplissement des conditions d’utilisation des sommes déposées dans un compte d’épargne assurance pour la forêt

La Commission examine l’amendement I-CF 21 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit d’assouplir l’utilisation du compte épargne assurance pour la forêt (CEAF), créé en 2010 par la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche. Pendant six ans, les propriétaires forestiers privés peuvent constituer une épargne privée, en vue de soutenir leur assurance contre l’incendie ou la tempête, mais, durant cette période, ils ne peuvent retirer d’argent que pour réparer les dégâts causés par une tempête ou une catastrophe. Après cette date, ils peuvent s’en servir pour effectuer des investissements de prévention des tempêtes.

Dans les faits, ce compte, qui manque de souplesse, est peu attractif : seuls 5 % des propriétaires y recourent. L’amendement, qui résulte d’une concertation avec les professionnels, prévoit d’élargir pendant la seconde période les règles d’utilisation des sommes épargnées, en ajoutant aux travaux de prévention des tempêtes, les travaux de repeuplement forestier et de modernisation de l’exploitation forestière.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : le principe d’une défiscalisation presque totale de la cotisation versée au fonds d’assurance a été retenu afin de mieux assurer les forêts contre les risques d’incendie. Dès lors que l’amendement prévoit l’utilisation des sommes concernées à d’autres fins, notamment pour reconstituer le patrimoine forestier, il crée une nouvelle niche fiscale.

M. Nicolas Forissier. Il s’agit, non d’ouvrir une nouvelle niche fiscale, mais d’assouplir de manière pragmatique l’utilisation d’une partie du compte, au terme des six premières années. Par ailleurs, les personnes concernées ne pourraient utiliser que 1 000 euros sur 2 000 par hectare. Le peuplement forestier est aussi une manière de lutter contre les catastrophes naturelles ou les tempêtes et les incendies.

M. le rapporteur général. La disposition a été rejetée lors de l’examen de la loi de modernisation agricole, qui n’était pourtant pas avare d’incitations fiscales !

M. Charles de Courson. L’amendement pose le problème de l’assurabilité des forêts. Du fait de la multiplication des tempêtes, les compagnies qui acceptent de les garantir sont de moins en moins nombreuses. Or, sans assurance, on ne peut reconstituer un massif, quelle que soit l’aide que l’on perçoive. Avant d’améliorer le dispositif existant, il faudrait déjà savoir si celui-ci fonctionne.

M. Henri Emmanuelli. Votre collègue M. Bussereau est l’auteur d’un magnifique rapport dont il ressort que la forêt, assurable juridiquement, ne l’est pas économiquement, en raison du montant des primes. La majorité actuelle, qui n’a rien fait pour régler le problème, a même décidé de supprimer à partir de 2017 le dispositif relatif aux catastrophes naturelles.

Avant la réunion qui se tiendra dans le cadre de l’article 88 du Règlement, je déposerai un amendement proposant une déductibilité pour assurer le repeuplement forestier. La succession des catastrophes et l’impossibilité d’accéder aux assurances découragent un grand nombre de propriétaires. Comme M. de Courson, je considère que c’est sur ce point qu’il faut agir, plutôt que sur le CEAF. À mon sens, si l’on tient à repeupler, il faut prévoir une incitation publique, qui pourrait trouver sa place dans la réforme de la PAC. Plusieurs pays, comme la Suède, la Norvège et la Finlande, qui possèdent de vastes forêts, sont intéressés par le sujet.

La Commission adopte l’amendement I-CF 21 (amendement n° I–44).

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Article additionnel après l’article 3

Modification du régime fiscal des titres de sociétés d’investissements immobiliers cotées détenus par des particuliers

Le I cet article additionnel vise à supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes issus des bénéfices distribués par les sociétés d’investissements immobiliers cotées (SIIC), bénéfices qui font par ailleurs l’objet d’une exonération d’impôt sur les sociétés. Cet abattement s’impute sur le calcul de l’impôt sur le revenu des bénéficiaires de ces produits, avant application du barème.

Les SIIC sont des sociétés ayant pour objet principal l’acquisition ou la construction d’immeubles en vue de la location, ou la détention de participations dans des sociétés ayant le même objet.

Particulièrement complexe, coûteux, et ne répondant à aucun objectif d’intérêt général, ce dispositif revient en fait à subventionner les bénéfices réalisés par lesdites SIIC et leurs actionnaires personnes physiques :

– il rend les premières quasiment transparentes au regard de l’impôt sur les sociétés en leur permettant d’exonérer d’IS les bénéfices réalisés par elles au titre de leur activité principale (loyers, plus-values de cession d’immeubles et revenus tirés de certaines participation), sous condition de distribution de tout ou partie desdits bénéfices à leurs associés (85 % des produits de la location ou sous-location d’immeubles par exemple) ;

– il permet aux seconds de bénéficier d’un abattement de 40 % au titre de l’impôt sur le revenu pour les dividendes issus des résultats préalablement exonérés d’IS, les contribuables pouvant en outre opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % (PFL prévu à l’article 117 quater du CGI).

Le Trésor public est ainsi doublement perdant : au titre de l’IS avec une perte de recettes due à une exonération large ; au titre de l’IR du fait d’un abattement conséquent et de la possibilité d’opter pour le PFL.

Le régime de l’abattement au titre de l’IR pourrait se justifier si le Trésor enregistrait des recettes au titre de l’IS. Il n’est ni légitime ni cohérent dès lors que les SIIC peuvent exonérer d’IS les bénéfices qu’elles distribuent. C’est pourquoi il convient de supprimer cet abattement.

En outre, pour que cette suppression atteigne toute sa portée, il est nécessaire de prévoir, en complément, que les titres de sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC) et de sociétés foncières européennes comparables ne puissent plus être logés dans un PEA et bénéficier à ce titre de l’exonération de l’impôt sur le revenu sur les dividendes distribués (II).

Afin d’aménager l’exclusion des titres de SIIC des PEA, il est proposé (IV) de laisser aux détenteurs de PEA une période transitoire (jusqu’au 1er janvier 2013) pour régulariser leur situation, soit en retirant les titres de SIIC du PEA (sans que ce retrait ait pour conséquence de mettre un terme au PEA ou de remettre en cause le régime fiscal du PEA) soit en les vendant dans le cadre de leurs arbitrages internes au PEA (la plus-value éventuelle étant alors exonérée mais venant abonder le compte en espèces du PEA).

Il est par ailleurs proposé d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les dividendes de SIIC versés en 2012 dans le cadre d’un PEA (III), afin de ne pas inciter au maintien des titres de SIIC dans les PEA durant la période transitoire.

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La Commission examine l’amendement I-CF 103 du président Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les dividendes distribués par les SIIC (sociétés d’investissements immobiliers cotées) à des actionnaires personnes morales sont soumis à un prélèvement de 20 %. Prélevé à la source, il est acquitté par la société avant distribution des dividendes.

Toutefois, ce prélèvement n’est pas dû pour les dividendes versés à des personnes morales françaises imposées à l’impôt sur les sociétés ou détenant moins de 10 % du capital de la société, ni pour les dividendes versés à des personnes morales domiciliées hors de France, si elles acquittent, dans leur pays de domiciliation, l’équivalent d’au moins un tiers de l’impôt sur les sociétés français. On ne comprend pas bien ce qui justifie pareils avantages.

L’amendement prévoit en conséquence d’augmenter le taux du prélèvement et d’en étendre l’application aux produits distribués à l’ensemble des personnes morales susceptibles d’en bénéficier, sans condition de détention du capital de la SIIC.

M. le rapporteur général. Cet amendement, dont je comprends l’intention, exige un minimum de concertation avec les professionnels, car il peut induire des bouleversements en matière de fiscalisation – au détriment, notamment, de la Caisse des dépôts et de sa filiale Icade, qui a été transformée en SIIC.

L’idée générale n’en est pas moins intéressante, notamment en ce qui concerne les investisseurs étrangers. Ainsi, les Espagnols ont, ces dernières années, beaucoup investi dans les SIIC françaises – ils ont par exemple repris le groupe Gecina – tout en bénéficiant d’un avantage fiscal très important.

La SIIC elle-même n’est pas imposée ; seuls ses actionnaires, particuliers ou personnes morales, le sont. Quitte à jouer la transparence totale, autant que les personnes morales soient assujetties au taux normal de l’impôt sur les sociétés, et les particuliers au taux normal de l’impôt sur les dividendes. Cependant, dans la mesure où des investisseurs publics sont concernés, je dois prendre le temps de la réflexion avant de pouvoir donner un avis favorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Naturellement, la Caisse des dépôts n’est pas visée par cet amendement. Son directeur général m’a d’ailleurs confirmé qu’elle ne serait que très marginalement concernée. Cela étant, je peux comprendre vos craintes, et je suis donc prêt à retirer l’amendement si nous pouvons envisager l’élaboration conjointe d’une nouvelle rédaction qui serait examinée dans le cadre du collectif de fin d’année.

Il reste que nous avons besoin de reconstituer nos recettes fiscales, et que les sociétés étrangères bénéficient en France d’un régime très favorable. Voilà donc au moins deux raisons de résoudre cette question avant le 31 décembre.

M. le rapporteur général. Je suis d’accord, d’autant qu’il y a deux ou trois ans, on m’avait déjà signalé le caractère excessivement favorable du régime fiscal dont bénéficient les groupes européens détenteurs de SIIC françaises.

L’amendement I-CF 103 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 101 du président Jérôme Cahuzac, lequel fait l’objet du sous-amendement I-CF 172 du rapporteur général.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les personnes physiques à qui les SIIC distribuent des dividendes bénéficient d’un abattement de 40 % sur leur impôt sur le revenu, ce qui n’est en principe l’usage que lorsque la société distributrice est redevable de l’impôt sur les sociétés. Or les bénéfices distribués par les SIIC sont justement exonérés de cet impôt. La disposition n’a donc aucune légitimité.

Le Trésor public est doublement perdant : au titre de l’impôt sur les sociétés en raison d’une perte de recettes due à une exonération trop large, et au titre de l’impôt sur le revenu, d’autant que les redevables peuvent opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire. L’amendement vise à corriger cette anomalie, tout en reconstituant les recettes fiscales – sans pour autant augmenter les impôts.

M. le rapporteur général. Pour avoir proposé il y a deux ans de prendre en compte la totalité du dividende dans le calcul du bouclier fiscal, je ne peux qu’être d’accord avec cette proposition. Dès lors qu’il y a transparence au niveau de la SIIC, rien ne justifie un avoir fiscal représentatif d’un impôt qui n’a pas été perçu.

Je suis donc favorable à l’amendement, sous réserve du sous-amendement I-CF 172, qui tend, par cohérence, à exclure les titres de SIIC des PEA, dans lesquels ils n’ont pas leur place.

D’une part, les dividendes versés à partir du 1er janvier 2012 seront soumis à une fiscalisation normale ; d’autre part, les détenteurs disposeront d’un délai d’un an pour retirer les titres de SIIC de leur PEA ou procéder à leur vente dans le cadre des arbitrages internes au PEA. On rejoint ainsi la préoccupation exprimée à l’instant par Jean-Michel Fourgous et Nicolas Forissier : le système du PEA doit bénéficier aux entreprises.

La Commission adopte le sous-amendement I-CF 172.

Elle adopte ensuite l’amendement I-CF 101 ainsi sous-amendé (amendement n° I–45).

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Article additionnel après l’article 3

Exonération de la plus-value en cas de vente d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale et modification de l’imposition des cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière

Le présent article additionnel propose, afin de tenir compte de la réforme de la taxation des plus-values immobilières intervenue dans la loi de finances rectificative pour 2011 du 19 septembre 2011, d’étendre l’exonération de la plus-value en cas de vente de la résidence principale à la première cession d’un logement lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale.

Une disposition exonérant de la taxation des plus-values la première cession d’un logement qui n’est pas la résidence principale lorsque le cédant n’est pas propriétaire de sa résidence principale a existé jusqu’à la réforme de la taxation des plus-values immobilières en loi de finances pour 2004. Il est donc légitime de rétablir un dispositif de ce type dès lors qu’est rétabli un régime plus sévère de taxation des plus-values immobilières.

Dans la mesure où la réforme des plus-values immobilières ne doit entrer en vigueur que pour les cessions intervenant à compter du 1er février 2012, il est logique de retenir la même date pour l’entrée en vigueur de cette nouvelle adaptation.

Par ailleurs, le présent article additionnel modifie le calcul de l’assiette du droit d’enregistrement au taux de 5 % applicable lors de la cession des participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière. L’assiette de ce droit d’enregistrement est actuellement la valeur nette des parts cédées, après déduction des emprunts contractés par la société à prépondérance immobilière. Or, cette méthode de calcul conduit à des comportements d’optimisation fiscale, les cessions de sociétés à prépondérance immobilière étant précédées de l’apport de dettes au compte courant de la société, à seule fin de minorer l’assiette du droit d’enregistrement. Il est donc proposé de ne déduire de la valeur brute des participations cédées que les dettes afférentes à l’acquisition des biens et droits immobiliers, à l’exclusion de tout autre élément de passif.

Le surplus de recettes fiscales qui devrait être produit par cette modification permet de gager la première disposition, dont le coût peut être estimé à 150 millions d’euros.

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 93 de M. Michel Bouvard et I-CF 171 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Mon amendement reprend une proposition que nous avions formulée, Jean-François Lamour et moi-même, lors de la réforme de la taxation des plus-values immobilières en septembre dernier. Dans certaines zones urbaines où le marché est très tendu, beaucoup de jeunes ménages, même avec des revenus supérieurs, ne peuvent pas devenir directement propriétaires de leur résidence principale. Beaucoup d’entre eux cherchent alors à acheter un bien afin de se constituer un apport personnel substantiel pour, le moment venu, acquérir leur résidence principale. Cet amendement vise à faciliter ce parcours en exonérant les plus-values réalisées lors de la première cession d’un bien immobilier lorsqu’on n’est pas propriétaire de sa résidence principale.

En réalité, ce dispositif, à la fois simple et équitable, existait avant la réforme de 2004 ; nous proposons tout simplement d’y revenir. Je précise que nous avons renoncé à exiger une condition de remploi car ce serait trop compliqué.

M. Charles de Courson. Ne faudrait-il pas durcir quelque peu ce dispositif en exigeant par exemple que le logement concerné ait au moins été occupé un certain temps à titre de résidence principale par le propriétaire qui le vend ? Sinon il y a un vrai risque de détournement.

M. le rapporteur général. Cette exonération n’est accordée qu’une seule fois. La cession ne doit pas non plus intervenir dans les deux ans de celle de la résidence principale.

Le dispositif en vigueur jusqu’en 2004 a parfaitement fonctionné pendant vingt ans. Nous l’avons repris plutôt que d’en imaginer un nouveau. Pourquoi y aurait-il un problème alors même que les plus-values étaient alors exonérées au bout de vingt-deux ans, alors qu’elles ne le seront désormais qu’au bout de trente ans ?

M. Henri Emmanuelli. Cette exonération sera-t-elle accordée quel que soit le prix de vente du bien ?

M. le rapporteur général. Ce type de raisonnement est dangereux. S’il n’était plus possible de prétendre à une quelconque aide à l’accession à la propriété au-delà d’un certain niveau de revenus, pourquoi n’en irait-il pas de même demain pour les allocations familiales ? Il ne serait pas raisonnable de fixer un plafond.

M. Hervé Mariton. D’autant que celui-ci ne pourrait être le même partout !

M. le président Jérôme Cahuzac. La mesure proposée aura un coût pour les finances publiques, puisqu’elle leur sera moins favorable que ce qu’aurait été le droit si rien n’était changé aux dispositions du collectif de septembre dernier qui doivent s’appliquer au 1er février 2012. Pourrions-nous connaître son coût exact ?

M. Jean-François Lamour. Je remercie le rapporteur général d’avoir proposé de rétablir cet ancien dispositif tout en gageant la dépense. Il est en effet quasiment impossible aujourd’hui aux jeunes couples d’accéder à la propriété dans certaines zones urbaines, où le prix du mètre carré s’est envolé. Certains s’exilent en banlieue, parfois lointaine, mais d’autres souhaitent continuer à habiter près de leur lieu de travail, ou ne peuvent faire autrement. Il est normal d’aider les familles concernées, très nombreuses, à se constituer un patrimoine par le biais d’abord d’un bien qu’elles n’habitent pas.

M. le rapporteur général. Le gage est le suivant. Aujourd’hui, il arrive que des propriétaires de parts de SCI, habilement conseillés, fassent un apport de dettes au compte courant d’une SCI juste avant de vendre leurs parts, à seule fin de minorer par le passif ainsi créé l’assiette du droit d’enregistrement. C’est pourquoi je propose que ne soient plus déductibles de la valeur brute des participations cédées que les dettes afférentes à l’acquisition des biens et droits immobiliers. Je précise que ce droit d’enregistrement est une recette au profit de l’État, ce qui autorise ce gage. Cela devrait rapporter quelque 300 millions d’euros, quand l’exonération proposée ne coûterait, elle, que 150 millions.

M. Hervé Mariton. L’exonération ne sera certes pas applicable si la cession intervient moins de deux ans avant celle de la résidence principale. Mais on peut avoir été plusieurs fois propriétaire d’une résidence principale et à chaque fois attendre plus de deux ans après sa vente pour vendre un autre bien. N’y a-t-il pas là un risque de dérives ?

Par ailleurs, qu’entend-on juridiquement par « personne interposée » ?

Enfin, on peut imaginer des formes d’organisation de couple dans lesquelles l’un est propriétaire d’une résidence déclarée comme sa résidence principale mais dans laquelle vivent les deux membres du couple, tandis que l’autre est propriétaire d’une autre résidence, déclarée, elle, comme sa résidence principale à lui ?

M. Henri Emmanuelli. N’auriez-vous pas dû appliquer l’article 40, monsieur le président, car les recettes prévues à l’article d’équilibre seront bien diminuées ?

M. le président Jérôme Cahuzac. S’il est vrai qu’il n’y a pas de traditionnel gage « à due concurrence », une recette nouvelle est bien prévue au II pour compenser les moindres rentrées fiscales qui résulteront de l’application du I. Avec d’un côté 150 millions d’euros, de l’autre 300, on peut considérer que cet amendement est gagé.

Pour le reste, le rapporteur général nous présente la mesure sous un jour sympathique en expliquant que dans des zones de forte tension immobilière, elle aidera de jeunes couples à acquérir leur résidence principale, après s’être d’abord constitué un apport au travers de la revente d’un premier bien. Il n’en reste pas moins que, comme l’a fait remarquer M. Mariton, le dispositif pourra bénéficier aussi à des personnes ayant déjà été propriétaires de leur résidence principale et l’ayant vendue depuis plus de deux ans. On serait loin dans ce cas du parcours louable du jeune couple qui constitue progressivement sa « pelote » pour devenir propriétaire.

M. François Goulard. Cet amendement est tout à fait utile. Certaines personnes ne disposent pas des moyens suffisants pour acheter d’emblée leur résidence principale. Face à la flambée des prix, elles n’ont d’autre solution pour parvenir à le faire un jour que de commencer par investir dans un bien qu’elles n’occupent pas. Or, si l’on s’en tient au collectif, à compter du 1er février 2012, la plus-value que ces personnes retireraient de la vente de ce bien se retrouverait taxée, au risque de contrecarrer leurs projets.

Par ailleurs, le dispositif proposé ayant déjà existé par le passé, s’il avait été source d’une évasion fiscale notable, on s’en serait aperçu.

M. Michel Piron. Tout en approuvant l’esprit de cet amendement, je trouverais dommage que des dérives entachent le dispositif. J’apprécierais donc qu’on apporte des réponses aux questions posées par le président.

Pour le reste, il est impossible de fixer un plafond, étant donné la disparité du marché immobilier selon les lieux. Un zonage encore plus fin que ceux qui existent déjà dans les zones tendues serait nécessaire. En résulterait une extrême complexité.

Une autre question est de savoir jusqu’où on peut aller dans les aides à la pierre ou à la personne sans nourrir parallèlement la flambée des prix. À moins de condamner toute une partie de la population dans les zones tendues à rester à jamais locataire, ces aides, pour indispensables qu’elles soient, ont en effet des effets indirects sur les prix.

M. Christian Eckert. Je ne comprends pas du tout la justification de cet amendement. Pourquoi une plus-value immobilière échapperait-elle à la taxation au motif qu’elle sera affectée à l’acquisition d’une résidence principale ? Et ce, contrairement à une plus-value mobilière, qui peut tout aussi bien être utilisée à la même fin ? Toutes les plus-values, quelles que soient leur origine et leur destination, doivent être taxées.

En réalité, vous organisez le moyen d’échapper aux dispositions adoptées le mois dernier. Vous créez un dispositif complexe, ouvrant la porte à tous les abus de par sa complexité même, là où avaient été prises des dispositions simples.

Pourquoi ne pas conserver seulement la proposition du II de l’amendement ?

M. le rapporteur général. Le dispositif auquel je propose de revenir a été institué par la loi de finances pour 1982 avec deux objectifs. Tout d’abord, faciliter aux ménages l’acquisition de leur résidence principale dans les zones tendues. Ensuite, ne pas pénaliser la mobilité professionnelle. La gauche, qui l’a introduit, ne l’a à aucun moment remis en question lorsqu’elle a été au pouvoir.

Cela étant, ce dispositif avait perdu de son intérêt dès lors que, par le jeu des abattements, les plus-values se trouvaient exonérées au bout de quinze ans. Il en retrouve alors que celles-ci ne le seront plus, à compter du 1er février 2012, qu’au bout de trente ans.

Il n’est pas possible d’ignorer les difficultés des jeunes ménages ni les contraintes pouvant résulter d’une mobilité professionnelle. Cet amendement répond à une exigence d’équité.

Pour le reste, monsieur Mariton, si un couple vit en concubinage, je vous concède qu’on ne peut rien vérifier, pas plus d’ailleurs que pour l’ISF. En revanche, s’il est pacsé ou marié, il constitue un foyer fiscal unique qui ne peut posséder qu’une seule résidence principale.

Par « personne interposée », on entend une SCI car on peut être propriétaire de sa résidence principale par le biais d’une SCI.

Enfin, l’exonération ne pourra être utilisée qu’une seule fois.

M. Charles de Courson. Imaginons un couple marié qui possède deux appartements, l’un qu’il occupe, l’autre qu’il loue. Ce couple divorce. L’un reste dans l’appartement qui était auparavant la résidence principale des deux, l’autre récupère pour lui l’autre appartement qui devient sa résidence principale. Le tour est joué !

M. le rapporteur général. Deux garde-fous sont prévus. D’une part, l’exonération n’est pas applicable si la cession intervient dans les deux ans de celle de la résidence principale. D’autre part, il faudra pour en bénéficier avoir détenu le bien pendant au moins cinq ans.

M. Charles de Courson. S’il ne s’agit que de répondre aux difficultés nées d’une mobilité professionnelle, il faudrait encadrer plus strictement le dispositif.

M. le rapporteur général. L’objet premier de l’amendement est de donner un moyen à de jeunes ménages de devenir propriétaires de leur résidence principale dans certaines zones urbaines, où le marché est très tendu. C’est une mesure d’équité.

M. Henri Emmanuelli. De grâce, cessez d’invoquer l’équité !

M. Jean-François Lamour. Vous n’avez pas tort sur le fond, monsieur Eckert. Encore faudrait-il que le prix du mètre carré soit partout le même ! Aujourd’hui, à Boucicaut, quartier moyen du quinzième arrondissement de Paris, les programmes neufs se vendent 15 000 euros le mètre carré.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le véritable problème à Paris, c’est le prix du mètre carré. On n’y réglera pas le problème du coût du foncier par la fiscalité.

M. Michel Bouvard. Je retire mon amendement au profit de celui du rapporteur général, qui a une portée plus générale.

L’amendement I-CF 93 est retiré.

La Commission adopte l’amendement du rapporteur général (amendement n° I–46).

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Après l’article 3

La Commission examine l’amendement I-CF 145 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement tend à remédier à une inéquité pouvant résulter de la réforme de la taxation des plus-values immobilières qui s’appliquera au 1er février 2012. En effet, certains propriétaires de terrains, bien qu’ayant signé une promesse de vente avant l’annonce de la réforme, ne pourront en finaliser la vente avant cette date, parce que des fouilles archéologiques préventives doivent avoir lieu ou bien parce que certaines autorisations administratives restent à obtenir, ce qui retarde la cession, sans la remettre en question à terme. Mon amendement vise à corriger cette anomalie en prévoyant que sont exclues du nouveau régime de taxation les ventes pour lesquelles une promesse avait été signée avant le 19 septembre 2011, date de promulgation de la loi.

M. le rapporteur général. En septembre, notre Commission a adopté un amendement permettant que l’application du nouveau dispositif soit repoussée du 24 août 2011, comme initialement prévu par le Gouvernement parce que c’était la date de l’annonce du projet de loi, au 1er février 2012.

M. Nicolas Forissier. Cela ne règle pas le problème que je soulève. Il est des situations où l’acte authentique ne pourra pas, en raison de certaines conditions suspensives, être signé avant le 1er février, bien que la promesse l’ait été avant le 19 septembre.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 3

Suppression de l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport

La Commission en vient à deux amendements identiques, I-CF 15 de Mme Chantal Brunel et I-CF 37 de M. Christian Eckert.

Mme Chantal Brunel. Mon amendement vise à supprimer l’abattement supplémentaire de 15 % par année de détention applicable aux plus-values sur les ventes de chevaux de course ou de sport. Ces ventes bénéficient déjà d’un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la deuxième. Au bout de quatre ans, elles sont donc totalement exonérées d’imposition sur la plus-value. C’est une niche fiscale qui ne me paraît pas extraordinairement utile en cette période de difficultés, d’autant que les personnes qui investissent dans les chevaux sont particulièrement aisées.

M. Christian Eckert. Une fois n’est pas coutume, Mme Brunel a présenté le même amendement que nous. C’est un amendement d’équité, de bon sens.

M. le président Jérôme Cahuzac. Avez-vous une idée du bénéfice pour les finances publiques d’une telle proposition ?

Mme Chantal Brunel. Il existe déjà beaucoup d’avantages fiscaux pour les personnes qui investissent dans les chevaux. Supprimer cette niche fiscale serait donc une bonne idée.

M. Louis Giscard d'Estaing. Je découvre une argumentation qui ne correspond absolument pas à la vérité. En France, la filière des courses de chevaux génère près de 1 milliard d’euros de recettes fiscales, mais le propriétaire de chevaux de course perd en moyenne 40 % de ce qu’il investit. C’est ce qui justifie l’abattement supplémentaire. Si nous le supprimons, nous courons le risque de voir les chevaux de course quitter le sol français pour des pays comme l’Irlande, qui ont des régimes fiscaux beaucoup plus favorables.

M. Hervé Mariton. Qu’est-ce que l’abattement de droit commun en matière de plus-values mobilières de 10 % par année de détention au-delà de la deuxième année ?

M. le rapporteur général. Quand on achète un cheval, on peut bénéficier d’un abattement pour durée de détention de 10 % à partir de la seconde année. Par ailleurs, il existe un abattement supplémentaire de 15 % par année de détention, que Mme Brunel et M. Eckert souhaitent supprimer. Si le cheval est vendu au bout de quatre ans, l’abattement sera donc de deux fois 10 % plus quatre fois 15 %, donc 20 % plus 60 %, soit 80 %. Cela représente une dépense fiscale de 2 millions d’euros.

M. Christian Eckert. Dans les voies et moyens annexés au PLF, cette dépense est en effet estimée à 2 millions d’euros. Adopter cet amendement ne changerait pas la face du monde et permettrait d’éviter certains abus. Quand on a une passion, on l’assume.

M. le rapporteur général. Sagesse.

La Commission adopte par un seul vote les amendements identiques (amendement n° I–47).

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Article additionnel après l’article 3

Aménagement des modalités d’exonération des plus-values de cessions d’actifs professionnels

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 130 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le texte actuel prévoit que la limite de chiffre d’affaires retenue pour l’exonération des plus-values s’apprécie sur les exercices clos au cours des deux années civiles qui précédent l’exercice de réalisation des plus-values. Cette formulation autorise deux interprétations différentes lorsque l’exercice de réalisation de la plus-value ne coïncide pas avec l’année civile : il convient de retenir soit les deux années civiles qui précèdent la clôture de l’exercice, soit les deux années civiles qui précèdent l’ouverture de l’exercice. Cette ambiguïté, qui a généré des contentieux, est source d’insécurité juridique et il convient de fixer clairement la règle applicable. Dans la mesure où les plus-values sont réputées fiscalement réalisées à la clôture de l’exercice au cours duquel intervient leur fait générateur, il semble plus cohérent de se placer à cette date pour apprécier les conditions d’exonération plutôt qu’à la date d’ouverture de l’exercice.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–48).

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Après l’article 3

La Commission procède à l’examen de l’amendement I-CF 51 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de réduire de 40 % à 20 % le niveau de l’abattement proportionnel sur le montant des dividendes perçus. C’est une proposition que le Conseil des prélèvements obligatoires fait depuis longtemps.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 24 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement avait été adopté en séance à l’Assemblée, mais il a mystérieusement disparu en CMP.

L’article 38 de la loi de finances pour 2011, qui a réformé les réductions d’impôts sur le revenu – avantage Madelin – et d’impôt de solidarité sur la fortune au titre de l’investissement au capital d’une PME – ISF PME – en vue d’en améliorer l’efficacité économique et de prévenir certains abus, a introduit une clause d’effectif de deux salariés minimum pour les sociétés éligibles. Ainsi, ces sociétés doivent-elles employer au moins deux salariés à la clôture de leur premier exercice, ou un salarié si elles sont tenues de s’inscrire à la chambre de métiers et de l’artisanat.

Une telle condition peut être préjudiciable aux investissements directs dans les PME, qui, quand elles sont en phase d’amorçage ou de démarrage, ne disposent pas des moyens financiers leur permettant de rémunérer du personnel salarié. Elle est également préjudiciable aux investissements indirects via des holdings, structures légères peu susceptibles de compter deux salariés dans leurs effectifs.

Cet amendement tend donc à supprimer cette clause d’effectif salarié pour l’éligibilité à la réduction d’impôt sur le revenu ou d’ISF de souscriptions, directes ou par le biais d’une holding, au capital d’une PME. C’est une mesure de bon sens dont l’objectif est de faciliter le financement des petites entreprises en démarrage. J’ajoute que l’amendement ne concerne pas les investissements réalisés par le biais de FCPI ou de FIP.

M. le rapporteur général. Les collectifs se sont succédé à un rythme tellement effréné que l’on en vient à oublier certaines choses ! Monsieur Forissier, cette question a été réglée par le collectif du 29 juillet 2011. Après un bras de fer avec le Gouvernement, nous avons en effet obtenu que la condition d’effectif ne soit appréciée qu’au terme du second exercice.

M. Nicolas Forissier. Mon amendement est plus clair et me semble aller plus loin que le compromis qui a été adopté. En tout cas, le message n’est pas passé auprès des gens qui travaillent dans ce domaine.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Mes amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 visent à combler un grand vide dans la chaîne de financement des petites entreprises, qui est le financement en fonds propres des entreprises en amorçage-démarrage. Toutes les études montrent en effet qu’il y a là une vraie faiblesse.

La solution maximaliste est celle proposée par l’amendement I-CF 144 qui s’inspire de ce qui a été fait en Angleterre et concentre l’incitation à investir pour les contribuables sur les entreprises ayant moins de dix millions d’euros de chiffre d’affaires et employant moins de cinquante salariés. Ce sont celles qui vont créer les emplois de demain, mais qui ont le plus de difficulté à trouver 300 000 ou 500 000 euros car les banques et les fonds d’investissement n’interviennent pas en dessous d’un million d’euros.

Cela dit, je suis bien conscient que cette proposition ne correspond pas à l’air du temps. J’ai donc rédigé un autre amendement – l’amendement I-CF 22 – qui vise à relever les plafonds des deux dispositifs de réduction d’impôt sur le revenu pour les personnes investissant dans une PME employant moins de 250 salariés ou dans une petite entreprise de moins de 50 salariés et ayant un chiffre d’affaires inférieur à 10 millions.

Quant à l’amendement I-CF 23, il propose une réévaluation inférieure à celle proposée par l’amendement précédent et vise à faire passer les plafonds des deux dispositifs de réduction d’impôt de 50 000 euros à 100 000 euros pour un contribuable célibataire et de 100 000 euros à 200 000 euros pour un couple, à condition d’investir dans des entreprises de moins de cinquante salariés ; de 20 000 à 25 000 euros et de 40 000 à 50 000 euros s’agissant des investissements dans les entreprises de moins de 250 salariés. Adopter cet amendement serait le minimum pour faire progresser concrètement le financement des petites entreprises en amorçage et en démarrage.

Pour conclure, je souligne que de telles dispositions s’inscrivent dans le cadre du plafonnement global des niches. Il s’agit simplement d’inciter les contribuables à investir dans les petites entreprises.

M. le rapporteur général. Il faut en effet faire quelque chose pour les PME qui sont victimes du resserrement de l’accès au crédit, de la suppression de la première tranche de l’ISF et des deux années de rabot qui vont faire chuter le taux de la réduction d’impôt de 25 % à 19 %. À cette fin, Nicolas Forissier propose de concentrer un effort supplémentaire sur le Madelin pour les entreprises en amorçage. Pour autant, je lui demanderai de retirer ses amendements car on ne peut pas les examiner en première partie : en effet, si nous les adoptions, une personne ayant investi en février dans le cadre du Madelin actuel bénéficierait d’un supplément de réduction d’impôt, ce qui serait un pur effet d’aubaine. Ce retrait nous laissera un peu de temps pour calibrer le système.

M. Nicolas Forissier. Pourquoi faudrait-il attendre la seconde partie ? Nous pourrions ajouter une date dans l’amendement !

M. le rapporteur général. Non ! L’impôt sur le revenu est payé avec un an de décalage. L’amendement n’aura de conséquences que sur l’équilibre 2013, pas sur l’équilibre 2012. Il doit donc être examiné en seconde partie, mais ce n’est pas une façon d’évacuer la question. La Commission des finances pourrait la traiter le 8 novembre prochain.

M. Nicolas Forissier. Je prends acte du fait qu’il me faudra revoir la rédaction de ces amendements et les déposer à nouveau en seconde partie. Je vais donc les retirer, mais je suggère que le dispositif soit concentré sur les petites entreprises de moins de cinquante salariés avec des plafonds d’investissement beaucoup plus élevés pour le calcul de la réduction d’impôt.

Les amendements I-CF 144, I-CF 22 et I-CF 23 sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 131 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans le cadre du Grenelle de l’environnement, nous avons essayé de développer l’énergie à partir de la biomasse, mais les tarifs de reprise de l’électricité produite de cette façon ne permettent pas de rentabiliser de tels investissements. Certes, le Gouvernement a fait un effort en remontant récemment les tarifs de 20 %, mais nous sommes encore en dessous des tarifs allemands. Mon amendement vise donc à encourager ceux qui investissent dans les dispositifs en question en alignant ces tarifs sur ceux de l’électricité d’origine éolienne ou photovoltaïque.

M. le rapporteur général. Monsieur de Courson, la Commission de régulation de l’énergie fait une analyse qui est l’inverse de la vôtre. Elle a en effet estimé, dans sa délibération du 28 avril dernier, que les tarifs envisagés risquaient d’entraîner des rentabilités trop élevées. Elle a, au contraire, préconisé une baisse de 7 % des tarifs et prix. Par ailleurs, nous l’avons vu avec le photovoltaïque, il faut éviter le cumul des avantages fiscaux. Il me semblerait donc plus sage de s’abstenir.

M. Charles de Courson. Si la CRE avait raison, nous aurions une prolifération de projets. Or, il n’y en a pratiquement pas. Nous avons un retard énorme par rapport à l’Allemagne. Adopter cet amendement nous aurait permis d’aider la filière à se développer.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 126 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les versements ouvrant droit à la réduction d’impôt sur le revenu ou d’impôt de solidarité sur la fortune au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises ne peuvent, en application des lignes directrices communautaires du capital-investissement, dépasser un plafond commun de versements de 2,5 millions apprécié par période « glissante » de douze mois.

Ce plafond de versements se révèle trop faible au regard des besoins de financement des entreprises solidaires qui exercent leur activité dans le secteur du logement social à destination des personnes les plus défavorisées, la défaillance du marché étant particulièrement caractérisée dans le secteur d’intervention de ces entreprises en raison de la faible rentabilité de l’investissement.

Le présent amendement, déjà proposé en 2011, voté puis rejeté en commission mixte paritaire, propose que ce plafond de versements ne s’applique pas aux souscriptions au capital des entreprises solidaires du secteur immobilier répondant à certaines conditions.

M. le rapporteur général. Je suis favorable à cet amendement à condition qu’il soit présenté en seconde partie. J’espère que cette fois nous n’aurons pas l’obstacle du Sénat !

L’amendement I-CF 126 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I–CF 64 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement est destiné à apaiser les esprits puisqu’il vise tout simplement à exclure du bénéfice de la réduction de l’ISF au titre des dons les établissements d’enseignement n’étant pas liés par un contrat avec l’État. C’est un sujet qui doit pouvoir faire consensus.

M. François Goulard. Absolument pas !

M. Christian Eckert. L’amendement vise aussi à éviter qu’un seul établissement soit financé pour plus d’un cinquième par un seul donateur afin d’assurer la pluralité dans ces établissements scolaires.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. Christian Eckert. Le ministre s’était montré ouvert, notamment à la deuxième disposition !

M. François Goulard. L’enseignement Diwan en Bretagne ne peut obtenir de contrat avant cinq ans et les dons sont ses seules ressources. Si on veut le tuer, il n’est pas de meilleur moyen !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I–CF 30 et I-CF 29 de M. Pierre-Alain Muet, I-CF 113 de M. Yvan Lachaud et I–CF 153 de M. Laurent Hénart.

M. Pierre-Alain Muet. La loi de finances rectificative de septembre dernier a légèrement modifié la niche Copé en portant le taux de la quote-part représentative de frais et charges de 5 % à 10 %, s’agissant de l’exonération des plus-values sur titres de participation. Avec cet amendement, qui tend à faire passer ce pourcentage de 10% à 20% et à allonger la durée de détention des titres, nous vous proposons simplement de suivre l’avis du Conseil des prélèvements obligatoires selon lequel cette niche est très favorable comparativement aux dispositifs en vigueur dans d’autres pays.

Quant à l’amendement I–CF 29, il relève de la même démarche mais pour les fonds communs de placement à risque.

M. Charles de Courson. Le régime d’imposition sur le montant net des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation et à des titres de placement est censé aligner la France sur le régime plus favorable de ses voisins, notamment les Pays-Bas. Or il s’agit d’une niche qui permet à une personne physique ou morale, holding, par exemple, qui vend des parts d’entreprise détenues depuis plus de deux ans de défiscaliser la plus-value réalisée à l’occasion de cette vente. Son coût n’a cessé de croître depuis trois ans : 3,4 milliards en 2007, 12,5 milliards en 2008 et 6,1 milliards en 2009, soit un total de 22 milliards d’euros.

Nous proposons donc de revenir à un système plus juste, où les plus-values de long terme bénéficieraient d’une défiscalisation plus limitée, en fixant à 19 % le taux d’imposition sur le montant net des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation et à des titres de placement. Cette mesure aura à s’appliquer aux plus-values intra-groupe qui ont un rôle particulièrement spéculatif et représenterait un gain de 2 milliards d’euros pour les finances publiques.

M. Laurent Hénart. L’amendement I-CF 153 vise à revenir sur l’exonération fiscale des plus-values de cession sur les filiales et titres de participation détenus depuis plus de deux ans par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le rapporteur général. Cette exonération fiscale des plus-values de cessions sur les filiales et titres de participation a été introduite pour s’aligner sur le régime européen. À la fin des années 90, on avait observé en effet que, lorsqu’une entreprise devait procéder à une telle opération, elle créait une holding aux Pays-Bas. Les cas d’EADS et de Renault appelèrent l’attention du Premier ministre de l’époque. Dans son rapport, M. Charzat proposa notamment cet alignement sur le régime d’exonération des pays voisins. Le dispositif a été introduit en 2004 mais avec une mauvaise appréciation du chiffrage de ses effets. Les groupes se sont en effet empressés de purger les plus-values en faisant tourner les titres de participation au sein de leurs filiales. Si l’on élimine ce phénomène ponctuel, on en revient cependant à des montants de l’ordre de 2 à 3 milliards d’euros. Certes ce n’est pas négligeable. Faut-il pour autant corriger le dispositif ? Il me paraît suffisant d’intervenir à la marge, comme nous venons de le faire dans le collectif de septembre : nous avons fait passer la quote-part de 5 à 10 %.

Pourquoi ne faut-il pas aller au-delà ? Si l’on refiscalise à 19 %, les entreprises logeront leurs futurs titres de participation à l’étranger. Les titres en stock ne seront pas cédés. Les entreprises auront intérêt à vider de l’intérieur leurs titres de participation en obtenant le versement d’un maximum de dividendes, qui, eux, bénéficient de l’exonération liée au régime mère-fille, avec une quote-part de 5 % seulement.

En fait, la suppression de l’avantage fiscal modifie le comportement du contribuable, et l’assiette dont on espérait tirer une recette a tendance à disparaître.

M. Henri Emmanuelli. C’est le régime fiscal des Pays-Bas qui est en cause, monsieur le rapporteur général. Et votre argument ne tient pas car, si l’on peut délocaliser le siège d’une entreprise, pour ce qui est des filiales, il faut procéder à une cession.

M. le rapporteur général. Je parle des nouveaux titres.

M. Henri Emmanuelli. Quant à vider les titres de participation en distribuant des dividendes, cela me semble difficilement faisable. En fait, vous êtes gêné par ces amendements. On nous avait parlé d’un coût de 1,3 milliard mais nous sommes bien au-delà. Cependant, au lieu de l’admettre et de faire marche arrière, vous vous entêtez, comme vous l’avez fait avec le bouclier fiscal.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 30, I-CF 29, I-CF 113 et I-CF 153.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 129 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’allégement de l’ISF est principalement compensé par un alourdissement des droits de mutation à titre gratuit. Or cette évolution porte préjudice à la transmission familiale des exploitations agricoles. En effet, lors de leur transmission à titre gratuit, les biens ruraux loués par bail à long terme ne bénéficient d’une exonération de 75 % que dans la limite de 101 897 euros. Nous proposons de porter ce plafond, qui n’a pas été révisé depuis 2008, à 250 000 euros.

M. le rapporteur général. Défavorable. Ce plafond a déjà été fortement relevé puisqu’il est passé de 76 000 à 100 000 euros en décembre 2008. En outre, il est indexé annuellement. Par ailleurs, l’ISF a été diminué. Enfin, c’est le seul cas pour lequel le délai de reprise demeure de six ans, afin d’apprécier la saturation du plafond par des donations antérieures. La concentration d’avantages fiscaux est déjà considérable, il ne me semble pas utile d’en rajouter.

L’amendement I-CF 129 est retiré.

La Commission procède à l’examen de l’amendement I-CF 68 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. L’article 885-I quater du code général des impôts permet à un contribuable de bénéficier d’un abattement de trois quarts de la valeur réelle de ses placements dans une ou plusieurs entreprises, à la condition qu’il y exerce des fonctions de salarié ou de mandataire social. Il exonère ainsi à due concurrence d’ISF. En 2011, cela coûtera 119 millions d’euros au budget de l’État. Plus grave, cette exonération est accordée pour les titres détenus depuis plus de trois ans par un mandataire ou salarié qui quitte une entreprise pour partir en retraite. En proposant la suppression de cet article, nous visons très directement ceux qui ont acquis des titres à travers des stock-options.

M. le rapporteur général. Je ne vois pas la relation avec les stock-options. Vous devez faire une erreur sur l’article du code général des impôts.

L’amendement I-CF 68 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 56 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à maintenir l’entrée dans le barème de l’ISF à 800 000 euros et le nombre de tranches de cet impôt à six de façon qu’il ait le même rendement qu’antérieurement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis, elle examine l’amendement I-CF 16 de Mme Chantal Brunel.

Mme Chantal Brunel. Si je me suis abstenue sur la réforme de la fiscalité du patrimoine c’est parce que, d’une part, j’étais favorable à la suppression du bouclier fiscal et que, d’autre part, je considérais que nous étions allés trop loin en matière de seuil pour l’ISF. Cet amendement vise donc à créer une nouvelle tranche au barème de l’ISF pour les patrimoines dont la valeur nette taxable dépasse 15 millions d’euros, avec un taux de 0,75 %. Je précise que ce taux ne conduirait pas à alourdir l’ISF des contribuables concernés par rapport à l’ISF antérieur à la réforme de juillet 2011. En cette période extrêmement difficile, il n’est pas anormal que ceux qui ont plus de 15 millions de patrimoine – 1 600 familles environ – paient une contribution supérieure à ceux dont le patrimoine s’élève à 3,1 millions.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je précise que, depuis la réforme, l’imposition intervient au premier euro.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement I-CF 56.

L’amendement I-CF 17 de Mme Chantal Brunel est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 38 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’aligner le dispositif ISF PME sur le dispositif Madelin.

M. le rapporteur général. Nous sommes déjà passés de 75 à 50 %. Nous n’allons changer sans arrêt !

L’amendement est rejeté.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 57 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement a été en quelque sorte défendu ce matin par le rapporteur général, qui nous a dit tout le regret qu’il avait eu d’accepter le doublement de la réduction pour enfant à charge pour les assujettis à l’ISF. Elle est ainsi passée de 150 à 300 euros.

Connaissant votre constance dans vos argumentations, je ne doute pas, monsieur le rapporteur général, que cet amendement, qui tend à supprimer cette réduction, va recevoir un avis favorable. C’est bien d’avouer ses péchés mais il faut aussi faire acte de contrition.

M. Hervé Mariton. Lorsque le rapporteur général a indiqué qu’il regrettait le doublement de la réduction, il faisait preuve d’humour, bien entendu.

Nous n’allons pas refaire la réforme de l’ISF toutes les trois semaines : un peu de stabilité fiscale ne nuit pas. Je rappelle en outre que l’abattement de 150 euros n’avait pas été actualisé depuis plusieurs dizaines d’années. Par ailleurs, en dépit des progrès réalisés, le nouvel ISF continue de poser des problèmes de lissage que ce dispositif permet de corriger. Enfin, l’évaluation présentée par M. Eckert est erronée. Du fait de la réforme de l’ISF, le nombre de foyers concernés est en effet très inférieur à ce qu’il était jusqu’à présent. Dans un souci de stabilité et de justice, il faut donc s’en tenir au dispositif que nous avons voté.

M. le président Jérôme Cahuzac. On ne peut assimiler cette disposition à la réforme de l’ISF. Nul n’ignore dans quelles conditions l’amendement a été adopté. Revenir sur cet avantage ne remettrait aucunement en cause la réforme de l’ISF telle qu’elle a été votée. Quant au coût, je crains qu’il ne soit que d’une vingtaine de millions d’euros. Mais il y a des choix à faire dans la dépense fiscale.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement I-CF 57.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 55 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de revenir sur la très forte diminution de l’ISF consentie en juillet 2011 du fait du rehaussement du seuil d’entrée dans le barème et de la diminution du nombre des tranches d’imposition.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 31 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Il s’agit de retenir, dans le revenu pris en compte pour la détermination du droit à restitution au titre du bouclier fiscal, les revenus du patrimoine et les produits de placement avant déduction de la CSG.

Après que le rapporteur général eut émis un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 54 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Le présent amendement conditionne le bénéfice du bouclier fiscal à un contrôle fiscal approfondi.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 168 de M. Jean-Michel Fourgous.

M. Jean-Michel Fourgous. La crise assèche les financements des entreprises. Lors d’un colloque qui s’est tenu à l’Assemblée jeudi dernier et qui rassemblait des think tanks, tous les intervenants ont tiré la sonnette d’alarme. Alors que la Grande-Bretagne a déjà anticipé, la France va à contre-sens. Pourtant l’épargne a encore augmenté dans notre pays et nous occupons le premier rang en Europe en la matière. Par ailleurs, un récent sondage montre que 88 % des Français sont favorables à une incitation à l’investissement dans les PME. Seuls les parlementaires, dont le rôle est pourtant d’anticiper, restent silencieux et inactifs. Or il faut agir si nous ne voulons pas subir la déflagration que va provoquer sur le taux de croissance l’assèchement des financements en faveur des PME. Pour faire face à la crise économique, nous proposons donc d’instituer un nouveau PEA aux PME, le PEA-PME.

M. le rapporteur général. Défavorable. Si l’on s’oriente sur cette voie, mieux vaut créer un compartiment spécifique dans le cadre des actuels PEA au lieu d’en prévoir un nouveau.

S’agissant des financements des PME, le Gouvernement va nous soumettre une proposition visant à recentrer l’exonération des plus-values des valeurs mobilières sur les seules PME.

Si je souscris à l’objectif général, monsieur Fourgous, la création d’un second PEA ne me paraît pas appropriée.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 19 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement vise à rétablir une égalité de traitement entre les sociétés cotées et les sociétés non cotées en matière de rachat d’actions, celui-ci permettant de conforter le capital de l’entreprise. Or les sociétés non cotées sont obligées de le faire par l’intermédiaire de holdings. Le régime de rachat d’actions proposé sera très encadré et comparable à celui qui existe pour les sociétés cotées.

Ce dispositif a fait l’objet d’une longue discussion entre les entreprises, leurs représentants, le ministère de l’économie et des finances et la Chancellerie. L’accord de principe auquel ils sont parvenus a été acté sur la base d’un avis favorable de l’AMF au premier semestre 2010. L’accord a également été acté par Mme Lagarde, alors ministre de l’économie et des finances.

Cet amendement vise à aller au bout du processus en prévoyant un dispositif très encadré et totalement transparent. Cela ne représentera aucun coût pour l’État ; il devrait plutôt en tirer de nouvelles recettes. En l’état actuel des choses, il y a en effet très peu de flux. Si nous adoptons cette mesure, les entreprises familiales notamment pourront conforter leur capital et résoudre leur problème d’actionnariat.

M. le rapporteur général. Je suis incapable d’expertiser cet amendement. Je propose à Nicolas Forissier de le représenter en séance publique. En l’état actuel, je ne peux mesurer ses conséquences notamment en matière fiscale. J’émets donc un avis défavorable. Le Gouvernement nous dira où en sont les discussions interministérielles.

M. Olivier Carré. Ce serait un parallélisme des formes. Il s’agit de simplifier les portages occasionnels au sein de sociétés qui ne sont pas cotées et qui sont obligées aujourd’hui de recourir à des montages complexes pour arriver au résultat que permet d’atteindre la loi de modernisation de l’économie. Cela étant, je comprends qu’il soit nécessaire d’avoir une meilleure expertise et de connaître l’avis du Gouvernement. Pour ce qui est de la partie fiscale, elle est déjà traitée dans le cadre des sociétés cotées.

M. le rapporteur général. Je vous propose de retirer votre amendement pour le déposer en séance publique.

M. Nicolas Forissier. Je prends acte de cette suggestion et retire donc mon amendement. Il me semble essentiel que le Gouvernement se prononce officiellement en faveur de cette mesure, puisqu’il l’a déjà fait officieusement à l’issue des négociations.

L’amendement I-CF 19 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 112 de M. Yvan Lachaud.

M. Charles de Courson. Par cet amendement nous souhaitons demander au Gouvernement un rapport d’information sur les revenus spéculatifs, qui, par leurs montants, choquent beaucoup de nos concitoyens.

La notion de « revenus spéculatifs » n’est pas définie par le droit fiscal ; pourtant, ils peuvent atteindre 15 millions d’euros par an, sans participer à la création de richesses. Il s’agit donc de limiter l’économie spéculative en réfléchissant à une taxation spécifique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. On peut réfléchir à la taxation des transactions financières, mais il est difficile de définir les « revenus spéculatifs ». Peut-être faudrait-il, sans viser l’exhaustivité, cibler quelques catégories de revenus.

M. Charles de Courson. Je retire mon amendement, bien que nous manquions d’une réflexion approfondie sur la spéculation.

L’amendement I-CF 112 est retiré.

*

* *

Article 4

Suppression du dispositif d’abattement d’un tiers sur le résultat des exploitations situées dans les départements d’outre-mer
(article 217 bis du CGI)

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le VI de l’article 44 quaterdecies est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est supprimé ;

2° Au deuxième alinéa, les mots : « avant imputation de celui prévu à l’article 217 bis » sont supprimés ;

3° Au troisième alinéa, les mots : « et à l’article 217 bis » sont supprimés.

B. Au trente-et-unième alinéa du I de l’article 199 undecies B et au cinquième alinéa du IV de l’article 199 undecies C, les mots : « aux articles 217 bis et » sont remplacés par les mots : « à l’article ».

C. L’article 217 bis est abrogé.

D. Au premier alinéa du IV bis de l’article 217 undecies, les mots : « des abattements prévus aux articles 44 quaterdecies et 217 bis » sont remplacés par les mots : « de l’abattement prévu à l’article 44 quaterdecies ».

E. Au premier alinéa par deux fois et au sixième alinéa de l’article 223 A, au premier alinéa de l’article 223 B et au premier alinéa des d et i du 6 de l’article 223 L, les mots : « aux articles 214 et 217 bis » sont remplacés par les mots : « à l’article 214 ».

F. Au premier alinéa de l’article 223 D, les mots : « et 217 bis » sont supprimés.

G. Le 4 de l’article 223 L est abrogé.

II.– Au 1° de l’article L. 3324–1 du code du travail, les mots : « , 208 C et 217 bis » sont remplacés par les mots : « et 208 C ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à supprimer les dispositions de l’article 217 bis du code général des impôts qui prévoient que les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer sont retenus pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés pour les deux tiers de leur montant, à la condition que ces exploitations appartiennent aux secteurs éligibles à la défiscalisation outre-mer, tels que mentionnés au I de l’article 199 undecies B du CGI.

En effet, il s’avère que l’avantage fiscal profite essentiellement à des entreprises qui bénéficient déjà d’autres mesures en faveur de l’investissement ou de l’emploi et sont d’ores et déjà rentables, ce qui aboutit à créer ou renforcer une inégalité devant l’impôt entre ces entreprises bénéficiaires de l’aide fiscale et les autres entreprises.

Observations et décision de la Commission :

En application de l’article 217 bis du code général des impôts et depuis 1979, le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés de certaines activités réalisées dans un département d’outre-mer fait l’objet d’un abattement d’un tiers. Le présent article vise à supprimer cet abattement.

I.– L’ÉTAT DU DROIT

A.– L’ABATTEMENT DU TIERS

L’article 217 bis du code général des impôts dispose que « les résultats provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre-mer (...) ne sont retenus pour l’assiette de l’impôt sur les sociétés que pour les deux tiers de leur montant », lorsqu’ils sont issus d’activités éligibles à la réduction d’impôt sur le revenu pour investissement productif outre-mer (dispositif dit « Girardin industriel » régi par l’article 199 undecies B du code général des impôts).

En pratique, les activités éligibles couvrent l’ensemble des activités agricole, industrielle, commerciale ou artisanale (à l’exception, a contrario, des activités imposées, à l’impôt sur le revenu, dans la catégorie des bénéfices non-commerciaux) à l’exception de certains secteurs dits exclus.

Les secteurs exclus sont :

– le commerce,

– la restauration (sauf les restaurants dont le dirigeant est titulaire du titre de « maître restaurateur » et les restaurants de tourisme classés avant le 24 juillet 2009 (15)),

– l’éducation, la santé et l’action sociale,

– la banque, les services financiers, l’assurance, le conseil et les activités postales,

– les services aux entreprises sauf les centres d’appel, la maintenance et le nettoyage,

– les activités immobilières,

– la navigation de croisière,

– la réparation automobile,

– les locations sans opérateur, sauf les locations de moins de deux mois d’automobiles et de navires de plaisance,

– les activités sportives, culturelles et de loisirs autres que celles s’intégrant à titre principal dans une activité hôtelière ou touristique.

Il convient de noter que l’abattement du tiers du résultat imposable fonctionne « dans les deux sens ». De même qu’un bénéfice est imposable pour les deux tiers de son montant avant abattement, le déficit dégagé est également abattu dans les mêmes proportions. Les stocks de déficits en report des entreprises issus d’exploitations couvertes par l’abattement du tiers sont donc inférieurs du tiers à ce qu’ils auraient été en application du régime de droit commun.

Il convient de noter que cet abattement est également applicable aux plus-values taxées à des taux réduits (16).

B.– UN AVANTAGE POUVANT ÊTRE CUMULÉ AVEC D’AUTRES

Le bénéfice de l’abattement du tiers peut être cumulé avec celui d’autres avantages fiscaux, spécifiques à l’outre-mer ou d’application nationale.

1.– Les avantages spécifiques à l’outre-mer

Deux dispositifs spécifiques à l’outre-mer peuvent être cumulés avec l’abattement du tiers : l’abattement du résultat dans les zones franches d’activité (ZFA) et la déduction pour investissement outre-mer (article 217 undecies).

a) Les zones franches d’activité

Créé par la loi d’orientation pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) du 27 mai 2009, le régime des zones franches d’activité est applicable aux entreprises des secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour investissement productif (comme l’abattement général du tiers) à la condition qu’il s’agisse de PME au sens communautaire (moins de 250 salariés, chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros).

Les entreprises éligibles bénéficient, en principe, d’un abattement de 50 % de leur bénéfice imposable (17), plafonné à 150 000 euros.

Cet abattement est porté à 80 % (18) (avec un plafond de 300 000 euros) sous le régime de la ZFA dite bonifiée ouvert dans certaines zones (toute la Guyane et certaines communes des autres DOM) ou, sans critère géographique, lorsque l’entreprise exerce son activité principale dans le secteur du tourisme, de l’agro-nutrition, de l’environnement, des énergies renouvelables, de la recherche ou des technologies de l’information.

En pratique, l’abattement du tiers porte donc sur 1/6ème du bénéfice (1/3 de 50 %) pour les entreprises ne relevant pas de la ZFA bonifiée et sur 1/15ème du bénéfice (1/3 de 20 %) pour les entreprises relevant de la ZFA bonifiée. Il convient toutefois de noter que l’abattement du tiers est ouvert à toutes les entreprises (et non aux seules PME) et qu’il n’est pas plafonné.

b) La déduction pour investissement outre-mer

Comme les contribuables relevant de l’impôt sur le revenu (au titre des articles 199 undecies B et 199 undecies C), les entreprises imposées à l’impôt sur les sociétés bénéficient d’un avantage fiscal au titre de certains investissements outre-mer. L’avantage peut être acquis au titre d’un investissement mis à la disposition d’un exploitant tiers, mais est également acquis, comme à l’impôt sur le revenu, au titre d’un investissement directement exploité par le contribuable. En pratique, une entreprise ultra-marine bénéficiera donc de l’avantage au titre de ces investissements.

Le régime général concerne l’acquisition d’immobilisations corporelles amortissables neuves affectées à une activité productive (au sens des secteurs éligibles à la réduction d’impôt régie par l’article 199 undecies B). Le prix de revient hors taxes et hors frais d’acquisition de ces immobilisations est déductible du résultat imposable. Un agrément préalable est nécessaire lorsque l’investissement excède un million d’euros (19).

Depuis la loi de finances pour 1999, l'abattement du tiers prévu à l'article 217 bis n'est pas applicable pour le calcul de la déduction prévue au I de l'article 217 undecies, ni aux résultats, qu'ils soient bénéficiaires ou déficitaires, provenant de l'exploitation des investissements réalisés à compter du 1er janvier 1999 ayant ouvert droit à cette déduction. Toutefois, l'entreprise peut renoncer à la déduction fiscale de ses investissements productifs si elle souhaite être maintenue dans le champ d'application de l'article 217 bis à raison du résultat provenant de l'exploitation de ces investissements.

Ainsi, une entreprise éligible à l’abattement du tiers prévu à l’article 217 bis, dégageant un résultat de 300 et réalisant un investissement ouvrant droit à une déduction de 100 en application de l’article 217 undecies aura un résultat taxable de 100 (20).

2.– Les avantages d’application nationale

L’abattement prévu par l’article 217 bis est également cumulable avec deux dispositifs de portée nationale :

– l’exonération d’impôt pour certaines entreprises nouvelles régie par l’article 44 sexies du code général des impôts,

– l’exonération d’impôt pour certaines entreprises sises dans des zones franches urbaines (articles 44 octies et 44 octies A du même code).

Alors que le cumul des dispositifs spécifiques à l’outre-mer est organisé par la loi, le cumul de l’abattement du tiers et de ces régimes nationaux d’exonération a été autorisée par la doctrine administrative en l’absence de disposition légale l’interdisant. La question ne se pose naturellement que lorsque l’exonération n’est pas complète soit en raison de son plafonnement soit au titre des périodes de sortie des dispositifs pour lesquelles un abattement dégressif est prévu.

Il convient de noter que l’article 64 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission Ville et logement, organise la prorogation pour trois ans du régime fiscal et social des zones franches urbaines qui, en l’état du droit, n’est plus applicable à compter du 1er janvier 2012 (sauf pour les activités nouvelles).

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de supprimer l’article 217 bis du code général des impôts qui prévoit l’abattement du tiers sur le résultat d’exploitations outre-mer et de procéder, en conséquence, à de nombreuses coordinations.

L’abrogation de l’article 217 bis est prévue par le C du I.

Les modifications de coordination concernent :

– au A du I, l’article 44 quaterdecies du même code relatif aux zones franches d’activité outre-mer,

– au B du I, les articles 199 undecies B et 199 undecies C du même code relatifs aux réductions d’impôt à l’occasion d’investissements outre-mer,

– au D du I, l’article 217 undecies du même code relatif à la déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés à l’occasion d’investissements outre-mer,

– aux E, F et G du I, les articles 223 A, 223 B, 223 D et 223 L du même code organisant la mise en œuvre de l’article 217 bis dans le cadre des groupes en intégration fiscale,

– au II, l’article L. 3324-1 du code du travail qui neutralise l’effet de l’abattement du tiers pour le calcul de la participation.

Il n’est pas prévu de disposition spécifique d’entrée en vigueur. En application des dispositions générales de l’article 1er du présent projet de loi de finances, la suppression de l’abattement s’appliquera donc aux résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2011.

III.– L’IMPACT DE LA MESURE

La dépense fiscale afférente à l’abattement prévu par l’article 217 bis était estimée à 100 millions d’euros au titre de 2011 par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2011. Le gain tiré de sa suppression est chiffré au même montant par le présent projet de loi de finances.

En l’absence d’une déclaration spécifique de l’avantage fiscal correspondant, cette estimation est d’une fiabilité incertaine. Il ressort des travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales que la méthode de chiffrage retenue consiste à additionner :

– d’une part, un coût de la mesure au titre des entreprises déposant leur liasse fiscale dans les DOM, calculé en faisant l’hypothèse que l’intégralité de leur impôt est afférent à une activité exercée dans les DOM et en appréciant l’éligibilité de leurs activités à l’abattement du tiers en fonction de leur code d’activité. Au titre de 2009, ce calcul aboutit à estimer que 26 % de l’impôt sur les sociétés payé par des entreprises ultra-marines (soit 425 millions d’euros) sont payés par des entreprises relevant des secteurs éligibles et à évaluer conséquemment le coût de l’abattement à 40,3 millions d’euros ;

– d’autre part, un coût de la mesure au titre des exploitations outre-mer des entreprises déposant leur liasse fiscale en métropole, lequel est évalué en appliquant au coût estimé pour les entreprises déposant leur liasse fiscale dans le DOM le ratio constaté entre l’avantage fiscal tiré de la déduction des investissements productifs outre-mer (article 217 undecies) par des entreprises métropolitaines et le même avantage fiscal obtenu par les entreprises ultra-marines. La déduction au titre de la défiscalisation productive des entreprises métropolitaines étant égale à 128 % du montant de la déduction des entreprises ultra-marines, la dépense fiscale afférente à l’abattement du tiers au titre des exploitations ultra-marines des entreprises déposant leur liasse fiscale en métropole est conséquemment estimée à 51,8 millions d’euros.

Ces calculs aboutissent donc à estimer à environ 90 millions d’euros la dépense fiscale au titre de 2009.

L’évaluation préalable du présent article précise qu’« afin de tenir compte de la dynamique de la dépense (+ 9 % sur la période 2000-2009), le coût a été arrondi à 100 millions d’euros ».

Ce chiffrage appelle trois observations.

En premier lieu, il convient de noter la forte augmentation du coût estimé de la dépense fiscale au titre de 2009 entre le projet de loi de finances pour 2010 et le projet de loi de finances pour 2011. Selon le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2010, la dépense fiscale n’était, en effet, estimée qu’à 50 millions d’euros. La fiche d’évaluation de la mesure par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales indique sobrement que « la justification de l’ampleur de cette variation n’a pas pu être documentée au cours des travaux de la mission ».

En second lieu, cette augmentation d’une année à l’autre est particulièrement surprenante compte tenu de la création des zones franches d’activité par la loi d’orientation pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009. Comme cela a été rappelé ci-dessus, ce dispositif instaure un abattement d’au moins 50 % du bénéfice imposable pour l’ensemble des PME (au sens communautaire) éligibles à l’abattement du tiers. À l'exception des grandes entreprises, relativement peu présentes outre-mer, les entreprises bénéficiant de l’abattement du tiers bénéficient donc également de l’abattement ZFA (dans la limite du plafond de celui-ci) lequel intervient préalablement (21).

Pour une entreprise réalisant un résultat imposable de 300 000 euros qui bénéficiaient antérieurement d’une minoration de 100 000 euros de ce résultat au titre de l’abattement du tiers, le bénéfice du régime de la ZFA au taux normal se traduit donc par un abattement de 150 000 euros au titre de la ZFA et par un abattement du tiers du résultat net de cet abattement (soit 50 000 euros) au titre de l’article 217 bis. Naturellement, dans les secteurs et zones géographiques où l’abattement ZFA est bonifié à 80 %, la diminution de l’abattement au titre de l’article 217 bis est plus importante encore (puisqu’il diminue de 80 %).

En d’autres termes, et puisque l’abattement ZFA intervient préalablement dans le calcul de l’impôt, l’instauration des ZFA se traduit mécaniquement par une fonte de l’assiette de l’abattement du tiers et devrait donc entraîner une baisse importante de son coût, en pratique reporté sur celui du dispositif ZFA.

Il convient de noter que le coût de la dépense fiscale au titre du dispositif ZFA, chiffré à 90 millions au titre des années 2009 à 2011 par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2011 (chiffre repris par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales), est révisé fortement à la baisse par le fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2012 qui en estime le coût à 44 millions d’euros au titre des années 2010 à 2012.

Des précisions ont été demandées au Gouvernement afin de mieux comprendre, d’une part, comment un abattement (l’abattement ZFA), certes plafonné et réservé aux PME, mais dont le taux est compris entre 50 % et 100 %, peut représenter un coût inférieur de plus de la moitié à un abattement du tiers du résultat net de l’abattement précédent et, d’autre part, pourquoi le chiffrage du premier a été divisé par deux quand celui du second (qui s’applique après le premier) a doublé.

Enfin, en troisième lieu, le chiffrage suppose implicitement que l’essentiel du rendement de la mesure résultera du rehaussement d’imposition d’entreprises métropolitaines (ou, plus précisément, déposant leur liasse fiscale en métropole) au titre de leurs établissements ultra-marins. Comme cela a été indiqué, la part de ces entreprises dans la dépense fiscale a été estimée au regard de leur part dans la déduction pour investissement productif outre-mer.

Or, on sait que la déduction pour investissement productif outre-mer à l’impôt sur les sociétés comme la réduction d’impôt comparable à l’impôt sur le revenu constituent des dispositifs largement utilisés pour des montages externalisés dans lesquels le contribuable investisseur n’est pas l’exploitant. Il paraît donc déraisonnable de s’appuyer sur la répartition de cet avantage fiscal pour estimer la part de l’activité outre-mer des entreprises métropolitaines.

On notera d’ailleurs que cette méthode, qui estime la dépense fiscale afférente à l’abattement du tiers au titre des établissements ultra-marins d’entreprises métropolitaines à 128 % de la dépense fiscale au titre des établissements ultra-marins des entreprises ultra-marines, n’est pas celle suivie pour le chiffrage de la dépense fiscale afférente à l’abattement ZFA. Il ressort en effet des travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales que, pour l’abattement ZFA, la dépense fiscale au titre des entreprises métropolitaines est chiffrée à 50 % de celle au titre des entreprises ultra-marines.

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La Commission adopte l’article 4 sans modification.

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Article additionnel après l’article 4

Encadrement de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition, à la gestion et à la conservation de titres de participation

Cet article additionnel vise à préciser les règles de territorialité encadrant le rattachement au résultat imposable français des charges liées à des titres de participation. Il s’agit d’un dispositif anti-abus visant à lutter contre la minoration du résultat imposable en France par le rattachement artificiel à ce résultat des charges afférentes à des participations qui ne sont pas effectivement contrôlées depuis la France.

Il est donc proposé d’interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation au sens fiscal lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés depuis la France. Il appartiendra donc au contribuable de démontrer par tous moyens (notamment les éléments de fait établissant la réalité des processus de décisions et les organigrammes) qu’une entreprise française constitue, pour la gestion de ces titres, un centre de décision disposant d’une autonomie propre, critères qui ont été précisés par la jurisprudence s’agissant de la définition du concept d’établissement stable. Naturellement, la régularité de la déduction de charges répondant à ces critères restera, par ailleurs, subordonnée aux conditions de droit commun, par exemple au fait qu’elles soient supportées dans l’intérêt de l’entreprise.

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 28 de M. Pierre-Alain Muet, I-CF 72 de M. Christian Eckert, I-CF 115 de M. Yves Lachaud, I-CF 104 du président Jérôme Cahuzac et I-CF 174 du rapporteur général.

M. Pierre-Alain Muet. Nous avons déjà proposé cette mesure préconisée par le Conseil des prélèvements obligatoire : il s’agit de plafonner à 30 % les charges d’intérêts déductibles du bénéfice imposable, comme c’est le cas en Allemagne, pays avec lequel on parle toujours de convergence fiscale.

Cette possibilité de déduction conduit en effet certains groupes à s’endetter pour racheter des sociétés, ce qui n’est pas forcément souhaitable.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il est dangereux de décalquer le plafonnement allemand sans tenir compte de l’écart entre les taux d’imposition sur les sociétés, qui atteignent respectivement 15 % en Allemagne au titre du seul impôt fédéral et 33,1/3 % en France.

De part et d’autre du Rhin, les gouvernements ont engagé une réflexion sur la convergence de la fiscalité des sociétés, mais cette convergence doit porter à la fois sur l’assiette et sur le taux. J’ajoute que l’Allemagne a modifié presque tous les deux ans le plafonnement dont nous parlons.

L’amendement I-CF 174 que je défendrai tout à l’heure est beaucoup plus ciblé.

M. Jean Launay. L’amendement I-CF 72 concerne les opérations Leverage buy-out, dites « LBO », que la crise a rendues encore plus dangereuses. De nombreuses sociétés, achetées par des fonds d’investissements via l’emprunt, sont en situation de surendettement. Si la procédure n’est pas en elle-même à l’origine des difficultés, elle a de toute évidence un effet aggravant. Il s’agit donc de supprimer l’avantage fiscal dû à la déductibilité des intérêts d’emprunt, lorsque le rapport entre les capitaux propres et la dette financière est inférieur à 66 %.

M. Charles de Courson. Selon le rapport Carrez, la déductibilité des intérêts d’emprunt est l’un des trois facteurs qui expliquent l’écart de productivité de l’impôt sur les sociétés entre la France et l’Allemagne.

M. le rapporteur général. Il y a d’abord le problème de la moindre rentabilité.

M. Charles de Courson. Sans oublier les reports déficitaires.

L’amendement I-CF 115, qui s’inspire du modèle allemand, propose donc de plafonner la déductibilité de ces intérêts pour éviter le surendettement de certaines filiales, surendettement que les banquiers acceptent parce que la société mère se porte garante.

Selon les annexes du rapport économique et financier, l’endettement des entreprises françaises continue d’augmenter par rapport à leur valeur ajoutée. Ce mécanisme, qui consiste à démultiplier le bilan par l’endettement via la garantie de la société mère, n’est pas le signe d’une économie solide. Il convient de mener une réflexion approfondie sur le sujet.

M. le président Jérôme Cahuzac. Depuis trois ou quatre ans, le montant global des dividendes des grandes sociétés n’a pas évolué, l’investissement ayant constitué une variable d’ajustement. Or ces sociétés ont continué de s’endetter, se mettant à la merci d’un retournement d’attitude de leurs banquiers, avec les conséquences que cela impliquerait pour leur trésorerie. Les politiques publiques doivent donc limiter leurs possibilités d’endettement.

Mon amendement I-CF 104 s’inspire en ce sens d’une mesure qui a fait ses preuves outre-Rhin. S’agissant de l’IS, l’écart entre les taux français et allemand n’est au demeurant pas celui que vient d’indiquer le rapporteur général, puisque le taux global, en Allemagne, doit prendre en compte non seulement le taux fédéral mais aussi celui des États fédérés : il est donc de l’ordre de 25 à 30 %. De surcroît, comme l’ont indiqué le rapporteur général lui-même et la direction du Trésor, le taux implicite, en d’autres termes le taux effectif, ne dépasse pas 10 à 15 % en France.

Dans ces conditions je propose de plafonner, de manière progressive, la déductibilité des intérêts d’emprunt à 30 % du résultat brut, avec une franchise de 3 millions d’euros – contre 1 million en Allemagne – afin d’exclure les PME du dispositif. Je crois savoir que le rapporteur général émettra un avis défavorable ; je le regrette d’autant plus que mon amendement tient scrupuleusement compte de toutes les objections formulées, souvent à juste titre, contre ce type de proposition.

M. le rapporteur général. L’amendement du président me semble en effet plus réaliste que d’autres qui furent déposés dans le passé, puisqu’il prévoit une franchise et un étalement dans le temps ; néanmoins, il risque de bouleverser le modèle de financement de nos entreprises, qui repose sur l’endettement : le sujet mériterait une étude d’impact. Une telle réflexion doit par ailleurs être menée dans le cadre franco-allemand : attendons les résultats du travail actuellement mené par les administrations fiscales des deux pays.

Notre pays vient enfin d’adopter une série de mesures importantes sur la fiscalité des charges financières. Depuis la loi de finances pour 2011, les intérêts des prêts garantis par des entreprises liées ne sont plus déductibles si le montant de ces prêts excède 1,5 fois les fonds propres de l’emprunteur, si les intérêts versés à la société mère ou liée dépassent 25 % du résultat, et si les intérêts que la société paie excèdent ceux qu’elle reçoit. Ces mesures ont entraîné des redressements d’assiette importants.

Le collectif budgétaire de septembre dernier a limité les reports déficitaires – avec la sanctuarisation de 40 % du résultat –, supprimé le bénéfice mondial consolidé et fait passer la quote-part de 5 à 10 %, sans oublier le plafonnement des reports en arrière à 1 million d’euros.

L’amendement du président préfigure peut-être ce qui sera proposé à l’issue de la réflexion franco-allemande, mais il me semble prématuré.

Mon amendement I-CF 174 part du constat qu’un groupe étranger ayant une filiale en France peut déduire la totalité des intérêts payés dans le cadre de l’acquisition d’une société étrangère, en imputant ces intérêts dans le compte d’exploitation de sa filiale française. Pour remédier à cet abus, je propose de supprimer la déductibilité des intérêts versés au titre d’acquisitions de parts de sociétés contrôlées hors de la filiale française.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ce très bon amendement s’inscrit dans le cadre de la convergence franco-allemande ; mais, pour le coup, le rapporteur général ne juge pas nécessaire d’attendre. Je pense qu’il a raison, mais je regrette qu’il en juge différemment pour d’autres amendements. Le même raisonnement vaut d’ailleurs pour toutes les dispositions qu’il a rappelées et qui, bien qu’elles s’inscrivent dans le cadre de la convergence franco-allemande, ont été votées par le Parlement. Bref, si la convergence franco-allemande peut être une raison ou un prétexte, j’ai tendance à penser qu’elle est davantage un prétexte qu’une raison quand on l’oppose à mon amendement.

Si celui-ci n’a pas fait l’objet d’une étude d’impact, l’amendement du rapporteur général et les différentes mesures qu’il a rappelées non plus. Cette objection me semble donc, là encore, un prétexte plutôt qu’une raison.

Si mon amendement était adopté, il entraînerait en effet des redressements d’assiette ; c’est d’ailleurs son but. Le rapporteur général ne nous a-t-il pas appris, dans son rapport de juillet dernier, que sur les 3 milliards d’euros versés par les entreprises du CAC 40 au titre de l’impôt sur les sociétés, les deux tiers provenaient d’entreprises publiques ? Or l’un des mécanismes d’optimisation fiscale les plus utilisés par les entreprises cotées pour échapper à l’impôt sur les sociétés est précisément la déductibilité des intérêts financiers. Ces entreprises peuvent, me semble-t-il, contribuer au redressement des finances publiques davantage qu’elles ne le font aujourd’hui ; au demeurant, si ce ne sont pas elles qui le font, ce sont des PME, voire des personnes physiques, qui devront le faire.

En l’occurrence, il ne s’agit que d’encadrer, non de supprimer, la déductibilité des intérêts d’emprunt, à travers un mécanisme inspiré du modèle allemand. Le rapporteur général suggère d’attendre un an pour éviter toute déstabilisation ; mais si le redressement d’assiette en est une, la même objection pourra être soulevée dans un an. En d’autres termes, les arguments que l’on m’oppose me paraissent seulement dilatoires.

Je le regrette d’autant plus que, depuis trois ans, si la distribution des dividendes reste constante, l’endettement va croissant, et ce en dépit d’une baisse des investissements. Nous devons donc adopter des dispositifs incitant au réinvestissement plutôt qu’à la distribution des bénéfices. Nos entreprises s’en trouveraient moins exposées aux aléas du secteur bancaire – avec lequel elles entretiennent des rapports qui ne sont pas les mêmes que les entreprises allemandes – et renforcerait notre tissu industriel, dont on connaît la grande fragilité.

Mon amendement poursuit donc plusieurs objectifs : demander aux entreprises qui le peuvent de contribuer davantage, car il y va de la justice ; les inciter à investir sans trop s’endetter, car cela les place sous la dépendance des banques ; enfin, assurer dès à présent une convergence fiscale avec l’Allemagne. Pourquoi le Parlement se contenterait-il d’attendre la conclusion de travaux menés sous l’égide de l’exécutif ? Il doit avoir une capacité d’initiative, d’autant plus que les mesures proposées, raisonnables et encadrées, prennent en compte les arguments légitimes qu’on leur opposait jusqu’alors.

M. le rapporteur général. Après acquittement de l’impôt, le résultat des entreprises françaises est bien plus faible que celui des entreprises allemandes. J’ajoute qu’une partie du résultat après impôt est réinjectée dans les fonds propres : tout n’est pas distribué en dividendes. Plus on limitera l’imputation des charges, plus on augmentera les divergences, même si celles-ci tiennent aussi à d’autres raisons. On ne peut pas réfléchir à l’harmonisation des règles fiscales sans prendre en compte la différence substantielle de rentabilité.

M. le président Jérôme Cahuzac. Si le produit de l’impôt sur les sociétés est en effet bien plus faible en Allemagne, c’est que les entreprises assujetties à l’impôt sur le revenu y sont beaucoup plus nombreuses. On ne peut comparer le produit de l’IS dans les deux pays en méconnaissant cette donnée. Je vous renvoie sur ce point à l’étude de Bernard de Montferrand, qui fut ambassadeur de France en Allemagne.

M. Daniel Garrigue. S’agissant de l’harmonisation des assiettes de l’impôt sur les sociétés, je m’étonne que l’on se focalise sur la comparaison entre la France et l’Allemagne, alors que l’on était, semble-t-il, très près de réaliser cette harmonie au niveau européen.

Je soutiens l’amendement I-CF 72. Rappelons que l’objectif initial des LBO était de permettre à des salariés de reprendre leur entreprise. Toutefois, depuis que ces opérations sont tombées dans la main des fonds alternatifs, elles sont devenues des instruments spéculatifs qui ruinent les perspectives de développement des entreprises.

M. Marc Goua. Je soutiens l’amendement du président Cahuzac. L’endettement des entreprises depuis quelques années s’explique aussi par le véritable safari qui a consisté, pour elles, à racheter leurs propres actions. De telles opérations peuvent les protéger contre les OPA hostiles, mais ce n’est sans doute pas la raison qui les a inspirées.

La sous-capitalisation des entreprises françaises tient moins au taux de l’IS qu’à la distribution des dividendes, elle-même liée au rachat d’actions puisqu’elle contribue à en faire baisser le prix. Il convient donc, comme nous le proposerons, d’appliquer un taux d’IS différencié pour les résultats réinvestis et ceux qui sont distribués.

Enfin, en Allemagne, il existe beaucoup de sociétés en commandite, lesquelles sont redevables de l’impôt sur le revenu.

M. le président Jérôme Cahuzac. Effectivement : on ne peut donc pas comparer.

M. Charles de Courson. Cet amendement est utile pour le contrôle fiscal, mais je m’interroge sur sa rédaction. Si le contrôle est une donnée objective, qu’on peut évaluer par l’importance de la participation ou le nombre d’administrateurs, il est plus difficile de prouver qu’une influence s’exerce depuis la France sur la gestion de l’entreprise.

M. le rapporteur général. L’organigramme d’une société permettra notamment de juger de la réalité des liens entre entreprises. Si le patron de la filiale française n’a aucune relation avec celui de la filiale allemande, qui est sous l’autorité directe du patron de l’entreprise américaine, c’est à l’évidence il n’y a pas lieu de passer par la filiale française.

M. Charles de Courson. C’est la première fois que je vois apparaître le concept d’influence.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 28, I-CF 72, I-CF 115 et I-CF 104.

Puis elle adopte l’amendement I-CF 174 du rapporteur général (amendement n° I–49).

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Article additionnel après l’article 4

Encadrement de la déductibilité des redevances de concession de brevets

La loi de finances pour 2011 a prévu plusieurs assouplissements du régime d’imposition des brevets. Afin de protéger la recette d’impôt sur les sociétés, il vous est proposé deux corrections techniques à ces dispositions.

La première concerne la déduction des redevances versées à des entreprises liées, à l’intérieur d’un groupe économique.

La loi de finances pour 2011 a autorisé la déduction à taux plein de ces redevances dont le produit est imposé à taux réduit. Pour limiter les risques d’optimisation à l’intérieur des groupes économiques, une mesure anti-abus a été prévue.

Le présent article additionnel vise à renforcer et à préciser cette mesure anti-abus. En l’état du droit, la déduction à taux plein est possible dès lors que le brevet concédé fait l’objet d’une exploitation effective au sens juridique (ce qui permet de considérer qu’un brevet est exploité lorsque la société concessionnaire se borne à importer en France des biens objets du brevet).

Le présent article additionnel propose de limiter le bénéfice de la mesure aux entreprises créant de la valeur en exploitant le brevet. La déduction à taux plein ne sera possible que lorsque l’entreprise démontre qu’elle prévoit de tirer de l’exploitation du brevet un revenu supérieur à la redevance versée (par exemple, en documentant son plan d’affaires) et qu’elle s’efforce effectivement de le faire (cette condition établissant une obligation de moyens, des circonstances extérieures pouvant naturellement dégrader l’équilibre économique initialement prévu).

Ce dispositif reprend ainsi l’esprit du dispositif applicable en matière de sous-concessions sans innover sur le plan juridique. Il devrait permettre de garantir qu’une entreprise ne transférera pas à l’étranger son bénéfice en versant à des entreprises liées des redevances correspondant à des opérations dépourvues de substance économique.

Le second ajustement vise à limiter le bénéfice du régime des sous-concessions.

En l’état du droit, l’entreprise concessionnaire d’un brevet qu’elle sous-concède ensuite déduit la redevance qu’elle paie au taux normal et est imposée au taux réduit sur la redevance qu’elle perçoit.

Ainsi, pour une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède à un tiers 300, le résultat fiscal net est – 33,33 (au titre de la redevance versée) et + 45 (au titre de la redevance perçue) soit un impôt net de 11,66 sur un produit net de 200, soit un taux d’imposition réel de ce produit de 200 égal à 5,83 %,

Avec un taux de marge inférieur, on aboutit même à une subvention nette, puisque pour une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède 150, le résultat fiscal net est – 33,33 (au titre de la redevance versée) et + 22,5 (au titre de la redevance perçue) soit un impôt net négatif de 10,83.

Ce régime particulièrement avantageux n’est possible que si le propriétaire du brevet n’a pas lui-même bénéficié du taux réduit. Or si ce propriétaire est une société française, elle bénéficie du taux réduit ce qui revient à réserver quasiment le bénéfice du régime de la sous-concession à des opérations afférentes à des brevets dont les propriétaires sont étrangers.

On arrive donc à avantager fiscalement la valorisation d’un brevet détenu à l’étranger sur l’exploitation directe d’un droit détenu en France.

Il est donc proposé de recentrer ce dispositif en prévoyant d’imposer à 15 % la valeur créée par l’opération de sous-concession. A cet effet, il est proposé de ne pas autoriser la déduction à taux plein de la redevance versée et d’imposer conséquemment le résultat net de la concession au taux réduit. Ainsi, une entreprise payant 100 la concession d’un brevet qu’elle sous-concède 300 sera imposée à 15 % sur 200.

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La Commission examine l’amendement I-CF 173 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à renforcer et à préciser une mesure anti-abus. Quand une filiale d’un groupe loue un brevet à une autre entreprise, elle déduit la redevance au taux de 33 %, mais elle bénéficie d’un taux réduit de 15 % si elle sous-loue le brevet. Cette dissymétrie incite à optimiser, grâce à des montages. Je propose un taux identique à l’entrée et à la sortie, afin que seule la valeur créée par l’entreprise qui a obtenu la concession et qui pratique la sous-concession bénéficie du taux réduit de 15 %.

J’avais envisagé de proposer l’amendement dès le collectif de septembre, mais j’ai préféré rencontrer au préalable les représentants des entreprises concernées.

M. Charles de Courson. A-t-on évalué l’impact de l’amendement sur les entreprises ? Je songe au groupe Walt Disney, dont les bénéfices tiennent en grande partie aux licences qu’il fait payer très cher à ses filiales, ce qui explique d’ailleurs les difficultés qu’elles rencontrent.

M. le rapporteur général. Le taux réduit ne s’applique pas dans ce cas, puisque le groupe Walt Disney perçoit des redevances de marques et non de brevets.

M. Charles de Courson. On m’a expliqué il y a bien longtemps qu’on avait toujours intérêt à faire remonter la propriété des brevets à la maison mère, généralement située à l’étranger, pour qu’elle les loue aux filiales, ce qui offre au groupe une variable d’ajustement et d’optimisation fiscale. L’amendement ne va-t-il pas accentuer le phénomène ?

M. Marc Goua. Le montant colossal de ces remontées explique qu’EuroDisney affiche des pertes en France, ce qui permet au groupe de faire payer à la fois les banques et l’État français. Il faut absolument limiter le montant des redevances, qui rend la situation insoutenable.

M. le rapporteur général. J’ai eu à examiner cette affaire et une renégociation des royalties est intervenue.

La Commission adopte l’amendement I-CF 173 (amendement n° I–50).

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Article additionnel après l’article 4

Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements en faveur des entreprises de presse

La Commission étudie l’amendement I-CF 3 de M. Patrice Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Je propose de proroger d’un an le régime spécial de provision pour investissement prévu à l’alinéa 1 de l’article 39 bis du code général des impôts. Il s’agit d’aider les investissements qui feront évoluer la presse vers le numérique.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–51).

Elle en vient à l’amendement I-CF 1 de M. Patrice Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Il s’agit de proroger d’un an la réduction d’impôt dont bénéficient les entreprises qui investissent au capital des sociétés de presse, ce qui limitera la sous-capitalisation chronique de la presse française.

M. le président Jérôme Cahuzac. La Commission Guillaume, chargée d’examiner les niches fiscales, n’a-t-elle pas jugé ces aides inefficaces et coûteuses ?

M. Daniel Garrigue. La mesure risque aussi d’encourager la concentration des groupes de presse.

M. Patrice Martin-Lalande. Les entreprises de presse françaises doivent souvent chercher des capitaux auprès d’autres sociétés. Notre presse nationale et régionale connaît des tirages moins importants que la presse étrangère, et des coûts d’impression et de distribution plus lourds. Cette situation justifie le système d’aide à la presse, qui est en train de se réformer, comme le signale mon rapport sur le budget des médias. On s’oriente vers une concentration des aides sur les secteurs stratégiques et vers une contractualisation, liée à la réalisation des objectifs et à l’évaluation des résultats.

M. le rapporteur général. Tenez-vous vraiment à cet amendement ?

M. Patrice Martin-Lalande. Il ne coûte pas bien cher.

M. le rapporteur général. Tout à l’heure, nous avons supprimé une niche sur les chevaux qui ne coûtait que 2 millions d’euros.

M. Patrice Martin-Lalande. L’amendement permettra peut-être de sauver des titres.

M. Charles de Courson. Cette niche ne sert à rien.

M. le président Jérôme Cahuzac. C’est ce que pense en tout cas l’inspection des finances.

M. Charles de Courson. Ceux qui investissent dans la presse sont plus assoiffés d’influence que de rentabilité économique. Les mesures proposées ne rendront pas le secteur viable. Mieux vaudrait le reconsidérer dans son ensemble, et laisser disparaître ces niches.

M. le rapporteur général. Sagesse.

La Commission rejette l’amendement.

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Après l’article 4

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 36 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Je propose de supprimer l’article 39 F du code général des impôts, qui permet aux membres de copropriétés de cheval de course ou d’étalon d’amortir le prix de revient de leur part au titre des revenus industriels et commerciaux non professionnels, ce qui constitue manifestement un régime de faveur.

M. le rapporteur général. L’article transpose au régime de détention en copropriété d’un cheval le régime que nous avons examiné tout à l’heure pour les personnes détenant l’intégralité du cheval. Voter l’amendement reviendrait à pénaliser les petits investisseurs, qui ne peuvent acheter un cheval.

M. Louis Giscard d'Estaing. Les auteurs de l’amendement semblent tout ignorer de la fiscalité applicable aux propriétaires de chevaux de course, galopeurs ou trotteurs. Dans le régime fiscal français, les entraîneurs propriétaires, qui interviennent sur la carrière des trotteurs, sont imposés au régime des bénéfices non commerciaux (BNC), et les propriétaires non intervenants à celui des BNC non professionnels. J’ai rappelé que 98 % des propriétaires sont déficitaires, leur seul avantage était de pouvoir reporter ce déficit pendant cinq ans – en l’imputant sur les seuls revenus non commerciaux et non professionnels, à la différence d’autres pays. Notre fiscalité sur les étalons a déjà fait fuir nos meilleurs reproducteurs, les trotteurs vers les pays scandinaves et les galopeurs en Irlande.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle se penche sur l’amendement I-CF 32 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de réserver le bénéfice du régime « mère-fille » aux seuls cas dans lesquels la société mère détient plus de 10 % des titres de sa filiale.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. En Allemagne, il n’existe pas de seuil de ce type.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF 41 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Je reprends une proposition qui nous est chère, visant à instaurer une taxe additionnelle de 10 % à l’impôt sur les sociétés pour les entreprises qui distribuent leurs bénéfices à leurs actionnaires au lieu d’augmenter leurs fonds propres. Elle avait déjà été votée en Commission des finances, avant d’être repoussée en séance publique sous la pression du Gouvernement.

Il s’agit ici d’un amendement de repli puisqu’il ne concerne que les établissements bancaires. On nous répondra peut-être qu’il ne faut pas les soumettre à une pression trop forte au moment où ils doivent se recapitaliser, mais M. Barroso suggère justement de leur interdire de verser des bonus et des dividendes tant qu’ils n’y seront pas parvenus.

À bien y réfléchir, une surtaxe de 10 % est sans doute insuffisante. Peut-être proposerons-nous en séance un taux plus important, car les bénéfices des banques, surtout des banques de dépôt, restent substantiels. L’amendement va dans le sens des mesures que préconise désormais Mme Lagarde, mais qu’elle se gardait de mettre en œuvre quand elle était à Bercy.

M. le rapporteur général. La proposition est intéressante. Elle pourrait être formulée dans le cadre européen, mais l’imposer uniquement en France reviendrait à pénaliser nos établissements de crédit.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 105 du président Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les dispositions relatives au régime de l’intégration fiscale permettent aux groupes de sociétés de déduire de leurs résultats la quote-part pour frais et charges sur les dividendes distribués et sur les plus-values intragroupe. L’amendement vise à supprimer ce régime dont la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires ont dénoncé l’inefficacité économique, alors qu’il coûte 1,5 milliard par an.

M. le rapporteur général. Je comprends votre analyse, mais je suggère de limiter le dispositif. Quand les groupes effectuent des distributions en cascade, on ne peut chaque fois pénaliser les dividendes. L’amendement serait plus acceptable s’il ne portait que sur la première distribution, en prévoyant une franchise.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je retire l’amendement, et redéposerai une nouvelle rédaction, sur cette base, au titre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 42 de M. Pierre-Alain Muet. 

M. Pierre-Alain Muet. Pour stimuler l’investissement, nous proposons de fixer le taux de l’impôt sur les sociétés à 40 % pour la part des bénéfices distribués et à 20 % pour la part des bénéfices réinvestis.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 59 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement relève du même esprit que le précédent. Il joue sur le taux d’imposition, en même temps qu’il prévoit un plafond.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 114 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le taux d’imposition des entreprises du CAC 40 étant inférieur au taux minimum de 15 % applicable aux PME, l’amendement propose qu’une entreprise réalisant des bénéfices ne puisse pas payer moins de 15 % d’impôt, afin que les PME ne soient pas plus mal traitées que les grands groupes.

M. le président Jérôme Cahuzac. On parviendrait sans doute au même résultat en encadrant la déductibilité des frais financiers.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. On ne peut lier la fixation de l’assiette au document administratif que constitue l’« Évaluation des voies et moyens ». Le Conseil des prélèvements obligatoires souligne d’ailleurs qu’une partie des dépenses fiscales, notamment la déductibilité des charges financières, n’y figure pas. Le dispositif n’est donc pas opérant. Disons qu’il s’agit d’un amendement de réflexion.

L’amendement I-CF 114 est retiré.

La Commission en arrive à l’amendement I-CF 152 de M. Laurent Hénart.

M. Laurent Hénart. L’amendement vise à instaurer pendant trois ans une contribution exceptionnelle de 2 % sur les bénéfices avant impôt de toutes les entreprises cotées en bourse.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 40 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. L’amendement propose de majorer le taux d’imposition des compagnies pétrolières, qui ont largement profité de l’augmentation des prix des carburants. L’argument selon lequel le bénéfice mondial consolidé de Total aurait disparu ne nous convainc pas.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Au reste, même si l’on portait le taux à 100 %, l’impôt continuerait à ne rien rapporter si l’assiette est nulle. Or, Total n’affiche pas de résultat positif en France.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 26 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Dominique Baert. Nous proposons que la taxe de risque systémique sur les banques ne soit pas déductible de l’impôt sur les sociétés. C’est déjà le cas en Allemagne et en Angleterre.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 82 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Il est défendu.

M. le rapporteur général. Il n’y a pas lieu de revenir sur les ajustements relatifs au crédit impôt recherche, que nous avons votés l’an dernier à l’unanimité.

L’amendement I-CF 82 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 91 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. C’est un amendement que j’avais déjà déposé l’an dernier. Je le dépose à nouveau, puisque le problème n’a pas été réglé.

M. le rapporteur général. Je réitère mon avis défavorable, en attendant que le Gouvernement vous réponde plus précisément.

La Commission rejette l’amendement.

Les amendements I-CF 81, 92 et 87 de M. Michel Bouvard sont successivement retirés après avis défavorable du rapporteur général.

La Commission étudie l’amendement I-CF 90 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Alors que le Gouvernement avait promis d’ajuster les dispositifs relatifs aux zones de revitalisation rurale (ZRR), la concertation n’a jamais abouti, de sorte que certaines zones dont la population diminue ne peuvent toujours pas intégrer le périmètre des ZRR. Mes amendements 90 et 80 proposent une meilleure prise en compte du déclin démographique.

M. Charles de Courson. Lors de la concertation sur le sujet à la DATAR, qui incluait des députés et des sénateurs, les simulations ont produit des résultats parfois surprenants. On est parti des bassins de vie, essayant plusieurs critères ; cela a entraîné d’importantes modifications. Les cantons doivent être redécoupés. De même, la définition des établissements publics de coopération intercommunale est appelée à changer après l’introduction du schéma départemental de coopération intercommunale dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales.

M. Michel Bouvard. De réforme en réforme, on ne changera jamais rien ! Du pur Lampedusa !

M. Charles de Courson. Il faut attendre que les définitions du canton et de l’EPCI aient été clarifiées pour refaire des simulations.

M. le rapporteur général. Il convient de redéposer l’amendement en séance publique : cela fait quatre ans que cela dure !

L’amendement I-CF 90 est retiré, de même que les amendements I-CF 80 et I-CF 85 de M. Bouvard.

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Article additionnel après l’article 4

Modification du régime des entreprises de paysage

La Commission examine l’amendement I-CF 132 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. Les entrepreneurs de paysage relèvent du régime des professionnels non salariés agricoles au regard du droit social, mais du régime des bénéfices industriels et commerciaux au regard du droit fiscal. En outre, la loi Madelin a permis aux exploitants individuels de renforcer leur protection sociale.

L’amendement tend à mettre fin à cette inégalité de traitement et à permettre aux entreprises de paysage de souscrire des contrats d’assurance de groupe au même titre que les non salariés non agricoles relevant des BIC.

M. le rapporteur général. Si je comprends bien, le système mixte sera conservé, mais les entreprises de paysage relèveront des BIC pour ce qui concerne le dispositif Madelin.

M. Charles de Courson. Oui.

M. le rapporteur général. Sagesse.

M. le président Jérôme Cahuzac. Quel est le coût de la mesure ?

M. Charles de Courson. Quelques millions d’euros : il s’agit d’un petit secteur.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–52).

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Après l’article 4

La Commission examine l’amendement I-CF 4 de M. Scellier.

M. François Scellier. Il s’agit de modifier les plafonds de ressources ouvrant droit au PTZ+ afin d’en réserver le bénéfice aux demandeurs qui en ont le plus besoin. Le coût est nul car il y a compensation entre les recettes et les dépenses.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Ne modifions pas un barème qui ne date que du 1er janvier dernier. En revanche, la distribution des 200 000 PTZ+ déjà souscrits confirme ce que nous pensions il y a un an : mieux vaudrait supprimer la dernière tranche. L’amendement suivant le permet, à condition qu’il soit réécrit.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 83 de M. Bouvard.

M. Michel Bouvard. Défendu.

M. le rapporteur général. Je suggère à M. Bouvard de réécrire l’amendement et de le redéposer au titre de l’article 88. En effet, on ne peut se contenter de supprimer la dernière tranche de revenus ouvrant droit au PTZ+ sans adapter les neuf tranches restantes en fonction de cette suppression.

M. Olivier Carré. L’universalisation du PTZ a remplacé la déductibilité des intérêts d’emprunt, qui risquait de coûter plus cher que prévu. Cela étant, la primo-accession, qui concerne tous les Français, est prise en considération dans le calcul des aides de sorte que les aides au titre du PTZ conservent leur effet incitatif sans coûter trop cher à la collectivité. Pour des raisons politiques, nous devrions donc y regarder à deux fois avant de modifier un dispositif qui n’a pas encore un an d’existence. La primo-accession est un problème même pour des ménages que la distribution des revenus en France autorise à qualifier d’aisés.

L’amendement est retiré.

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Article 5

Mise en conformité communautaire du financement des attributions de quotas de CO2 pour les nouveaux entrants

Texte du projet de loi :

I.– Il est institué au titre de 2012 une taxe due par les personnes qui exploitent une ou plusieurs installations dont l’activité relève de l’une des catégories prévues par l’annexe I à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, et qui ont reçu au titre de la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012, pour l’ensemble des installations exploitées, au moins 60 000 quotas d’émission de gaz à effet de serre au sens de l'article L. 229-7 du code de l’environnement dans le cadre du plan national d’affectation des quotas prévu à l’article L. 229-8 du même code.

II.– Cette taxe est perçue à un taux fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget dans des limites comprises entre 0,08 et 0,12 % du montant total, hors taxe sur la valeur ajoutée, des livraisons de biens et services effectuées en 2011 par les personnes mentionnées au I.

III.– La taxe est exigible le 1er janvier 2012.

IV.– Les redevables déclarent et liquident la taxe sur l’annexe à la déclaration mentionnée au 1 de l’article 287 du code général des impôts, déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre de l’année d’exigibilité. Elle est acquittée lors du dépôt de cette déclaration.

Les redevables qui, du fait d’affectations de quotas postérieures au 1er janvier 2012, excèdent le seuil mentionné au I, déclarent et liquident la taxe sur la déclaration mentionnée à l’alinéa précédent, déposée au titre du troisième mois qui suit la date d’affectation des quotas.

V.– La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée.

VI.– L’article 64 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2011 de finances pour 2011 est abrogé.

VII.– Le présent article ainsi que l’arrêté mentionné au II entrent en vigueur le 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’assurer l’abondement de la réserve des quotas d’émission de gaz à effet de serre destinés aux nouveaux entrants dans le cadre du plan national d’allocation des quotas (PNAQ) 2008-2012.

Les entreprises déjà présentes sur les marchés industriels couverts par les installations ETS au moment des allocations au titre de la période 2008-2012, ont une position de marché qui leur donne un avantage compétitif justifiant qu’elles participent à l’abondement de la réserve des nouveaux entrants.

Le dispositif prévu à cet effet par l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2011, consistant en la cession à titre onéreux d’une proportion de quotas alloués dans le cadre du PNAQ 2008-2012, n’a pu être mis en œuvre pour des raisons juridiques. Le dispositif prévu au présent article s’y substitue.

La taxe ainsi créée permettra de partager entre l’ensemble des entreprises allocataires initiales de quotas d’émissions de gaz à effet de serre l’effort financier lié à l’achat de quotas de gaz à effet de serre au bénéfice des nouveaux entrants. Pour des raisons d’équité, les entreprises ayant bénéficié de quotas d’une quantité inférieure à 60 000 tonnes de CO2 sur l’ensemble du PNAQ 2008-2012 sont exonérées de cette contribution.

Cet effort financier, estimé à 223 millions d’euros, est exceptionnel et limité à la durée du PNAQ 2008-2012. La taxe ne sera donc applicable que pour la seule année 2012. Le taux de la taxe sera arrêté conjointement par les ministres chargés de l’économie et du budget au vu du besoin de financement effectif de la réserve des nouveaux entrants et des prévisions actualisées de l’assiette de la taxe.

Observations et décision de la Commission :

Le plan national d’allocation des quotas de CO2 (PNAQ) français pour la période 2008-2012 n’a pas prévu un volume de réserve de quotas suffisant pour répondre aux besoins des extensions d’installation ou des entreprises nouvelles entrant dans le système européen d’échange de quotas. Deux dispositifs visant à abonder cette réserve ont été adoptés en 2008 et en 2011, mais n’ont pu être mis en œuvre du fait de leur non-conformité au droit européen. Le présent article vise à financer l’abondement de cette réserve grâce à une taxe sur le chiffre d’affaires des entreprises soumises au système européen d’échange des quotas d’émissions de gaz à effet de serre (SCEQE, ou ETS).

I.– LE MARCHÉ EUROPÉEN DES QUOTAS DE CO2

A.– LE SYSTÈME EUROPÉEN D’ÉCHANGE DE QUOTAS D’ÉMISSIONS (SCEQE)

1.– Un système cohérent avec le protocole de Kyoto

Dans le cadre du protocole de Kyoto adopté en 1997, l’Union européenne s'est engagée à réduire de 8 % ses émissions de gaz à effet de serre entre 2008 et 2012, par rapport aux taux enregistrés en 1990. Dans le cadre de sa feuille de route pour 2050, la Commission européenne propose d’atteindre une réduction de 20 % en 2020 et de 80 % en 2050. La France s’est engagée, avec la loi Grenelle 1, à diminuer en moyenne ses émissions de 3 % par an, pour ramener ses émissions totales annuelles à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes de CO2 par an.

Afin de respecter les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, l’Union européenne a mis en place, en son sein, un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Ainsi, sur la période 2008-2012, chaque État dispose d’une quantité de quotas qu’il distribue à ses sites industriels les plus émetteurs de tels gaz, selon des modalités fixées dans un plan national d’allocation (PNAQ), approuvé par la Commission européenne.

La situation est très incertaine à partir de 2013, la conférence internationale de Copenhague en décembre 2009 n’ayant pas permis d’aboutir à un accord contraignant permettant le prolongement du protocole de Kyoto. Cette question sera à nouveau à l’ordre du jour à la conférence de Durban, fin 2011. Si plusieurs États membres de l’Union européenne plaident pour un relèvement de 20 à 30 % de l’objectif de réduction des émissions de l’UE d’ici 2020 sans que cet objectif soit conditionné à des efforts comparables d’autres grands pays émetteurs, la France n’a pas encore défini sa position sur cette question.

2.– Un système concentré sur les installations les plus émettrices

Un système de quotas d’émissions n’étant pas adapté à la pollution diffuse, seule une minorité des installations industrielles européennes – les plus grandes, au nombre de 11 400 environ – est soumise au SCEQE, dans des secteurs limitativement énumérés par l’annexe I à la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, modifiée par la directive 2009/29/CE du 29 avril 2009 : activités de combustion et de production d’énergie, production et transformation de métaux ferreux, industrie minérale (ciment, verre, produits céramiques), installations industrielles destinées à la fabrication de papier et carton. Elles représentent cependant ensemble environ 40 % du volume total des émissions de CO2 au niveau européen.

Jusqu’à présent exclu du SCEQE, comme les secteurs du bâtiment et des transports, le transport aérien sera cependant soumis aux quotas à compter du 1er janvier 2012, en application de la directive 2008/101/CE du 19 novembre 2008. Le champ d’application de la directive 2003/87/CE recoupe ainsi très largement le « hors champ » de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques.

En 2010, 12 815 installations participaient au SCEQE. L’Allemagne est le pays comprenant le plus grand nombre d’installations visées (1 985 soit 15,5 % du total), la France n’en comptant que 1 125, soit 8,8 %. Le PNAQ II actuellement en vigueur ne couvre que 38 % des émissions de CO2 en France, dont 93 % des émissions industrielles.

B.– LES TROIS PHASES DES PLANS NATIONAUX D’ALLOCATION DE QUOTAS

En application de l’article 9 de la directive 2003/87/CE, les États membres doivent élaborer « un plan national précisant la quantité totale de quotas qu'ils ont l'intention d'allouer pour la période considérée et la manière dont ils se proposent de les attribuer » entre les installations. Ce plan est fondé sur les critères énumérés à l'annexe III de ladite directive et doit être compatible avec les objectifs de réduction des émissions découlant du protocole de Kyoto. Ce plan est notifié à la Commission et aux autres États membres.

Les États membres ont la liberté d’attribuer gratuitement la totalité de leurs quotas d’émissions. L’article 10 de la directive leur permet cependant de rendre payants 5 % du total de ceux-ci pendant la phase I et 10 % pendant la phase II. Seule l’Allemagne, le Grande-Bretagne et l’Autriche ont utilisé cette possibilité. En outre, les installations qui dépassent leurs quotas tels que fixés par le PNAQ sont soumises à une amende non libératoire de 100 euros par tonne.

Enfin, l’annexe IV à la directive définit les principes applicables en matière de surveillance et de déclaration des émissions ; elle impose notamment aux États membres de se doter d’un registre national de quotas d’émission de gaz à effet de serre afin d’assurer le suivi informatisé de toutes les opérations sur quotas.

L’ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 a transposé les principes de la directive 2003/87, renvoyant au décret n° 2004-832 du 19 août 2004 les modalités d’application. L’arrêté du 28 juillet 2005 a quant à lui établi les modalités de vérification et de quantification des émissions déclarées en France dans le cadre du système ETS.

La mission d’établissement et de tenue du registre national a été confiée à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) par le décret n° 2004-1412 du 23 décembre 2004, mais les frais de tenue des comptes sont assurés par leurs détenteurs. Le registre français est intégré au système européen qui assure la liaison, la cohérence et la coordination entre les registres des États membres.

La délivrance des quotas s'effectue par virement, opéré par la CDC vers le compte de dépôt de l'exploitant sur le registre national. Cette opération doit avoir été faite dès l'ouverture des comptes, et au plus tard le 28 février de chaque année. Tous les ans, le compte de chaque installation est crédité de la fraction annuelle des quotas telle que fixée par le PNAQ. Une fois validées par l'inspection des installations classées, les déclarations d’émissions de CO2 sont transmises à la CDC, par le ministère de l’Écologie. La CDC constate alors la conformité (émissions d'un niveau inférieur égal à celui des quotas affectés) ou la non-conformité.

1.– Le PNAQ 2005-2007, expérimental et mal calibré

Le premier plan national d’allocation de quotas, couvrant la phase I (2005-2007), a été adopté par le décret n° 2005-1902 du 25 février 2005. Il s’est élevé à 156,51 millions de tonnes de CO2 par an, dont 5,69 millions de tonnes pour les nouveaux entrants. Ces quotas ont été répartis entre les secteurs concernés à partir des critères suivants : émissions passées (les trois années de plus fortes émissions parmi les émissions 1996-2002), prévisions de l'évolution de l'activité et possibilités techniques de réduction des émissions spécifiques (coefficients de progrès). Enfin, l’arrêté du 25 février 2005 a fixé la liste des installations auxquelles sont alloués les quotas d’émissions et le montant de ceux-ci, calculés au prorata de leurs émissions.

La répartition des quotas est concentrée pour les deux tiers dans seulement quatre secteurs : la production d’électricité, l’acier, le raffinage et le ciment.

Les PNAQ 2005-2007 ont, pour l’ensemble des États membres, péché par un excès de prudence et une mauvaise analyse des données qui les ont conduits à allouer un volume de quotas excédant largement les émissions réelles des secteurs concernés. Le tableau suivant rapproche, pour la France, les quotas alloués en application du PNAQ 2005-2007 avec les émissions réelles des secteurs concernés en 2006 :

(en millions de tonnes)

Secteurs d’activité

Volume de quotas

Émissions réelles

Écart en %

Production d’électricité

36,3

29,0

– 20,1

Acier

28,7

27,6

– 3,9

Raffineries

19,7

17,7

– 10,3

Ciment

14,2

14,5

+ 1,7

Combustion chimie

11,3

8,7

– 23,7

Chauffage urbain

7,9

5,8

– 27,4

Combustion agro-alimentaire

7,1

4,9

– 30,7

Papier et carton

5,3

3,4

– 35,1

Combustion autre

4,0

2,4

– 39,6

Verre

4,0

3,7

– 8,7

Combustion externalisée de l’industrie

3,8

2,5

– 35,1

Chaux

3,2

3,1

– 4,7

Combustion industrie

1,6

1,0

– 35,3

Tuiles et briques

1,4

1,0

– 26,6

Transport de gaz

0,9

0,8

– 14,6

Combustion énergie

0,6

0,3

– 46,1

Cokeries

0,3

0,2

– 44,6

Céramique

0,03

0,02

– 46,6

Total

156,1

126,4

– 19,0

Source : MEEDDM (2008)

Lorsque le mauvais calibrage des PNAQ est apparu clairement, l’effet sur le marché d’échange de quotas a été immédiat. Le cours de la tonne de CO2, qui était monté jusqu'à environ 30 euros, s'est immédiatement effondré pour chuter ensuite à quasiment zéro à compter de 2007, jetant le doute sur la crédibilité du système SCEQE. En effet, à un tel cours, les entreprises ne sont guère incitées à réduire leurs émissions (22).

2.– Le PNAQ 2008-2012

Après que son projet de PNAQ pour la période 2008-2012 a été rejeté par la Commission européenne, celle-ci a validé le deuxième projet PNAQ II présenté par la France pour la période 2008-2012. La quantité totale de quotas annuels est de 132,4 millions de tonnes de CO2 (dont 125 millions de tonnes pour les installations existantes) répartis de la manière suivante :

Secteurs d’activité

Volume de quotas
(en millions de tonnes)

Pourcentage

Acier

25,7

20,6

Production d’électricité

25,6

20,5

Raffineries

16,5

13,2

Ciment

15,4

12,3

Combustion chimie

9,8

7,8

Chauffage urbain

5,5

4,8

Papier et carton

4,3

3,5

Combustion agro-alimentaire

4,0

3,5

Verre

3,7

3

Chaux

3,2

2,5

Combustion autre

2,9

2,3

Combustion externalisée de l’industrie

2,6

2,1

Combustion amylacés

1,7

1,4

Tuiles et briques

1,1

0,9

Combustion industrie

1,1

0,9

Transport de gaz

0,8

0,7

Combustion énergie

0,4

0,3

Cokeries

0,2

0,2

Combustion levuriers

0,1

0,1

Céramique

0,02

-

Total

125,0

100

Source : Décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

La France se distingue ainsi par la faible quantité des quotas qui lui sont alloués ainsi que par la réduction de celle-ci entre les deux phases, en comparaison avec d’autres États membres, comme le montre le tableau suivant :

(en millions de tonnes)

 

PNAQ 2005-2007

PNAQ 2008-2012

Évolution en %

Allemagne

499,0

453,1

– 9,2

Royaume-Uni

245,3

246,2

+ 0,3

Pologne

239,1

208,5

– 12,8

Italie

223,1

195,8

– 12,2

Espagne

174,4

152,3

– 12,7

France

156,5

132,4

– 15,4

République Tchèque

97,6

86,8

– 11

Pays-Bas

95,3

85,8

– 10

Grèce

74,4

69,1

– 7,1

Belgique

62,1

58,5

– 5,8

Source : Commission européenne (2007)

La performance de l’industrie française repose essentiellement sur le fait que l’électricité est pour une large part d’origine nucléaire et hydraulique, au contraire des autres États membres qui ont largement recours au charbon. En contrepartie, notre pays dispose de faibles marges de réduction de ses émissions dans ce secteur qui, à lui seul, totalise plus de 20 % des quotas nationaux.

La réserve des nouveaux entrants, qui regroupe les nouvelles installations industrielles et l’extension des sites existants, a été fixée, dans le PNAQ II, à 2,74 millions de tonnes de CO2 par an. Dès 2008, il apparaissait qu’un quota annuel de 9 millions de tonnes était en fait nécessaire. Sans modification du dispositif, les nouveaux entrants devraient acheter les deux tiers de leurs quotas, à moins que l’État ne supporte cette charge.

Selon le rapport annuel sur les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs en matière d’émissions publié par la Commission le 12 octobre 2010, le SCEQE porte ses fruits, il est vrai dans un contexte de crise économique, et l’Union européenne respecte les engagements de réduction des émissions qu’elle a contractés au titre du protocole de Kyoto. Fixée à 8 % par rapport aux émissions de l’année de référence 1990, la réduction des émissions a atteint 6,2 % en 2008 pour l’Europe des quinze et 12,9 % en 2009. Les émissions de l’Europe des 27 ont été inférieures de 17,3 % en 2009 par rapport au niveau de 1990. La baisse était de 8,3 % pour la France.

3.– Vers le PNAQ III à compter du 1er janvier 2013

La Commission a présenté le 23 janvier 2008 une proposition de réforme du système ETS pour la période post 2012, devenue la directive 2009/29/CE modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre. Les principales dispositions sont les suivantes :

 L’ensemble des émissions de l’industrie européenne sera limité à 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit un maximum de 1 720 millions de tonnes de CO2 par an.

– Le SCEQE sera étendu à de nouveaux secteurs, notamment la pétrochimie, le secteur de l’ammoniaque et de l’aluminium ainsi qu’au transport aérien dès le 1er janvier 2012. Il comprendra également deux nouveaux gaz (oxyde d’azote et perfluorocarbone). Ainsi, près de 50 % de l’ensemble des émissions européennes sera couvert, même si les secteurs du bâtiment et des transports routier et maritime restent exclus (23).

– Afin de parvenir, d’ici 2020, à une réduction moyenne de 10 % des émissions de gaz à effet de serre des secteurs non couverts par le SCEQE, comme le transport, la construction, l’agriculture et les déchets, la Commission a fixé des objectifs nationaux en fonction du PIB de chaque pays. Les pays les plus riches devront opérer des réductions plus importantes (jusqu’à 20 % pour le Danemark, l’Irlande et le Luxembourg), tandis que les pays plus pauvres (notamment le Portugal, ainsi que tous les pays ayant adhéré à l’UE après 2004, excepté Chypre) seront en fait autorisés à augmenter leurs émissions de gaz à effet de serre dans ces secteurs – jusqu’à respectivement 19 et 20 % pour la Roumanie et la Bulgarie.

– Les petites installations, émettant moins de 10 000 tonnes de CO2 par an, seront autorisées à sortir du SCEQE, à condition de mettre en place d’autres mesures de réduction.

– Les émissions industrielles de gaz à effet de serre qui ne seront pas rejetées dans l’atmosphère grâce à l’utilisation des technologies dites de capture et de stockage de carbone (CSC) seront comptabilisées comme non émises dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions.

– Enfin, alors qu’au moins 90 % des quotas doivent actuellement être alloués gratuitement, la directive 2009/29/CE prévoit une mise aux enchères progressive de ceux-ci dès le 1er janvier 2013. Celle-ci sera totale dès le 1er janvier 2013 pour le secteur de l’électricité, ce qui devrait conduire à une hausse des prix de l’électricité dans les pays où son contenu en CO2 est important. Certains secteurs à forte consommation d’énergie continueront d’obtenir gratuitement tous leurs quotas à long terme, si la Commission identifie un risque significatif de « fuite de carbone », c’est-à-dire un risque de délocalisation dans des pays tiers où les lois relatives à la protection du climat sont moins strictes. Pour les autres secteurs, 20 % des quotas seront mis aux enchères en 2013. Ce taux augmentera au même rythme chaque année, pour atteindre 70 % en 2020 et 100 % en 2027.

II.– LE DROIT EXISTANT : DES DISPOSITIONS D’ABONDEMENT DE LA RÉSERVE DES NOUVEAUX ENTRANTS RESTÉES INAPPLICABLES

A.– L’ARTICLE 8 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2008 RENDAIT PAYANTS UNE PARTIE DES QUOTAS DES PRODUCTEURS D’ÉLECTRICITÉ

L'article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a créé un compte de commerce consacré à la « Gestion des actifs carbone de l'État » pour « abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants ».

Cet abondement devait être permis grâce à « une réduction annuelle maximale de 10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012 de l'enveloppe des quotas d'émission destinés aux installations du secteur de la production d'électricité, affectés mais non encore délivrés au 31 décembre 2008, tels que définis dans le plan national d'affectation des quotas pour la période 2008-2012 ». Le choix de faire porter la charge du financement de la réserve des nouveaux entrants par les électriciens résultait de plusieurs facteurs, notamment leur faible exposition aux délocalisations.

Le décret n° 2009-231 du 26 février 2009 a fixé à 10 % la réduction de quotas des producteurs d'électricité pour 2009. Cependant, ce dispositif a entraîné une contestation au regard de sa conformité au droit communautaire, la quantité de quotas alloués à des sites ne pouvant être modifiée au cours de la période d'application du PNAQ. Devant l'impossibilité de trouver un accord sur ce point avec la Commission européenne, le Gouvernement a abrogé le décret n° 2009-231 précité.

B.– L’ARTICLE 64 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2011 PRÉVOYAIT UN DOUBLE FINANCEMENT, PESANT SUR L’ENSEMBLE DES SECTEURS

En 2010, la perspective de l’épuisement de la réserve se rapprochant, le risque augmentait, pour tout industriel désirant ouvrir ou étendre un site en France, de devoir acheter la totalité de ses quotas sur le marché, ce qui posait d’évidents problèmes d’équité et de compétitivité puisque, si rien n’était fait, les industriels concrétisant des projets auraient dû acquérir sur le marché des quotas pour l’ensemble de leurs émissions, alors que leurs concurrents déjà installés recevraient les leurs gratuitement, conformément au PNAQ français.

En outre, l’état des finances publiques rendait difficilement envisageable un scénario (juridiquement possible) dans lequel l’État acquerrait lui-même les quotas nécessaires sur le marché, pour un coût total estimé entre 350 et 400 millions d’euros sur les années 2011 et 2012.

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, le Sénat a adopté un amendement présenté par son Rapporteur général, M. Philippe Marini, tendant à augmenter les recettes du compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État » :

– d’une part, par le produit de la vente d’une fraction des quotas aux industriels soumis au SCEQE. La directive 2003/87/CE autorise en effet les États membres à vendre leurs quotas, possibilité que seule l’Allemagne, l’Autriche et la Grande-Bretagne ont utilisée. Un décret en Conseil d’État déterminerait la proportion de quotas (entre 5 et 15 %) délivrés à titre onéreux par secteurs et sous-secteurs industriels, selon que ces secteurs ou sous-secteurs sont, ou non, considérés comme exposés à un risque significatif de fuite de carbone.

Sans modifier les volumes de quotas tels que fixés par le PNAQ validé par la Commission européenne, l’article 64 de la loi de finances pour 2011 se bornait à prévoir qu’une certaine partie de ceux-ci serait désormais attribuée à titre onéreux. Cette mesure semblait donc compatible avec le droit communautaire.

– d’autre part, si nécessaire, par l’affectation de tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE), prévue par la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME). L’État utiliserait les ressources ainsi dégagées pour acheter sur le marché les quotas manquants qu’il attribuerait ensuite gratuitement aux « nouveaux entrants ».

Cette solution aurait pu entraîner une répartition de la charge fiscale assez largement différente de celle qui résulterait de la vente d’une part des quotas industriels, comme de celle qui résultera de la taxe proposée par le présent article, puisqu’est exonérée de TICFE la consommation d’électricité d'une puissance souscrite supérieure à 250 kVA et utilisée par des personnes grandes consommatrices d'énergie soumises au SCEQE pour les besoins des sites relevant de ce système.

Sont considérées comme grandes consommatrices d’énergie les personnes :

– dont les achats d'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et de produits énergétiques soumis aux taxes intérieures de consommation visées aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes atteignent au moins 3 % du chiffre d'affaires ;

– ou pour lesquelles le montant total de la taxe applicable à l'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA et des taxes intérieures de consommation visées au précédent alinéa est au moins égal à 0,5 % de la valeur ajoutée.

Les producteurs d’électricité, soumis au SCEQE, ne sont pas assujettis à la TICFE.

Afin de limiter les effets d’aubaine, l’article 64 de la loi de finances pour 2011 prévoyait enfin, conformément à un sous-amendement de Mme Fabienne Keller, une réduction à due proportion de l'enveloppe des quotas destinés aux installations ayant diminué leur activité de plus de 25 % par rapport à l'année 2007.

Le Gouvernement avait émis un avis de sagesse, et soulevé en séance le risque que la Commission européenne s’oppose à ce dispositif en ce qu’il remet en cause le PNAQ français tel qu’elle l’a validé en 2007. La crainte du Gouvernement reposait sur le fait qu’il avait tenté, dans la loi de finances rectificative pour 2008, d’abonder cette réserve « nouveaux entrants » par une diminution des quotas alloués aux producteurs d’électricité, se faisant immédiatement sanctionner par la Commission en ce qu’il modifiait le PNAQ lui-même.

En février 2011 le Conseil d’État a considéré que le décret fixant la proportion de quotas alloués à titre onéreux portait atteinte à l’intangibilité des règles d’attribution des quotas et exposait l’État à un risque communautaire important. L’article 64 de la loi de finances pour 2011 n’a donc pas non plus trouvé d’application.

III.– LA SOLUTION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

La mesure proposée par le présent article répond aux deux contraintes posées : ne pas alourdir le déficit du budget de l’État et ne pas heurter le droit européen en modifiant la répartition des quotas alloués ou en remettant en cause le choix de la France de les allouer gratuitement.

Le Gouvernement applique donc les recommandations formulées par les services de la Commission européenne dans un courrier du 24 avril 2010, désapprouvant toute taxe assise sur la valeur monétaire de quotas délivrés gratuitement et suggérant soit la création d’une taxe spécifique sur les opérateurs soumis au SCEQE, soit l’acquisition de quotas par l’utilisation des revenus de la mise aux enchères de quotas pour la troisième période d’échanges, suivant le modèle allemand.

Compte tenu de l’entrée en vigueur du PNAQ III à compter de 2013, la taxe proposée par le présent article n’a qu’un caractère temporaire, et ses dispositions ne sont donc pas codifiées.

Sont soumises à la taxe les personnes exploitant une ou plusieurs installations exerçant l’une des activités concernées par le SCEQE, ayant reçu, au titre de la période allant du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2012, pour l’ensemble des installations exploitées, des quotas d’émission de gaz à effet de serre à hauteur d’au moins 60 000 tonnes, dans le cadre du PNAQ.

Le seuil de 60 000 tonnes de CO2, qui s’apprécie sur l’ensemble de la période, vise à placer hors du dispositif les plus petites entreprises ainsi que celles, comme la Banque de France ou des établissements hospitaliers, soumis au SCEQE pour une part marginale de leur activité. Les personnes placées ainsi hors du champ de la taxe sont à l’origine de 0,5 % des émissions de CO2 soumises à quotas.

Près de 400 sociétés seront redevables de la taxe, les principaux secteurs mis à contribution étant la production d’électricité et de gaz, les industries alimentaires, la chimie et la métallurgie.

POIDS DE LA TAXE PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ

Production et distribution d’électricité, de gaz, de vapeur et d’air conditionné

34 %

Industries alimentaires

7 %

Industrie chimique

7 %

Métallurgie

6 %

Industrie automobile

6 %

Industrie du papier et du carton

3 %

Fabrication d’autres produits minéraux non métalliques

3 %

divers

35 %

Total

100 %

Source : PLF 2012.

L’assiette de la taxe est constituée par le montant total hors TVA des livraisons de biens et de services effectuées en 2011. Le principe d’une taxe sur le chiffre d’affaires a été préféré à celui d’une taxe sur les bénéfices, pour ne pas exonérer les entreprises déficitaires, alors qu’elles ont toutes reçu des quotas gratuits dans le cadre du PNAQ.

Sont soumises à la taxe les personnes bénéficiaires de quotas gratuits depuis 2008, ainsi que celles soumises au SCEQE en tant que nouveaux entrants de 2009 à 2011. En 2012, aucune entreprise nouvellement créée ne devrait recevoir plus de 60 000 quotas ; le fait que la taxe ne porte que sur le chiffre d’affaires de 2011 ne pose donc pas de problème d’égalité. Quant aux entreprises procédant en 2012 à l’extension d’installations existantes, elles sont dans le champ de la mesure au titre de ces dernières et paieront la taxe sur leur chiffre d’affaires de 2011.

Le taux de la taxe est compris entre 0,08 % et 0,12 % du chiffre d’affaires hors TVA. Il sera fixé par arrêté du ministre chargé du Budget, en fonction des liasses fiscales de 2010 et des dernières évolutions du cours des quotas. L’estimation proposée est construite à partir des liasses de 2009, avec un taux de 0,1 %. Le prix de la tonne de CO2 devrait être de l’ordre de 15 euros fin 2011 et pourrait atteindre 18,50 euros au premier trimestre 2012. Cette prévision est relativement optimiste. Le cours de la tonne de CO2 ayant connu de nombreux mouvements pendulaires, fluctuant d’abord entre 25 et 30 euros en 2005, tombant à 15 euros en 2006, remontant à 25 euros en 2008. Atteignant 15 euros en 2009, il valait 13 euros début septembre 2011, et moins de 11 euros à la fin de ce mois sur le marché spot Bluenext.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le déficit de la réserve des nouveaux entrants pour la période 2010-2012 est estimé à 30 millions de quotas : 16 millions au titre de 2011 et 14 millions au titre de 2012.

Le besoin de financement dépendra du cours du quota, qui fluctue en permanence. Le besoin de recettes fiscales au titre de 2012 a été calculé pour permettre l’acquisition en 2012 des 16 millions de quotas dus au titre de 2011, et un retour à l’équilibre du compte de commerce fin 2012. En 2012, le produit de la taxe proposée par le présent article devrait s’élever à 223 millions d’euros. 60 millions d’euros, soit la moitié des recettes des enchères effectuées fin 2012 dans le cadre du PNAQ III viendraient s’y ajouter. L’autorisation de découvert du compte de commerce sera utilisée pour permettre des décaissements pour l’acquisition des quotas début 2012 en attendant des encaissements plus tard dans l’année.

L’acquisition en 2013 des 14 millions quotas dus au titre de 2012 devrait être financée grâce aux recettes des enchères de phase III.

La Commission européenne a proposé que 120 millions de quotas de CO2 soient mis aux enchères dès 2012, avant le démarrage officiel de la phase III au 1er janvier 2013, afin de faciliter la transition avec la phase III et de permettre aux producteurs d’électricité, qui vendent l’électricité à terme, de disposer des outils de couverture du risque de fluctuation du prix du CO2. Le secteur électrique, qui sera le seul à devoir acheter aux enchères 100 % de ses quotas en phase III, est en France le premier secteur émetteur de CO2. Ces enchères anticipées se dérouleront au second semestre 2012, à une date qui dépendra de la mise en place de la plate-forme européenne d’enchères. Les premiers quotas destinés au secteur aérien seront également mis aux enchères en 2012. Le volume mis aux enchères de façon anticipée sera déduit, pour moitié des volumes mis aux enchères en 2013 et pour moitié en 2014.

À partir de 2013, les enchères se dérouleront selon un rythme hebdomadaire, les volumes étant répartis tout au long de l’année. La plate-forme d’enchères publiera son calendrier au début de l’année n-1. Le produit des enchères reviendra aux États membres, la moitié devant être affectée à des politiques de développement durable.

Par ailleurs, l’allocation des quotas gratuits de phase III se déroule selon le calendrier suivant :

– juillet 2011 : dépôt des demandes d’allocation par les entreprises assujetties avec questionnaire rempli et rapport méthodologique ;

– octobre 2011 : vérification des dossiers par les DREAL transmission au ministère chargé de l’écologie des fiches d’allocation. Examen des fiches d’allocation par le ministère ;

– décembre 2011 : consultation du public pour une durée de trois semaines ;

– janvier 2012 : notification à la Commission européenne de la liste des installations avec quotas attribués ;

– courant 2012 : approbation par la Commission de la liste des installations et prise d’un arrêté du ministre chargé de l’écologie fixant la liste des exploitants et des quotas attribués.

Une réserve pour les nouveaux entrants est fixée au niveau européen, à 5 % du plafond total de quotas attribués pour toute l’Union.

Les marchés du CO2 font l’objet d’une régulation, dans laquelle interviennent, pour la France, l’Autorité des marchés financiers et la Commission de régulation de l’énergie.

Les redevables déclarent et liquident la taxe sur l’annexe à la déclaration de recettes prévue par l’article 287 du CGI pour la liquidation de la TVA, déposée au titre du mois de mars ou du premier trimestre. Exigible le 1er janvier 2012, la taxe est acquittée lors du dépôt de cette déclaration. Contrairement à la TVA, elle est acquittée en une seule fois. Les redevables dont les allocations de quotas interviennent après le 1er janvier 2012, et qui excèdent le seuil de 60 000 tonnes, déclarent et liquident la taxe lors du dépôt de la déclaration de recettes déposée au titre du troisième mois qui suit la date d’attribution des quotas.

La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Ce dispositif se substitue à l’article 64 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui est abrogé au 1er janvier 2012. Outre la vente d’une fraction des quotas aux industriels soumis au SCEQE, est donc supprimée la possibilité d’affecter tout ou partie du produit de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité, estimé à 75 millions d'euros, au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État » afin de ne pas priver le budget général d’une telle ressource.

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La Commission examine l’amendement I-CF 116 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. Pour éviter l’annulation de la taxe ad valorem proposée par le Gouvernement et contraire – je me tue à le répéter – à la directive TVA, je propose de lui substituer un droit d’accise de 1,69 euro par tonne de CO2.

M. le rapporteur général. Je suggère à M. de Courson de retirer son amendement et à la Commission de ne pas adopter l’article 5. En effet, si l’article déconnecte totalement la distribution de la taxe des émissions de CO2, l’amendement les lie trop directement, puisqu’il fait payer les entreprises par tonne de CO2. C’est à cet obstacle que s’était heurté, devant le Conseil d’État, l’amendement adopté l’an dernier au Sénat et repris en commission mixte paritaire. Une solution eurocompatible pourrait peut-être consister à distribuer la taxe au prorata des quotas attribués.

En réalité, la distribution de quotas dans le cadre du PNAQ n’a pas suffisamment tenu compte du nombre de nouveaux entrants, si bien qu’en fin de période, il n’est plus possible ni d’accueillir de nouveaux entrants ni de procéder à des extensions. L’État n’ayant pas les moyens de payer, il faut trouver des financements pour acheter de nouveaux quotas. Tel est l’objet de cette taxe, imposée aux entreprises dont les quotas dépassent 60 000 tonnes de CO2 sur la durée totale du PNAQ, mais distribuée au prorata du chiffre d’affaires, ce qui n’a plus rien à voir avec le principe pollueur-payeur.

L’amendement est retiré.

La Commission rejette l’article 5 qui est donc supprimé (amendement n° I–53).

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Après l’article 5

La Commission examine l’amendement I-CF 125 de M. de Courson.

M. Charles de Courson. J’ai déjà déposé cet amendement. On constate malheureusement une délocalisation du commerce de l’or, qui s’explique par la taxe à laquelle celui-ci est soumis, très supérieure à celle qui s’applique à la vente de bijoux. En alignant le premier taux sur le second, font valoir les professionnels, on relocalisera l’activité en France, ce qui assurera davantage de recettes à l’État.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement bien connu. Même en abaissant le taux, nous ne serons pas compétitifs face au Luxembourg, à la Belgique ou à la Suisse, qui n’appliquent aucune taxe. En outre, la mesure pourrait être mal interprétée à un moment où le cours de l’or s’envole.

M. Charles de Courson. Mais pourquoi n’applique-t-on pas le même taux à l’or et aux bijoux ?

M. le rapporteur général. Parce que les bijoux sont de l’or travaillé !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 8 de Mme Brunel.

M. Louis Giscard d’Estaing. Je propose une contribution sur les transferts de sportifs, sur le modèle de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus.

M. le rapporteur général. Ou plutôt sur le modèle de la taxe Tobin, puisqu’il s’agit de taxer des transactions ! Avis défavorable, car l’amendement est intéressant, mais inapplicable en l’état : il devrait être retravaillé et redéposé au titre de l’article 88.

M. le président Jérôme Cahuzac. À cette condition, il pourrait susciter un large consensus.

M. Daniel Garrigue. Pourquoi le taux serait-il inférieur lorsque la transaction est franco-française ? Ne risque-t-on pas de retenir les personnes entrées sur le marché des transferts en France ?

M. Louis Giscard d’Estaing. Je le reconnais, l’amendement est mal rédigé.

M. Dominique Baert. Il serait préférable d’affecter le produit de la taxe au financement des clubs amateurs. Ce ne serait que justice !

M. le président Jérôme Cahuzac. Mais alors l’amendement serait censuré au titre de l’article 40 !

M. Charles de Courson. Le stock humain est-il pris en considération du point de vue comptable ? D’éminents juristes y verraient une négation des droits de l’homme… Après tout, il s’agit d’une transaction sur le capital humain. En outre, un taux unique serait préférable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine successivement les amendements I-CF 60 et I-CF 67 de M. Eckert.

M. Christian Eckert. En assujettissant à la taxe sur les salaires l’avantage tiré de la levée d’options de souscription ou la plus-value d’acquisition, l’amendement I-CF 60 tend à dissuader les établissements financiers d’accorder des rémunérations extravagantes à leurs salariés.

Quant à l’amendement I-CF 67, il pérennise une disposition soutenue en son temps par le rapporteur général : la taxation des rémunérations variables instaurée début 2010 sur les bonus versés en 2009, et qui n’a rapporté à ce jour que 300 millions d’euros, soit beaucoup moins que prévu.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements.

Avec la non-déductibilité de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, la taxation des salaires était l’une des hypothèses envisagées en juin pour mettre à contribution les revenus très élevés. Ces deux hypothèses ont été heureusement écartées au profit de la contribution exceptionnelle, beaucoup plus efficace, que nous avons votée ce matin.

Quant à l’amendement I-CF 67, il concerne une taxe instaurée à titre temporaire, en accord avec Londres, où elle n’existe plus : il serait risqué de la pérenniser.

M. Christian Eckert. Quand il s’agit d’harmonisation européenne, vous défendez toujours le moins-disant fiscal ! Et l’aspect social ? Cette mesure n’est pas extravagante, puisque vous l’avez votée ! En outre, elle ne porte que sur 200 à 300 millions d’euros, bien loin des 1,2 milliards d’euros que vous avez prélevés sur les mutuelles il y a un mois. Je conçois que vous jugiez excessif le premier amendement, mais pas le second.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous renvoie au compte rendu des débats qui ont précédé le vote de cette taxe. Née de la volonté du Gouvernement, approuvée par le rapporteur général, votée par nous, elle avait pour but de décourager certaines pratiques. Celles-ci ont-elles disparu ? Non ! L’argument selon lequel la place de Londres aurait renoncé à s’y attaquer est bien faible : faut-il tout accepter parce que d’autres le font ? Nous devons veiller à la continuité de l’action publique. Si nous n’en sommes pas capables, ne nous étonnons plus de voir ces pratiques prospérer malgré la crise !

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 60 et I-CF 67.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 52 de M. Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’Assemblée nationale a adopté à la quasi-unanimité une résolution demandant à l’Europe de s’engager à créer une taxe sur les transactions financières. Avec d’autres partis socialistes européens, nous avons décidé d’en proposer l’instauration au moment du débat budgétaire, qui par un amendement au projet de loi de finances, qui par une proposition de résolution, qui par une proposition de loi. Tel est le sens de notre amendement.

En la matière, nous pourrions agir à quelques-uns. Les Anglais ont bien conservé depuis la création de la Banque d’Angleterre un stamp duty de 0,5 %. Cela étant, il est préférable de réunir le plus de pays possible pour aller vers une taxation générale des transactions financières.

M. Daniel Garrigue. Je suis tout à fait favorable à cet amendement, mais qu’en est-il de l’identification du fait générateur lorsqu’il s’agit d’opérations de gré à gré ?

M. Olivier Carré. C’est un vrai problème.

M. Pierre-Alain Muet. Il faut taxer de la même manière les opérations de gré à gré. Celles-ci passant pour l’essentiel par les banques, il est tout à fait possible de le faire, selon l’Autorité des marchés financiers, qui souhaite même que ces opérations soient davantage taxées que celles qui passent par des plateformes, car cela contribuerait à la régulation.

M. Michel Bouvard. Ce n’est pas admissible !

M. Pierre-Alain Muet. Pour faire simple, nous proposons un seul taux. Mais on pourrait même envisager de taxer plus lourdement les opérations spéculatives des banques pour compte propre, par opposition aux opérations de crédit habituelles.

M. Charles de Courson. Au risque de ne pas être populaire, j’ai toujours trouvé cette taxe démagogique. Destinée à briser la spéculation, elle ne sera efficace qu’universelle ; or plusieurs pays d’Europe, dont certains, mes chers collègues, sont gouvernés par des socialistes, ne l’ont toujours pas instaurée. Il n’y a rien de pire que ce double langage. Pour briser la spéculation, il faut soit l’interdire, soit exiger des dépôts de garantie importants, de 5 à 10 % : il ne serait plus possible de spéculer sans investir un euro de capital.

M. Jean Launay. Le rapport de la taxe est évalué à 12 milliards d’euros, ce qui n’est pas à négliger dans le contexte actuel. D’autre part, 97 % des transactions financières sont fictives. La mesure stabiliserait donc les marchés en leur épargnant les effets de ces manipulations purement financières.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Ce thème est inscrit à l’ordre du jour du G20 prévu en novembre. On sait que la taxe se heurte à l’opposition des États-Unis et du Royaume-Uni. Il n’est pas impossible qu’une initiative franco-allemande voie le jour à la suite du G20, mais je pense comme Charles de Courson que cela ne suffira pas. On peut toujours envisager un amendement au projet de loi de finances rectificative de décembre, mais je suis sceptique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette ensuite successivement, sur avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF 53 de M. Muet et l’amendement I-CF 154 de M. Hénart.

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Article additionnel après l’article 5

Suppression du régime fiscal dérogatoire applicable à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources

La Commission examine l’amendement I-CF 86 de M. Bouvard.

M. Michel Bouvard. Jusqu’à présent, les compagnies pétrolières qui exploraient le plateau continental bénéficiaient d’une niche qui ne coûtait rien à l’État, puisque aucun forage n’était pratiqué : il n’y avait rien à explorer. La découverte des champs pétrolifères de Guyane pourrait changer la donne. Or, étant donné les bénéfices réalisés par les compagnies pétrolières, nous n’avons aucune raison de leur accorder quelque avantage fiscal que ce soit.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° I–54).

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Après l’article 5

La Commission examine l’amendement I-CF 162 de M. Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Pour réduire les déficits et l’endettement, on ne peut se contenter de faire des économies : il faut aussi des recettes. L’institution d’un second taux réduit de TVA atteignant 12 % et s’étendant à des opérations jusqu’alors assujetties au taux de 5,5 % en fournirait une.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 2 de M. Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Le taux de TVA applicable à la presse en ligne est de 19,6 %, contre 2,1 % seulement pour la presse imprimée. Je le dis depuis plusieurs années, cela nuit à l’implantation en ligne du contenu de presse. La gratuité faisant des ravages sur Internet, si la presse veut pouvoir rendre payant l’accès à ses contenus, ce qui est indispensable à son développement en ligne, elle doit bénéficier d’une fiscalité allégée.

Nous avons adopté l’année dernière un texte qui applique au livre numérique un taux réduit de TVA. L’évolution est aussi européenne : le Parlement suédois, comme les professionnels de quinze pays d’Europe, ont approuvé la mesure. La mission confiée à Jacques Toubon sur la fiscalité des biens culturels en ligne va dans le même sens. Dans ce contexte, le Parlement français devrait se déclarer favorable à un taux réduit de TVA sur l’écrit en ligne.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, tant qu’un accord européen ne sera pas intervenu.

M. Patrice Martin-Lalande. La réponse est toujours la même, mais cette année, le Parlement français a adopté un taux réduit de TVA pour le livre numérique. Une forme d’écrit bénéficie d’un taux réduit, l’autre non : quelle incohérence !

M. le rapporteur général. Un cas de figure a été résolu ; pour l’autre, les discussions continuent. En attendant, nous ne pouvons pas adopter cette disposition euro-incompatible.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 35 de M. Christian Eckert.

M. Dominique Baert. La loi de finances pour 2011 a institué, après un vif débat, un forfait d’accès à l’aide médicale d’État, exigible depuis le 1er mars lors de toute demande. Depuis, un rapport de l’IGAS a souligné la bonne gestion de l’AME, montrant que les suspicions de la majorité n’avaient pas lieu d’être.

Nous proposons la suppression de cette disposition, car le droit de se soigner est la première des dignités.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 25 de M. Jean Launay.

M. le président Jérôme Cahuzac. M. de Courson nous expliquerait sans doute que l’amendement est contraire à la Convention de Chicago, norme supérieure à la loi nationale, et ne peut donc être adopté. Par conséquent, le rapporteur général y est défavorable…

La Commission rejette l’amendement.

Puis, elle est saisie de l’amendement I-CF 135 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement répond à une triple motivation : soutenir les efforts de recherche et de développement sur les matières alternatives aux matières d’origine fossile, développer et consolider le tissu agricole et industriel à travers le développement des bioraffineries, et favoriser la valorisation des déchets organiques. L’objectif est d’étendre aux emballages de fruits et légumes – qu’il est plus compliqué de rendre biodégradables – le dispositif adopté pour les sacs de caisse.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Pourtant, une telle disposition ne coûterait rien, tout en laissant aux professionnels concernés un délai suffisant pour s’adapter.

M. Charles de Courson. En effet : elle ne s’appliquerait qu’à partir de 2014, dans l’hypothèse où la profession n’aurait pas effectué les efforts nécessaires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Les industriels de la plasturgie n’ont pas encore trouvé le dispositif technique adéquat.

M. Charles de Courson. Mais ce sera sûrement le cas d’ici à 2014.

M. le rapporteur général. Nous avons déjà longuement discuté de ce sujet, et une solution a été trouvée.

M. Charles de Courson. Elle fonctionne très bien pour les sacs de caisse, mais il reste le problème des sacs pour déchets et des sacs pour fruits et légumes.

La Commission rejette l’amendement.

Article additionnel après l’article 5

Modification de la répartition du produit des impositions sur les concessions hydroélectriques

La Commission examine l’amendement I-CF 84 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Il y a quelques années, nous avons adopté un amendement destiné à partager entre l’État et le département le produit de la redevance sur les concessions hydroélectriques. Depuis, le Sénat a modifié cette répartition de façon à affecter une partie de la somme aux communes. Or, les communes accueillant un ouvrage hydroélectrique bénéficient déjà d’un montant très important de ressources fiscales. Je propose donc d’en revenir à la situation antérieure, c’est-à-dire à une consolidation, au bénéfice des départements, entre la redevance domaniale, l’IFER – impôt forfaitaire sur les entreprises de réseau – et la CVAE – cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises –, quitte à laisser les départements pratiquer une péréquation au profit des communes.

M. le rapporteur général. Aucune compensation n’est prévue pour les communes intéressées.

M. Michel Bouvard. La redevance domaniale n’est pas concernée par la réforme de la taxe professionnelle.

M. le rapporteur général. Justement : cela représenterait une perte nette pour les communes.

M. Michel Bouvard. Non, parce qu’elles n’ont pas encore touché cette part de la redevance.

M. le rapporteur général. S’il s’applique pour l’avenir – et dans ce cas seulement –, je suis favorable à l’amendement.

M. Michel Bouvard. Le décret sur les mises en concession a été publié cet été : pour l’instant, aucune concession hydraulique n’a donc été renouvelée.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–55).

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Articles additionnels après l’article 5

Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés ou des édulcorants et augmentation du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel

La Commission examine l’amendement I-CF 107 de M. Charles de Courson, faisant l’objet des sous-amendements I-CF 176 de M. Bernard Carayon, I-CF 180 de M. Michel Diefenbacher et d’un sous-amendement I-CF 183 de M. Daniel Garrigue, et l’amendement I-CF 106 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Après un long débat, il a été convenu d’abaisser les charges sociales patronales dans l’agriculture. La réduction s’appliquerait, selon le cas, aux salaires ne dépassant pas 1,1 ou 1,4 SMIC horaire. Elle serait de 0,96 euro pour les premiers. Il reste cependant à financer cette mesure, dont le coût est estimé à 200 millions d’euros. Une partie de la somme pourrait être obtenue par le doublement de la taxe prévue à l’article 46 du projet de
loi de finances : c’est ce que propose cet amendement. Le supplément de
recettes – 120 millions d’euros – serait affecté au budget général, ce qui conduit au rattachement de la disposition à la première partie du PLF, tandis que la part destinée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs
salariés – CNAMTS – serait préservée.

L’autre partie de la somme – 80 millions d’euros – viendrait de l’augmentation, à hauteur de 1,54 euro par hectolitre, de la taxe intérieure de consommation applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel dans le secteur agricole et celui des bâtiments et travaux publics. Tel est l’objet de mon second amendement.

M. Louis Giscard d’Estaing. Mon sous-amendement vise à étendre l’application du dispositif aux boissons contenant des édulcorants, mais d’en réduire l’impact sur celles qui contiennent au moins 10 % de fruits.

M. Michel Diefenbacher. Quant à moi, je propose d’élargir la base de la contribution en y incluant les boissons contenant des édulcorants. Bien qu’elles ne soient pas des produits de première nécessité, ces boissons bénéficient en effet d’un taux réduit de TVA, et doivent donc pouvoir supporter une charge supplémentaire.

Corrélativement, le taux de la contribution serait réduit de 7,16 à 6,22 euros par hectolitre. Son produit global serait ainsi porté à 250 millions d’euros. Une partie, dans la limite de 120 millions d’euros, serait attribuée à la CNAMTS, tandis que le reste, 130 millions, s’ajouterait au surplus de recettes généré par l’application de l’amendement I-CF 106 rectifié et permettrait de financer l’exonération de charges dans le secteur agricole, dont le coût est estimé à 210 millions d’euros, et non 200 millions.

Dans le contexte actuel, il me paraît important de dégager une ressource dont le montant soit exactement à la hauteur des besoins de financement : ni plus, ni moins.

M. Jean Dionis du Séjour. Les départements du sud de la France ont été confrontés, cet été, à une crise extrêmement violente dont les racines sont profondes, due aux différences de coût du travail agricole entre pays européens. En France, ce coût est de 13 euros de l’heure, contre 6 à 8 euros en Allemagne, pays dont la protection sociale est pourtant conséquente. Toutes les filières intensives en main-d’œuvre – arboriculture, viticulture, etc. – subissent ainsi la concurrence brutale de nos voisins européens, qu’il s’agisse des pays méditerranéens, de l’Allemagne ou de la Hollande. Il est donc urgent d’agir.

La restructuration du financement de la sécurité sociale est un immense chantier, qu’il est essentiel d’aborder en commençant par le secteur de l’agriculture. Un groupe de députés a donc travaillé avec le ministère à partir de la solution proposée par M. Bernard Reynès : baisser de 1 euro le coût horaire minimum du travail permanent agricole grâce à un allègement de cotisations sociales. La mesure que nous avions d’abord envisagée pour le financer aurait généré une recette d’environ 380 millions d’euros, mais l’entrée en scène de Bercy et le jeu des lobbies ont finalement abouti à cette proposition de doubler la taxe sur les sodas et de relever le montant de la TIC.

Je souhaite que cette disposition ne soit pas vue par le milieu agricole comme une mesurette, mais qu’elle marque bien le début d’une amélioration de la compétitivité du secteur.

Je suis par ailleurs favorable à l’inclusion, dans l’assiette de la taxe sur les boissons sucrées, des produits contenant des édulcorants. Mais justifier cette taxe par une exigence de santé publique me paraît conduire à une impasse.

M. le rapporteur général. Ce n’est plus le cas.

M. Jean Dionis du Séjour. Sans doute, mais la distinction entre boissons sucrées et boissons contenant des édulcorants est le résidu d’un tel discours. Les sodas ne sont mis à contribution que pour une seule raison : ce secteur bénéficie d’un environnement fiscal agricole alors qu’il est en marge de l’agriculture. L’application du taux réduit de TVA à cette industrie constitue donc une niche fiscale.

Enfin, l’entrée des boissons avec édulcorants dans l’assiette de la taxe doit-elle servir à réduire le taux ou à financer la mesure en faveur de l’agriculture ? Pour ma part, je suis favorable à cette dernière solution.

M. Daniel Garrigue. L’objectif de mon sous-amendement est d’affecter la moitié du produit de la taxe à la Caisse nationale de la Mutualité sociale agricole et non à la CNAMTS. En effet, lorsque j’ai proposé, il y a deux ans, d’instituer une taxe sur les boissons sucrées, c’était précisément pour alimenter le régime des retraites agricoles. Dans ce domaine, deux problèmes restent en suspens : les pensions sont minorées en dessous d’une certaine durée de cotisation, ce qui n’existe dans aucun autre régime, alors que de nombreux retraités du monde agricole sont des polypensionnés ; par ailleurs, les veuves d’exploitants agricoles reçoivent souvent une pension d’un montant dérisoire. Mon amendement n’enlève pas beaucoup à la CNAMTS, mais il représente un élément important de solution pour les retraités agricoles.

M. le président Jérôme Cahuzac. La situation des agriculteurs s’est considérablement aggravée cet été, mais elle était déjà difficile depuis de nombreuses années.

Par ailleurs, je me réjouis que le discours ait évolué s’agissant des industriels de la boisson. L’exigence de santé publique, chacun l’avait deviné, était plus un affichage qu’une raison de fond – même si la ministre du budget a, devant nous, défendu vigoureusement l’opinion contraire. Depuis, toutefois, les choses ont évolué. Il me paraît inutile de stigmatiser ces industriels en plus de les taxer.

Quant au mécanisme consistant à prélever une partie de la richesse produite dans un secteur économique pour l’affecter au secteur agricole, situé en amont, il ne me paraît pas illégitime.

Enfin, je comprends la position de Daniel Garrigue concernant les retraites des chefs d’exploitation et surtout de leurs conjoints, car les engagements pris en ce domaine n’ont pas été tenus. Or pour les tenir, il faudrait entre 180 et 200 millions d’euros, soit précisément le produit de la taxation que nous mettons en place.

M. le rapporteur général. Je suis favorable aux deux amendements de M. de Courson, qui résultent d’un travail approfondi réalisé par plusieurs de nos collègues. Et je partage l’analyse de M. Dionis du Séjour sur le coût du travail agricole.

Par ailleurs, j’appelle M. Giscard d’Estaing à se rallier au sous-amendement de M. Diefenbacher, qui me paraît plus équilibré. En effet, s’il est logique d’intégrer les boissons avec édulcorants dans l’assiette de la taxe, il me paraît préférable d’appliquer un taux unique plutôt que de le moduler en fonction de la teneur en fruits de la boisson. En outre, le sous-amendement Diefenbacher prévoit un surcroît de recettes de 10 millions d’euros, ce qui permettra de sécuriser la ressource. Enfin, l’élargissement de l’assiette permet de réduire le taux, ce qui limite le risque d’un transfert de consommation d’un type de produit vers un autre – en l’occurrence, des boissons sucrées vers les boissons « light ». Nous devons en effet traiter tous ces produits sur un pied d’égalité.

Je comprends la préoccupation de M. Garrigue, mais si nous acceptons d’affecter le produit de la taxe à des besoins d’une nature aussi différente, la discussion avec le Gouvernement deviendra très compliquée. Je préfère donc que la Commission s’appuie sur le travail effectué par le groupe réuni autour de Charles de Courson.

M. Daniel Garrigue. Je ne peux accepter cet argument, dans la mesure où j’avais proposé cette mesure il y a deux ans pour financer la simple application du droit commun aux retraités agricoles. Mon intention n’est pas de jouer une catégorie de Français contre une autre, mais 120 millions d’euros représentent une goutte d’eau dans le budget de la CNAMTS, alors que c’est précisément la somme dont nous avons besoin pour tenir les promesses faites aux agriculteurs.

M. Jean-François Mancel. D’un point de vue procédural, je m’étonne qu’il ait été question de la contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés dans le cadre de l’article additionnel après l’article 5 alors que cela devait arriver à l’article 46, sur lequel j’avais déposé un amendement.

M. le rapporteur général. Cette question relevait en effet de la seconde partie du budget, mais l’affectation partielle d’une telle contribution à l’État explique ce déplacement. Les amendements à l’article 46 qui n’ont pas été transférés pourront être discutés sous la forme de sous-amendements à l’amendement I-CF 107.

M. le président Jérôme Cahuzac. Leur discussion en séance publique implique en effet de les présenter sous forme de sous-amendements à l’article additionnel après l’article 5. Je suis désolé, Monsieur Mancel, que tous les amendements à l’article 46 n’aient pas été déplacés.

La Commission rejette le sous-amendement I-CF 176.

Elle adopte le sous-amendement I-CF 180.

En conséquence, le sous-amendement I-CF 183 de M. Daniel Garrigue devient sans objet.

Puis, la Commission adopte successivement l’amendement I-CF 107 ainsi sous-amendé (amendement n° I–56) et l’amendement I-CF 106 rectifié (amendement n° I–57).

*

* *

II.– ressources affectées

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 6

Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Texte du projet de loi :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, ce montant est égal à 41 466 752 000 €. »

2° Les quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 3334-1 sont abrogés et cet article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2012, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmenté de 64 millions d’euros par rapport à 2011. »

3° Au premier alinéa de l’article L. 4332-4, après les mots : « est reconduit », sont insérés les mots : « et en 2012, le même montant est augmenté de 13 millions d’euros par rapport à 2011 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe le montant global de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en application de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le montant de la DGF est fixé chaque année en loi de finances. Il détermine également, pour les départements et pour les régions, le montant d’augmentation de la DGF.

Le montant de la DGF pour 2012 est fixé à 41,467 Md€. Ce montant est égal au montant mis en répartition en 2011 majoré de 77 M€, ce qui correspond à une progression de + 0,2 % à périmètre constant.

Une diminution de la DGF à hauteur de 2,105 M€ est également intégrée dans le montant 2012, suite aux décisions prises par les départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l’exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé publique : les crédits ainsi prélevés majorent ceux du programme 204 : « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » du budget de l’État.

S’agissant des départements, l’augmentation de la DGF s’élève à 64 M€, montant correspondant aux coûts prévisionnels d’accroissement de la population et d’augmentation de la péréquation.

Pour les régions, l’augmentation par rapport à 2011 s’établit à 13 M€, qui viendront alimenter le solde disponible pour la péréquation.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit de fixer directement le montant en valeur de la DGF pour l’année 2012, confirmant ainsi l’abandon de son indexation sur l’inflation.

Ce montant de 41 466 752 000 euros représente une augmentation de 0,2 % à périmètre constant (24), ce qui, dans le contexte budgétaire actuel, doit être interprété comme une prise en compte, par le Gouvernement, des contraintes importantes qui pèsent cette année sur le financement de cette dotation.

Faut-il en déduire que les collectivités locales ont été épargnées par l’effort de rigueur prévu pour 2012 ? Une réponse négative s’impose, pour au moins deux raisons :

– en premier lieu, toute augmentation de la DGF s’opère au sein de l’enveloppe normée et doit donc absorbée par la baisse, à l’euro près, d’autres concours financiers également versés aux collectivités locales ;

– en outre, cette augmentation globale cache des évolutions internes qui peuvent être importantes. La progression de certaines composantes de la dotation forfaitaire et surtout des dotations de péréquation se fera, cette année encore, par un écrêtement d’autres dotations internes à la DGF qui pourront être, pour certaines collectivités et singulièrement certaines communes, significatifs.

Au sein de la DGF s’opère donc un effort des collectivités les mieux dotées en direction des collectivités les moins bien dotées qui mérite d’être mis en lumière.

Le Rapporteur général se limitera, dans la présentation du présent article, à expliciter ces enjeux de manière globale, sachant que l’examen des articles 54, 56 et 57 du présent projet de loi portent plus spécifiquement sur la dotation forfaitaire et d’aménagement des communes ainsi que la dotation de péréquation des régions.

I.– UNE AUGMENTATION LIMITÉE DE LA DGF POUR FINANCER

LA PÉRÉQUATION ET LES CONTRAINTES INTERNES

Les options générales sur lesquelles a été bâtie la DGF pour 2012 restent les mêmes que l’année dernière :

– l’accroissement de la DGF doit être en priorité affecté à la péréquation ;

– l’augmentation mécanique de certaines dotations forfaitaires doit être, autant que possible, absorbée par des redéploiements internes.

A.– LES CONTRAINTES MÉCANIQUES CONTINUENT DE PESER SUR LE MONTANT TOTAL DE LA DGF

1.– Le recensement rénové entraîne une augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des départements

Depuis 2009, le dispositif de recensement rénové permet l’actualisation annuelle de la population à prendre en compte pour les dotations de l’État.

D’après les simulations de la DGCL, la population DGF des communes et des départements devrait augmenter de 0,6 %. Compte tenu de ces prévisions et des montants par habitant retenus, cette augmentation de la population devrait entraîner une augmentation de 40 millions d’euros de la dotation forfaitaire des communes et de 30 millions d’euros pour la dotation forfaitaire des départements. Ces augmentations étaient respectivement de 43 et de 35 millions d’euros l’année dernière.

2.– L’évolution de l’intercommunalité entraîne un surcoût similaire à celui de l’année 2011

La dotation d’intercommunalité évolue chaque année à la fois en fonction de la population DGF et de l’évolution des structures intercommunales.

MONTANT PAR HABITANT DE LA DOTATION D’INTERCOMMUNALITÉ

(en euros par habitant)

Communauté de communes à fiscalité additionnelle

20,05

Communauté de communes à FPU

24,48

Communauté de communes à FPU bonifiée

34,06

Communauté d’agglomération

45,4

Syndicat d’agglomération nouvelle

48,42

Communautés urbaines

60

D’après les prévisions de la DGCL, ces deux variables devraient entraîner en 2012 une augmentation de 90 millions d’euros, soit sensiblement le même montant que l’année dernière (89 millions d’euros).

D’après les chiffres fournis lors du Comité des finances locales du 8 février 2011, notre pays compte 2 611 EPCI à fiscalité propre, soit 10 de plus qu’en 2009 (3 communautés de communes et 7 communautés d’agglomération). Compte tenu de l’achèvement de la carte intercommunale projeté par la réforme des collectivités, il est cependant prévisible que ces chiffres évolueront beaucoup en 2012 et 2013 : l’impact d’une telle évolution sur la dotation d’intercommunalité sera probablement très important. Plusieurs élus ont d’ailleurs exprimé leurs craintes à ce sujet lors des dernières réunions du Comité des finances locales.

Le Rapporteur général estime donc que ce sujet, qui ne se pose pas immédiatement pour 2012, devra faire l’objet d’un travail particulier en vue de la préparation de la loi de finances pour 2013.

B.– LES FAIBLES MARGES DE MANœUVRE DOIVENT ÊTRE EXPLOITÉES EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION

Cette année, le Gouvernement prévoit d’affecter les nouvelles marges de manœuvre en priorité aux dotations de péréquation.

1.– L’augmentation de la DGF sera affectée en priorité à la péréquation des départements et des régions

L’augmentation de 0,2 % de la DGF se traduira en effet par une augmentation de 77 millions d’euros de l’enveloppe globale que le présent article prévoit explicitement d’affecter à la DGF des départements (64 millions d’euros) et des régions (13 millions d’euros).

Compte tenu de l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des départements à hauteur de 30 millions d’euros, le solde sera affecté à la dotation de péréquation des départements (34 millions d’euros) et des régions (13 millions d’euros). Le présent projet de loi, en restaurant les marges de manœuvre traditionnelles du Comité des finances locales, prévoit toutefois prudemment que celui-ci « peut majorer les montants consacrés à l’augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale ». En réalité, ce pouvoir consistera pour l’essentiel à répartir l’augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation entre la DPU et la DFM, car toute augmentation de l’enveloppe globale de la péréquation des départements devrait automatiquement être répercutée sur le montant global de la DGF et donc, compte tenu du mécanisme de l’enveloppe normée, sur les variables d’ajustement.

Ces deux augmentations, qui représentent un accroissement de respectivement 2,4 % et 7 % de l’enveloppe consacrée à la péréquation des départements et des régions, répondent à des préoccupations légèrement différentes :

– l’effort en direction des départements vise en effet à apporter une solution à la situation financière difficile dans laquelle se trouvent certains d’entre eux. L’abondement en faveur de la péréquation est d’ailleurs strictement identique en 2011 et en 2012, l’État recherchant dans ce domaine une certaine constance ;

– s’agissant de l’effort de péréquation en direction des régions, il est présenté par le Gouvernement comme une nécessité liée à la réforme du potentiel fiscal des régions et à son remplacement par un indicateur resserré de ressources fiscales. Cette modification se traduirait en effet par une augmentation du nombre de régions éligibles – entre 6 et 7 nouvelles régions suivant les options retenues – impliquant une augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation, ce qui devrait permettre d’éviter que les régions actuellement bénéficiaires ne soient perdantes dans la réforme.

S’agissant des régions, on rappellera que la progression limitée de la péréquation (6 millions d’euros) avait en 2011 été financée par un abattement sur la dotation forfaitaire, les régions assurant ainsi seules la progression de leur propre effort de péréquation.

En tout état de cause, on constate que l’ensemble des contraintes liées aux départements et aux régions sont financées par un abondement externe à la DGF, ce qui n’est pas le cas pour le bloc communal.

2.– L’effort de péréquation à destination des communes devra donc être financé par des redéploiements internes

En plus des 130 millions nécessaires pour couvrir l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d’intercommunalité, le Gouvernement prévoit, comme l’année dernière, de donner un coup de pouce en faveur de la péréquation des communes.

Ce coup de pouce, sans être explicitement prévu dans le présent projet de loi qui renvoie la décision au Comité des finances locales, serait de 110 millions d’euros (39 millions d’euros pour la DSR, 60 millions d’euros pour la DSU et 11 millions d’euros pour la DNP). Ces montants représentent une augmentation de respectivement + 4,6 % (DSU et DSR) et + 1,45 % (DNP).

Ces augmentations sont légèrement inférieures à celles de l’année dernière, puisque l’article 178 de la loi de finances pour 2010 avait fixé la progression de la DSU à 77 millions d’euros (+ 6,2 %) et celle de la DSR à 50 millions d’euros (+ 6,2 %).

Au total, le besoin de financement du bloc communal s’élève donc à 240 millions d’euros. Ce besoin de financement sera absorbé exclusivement par deux minorations au sein de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, sans peser au sein de l’enveloppe normée.

Ce montant devrait en effet être absorbé :

– par un écrêtement du complément de garantie à hauteur de 140 millions d’euros (contre 130 millions d’euros l’année dernière). Toutefois, les modalités de répartition de cet écrêtement entre les collectivités concernées seront très différentes de la solution retenue l’année dernière. En effet, en 2011, cet écrêtement avait été réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur à 0,75 fois la moyenne nationale au prorata de l’écart à cette moyenne ; ce mode de calcul avait entraîné une concentration de l’écrêtement sur les communes les plus importantes.

Cette année, cet écrêtement serait réparti entre les communes dont le potentiel fiscal par habitant serait supérieur à 0,9 fois la moyenne de leur strate, en proportion de l’écart à cette moyenne stratifiée ; cette solution conduira à mieux répartir cet écrêtement entre les communes en fonction de leur taille et de leur richesse ;

– par une minoration de la dotation de compensation de la suppression de la part salaire de la TP à hauteur de 100 millions d’euros. Au moment de la présentation du PLF 2011, une minoration de 98 millions d’euros avait également été prévue par le Gouvernement mais son examen par le Parlement s’était traduit, in fine, par un gel en valeur.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF

(en millions d’euros)

Collectivités

Contraintes / marges

Besoin de financement

Bloc communal

Recensement

+ 40

Intercommunalité

+ 90

Péréquation

+ 110

Écrêtement du complément de garantie

– 140

Abattement de la dotation de compensation

– 100

TOTAL

0

Départements

Recensement

+ 30

Péréquation

+ 34

TOTAL

+ 64

Régions

Péréquation

+ 13

Abattement de la dotation forfaitaire

0

TOTAL

+ 13

BESOIN DE FINANCEMENT TOTAL

+ 77

Source : DGCL

II.– CE BESOIN DE FINANCEMENT SERA ABSORBÉ PAR LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE

A.– UN ABONDEMENT EXTERNE EXCLUSIVEMENT DESTINÉ AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

Comme le Rapporteur général vient de le souligner, le bloc communal devra être, cette année, « autosuffisant » dans la mesure où la progression de la péréquation et de la part forfaitaire sera financée par la baisse de dotations versées aux communes touchées soit par la suppression de la part salaire de la TP soit par la réforme de la DGF opérée en 2004.

Tel n’est pas le cas pour les départements et les régions dont les contraintes, qu’elles soient mécaniques ou résultant d’un choix politique de péréquation, seront automatiquement répercutées sur les variables du périmètre.

À ce montant de 77 millions d’euros s’ajoutera par ailleurs celui de 12 millions d’euros résultant du prélèvement sur le FARU opéré l’an dernier. Le Rapporteur général avait en effet défendu un amendement opérant un prélèvement sur ce fonds majorant, en 2011, le montant de la DGF. Cette opération n’ayant été réalisée qu’en 2011, elle doit être neutralisée pour pouvoir déterminer la clé de passage entre la DGF de l’année 2011 et celle de l’année 2012.

Au total, le montant de l’abondement externe à répercuter sur les variables d’ajustement est donc de 89 millions d’euros.

B.– LA CLÉ DE PASSAGE DE L’ANNÉE 2011 À L’ANNÉE 2012 SUPPOSE LA PRISE EN COMPTE DE PLUSIEURS MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Afin de comprendre la clé de passage du montant inscrit en 2011 au montant inscrit en 2012, il faut intégrer dans le calcul les éléments suivants :

– outre le retraitement lié à l’abondement du FARU, le montant brut de la DGF de l’année 2011 doit être augmenté du montant de 115 millions d’euros qui, à l’initiative du Rapporteur général, a été reversé dans la DGF. Dans son projet initial, le Gouvernement avait en effet prévu de neutraliser la baisse de la dotation pour perte de base de TP pour le calcul de la clé de passage de l’année 2010 à l’année 2011.

La réforme de la taxe professionnelle a en effet supposé la transformation de dotation pour perte de base de TP en dotation pour perte de base de CET. Compte tenu de la diminution de l’assiette imposée, la dotation de compensation est automatiquement passée de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d’euros en 2011 ; cette baisse de 149 millions d'euros a été neutralisée par le Gouvernement – et donc sortie de l’enveloppe normée – alors qu’en toute logique, cette baisse devait être redéployée à l’intérieur de l’enveloppe normée.

Ces 149 millions ont donc été récupérés, 115 millions d'euros ayant servi à abonder la DGF et le reliquat ayant permis de soulager les variables d’ajustement du périmètre.

Formellement, le dernier alinéa de l’article 51 de la loi de finances pour 2011 a prévu la création d’un nouveau prélèvement sur recettes de 115 millions d’euros majorant la DGF.

À compter de l’année prochaine, ce PSR arrive à son terme mais le montant correspondant est définitivement intégré au montant de la DGF ;

– le montant de l’année 2012 doit en outre être diminué de 2,1 millions d’euros suite aux décisions des départements du Finistère, de la Sarthe et de la Vendée de mettre fin à l’exercice de certaines compétences dans le domaine de la santé ; les crédits ainsi prélevés majorent ceux du programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins ».

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2011–2012

(en millions d’euros)

 

Montants

DGF LFI 2011

diminution consécutive au retraitement du périmètre

PSR supplémentaire (redéploiement de la dotation pour perte de base)

41 307

– 42,8

+ 115

Total DGF 2011 pour le calcul DGF 2012

41 379,9

Majoration consécutive à la non reconduction du prélèvement FARU

+ 12

Minoration au titre de la recentralisation sanitaire

– 2,1

Majoration pour couvrir les nouvelles contraintes

+ 77

TOTAL inscrit à l’article 27 du présent projet de loi de finances

41 466,7

Source : DGCL

*

* *

La Commission adopte l’article 6 sans modification.

*

* *

Article 7

Non indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement et d’investissement

Texte du projet de loi :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au second alinéa de l'article L. 1614-1, les mots : « et au 1° du II de l'article L. 6173-9 » sont supprimés et les mots : « en 2009, 2010 et 2011 » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009 » ;

2° La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26 est remplacée par une phrase ainsi rédigée :

« À compter de 2011, cette évolution ne s’applique pas. » ;

3° Les deux dernières phrases de l’article L. 2334-32 sont supprimées ;

4° La dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2335-1 est remplacée par une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2011, cette évolution ne s’applique pas. » ;

5° La dernière phrase de l’article L. 3334-12 est remplacée par la phrase suivante : « Cette évolution ne s’applique pas à compter de 2009 » ;

6° Les articles L. 3334-16 et L 4332-3 sont ainsi modifiés :

a) Au troisième alinéa, les mots : « De 2009 à 2011 » sont remplacés par les mots : « À compter de 2009, » ;

b) Le quatrième alinéa est supprimé.

7° À la dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 4425-2 et à la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 4425-4, les mots : « À titre dérogatoire, cette » sont remplacées par les mots : « Cette » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011 » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009 ».

8° L’article L. 6364-5 est ainsi modifié :

a) Au début du cinquième alinéa, les mots : « En 2011, » sont remplacés par les mots : « À compter de 2011, » ;

b) Le sixième alinéa est supprimé.

II.– À la dernière phrase du dernier alinéa du I de l'article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, les mots : « À titre dérogatoire, cette» sont remplacés par les mots : « Cette » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011. » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009. ».

III.– Au premier alinéa du II de l'article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), les mots « L. 118-7 du code du travail « sont remplacés par les mots « L. 6243-1 du code du travail » et au dernier alinéa, les mots : « À titre dérogatoire, l’évolution » sont remplacés par les mots : « L’évolution » et les mots : « en 2009, en 2010 et en 2011. » sont remplacés par les mots : « à compter de 2009. ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’assurer le respect de l’objectif de stabilisation en valeur de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales en 2012, le présent article vise à suspendre l’indexation sur la progression de la DGF des dotations de fonctionnement suivantes : dotation générale de décentralisation (DGD), DGD pour la formation professionnelle, DGD de la collectivité territoriale de Corse, dotation de continuité territoriale de la collectivité territoriale de Corse, dotation spéciale instituteurs et dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. Le montant de ces dotations est stabilisé en valeur par rapport à 2011.

Par ailleurs, comme en 2009, 2010 et 2011, l’article stabilise en valeur les dotations d’investissement, indexées jusqu’en 2009 sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques. Cette stabilisation correspond à la norme appliquée à la somme des concours de l’État aux collectivités territoriales (« enveloppe normée ») indiquée précédemment. Elle permet également, par rapport aux règles appliquées jusqu’en 2009, de limiter la contrainte pesant sur l’évolution des autres composantes de l’enveloppe, au premier rang desquelles les compensations d’exonérations. Sont concernées par le dispositif prévu au présent article : la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), la dotation globale de construction et d’équipement scolaire (DGCES) allouée à la collectivité de Saint-Martin, ainsi que la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 et dont le montant en 2012 reste identique à celui de 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article gèle de manière pérenne plusieurs dotations de fonctionnement et d’investissement appartenant à l’enveloppe normée, de manière à ne pas alourdir la contrainte qui pèsera au final sur les variables d’ajustement.

Les dotations visées sont sensiblement les mêmes que celles visées l’année dernière : y a été ajoutée la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la LFI 2011 à partir de la fusion de la DGE des communes et de la DDR. Par ailleurs, le présent article ne fait plus référence à la dotation pour les titres sécurisés dont le gel a été voté l’année dernière de manière pérenne (alors que les autres ne l’ont été que pour l’année 2011).

Compte tenu du gel de l’enveloppe normée au moins jusqu’en 2014 et afin d’éviter de voter chaque année une disposition législative, le présent article prévoit un gel qui s’appliquera à compter de 2012 jusqu’à une éventuelle nouvelle intervention du législateur.

I.– LE POIDS DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT AU SEIN DE L’ENVELOPPE NORMÉE

A.– LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT

1.– Les dotations générales de décentralisation (DGD)

La DGD a été créée en 1983 en vue d’assurer un complément de financement de l'ensemble des compétences transférées (25). Elle est le solde entre les charges transférées et les impôts d’État qui ont eux-mêmes été transférés en compensation. Il s’agit d’une dotation globale et libre d’emploi. En réalité, il convient plutôt de parler de plusieurs DGD, puisqu’à la suite de l’intégration dans la DGF en 2004 de l’essentiel des montants versés aux départements et aux régions, seuls demeurent identifiables certains concours particuliers.

a) Les DGD de la mission Relations avec les collectivités territoriales

– Les dotations destinées à la Corse

La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse ainsi que la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont organisé le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse et conduit à l’émergence d’une DGD spécifique à cette collectivité. Par ailleurs, la loi du 13 mai 1991 a instauré parallèlement à la DGD une dotation de continuité territoriale visant à financer les obligations de service public définies par la collectivité territoriale en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l’île et le continent. Ces deux dotations sont retracées au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales.

– Les DGD de droit commun

Cette même mission retrace également la DGD résiduelle, obéissant au principe de compensation supplétive des transferts de compétences. Il s’agit de la somme de l’ensemble des concours particuliers créés ponctuellement (26) et des montants de DGD visant à compenser les transferts des actes I ou II de la décentralisation pour les communes, les départements et les régions.

Au sein de cet ensemble, il convient également de distinguer la DGD versée aux régions d’outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Dans la mesure où la TIPP ne s’applique pas dans ces régions, leur compensation est versée uniquement sous forme de DGD, qui perd de ce fait, pour ces collectivités, son caractère résiduel.

b) Les DGD « Formation professionnelle »

L’historique de la DGD Formation professionnelle prend sa source dans la création par les premières lois de décentralisation des Fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle. En effet, la dotation servait initialement à alimenter ces fonds. Elle est aujourd’hui retracée sur le programme 103 de la mission Travail et emploi.

Ici encore, l’appellation de dotation est trompeuse tant les compensations sont multiples. Elles résultent du transfert progressif de 1983 à 2004 de nouvelles charges de l’État vers les régions.

2.– Les autres dotations indexées comme la DGF

a) La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

La DSI a été créée par l’article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l’indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C’est pourquoi la DSI est diminuée chaque année, après indexation, pour tenir compte du nombre exact d’instituteurs bénéficiaires d’un droit au logement.

b) La dotation « élu local »

La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu des dispositions relatives à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, aux autorisations d'absence et à la formation. La dotation « élu local » vise à assurer, aux petites communes rurales, les moyens financiers adaptés à la mise en œuvre de ce statut de l'élu.

c) Le fonds « catastrophes naturelles »

L’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains événements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu’importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d’une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu’ils justifient la mise en œuvre de la solidarité nationale. L’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

d) La dotation pour les titres sécurisés

La dotation pour les titres sécurisés a été créée par l’article 136 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), dans l’objectif d’indemniser les communes équipées par l’État en stations d’enregistrement des demandes et remise des titres d’identité et de voyage sécurisés, pour l’activité générée par les demandes de titres émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d’implantation. Il s’agit d’une compensation forfaitaire et annuelle versée aux communes disposant de tels équipements au 1er janvier de l’année en cours. Son montant, indexé comme la DGF, s’élève ainsi en 2010 à 5 030 euros par an et par station.

B.– LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT

Les concours de l’État aux dépenses d’équipement des collectivités locales sont répartis sur trois types de supports : des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales gérés de façon déconcentrée à l’échelle départementale, des prélèvements sur les recettes de l’État répartis sous forme d’enveloppe dite « fermée » en fonction de critères légaux (DRES et DDEC) et des prélèvements sur les recettes de l’État ayant un caractère évaluatif, le versement à chaque collectivité étant fonction de paramètres non budgétaires mais fixés par la loi. Les dotations entrant dans les deux premières catégories sont concernées par la présente mesure.

1.– Les subventions dont la gestion est déconcentrée

Il s’agit de la dotation globale d’équipement, elle-même décomposée en DGE des communes et DGE des départements dont les régimes diffèrent, et de la dotation de développement rural (DDR), la DGE des communes et la DDR ayant été fusionnées en LFI pour 2011 au sein de la DETR. Ces dotations doivent normalement évoluer chaque année comme la FBCF des administrations publiques.

2.– Les concours en faveur des équipements scolaires

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. La loi de finances pour 2008 n’a pas modifié la règle d’indexation des masses de la DRES et de la DDEC, qui demeure l’évolution de la FBCF des administrations publiques. En revanche, les deux dotations sont devenues des prélèvements sur les recettes de l’État. Par ailleurs, l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 a organisé le financement des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy et fixé les modalités de calcul et d'attribution d’une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES), prévue en faveur de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au titre des collèges et lycées transférés par le département et la région de Guadeloupe.

3.– Les concours dépourvus de pilotage 

Deux autres prélèvements sur recettes sont versés en section d’investissement sur les budgets des collectivités territoriales. Ils partagent la caractéristique d’être inscrits sous forme évaluative dans le budget de l’État, puisqu’il ne s’agit pas d’enveloppe normée. In fine leur total réel n’est inscrit qu’en loi de règlement après constatation en exécution des effets de la loi. Il s’agit du FCTVA et du produit des amendes de police.

II.– LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL PÉRENNE TIRANT LES CONSÉQUENCES DE L’ENVELOPPE NORMÉE

A.– UN GEL PÉRENNE DES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ET D’INVESTISSEMENT

Le présent article prévoit de geler de manière pérenne toutes dotations qui n’avaient, dans la LFI 2011, été gelées que de manière transitoire. Le tableau ci-dessous récapitule les dotations ainsi visées en précisant les alinéas du présent article procédant à leur gel ainsi que leur montant reconduit en 2012.

DOTATIONS GELÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

(en millions d’euros)

Noms de la dotation

alinéa opérant le gel

Montants 2012

Dotation générale de décentralisation (mission RCT)

1° du paragraphe I

1 513

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

2° du paragraphe I

26

Dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR)

3° du paragraphe I

615,7

Dotation « élu local »

4° du paragraphe I

65

DGE des départements

5° du paragraphe I

224,5

DDEC

6° du paragraphe I

326,3

DRES

6° du paragraphe I

661,2

Dotation générale de décentralisation (Corse)

7° du paragraphe I

40

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire de Saint-Martin

7° du paragraphe I

2,6

DGD formation professionnelle

Paragraphe III

1 702

Source : Documents budgétaires

B.– LE GEL DE CES DOTATIONS EST-IL SUFFISANT DANS LE CONTEXTE ACTUEL ?

Le Rapporteur général s’interroge toutefois sur ce gel en valeur des dotations de fonctionnement et d’investissement mentionnées ci-dessus, au vu du besoin de financement de la DGF qui pèse considérablement sur les composantes de la DGF elle-même ainsi que sur les compensations d’exonérations de fiscalité locale. En effet, une baisse relative de ces dotations pourrait permettre de soulager la DGF, notamment du bloc communal, ou encore de modérer la baisse des compensations d’exonérations de fiscalité locale, afin de financer un accroissement des sommes allouées à la péréquation.

Le Rapporteur général souligne en ce sens que les dotations de fonctionnement concernées par le présent article ne participent pas à la péréquation, certaines d’entre elles correspondant par ailleurs à des constantes historiques. À titre d’exemple, il est difficile de cerner l’impératif qui commande de minorer les compensations d’exonération de taxe foncière, plutôt que les vieilles compensations sous forme de DGD.

*

* *

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

Article 8

Reconduction du fonds de mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI)

Texte du projet de loi :

L’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, après les mots : « les départements », sont insérés les mots : « , à l’exception de celui de Mayotte », et à la seconde phrase, ainsi qu’aux 1°, 2° et 3° du I, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a.– Les mots « du transfert de compétence » sont remplacés par les mots : « des transferts de compétences » ;

b.– Les mots : « et, le cas échéant, de l’extension de compétences résultant » sont remplacés par le signe de ponctuation « , » ;

c.– Après les mots : « politiques d’insertion » sont ajoutés les mots : « et de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion » ;

3° Le III est ainsi modifié :

a.– À la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « revenu minimum d’insertion dans les départements d’outre-mer et le nombre cumulé au niveau national de bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et de bénéficiaires du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles diminué du nombre total de bénéficiaires du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du même code » sont remplacés par les mots : « montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles dans les départements d’outre-mer et le nombre total de bénéficiaires de ce même montant forfaitaire » ;

b.– À la seconde phrase du deuxième alinéa, après les mots : « revenu minimum d’activité » sont insérés les mots : « , d’une part, et du transfert de compétence résultant de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 et de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 précitées, d’autre part » ;

c.– Au troisième alinéa, les mots : « du transfert de compétence » sont remplacés les mots : « des transferts de compétences », les mots : « précitée et de l’extension de compétence résultant » sont remplacés par le mot : « et », et après les mots : « 1er décembre 2008 », le mot : « précitée » est remplacé par le mot : « mentionnées ci-dessus » ;

4° Le IV est ainsi modifié :

a.– Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Le montant de cette quote-part est égal au montant cumulé des crédits attribués à chaque département d’outre-mer en 2011 au titre de la répartition de la troisième part réalisée cette même année. Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer par application du rapport entre le nombre total des contrats d’insertion par l’activité mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles, des contrats d’accompagnement dans l’emploi mentionnés à l’article 5134-20 du code du travail et des contrats d’accès à l’emploi mentionnés à l’article L. 5522-5 du même code, constaté dans chaque département d’outre-mer, au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est réalisé, et le même nombre total constaté à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer. Ces nombres de contrats sont constatés par le ministre chargé du travail. » ;

b.– Au troisième alinéa les mots : « constatés au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est opéré par le ministre chargé de l’action sociale dans chaque département de métropole » sont remplacés par les mots : « constaté par le ministre chargé du travail, dans chaque département de métropole, au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est réalisé » ;

5° Aux premier et troisième alinéas du V, les mots : « du transfert de compétence réalisé » sont remplacés par les mots : « des transferts de compétences réalisés », les mots : « précitée et de l’extension de compétence opérée » sont remplacés par le signe de ponctuation : « , » et, après les mots : « 1er décembre 2008 », le mot « précitée » est remplacé par les mots : « et par l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnées ci-dessus » ;

6° Il est ajouté un VI ainsi rédigé :

« VI.– Il est procédé aux éventuelles régularisations à réaliser sur le montant d’une ou plusieurs des parts prévues aux II, III et IV, attribué à un ou plusieurs départements au titre d’un précédent exercice, lorsque les données prises en compte pour répartir les crédits de cet exercice sont ultérieurement rectifiées, notamment en application d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée.

« Les sommes nécessaires aux régularisations sont prélevées sur les crédits de l’exercice en cours affectés aux parts auxquelles se rapportent ces régularisations, avant leur répartition entre les départements bénéficiaires ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet la reconduction en 2012 du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), créé par l’article 37 de la loi de finances pour 2006. L’article 14 de la loi de finances rectificatives pour 2006 a doté ce fonds de 500 millions d’euros et limité la mise en œuvre de ce dispositif à la période 2006-2008. Il a ensuite été reconduit à trois reprises : en 2009, par l’article 47 de la loi de finances pour 2009, en 2010, par l’article 46 de la loi de finances pour 2010 et, en 2011, par l’article 50 de la loi de finances pour 2011.

Le FMDI étant réparti à partir de données recensées au cours de l’année qui précède celle de son versement, la proposition de reconduction de ce fonds comporte plusieurs dispositions de coordination permettant de prendre en compte la généralisation au 1er janvier 2011 du revenu de solidarité active dans les DOM, qui s’est accompagnée dans ces territoires de la mise en œuvre, selon un régime particulier, du contrat unique d’insertion. La principale disposition proposée vise ainsi à modifier les critères retenus pour la répartition entre les DOM de la quote-part leur revenant au sein de la part insertion (prise en compte des contrats d’accès à l’emploi et des contrats d’insertion par l’activité, réservés à l’insertion des allocataires du RSA installés dans les DOM, et des contrats d’accompagnements dans l’emploi existant déjà en métropole et mis en œuvre dans les DOM selon le même régime juridique).

Par ailleurs, il est apparu nécessaire de prévoir des dispositions légales permettant de régulariser les dotations des départements lorsque de nouvelles données, utilisées pour la répartition de chacune des parts du fonds et présentant des garanties de sincérité, sont portées à la connaissance de l’État, notamment dans le cadre de recours administratifs ou contentieux dirigés contre les montants de dotations notifiés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article reconduit, pour l’exercice 2012, le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), doté chaque année de 500 millions d’euros et destiné à soutenir l’effort financier des départements en faveur de l’insertion.

Cette reconduction prend en compte la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans les départements d’outre-mer (DOM), à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est aussi proposé de retenir de nouveaux critères de répartition – en tenant compte de l’instauration de nouvelles formes de contrats aidés – afin de répartir les crédits des quotes-parts spécifiques aux DOM.

En outre, un mécanisme de régularisation des dotations versées aux départements est introduit afin de prévenir les conséquences éventuelles de recours contentieux.

I.– LE SOUTIEN DE L'ÉTAT AUX DÉPARTEMENTS POUR LA GESTION

DES POLITIQUES D'INSERTION EST RÉITÉRÉ POUR 2012

A.– UN DISPOSITIF NON PÉRENNE, DOTÉ DE 500 MILLIONS D'EUROS, PROROGÉ CHAQUE ANNÉE

1.– Un dispositif créé par la loi de finances pour 2006 dans le cadre du transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) aux départements

La création du fonds de mobilisation départementale (FMDI) est à replacer dans le contexte du transfert par l’État aux départements de la gestion RMI, prévu par la loi du 18 décembre 2003. Ce transfert s’est traduit par l’attribution de l’État aux départements d’une partie des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont le montant minimum garanti correspondait à ses propres dépenses de RMI-RMA au 31 décembre 2003, soit 4 942 millions d’euros, conformément au principe de compensation intégrale prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

Compte tenu de l’effet de ciseau induit par l’augmentation plus rapide des dépenses transférées que des ressources de TIPP allouées en compensation du transfert de gestion du RMI, il a été décidé d’instituer ce fonds dont les objectifs ont par la suite été élargis :

– l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a, dans un premier temps, prévu la création du FMDI doté de 100 millions d’euros afin de renforcer les actions d’insertion des départements ;

– l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a modifié les règles de fonctionnement du FMDI prévoyant sa division en trois parts (compensation, péréquation et insertion), son prolongement à l’année 2008 et l’augmentation de son montant à 500 millions d’euros annuels.

Depuis, les lois de finances pour 2009, 2010 et 2011 ont chacune reconduit le FMDI pour une année supplémentaire.

2.– Un dispositif réorienté vers la compensation du transfert du revenu de solidarité active (RSA) aux départements

L’article 46 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) a adapté les objectifs du FMDI à l’entrée en vigueur du RSA dans les départements de métropole, au 1er juin 2009. Ces dispositions, prenant en compte les dépenses résultant de l’extension de compétence opérée par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA, ont fait évoluer les modalités de répartition de chacune des trois parts du FMDI et ont instauré un mécanisme d’écrêtement pour les départements surcompensés.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2010

(EN FRANCE MÉTROPOLITAINE)

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009**

2010

Nombre de bénéficiaires

1 124 576

1 028 050

1 005 205

1 316 387

1 373 749

Allocation brute*

5 380

5 405

5 322

5 844

6 657

Indus RMI-RSA*

73

101

122

106

79

Allocation nette avant déduction des apports de l’État

5 307

5 304

5 199

5 738

6 577

TIPP + FMDI

4 721

4 718

4 718

5 091

5 446

Charge nette

(après déduction des apports

de l’État)

586

586

482

646

1 131

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende :

n. d : non disponible.

* À compter de 2009, les dépenses de RSA socle majoré sont intégrées dans le montant de « l’allocation brute » et les indus correspondant également.

** Pour 2009, sont prises en compte pour les ressources (« TIPP+FMDI »), la part des départements de métropole de la compensation historique du transfert du RMI, le droit à compensation provisionnel ouvert en LFI 2009, les 7,7 M€ ouverts en LFI 2010, l’ajustement pour 2009 prévu par la LFI 2011 (38,53 M€) et le montant cumulé des crédits alloués aux départements de métropole au titre de la tranche 2009 du FMDI.

Le Rapporteur général avait déjà eu l’occasion d’expliquer, il y a deux ans, que les dépenses qui sont retenues pour la répartition de chaque tranche du FMDI, par symétrie avec le périmètre des charges transférées aux départements, étaient celles liées au RMI-RSA, au RMA et, depuis 2010, au RSA socle majoré en métropole.

Pour les départements d’outre-mer, les dépenses de RSA socle majoré ne sont intégrées qu’à compter de cette année sur la base des dépenses constatées au titre de l’année 2011 (cf. infra).

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2010

(DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER)

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

Nombre de bénéficiaires

154 177

156 096

149 428

149 691

140 183

Allocation brute

803

800

794

782

797

Indus RMI-RSA

4

11

19

16

15

Allocation nette avant déduction des apports de l’État

799

790

775

766

782

TIPP + FMDI

720

723

724

719

714

Charge nette

(après déduction des apports de l’État)

78

66

51

48

67

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende :

n.d : non disponible.

L’alinéa 1 du présent article poursuit l’effort d’accompagnement des départements par l’État dans la gestion de ces politiques d’insertion en prorogeant pour l’année 2012 l’existence du FMDI. Les sommes versées via le fonds permettront, cette année encore, de couvrir une part déterminante du déficit enregistré par les départements entre la recette transférée et la dépense exécutée.

B.– UNE DOTATION RÉPARTIE EN TROIS PARTS

Avant de détailler plus avant les nouvelles dispositions introduites par cet article, il est nécessaire de rappeler brièvement l’architecture de ce fonds, dont les crédits sont versés un an après l’exécution de la dépense servant de référence pour le calcul de la répartition.

Le FMDI, prévu par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, est ainsi divisé en trois parts :

● la 1ère part au titre de la compensation est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation ;

● la 2ème part au titre de la péréquation poursuit un objectif de péréquation entre les départements ;

● la 3ème part au titre de l’insertion est la part « originelle » du fonds et vise à activer les dépenses passives en encourageant les départements à faire preuve de performance dans ce domaine.

STRUCTURE DU FMDI SUR LES EXERCICES 2009–2012

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011 (prévision)

2012 (prévision)

 

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

%

M€

Compensation

50

250

40

200

40

200

40

200

40

200

40

200

40

200

Péréquation

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

Insertion

20

100

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

30

150

1.– La part au titre de la compensation

Le montant de la première part versée au titre de la compensation est égal, depuis 2007, à 40 % du montant total du fonds, soit 200 millions d’euros. Les crédits de cette part sont répartis entre l’ensemble des départements - métropolitains ou d’outre-mer – pour lesquels un écart positif est constaté entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation résultant pour ce département du transfert de compétence prévu par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003.

Montant de la 1ère part = (Dépenses 2011 – Droit à compensation) x Montant de la 1ère part

∑ (Dépenses 2011 – Droit à compensation)

2.– La part au titre de la péréquation

Le montant de la deuxième part versée au titre de la péréquation est égal à 30 % du montant total de ce fonds, soit 150 millions d’euros. Les crédits de cette part sont répartis entre les départements de métropole, après prélèvement d’une quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

● Détermination de la quote-part :

Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer pour lesquels il existe un écart relatif entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation, au prorata des écarts relatifs de l’ensemble des départements d’outre-mer.

Autrement dit, elle était calculée jusqu’à présent par application au total de la masse à répartir du rapport entre, d’une part, le nombre d’allocataires du RMI résidant dans les DOM et, d’autre part, le nombre total d’allocataires du RMI dans les DOM et des bénéficiaires du RSA socle diminué du nombre de bénéficiaires du RSA majoré constaté dans tous les départements en France. Avec l’entrée en vigueur du RSA dans les départements d’outre-mer au 1er janvier 2011, cette formule doit être actualisée pour les exercices 2012 et suivants.

Quote-part 2ème part = Masse totale 2ème part x Nombre RMI/RSA OM

Nombre RMI/RSA total

● Calcul de la seconde fraction de la deuxième part :

Le solde de la deuxième part est réparti entre les départements métropolitains sur la base d’un indice synthétique de ressources et de charges, défini par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales et constitué de la somme de :

– 25 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des départements et celui de chaque département, au titre de l’année précédente ;

– 75 % du rapport entre la proportion du nombre d’allocataires du RSA à la charge du département divisé par la population INSEE du département (en année N-1).

3.– La part au titre de l’insertion

Le montant de la troisième et dernière part au titre de l’« insertion » est fixé à 30 % du montant total du FMDI, soit 150 millions d’euros. Là encore, il est réparti entre les départements de métropole, après prélèvement des sommes nécessaires à la quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

● La quote-part réservée aux départements d’outre-mer :

Cette quote-part est répartie en proportion du nombre de bénéficiaires dans le département d’outre-mer des contrats aidés mentionnés ci-après, constaté au 31 décembre de l’année précédente, par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer.

La répartition de cette quote-part entre les départements d’outre-mer s’effectuait donc depuis son introduction en 2010 de manière indépendante de celle des départements métropolitains, en raison de l’absence de généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer.

Les contrats aidés pris en compte dans cette clé de calcul étaient :

– les primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles ;

– les contrats d’avenir, mentionnés à l’article L. 5134-35 du code du travail ;

– les contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) mentionnés à l'article L. 5134-74 du même code ;

– les contrats conclus dans le cadre de l’expérimentation de la réforme des contrats aidés, conduite sur le fondement de l'article 142 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006).

EFFECTIFS DES CONTRATS AIDÉS DANS LES DOM

Départements

Nombre de primes intéressement au 31/12/2009

Nombre de contrats d'avenir au 31/12/2009

Nombre de CI-RMA au 31/12/2009

Nombre de contrats conclus dans le cadre de l'expérimentation des contrats aidés au 31/12/2009

Guadeloupe

1 261

659

0

 

Martinique

1 950

6

0

 

Guyane

582

283

53

 

Réunion

4 445

54

0

7 677

Source : DARES

NB : Le département de la Réunion est le seul DOM qui a expérimenté la réforme des contrats aidés.

En 2011, les quatre départements d’outre-mer ont perçu 15,9 millions d’euros au titre de la part « insertion » du FMDI.

● La répartition du solde entre les départements de métropole :

Le solde de la troisième part est réparti entre les départements de métropole proportionnellement au nombre de contrats uniques d’insertion constaté dans le département par rapport à ceux constatés pour l’ensemble des départements de métropole.

Les crédits du FMDI pour 2011 seront définitivement répartis au mois de novembre, après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2010. Les tableaux ci-dessous détaillent la répartition opérée l’an dernier et celle – sur la base de données provisoire – qui le sera cette année.

RÉPARTITION DU FMDI VERSÉ EN 2010 (SUR LA BASE DES DONNÉES 2009)

(en millions d’euros)

 

Montant des dépenses de RMI/RSA et de RSA socle majoré pour 2009

Montant du droit à compensation résultant du transfert du RMI

Montant du droit à compensation du RSA socle majoré dû pour 2009
(au titre de 2009 résultant des LFI 2009 et 2010*)

Reste à charge des départements

Taux de couverture des dépenses par les droits à compensation

Montant du FMDI 2010 (réparti à partir des données de 2009)

Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départements

Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI)

 

a

b

c

d =a-(b+c)

e = (b+c) / a

f

g = a - (b+c+f)

h = (b+c+f) / a

Total

6 504

4 942

330

1 232

81,05 %

500

732

88,74 %

Métropole

5 738

4 273

330

1 135

80,22 %

450

685

88,07 %

Outre-mer

766

669

0

97

87,30 %

50

48

93,78 %

Source : direction générale des Collectivités locales

Légende : la répartition du FMDI ayant été réalisé en novembre 2010 et donc avant le vote de la LFI 2011, il n'a pas été possible d'intégrer les ajustements des droits à compensation prévus pour 2009 par le PLF 2011 en discussion à la même époque.

RÉPARTITION DU FMDI À VERSER EN 2011 (SUR LA BASE DES DONNÉES 2010)

(en millions d’euros)

 

Montant des dépenses de RMI/RSA et de RSA socle majoré en 2010 (provisoire)

Montant du droit à compensation résultant du transfert

du RMI

Montant du droit à compensation du RSA socle majoré dû pour 2010 (résultant des LFI 2010 et 2011)

Reste à charge

des départements

Taux de couverture des dépenses par les droits à compensation

Montant du FMDI 2011 (qui sera réparti à partir des données de 2010) Répartition provisoire

Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départements

Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI)

 

a

b

c

d =a- (b+c)

e = (b+c) / a

f

g = a - (b+c+f)

h = (b+c+f) / a

Total

7 359

4 942

719

1 698

76,92 %

500

1 198

83,71 %

Métropole

6 577 

4 273

719

1 585

75,89 %

455

1 131

82,80%

Outre-mer

782

669

0

113

85,57 %

45

67

91,37 %

Source : direction générale des Collectivités locales

4.– La part complémentaire au titre de l’écrêtement

Introduite par l’article 46 de la loi de finances pour 2010, la part d’écrêtement vise à assurer une juste allocation de la ressource et à éviter la création d’un effet d’aubaine pour les départements surcompensés du fait de l’attribution du FMDI.

Ce mécanisme est appliqué aux départements qui reçoivent un montant de ressources, constitué du droit à compensation et de la dotation FMDI, supérieur au montant de leurs dépenses exposées au titre des politiques d’insertion. Sans affecter le droit à compensation, les sommes prélevées sont réparties entre les départements supportant une dépense nette à leur charge au prorata du montant de cette dépense.

Selon une première répartition réalisée à partir de données provisoires, trois départements seraient concernés par l’écrêtement : les départements des Bouches-du-Rhône, de la Corse-du-Sud et de la Haute-Corse. Le montant total provisoire des sommes écrêtées s’élèverait à 7,26 millions d’euros. Ces départements subiraient un écrêtement total, le montant de leurs droits à compensation étant à lui seul supérieur à celui des dépenses.

II.– AU DELÀ D’UNE SIMPLE RECONDUCTION, LE CADRE JURIDIQUE

ET LES MODALITÉS DE RÉPARTITION DU FMDI SONT ADAPTÉS

AUX ÉVOLUTIONS RÉCENTES

A.– L'ACTUALISATION DE LA CLÉ DE CALCUL DE LA QUOTE-PART DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

1.– Les conséquences de l'entrée en vigueur du RSA au 1er janvier 2011 outre-mer

Le présent article adapte les modalités de répartition du FMDI à la généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer.

a) La modification des modalités de calcul de la première part « compensation » et de la quote-part outre-mer de la deuxième part « péréquation » du fonds

Les alinéas 3 à 6 du présent article (2°) modifient le II de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales afin d’adapter le calcul de la première part au titre de la compensation. Ils intègrent dans la formule du droit à compensation la hausse des dépenses exposées par les départements d’outre-mer au titre de l’extension de compétences prévue par l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 généralisant le RSA en outre-mer au 1er janvier 2011.

De même, les alinéas 7 à 10 (3°) adaptent, au sein du III du même article, les éléments de calcul de la quote-part réservée aux départements d’outre-mer au titre de la part « péréquation » du fonds sans toutefois modifier la répartition du solde revenant aux départements de métropole :

– l’alinéa 8 intègre la généralisation du RSA dans la formule de la quote-part elle-même. Désormais, la quote-part est calculée en rapportant le nombre de bénéficiaires du RSA socle (mentionné à l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles) en outre-mer au nombre total de bénéficiaires au niveau national ;

– l’alinéa 9 en tire les conséquences au niveau la répartition de la quote-part opérée entre les départements d’outre-mer pour lesquels il existe un écart relatif entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation. Une référence à l’extension de compétences résultant de la loi du 1er décembre 2008 et de l’ordonnance du 24 juin 2010 est ainsi ajoutée ;

– l’alinéa 10 assure la coordination sans remettre en cause les modalités de répartition du solde de la part « péréquation » entre les départements de métropole.

b) Le cas particulier du département de Mayotte

Conformément au pacte de départementalisation, le RSA est mis en place à Mayotte à compter du 1er janvier 2012, pour un montant représentant environ le quart de ce qu’il représente en métropole ou dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

En application de l’article 30 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte, cette extension se réalisera par voie d’ordonnance, avec la possibilité d’introduire un partage du financement de cette allocation identique à celui existant dans les autres départements : le département de Mayotte supporterait la partie RSA socle (uniquement le montant forfaitaire, le montant forfaitaire majoré et le RSA jeunes n’étant pas mis en œuvre en 2012) et l’État la partie RSA activité.

Du fait du décalage d’un an entre la prise en compte des dépenses et le versement des crédits qui caractérise le FMDI, la situation de Mayotte ne pourra pas être prise en compte avant le projet de loi de finances pour 2013, sous réserve que le fonds soit reconduit.

Par conséquent, l’alinéa 2 du présent article (1°) exclut logiquement Mayotte des départements éligibles aux crédits du FMDI en 2012.

La situation est identique pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy : en l’absence de mention expresse à l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territorial, ces trois collectivités d’outre-mer ne bénéficient pas des crédits du FMDI.

Le Rapporteur général estime cependant qu’il pourrait être envisagé de rendre ces trois collectivités éligibles au fonds, dès lors que les services en charge du recensement des données utilisées pour la répartition de ces crédits seront en mesure de renseigner leurs situations respectives.

2.– La prise en compte des nouvelles formes de contrats aidés dans la détermination de la quote-part de la troisième part « insertion » et sa répartition

Le présent article, s’il ne modifie pas l’architecture générale du FMDI, tire les conséquences de l’entrée en vigueur du contrat unique d’insertion (CUI) en outre-mer au 1er janvier 2011.

Les alinéas 11 à 14 (4°) prennent en compte les nouvelles formes de contrats aidés dans la détermination et la répartition de la troisième part et, au sein de celle-ci, de la quote-part outre-mer.

Le Rapporteur général rappelle que l’absence du RSA dans les départements d’outre-mer avait justifié en loi de finances pour 2010 la mise en place de cette quote-part au sein de la troisième part. La généralisation du RSA en outre-mer aurait logiquement dû conduire à supprimer cette quote-part et à répartir la troisième part « insertion » selon des critères communs à tous les départements – de métropole et d’outre-mer.

Toutefois, cette généralisation s'accompagne de la mise en place de dispositifs spécifiques aux départements d’outre-mer – les contrats d’accès à l’emploi et les contrats d’insertion par l’activité – qui sont réservés notamment aux allocataires du RSA installés dans ces territoires. Faute de disposer d’une clé de calcul commune, s’appuyant sur les mêmes contrats aidés, il est indispensable de maintenir une quote-part outre-mer de la part « insertion » du FMDI et d’intégrer ces deux types de contrats aidés pour sa répartition.

Cette quote-part sera désormais répartie en proportion du nombre de bénéficiaires (27) des contrats suivants, constaté au 31 décembre de l’année 2011, dans chaque département d’outre-mer par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer :

– contrats d’insertion par l’activité (CIA), mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles ;

– contrats d’accès à l’emploi propres aux départements d’outre-mer (CAE-DOM), mentionnés à l’article L. 5522-5 du code du travail ;

– et contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE), mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail.

Compte tenu des modalités de répartition du solde de la troisième part « insertion », qui s’effectue proportionnellement sans référence au droit à compensation, il n’y a pas lieu de procéder aux mêmes adaptations que pour le solde de la deuxième part.

Enfin, l’alinéa 15 du présent article (5°) tire les conséquences des modifications opérées sur les trois parts du FMDI en adaptant le mécanisme d’écrêtement introduit par la loi de finances pour 2010.

B.– LE RÈGLEMENT DES LITIGES RELATIFS À LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DU FONDS

1.– la mise en place à titre préventif d’un cadre juridique pour d’éventuelles régularisations

La nouveauté du dispositif défini par le présent article vient de la possibilité pour le Gouvernement de procéder à des régularisations des montants attribués à un ou plusieurs départements au titre d’un exercice précédent.

En effet, les alinéas 16 à 18 (6°) complètent l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales par un nouveau paragraphe VI.

L’alinéa 17 prévoit ainsi qu’en application d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée dans un département réduisant le montant des dépenses exposées par ce dernier au titre du transfert de compétence résultant de la loi du 18 décembre 2003, il puisse être procédé à d’éventuelles régularisations.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, cette disposition se justifie par les recours administratifs et contentieux introduits récemment par les départements de la Seine-Saint-Denis et du Val-d’Oise. Ces deux collectivités contestent la répartition de la tranche 2010 du FMDI suite à la baisse de leur dotation entre 2009 et 2010.

Interrogés, les services de la DGCL ont indiqué qu’ils sécurisaient, avant la répartition, la collecte des données avec les ministères contributeurs, en s’efforçant de faire converger les différentes sources de données – par exemple : le montant des dépenses de RSA socle et des dépenses de RSA socle majorés est obtenu après croisement des comptes de gestion des payeurs département aux transmis par la DGFiP, des comptes administratif retraités par l’outil DESL et des résultats de l’enquête de la DREES sur les dépenses sociales des départements – et en retenant des données qui ont fait l’objet d’une publication – comme le nombre de bénéficiaires du RSA, qui est mis en ligne sur le site Internet de la DREES.

2.– Les régularisations éventuelles seront opérées à l’intérieur de l’enveloppe du FMDI

Même si le Gouvernement a justifié les baisses de dotation et la fiabilité des données retenues, il lui est apparu nécessaire de prévoir une disposition qui permet de procéder à des régularisations sans porter atteinte à la dotation des autres départements.

En ce sens, l’alinéa 18 du présent article précise que la régularisation du montant d’une ou plusieurs parts du FMDI, attribuées à un ou plusieurs départements, se fera non sur l’exercice en cours mais bien sûr les exercices suivants. Plus précisément, si une rectification de la dotation d'une année N d'un département ou de plusieurs départements doit être réalisée en application d’une décision juridictionnelle, celle-ci interviendra l’année suivante ou plusieurs années après, sans toucher à la dotation de l'année N des autres départements.

Enfin, après avoir calculé le montant des crédits complémentaires nécessaires au rétablissement des droits d'un ou de plusieurs départements, ces crédits viendront en minoration du montant des crédits affectés à l'une des trois parts, avant de procéder à la répartition du FMDI de l’année au cours de laquelle un jugement est devenu définitif.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 70 de M. Thierry Carcenac.

M. Dominique Baert. Il s’agit de supprimer le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) dont la création, en 2006, a eu pour conséquence perverse de ne pas permettre une compensation intégrale des transferts de charge du RMI puis du RSA.

Après avis défavorable du rapporteur général, la commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 sans modification.

*

* *

Article 9

Évolution des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

Texte du projet de loi :

I.– Le 2.1.2 et le III du 5.3.2 de l’article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 sont complétés par deux alinéas ainsi rédigés :

« À compter de 2012, la compensation des pertes de recettes pour chacune des mesures d’exonération donnant lieu aux compensations visées à l’alinéa précédent est égale, pour chaque collectivité ou groupement doté d’une fiscalité propre, au produit de la valeur ajoutée imposable au titre de l’année précédant celle du versement de la compensation, localisée en application du III de l’article 1586 octies du code général des impôts, et exonérée en application de cette mesure pour la part revenant à la collectivité ou à l’établissement public doté d’une fiscalité propre bénéficiaire en application de ces mêmes mesures, par le taux mentionné au 2 du II de l’article 1586 ter du même code.

« Au titre de 2012, à l’exclusion des compensations des exonérations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises correspondant aux exonérations de cotisation foncière des entreprises mentionnées aux articles 1466 C et 1466 F du code général des impôts et au II de l’article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, les compensations calculées selon les modalités prévues à l’alinéa précédent sont minorées par application des taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, mentionnés à l’article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales, et du taux de minoration prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. ».

II.– A. Le code général des collectivités territoriales est modifié comme suit :

1° L'article L. 2335-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliquées les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-XXXX du ZZ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° L'article L. 3334-17 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

B. Les articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

C. Le dernier alinéa du IV de l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

D. Le cinquième alinéa du II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

E. 1° Le dernier alinéa du A du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances et du A du III de l'article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine sont complétés par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° Le cinquième alinéa du III de l'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

F. Le dernier alinéa du IV de l'article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt ainsi que le dernier alinéa du II de l'article 137 et du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux sont complétés par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

G. Le dernier alinéa du IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2008, 2009, 2010 et 2011, est minorée par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

H. Le dernier alinéa du B de l’article 4 de la loi du 14 novembre 1996 mentionnée ci-dessus, du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et du B du III de l'article 27 de la loi du 1er août 2003 mentionnée ci-dessus, ainsi que le huitième alinéa du III de l'article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) et le neuvième alinéa du B du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 mentionnée ci-dessus sont complétés par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010 et 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

I. Le dernier alinéa du I du III de l’article 51 de la loi de finances n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 pour 2011 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, le montant de la même dotation, à laquelle est appliqué le taux d’évolution fixé pour 2011, est minoré par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

J. Le 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du XVIII est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2012, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des départements, du taux d’évolution fixé pour 2011 et du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

2° Le dernier alinéa du XIX est complété par une phrase ainsi rédigée : « Au titre de 2012, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments avant leur agrégation pour former la dotation au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse, du taux d’évolution fixé pour 2011 et du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. » ;

K. Le II de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un G ainsi rédigé :

« G. Au titre de 2012, les compensations calculées selon les A, B et C, auxquelles sont appliqués les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009, le E au titre de 2010 et le F au titre de 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012. ».

III.– A. Le taux d’évolution en 2012 des compensations mentionnées au troisième alinéa du I et au II correspond au ratio entre un montant total à retenir pour 2012 et le montant total à verser au titre de l’année 2011 pour l'ensemble de ces compensations en application des dispositions susmentionnées.

B. Le montant total, à retenir pour 2012 en application du A, est de 1 237 142 087 €, et il en résulte un taux de 14,5 %.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise :

– d’une part, à définir les modalités de calcul des allocations compensatrices d’exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) prévues en loi de finances pour 2010 et à distinguer la part de ces allocations compensatrices intégrée aux variables d’ajustement pour l’évolution de l’enveloppe normée des concours de l’État ;

– d’autre part, à l’instar de ce qui a été fait depuis 2008, à définir le taux de minoration de l’ensemble des compensations ajustables, afin d’assurer le respect de la norme d’évolution de l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Le I définit les modalités de calcul des compensations d’exonérations des dispositifs d’allégement de cotisation sur la valeur ajoutée prévus par la loi de finances pour 2010. Ces derniers représentent soit la poursuite des dispositifs d’allégement temporaire de taxe professionnelle qui n’étaient pas arrivés à leur terme au 31 décembre 2009 (§ 5.3.2 de la loi de finances initiale pour 2010), soit, dans certaines zones (zones de revitalisation rurale, zones franches urbaines, zone franche globale d’activité dans les départements d’outre-mer, et allégements spécifiques à la Corse), le bénéfice d’un allégement sur demande des entreprises, concomitant et proportionnel à celui dont elles peuvent bénéficier au titre de leur cotisation foncière des entreprises (§ 2.1.2 de la loi de finances initiale pour 2010).

Dans les deux cas, afin d’uniformiser les dispositions applicables à la contribution économique territoriale constituée de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, il est proposé d’étendre le statut d’allocations compensatrices ajustables en matière de cotisation foncière des entreprises aux allocations compensatrices de CVAE afférentes aux mêmes dispositifs d’allégement de fiscalité. Cela permet de maintenir un niveau d’allocations compensatrices ajustables suffisant en vue d’assurer la stabilisation de l’enveloppe des concours de l’État et comparable, dans son périmètre, à ce qui était mis en œuvre en matière d’allocations compensatrices d’exonérations de taxe professionnelle. Ainsi, toutes les allocations compensatrices d’exonérations de CVAE dites « de zone », sauf celles afférentes à des dispositifs d’allégements spécifiques à la Corse et aux départements d’outre-mer, intègrent le périmètre des allocations compensatrices ajustables, tel que défini au dernier alinéa du I. Ces allocations se voient donc appliquer les coefficients de minorations définis jusqu’en 2012.

Le II liste l’ensemble des autres allocations compensatrices d’exonération de fiscalité directe locale entrant dans le périmètre des variables d’ajustement, pour lequel la minoration au titre de 2012 s’applique :

– de A à E, les dispositifs concernant le foncier bâti ;

– F : dispositifs portant sur le foncier non bâti ;

– G et H : les dispositifs relatifs à la cotisation foncière des entreprises ;

– I : la dotation unifiée de compensation d’anciens allégements spécifiques à la taxe professionnelle au profit des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ;

– J : certains éléments des dotations pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale des départements et des régions ;

– K : pour les cas de substitution des établissements publics de coopération intercommunale aux communes pour le bénéfice des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale.

Le III définit le montant cible de ces allocations compensatrices ajustables pour 2012 permettant d’établir le taux de minoration pour 2012 à – 14,5 %. Ainsi, en 2012, les compensations seront calculées selon les règles propres à chacune, puis minorées par application du taux d'évolution précédant, éventuellement cumulé aux taux d’évolution définis depuis 2009, voire 2008.

De la même manière qu’en loi de finances pour 2011, dans la mesure où la détermination des compensations, généralement à bases évolutives, peut entraîner un écart entre les allocations réellement versées au titre de l’année 2012 et celles prévues en loi de finances initiale pour la même année, le taux d’évolution calculé ci-dessus sera ajusté pour prendre en compte cette différence afin de respecter l’enveloppe des crédits alloués aux collectivités territoriales.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article détermine les variables d’ajustements et fixe leur taux de minoration permettant de respecter le gel en valeur de l’enveloppe normée.

À cette fin, il reprend les mêmes variables d’ajustements que l’année dernière, lesquelles résultent des choix opérés dans la loi de finances pour 2008 et 2009. Du fait de la réforme de la fiscalité locale, l’architecture des dotations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale (FDL) auxquelles ces variables d’ajustement ont été intégrées a toutefois été très largement transformée.

La principale innovation du présent article consiste par ailleurs à élargir le périmètre de ces variables aux allocations de compensation d’exonération de CVAE en précisant leurs modalités de calcul.

Il prévoit enfin d’appliquer à l’ensemble de ces variables un taux de minoration de 14,5 %.

I.– VERS UN NOUVEL ÉLARGISSEMENT DES VARIABLES D’AJUSTEMENT

Par-delà la réforme de la fiscalité locale, dont les effets sur les dotations de compensation d’exonération ont été neutralisés au mieux dans les lois de finances pour 2009 et 2010, la politique constante depuis plusieurs années consiste à élargir autant que possible le nombre des allocations (28) faisant office de variables d’ajustement.

De cette façon, il est possible d’amortir les augmentations des autres composantes de l’enveloppe normée en évitant que le taux de minoration de ces dotations ne soit trop important.

A.– LES PRINCIPES ARRÊTÉS EN 2008 ET 2009 SERONT PRÉSERVÉS

Le périmètre des variables d’ajustement a fait l’objet d’une réforme d’envergure en 2008 et 2009 dont les principes ont été conservés malgré les changements liés à la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010 et 2011.

La nécessité d’élargir les variables permettant l’ajustement de l’enveloppe normée résulte en grande partie du contrat de stabilité instauré par l’article 36 de la loi de finances pour 2008, puis au gel en volume et en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités locales arrêtés successivement par l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et l’article 7 de la loi de programmation pour les années 2011 à 2014 ; ces dispositions, qui prévoient une stabilisation des concours financiers de l’État aux collectivités, supposent que les éventuelles augmentations de certains concours soient amorties par la baisse, à due concurrence, d’autres concours à l’intérieur d’une enveloppe dont les contours ont été adaptés l’année dernière.

1.– Les variables d’ajustement historiques ou issues de la réforme de 2008

a) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

La DCTP est un concours global de compensation de plusieurs exonérations de taxe professionnelle accumulées au fil du temps. Il s’agit de la variable historique ayant supporté l’ajustement des concours aux collectivités locales depuis 1996.

La DCTP a été instituée sous la forme d’un prélèvement sur recettes par l’article 6 de la loi de finances pour 1987 pour corriger les effets pervers du système antérieur de compensation :

– une très rapide croissance de la charge supportée par le budget de l’État, qui variait en fonction de la dynamique des bases et des taux votés par les collectivités ;

– une confusion, au sein du fonds national de péréquation de la TP (FNPTP), entre les mécanismes respectifs de compensation et de péréquation. Il a donc été simultanément décidé, en 1986, d’instituer la DCTP avec un mécanisme neutralisant, pour l’État, l’effet de l’évolution des taux décidés par les collectivités locales et de réformer le FNPTP en le déchargeant de ses tâches de compensation.

Après de multiples mouvements de périmètre, la DCTP a compensé, jusqu’en 2011, les allocations suivantes :

– la compensation du plafonnement du taux communal, instituée en 1983 ;

– la compensation de la réduction de la fraction des salaires prise en compte dans les bases de TP, également instituée en 1983 ;

– la compensation de l’abattement général de 16 % des bases de TP, prévue par l’article 6 de la loi de finances pour 1987.

La DCTP est, depuis 1996, indexée négativement de manière à assurer l’équilibre total de l’enveloppe décidée par la loi. De ce fait, la baisse de la DCTP a été très importante et progressive depuis sa création : de 1,7 milliard d’euros en 2000, elle est passée à 586 millions d'euros en 2010. Du fait de la réforme TP, qui a entraîné un changement de périmètre de la DCTP, elle est passée à 355 millions d'euros en 2011 avant d’être totalement supprimée cette année (29).

b) Les variables incluses en 2008 dans le contrat de stabilité

L’article 36 de la loi de finances pour 2008, tout en créant le contrat de stabilité, a transformé trois dotations de compensation en nouvelles variables d’ajustement.

– La première est l’allocation de compensation de la réduction des recettes imposables à la taxe professionnelle. L’article 26 de la loi de finances pour 2003 a instauré une réduction de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) imposables à la taxe professionnelle, afin de leur procurer un avantage fiscal comparable à la suppression en 2000 de l’assiette salariale pour les autres types de contribuables. Cette perte de recette a été compensée jusqu’en 2011 sous la forme d’un PSR spécifique, avec une indexation sur le taux de la DGF entre 2004 et 2007, date à laquelle elle s’élevait à 475,85 millions d'euros. Elle est ensuite devenue une variable d’ajustement et la loi de finances pour 2010 l’a abaissée à 282 millions d'euros. Suite à la réforme de la TP, elle s’est élevée à 171,5 millions d'euros en 2011. À compter de 2012, cette dotation disparaît mais le montant correspondant est intégré par la nouvelle DUCSTP (30).

– La seconde est l’allocation de compensation de l’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles décidée par l’article 9 de la loi de finances pour 1993. Cette exonération s’est appliquée dès 1993 pour la part régionale et sous forme progressive entre 1993 et 1996 pour les départements.

Ces exonérations ont été compensées dès 1993 aux collectivités territoriales concernées par l’attribution d’une dotation égale chaque année au produit des bases ainsi exonérées par le taux de TFNB de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements.

Le total de ces compensations s’élevait en 2007 à 315 millions d’euros ; la loi de finances pour 2010 l’a ramené à 203 millions d'euros, tandis que la loi de finances pour 2011, tirant les conséquences de la réforme de la TP, a supprimé cette allocation pour en intégrer le montant à la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (31).

– La dernière est la dotation de compensation au titre de la réduction pour création d'établissement (RCE) qui a fait l'objet, jusqu’en 2011, d'un prélèvement sur recettes distinct. Historiquement, cette réduction était partie intégrante du dispositif, plus large, de la réduction pour embauche et investissement (REI). À l'occasion de la réforme de la taxe professionnelle par l'article 44 de la loi de finances pour 1999, le dispositif REI a été supprimé sur deux années mais le volet RCE a été maintenu. Il consiste à exonérer de taxe professionnelle les établissements nouveaux en totalité l'année de leur création et de moitié l'année suivante.

Cette réduction a été compensée aux collectivités locales, comme la REI, par attribution de DCTP. Toutefois, le maintien de la RCE à compter de 2000 a conduit le législateur à lui réserver un sort distinct du reste de la DCTP. En outre, contrairement au reste de la DCTP, la part RCE évolue toujours en bases réelles, c'est-à-dire que la compensation versée à chaque collectivité est calculée en fonction de la perte de recettes résultant de l'exonération des bases notifiées pour l'année considérée.

La fraction RCE de la DCTP s’élevait en 2008 à 52,1 millions d’euros, en 2009 à 43 millions d’euros et en 2010 à 42,2 millions d'euros ; en 2011, la réforme de la TP a entraîné son changement de périmètre, de sorte que son montant est tombé à 7,6 millions d’euros. À compter de 2012, ce montant est intégré à la DUCSTP.

2.– Les compensations d’exonérations devenues variables d’ajustement en 2009

L'article 48 de la loi de finances pour 2009 a poursuivi la logique amorcée en 2008, en transformant toute compensation d'exonération de FDL en variable d'ajustement du périmètre. Il a néanmoins prévu plusieurs exceptions importantes à ce principe qui, en rétrécissant l'assiette des variables, alourdissent proportionnellement la charge de l'ajustement.

À ces exceptions près, l’ensemble des allocations présentées dans le tableau suivant, agrégées en loi de finances dans le PSR relatif aux « compensations d'exonérations de fiscalité locale », ont donc été transformées en variables d'ajustement.

Exonération compensée

Article du CGI

Taxe foncière sur les propriétés bâties

 

– Personnes âgées et personnes de conditions modestes

1390, 1391 et 1391 A

– Abattement de 30 % pour les logements situés dans les Zones Urbaines Sensibles

1388 bis

– Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation

1384 B, 1586 B et 1599 ter

– Exonération de cinq ans dans les zones franches urbaines

1383 B, 1383 C et 1383 C bis

– Exonérations de 10, 15, 20, 25 ou 30 ans des logements à caractère social

1384, 1384 A, 1384 B et 1384 C

– Exonérations : activités équestres

1382

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

 

– Terre agricole, part communale et EPCI (hors Corse)

1384 B bis

– Part du département de Corse

1586 E, 1599 bis

– Part communale sur les terres agricoles en Corse

1394 B

– Terrains plantés en bois

1395

– Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles

1395 D

– Natura 2000

1395 E

– Parcs nationaux dans les DOM

1395 F

Taxe d’habitation

 

– Personnes âgées ou de conditions modestes

1414

Taxe professionnelle

 

– Zone de redynamisation Urbaine (ZRU) et Zones franches urbaines (ZFU)

1466 A

– Zones de revitalisation rurale (ZRR)

1465 A

– Suppression de la part départementale en Corse

1586 bis

– Investissement dans les PME en Corse

1466 C

– Zone franche de Corse

1466 B et 1466 B bis

– Abattement de 25 % pour les établissements en Corse

1472 A ter

– Activités équestres

1450

L'article 48 de la loi de finances pour 2009 a toutefois prévu des exceptions à l'élargissement mentionné ci-dessus, concernant la taxe d’habitation, la Corse et la taxe sur le foncier bâti agricole.

a) La dotation de compensation de la taxe d’habitation

Cette compensation vise les exonérations mentionnées à l’article 1414 du code général des impôts, qui concernent : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ; les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés lorsque le montant de leurs revenus de l'année précédente n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du même code ; les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs sous la même condition de revenus ; les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence sous la même condition de revenus. Cette compensation est la plus importante de toutes, puisqu’elle représente 1 250 millions d'euros. L’exception est donc lourde du point de vue de la répartition de la charge de l’ajustement du périmètre, car elle diminue fortement l’assiette potentielle des variables.

Cette exception a été justifiée au nom d’une certaine forme de péréquation. En effet, les collectivités bénéficiant d’importants montants au titre de cette compensation sont celles dont de nombreux contribuables sont de condition modeste, puisqu’exonérés de taxe d’habitation. Il s’agirait donc d’une forme de péréquation, non pas à destination des collectivités défavorisées en tant que telles, mais des collectivités dont les habitants sont de condition modeste.

b) Les exonérations applicables en Corse

Ne sont pas incluses, depuis 2008, dans les variables d’ajustement les compensations de deux exonérations de taxe professionnelle applicables en Corse :

– l’exonération pour 5 ans des investissements réalisés, de 2002 à 2012, dans les PME ;

– l’exonération pour 5 ans de certains établissements existant en 1997 et des créations d’établissements intervenues entre 1997 et 2002, complétée par un système progressif de retour au droit commun, en trois ans, par application d’un abattement dégressif sur les bases exonérées (75 % la première année, puis 50 % et 25 %).

Les compensations afférentes à ces deux exonérations ne pèsent guère dans le total. La première représentait en 2009 une charge de 3,3 millions d'euros et se perpétuera jusqu’en 2017, dernière année d’exonération des derniers investissements éligibles. La seconde s’éteint en 2010. Déjà écartées de l’ajustement en 2009 et 2010, ces compensations ont vocation à s’éteindre à leur propre rythme.

c) La part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles

L’article 13 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a instauré une exonération obligatoire de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçue au profit des communes. Cette exonération a été compensée, dès 2006, par attribution d’une dotation égale, la première année, au produit des bases exonérées par le taux voté en 2005, puis indexée selon le taux de progression de la DGF.

Cette compensation, de 174,4 millions d’euros en 2011, continue d’être préservée du rôle d’ajustement dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers. Il faut en effet préserver les petites communes rurales pour lesquelles cette compensation représente des montants substantiels.

3.– Les conséquences multiples de la réforme de la TP sur les variables d’ajustement

La réforme de la TP a eu des conséquences multiples à la fois sur les allocations compensatrices et sur les dotations de compensation auxquelles elles se rattachaient.

a) La réforme TP a permis une rationalisation des allocations compensatrices

S’agissant des allocations, les principales conséquences sont les suivantes :

– certaines allocations préexistantes ont été supprimées, le législateur ayant préféré les assimiler à des pertes de recettes consécutives à la réforme de la TP ; à ce titre elles sont compensées par la nouvelle dotation de compensation de la réforme TP (DCRTP) qui, étant hors enveloppe normée, ne joue pas le rôle de variable d’ajustement : il s’agit de la compensation de la part départementale et régionale de la TP en Corse dont on rappellera qu’elle ne faisait pas office de variable d’ajustement avant la réforme ;

– de nombreuses allocations relatives à des impositions dont la collectivité bénéficiaire a changé ont « suivi » l’assiette transférée ; elles ont par conséquent également changé de bénéficiaire tout en restant des allocations « vivantes », c'est-à-dire évoluant en fonction des bases exonérées : il s’agit de l’ensemble des exonérations, mentionnées précédemment, relatives aux parts départementale et régionale de TH, de TFB et de TFNB, à l’exception de la part régionale de la TH (32). Le législateur a toutefois pris soin, en 2010 et 2011, d’opérer ces transferts sans modifier le périmètre des variables d’ajustement ;

– les allocations compensatrices relatives à des exonérations de TP ont été traitées de deux manières possibles : soit l’exonération était transposable à la nouvelle CET, auquel cas l’allocation a été maintenue, le plus souvent diminuée à proportion de la diminution d’assiette (allocation pour perte de base de TP, exonérations zonées) ; soit l’exonération n’était pas transposable et l’allocation correspondante a été gelée à son montant 2010 tout en restant une variable d’ajustement si tel était le cas en 2009.

b) La redistribution des impôts locaux a rendu nécessaire une nouvelle architecture des dotations de compensation

S’agissant des dotations dans lesquelles ces allocations sont regroupées pour en faciliter l’imputation budgétaire, la réforme TP a rendu nécessaire la mise au point d’une nouvelle architecture budgétaire :

– on rappellera d’abord que la réforme TP s’est traduite par la création de deux nouvelles dotations hors enveloppe normée : la DCRTP, qui vise à lisser le coût de la réforme, et la dotation reprenant la part des FDPTP relative aux communes défavorisées. Ces créations n’ont pas eu d’impact sur le périmètre des variables d’ajustement ;

– à l’intérieur de l’enveloppe normée, le législateur a progressivement démantelé la DCTP : la partie relative aux régions et aux départements a été intégrée à une dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale, tandis que la partie relative aux communes a intégré une nouvelle dotation, créée en loi de finances pour 2011, destinée à regrouper les compensations aux communes relatives à l’ancienne TP ;

– ainsi qu’il vient d’être indiqué, afin de compenser les départements et les régions de la perte de dotations de compensation relatives à des impôts qu’ils n’ont plus touchés en 2011 (TH, taxes foncières) et de la DCTP, le législateur a créé une dotation spécifique – la « dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale » – qui pérennise la compensation à son montant de 2010 ;

– afin d’améliorer la lecture du dispositif, les compensations versées aux communes pour les exonérations liées à l’ancienne TP ont été regroupées au sein d’une dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) ; elle regroupe la part communale de la DCTP et la part communale de la compensation pour réduction de recettes relevant des BNC ;

Pour synthétiser, il existait en 2009 quatre dotations de compensations dans lesquelles étaient regroupées les variables : la DCTP (y compris RCE), la dotation de compensation pour réduction de la fraction des recettes imposables à la TP, la dotation de compensation pour l’exonération des parts départementale et régionale de TFNB agricole et la dotation de compensation d’exonérations de FDL. Ces dotations étaient des variables pour la totalité de leur montant.

En 2012, il existe trois dotations de compensation d’exonération de FDL :

– la DUCSTP, qui regroupe les anciennes compensations d’exonération de TP des communes (DCTP hors RCE et réduction de BNC). L’ensemble de la dotation fait office de variable ;

– la dotation de compensation d’exonérations de FDL, à laquelle la part RCE de la DCTP a été rattachée en 2011, qui comprend l’ensemble des allocations de compensations « vivantes ». Dans cette dotation sont reprises comme variables celles qui l’étaient déjà en 2009, tandis qu’un compartiment de cette dotation comprend des allocations qui ne le sont pas (exonérations de TH et part communale de la TFNB agricole) ;

– une dotation pour transferts de compensations d’exonérations de FDL, qui retrace toutes les anciennes compensations des départements et des régions relatives aux impôts qu’elles ne touchent plus en 2011 (DCTP, dispositifs d’exonération de TH et de taxes foncières). Cette dotation comprend un compartiment regroupant des allocations ajustables (parts départementale et régionale de TFB et de TFNB) ainsi qu’un compartiment non ajustable (part départementale de la TH).

C.– LES VARIABLES D’AJUSTEMENT EN 2012

1.– Les variables existantes

Le tableau suivant synthétise les allocations compensatrices qui font office de variables d’ajustement avec la nouvelle dotation de compensation à laquelle elles ont, le cas échéant, été rattachées. Dans un souci de lisibilité, le montant des allocations non ajustables est également présenté.

L’ASSIETTE DES VARIABLES D’AJUSTEMENT EN 2012

(en millions d’euros)

Nom de la dotation

Composantes de la dotation

Montants 2011

Montant tendanciel 2012 (33)

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la DUCS-TP

Toutes les composantes sont ajustables :

– fraction communale de la DCTP ;

– réduction de la fraction imposable des BNC.

527,4

530

Dotation de compensation d’exonération de FDL (PSR)

Compartiment ajustable :

– TFB : abattement de 30 % logements en ZUS, logement faisant l’objet d’un bail à réhabilitation, immeubles professionnels dans les ZFU, personnes de condition modeste ;

– TFNB : terrains plantés en bois, terrains en zone Natura 2000 ou en zone humide ;

– CFE : RCE, exonération en ZRR, exonérations en ZRU et en ZFU.

315,5

430

Compartiment non ajustable :

 TFNB : exonération des terres agricoles (part communale), zone franche globale d’activité dans les DOM ;

 TFB : zone franche globale d’activité dans les DOM ;

 TH : personnes de condition modeste

 CFE : zone franche globale d’activité dans les DOM, zone franche en Corse, allègement des bases de 25 % en Corse, investissement PME en Corse

1 527,9

1 495

Dotation pour transfert de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

Compartiment ajustable :

– fractions des compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 en matière de TFNB et de TP par les départements ;

– fractions de compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 en matière de TFB, de TFNB et de TP par les régions.

463,1

470

Compartiment non ajustable :

 TH : compensations auparavant versées aux départements ;

 TFB : compensations auparavant versées aux régions ;

 TFNB : compensations auparavant versées aux régions et aux départements

484

478

Total des variables

 

1 306

1 430

Source : direction du Budget

Le tableau ci-dessus met en évidence l’évolution contradictoire des deux compartiments (ajustable et non ajustable) de la dotation d’exonération de FDL ; d’après les explications fournies par la direction du Budget, cette évolution s’explique :

– pour le compartiment non ajustable, par le moindre dynamisme des exonérations de TH pour les personnes de condition modeste constaté en exécution pour 2011, ce qui amène à réduire le montant prévisionnel pour 2012 ;

– pour le compartiment ajustable, par un dérapage du coût des exonérations de TFB bénéficiant aux personnes de condition modeste et aux immeubles situés en zone urbaine sensible ou faisant l’objet d’un bail à réhabilitation. De ce fait, le montant prévu en 2012 est, à l’inverse, prévu en forte hausse.

2.– La nouveauté introduite par le présent article : l’élargissement du périmètre aux allocations de compensation d’exonération de CVAE

Outre la reprise des variables d’ajustement antérieures, la principale innovation du présent article consiste, dans son premier paragraphe, d’une part à préciser les modalités de calcul, par collectivité, du montant de la compensation des pertes de recettes liées aux dispositifs d’exonération de CVAE et à transformer ces compensations en variables d’ajustement à compter de l’année 2012.

Cette innovation soulève naturellement la question de savoir comment les exonérations de CVAE accordées en 2011 aux entreprises ont été compensées aux collectivités locales ; d’après les informations fournies par la direction du Budget, ces exonérations ont bien été compensées mais à titre transitoire à partir du compte d’avance aux collectivités locales.

a) Les précisions relatives aux modalités de calcul individuel du montant de la compensation des pertes de recettes liées à la CVAE

L’article 2 de la loi de finance pour 2010 a prévu deux dispositifs distincts de compensation des pertes liées aux dispositifs d’exonération de CVAE.

Le premier (paraphe 2.1.2 de cet article) porte sur l’allègement de CVAE dont peuvent bénéficier, sur demande, les établissements qui bénéficient déjà d’une exonération (totale ou partielle) de CFE en dehors de toute délibération contraire de la commune ou de l’EPCI à fiscalité propre.

Le second (paragraphe 5.3.2 de cet article) porte sur l’allègement de CVAE dont peuvent bénéficier les entreprises au titre de la poursuite des dispositifs d’allègement temporaire de TP qui n’étaient pas arrivés à leur terme au 31 décembre 2009.

● Les allègements de CVAE liés aux allègements de CFE

Le 2.1.2 de l’article 2 de la loi de finances pour 2010 prévoit que l’État compense, chaque année, les pertes de recettes résultant, pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, de l’exonération de CVAE liée à l’exonération de CFE dont les établissements peuvent bénéficier – sur demande – en l’absence de délibération contraire d’une commune ou d’un EPCI à fiscalité propre.

Ce dispositif concerne l’ensemble des dispositifs d’exonération de plein droit de la CFE, à l’exception de quelques dispositifs spécifiquement visés par la loi de finances pour 2010 au bénéfice :

– des personnes qui louent leur habitation à titre de gîte rural ;

– des personnes qui louent ou sous-louent des meublés de tourisme ;

– des entreprises bénéficiant d’une exonération dans un bassin d’emploi à redynamiser ;

– des établissements qui bénéficient d’un abattement de leur base nette d’imposition à la CVAE du même montant que leur abattement de CFE en Guadeloupe, Guyane, Martinique ou à la Réunion (dans la limite de 2 millions d’euros de valeur ajoutée).

Par construction, sont donc concernées par la compensation les exonérations dites « zonées » :

– les zones de revitalisation rurale (exonération pendant 5 ans pour les créations ou extensions d’activités industrielles, de recherche ou de services) ;

– les zones franches urbaines (exonération pendant cinq ans dans la limite de 72 709 euros) ;

– le dispositif spécifique à la Corse (exonération pendant 5 ans pour les activités industrielles, commerciales ou artisanales) ;

– le dispositif spécifique aux départements d’outre-mer (abattement de CFE de 150 000 euros maximum pour les établissements existants au 1er janvier 2009).

● L’allègement de CVAE lié aux dispositifs temporaires de TP transposés à la CET

L’article 2 de la loi de finances pour 2010 prévoit par ailleurs, dans son paragraphe 5.3.2, la compensation par l’État des pertes de recettes résultant pour les collectivités territoriales et les EPCI des exonérations de CVAE afférentes à des établissements bénéficiant au 31 décembre 2009 d’une exonération ou d’un abattement temporaire de TP qui ne sont pas, à cette date, arrivés à leur terme.

Conformément à la loi de finances pour 2010, ces exonérations ou abattements ont été transposées à la CVAE pour la durée de la période d’exonération ou d’abattement restant à courir, pour le même montant abattu ou exonéré en 2009 ; ces allègements de TP transposés à la CVAE concernent :

– les zones de revitalisation rurale ;

– les zones de redynamisation urbaine (34);

– les zones franches urbaines ;

– le dispositif spécifique à la Corse ;

– le dispositif spécifique aux départements d’outre-mer.

Pour tous les dispositifs de compensation mentionnés ci-dessus, le premier alinéa du I du présent article précise les modalités de territorialisation de cette compensation, qui n’avaient, pour l’instant, pas été fixées dans la loi.

En toute logique, la territorialisation de la compensation d’une exonération de CVAE reprend les mêmes principes que la territorialisation de la CVAE elle-même, telle qu’arrêtée en loi de finances pour 2010 et 2011 (35) :

– en principe, la valeur ajoutée est imposée dans la commune d’implantation de l’établissement ; en cas d’entreprise disposant de plusieurs sites, la valeur ajoutée des différents sites est répartie entre les communes pour le tiers au prorata des valeurs locatives des immobilisations et pour les deux tiers en fonction de l’effectif employé ;

– une fois connue avec précision la valeur ajoutée rapportée à chaque commune, il est alors possible de déterminer, par commune, le montant exonéré en fonction de chaque dispositif décrit ci-dessus ;

– le montant ainsi obtenu est ensuite réparti entre les communes, les départements et les régions en reprenant les fractions de CVAE qui leur sont affectées (25 % aux régions, 48,5 % aux départements et 26,5 % au bloc communal).

b) La transformation des compensations d’exonération de CVAE en variable d’ajustement à compter de 2012

Le second alinéa du I du présent article « transforme » en outre les compensations d’exonérations mentionnées ci-dessus en variables d’ajustement de l’enveloppe normée.

Dans le strict respect des arbitrages opérés en 2009, la présente rédaction exclut toutefois de ces variables les dispositifs relatifs aux exonérations de CVAE en Corse et dans les départements d’outre-mer.

La budgétisation, au sein du PSR relatif aux compensations d’exonérations de FDL, de la compensation des exonérations de CVAE se traduit par conséquent par une mesure de périmètre globale de + 55 millions d'euros.

Ce chiffre global se décompose en deux compartiments :

– un compartiment non ajustable d’un montant de 24,4 millions d'euros correspondant aux exonérations applicables en Corse et dans les départements d’outre-mer ;

– un compartiment ajustable d’un montant, après minoration, de 30,5 millions d'euros.

Ce montant de 30,5 millions d'euros résulte de l’addition :

– d’un montant initial de 28,9 millions d'euros correspondant aux exonérations zonées (ZRR, ZRU, ZFU) dont la minoration a été cumulée sur les années 2009 à 2012, en prolongeant ainsi la logique antérieure de minoration des variables relatives à la TP. Cette minoration cumulée s’élève donc à – 39 % sur les quatre dernières années, le montant minoré étant par conséquent de 17,7 millions d'euros pour 2012 ;

– d’un montant de 12,8 millions d'euros lié aux exonérations de CFE pour création d’établissement. Selon la direction du Budget, le coût initial de la compensation de ces exonérations avait été mal anticipé pour l’année 2011 ; il a donc été décidé, pour 2012, d’ajuster le montant de la compensation en la traitant comme une mesure de périmètre, afin de ne pas faire peser cet ajustement sur les variables d’ajustement.

II.– LES MODALITÉS DE CALCUL DE L’AJUSTEMENT GLOBAL DU PÉRIMÈTRE

L’ajustement du périmètre, c'est-à-dire la baisse que le présent article propose d’appliquer aux variables, est égal à la différence entre l’ensemble de ces variables en valeur 2011 et le montant disponible pour le même ensemble dans le périmètre pour 2012, après progression de tous les autres concours.

L’article 51 de la loi de finances pour 2011 a fixé ce taux de minoration à - 7,43 % alors que le projet de loi initial tablait sur une minoration de 11,22 %. Cette moindre minoration a résulté, en particulier, du redéploiement à l’intérieur de l’enveloppe normée du retraitement de périmètre de la dotation de compensation de perte de base de TP pour un montant de 149 millions d'euros. Sur ce montant, 115 millions ont été redéployés dans la DGF tandis que le reste (34 millions d'euros) est venu soulager les variables d’ajustement.

A.– LE CALCUL DU TAUX DE MINORATION

Le taux de minoration des variables se déduit de l’ensemble des autres mouvements qui affectent les composantes de l’enveloppe normée ; les éventuels changements de périmètre ne sont, en revanche, pas reportés sur les variables.

Ces mouvements de périmètre affectent, cette année, la DGF à hauteur de 2 millions d'euros au titre de la recentralisation sanitaire et la dotation pour transferts de compensations d’exonérations à hauteur de 55 millions d'euros au titre des compensations d’exonérations de CVAE.

1.– Les contraintes pesant sur les variables d’ajustement

Ces contraintes sont de deux ordres : celles qui résultent de choix opérés en 2012 et celles qui résultent d’évolutions mécaniques.

Au titre des choix politiques, il faut mentionner en particulier l’augmentation de 77 millions d'euros de la DGF (+ 0,2 %). Compte tenu de la non-reconduction du prélèvement sur le FARU, l’impact de la DGF sur les variables est donc de 89 millions d’euros (36).

En outre, le Gouvernement a décidé d’abonder, cette année encore, le fonds CATNAT à hauteur de 20 millions d'euros en dépit d’une consommation très limitée (37). À l’inverse, le Gouvernement a décidé de ne pas abonder le fonds de soutien au redéploiement territorial des armées. Ce fonds, créé par l’article 173 de la loi de finances pour 2009, a été porté de 5 à 10 millions d'euros en 2010. Il bénéficie aujourd’hui d’importantes réserves qui justifient cet ajustement (38).

Au titre des évolutions mécaniques (positives ou négatives), il faut souligner :

– la baisse de 26 à 24 millions d'euros du PSR relatif à la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, qui s’explique par le départ progressif à la retraite dans le corps des instituteurs ;

– la dotation de compensation des pertes de base dont l’augmentation s’élève à 15 millions d'euros ;

– l’intégration au sein de l’enveloppe normée du coût lié à la mise en œuvre de la TGAP « Granulat » qui vient peser sur les variables d’ajustement.

2.– La détermination du taux de minoration

Le calcul mathématique du solde disponible pour les variables d’ajustement est relativement simple :

(TOTAL du périmètre) – (TOTAL des concours « actifs ») = TOTAL des variables

Ce calcul fait apparaître que le montant du total des variables, pour que le périmètre respecte le gel en valeur s’élèverait en 2012 à :

50 601 – 49 394 = 1 207 millions d’euros.

Ce solde disponible implique donc une baisse de 223 millions d'euros des variables d’ajustement par rapport à leur montant tendanciel pour 2012 (1 430 millions d’euros). Cette baisse est répartie de manière uniforme sur l’ensemble des allocations de compensation.

Pour faciliter la compréhension de l’ampleur de la minoration, le présent article fixe par ailleurs ce taux de minoration à – 14,5 %, qui correspond à la clé de passage entre le montant total des variables tel que chiffré dans la prévision d’exécution pour 2011 (1 447,8 millions d'euros) et le montant total des variables d’ajustement pour 2012 (y compris la mesure de périmètre de 30,5 millions d'euros liée aux exonérations de CVAE), soit un montant total disponible pour les variables de 1 237 millions d’euros en 2012.

CALCUL DE L’AJUSTEMENT NÉCESSAIRE SUR LES VARIABLES

(en millions d'euros)

 

LFI 2011

PLF 2012
Avant minoration

Mesures de périmètre

PLF 2012

 

Montants bruts

Minoration

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DGF

41 380

41 469

 

– 2

41 467

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DSI

26

24

   

24

Dotation élu local

65

65

   

65

PSR au profit de la CT de Corse et des départements de Corse

41

41

   

41

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

500

   

500

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

326

   

326

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

661

   

661

Fonds de solidarité catastrophes naturelles

0

20

   

20

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

3

3

   

3

Dotation de compensation des pertes de base

35

50

   

50

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale : compartiment non ajustable

484

478

   

478

Compensations d'exonérations de FDL (non ajustable)

1 528

1 495

 

+ 25

1 520

Dotation d’entretien des voiries municipales (TGAP granulats)

 

23

   

23

Variables d'ajustement

         

DUCSTP
(fusion DCTP des communes hors RCE et BNC)

527,4

 

447

 

447

Compensations d’exonérations de FDL (ajustable)

315,5

 

363

+ 30

393

Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de FDL : compartiment ajustable

463

 

397

 

397

TOTAL PSR du périmètre

46 354

45 155

     
           

DETR

616

616

   

616

Dotation globale d'équipement des départements

224

224

   

224

Dotation générale de décentralisation et DGC
(Mission RCT)

1 513

1 513

   

1 513

Dotation de développement urbain (DDU)

50

50

   

50

Dotation pour les titres sécurisés

19

19

   

19

Fonds de soutien « redéploiement territorial des armées »

10

0

   

0

Dotations Outre-mer

109

110

   

110

Subventions diverses

4

4

   

4

DGD Formation Professionnelle

1 702

1 702

   

1 702

TOTAL crédits du périmètre (AE)

         

Montant

         

TOTAL du périmètre gelé en valeur

50 601

49 394

   

50 653

Montant à répercuter sur les variables

   

1 207

1 237

 

B.– L’APPLICATION DE LA MINORATION AUX VARIABLES

Les II et III du présent article déclinent les modalités d’ajustement de chacune des variables. Elles consistent en l’inscription d’une règle de minoration dans chacun des dispositifs juridiques prévoyant une compensation d’exonération ajustée, ou dans chacune des dotations ajustées. Cette règle renvoie à un taux de minoration fixé par le présent article dans son IV.

En premier lieu, le II du présent article insère à nouveau le mécanisme de minoration dans les dispositifs respectifs de chacune des variables :

– les A, B et C l’insèrent dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des logements sociaux, logements pris à bail de réhabilitation ou faisant l’objet d’une convention de patrimoine avec les OPHLM ;

– le D l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des personnes de condition modeste ;

– le E l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des installations en zones franches urbaines ;

– le F l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPNB au titre des terrains plantés en bois, situés en zone humide ou dans un site Natura 2000 ;

– le G l’insère dans le calcul de la DCTP au titre de la réduction pour création d’établissement ;

– le H l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de CET pour les établissements en zone franche urbaine, de revitalisation rurale, ou de redynamisation urbaine ;

– le I l’insère dans la nouvelle DCUSTP (issue de la fusion de la DCTP et de la compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC versées aux communes et EPCI) ;

– le J répercute le mécanisme de minoration dans les deux dotations globales de compensation bénéficiant respectivement aux départements et aux régions, en ciblant en leur sein les compensations servant de variables.

Enfin, le K du III assure la coordination de cette minoration lorsque les compensations sont perçues par un EPCI en substitution de ses communes membres.

En second lieu, le III du présent article rappelle les modalités de calcul du total disponible pour les variables d’ajustement et du coefficient de minoration, et les établit à respectivement 1 237 142 087 euros et – 14,5 %.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 120 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement prévoit la minoration de 14,5 % des allocations compensatrices, mais il est injuste de sanctionner de la sorte toutes les communes, dont les plus pauvres d’entre elles. Je propose donc que soient exclues de ce dispositif les communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne nationale.

M. le rapporteur général. Avis défavorable car il faut tenir compte de la répartition interne de la DGF. Pour les communes, une réfaction de 140 millions sera opérée sur la part garantie de la dotation forfaitaire qui sera calculée au pro rata du potentiel financier. En seront exclues les communes dont ce dernier est inférieur à 90 % de la moyenne de leur strate. Les autres connaissant une baisse substantielle de DGF, il serait excessif d’y ajouter celle de la variable d’ajustement.

En outre, plus une commune dispose de l’ex-dotation de compensation de taxe professionnelle (DCTP) créée en 1986 – variable d’ajustement la plus importante – plus elle est riche : le système suscite donc en lui-même de la péréquation.

M. Charles de Courson.  Nous ne disposons d’aucune simulation.

M. le rapporteur général. La minoration est de 14,5 % pour tout le monde.

M. Charles de Courson. Les variations ne s’opèrent plus sur la DCTP mais sur différents abattements législatifs qui jusqu’ici étaient compensés par l’État. Comme ce n’est plus le cas, un problème d’équité se pose entre les communes.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission adopte l’article 9 sans modification.

*

* *

Après l’article 9

La Commission examine l’amendement I-CF 71 de M. Thierry Carcenac.

M. Jean Launay. Nous savons combien la situation financière de nombreux départements est difficile compte tenu des transferts de compétences leur conférant la responsabilité de la délivrance des allocations individuelles de solidarité telles que le RSA, l’allocation de parent isolé, la prestation de compensation du handicap et l’allocation pour l’autonomie. Nous proposons que soit mis en place un dispositif permettant d’assurer effectivement le financement au coût réel des prestations afin de ne pas obérer les capacités fiscales locales sur les ménages ainsi que l’activité économique des départements. Un tel dispositif, enfin, devrait couvrir les dépenses de mise en œuvre de ces prestations.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 10

Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Texte du projet de loi :

Le tableau du I de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :

«

RÉGION

Gazole

Supercarburants sans plomb

 
 

Alsace

4,69

6,65

 
 

Aquitaine

4,39

6,21

 
 

Auvergne

5,72

8,10

 
 

Bourgogne

4,12

5,82

 
 

Bretagne

4,72

6,67

 
 

Centre

4,27

6,05

 
 

Champagne-Ardenne

4,82

6,83

 
 

Corse

9,63

13,61

 
 

Franche-Comté

5,88

8,30

 
 

Île-de-France

12,05

17,04

 
 

Languedoc-Roussillon

4,12

5,84

 
 

Limousin

7,98

11,27

 
 

Lorraine

7,23

10,21

 
 

Midi-Pyrénées

4,68

6,61

 
 

Nord-Pas-de-Calais

6,75

9,55

 
 

Basse-Normandie

5,08

7,20

 
 

Haute-Normandie

5,02

7,11

 
 

Pays-de-Loire

3,97

5,63

 
 

Picardie

5,29

7,50

 
 

Poitou-Charentes

4,19

5,94

 
 

Provence-Alpes-Côte d’Azur

3,92

5,56

 
 

Rhône-Alpes

4,13

5,84

»

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à actualiser les fractions régionales de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) servant de support à la compensation financière des transferts de compétences aux régions prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Ces fractions tiennent compte de la compensation financière des charges nouvelles résultant pour les régions :

a) de la réforme du diplôme d’État d’infirmier (arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d’État d’infirmier), se traduisant par une baisse de la compensation (– 1 113 461 €) au titre de la troisième et dernière année de mise en œuvre de cette réforme ;

b) de la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute (arrêté du 5 juillet 2010 relatif au diplôme d’État d’ergothérapeute), se traduisant pour certaines régions par une hausse de la compensation (+ 34 897 €) au titre de la deuxième année de mise en œuvre de la réforme.

Ces dispositions ne s’appliquent pas aux régions d’outre-mer. En effet, les charges nouvelles qui leur incombent sont compensées, depuis la régionalisation de l'assiette de TIPP en 2006, via un abondement de leur dotation générale de décentralisation (DGD), et non par transfert de TIPP car cette taxe n’est pas en vigueur outre-mer.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il tire ainsi les conséquences des mesures réglementaires suivantes :

– la réforme du diplôme d’État d’infirmier (arrêté du 31 juillet 2009) ;

– la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute (arrêté du 5 juillet 2010).

Ces deux mesures ont entraîné une augmentation des charges engagées par les régions en modifiant l’exercice de leur compétence en matière de financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.

Cet article met donc en œuvre le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu’il résulte de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d’une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté.

Pour rappel, la TIPP n’étant pas perçue dans les régions d’outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).

I.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D’ÉTAT D’INFIRMIER

A.– LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS

Les étapes qui ont mené à la détermination du coût du transfert initial de la compétence de financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages femmes ont été présentées en détail dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2011 (39). Le développement suivant se contentera donc de préciser les conditions d’application du principe de la compensation supplémentaire, ajustée par le présent article, au titre de la modification des conditions d’exercice de la compétence transférée.

À l’issue de nombreuses concertations et de certaines demandes de réajustement, la loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) avait prévu un ajustement pérenne portant le droit à compensation total des régions au titre de la compétence transférée à 564 millions d'euros.

En parallèle, le Gouvernement a pris la décision d’intégrer la formation des infirmiers dans le système universitaire LMD (licence-master-doctorat), modifiant ainsi le programme des 28 000 étudiants entamant cette formation chaque année, ainsi que le fonctionnement des 334 écoles et instituts qui en ont la charge.

La section des régions de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a reconnu lors de ses séances du 30 juin et 26 novembre 2009 que cette réforme entraînait un surplus de charges pour les régions qui devait être compensé en application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la DGD ».

Le coût de la réforme, entrée en vigueur le 1er septembre 2009 et s’étalant sur trois années (trois promotions d’infirmiers devant se succéder pour déterminer le coût annuel définitif de la nouvelle licence d’infirmier), a été évalué selon une méthode, présentée à la CCEC le 2 décembre 2009, consistant à comparer et à valoriser la structure des enseignements et des stages tels qu’ils étaient organisés avant la réforme et tels qu’ils sont prévus dans le nouveau référentiel.

Quatre principaux postes de dépenses ont ainsi été étudiés :

– l’enseignement théorique, dont le volume global d’heures diminue (passant de 2 240 heures à 1 800 heures), mais se trouve enrichi par un quota d’heures assurées par des enseignants universitaires (727 heures) ;

– les stages, dont la durée diminue également ;

– le suivi pédagogique des étudiants assuré par des formateurs ;

– les équipements et investissements nécessaires (notamment le matériel informatique).

Comme cela avait été le cas pour le calcul de la compensation du transfert de la compétence, les besoins immobiliers supplémentaires que suscite cette réforme, n’ont pas été pris en compte dans la détermination de la compensation supplémentaire du fait de l’absence de données fiables. En dehors de ce point, la présente méthode a été accueillie favorablement par la CCEC.

B.– LES MONTANTS ARRÊTÉS POUR LES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES

En application de la méthode d’évaluation présentée ci-dessus, le montant de compensation supplémentaire au titre de la première année d’application de la réforme était de 6,8 millions d’euros par an (article 50 de la loi n° 2009–1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010).

La compensation de la mise en œuvre de la réforme pour les étudiants de première année de la promotion 2009–2012 passant en deuxième année, ainsi que pour une nouvelle promotion d’étudiants 2010–2013, a été de 8,1 millions d’euros.

Enfin, la compensation de la mise en œuvre de la réforme pour les étudiants de la promotion 2009–2012 au titre de leur troisième année (2011-2012), les étudiants de la promotion 2010–2013 au titre de leur deuxième année et les étudiants de la promotion 2011–2014 au titre de leur première année, soit 71 000 étudiants au total, est évaluée à 7 millions d’euros en 2012. Ce montant constitue la compensation définitive de la réforme aux régions.

RÉCAPITULATIF DU COÛT DES TROIS ANNÉES DE FORMATION EXPRIMÉ EN DROIT À COMPENSATION POUR LES RÉGIONS (MÉTROPOLE ET ROM)

(en millions d’euros)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6,9

8,2

7

La diminution sensible du coût de la réforme au fil des trois années de formation s’explique par la concentration des cours théoriques, plus coûteux, sur la première année et par la baisse du temps de stage les deux années suivantes.

Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.

MONTANTS PRÉVISIONNELS DE LA COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER

TIPP (hors ROM)

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012

6 805 267 €

1 303 947 €

– 1 113 461 €

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS INFIRMIER (TIPP ET DGD)

(en euros)

RÉGIONS

nombre d'étudiants (effectif de 28 000 réparti selon la proportion régionale du quota infirmier 2009/2010)

droit à compensation totale (en €)

mesures nouvelles

LFI 2010

LFI 2011

LFI 2012 - DC définitif

LFI 2011

LFI 2012

ALSACE

819

203 087

241 814

208 744

38 727

– 33 069

AQUITAINE

1 258

327 461

386 958

336 153

59 496

– 50 805

AUVERGNE

558

139 200

165 595

143 056

26 395

– 22 539

BOURGOGNE

732

190 291

224 907

195 348

34 616

– 29 559

BRETAGNE

1 081

271 582

322 727

279 054

51 145

– 43 674

CENTRE

1 040

259 258

308 456

266 445

49 198

– 42 011

CHAMPAGNE-ARDENNE

578

147 398

174 744

151 392

27 347

– 23 352

CORSE

110

30 031

35 224

30 790

5 192

– 4 434

Franche-Comté

521

132 023

156 687

135 626

24 664

– 21 061

ILE-DE-FRANCE

5 983

1 436 949

1 719 936

1 478 289

282 987

– 241 647

LANGUEDOC-ROUSSILLON

878

227 499

269 039

233 568

41 539

– 35 471

LIMOUSIN

439

111 625

132 394

114 659

20 770

– 17 736

LORRAINE

1 281

323 447

384 025

332 297

60 578

– 51 729

MIDI-PYRÉNÉES

946

240 777

285 518

247 313

44 741

– 38 205

NORD-PAS DE CALAIS

2 378

564 259

676 761

580 694

112 502

– 96 068

BASSE-NORMANDIE

642

168 457

198 833

172 895

30 376

– 25 938

HAUTE-NORMANDIE

851

196 617

236 858

202 495

40 241

– 34 363

PAYS DE LOIRE

1 098

274 812

326 736

282 397

51 924

– 44 339

PICARDIE

1 082

259 012

310 200

266 489

51 189

– 43 711

POITOU-CHARENTES

686

164 320

196 773

169 061

32 453

– 27 712

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

1 935

485 737

577 253

499 106

91 516

– 78 147

RHÔNE-ALPES

2 671

651 425

777 774

669 883

126 349

– 107 891

GUADELOUPE

112

26 140

31 419

26 911

5 279

– 4 508

MARTINIQUE

77

19 322

22 957

19 853

3 635

– 3 104

GUYANE

46

13 221

15 385

13 537

2 164

– 1 847

RÉUNION

199

47 615

57 048

48 993

9 433

– 8 055

TOTAL

28 000

6 911 566

8 236 022

7 105 048

1 324 457

– 1 130 974

II.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D’ÉTAT D’ERGOTHÉRAPEUTE

L’ajustement proposé par le présent article vise également à compenser les charges financières nouvelles liées à la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute (en application de l’arrêté du 5 juillet 2010).

Cette réforme concerne, au titre de l’année universitaire 2011-2012, 1 018 étudiants ergothérapeutes (en première et deuxième années de formation).

Seules sept régions (40) participent, dans des proportions hétérogènes, au financement d’au moins un institut de formation en ergothérapie. Il a donc été proposé d’estimer le droit à compensation national à partir de la moyenne des taux de financement des budgets de ces instituts par les conseils régionaux concernés, pondérée par le nombre d’étudiants inscrits dans chaque région. Ce calcul a permis de déterminer que les régions financent le budget de ces structures à hauteur de 26,4 % en moyenne. Par conséquent, la compensation financière correspond à cette proportion des charges nouvelles constatées.

En application de cette méthode, la compensation provisionnelle ouverte au titre de l’année universitaire 2010-2011 était de 106 869 euros. Le présent article tend à l’augmenter de 241 765 euros au titre de l’année universitaire 2011-2012. Enfin, ce montant devrait être à nouveau ajusté en loi de finances pour 2013 à hauteur de 102 259 euros afin de couvrir les dépenses supplémentaires de l’année scolaire 2012-2013. La compensation pérenne de cette réforme s’élèvera donc à 344 024 euros.

Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.

MONTANTS PRÉVISIONNELS DE LA COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE
AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER

   

LFR 2011

LFI 2012

LFI 2013

LMD ergothérapeute

Inscription en base

Montants provisionnels

Montant définitif

106 869 €

241 765 €

344 024 €

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS ERGOTHÉRAPEUTE

AQUITAINE

40 120 €

BRETAGNE

7 726 €

ILE-DE-FRANCE

16 224 €

LANGUEDOC-ROUSSILLON

8 498 €

LORRAINE

39 787 €

NORD-PAS DE CALAIS

14 756 €

RHÔNE-ALPES

7 786 €

Total métropole

134 897 €

III.– LES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2012

A.– LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LA COMPENSATION ATTENDUE EN 2012

La répartition région par région est issue du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l’assiette de la taxe à compter de 2006 :

« La fraction de tarif (…) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »

Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d’établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article. Ces fractions s’appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2012.

B.– LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2012

1.– Les choix des régions en 2008, 2009 et 2010

Depuis 2007, les régions se sont substituées à l’État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l’Union européenne.

La réglementation en matière de carburants faisant l’objet d’un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarifs minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées, afin d’obtenir l’autorisation d’appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région. Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Jusqu’en 2008, la capacité de modulation était doublement encadrée par la loi :

– par la fourchette de réduction autorisée par l’Union européenne (2,30 euros/hl de gazole et 3,54 euros/hl de super sans plomb), la modulation ne pouvant donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;

– par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu’à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée au titre de la compensation.

En 2008, sur 22 régions, deux ont renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leurs fractions de tarif jusqu’aux valeurs maximales autorisées, à l’exception de la Franche-Comté, qui les a augmentées dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2009, sur 22 régions, une seule a renoncé à la modulation (la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leur fraction de tarif jusqu’aux valeurs maximales autorisées, à l’exception de la région territoriale de Corse, qui l’a augmentée dans des limites inférieures aux plafonds.

En 2010, la région Poitou-Charentes et la région Corse ont à nouveau renoncé à la modulation.

Appliquées aux consommations régionales enregistrées, ces modulations ont permis, en 2010, de dégager, par une surtaxation du carburant dans les régions, les surcroîts de recettes retracés dans le tableau suivant.

PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2010

 

Gazole

Supercarburant

Total

ILE-DE-FRANCE

48 090 110

18 343 379

66 433 489

CHAMPAGNE-ARDENNE

12 724 721

3 344 003

16 068 725

PICARDIE

14 807 131

4 403 411

19 210 542

HAUTE-NORMANDIE

14 954 772

5 020 282

19 975 054

CENTRE

22 177 705

7 321 988

29 499 693

BASSE-NORMANDIE

12 768 268

4 477 628

17 245 896

BOURGOGNE

16 380 507

5 901 816

22 282 323

NORD-PAS-DE-CALAIS

25 406 727

7 505 820

32 912 547

LORRAINE

15 805 419

5 710 642

21 516 061

ALSACE

13 518 508

5 784 303

19 302 811

FRANCHE-COMTÉ

9 265 218

3 095 053

12 360 270

PAYS DE LA LOIRE

29 428 961

9 909 485

39 338 445

BRETAGNE

26 995 262

9 021 741

36 017 003

POITOU-CHARENTES

0

0

0

AQUITAINE

26 638 090

9 077 286

35 715 376

MIDI-PYRÉNÉES

22 655 264

8 439 690

31 094 954

LIMOUSIN

6 173 332

2 239 097

8 412 429

RHÔNE-ALPES

46 916 393

17 547 618

64 464 011

AUVERGNE

12 277 507

4 544 984

16 822 491

LANGUEDOC-ROUSSILLON

20 761 731

8 487 409

29 249 140

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

34 332 049

17 769 214

52 101 263

CORSE

0

0

0

TOTAL

432 077 675

157 944 847

590 022 523

Source : DGDDI

2.– La marge de manœuvre des régions en 2012

Le mécanisme de modulation s’applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.

Les délibérations que les régions peuvent prendre, si elles souhaitent moduler, avant le 30 novembre 2011 s’appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure théoriquement encadré par les mêmes règles qu’à l’origine.

Cependant, depuis 2008, compte tenu de l’ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n’emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère.

À cet égard, la dérogation accordée à la France en faveur de la modulation par le Conseil de l’Union européenne est arrivée à échéance le 31 décembre 2009. À la suite des négociations en vue de la reconduction du dispositif, une proposition de directive a été présentée par la Commission européenne le 13 avril 2011 qui valide les pratiques de modulations au niveau régional de la TIPP (41) dans la limite d’un plafond ne pouvant dépasser de 15 % le niveau de taxation national.

Pour rappel, une deuxième possibilité de modulation de la TIPP a été introduite en 2010

Issue de l’article 94 de la LFI pour 2010, elle prévoit que les régions de métropole peuvent engager une modulation supplémentaire des tarifs de la TIPP pour le financement de grands projets d’infrastructures de transport alternatifs à la route dans le cadre du Grenelle de l’environnement.

*

* *

La Commission adopte l’article 10 sans modification.

*

* *

Article 11

Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Texte du projet de loi :

Le III de l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° À la seconde phrase du cinquième alinéa, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » et les montants : « 1,662 » et « 1,176 » sont remplacés respectivement par les montants : « 1,669 » et « 1,179 » ;

2° Le dixième alinéa et son tableau sont remplacés par l’alinéa et le tableau suivants :

« En 2012, ces pourcentages sont fixés comme suit :

DÉPARTEMENT

Département

POURCENTAGE

 

Ain

1,069239

 

Aisne

0,959545

 

Allier

0,760682

 

Alpes-de-Haute-Provence

0,548353

 

Hautes-Alpes

0,412011

 

Alpes-Maritimes

1,596818

 

Ardèche

0,753236

 

Ardennes

0,649336

 

Ariège

0,386587

 

Aube

0,720998

 

Aude

0,734007

 

Aveyron

0,769043

 

Bouches-du-Rhône

2,318955

 

Calvados

1,122194

 

Cantal

0,577877

 

Charente

0,617961

 

Charente-Maritime

1,005823

 

Cher

0,635315

 

Corrèze

0,744410

 

Corse-du-Sud

0,211540

 

Haute-Corse

0,208343

 

Côte-d’Or

1,109166

 

Côtes-d’Armor

0,912138

 

Creuse

0,417678

 

Dordogne

0,774907

 

Doubs

0,871344

 

Drôme

0,827285

 

Eure

0,959437

 

Eure-et-Loir

0,826342

 

Finistère

1,043013

 

Gard

1,052935

 

Haute-Garonne

1,634651

 

Gers

0,456224

 

Gironde

1,783213

 

Hérault

1,295115

 

Ille-et-Vilaine

1,170543

 

Indre

0,586180

 

Indre-et-Loire

0,958142

 

Isère

1,811323

 

Jura

0,694181

 

Landes

0,730347

 

Loir-et-Cher

0,596605

 

Loire

1,102045

 

Haute-Loire

0,602965

 

Loire-Atlantique

1,509979

 

Loiret

1,088813

 

Lot

0,605857

 

Lot-et-Garonne

0,516894

 

Lozère

0,413305

 

Maine-et-Loire

1,154818

 

Manche

0,949261

 

Marne

0,923699

 

Haute-Marne

0,590397

 

Mayenne

0,547342

 

Meurthe-et-Moselle

1,037784

 

Meuse

0,532038

 

Morbihan

0,915572

 

Moselle

1,552522

 

Nièvre

0,616453

 

Nord

3,086805

 

Oise

1,109580

 

Orne

0,699798

 

Pas-de-Calais

2,172868

 

Puy-de-Dôme

1,404265

 

Pyrénées-Atlantiques

0,948125

 

Hautes-Pyrénées

0,570336

 

Pyrénées-Orientales

0,686801

 

Bas-Rhin

1,357777

 

Haut-Rhin

0,909772

 

Rhône

2,002055

 

Haute-Saône

0,450659

 

Saône-et-Loire

1,035512

 

Sarthe

1,044372

 

Savoie

1,145945

 

Haute-Savoie

1,267732

 

Paris

2,417561

 

Seine-Maritime

1,705479

 

Seine-et-Marne

1,882525

 

Yvelines

1,745532

 

Deux-Sèvres

0,640967

 

Somme

1,077633

 

Tarn

0,658131

 

Tarn-et-Garonne

0,436821

 

Var

1,337540

 

Vaucluse

0,733480

 

Vendée

0,941484

 

Vienne

0,672422

 

Haute-Vienne

0,607992

 

Vosges

0,732519

 

Yonne

0,764981

 

Territoire-de-Belfort

0,219255

 

Essonne

1,527880

 

Hauts-de-Seine

1,992680

 

Seine-Saint-Denis

1,926169

 

Val-de-Marne

1,521962

 

Val-d’Oise

1,586289

 

Guadeloupe

0,695438

 

Martinique

0,518904

 

Guyane

0,335805

 

La Réunion

1,455363

 

Saint-Pierre-et-Miquelon

1,069239

 

TOTAL

100

»

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à actualiser les taux des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectées aux départements pour compenser d’une part les transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et, d’autre part, les transferts des personnels de l’État relevant des services ou parties de services des parcs de l’équipement transférés dans les conditions prévues à l’article 6 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009.

Ces fractions tiennent compte de la nouvelle tranche 2012 des transferts. Il s’agit de l’inscription, pour un montant de 1 961 755 €, de la compensation pérenne des postes devenus vacants avant le transfert des services ou parties de services des parcs de l’équipement transférés au 1er janvier 2010.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’ajuster la compensation dont bénéficient les départements au titre :

– des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour l’année 2012 ;

– des transferts de personnels de l’État relevant des services ou parties de services des parcs de l’équipement transférés dans les conditions prévues à l’article 6 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

Cet article ne modifie pas le dispositif de compensation, tel qu’il résulte de l’article 38 de la loi de finances pour 2008, et qui repose sur le transfert à chaque département d’une fraction d’un total formé par l’intégralité du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance et par des parts des tarifs de la TIPP afin de produire une recette équivalente au droit à compensation arrêté.

I.– LA MAJORATION DE LA COMPENSATION EN FONCTION DES MONTANTS PRÉVISIONNELS DES TRANSFERTS PRÉVUS EN 2012

A.– LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LE SOLDE DE LA COMPENSATION ATTENDUE

1.– Rappel du mode de compensation en vigueur depuis 2008

Jusqu’en 2008, chaque département percevait une compensation sous forme d’une fraction du taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance des véhicules terrestres à moteur (article 1001 du code général des impôts) (42). Chaque fraction de taux était calculée de sorte que, sur une assiette de référence de la taxe (en l’espèce, celle de 2004), elle produisait la compensation due. Sur le taux global de cette taxe (18 %), la somme de ces fractions conduisait à affecter une part du produit égale à la somme des compensations.

Les transferts opérés en 2008 ont cependant conduit à épuiser la TSCA-VTM disponible, représentant un taux total de 11,55 % (43), sans parvenir à couvrir la compensation due à l’ensemble des départements.

L’article 38 de la loi de finances pour 2008 a donc complété le dispositif de compensation, tout d’abord avec d’autres assiettes de la TSCA, puis – le produit obtenu demeurant inférieur à la compensation – par le transfert d’une partie du produit de la TIPP.

Chaque département bénéficie donc désormais d’une fraction d’une compensation totale égale à la somme, d’une part, de la totalité du produit de la TSCA sur les assiettes transférées, et, d’autre part, d’une partie du produit de la TIPP nationale résultant de l’affectation aux départements d’une fraction des tarifs de cette taxe applicables aux quantités de carburant vendues sur l’ensemble du territoire national. Cette dernière part de compensation est celle qui est dorénavant ajustée chaque année.

Ainsi, la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 a augmenté les fractions de tarifs de TIPP de façon à atteindre un montant total de compensation aux départements de 2 792 millions d’euros, soit 10,5 millions de plus qu’en loi de finances pour 2010.

2.– Le calcul des fractions de tarifs de TIPP produisant la compensation due en 2012

En 2012, l’évolution du droit à compensation résulte de la compensation pérenne des postes devenus vacants avant le transfert des services ou parties de services des parcs de l’équipement au 1er janvier 2010. En effet, aux termes de l’article 72-2 de la Constitution, « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Il convient ainsi d’ajuster la fraction de TIPP transférée de manière à ce que la recette supplémentaire assure la compensation aux départements des 66,4 postes en équivalent temps plein devenus vacants avant le transfert des services ou parties de services des parcs de l’équipement. En conséquence, le 1° au présent article modifie l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances afin de porter la fraction du tarif :

– de 1,66 euro par hectolitre à 1,669 s'agissant des supercarburants sans plomb ;

– de 1,176 à 1,17 euro par hectolitre s'agissant du gazole.

Le 2° du présent article ajuste les montants du tableau de répartition entre les départements.

Le coût de cette compensation pour l’État est de 1,962 million d’euros.

B.– LA RÉPARTITION DE LA COMPENSATION ENTRE LES DÉPARTEMENTS

Le mécanisme de compensation des transferts de compétence par des fractions de fiscalité indirecte d’État, pour complexe qu’il paraisse, est une nécessité juridique. Il obéit au souci de ne pas dégrader le ratio d’autonomie financière des départements et des régions, au-delà de son niveau de 2003, ce qu’interdit la loi organique sur l’autonomie financière des collectivités locales (44).

1.– Les droits individuels des départements

Chaque département dispose d’un droit à compensation spécifique, correspondant au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées. C’est pourquoi chaque transfert donne lieu à la publication d’un arrêté, pris après avis de la Commission consultative d’évaluation des charges, fixant, par département, le droit à compensation.

Cette compensation, au seul titre des transferts prévus par la loi du 13 août 2004, représente une part non négligeable des recettes des départements. Il importe donc qu’elle soit versée selon des modalités propres à ne pas dégrader le ratio d’autonomie financière prévu par la loi organique.

2.– La fraction de fiscalité souscrivant au principe d’autonomie fiscale

L'article LO. 1114-2 du code général des collectivités territoriales définit comme une ressource propre garantissant leur autonomie financière les recettes fiscales des collectivités locales dont la loi « les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ». Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004 sur la loi organique précitée, a confirmé la conformité de cette définition à la Constitution.

C’est pourquoi la compensation des transferts au bénéfice des départements s’opère par affectation à chaque département d’un pourcentage se rapportant au total des fractions d’impositions transférées, qui est lui-même égal à la compensation due au titre d’une année pour l’ensemble des départements. Le Rapporteur général souligne ici que la loi n’affecte donc pas un montant, mais une fraction de fiscalité dont le produit est sensible à l’assiette. Or, si l’État garantit aux collectivités locales de percevoir, au besoin par correction ponctuelle des fractions, le montant minimal de la compensation due, il ne plafonne pas en contrepartie le produit perçu réellement, qui peut augmenter si l’assiette des taxes s’avère dynamique.

L’alinéa 5 du présent article est un tableau fixant, par département, en fonction du droit à compensation constaté pour chacun au titre de 2012, la fraction du bloc d’impositions transférées lui revenant.

*

* *

La Commission adopte l’article 11 sans modification.

*

* *

Article 12

Compensation aux départements des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Texte du projet de loi :

I.– L’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est ainsi modifié :

A. Le I est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « de l’extension » sont remplacés par les mots : « du transfert » ;

2° Les troisième et quatrième alinéas sont remplacés par l’alinéa suivant :

« 1° Du montant correspondant aux sommes enregistrées dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissés par les départements métropolitains entre janvier et décembre 2010, diminué des dépenses ayant incombé aux départements métropolitains en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ; »

3° Au cinquième alinéa, le 3° devient un 2° ;

4° Au sixième alinéa, le 4°devient un 3°, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » et les mots : « de l’extension de compétences réalisée » sont remplacés par les mots : « du transfert de compétence réalisé » ;

5° Au huitième alinéa, le montant : « 2,14 € » est remplacé par le montant : « 2,255 € » ;

6° Au neuvième alinéa, le montant : « 1,52 € » est remplacé par le montant : « 1,596 € » ;

7° Les onzième et douzième alinéas sont remplacés par l’alinéa suivant :

« a) Pour chaque département métropolitain, au montant correspondant aux sommes enregistrées dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissés par les départements métropolitains entre janvier et décembre 2010, diminué des dépenses ayant incombé aux mêmes départements en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, rapporté à la somme des montants mentionnés aux 1° à 3° ; »

8° Aux treizième et quatorzième alinéas, les c et d deviennent les b et c et la référence au : « 4° » est remplacée par la référence au : « 3° » ;

9° Il est inséré après le quatorzième alinéa un alinéa ainsi rédigé :

« Pour le calcul du montant mentionné au 1° et du pourcentage mentionné au a, les sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissés par les départements entre janvier et décembre 2010 ne sont prises en compte que si elles ne sont pas inférieures au montant des dépenses exposées par l'État en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée
ci–dessus, constatées au 31 décembre 2008 pour chaque département métropolitain par le ministre chargé de l'action sociale. À défaut, est pris en compte pour le calcul du montant mentionné au 1° et du pourcentage mentionné au a, le montant des dépenses exposées par l'État en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, constatées au 31 décembre 2008 pour chaque département métropolitain par le ministre chargé de l'action sociale. » ;

10° Le quinzième alinéa et le tableau sont ainsi rédigés :

« À compter du 1er janvier 2012, ces pourcentages sont fixés comme suit :

DÉPARTEMENT

Département

POURCENTAGE

 

Ain

0,369123

 

Aisne

1,215224

 

Allier

0,555630

 

Alpes-de-Haute-Provence

0,199426

 

Hautes-Alpes

0,099973

 

Alpes-Maritimes

1,308023

 

Ardèche

0,313113

 

Ardennes

0,606470

 

Ariège

0,250437

 

Aube

0,610590

 

Aude

0,844620

 

Aveyron

0,159976

 

Bouches-du-Rhône

4,628220

 

Calvados

0,827138

 

Cantal

0,069390

 

Charente

0,632562

 

Charente-Maritime

0,837332

 

Cher

0,482202

 

Corrèze

0,194626

 

Corse-du-Sud

0,104239

 

Haute-Corse

0,241943

 

Côte-d’Or

0,449516

 

Côtes-d’Armor

0,510696

 

Creuse

0,099989

 

Dordogne

0,484288

 

Doubs

0,619514

 

Drôme

0,588051

 

Eure

0,866043

 

Eure-et-Loir

0,470919

 

Finistère

0,569597

 

Gard

1,448362

 

Haute-Garonne

1,399622

 

Gers

0,160464

 

Gironde

1,625750

 

Hérault

1,826549

 

Ille-et-Vilaine

0,742512

 

Indre

0,279277

 

Indre-et-Loire

0,629289

 

Isère

1,071597

 

Jura

0,215957

 

Landes

0,379609

 

Loir-et-Cher

0,362057

 

Loire

0,668075

 

Haute-Loire

0,151955

 

Loire-Atlantique

1,252227

 

Loiret

0,704661

 

Lot

0,147162

 

Lot-et-Garonne

0,456771

 

Lozère

0,034149

 

Maine-et-Loire

0,851139

 

Manche

0,409123

 

Marne

0,842514

 

Haute-Marne

0,269956

 

Mayenne

0,247186

 

Meurthe-et-Moselle

0,982808

 

Meuse

0,320435

 

Morbihan

0,559313

 

Moselle

1,355419

 

Nièvre

0,322358

 

Nord

7,382497

 

Oise

1,270154

 

Orne

0,378393

 

Pas-de-Calais

4,518726

 

Puy-de-Dôme

0,591927

 

Pyrénées-Atlantiques

0,560490

 

Hautes-Pyrénées

0,257421

 

Pyrénées-Orientales

1,244961

 

Bas-Rhin

1,405699

 

Haut-Rhin

0,921683

 

Rhône

1,507174

 

Haute-Saône

0,296866

 

Saône-et-Loire

0,509620

 

Sarthe

0,798344

 

Savoie

0,239946

 

Haute-Savoie

0,358196

 

Paris

1,368457

 

Seine-Maritime

2,373549

 

Seine-et-Marne

1,828345

 

Yvelines

0,881400

 

Deux-Sèvres

0,413240

 

Somme

1,178865

 

Tarn

0,462089

 

Tarn-et-Garonne

0,360126

 

Var

1,167008

 

Vaucluse

1,004665

 

Vendée

0,465025

 

Vienne

0,739861

 

Haute-Vienne

0,512912

 

Vosges

0,581651

 

Yonne

0,519409

 

Territoire-de-Belfort

0,218236

 

Essonne

1,341230

 

Hauts-de-Seine

1,105158

 

Seine-Saint-Denis

3,884534

 

Val-de-Marne

1,683287

 

Val-d’Oise

1,642120

 

Guadeloupe

3,065745

 

Martinique

2,542714

 

Guyane

2,456279

 

La Réunion

7,033443

 

Saint-Pierre-et-Miquelon

0,003393

 

TOTAL

100

»

11° Au dernier alinéa, après les mots : « aux départements », sont insérés les mots : « et à
Saint-Pierre-et-Miquelon » et après les mots : « de l’article 7 » sont insérés les mots : « et du I de l’article 35 ».

B. Le III est ainsi rédigé :

« III.– 1° La compensation des charges résultant pour les départements métropolitains du transfert de compétence réalisé par la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus fait l’objet des ajustements mentionnés ci-dessous, calculés, au titre de l’année 2009, au vu des sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de juin 2009 à novembre 2009 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissés par les départements entre juillet et décembre 2009, diminuées de la moitié des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus :

« a) Il est versé en 2012 aux départements métropolitains figurant dans la colonne A du tableau
ci-après un montant de 12 283 633 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2009 ;

« b) Il est prélevé en 2012 aux départements métropolitains figurant dans la colonne B du tableau
ci-après un montant de 20 270 992 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2009 ;

« 2° Les compensations des charges résultant pour les départements métropolitains du transfert de compétence réalisé par la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus font l’objet des ajustements mentionnés ci-dessous, calculés, au titre des années 2010 et 2011, au vu des sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissés par les départements entre janvier et décembre 2010, diminuées des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus :

« a) Il est versé en 2012, au titre de l’ajustement des compensations des années 2010 et 2011, un montant de 120 402 281 euros aux départements métropolitains figurant dans la colonne C du tableau ci-après ;

« b) Il est prélevé en 2012, au titre de l’ajustement des compensations des années 2010 et 2011, un montant de 1 753 550 euros aux départements métropolitains figurant dans la colonne D du tableau ci-après, pour lesquels la somme des ajustements négatifs de leur droit à compensation au titre des années 2009, 2010 et 2011, prévus au 1° et au présent 2°, n’excède pas, en 2012, après déduction des éventuels ajustements positifs, 5 % du montant total de leur droit à compensation résultant des transferts de compétences réalisés par les lois du 18 décembre 2003 et du 1er décembre 2008 mentionnées ci-dessus. Le montant ainsi prélevé à ces départements correspond au montant total de l’ajustement de leur droit à compensation au titre des années 2010 et 2011 ;

« c) Il est prélevé en 2012, au titre de l’ajustement de la compensation des années 2010 et 2011, un montant de 20 433 277 euros aux départements métropolitains figurant dans la colonne E du tableau ci-après, pour lesquels la somme des ajustements négatifs de leur droit à compensation au titre des années 2009, 2010 et 2011, prévus au 1° et au présent 2°, excède, en 2012, après déduction des éventuels ajustements positifs, 5 % du montant total de leur droit à compensation résultant des transferts de compétences réalisés par les lois du 18 décembre 2003 et du 1er décembre 2008 mentionnées ci-dessus. Le solde de l’ajustement de la compensation au titre des années 2010 et 2011, d’un montant égal à 34 613 873 euros, sera prélevé chaque année jusqu’à son apurement total selon des modalités définies par la loi de finances ;

« 3° La compensation des charges résultant pour les départements d’outre-mer du transfert de compétence réalisé par l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnée ci-dessus fait l’objet des ajustements mentionnés ci-dessous, calculés, au titre de l’année 2011, au vu du montant définitif des dépenses exécutées en 2010 par l’État dans ces départements au titre de l’allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées au 31 décembre 2009 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale ainsi que de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus :

« a) Il est versé en 2012 aux départements d’outre-mer figurant dans la colonne F du tableau
ci-après, un montant de 5 341 265 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2011 ;

« b) Il est prélevé en 2012 au département d’outre-mer figurant dans la colonne G du tableau
ci-après, un montant de 3 702 544 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2011 et représentant 5 % du montant total de son droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par la loi du 18 décembre 2003 mentionnée ci-dessus et par l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnée
ci-dessus. Le solde de cet ajustement, d’un montant égal à 987 989 euros, sera prélevé en 2013 selon des modalités définies par la loi de finances ;

« 4° Les montants correspondant aux versements prévus au a du 1°, au a du 2° et au a du 3° sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'État. Ils font l'objet d'un versement du compte de concours financiers régi par le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Ils sont répartis, respectivement, conformément aux colonnes A, C et F du tableau ci-dessous.

« Les diminutions réalisées en application du b du 1°, du b et du c du 2° et du b du 3° sont imputées sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribué aux départements concernés en application du I du présent article. Elles sont réparties, respectivement, conformément aux colonnes B, D, E et G du tableau suivant :

               

(en euros)

 

DÉPARTEMENT

MON-TANT
à verser
(col. A)


DIMINU-TION
de produit versé
(col. B)


MON-TANT
à verser
(col. C)


DIMINU-TION
de produit versé
(col. D)


DIMINU-TION
de produit versé
(col. E)


MON-TANT à verser
(col. F)


DIMINU-TION
de produit versé
(col. G)

TOTAL

 

Ain

16 740

0

443 876

0

0

0

0

460 616

 

Aisne

0

– 9 972

1 094 347

0

0

0

0

1 084 375

 

Allier

67 888

0

1 205 080

0

0

0

0

1 272 968

 

Alpes-de-Haute-Provence

31 457

0

433 569

0

0

0

0

465 026

 

Hautes-Alpes

68 479

0

0

– 99 692

0

0

0

– 31 213

 

Alpes-Maritimes

0

– 1 565 360

0

0

– 2 796 857

0

0

– 4 362 217

 

Ardèche

0

– 383 276

0

0

– 582 779

0

0

– 966 055

 

Ardennes

459 031

0

1 646 420

0

0

0

0

2 105 450

 

Ariège

256 500

0

788 293

0

0

0

0

1 044 793

 

Aube

0

– 633 625

0

0

– 639 243

0

0

– 1 272 868

 

Aude

75 426

0

741 508

0

0

0

0

816 934

 

Aveyron

26 944

0

88 880

0

0

0

0

115 824

 

Bouches-du-Rhône

1 974 145

0

10 230 852

0

0

0

0

12 204 997

 

Calvados

0

– 33 069

0

– 290 705

0

0

0

– 323 774

 

Cantal

0

– 36 572

196 444

0

0

0

0

159 871

 

Charente

78 902

0

1 246 502

0

0

0

0

1 325 405

 

Charente-Maritime

71 541

0

735 421

0

0

0

0

806 962

 

Cher

6 441

0

0

– 261 600

0

0

0

– 255 159

 

Corrèze

14 709

0

0

– 177 670

0

0

0

– 162 961

 

Corse-du-Sud

0

– 61 382

0

– 97 694

0

0

0

– 159 076

 

Haute-Corse

0

0

0

– 267 114

0

0

0

– 267 114

 

Côte-d’Or

230 110

0

1 841 759

0

0

0

0

2 071 868

 

Côtes-d’Armor

0

– 130 159

565 259

0

0

0

0

435 100

 

Creuse

0

– 31 520

67 237

0

0

0

0

35 717

 

Dordogne

94 740

0

616 131

0

0

0

0

710 871

 

Doubs

0

– 622 709

0

0

– 908 550

0

0

– 1 531 259

 

Drôme

149 789

0

1 089 129

0

0

0

0

1 238 917

 

Eure

732 826

0

2 881 335

0

0

0

0

3 614 161

 

Eure-et-Loir

0

– 398 995

0

0

– 737 191

0

0

– 1 136 186

 

Finistère

60 734

0

570 489

0

0

0

0

631 223

 

Gard

131 096

0

1 576 880

0

0

0

0

1 707 976

 

Haute-Garonne

0

– 8 536

6 969 385

0

0

0

0

6 960 849

 

Gers

50 966

0

225 984

0

0

0

0

276 951

 

Gironde

0

– 625

1 903 767

0

0

0

0

1 903 142

 

Hérault

312 655

0

2 202 118

0

0

0

0

2 514 773

 

Ille-et-Vilaine

0

– 5 988

1 025 080

0

0

0

0

1 019 092

 

Indre

249 485

0

1 104 235

0

0

0

0

1 353 720

 

Indre-et-Loire

128 731

0

1 331 563

0

0

0

0

1 460 295

 

Isère

0

– 23 373

6 001 609

0

0

0

0

5 978 235

 

Jura

0

– 245 661

0

0

- 239 308

0

0

– 484 969

 

Landes

302 818

0

1 213 470

0

0

0

0

1 516 288

 

Loir-et-Cher

139 665

0

647 291

0

0

0

0

786 957

 

Loire

120 146

0

976 987

0

0

0

0

1 097 133

 

Haute-Loire

0

0

0

– 13 073

0

0

0

– 13 074

 

Loire-Atlantique

138 698

0

3 100 857

0

0

0

0

3 239 556

 

Loiret

0

– 1 705 350

0

0

– 97 709

0

0

– 1 803 059

 

Lot

0

– 135 499

0

0

– 402 495

0

0

– 537 994

 

Lot-et-Garonne

0

– 487 094

0

0

– 880 176

0

0

– 1 367 270

 

Lozère

0

– 21 933

173 708

0

0

0

0

151 775

 

Maine-et-Loire

172 080

0

1 073 531

0

0

0

0

1 245 611

 

Manche

7 966

0

500 892

0

0

0

0

508 858

 

Marne

340 952

0

584 148

0

0

0

0

925 100

 

Haute-Marne

43 850

0

0

– 178 514

0

0

0

– 134 664

 

Mayenne

0

– 182 989

0

0

– 331 477

0

0

– 514 466

 

Meurthe-et-Moselle

119 612

0

1 284 204

0

0

0

0

1 403 816

 

Meuse

132 250

0

80 025

0

0

0

0

212 275

 

Morbihan

0

– 12 320

750 681

0

0

0

0

738 361

 

Moselle

889 510

0

2 719 121

0

0

0

0

3 608 631

 

Nièvre

208 177

0

828 813

0

0

0

0

1 036 990

 

Nord

190 646

0

7 432 690

0

0

0

0

7 623 336

 

Oise

0

– 1 201 906

0

0

– 1 324 167

0

0

– 2 526 073

 

Orne

88 482

0

801 199

0

0

0

0

889 682

 

Pas-de-Calais

0

– 3 650 658

0

0

– 5 515 409

0

0

– 9 166 067

 

Puy-de-Dôme

0

– 2 258

1 029 484

0

0

0

0

1 027 225

 

Pyrénées-Atlantiques

178 770

0

676 590

0

0

0

0

855 360

 

Hautes-Pyrénées

0

– 24 504

3 562

0

0

0

0

– 20 942

 

Pyrénées-Orientales

162 636

0

1 215 330

0

0

0

0

1 377 966

 

Bas-Rhin

0

– 1 339 766

0

0

– 2 094 851

0

0

– 3 434 617

 

Haut-Rhin

717 657

0

3 968 758

0

0

0

0

4 686 415

 

Rhône

0

– 538 278

9 006 435

0

0

0

0

8 468 157

 

Haute-Saône

0

– 293 203

0

0

– 310 642

0

0

– 603 845

 

Saône-et-Loire

12 746

0

249 805

0

0

0

0

262 551

 

Sarthe

72 307

0

1 080 172

0

0

0

0

1 152 480

 

Savoie

76 363

0

855 412

0

0

0

0

931 774

 

Haute-Savoie

49 042

0

434 376

0

0

0

0

483 418

 

Paris

0

– 2 597 029

5 283 886

0

0

0

0

2 686 856

 

Seine-Maritime

346 602

0

3 274 415

0

0

0

0

3 621 017

 

Seine-et-Marne

0

– 393 624

1 206 190

0

0

0

0

812 566

 

Yvelines

0

– 300 743

2 017 069

0

0

0

0

1 716 327

 

Deux-Sèvres

0

– 34 414

769 881

0

0

0

0

735 467

 

Somme

887 743

0

3 032 000

0

0

0

0

3 919 743

 

Tarn

0

– 452 885

0

0

– 1 001 414

0

0

– 1 454 299

 

Tarn-et-Garonne

321 979

0

1 615 444

0

0

0

0

1 937 422

 

Var

0

– 266 991

340 810

0

0

0

0

73 819

 

Vaucluse

540 468

0

1 194 063

0

0

0

0

1 734 531

 

Vendée

286 316

0

2 379 376

0

0

0

0

2 665 692

 

Vienne

52 791

0

1 533 655

0

0

0

0

1 586 446

 

Haute-Vienne

73 845

0

1 256 755

0

0

0

0

1 330 599

 

Vosges

223 997

0

996 867

0

0

0

0

1 220 864

 

Yonne

96 183

0

831 799

0

0

0

0

927 981

 

Territoire-de-Belfort

0

– 23 430

0

– 367 488

0

0

0

– 390 918

 

Essonne

0

– 109 959

1 115 626

0

0

0

0

1 005 667

 

Hauts-de-Seine

0

– 713 782

511 468

0

0

0

0

– 202 314

 

Seine-Saint-Denis

0

– 4 291

2 003 334

0

0

0

0

1 999 043

 

Val-de-Marne

0

– 39 993

1 528 950

0

0

0

0

1 488 957

 

Val-d’Oise

0

– 1 547 270

0

0

– 2 571 007

0

0

– 4 118 277

 

Guadeloupe

0

0

0

0

0

738 600

0

738 600

 

Martinique

0

0

0

0

0

4 453 591

0

4 453 591

 

Guyane

0

0

0

0

0

0

– 3 702 544

– 3 702 544

 

La Réunion

0

0

0

0

0

149 074

0

149 074

 

TOTAL

12 283 633

– 20 270 992

120 402 281

– 1 753 550

– 20 433 277

5 341,265

– 3 702 544

91 866 816

»

C. Au IV, les mots : « de l’extension » sont remplacés par les mots : « du transfert ».

II.– La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion est ainsi modifiée :

A. Le II de l’article 7 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa ainsi rédigé :

« Les charges nettes supplémentaires qui résultent pour les départements du transfert de compétence mis en œuvre par la présente loi sont intégralement compensées par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances. » ;

2° La première phrase du sixième alinéa est ainsi rédigée :

« Cette compensation est ajustée au vu des sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de juin 2009 à novembre 2009 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par les départements entre juillet et décembre 2009, sous réserve que, pour chaque département, ces sommes ne soient pas inférieures au montant de la moitié des dépenses exposées par l'État en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, constatées au 31 décembre 2008 par le ministre chargé de l'action sociale. » ;

3° La première phrase du septième alinéa est ainsi rédigée :

« Au titre des années suivantes, la compensation est ajustée de manière définitive au vu des sommes enregistrées pour chaque département dans les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par les départements entre janvier et décembre 2010, sous réserve que, pour chaque département, ces sommes ne soient pas inférieures au montant des dépenses exposées par l'État en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, constatées au 31 décembre 2008 par le ministre chargé de l'action sociale. ».

B. Aux troisième et quatrième alinéas du III de l’article 7, les mots : « de l’extension de compétences visée » sont remplacés par les mots : « du transfert de compétence visé ».

C. L’article 35 est ainsi modifié :

1° Les cinquième et sixième alinéas du I sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« 3° Le huitième alinéa est ainsi rédigé :

« Cette compensation est ajustée au vu des sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer, pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, dans les comptes des caisses d’allocations familiales pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011, sous réserve que, pour chacune de ces collectivités, ces sommes ne soient pas inférieures au montant des dépenses exposées par l'État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, constatées au 31 décembre 2010 par le ministre chargé de l'action sociale. » ;

« 4° Le neuvième alinéa est ainsi rédigé :

« Au titre des années suivantes, la compensation est ajustée au vu des sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer, pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, dans les comptes des caisses d’allocations familiales pour les mois de décembre 2011 à novembre 2012 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2012, sous réserve que, pour chacune de ces collectivités, ces sommes ne soient pas inférieures au montant des dépenses exposées par l'État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, constatées au 31 décembre 2010 par le ministre chargé de l'action sociale. » » ;

2° Les seizième et dix-septième alinéas du I sont remplacés par trois alinéas ainsi rédigés :

« c) Les huitième et neuvième alinéas sont ainsi rédigés :

« Cette compensation est ajustée au vu des sommes enregistrées pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par cette collectivité entre janvier et décembre 2011.

« Au titre des années suivantes, la compensation est ajustée au vu des sommes enregistrées pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2011 à novembre 2012 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, et décaissés par cette collectivité entre janvier et décembre 2012. » ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a trois objets :

– il ajuste de manière pérenne le droit à compensation des départements métropolitains, des départements d’outre-mer (DOM) et de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), celle-ci s’étant traduite par la prise en charge par les départements et certaines collectivités d’outre-mer (COM) du montant forfaitaire majoré du RSA (anciennement allocation de parent isolé [API]). S’agissant des départements métropolitains, cet ajustement est définitif (I A) ;

– il ajuste de manière ponctuelle la compensation versée à ce titre aux départements métropolitains pour les années 2009, 2010 et 2011 et aux DOM pour l’année 2011 (I B). Compte tenu de l’importance de reprises opérées sur certains départements au titre de 2009, 2010 et 2011, l’article procède à l’étalement de la dette de ces collectivités sur une période allant de 3 à 5 ans ;

– il modifie les dispositions des articles 7 et 35 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion afin de substituer aux comptes administratifs des départements et des collectivités d’outre-mer les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole comme bases de référence pour l’ajustement des compensations versées (II).

Dans le détail, le I A actualise les taux des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectées aux départements (y compris les départements d’outre-mer) et à
Saint-Pierre-et-Miquelon afin de compenser les charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA). Cette actualisation fait suite à deux éléments :

– les recommandations d’une mission d’inspection interministérielle (IGAS/IGA/IGF) chargée de proposer une base de référence incontestable pour la compensation des charges de RSA socle majoré et dont le rapport a été rendu en avril 2011. Constatant l’insuffisante fiabilité des comptes administratifs des départements pour 2009 et 2010 concernant l’imputation des dépenses de RSA, qui résulte de phénomènes largement indépendants de la volonté des départements, la mission a recommandé de substituer aux comptes administratifs des départements et des collectivités d’outre-mer les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole comme bases de référence pour l’ajustement des compensations passées (2009, 2010, 2011) et à venir ;

– les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 (considérant 24), qui a requalifié en « transfert de compétence » au sens de l’article 72-2 de la Constitution la généralisation du RSA réalisée par la loi du 1er décembre 2008. Ainsi, le présent article met en œuvre la clause de garantie qui en résulte, aux termes de laquelle la compensation allouée à chaque département ne peut être inférieure à la dépense antérieure de l’État constatée en 2008 dans ce même département au titre de l’API (nettes des dépenses d’intéressement).

Au final, le droit à compensation définitif des départements métropolitains s’établit en 2012 à 750 591 243 €, soit 43 354 072 € de plus que le droit à compensation provisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2011.

Le I B du présent article procède à l’ajustement, non pérenne, du droit à compensation des départements métropolitains au titre des années 2009, 2010 et 2011 et du droit à compensation des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour 2011. Toutefois, compte tenu du contexte économique qui pèse directement sur les dépenses sociales des départements, le Gouvernement a décidé de procéder à une reprise étalée, sur une période allant de 3 à 5 ans, des ajustements négatifs s’élevant au total à 81 762 225 € et non à une reprise intégrale sur le seul exercice 2012. Ainsi, pour un département donné, le montant de la reprise opérée au titre des années 2009, 2010 et 2011, déduction faite des éventuels ajustements positifs dus pour la même période, est plafonné à un montant égal à 5 % de son droit à compensation au titre du transfert du RMI et de la généralisation du RSA. Le montant des ajustements négatifs, dont le prélèvement par l’État est reporté après 2012, s’élève ainsi à 35 601 862 €.

Le I C modifie de manière purement rédactionnelle le IV de l’article 51 de la loi de finances pour 2009 pour tenir compte de la décision susmentionnée du Conseil constitutionnel en substituant à l’expression « extension de compétence » celle de « transfert de compétence ».

Le II du présent article tire quant à lui les conséquences des propositions formulées par la mission interministérielle susmentionnée en modifiant les dispositions des articles 7 et 35 de la loi du 1er décembre 2008 relatifs aux modalités d’ajustement des compensations versées aux départements métropolitains (article 7), aux DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (article 35) au titre de la généralisation du RSA. Il substitue ainsi aux comptes administratifs de ces collectivités les comptes des caisses d’allocations familiales et, pour les départements métropolitains seulement, des caisses de la mutualité sociale agricole comme bases de référence pour l’ajustement, provisoire puis définitif, des compensations allouées.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ajuster le droit à compensation des départements métropolitains, des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la généralisation du RSA ; cette généralisation s’est en effet traduite par la prise en charge, par les départements, de son montant forfaitaire majoré correspondant à l’ancienne allocation de parent isolé auparavant à la charge de l’État.

S’agissant des départements métropolitains, cet ajustement revêt, cette année, une importance particulière dans la mesure où le montant du droit à compensation est fixé définitivement.

En outre, le présent article ajuste de manière ponctuelle la compensation versée à ce titre aux départements métropolitains pour les années 2009, 2010 et 2011, et seulement pour l’année 2011 pour les DOM.

Les ajustements opérés cette année tirent les conséquences de deux éléments nouveaux :

– une mission d’inspection interministérielle chargée de proposer une base de référence solide pour la compensation du RSA forfaitaire majoré a rendu ses conclusions en avril 2011 ; elle préconise d’asseoir ce droit à compensation non sur les comptes administratifs des départements en 2009 et 2010 mais sur les comptes des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole. Cette substitution entraîne des mouvements importants – positifs ou négatifs – dans le droit à compensation d’un nombre important de départements ;

– en outre, la décision du Conseil constitutionnel n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 qualifie la prise en charge par les départements du RSA forfaitaire majoré de « transfert de compétence » et non d’ « extension de compétence » au sens de l’article 72-2 de la Constitution. De ce fait, la compensation dont bénéficient les départements ne peut être inférieure au montant consacré par l’État à cette politique l’année précédant le transfert. En pratique, plusieurs départements enregistreront donc une augmentation de leur droit à compensation.

I.– LES PRINCIPES GUIDANT LA COMPENSATION DES CHARGES DE RSA SONT IMPACTÉS PAR DES ÉLÉMENTS NOUVEAUX EN 2012

A.– LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS ET LÉGISLATIFS DE LA COMPENSATION DE LA GÉNÉRALISATION DU RSA

1.– Rappel sur les éléments constitutionnels de la compensation

Les principes constitutionnels régissant la compensation des charges imposées par l’État aux collectivités locales reposent sur la distinction entre les transferts de compétences et les créations ou extensions de compétences.

– La compensation d’un transfert de compétences

Tant l’article 72-2 de la Constitution (issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République) que la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales prévoient que le transfert de compétences doit être compensé par l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient auparavant consacrées à cette compétence par l’État.

En conséquence, la compensation financière doit se conformer à quatre principes : elle est intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respecte le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.

Le principe de compensation financière intégrale des transferts de compétences, consacré au quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, s’énonce de la façon suivante : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Mis en œuvre dès 1983, ce principe, prévu initialement à l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, a été érigé en principe à valeur constitutionnelle par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Les ressources transférées doivent donc être équivalentes aux dépenses précédemment effectuées par l’État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l’exercice des compétences transférées sont prises en compte.

La compensation financière intégrale s’accompagne d’un mécanisme de garantie (ou clause de garantie) dans l’hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées au titre de la compensation financière des transferts de compétences diminueraient pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires. Dans une telle hypothèse, l’État doit prévoir en loi de finances des mesures propres à garantir aux collectivités bénéficiaires un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert.

En second lieu, tout accroissement de charges résultant de ces transferts doit être accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice des compétences transférées. Concrètement, l’année précédant le transfert, les ministères décentralisateurs doivent procéder à l’évaluation provisoire des dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées. Cette évaluation permet de prendre, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s’imposent.

La compensation doit également être contrôlée. L’évaluation des charges correspondant à l’exercice des compétences transférées est constatée pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), réformée par l’article 118 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales.

La compensation doit enfin être conforme au principe d’autonomie financière des collectivités locales inscrit à l’article 72-2 de la Constitution.

– La compensation d’une création ou extension de compétences

L’article 72-2 de la Constitution précise que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Pour l’application de cette disposition, le Conseil constitutionnel distingue la compétence facultative de la compétence obligatoire. Dans le premier cas, il n’exige pas la création de ressources permettant la compensation (45).

Dans le second cas, le Conseil constitutionnel vérifie qu’à la compétence nouvelle répond un mécanisme permettant d’adapter la compensation financière à la charge supplémentaire ; le contrôle est alors moins poussé que dans le cas d’un transfert, comme le résume le considérant de principe de la décision du 18 décembre 2003 précitée : « Il n’est fait obligation au législateur que d’accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d’apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales ».

Ainsi, rien dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’impose au législateur de prévoir une corrélation stricte entre les ressources allouées aux collectivités territoriales en contrepartie d’une création ou d’une extension de compétences et l’évolution ultérieure des dépenses engagées par ces collectivités.

2.– La traduction de ces principes dans le mécanisme de compensation du RSA

Le cadre général du partage du financement du RSA entre l’État et les départements est posé par l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles :

– les départements supportent la charge du montant forfaitaire du RSA pour les personnes sans ressources, qui correspond à l’ancien RMI déjà financé par les départements, ainsi que le montant forfaitaire majoré correspondant à l’API auparavant à la charge de l’État ;

– l’État finance pour sa part le montant du RSA cumulable avec les revenus d’activités. Cette part comprend notamment les dépenses d’intéressement versées auparavant par les départements aux bénéficiaires du RMI qui reprenaient un emploi (les dépenses afférentes sont donc déduites du droit à compensation).

Pour la compensation de la généralisation du RSA aux départements, l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 distingue le transfert de compétences opéré par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 et l’extension de compétences opérée par la loi du 1er décembre 2008.

Le transfert de compétences opéré en 2003 reste compensé dans les conditions prévues par l’article 4 de la loi du 18 décembre 2003.

En revanche, l’extension de compétences réalisée dans la loi de 2008, qui concerne la prise en charge par les départements de la majoration du RSA correspondant au versement de l’allocation parent isolé (API) auparavant à la charge de l’État, sera compensée selon un calendrier et des modalités particulières.

Cet article 7 prévoit d’une part que le montant forfaitaire majoré du RSA sera compensé par l’attribution d’impositions de toute nature. Si les recettes provenant de cette attribution sont insuffisantes, cet article 7 précise que « l’État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir aux départements un niveau de ressources équivalant au montant du droit à compensation » résultant de l’extension de compétences.

Pour l’évaluation du montant calculé, cet article 7 prévoit que :

– pour l’année 2009, la compensation est calculée, pour les départements métropolitains, sur la base de la moitié (46) des dépenses exposées par l’État en 2008 au titre de l’API nettes des sommes exposées au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire (47) ;

– cette compensation est ensuite ajustée au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009 en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré ;

– au titre des années suivantes, la compensation est ajustée de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010 en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré.

Afin de préciser les modalités de mise en œuvre de l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 précitée, l’article 51 de la loi de finances pour 2009 prévoit dans son paragraphe I le principe de la compensation au titre de l’extension de compétence précitée par « une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ».

Il précise que cette part est obtenue par application d’une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national. Cette fraction de tarif « est calculée de sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2008, elle conduise à un produit égal au montant » du coût des compétences transférées, telles que constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009 et en 2010.

La mise en œuvre de cette disposition a été particulièrement délicate l’année dernière, dans la mesure où, ainsi que le relevait le Rapporteur général, 24 départements ont établi en 2009 et 2010 des comptes administratifs dans lesquels aucune dépense n’était reportée au titre du RSA forfaitaire majoré. En outre, les comptes de 11 autres départements retraçaient des dépenses manifestement inférieures à leurs dépenses réelles.

Dans le cadre de la discussion parlementaire, le projet de loi de finances pour 2011 ajustant le droit à compensation des départements au titre du RSA a donc été amendé afin de préciser :

– d’une part que, pour les départements métropolitains dont les comptes ne retracent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré et dans les 11 autres départements précités (48), la compensation serait opérée sur la base des dépenses de l’État exposées en 2008 au titre de l’API ;

– d’autre part que, pour les autres départements, cette compensation sera calculée à partir des comptes 2010 ;

– enfin que, pour les départements d’outre-mer dans lesquels le RSA a été généralisé à compter du 1er janvier 2011, cette compensation sera calculée sur la base des dépenses constatées par l’État dans ces départements en 2010 au titre de l’API diminuée, pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment, des sommes versées au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire.

S’agissant de la généralisation du RSA à Saint-Pierre-et-Miquelon, elle a donné lieu à une compensation prévisionnelle en 2011 de 30 000 euros.

B.– CES PRINCIPES SONT IMPACTÉS PAR DEUX ÉLÉMENTS NOUVEAUX A COMPTER DE 2012

À la suite des difficultés rencontrées en 2010 pour établir le droit à compensation des départements dont les comptes administratifs n’étaient pas complets, le Gouvernement a décidé de diligenter une mission d’inspection dont les conclusions ont été rendues en avril 2011.

De manière plus imprévue, en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d’État à propos des modalités de compensation allouée aux départements en contrepartie de la prise en charge du RMI, du RMA, du RSA et d’une partie de l’APA, le Conseil constitutionnel a précisé que « l’extension de compétences » résultant pour les départements de la prise en charge du RSA forfaitaire majoré devait être en droit qualifié de « transfert de compétences ».

Ces deux éléments nouveaux impactent le droit à compensation des départements en 2012 et sont, par conséquent, pris en compte dans la rédaction du présent article.

1.– Les conclusions de la mission d’inspection relative aux dépenses liées au RSA forfaitaire majoré

Dans son rapport d’avril 2011 la mission d’inspection IGF/IGAS/IGA confirme, après des expertises sur place et sur pièces menées dans plusieurs départements, qu’il existe des écarts importants entre les comptes administratifs de l’exercice 2009 et 2010 des départements et les comptes de la CNAF et de la MSA s’agissant des sommes versées au titre du RSA forfaitaire majoré.

Elle les justifie par les difficultés inhérentes au passage, dans des délais très contraints et sur un volume de dossiers considérable, du RMI au RSA, ce qui a conduit les départements et les opérateurs à privilégier la qualité du service rendu aux bénéficiaires.

De manière plus détaillée, la mission relève plusieurs types de problèmes suivant les départements :

– l’absence d’individualisation de la dépense dans les comptes de plusieurs départements en 2009, voire en 2010, contrairement à ce qui est préconisé dans la nomenclature M 52 (compte 65 172 pour le montant forfaitaire majoré distinct du compte 65 171 pour les autres dépenses de RSA) ;

– l’essentiel des écarts constatés dans la comptabilité des départements provient, selon la mission, de la prise en compte des dépenses de RSA selon une logique de comptabilité de droits constatés et non une logique de comptabilité de caisse. Or, compte tenu d’une part du décalage d’un mois entre les droits constatés au RSA et leurs versements (49), et d’autre part du mécanisme d’acomptes des départements aux CAF (50), cette logique budgétaire a conduit à brouiller l’exactitude des dépenses supportées par les départements.

Au terme de ce travail, la mission est parvenue à reconstituer, pour les exercices 2009 et 2010, les charges de RSA socle majoré imputables aux départements métropolitains à partir des facturations notifiées par les CAF et les caisses de MSA. Les dépenses de RSA socle majoré pour 2009 sont donc établies au regard des sommes enregistrées dans les comptes des CAF et de caisses de MSA pour la période allant de juin 2009 à novembre 2009 inclus, et celles de 2010 au regard des mêmes sommes constatées sur la période allant de décembre 2009 à novembre 2010. Ces sommes correspondent en effet aux sommes effectivement décaissées par les départements de juillet à décembre 2009 et de janvier à décembre 2010.

Au total, les charges reconstituées par la mission au titre du RSA socle majoré s’élèvent en 2009 à 499,587 millions d'euros et en 2010 à 1 029,47 millions d'euros. Pour 2010, le montant total de l’écart entre les comptes des départements et ceux des CAF et des caisses de MSA est de l’ordre de 15 millions d'euros.

Dans le détail, cette reconstitution des charges réellement supportées par les départements amène à constater qu’un nombre conséquent de départements (48) a bénéficié d’une compensation excédant leurs droits. Le Gouvernement prévoit par conséquent de régulariser la situation à compter de 2012.

2.– La décision du Conseil constitutionnel du 30 juin 2011 sur la qualification juridique

Par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 rendue en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité posée par plusieurs départements
sur la conformité aux articles 72 et 72-2 de la Constitution des dispositions
des lois décentralisant le RMI et généralisant le RSA et des dispositions des
lois de finances qui les mettent en
œuvre, le Conseil constitutionnel a émis une
réserve d’interprétation sur la qualification juridique du transfert de charges
aux départements au titre du RSA socle majoré résultant de la loi
du 1er décembre 2008.

Alors que le législateur avait considéré que la prise en charge par les départements du RSA socle majoré traduisait une extension de leurs compétences dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté et imposait de ce fait qu’elle soit accompagnée de ressources suffisantes, le Conseil constitutionnel a défini cette réforme comme « d’une part, un transfert de compétences en tant qu’il remplace l’allocation de revenu minimum d’insertion et l’allocation de parent isolé et, d’autre part, comme une création ou extension de compétences en tant qu’il remplace le revenu minimum d’activité » (considérant 20). Il en déduit que « la prise en charge par les départements de la part du RSA correspondant à l’API, dont le coût était antérieurement assumé par l'État, ne saurait être interprétée, au sens du 4ème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, que comme un transfert de compétences entre l'État et les départements, lequel doit être accompagné de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient antérieurement consacrées à leur exercice » (considérant 24).

Cette réserve d’interprétation se traduit par la mise en œuvre de la clause de garantie décrite précédemment au profit des départements métropolitains dont la compensation arrêtée au titre du RSA forfaitaire majoré a été inférieure au coût de la dépense exposée par l’État en 2008 au titre de l’API avant son transfert.

L’analyse individuelle de la compensation attribuée à chaque département montre que, même si les dépenses globales de RSA socle majoré constatées dans les comptes de la CNAF et de la MSA en 2009 (499,59 millions d'euros) et en 2010 (1 029,47 millions d'euros) ont respectivement progressé de + 13,82 % et de + 17,27 % par rapport aux dépenses nettes d’API exposées par l’État en 2008 (877,88 millions d'euros), les dépenses des départements ont été inférieures à celles de l’État en 2008 dans quatre départements en 2009 – les deux départements de Corse, la Creuse et la Haute-Loire – et dans deux départements en 2010 – la Haute-Corse et la Haute-Saône. Pour autant, la garantie résultant de la réserve d’interprétation du Conseil constitutionnel doit jouer à l’égard de ces départements.

Cette garantie représente 215 462 euros au titre de 2009 et 140 704 euros en 2010 et 2011. Ce montant de 140 704 euros est en outre intégré au montant définitif du droit à compensation – pour les départements de métropole – établi à compter de 2012.

Le tableau ci-dessous présente la synthèse par année de la mise en œuvre de cette clause de garantie, dont les conséquences financières sont assez limitées.

LA MISE EN œUVRE DE LA CLAUSE DE GARANTIE

(en euros)

 

2009

2010

À compter de 2011

Corse du Sud

+ 45 264

-

-

Haute-Corse

+ 103 484

+ 107 983

+ 107 983

Creuse

+ 39 740

-

-

Haute-Loire

+ 26 974

-

-

Haute-Saône

-

+ 32 721

+ 32 721

Total

+ 215 462

+ 140 704

+ 140 704

Source : DGCL

II.– LES MONTANTS DES DROITS À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS EN 2012

Comme l’année dernière, la mise en œuvre du droit à compensation des départements repose sur des ajustements opérés au titre des années 2009 à 2011 ; la nouveauté consiste cette année dans la définition pour les années 2012 et suivantes du droit définitif à compensation des départements métropolitains, les droits des départements d’outre-mer nécessitant encore des ajustements du fait de la mise en œuvre du RSA, dans ces départements, au 1er janvier 2011.

L’ensemble de ces ajustements intègre les éléments nouveaux précédemment évoqués, à savoir la mise en œuvre des préconisations de la mission d’inspection et la traduction de la réserve émise par le Conseil constitutionnel.

A.– L’AJUSTEMENT DES DROITS À COMPENSATION AU TITRE DE ANNÉES 2009 À 2011

1.– L’ajustement opéré au titre de 2009

Pour l’année 2009, les éléments nouveaux mentionnés ci-dessus se traduisent par un ajustement global à la baisse de 7,99 millions d'euros. Ce montant global se décompose en une régularisation positive de 12,283 millions d'euros pour 55 départements et une régularisation négative de 20,271 millions d'euros pour 41 départements.

CALCUL DE L’AJUSTEMENT À PRÉVOIR
AU TITRE DE LA COMPENSATION DU RSA DUE POUR 2009

(en millions d’euros)

TOTAL des sommes versées au titre de 2009 en LFI 2009, 2010
et 2011

Calcul compensation définitive 2009

Ajustement à prévoir en LFI 2012

Ajustements positifs au titre de 2009
(55 dépts)

Ajustements négatifs au titre de 2009
(41 dépts)

Dépenses RSA socle majoré 2009
(CAF + MSA)

Clause de garantie

Dépenses intéressement RMI
(sur 6 mois)

Droit à compensation définitif 2009

a

b

c

d

e = (b + c) - d

f = e - a

 

 

368,28

499,58

0,215

139,51

360,291

– 7,99

12,284

20,271

2.– L’ajustement opéré au titre des années 2010 et 2011

Pour 2010 et 2011, l’ajustement est positif de 31,8 millions d'euros pour chaque exercice, soit un total de 63,6 millions d'euros. Cet ajustement global se décompose en une régularisation positive de 120 millions d'euros
pour 71 départements et négative de 56,8 millions d'euros pour 25 départements.

CALCUL DE L’AJUSTEMENT À PRÉVOIR
AU TITRE DE LA COMPENSATION DU RSA POUR 2010 ET 2011

(en millions d’euros)

TOTAL
des sommes versées au titre de 2010 en LFI 2010 et 2011
(montant versé
pour 2011
en LFI 2011)

Calcul compensation définitive 2010 et au-delà

Ajustement à prévoir
en LFI 2012 au titre
de 2010
et de 2011

Ajustements positifs au titre de 2010 et de 2011
(71 dépts)

Ajustements négatifs
au titre de 2010 et de 2011
(25 dépts)

Dépenses RSA socle majoré 2010
(CAF + MSA)

Clause de garantie

Dépenses intéressement RMI 2008

Droit à compensation définitif

a

b

c

d

e = (b + c) - d

f = (e - a)*2

 

 

718,79

1 029,47

0,141

279,022

750,591

+ 63,60

120,402

– 56,80

B.– LES AJUSTEMENTS PÉRENNES PRÉVUS À COMPTER DE 2012

1.– La définition du montant définitif du droit à compensation des départements métropolitains

Conformément au calendrier établi en 2008, le présent projet de loi établit, à partir des données définitives pour l’année 2010, le droit à compensation définitif des départements métropolitains à compter de 2012, droit qui ne fera par conséquent plus l’objet d’un ajustement l’année prochaine.

CALCUL DE LA COMPENSATION DÉFINITIVE À COMPTER DE 2012

(en millions d’euros)

Montant total de la compensation inscrite en base en LFI 2011

Calcul compensation définitive 2010 et au-delà

Ajuste-ment à prévoir
en LFI 2012 par rapport
à la compensa-tion

Ajustements positifs
(74 dépts)

Ajustements négatifs
(22 dépts)

Dépenses RSA socle majoré 2010
(CAF + MSA)

Clause de garantie

Dépenses intéressement RMI 2008

Droit à compensation définitif

a

b

c

d

e = (b + c) - d

f = e - a

 

 

707,24

1 029,47

0,141

279,022

750,591

+ 43,35

71,51

– 28,16

Ce montant total de 750,6 millions d'euros intègre un ajustement positif en base de 43,35 millions d'euros par rapport à la compensation inscrite en LFI 2011 qui se décompose en un ajustement positif de 71,51 millions d'euros pour 74 départements et un ajustement négatif de 28,16 millions d'euros pour 22 départements.

Au final, le coût de la dernière clause de revoyure pour les départements métropolitains s’élèvera à 98,968 millions d'euros, même si les situations individuelles sont contrastées, 22 départements supportant en effet une minoration, parfois significative, de leur droit à compensation ainsi que des reprises de sommes trop versées au titre des exercices 2009 à 2011.

2.– L’ajustement pérenne du droit à compensation pour l’outre-mer

Compte tenu de l’extension du RSA aux départements d’outre-mer et aux collectivités de Saint-Barthélémy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon à compter du 1er janvier 2011, leur droit à compensation n’est pas, comme les autres départements métropolitains, fixé définitivement en 2012. Il fait toutefois l’objet d’une évaluation et d’un financement provisoire sur la base des dépenses exposées en 2010.

AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION POUR L’OUTRE-MER

(en euros)

 

Dépenses nettes d'API 2010

Intéressement RMI 2010

Compensation pour 2012

Compensation 2011

Ajustements

 

a

b

c = a - b

d

e = c - d

Guadeloupe (avec Saint-Barthélemy et Saint-Martin)

29 930 152

2 825 748

27 104 403

26 365 803

738 600

Martinique

26 781 958

4 301 700

22 480 258

18 026 667

4 453 591

Guyane

22 966 807

1 250 717

21 716 090

26 406 623

– 4 690 533

Réunion

70 981 128

8 798 102

62 183 026

62 033 952

149 074

Saint-Barthélemy

12 993

7 844

5 149

12 332

– 7 183

Saint-Martin

2 793 446

117 658

2 675 788

2 470 883

204 905

SPM

30 000

30 000

TOTAL DOM

153 466 484

17 301 769

136 194 715

135 316 261

848 454

3.– La mise en place d’un mécanisme échelonné des reprises

La fixation d’un droit définitif à compensation des départements métropolitains à compter de 2012 entraîne la régularisation a posteriori de l’ensemble des montants versés par l’État et qui n’ont pas fait l’objet d’une reprise en 2010 et 2011 ; de ce fait, le présent article procède à une reprise d’un montant cumulé de 81,7 millions d'euros.

Compte tenu de l’importance de ce montant, le présent article prévoit une possibilité d’étalement des reprises les plus volumineuses (les ajustements positifs étant directement intégrés dans les montants fixés par le présent article).

Lorsque le montant de la reprise opérée au titre des années 2009 à 2011, déduction faite des éventuels ajustements positifs pour la même période, excède 5 % du droit à compensation, le montant à reprendre est étalé, par tranche de 5 %, pendant deux à cinq ans suivant les départements.

Pour onze départements, le montant cumulé des ajustements négatifs se situe en deçà de cette limite : la reprise est alors entièrement opérée en 2012. En revanche, pour les 17 départements figurant dans le tableau ci-dessous, la reprise fait l’objet d’un étalement : le montant repris en 2012 s’établit, de ce fait à 35,602 millions d'euros.

LES AJUSTEMENTS NÉGATIFS FAISANT L’OBJET D’UNE REPRISE ÉTALÉE

(en milliers d’euros)

Départements

Total des ajustements négatifs

Montant repris en 2012

Montant repris en 2013

Montant repris en 2014

Montant repris en 2015

Montant repris en 2016

Total des sommes reprises

Pas-de-Calais

– 17 077

– 9 166

– 7 911

0

0

0

– 17 077

Loiret

– 8 888

– 1 803

– 1 803

– 1 803

– 1 803

– 1 676 213

– 8 888

Alpes-Maritimes

– 7 585

– 4 362

– 3 222

0

0

0

– 7 585

Oise

– 6 165

– 2 526

– 2 526

– 1 113

0

0

– 6 165

Val d'Oise

– 5 968

– 4 118

– 1 849

0

0

0

– 5 968

Bas Rhin

– 5 852

– 3 434

– 2 417

0

0

0

– 5 852

Guyane

– 4 690

– 3 702

– 987

0

0

0

– 4 690

Aube

– 3 365

– 1 272

– 1 272

– 819

0

0

– 3 365

Doubs

– 3 005

– 1 531

– 1 473

0

0

0

– 3 005

Lot-et-Garonne

– 2 272

– 1 367

– 905

0

0

0

– 2 272

Ardèche

– 1 825

– 966

– 859

0

0

0

– 1 825

Eure-et-Loir

– 1 817

– 1 136

– 681

0

0

0

– 1 817

Haute-Saône

– 1 600

– 603

– 603

– 393

0

0

– 1 600

Tarn

– 1 547

– 1 454

– 93

0

0

0

– 1 547

Jura

– 1 257

– 484

– 484

– 287

0

0

– 1 257

Mayenne

– 925

– 514

– 411

0

0

0

– 925

Lot

– 739

– 537

– 201

0

0

0

– 739

Source : DGCL

*

* *

La Commission adopte l’article 12 sans modification.

*

* *

Article 13

Compensation au département de Mayotte des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Texte du projet de loi :

I.– Les ressources attribuées au Département de Mayotte à titre de compensation des charges résultant de la création de compétence consécutive à la mise en œuvre progressive, dans ce département, du titre Ier de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, sont composées d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. Cette part est obtenue par application d’une fraction de tarif de cette dernière taxe aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire national.

Si le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affecté annuellement au département, en application des fractions de tarif qui lui sont attribuées par la loi de finances, représente un montant inférieur à son droit à compensation pour l’année considérée, la différence fait l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'État.

II.– Pour la période comprise entre la date mentionnée au IV et la fin de l’exercice correspondant, la fraction de tarif est calculée de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2011, elle conduise à un produit égal au montant prévisionnel des dépenses incombant au Département de Mayotte, au titre du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, calculé selon les modalités applicables pendant cette période sur le territoire du Département de Mayotte.

Au titre de cette période, la fraction de tarif mentionnée au premier alinéa est fixée par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget. Elle ne peut être :

1° Inférieure à 0,030 € par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 0,021 € par hectolitre s’agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C ;

2° Supérieure à 0,041 € par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 0,029 € par hectolitre s’agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

Un arrêté est pris en application des dispositions qui précèdent au plus tard deux mois après la date mentionnée au IV.

III.– Le II de l’article 46 de la loi n° 005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au sixième alinéa, les mots : « et des I et III de l'article 51 de la loi n° 008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 » sont remplacés par les mots : « , des I et III de l'article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et du I de l’article □□ de la loi n° 2011-□□□ du □□ décembre 2011 de finances pour 2012 » ;

2° Au huitième alinéa, après les mots : « revenu de solidarité active » est inséré le mot : « , déterminé ».

IV.– Les dispositions des I et II entrent en vigueur dès l’entrée en vigueur des dispositions prises pour l’application à Mayotte du titre Ier de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de définir les modalités de compensation des charges résultant de la mise en œuvre à Mayotte, à compter du 1er janvier 2012, du revenu de solidarité active (RSA).

La compensation se réalisera par le transfert d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le modèle de la compensation des départements au titre du transfert du RSA (I). Ce droit à compensation est intégré au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » qui procède depuis 2006, dans le cadre de la compensation du RSA, à des avances de TIPP au profit des départements (II).

Une ordonnance fixant les modalités de calcul de cette compensation est en cours de rédaction. Son entrée en vigueur, qui devrait intervenir au 1er janvier 2012, rendra applicable les dispositions du présent article, qui met en œuvre pour 2012 le volet financier du dispositif prévu par ce projet d’ordonnance.

Ainsi, la charge nouvelle incombant au département de Mayotte a été évaluée sur la base d’une estimation prévisible du nombre de foyers pouvant bénéficier du RSA et majorée d’un coefficient de 6,34 % au titre de la compensation des dépenses d’insertion. Pour 2012, compte tenu des incertitudes qui entourent le nombre de foyers pouvant prétendre au RSA (montée en charge progressive sur l’année 2012) et afin de ne pas déséquilibrer davantage la situation financière du département de Mayotte, le montant du droit à compensation est évalué dans une fourchette de 11,6 M€ à 15,7 M€, le montant définitif étant fixé par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget.

Pour les années suivantes, le projet d’ordonnance prévoit les dispositions suivantes qui seront mises en œuvre par les lois de finances des années concernées :

– pur 2013 et 2014, dans la continuité de ce qui est prévu pour 2012, la compensation sera ajustée au vu des sommes enregistrées pour 2013 et 2014 dans les comptes de la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte ;

– compter de 2015, le montant de la compensation, évalué sur la base de la dépense constatée en 2014, sera ajusté chaque année proportionnellement à l’augmentation progressive du montant forfaitaire de l’allocation.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à transférer une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers au département de Mayotte en contrepartie de la mise en œuvre du revenu de solidarité active à compter du 1er janvier 2012.

Une ordonnance en cours de rédaction prévoit ainsi les modalités de calcul de la compensation de cette nouvelle compétence pour les années 2012 à 2015 :

– un mécanisme de compensation progressif est proposé pour prendre en compte la montée en charge du dispositif en 2012 ;

– la compensation sera ajustée en 2013 et 2014 en fonction des variations du coût de la mise en œuvre du RSA ;

– à compter de 2015, la compensation sera considérée comme pérenne et évoluera chaque année de façon proportionnelle à l’augmentation du montant forfaitaire d’allocation.

I.– CONFORMÉMENT AU PACTE DE DÉPARTEMENTALISATION, LA MISE EN œUVRE DU RSA À MAYOTTE SERA PROGRESSIVE

A.– UN PROCESSUS DE DÉPARTEMENTALISATION RÉCENT

1.– Le 101ème département français

Les liens entre la France et Mayotte, située dans l’archipel des Comores et distante de plus de 8 000 km de la métropole, se sont fortement renforcés dans la période récente.

Devenue une colonie française en 1841, l’île refuse à plusieurs reprises d’accéder à l’indépendance contrairement aux autres îles de l’archipel des Comores. L’Union des Comores et l’ONU condamnent (51) d’ailleurs le maintien de la présence française à la suite d’un second référendum en 1976 confirmant la volonté de rattachement de Mayotte à la République.

En application de la loi du 24 décembre 1976, Mayotte devient une collectivité territoriale à caractère départemental. Son statut ne cesse alors d’évoluer dans la période récente vers une intégration de plus en plus forte dans le territoire national. L’île devient une collectivité départementale en vertu de la loi du 11 juillet 2001.

La dernière étape de ce rapprochement tire les conséquences
du référendum du 29 mars 2009 ayant approuvé le pacte de départementalisation proposé par l’État à 95,2 %. Le 31 mars 2011, Mayotte devient le 101ème département français et le cinquième département d’outre-mer.

La loi n° 2010-1487 relative au département de Mayotte du 7 décembre 2010 précise les modalités de mise en œuvre de la départementalisation. En effet, la modification du statut s’accompagne de l’octroi de nouveaux droits (notamment la mise en œuvre des prestations sociales, l’institution de la justice républicaine, la réforme de l’état-civil et la liberté de circulation…) mais aussi de nouveaux devoirs (respect de l’égalité homme-femme se déclinant notamment par l’interdiction de la polygamie et la suppression des tuteurs matrimoniaux, introduction de nouveaux impôts au travers de l’application des règles de droit commun en matière fiscale).

2.– L’évaluation des charges transférées

L'entrée dans le droit commun conduit au transfert par l'État de compétences vers le Département de Mayotte (à l’instar des compétences en matière de construction et d’entretien des collèges, de voirie locale ou de formation professionnelle), à l'extension de compétences existantes (comme la protection de l’enfance, la protection des majeurs pour les contrats d’accompagnement à l’économie sociale ou la formation des professionnels du secteur social), ainsi qu’à la création de compétences non exercées actuellement (notamment le versement du revenu de solidarité active ou l’allocation personnalisée d’autonomie).

Or, le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice », tandis que « Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ». En application de ce principe, le code général des collectivités territoriales prévoit les modalités particulières de détermination du montant de compensation, faisant notamment intervenir la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), composante du comité des finances locales. Cette commission, composée paritairement d'élus et de représentants de l'État, rend un avis sur l'évaluation des dépenses en cas de transfert de compétences et constate les dépenses résultant d'une création ou d'une extension de compétence.

Dans le cadre de la départementalisation de Mayotte et afin de tenir compte de ses spécificités, la loi du 7 décembre 2010 précitée prévoit que l’évaluation des charges correspondant aux compétences transférées par l’État est préalablement soumise à un comité local propre à Mayotte. En effet, la CCEC traite habituellement de catégories de collectivités et non d'une unique collectivité concernée par l'évolution de ses compétences. Le comité local, dans lequel siègent à parité, sous la présidence d’un magistrat des juridictions financières, des représentants de l’État désignés par le préfet de Mayotte et des représentants du Département et des communes de Mayotte, réalise ainsi une première évaluation des besoins constatés, qui est par la suite soumise à la CCEC.

B.– LA MISE EN œUVRE DU RSA À COMPTER DU 1ER JANVIER 2012

1.– Caractéristiques du RSA

Le RSA, instauré par la loi du 1er décembre 2008, vise à garantir un revenu minimum aux personnes privées d’emploi (RSA « socle ») et à apporter un complément de revenu aux personnes en situation d’emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille (RSA « chapeau »). Il permet également de simplifier la politique des minima sociaux en remplaçant à la fois l’ancien revenu minimum d’insertion (RMI) devenu le revenu minimum garanti (RMG) et l’allocation parent isolée (API) qui compose alors le « RSA socle majoré ». Le RSA est un dispositif familialisé (l’aide dépend de la composition du foyer) qui se distingue de la prime pour l’emploi par sa concentration sur des niveaux de revenus plus faibles.

Il s’agit ainsi davantage d’un outil de lutte contre la pauvreté que d’une incitation à la reprise d’une activité, en particulier parce qu’il peut décourager l’activité du conjoint. L’article 30 de la loi du 7 décembre 2010 précitée a prévu son extension au département de Mayotte, habilitant pour cela le Gouvernement à agir par voie d’ordonnance.

2.– Un marché du travail mahorais atypique

Le marché de l’emploi à Mayotte est très particulier. Peu dynamique (52), il se caractérise par des situations individuelles hétérogènes encore difficiles à appréhender, la notion même de « chômage » étant assez récente dans l’île. L’INSEE a néanmoins réalisé une étude publiée en décembre 2010 permettant de mieux comprendre la situation de la population mahoraise face à l’emploi.

POPULATION MAHORAISE AU REGARD DE L'EMPLOI EN 2009

 

Actifs

Actifs
occupés

Chômeurs

Inactifs

Taux
d'activité (%)

Taux
d'emploi (%)

Taux de
chômage (%)

15 – 64 ans

42 800

35 200

7 600

61 700

41,0

33,7

17,8

15 – 24 ans

4 100

2 800

1 300

31 400

11,5

7,8

31,7

25 – 49 ans

33 500

27 900

5 600

23 700

58,6

48,8

16,7

50 – 64 ans

5 200

4 500

700

6 600

44,4

38,3

13,7

Source : enquête Emploi Mayotte, Insee 2009

Le nombre de bénéficiaires du RSA devrait donc être potentiellement important, ce qui justifie une mise en œuvre progressive de ce dispositif en vue d’assurer l’adéquation des moyens aux besoins sans bouleverser l’économie locale.

2.– Une mise en œuvre progressive

Conformément au pacte de départementalisation, un calendrier de mise en œuvre du RSA a été fixé afin de tenir compte des fortes spécificités de Mayotte. Il a ainsi été décidé que son versement serait différé au 1er janvier 2012 de façon à appréhender de façon plus précise le nombre de bénéficiaires potentiels, l’état civil, actuellement en cours de réforme, ne permettant pas de disposer de données fiables. Par ailleurs, afin de ne pas déstabiliser l’économie mahoraise, le taux de cette prestation a été ajusté de sorte qu’il corresponde au quart de celui appliqué en métropole et qu’il progresse jusqu’à atteindre le niveau de ce dernier d’ici à 25 ans. En effet, si les principes de solidarité et de redistribution sous-jacents au versement des prestations sociales légitiment la généralisation du RSA au nouveau DOM de Mayotte, les différences de niveau de vie et de structuration du marché du travail incitent à ajuster le niveau des aides sur la base du rattrapage économique attendu.

Par ailleurs, le coût de cette allocation ne serait pas intégralement supporté par Mayotte. À l’instar des autres départements, seule la partie RSA « socle » serait prise en charge et ce, uniquement pour son montant forfaitaire puisque le montant forfaitaire majoré (soit le RSA socle majoré) correspondant à l’ancienne API, ainsi que le RSA « jeunes » ne sont pas applicables en 2012. L’État conserverait donc à sa charge la partie RSA « chapeau ».

II.– LE DISPOSITIF ADOPTÉ : UN DROIT À COMPENSATION ÉVOLUTIF

A.– LE MÉCANISME DE COMPENSATION

Conformément à l’article 30 de la loi du 7 décembre 2010 précitée,
une ordonnance fixant les modalités de calcul de cette compensation est
en cours de rédaction et devrait entrer en vigueur avant la fin de l’année 2011
afin de permettre l’application du principe de compensation dès le
dimanche 1er janvier 2012.

Le projet ordonnance prévoit notamment que cette nouvelle charge sera compensée par l’attribution d’impositions de toute nature en respect avec le principe d’autonomie financière inscrit à l’article 72-2 de la Constitution. En pratique, la compensation prend la forme d’un transfert d’une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers depuis le transfert du RMI aux départements en 2004. Le transfert de l’API a également été compensé de cette façon à compter du 1er juin 2009 en métropole et du 1er janvier 2011 dans les DOM.

Sur la base de cette méthode de compensation, le Gouvernement propose d’adopter un mécanisme de compensation différent du droit à compensation fixe, ajusté chaque année en loi de finances, qui s’applique aux autres départements. Ce mécanisme permettra d’ajuster le montant de la compensation en fonction de la montée en charge du dispositif. Il s’agit en effet de limiter les charges infra-annuelles pour le département de Mayotte, dont la situation budgétaire est difficile, sans toutefois proposer un montant de compensation trop élevé qui donnerait lieu à une reprise délicate à opérer. La solution retenue répond également aux difficultés d’appréciation du nombre de contribuables bénéficiaires.

Le présent article propose ainsi la fixation de deux fractions de tarif de TIPP représentant respectivement un plancher et un plafond de montant de compensation (53) et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer, à l’intérieur de cette fourchette, la fraction de tarif à affecter à Mayotte en fonction des dépenses constatées par la caisse gestionnaire des prestations familiales au cours de l’année 2012.

La fraction de tarif plancher est ainsi fixée à 0,030 euro par hectolitre de super carburants sans plomb et 0,02 euro par hectolitre de gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. La fraction de tarif plafond est quant à elle de 0,04 euro par hectolitre pour les super carburants sans plomb et de 0,02 euro pour le gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. Ces fractions s’appliquent aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire national.

Le coût de cette compensation pour l’État est donc compris entre 11,4 millions d’euros et 15,4 millions d’euros en 2012. La détermination de ces montants repose sur deux hypothèses de population bénéficiaire.

B.– LA MÉTHODE D’ÉVALUATION DU NOMBRE DE FOYERS CONCERNÉS

Le projet d’ordonnance relatif aux modalités de compensation des charges attribuées à Mayotte prévoit que la compensation au titre de 2012 est évaluée sur la base d’une estimation du nombre de bénéficiaires du RSA socle calculé selon les modalités particulières prévues pour son application à Mayotte.

En l’absence d’un état civil fiable, deux hypothèses ont été retenues :

– une hypothèse haute fondée sur les données de l’INSEE pour 2007 ;

– une hypothèse basse considérant le nombre de bénéficiaires des prestations familiales à Mayotte, soit les foyers avec au moins un enfant.

Dans le cadre de l’hypothèse haute, un effet volume a été appliqué afin de prendre en compte la croissance démographique intervenue entre 2007 et 2012, tout en soustrayant la population étrangère en situation irrégulière et en appliquant un critère de ressources donnant droit au dispositif. Selon cette méthode approximative, 18 400 foyers pourraient bénéficier du RSA à compter de 2012.

L’hypothèse basse repose quant à elle sur les données de la CNAF selon laquelle 17 273 foyers mahorais percevaient une prestation familiale en décembre 2010. Un critère de ressources a ensuite été appliqué, tandis qu’un certain nombre de contribuables sans enfants potentiellement éligibles a été rajouté. Cette méthode conduit à considérer de manière prudente que 13 600 foyers pourraient bénéficier du RSA.

En appliquant le barème du RSA (et en prenant en compte le forfait logement et les allocations familiales qui sont déduites pour un certain nombre
de foyers) le coût net en année pleine varie selon l’hypothèse retenue entre 20 millions d’euros et 27 millions d’euros.

Le Gouvernement a néanmoins considéré que la montée en charge du dispositif serait progressive. Ainsi, les prévisions de coût ayant permis de déterminer le montant de compensation en 2012 (soit 11,4 millions d’euros dans l’hypothèse basse et 15,4 millions d’euros dans l’hypothèse haute) correspondent au versement du RSA à un tiers des bénéficiaires en début d’année, puis à cent pour cent en fin d’année.

C.– LE PROCESSUS DE CONSULTATION EN COURS

D’après l’évaluation préalable du présent article et conformément à l’article L. 3444-1 du code général des collectivités territoriales selon lequel « les conseils généraux des départements d'outre-mer sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements », le conseil général de Mayotte examine actuellement le présent article.

Par ailleurs, après la promulgation de la loi et la parution de l’ordonnance, le comité local d’évaluation des charges et la CCEC examineront la méthode de compensation au regard des charges transférées et valideront les modalités de calcul retenues.

Cette dernière étape de consultation sera reconduite chaque année de 2012 à 2015 afin de vérifier sur l’ensemble de la période l’adéquation entre les évolutions du coût de la compétence et les montants de ressources transférés. De la même façon, les ajustements annuels des montants de compensation versés aux départements au regard des modifications de la mise en œuvre des compétences transférées seront soumis à ces consultations.

*

* *

La Commission adopte l’article 13 sans modification.

*

* *

Article 14

Ajustement de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) 2012 et 2013 au vu des données définitives de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) liquidée en 2010

Texte du projet de loi :

I.– En 2012 et 2013, le montant des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, définies au 1 de l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, ainsi que le montant du prélèvement ou du reversement des fonds nationaux de garantie individuelle de ressources, définis au 2 du même article, sont ajustés à hauteur de la fraction de produit de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises déclarée par les entreprises au 30 juin 2011 au titre de 2010 et reversée aux collectivités territoriales et leurs groupements dotés d’une fiscalité propre en 2012 et en 2013.

À compter de 2014, les montants de la dotation ainsi que du prélèvement ou du reversement mentionnés à l’alinéa précédent correspondent aux montants perçus ou versés en 2013.

II.– Les ajustements des montants de la dotation, du prélèvement ou du reversement mentionnés au I sont notifiés aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d’une fiscalité propre concomitamment aux éléments notifiés au titre des bases prévisionnelles des impôts directs locaux sur rôles et des produits définitifs de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises en application de l’article 1639 A du code général des impôts.

III.– 1° Le montant de l’ajustement mentionné au I, relatif au prélèvement au profit du fonds national de garantie individuelle de ressources, est réparti sur chacun des prélèvements mensuels à opérer sur les avances de fiscalité prévues au II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et restant à verser à la collectivité territoriale ou au groupement doté d’une fiscalité propre, au titre de 2012 et 2013, postérieurement à la notification mentionnée au II ;

2° Le montant des ajustements mentionnés au I, relatifs à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et au reversement du fonds national de garantie individuelle de ressources, est réparti sur chacune des attributions mensuelles restant à verser à la collectivité territoriale ou au groupement doté d’une fiscalité propre, au titre de 2012 et 2013, postérieurement à la notification mentionnée au II.

Si les ajustements prévus au premier alinéa du présent 2° rendent la collectivité territoriale ou le groupement doté d’une fiscalité propre contributeur au fonds national de garantie individuelle de ressources, les avances de fiscalité prévues au II de l’article 46 de la loi du 30 décembre 2005 mentionnée ci-dessus, restant à lui verser postérieurement à la notification du prélèvement au profit de ce fonds, sont ajustées conformément
au 1°. Ces avances sont également ajustées à hauteur du montant global des attributions mensuelles versées antérieurement à cette notification.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à intégrer dans le calcul pérenne des mécanismes de garantie individuelle de ressources (GIR), définis dans le cadre de la réforme de la fiscalité directe locale issue de la loi de finances initiale pour 2010, les conséquences du mécanisme de reversement aux collectivités territoriales et à leurs groupements dotés d’une fiscalité propre des produits de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

En effet, la réforme de la fiscalité directe locale se traduit par la mise en place de compensations (dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle – DCRTP – et prélèvements ou reversements des fonds nationaux de garantie individuelle de ressources – FNGIR –) qui reposent, globalement, sur la comparaison entre, d’une part, le panier de ressources de ces collectivités perçu en 2010 en compensation de la perte de la taxe professionnelle et, d’autre part, le nouveau panier de ressources issu de la réforme pour leur montant 2010, corrigé des effets des changements législatifs intervenus en loi de finances initiale pour 2011. Or, seule une partie de la CVAE 2010, élément central du nouveau panier de recettes, étant territorialisée au moment du calcul de ces compensations au 30 juin 2011, ces dernières souffrent d’un biais que le présent article se propose de corriger.

Aussi, le I procède à un échelonnement sur 2012 et 2013 de la correction des montants de GIR, de manière à permettre la prise en compte des apurements de CVAE 2010 déclarée par les entreprises au 30 juin 2011, mais non territorialisée à cette date et, de ce fait, non pris en compte dans le calcul de la DCRTP 2012. Ce faisant, il permet ainsi de prendre en compte la majeure partie des travaux de fiabilisation des données de CVAE 2010 déclarées au 30 juin.

Le II de l’article prévoit une notification en début d’année aux collectivités des ajustements éventuels qui les impacteront en cours d’année. Cette information sera ainsi intégrée aux éléments prévisionnels notifiés en début d’année pour le vote des budgets.

Enfin, le III prévoit les modalités de régularisations infra-annuelles, intervenant postérieurement à ces ajustements, qui concerneraient les avances de fiscalité et/ou les attributions mensuelles de GIR restant à verser jusqu’à la fin de l’année.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à modifier, au titre de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) due au titre de 2010, les mécanismes de garantie des ressources des collectivités territoriales prévues à l’occasion de la réforme de la fiscalité locale par la loi de finances pour 2010 qui a notamment supprimé la taxe professionnelle.

Cette garantie des ressources repose sur deux instruments, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

La DCRTP et le FNGIR sont spécifiques à chaque échelon de collectivité. La DCRTP, qui est un prélèvement sur les recettes de l’État, est égale à la perte globale de ressources de l’échelon concerné et est répartie entre les collectivités de chaque échelon au prorata de leurs pertes individuelles. Le FNGIR neutralise les transferts à l’intérieur de chaque échelon par un écrêtement de l’excédent de ressources des collectivités « gagnantes » qui alimente des reversements aux collectivités « perdantes ».

Dans les deux cas, l’évolution des ressources, qui détermine, au niveau de chaque échelon, le montant global de la DCRTP et, au niveau de chaque collectivité, le montant, d’une part, de l’éventuelle DCRTP reçue et, d’autre part, du prélèvement ou du reversement vers ou depuis le FNGIR, repose sur la comparaison entre :

– des ressources de référence, constituées, pour simplifier, des produits fiscaux de 2010 majorés de la compensation relais qui se substitue, en 2010, au produit de taxe professionnelle ;

– et des ressources nouvelles incluant les impôts créés à l’occasion de la réforme, et notamment la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Pour la CVAE, est pris en compte le montant de CVAE perçu au titre de 2010 par chaque collectivité.

La loi de finances pour 2010 a précisé (I du 1.4 de l’article 78) que le montant définitif des dotations, prélèvements et reversements devait être calculé à partir des produits perçus jusqu'au 30 juin 2011.

Ce délai s’est révélé difficile à tenir compte tenu, d’une part, d’un obstacle juridique (l’absence de parution, à la date où sont écrites les présentes lignes, du décret concernant les modalités de détermination, de répartition et de reversement du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises aux collectivités territoriales) et, d’autre part, d’une difficulté pratique liée au temps d’exploitation des déclarations des contribuables pour répartir la valeur ajoutée qu’ils déclarent.

La situation individuelle de chaque collectivité déterminant la dotation d’ensemble et se répercutant sur le FNGIR de son échelon (et agissant donc sur la totalité des dotations, prélèvements et reversements de l’échelon), l’ensemble du système pourrait être bloqué jusqu’à l’exploitation complète de la dernière déclaration prise en compte. Pour éviter cet écueil, la loi de finances pour 2010 a fixé une date butoir au 30 juin 2011 pour le calcul de la DCRTP et du FNGIR et il a été, conformément à la loi, procédé à ce calcul sans tenir compte des montants de CVAE non localisés à cette date.

Toutes choses égales par ailleurs, il en résulte un moindre produit fiscal réparti, et donc une majoration de la DCRTP à la charge de l’État d’un montant égal à la fraction de CVAE non répartie au 30 juin 2011. Or, cette fraction de CVAE sera reversée aux collectivités territoriales, en principe en 2012.

L’objet du présent article est donc de « dégeler » en 2012 et en 2013 les montants de la DCRTP et des prélèvements et reversements du FNGIR pour tenir compte des répartitions tardives de produits de CVAE dû au titre de 2010.

Le présent article comprend trois paragraphes.

Le paragraphe I pose le principe du « dégel » et prévoit l’ajustement des montants de la DCRTP, d’une part, et des prélèvements et reversements du FNGIR, d’autre part, en 2012 et 2013.

Il précise que cet ajustement portera sur le montant de la cotisation sur la valeur ajoutée au titre de 2010, reversé en 2012 et 2013.

L’alinéa 2 précise que les montants définitifs de la DCRTP et du FNGIR versés ou prélevés à compter de 2014 seront les montants ajustés en dernier lieu en 2013 (et intégrant donc également les corrections déjà opérées en 2012).

Le paragraphe II prévoit l’information des collectivités territoriales et de leurs groupements dotés d’une fiscalité propre sur les ajustements résultant du présent article, simultanément à la notification de droit commun de leurs bases fiscales prévisionnelles, donc en principe avant le 31 mars, afin qu’il puisse en être tenu compte pour l’élaboration de leurs budgets.

Il en résulte que les ajustements réalisés en 2012 devront être définitivement arrêtés au premier trimestre 2012. C’est ce calendrier qui justifie de rendre également possibles des ajustements en 2013 au titre des produits dont la répartition n’aura pas été réalisée à cette échéance.

Enfin, le paragraphe III organise la prise en compte effective des ajustements sur les mouvements de trésorerie correspondants.

L’alinéa 4 prévoit ainsi de corriger les prélèvements au profit du FNGIR opérés sur les avances de fiscalité versées aux collectivités en répartissant l’ajustement sur les avances restant à verser à la date de la notification de l’ajustement.

L’alinéa 5 prévoit la correction des montants de la DCRTP versés et des versements du FNGIR selon le même principe.

Enfin, l’alinéa 6 traite l’hypothèse d’une collectivité devenant, à raison des ajustements opérés, « sur-fiscalisée » et donc contributrice au FNGIR alors qu’elle était antérieurement bénéficiaire d’un versement. Il prévoit de prélever le montant net (définitif) de la contribution due par la collectivité majoré des versements provenant du fonds antérieurement (et, compte tenu des ajustements, indûment) perçus sur les avances de fiscalité qui lui sont versées.

*

* *

La Commission adopte l’article 14 sans modification.

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Article 15

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État
au profit des collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

Pour 2012, les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 55 362 906 000 € qui se répartissent comme suit :

INTITULÉ DU PRÉLÈVEMENT

MONTANT
(en milliers d’euros)

   

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement

41 466 752

Prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

0

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

24 000

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

50 000

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 507 000

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

1 912 752

Dotation élu local

65 006

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

40 976

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

0

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

500 000

Dotation départementale d’équipement des collèges

326 317

Dotation régionale d’équipement scolaire

661 186

Compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

0

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

20 000

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire

2 686

Prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

0

Compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle

0

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

2 944 000

Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

875 440

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

456 459

Prélèvement sur les recettes de l’État spécifique au profit de la dotation globale de fonctionnement

0

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle

447 032

Dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales

23 300

Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

40 000

Total

55 362 906

Exposé des motifs du projet de loi :

Les concours de l’État aux collectivités territoriales sont très majoritairement financés par l’intermédiaire de prélèvements sur recettes. Le présent article évalue le montant des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales pour 2012 à 55,36 Md€.

À périmètre constant, le montant des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales entrant dans le périmètre de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités territoriales (prélèvements sur recettes, hors FCTVA et hors prélèvements sur recettes liés à la réforme de la fiscalité directe locale, auxquels s’ajoutent les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et de la dotation générale de décentralisation au titre de la formation professionnelle portée par la mission « Travail et emploi ») est stable en valeur par rapport au montant voté en loi de finances pour 2011. Cette évolution s’inscrit dans l’objectif global de stabilisation des concours de l’État qui traduit la volonté du Gouvernement d’associer pleinement les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des finances publiques.

Cet objectif se décline notamment, au sein des prélèvements sur recettes, par :

– une évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à périmètre constant de + 0,2 % (+ 77 M€ par rapport au montant réparti en 2011, après consolidation du reversement exceptionnel de 12 M€ depuis le fonds d’aide au relogement d’urgence prévu par la loi de finances pour 2011), ce qui permet de préserver la progression des dotations de péréquation ;

– une reconduction en valeur des crédits consacrés aux dotations de fonctionnement, d’investissement et de compensation des charges transférées ;

– la minoration des compensations d’exonérations de fiscalité locale pour assurer, globalement, le strict respect de l’objectif de reconduction en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Le présent article retient une estimation du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) à 5,5 Md€, en diminution de 0,5 Md€ par rapport à la loi de finances pour 2011, en conformité avec le niveau des investissements locaux estimés en 2010-2011.

Il retient par ailleurs, à périmètre constant, une évaluation totale à 3,4 Md€ pour les deux prélèvements sur recettes de compensation de la réforme de la fiscalité locale (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle).

Enfin, trois mesures viennent modifier à la marge le périmètre des prélèvements sur recettes pour l’année 2012. Il s’agit :

– de la création, en application de l’article 21 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, d’un prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation des contributions syndicales fiscalisées, estimé à 40 M€. Ce prélèvement complète les deux autres prélèvements effectués au titre de la compensation de la réforme de la fiscalité locale ;

– de la majoration, pour 55 M€, du prélèvement sur les recettes au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, principalement due aux nouvelles exonérations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ;

– d’une mesure de transfert affectant la DGF à hauteur de – 2 M€, au titre de la recentralisation sanitaire dans les départements de la Vendée, du Finistère et de la Sarthe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe le montant de l’ensemble des prélèvements sur recettes opérés au profit des collectivités territoriales ; au total, ces PSR devraient s’élever en 2012 à 55,362 milliards d’euros contre 55,342 milliards en 2011 (+ 0,04 %).

Une partie importante de ces PSR fait l’objet d’un commentaire spécifique dans le cadre du présent rapport, notamment ceux relatifs à la DGF (article 6), au FMDI (article 8) et à la DCRTP (article 14). Par ailleurs, les PSR constituant des dotations de compensations d’exonérations de fiscalité locale comprenant des variables d’ajustements sont présentés en détail dans le cadre de l’examen de l’article 9.

Le Rapporteur général se concentrera par conséquent sur l’évolution des autres PSR non examinés dans le reste du présent rapport.

I.– LA PLUPART DES PRÉLÈVEMENTS ÉVOLUENT DE MANIÈRE PUREMENT MÉCANIQUE

L’évolution positive ou négative de la plupart des PSR s’explique par leur mécanique propre dont le législateur assume à dessein les conséquences financières.

● La dotation spéciale instituteur

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est versée depuis 1986 aux communes à raison des charges qu’elles supportent pour le logement des instituteurs.

Cette dotation est répartie par le Comité des finances locales proportionnellement au nombre des instituteurs exerçant dans les écoles publiques logés par la commune ou qui reçoivent une indemnité de logement. Son montant est diminué chaque année du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles.

De ce fait, et bien que l’article 7 du présent projet de loi gèle le montant de la DSI à compter de 2011, son montant baisse automatiquement. En 2012, il sera de 24 millions d'euros contre 26 millions d'euros en 2011.

● La dotation de compensation des pertes de base de TP

Du fait de la réforme de la TP, le montant de la dotation de compensation pour pertes de base de TP est passé de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d'euros en 2011. En effet, une diminution des bases imposables entraîne automatiquement une diminution de la perte de base faisant l’objet de la dotation.

La différence avait été, en 2011, affectée pour 115 millions d'euros à la DGF et pour 49 millions d'euros aux variables d’ajustement.

Cette dotation, instituée par l’article 53 de la loi de finances pour 2004 en remplacement du fonds national de péréquation de la TP, est versée aux EPCI qui perdent plus de 2 % de leur produit fiscal de référence ainsi qu’aux communes qui perdent un produit de TP supérieur à 5 640 euros, soit 10 % du montant de TP de l’année précédente à condition que cette perte représente, dans les deux cas, 2 % du produit fiscal global de la TH, des taxes foncières et de la TP.

La compensation est alors fixée à 90 % du montant perdu la première année, puis à 75 % et 50 % les deux années suivantes.

En 2012, cette dotation passe de 35 à 50 millions d'euros du fait de la montée en puissance du nouveau dispositif de compensation des pertes de CET.

● Le fonds de compensation de la TVA

Le FCTVA passe de 6,04 milliards d’euros en 2011 à 5,507 milliards d’euros en 2012. Conformément à l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales, ce fonds est destiné à rembourser intégralement la TVA acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d’investissement.

L’article L. 1615-6 du même code précise que les dépenses à prendre en compte pour le remboursement sont celles de l’avant-dernière année, à savoir, pour l’année 2012, celles de 2010. Le montant fixé en loi de finances est donc automatiquement ajusté aux dépenses réellement exposées par les collectivités : il est donc normal que le montant global du FCTVA soit variable en fonction de la politique d’investissement des collectivités locales.

● Les compensations d’exonérations de fiscalité locale

L’article 9 du présent projet de loi présente de manière plus détaillée la dynamique des compensations d’exonérations de fiscalité locale, qui évoluent en fonction de la dynamique, elle-même hors de contrôle, des bases exonérées.

On peut en particulier noter l’importante progression de la part ajustable de la dotation de compensation d’exonérations de fiscalité directe locale (qui augmente de plus de 100 millions d’euros en tendance et avant minoration), évolution qui met en évidence, à titre principal, la dynamique des exonérations de TFB pour les personnes de condition modeste et pour les immeubles en ZUS ou faisant l’objet d’un bail à réhabilitation.

● Le fonds « catastrophe naturelle »

Le fonds CATNAT passe de 0 à 20 millions d'euros du fait de la ponction du même montant opérée l’année dernière sur ce PSR au profit de la DGF. Le fonds bénéficiait en effet d’importantes réserves qui méritaient que le montant du PSR soit mieux utilisé.

Rappelons que ce fonds a été doté de 20 millions d'euros en 2008, de 10 millions d'euros en 2009 et de 15 millions d'euros en 2010, soit un total de 45 millions d'euros.

D’après les derniers chiffres disponibles, le montant consommé de ce fonds s’élève fin 2011 à 25 millions d'euros (14,8 millions d'euros au titre de 2008, 4,8 millions d'euros au titre de 2009, 5,4 millions d'euros au titre de 2010 et 0,4 million d'euros au titre de 2011). Force est donc de constater que les réserves sont encore importantes.

● La dotation de garantie des reversements des FDPTP

Cette dotation, qui vise à garantir aux départements les montants perçus avant la réforme de la TP au titre de l’écrêtement des établissements exceptionnels, retrace les montants auparavant versés au titre des communes défavorisées, les montants correspondants aux communes d’implantation et aux communes concernées faisant l’objet d’une compensation pérenne dans le cadre de la DCRTP dans la mesure où leur suppression est assimilée à une perte de ressources consécutive à la réforme de la TP.

D’après les informations fournies par le Gouvernement, le montant de 419 millions d'euros, qui a été budgété l’année dernière dans la loi de finances, avait été déterminé à partir de chiffres rassemblés au mois d’août 2010. À la fin de la même année, le montant constaté était de 456 millions d'euros, montant qui a par conséquent été repris dans le présent projet de loi.

II.– L’ARCHITECTURE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ENREGISTRE DES MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Comme l’année dernière, le présent article comporte 24 prélèvements différents, lesquels ne sont toutefois pas tous les mêmes que l’année dernière.

● La suppression de deux PSR relatifs à des compensations d’exonérations de taxe professionnelle

Comme le Rapporteur général l’a exposé de manière détaillée dans le commentaire de l’article 9, la réforme de la taxe professionnelle s’est accompagnée d’une rationalisation des dotations de compensation d’exonération de fiscalité directe locale.

Dans le cadre du présent projet de loi, la dotation pour compensation de la réforme TP (DCTP) qui regroupait les compensations d’exonérations historiques a été définitivement supprimée ; les allocations correspondantes ont été fondues dans la nouvelle dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle, dont bénéficient les communes. Les parts départementales et régionales de la DCTP sont reprises dans la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale.

De la même manière, le PSR relatif à la compensation d’exonérations au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de TP des titulaires de BNC a été supprimé, son montant ayant été rattaché à la nouvelle DUCSTP.

● La création de deux nouveaux prélèvements sur recettes

Le présent projet de loi prévoit la création de deux nouveaux prélèvements sur recettes traduisant des mesures législatives votées en cours d’année.

– La dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

Ce nouveau PSR, d’un montant de 40 millions d'euros, résulte de l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 29 juillet 2011.

Cet article, issu d’un amendement voté au Sénat, vise à apporter une solution aux hausses brutales de CFE enregistrées dans certains syndicats intercommunaux dont le financement est assuré par une fiscalité additionnelle aux impôts locaux.

Dans la plupart des cas, les syndicats intercommunaux sont financés par une contribution budgétaire des communes membres. Mais certains syndicats – le Gouvernement n’a pas été capable d’établir avec précision leur nombre – sont financés par une fiscalité additionnelle à la fiscalité des communes membres, sur le modèle de ce qui existe pour les établissements publics fonciers. Les communes membres décident donc d’une enveloppe globale qui est automatiquement transformée en fractions additionnelles aux impôts directs locaux.

Lors de la réforme de la taxe professionnelle, compte tenu de la disparition partielle de l’assiette des EBM, ce dispositif a entraîné des augmentations très importantes du taux de CFE afin de permettre d’apporter le même financement décidé par les communes membres.

Pour éviter cet effet, cet article 21 a prévu un dispositif en deux temps :

– pour les années 2010 et 2011, il prévoit un dégrèvement de CFE sur demande des entreprises concernées ;

– pour les années 2012 à 2014, il est créé un prélèvement sur recettes permettant le financement d’une dotation de compensation spécifique
pour ces syndicats fiscalisés. Le coût de ce PSR est de 40 millions d'euros en 2012 et devrait être progressivement réduit (26,8 millions d'euros en 2013, 13,2 millions d'euros en 2014) de manière à inciter les collectivités concernées à mettre fin à ce financement par fiscalisation. Au total, ce prélèvement s’élèvera donc à 80 millions d’euros jusqu’en 2014.

Pour chaque commune membre d’un syndicat fiscalisé, cette dotation serait égale, à compter de 2012, au taux syndical de taxe professionnelle 2009 multiplié par les bases communales de 2009 moins les bases communales qui sont actuellement celles de la CFE ; la dotation est donc exactement égale au produit de TP lié, en 2009, aux EBM qui a disparu à compter de 2010.

Cet article prévoit par ailleurs explicitement que la dotation est versée aux communes membres d’un syndicat financé par une contribution budgétaire : cet article constitue donc une incitation très forte à abandonner le financement du syndicat par une fiscalité de répartition.

En contrepartie, l’article prévoit que la commune peut augmenter ses taux de TH, TFB et TFNB des anciennes fractions syndicales ; pour la CFE, l’augmentation doit correspondre à la fraction syndicale de TP en 2009. La commune bénéficie donc d’une marge de manœuvre fiscale lui permettant de générer des ressources fiscales pour verser le même produit qu’auparavant (en le complétant par le montant de la dotation).

La dotation est versée à 100 % en 2012. L’article prévoit toutefois que la dotation est de 67 % en 2013 et de 33 % en 2014 : la garantie des ressources mise au point est donc très limitée dans le temps. En outre, cette dotation n’est pas prise en compte ensuite dans le calcul du FNGIR.

EXEMPLE CHIFFRÉ

Soit une commune dont la contribution fiscalisée à un syndicat était en 2009 de 15 millions d'euros, décomposée en 5 millions d'euros sur les impôts ménages et 10 millions d'euros sur la TP. Cette commune a des bases de TP de 100 et donc un taux syndical de 10 %.

Ces bases de TP peuvent être décomposées en 80 de bases « EBM » et 20 de bases « non EBM » (comme la moyenne nationale), qui, au taux de 10 %, produisent une ressource fiscale respectivement de 8 millions d'euros et de 2 millions d'euros.

Dans le cadre de la réforme TP, le produit de 10 millions d'euros a dû être généré à partir de l’assiette « non EBM » de 20 : le taux a donc mécaniquement grimpé à 50 %.

Le présent article prévoit que la commune recevra une dotation correspondant aux bases « EBM » par le taux syndical de 2009 : 80 de bases par un taux de 10 %, soit une dotation de 8 millions d'euros.

Elle recevra cette dotation à condition de verser sous forme budgétaire 15 millions d'euros au syndicat (ou tout autre montant) ; pour trouver ces 15 millions d'euros, elle pourra ajouter les taux syndicaux à ses taux communaux pour les impôts ménages, de manière à générer 5 millions d'euros côté ménages.

Par ailleurs, côté entreprises, elle recevra 8 millions d'euros de dotation de compensation et aura la possibilité d’ajouter le taux syndical de TP 2009 (10 %) aux bases « non EBM » restantes (20), soit 2 millions d’euros.

La dotation sera de 8 millions d'euros la première année, mais de 5,3 millions d'euros la deuxième année, de 2,6 millions d'euros la troisième et de 0 la quatrième.

– La dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales (dite « TGAP Granulat »)

Le présent article prévoit en outre la création d’une dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries communales pour un montant de 23,3 millions d’euros, dite « TGAP Granulat ».

Prévu par l’article 139 de la loi de finances pour 2011, ce PSR a pour objet de restituer aux collectivités territoriales le tiers du produit de la taxe générale sur les activités polluantes – d’un montant total de 70 millions d'euros en 2011 – pesant sur les personnes qui livrent sur le marché intérieur des matériaux d’extraction de toutes origines « se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir des roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres ».

Selon le Rapporteur général du Sénat, à l’origine de l’amendement, ce prélèvement vise à inciter les collectivités locales à continuer à accueillir des activités qui constituent une gêne pour les riverains.

De manière plus détaillée, l’article 139 de la loi de finances pour 2011 prévoit que :

– ce PSR est destiné à financer des opérations destinées à la protection de l’environnement ou à l’entretien des voiries municipales menées par les communes ou les EPCI d’implantation ;

– son montant est réparti par le comité des finances locales « en fonction du montant de taxe perçu sur chaque site » et, pour moitié au moins au profit des communes sur le territoire desquelles sont extraits les matériaux, le reliquat étant versé au profit des communes concernées par les risques et les inconvénients causés par l’extraction des matériaux.

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La Commission adopte l’article 15 sans modification.

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B.– Autres dispositions

Article 16

Dispositions relatives aux affectations

Texte du projet de loi :

Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget annexe ». L’article 34 (I 3°) de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l’État ».

En conséquence, l’objet de cet article est de confirmer pour 2012 les affectations résultant des lois de finances antérieures, sous réserve des dispositions de la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

L’article premier de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 1er août 2001) dispose que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

Son article 16 dispose pour sa part que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

Les affectations de ressources au sein du budget de l’État, autorisées par l’article 16 précité, devant être déterminées pour chaque exercice en application de l’article premier de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article propose de les confirmer pour l’année 2012. Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet de loi de finances.

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La Commission adopte l’article 16 sans modification.

Article 17

Modification de la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA)

Texte du projet de loi :

L’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 est ainsi rédigé :

« Art. 45.– À compter du 1er janvier 2012, les quotités du produit de la taxe de l'aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l'État sont de 80,91 % et de 19,09 %. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à augmenter la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) en 2012 du fait d’un transfert de charges du budget général de l’État vers le budget annexe.

La TAC, due par les entreprises de transport aérien public, est affectée pour partie au budget général de l’État et, en majorité, au BACEA, dont elle constitue l’une des ressources.

L’article 58 de la loi de finances pour 2009 et l’article 60 de la loi de finances pour 2011, modifiant l’article 45 de la loi de finances pour 2008, ont fixé la répartition des quotités du produit de cette taxe pour les années 2009, 2010, 2011 et suivantes. La répartition suivante est actuellement prévue : 80,32 % pour le BACEA et 19,68 % pour le budget général.

En 2012, la direction générale de l’aviation civile (DGAC) procédera à la dernière étape de la construction du réseau d’ingénierie aéroportuaire, réforme destinée à renforcer la cohésion et l’efficacité opérationnelle du service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA), service à compétence nationale créé en 2008 et rattaché à la DGAC.

De ce fait, les dépenses supportées par le budget annexe seront à nouveau élargies, ce regroupement des services se traduisant par une mesure de transfert de 40 ETPT (pour un montant de 2,354 millions d’euros) du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer » vers le BACEA.

Ainsi, cet article vise à transférer du budget général vers le BACEA des ressources correspondant à ces dépenses supplémentaires, prises en charge par le budget annexe au lieu d’être supportées par un programme du budget général.

Observations et décision de la Commission :

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) est financé, entre autres recettes, par l’affectation d’une partie du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC).

Les tarifs et la répartition du produit de cette taxe entre le budget annexe et le budget général sont arrêtés en loi de finances. La loi de finances pour 2011 a augmenté la quotité de TAC affectée au budget annexe, afin de lui permettre de financer de nouvelles charges, transférées depuis le budget général et destinées à consolider le service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA) en métropole.

Le présent article propose d’augmenter une nouvelle fois la quotité de TAC affectée au budget annexe, afin de permettre l’achèvement du mouvement de consolidation du SNIA, s’agissant cette fois-ci de l’outre-mer.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LA TAXE DE L’AVIATION CIVILE CONTRIBUE AU FINANCEMENT DU BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

 Successeur depuis 2006 du budget annexe de l’aviation civile, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens retrace les activités de production de biens ou de prestations de services de la direction générale de l’Aviation civile (DGAC).

Les recettes du budget annexe sont constituées par :

– des redevances, regroupées en deux catégories. Les redevances de navigation aérienne (redevance de route et redevance pour services terminaux de la circulation aérienne) rémunèrent les prestations de l’opérateur de navigation aérienne. Les redevances de surveillance et de certification rémunèrent les prestations de surveillance des opérateurs de l’aviation civile et la délivrance des agréments, autorisations, licences et certificats nécessaires aux opérateurs, personnels, équipements et systèmes ;

– le produit d’emprunts ;

– des recettes diverses (vente d’une production éditoriale, rémunérations de prestations de formation aéronautique, recettes domaniales, rémunérations de services par des instances internationales) ;

– la quotité de la taxe de l’aviation civile qui lui est affectée.

 Créée en 1999 et régie par l’article 302 bis K du code général des impôts, la taxe de l’aviation civile est due par les entreprises de transport aérien public. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France.

Le tarif de la taxe est différencié selon la destination et la nature du vol (passage ou fret). Augmentés par la loi de finances pour 2010 afin de fournir au budget annexe des recettes supplémentaires dans un contexte de fort recul du trafic aérien, et indexés depuis 2011 sur l’indice des prix à la consommation, les tarifs sont désormais les suivants :

– 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de la Communauté européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou de la Confédération suisse ;

– 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

– 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

La TAC a vocation à financer les dépenses du budget annexe non couvertes par le produit des redevances.

Il convient de noter qu’est prélevée sur la même assiette, au moyen d’une majoration des tarifs, la contribution de solidarité sur les billets d’avion. Cette contribution est perçue au profit du fonds de solidarité pour le développement (54), créé par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 et géré par l’Agence française de développement.

B.– LA QUOTITÉ DE TAXE DE L’AVIATION CIVILE AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE A CONTINUELLEMENT AUGMENTÉ AU COURS DES DERNIERS EXERCICES

En application du III de l’article 302 bis K du code général des impôts, la loi de finances détermine la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA.

 La loi de finances pour 2006 a substantiellement modifié cette répartition, faisant passer la quotité affectée au budget général de 34,42 à 56,27 %. Cette évolution s’expliquait par l’entrée en vigueur de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Disposant que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services », cet article semblait alors impliquer le transfert vers le budget général des activités dites « régaliennes » de la DGAC (sécurité des vols et sûreté des passagers, notamment).

 Depuis 2007, un mouvement inverse s’est opéré, tendant à accroître dans des proportions considérables la part de TAC affectée au BACEA. La loi de finances pour 2007 a abaissé la quotité affectée au budget général à 50,44 % du produit de la taxe. L’article 45 de la loi de finances pour 2008 a prévu une nouvelle augmentation, transitoire, de la part affectée au budget annexe : 53,37 % pour les exercices 2008 et 2009 ; 51,47 % pour l’exercice 2010 ; retour, à compter de 2011, à la répartition applicable en 2007.

 L’article 58 de la loi de finances pour 2009 a une nouvelle fois, et de manière encore plus significative, accru la part de TAC affectée au BACEA : 82,14 % en 2009 ; 79,77 % en 2010 ; 77,35 % à compter de 2011, et à titre permanent.

Cette importante modification de la répartition du produit de la TAC s’expliquait par des mesures de périmètre tendant à transférer du budget général vers le budget annexe des dépenses relevant du « cœur de métier » de la DGAC afin, selon le Gouvernement, « de renforcer la cohésion et l’efficacité opérationnelle de l’action de l’État en matière d’aviation civile et d’offrir une meilleure lisibilité externe, tant auprès des parlementaires que des usagers du transport aérien, en particulier les compagnies aériennes ».

 Enfin, l’article 60 de la loi de finances pour 2011 a procédé à une nouvelle répartition du produit de la TAC : 80,32 % au profit du budget annexe et 19,68 % au profit du budget général. Ce dernier accroissement de la part de TAC affectée au BACEA avait pour objet d’assurer le financement de dépenses supplémentaires transférées depuis le budget général, plus précisément depuis le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (55). Ces dépenses correspondaient pour l’essentiel aux personnels de l’ingénierie aéroportuaire, transférés des directions départementales des territoires (DDT) vers le service national d’ingénierie aéroportuaire.

Créé en 2008 et rattaché à la DGAC, le SNIA est un service à compétence nationale qui s’appuie sur des moyens humains antérieurement rattachés à deux supports budgétaires différents : le BACEA pour les ETPT relevant de la DGAC, le budget général pour ceux relevant des DDT. La création du SNIA résulte pour partie des conclusions d’un rapport d’audit de modernisation de décembre 2005, proposant une réorganisation des « bases aériennes » (services du ministère chargé de l’équipement intervenant en matière d’infrastructures aéroportuaires civiles et militaires) (56). La création du SNIA a permis un premier mouvement de rationalisation, en rassemblant en une entité unique les trois anciens pôles interrégionaux, appelés services spéciaux des bases aériennes.

Jusqu’en 2011, les DDT conservaient des personnels dédiés aux infrastructures aéroportuaires. Le transfert opéré en loi de finances pour 2011 devait permettre au SNIA, maîtrisant mieux la gestion de ses ressources humaines, d’exercer ses missions dans de meilleures conditions. Ce transfert a permis d’achever – en métropole – la constitution d’un réseau d’ingénierie aéroportuaire au sein de la DGAC, cette activité se rattachant davantage à son « cœur de métier » qu’à celui des DDT.

II.– L’EXTENSION À L’OUTRE-MER DU TRANSFERT OPÉRÉ POUR LA MÉTROPOLE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2011

À l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, le Gouvernement a indiqué au Rapporteur général que, s’agissant de l’application outre-mer du transfert d’effectifs opéré pour la métropole « la réflexion [était] en cours avec l’objectif de mettre en place au 1er janvier 2012 une organisation adaptée ».

À compter de 2012, les effectifs des DDT ultramarines dédiés aux infrastructures aéroportuaires seront, comme ceux de la métropole, transférés vers le SNIA, parachevant ainsi le mouvement de consolidation décrit plus haut. 40 ETPT seront concernés par ce mouvement.

Comme en 2011, ce transfert nécessite un abondement des ressources du BACEA, à hauteur de 2,354 millions d'euros, dont 2,25 millions au titre des dépenses de personnel et 0,104 million au titre des dépenses de fonctionnement.

En conséquence, le présent article propose une nouvelle rédaction de l’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, afin d’augmenter la quotité de TAC affectée au BACEA à compter de 2012. Celle-ci passerait de 80,32 % à 80,91 % (soit + 0,59 point). Selon les estimations fournies par le Gouvernement, le produit de la TAC devrait être
en 2012 de 398 millions d'euros. La nouvelle répartition de ce produit devrait
donc procurer au budget annexe une recette supplémentaire d’environ 2,35 millions d'euros (0,59 point de 398 millions).

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La Commission étudie l’amendement I-CF 98 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Grossièrement, nous affectons 80 % de la taxe de l’aviation civile (TAC) au budget annexe et 20 % au budget général en fonction de l’évolution des transferts d’activités. Or, les recettes du budget annexe ne suffisant pas à assurer les dépenses de fonctionnement, son endettement va croissant : en 2009 et 2010, il a crû de 270 millions et il est prévu de faire passer le plafond d’emprunt de 194 à 250 millions. Si rien n’est fait, le déficit des dépenses de fonctionnement s’élèvera à environ 70 millions. Je propose donc d’affecter l’intégralité de la TAC au budget annexe, ce qui permettrait de bénéficier
d’un léger excédent de fonctionnement et, d’après les simulations, de commencer à faire diminuer l’endettement du budget annexe, lequel s’élève à 2,2 ou 2,4 milliards.

Si les compagnies aériennes ne sont pas soumises à la TIPP, elles le seront à partir du 1er janvier prochain au système européen de quotas d’émissions (ETS), les recettes réalisées revenant selon le droit communautaire à l’État. Or, celles-ci n’apparaissent pas parmi les recettes non fiscales, bien qu’on parle d’une soixantaine de millions.

M. le rapporteur général. Elles sont préemptées pour financer les nouveaux entrants.

M. Charles de Courson. Non, c’est autre chose. Mais, elles ne sont pas budgétées.

M. le rapporteur général. Vous avez raison, il est anormal de laisser se créer un endettement au sein du budget annexe, surtout qu’il s’agit de fonctionnement. Mais il est également anormal de substituer l’endettement général de l’État à celui de ce budget, qui doit être équilibré avec des recettes liées à l’activité, en l’occurrence, les redevances des compagnies aériennes. Enfin, si le budget de l’État abandonne la fraction de la taxe qui lui revient, il sera encore plus difficile de peser sur l’évolution des dépenses et des recettes – notamment celles qui sont spécifiques au budget annexe. Avis défavorable, donc.

M. Charles de Courson. Aéroports de Paris et l’État ont signé des conventions avec les compagnies aériennes, la revalorisation ayant été calée sur le taux maximum de l’accord pluriannuel. Les contrôleurs aériens français, même s’ils sont moins bien payés que leurs homologues espagnols – à qui tout a été cédé –, sont tout de même bien traités !

M. le président Jérôme Cahuzac. C’est une profession bloquante !

M. Jérôme Chartier. Je suis convaincu que, s’agissant des ressources, nous disposons de marges de manœuvre.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 17 sans modification.

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Article 18

Financement de nouveaux radars de sécurité routière

Texte du projet de loi :

Pour l'année 2012 et par dérogation aux dispositions du second alinéa du II de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction excédant 457 millions d’euros est affecté pour moitié à la première section, intitulée « Contrôle automatisé », du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans la limite de 20 millions d'euros. Le solde de ce produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Exposé des motifs du projet de loi :

La lutte contre la mortalité sur les routes est une des priorités du Gouvernement. Depuis 2002, 23 000 vies ont été préservées et 300 000 blessés ont été évités.

Or, au premier semestre 2011, le nombre de tués sur les routes a progressé de 7,2 %, soit 128 décès de plus qu’au cours de la même période l’année précédente, le chiffre atteignant + 12,8 % sur les seuls quatre premiers mois de l’année.

Pour faire face à cette évolution regrettable et, en particulier, lutter contre les vitesses excessives qui constituent une des causes principales de la mortalité sur les routes, le Gouvernement a décidé lors du comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 de déployer 1 000 nouveaux radars sur les routes. 4 000 dispositifs dits « radars pédagogiques » seront également installés avant la fin de l’année 2012.

Pour compléter le financement de ces équipements, le présent article modifie, de manière exceptionnelle, les règles d’affectation du produit des amendes de la circulation pour l’année 2012. Il prévoit en effet que la moitié du produit des amendes des radars perçues au-delà du montant initialement prévu pour 2012 dans le cadre du budget triennal 2011–2013 (457 M€) est affectée à ces investissements, dans la limite de 20 M€. Le solde du produit de ces amendes sera affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), dont les ressources progresseront ainsi de 41,7 M€ par rapport à 2010 et de 43,7 M€ par rapport à la prévision 2011. Ce schéma financier est rendu possible par le dynamisme des recettes des radars observé au début de l’année 2011 et prévu pour l’année 2012, supérieur à celui anticipé au moment de la préparation du budget 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de modifier, à titre exceptionnel, pour la seule année 2012, l’affectation des recettes provenant des amendes forfaitaires établies au moyen de radars automatiques, afin de compléter le financement du déploiement de 1 000 radars supplémentaires sur les routes ainsi que de 4 000 radars dits pédagogiques avant la fin de l’année 2012.

1.– La répartition fluctuante des recettes des amendes forfaitaires de police de la circulation provenant des radars automatiques

La règle générale en matière d’amendes forfaitaires de police de la circulation est celle de leur affectation au profit des communes, en vertu de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales. La réalité est toutefois plus complexe, et les schémas d’emploi du produit de ces amendes forfaitaires ont été enrichis à plusieurs reprises.

Avec l’apparition des systèmes automatiques de contrôle et de sanction de la vitesse (les fameux radars automatiques) et le développement de leurs implantations, des recettes nouvelles ont été générées, qui ont connu une croissance rapide : 4,8 millions d’euros en 2003, 106,6 millions d’euros en 2004. À l’origine, le législateur avait prévu que le produit des amendes perçues par la voie des radars automatiques serait versé au profit du budget général de l’État (à l’instar des produits des amendes forfaitaires majorées, recouvrées à l’issue d’une procédure contentieuse), les investissements et les coûts induits par l’installation de ces radars étant pris en charge par l’État.

Par la suite, l’article 49 de la loi de finances pour 2006 a créé un compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route, destiné à financer, au moyen d’une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques (60 % de ce produit, dans la limite de 140 millions d’euros), les coûts liés à ces systèmes de contrôle de la vitesse ainsi que la modernisation du fichier national du permis de conduire. Les 40 % de produit de ces amendes restants étaient pour leur part affectés à l’AFITF.

Puis la loi de finances pour 2007 a prévu une affectation du solde éventuel du produit de ces amendes (en cas de recettes dépassant 240 millions d’euros) aux communes et EPCI.

La loi de finances pour 2008 a affiné la répartition des recettes provenant des radars automatiques : 194 millions d’euros au profit du CAS, par priorité ; 100 millions d’euros au profit des communes et EPCI ; 30 millions d’euros au profit des départements ; le solde étant affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

La loi de finances pour 2009 n’a ensuite apporté qu’un léger ajustement à cette clef de répartition, en prévoyant de porter la fraction revenant au CAS à 212,05 millions d’euros.

En dernier lieu, la loi de finances pour 2011 a procédé à une réforme d’ampleur du compte d’affectation spéciale. Ce compte, dont l’intitulé est désormais Contrôle de la circulation et du stationnement routier, est divisé en deux sections. Chacune de ces deux sections perçoit une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant de systèmes automatiques de contrôle et de sanction, à hauteur de 172 millions d’euros pour la première section Contrôle automatisé (laquelle est chargée des mêmes missions que le précédent CAS) et à hauteur de 160 millions d’euros pour la seconde section Circulation et stationnement routiers. Cette seconde section, qui comprend également le produit des autres amendes forfaitaires de police de la circulation ainsi que celui des amendes forfaitaires majorées de police de la circulation, est destinée à financer les dépenses liées à la généralisation du procès-verbal électronique ainsi que celles engagées par les collectivités pour la sécurisation des réseaux routiers et à assurer des versements au profit du budget général. Toutefois, la fraction de ses recettes correspondant aux amendes provenant des radars automatiques est destinée aux collectivités territoriales, à raison de 100 millions d’euros au profit des communes et EPCI et de 60 millions d’euros au profit des départements. Ces collectivités perçoivent par ailleurs 53 % des autres recettes de la seconde section du CAS. Enfin, le solde du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques demeure affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 du 29 juillet 2011, le produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques affecté à la première section a été augmenté de 8 millions d’euros à titre exceptionnel, afin de permettre le financement de la première phase d’implantation des radars pédagogiques.

En somme, depuis la loi de finances pour 2007, le produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques a toujours contribué, dans des proportions variables :

- au financement de l’acquisition et de l’entretien des radars de contrôle de la vitesse des véhicules et au traitement du système de permis à points ;

- au financement des opérations contribuant à la sécurisation du réseau routier des collectivités territoriales ;

- au financement de l’AFITF.

2.– Une affectation exceptionnelle de 20 millions d’euros au profit de l’implantation de nouveaux radars automatiques

La politique d’implantation des radars automatiques a été engagée lors du Comité interministériel de la sécurité routière du 18 décembre 2002, l’objectif poursuivi étant le déploiement de 1 000 radars en 2005, et de 500 radars supplémentaires en 2006. Devant le succès de ce système de contrôle de la vitesse en termes de responsabilisation des conducteurs, le Comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 a décidé le développement d’une nouvelle phase, avec l’implantation de radars pédagogiques en sus des radars de sanction.

Pour financer cette nouvelle phase de déploiement des radars, il est proposé, à titre exceptionnel en 2012, une modification de l’affectation du solde du produit des amendes provenant des contrôles par les radars automatiques par rapport à la clef de répartition retenue en loi de finances pour 2011.

Le produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques devrait connaître une croissance supérieure à celle prévue dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques : alors que ce produit était estimé à 457 millions d’euros pour 2012, il devrait s’établir à plus de 520 millions d’euros. Cet écart à la prévision rend possible cette modification de l’affectation du solde.

Ainsi, par dérogation aux dispositions du second alinéa du II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006, la moitié du produit excédant 457 millions d’euros serait affectée, dans la limite de 20 millions d’euros, à la section Contrôle automatisé du CAS. Le solde de ce produit serait pour sa part affecté à l’AFITF.

Le fait de prévoir une affectation seulement partielle de l’excédent de recettes par rapport aux prévisions au profit de l’implantation de nouveaux radars permet de mieux préserver le solde du produit des amendes qui sera alloué à l’AFITF. En outre, en plafonnant l’excédent partiellement affecté au CAS, on garantit, au-delà de 497 millions d’euros de produit des amendes provenant des contrôles automatiques, une affectation exclusive de l’excédent au profit de l’AFITF.

Si le produit pour 2012 s’établit à 520 millions d’euros, la recette devrait être ainsi répartie :

- 192 (172 + 20) millions d’euros au profit de la première section du CAS ;

- 160 millions d’euros au profit de la seconde section du CAS ;

- 168 millions d’euros au profit de l’AFITF.

Si le produit pour 2012 est à l’inverse inférieur à 497 millions d’euros, la moindre recette supplémentaire sera partagée entre le compte d’affectation spéciale et l’AFITF. Par exemple, pour un produit qui s’élèverait à 490 millions d’euros, la première section du CAS percevrait non pas 20 millions d’euros mais 16,5 millions d’euros de recettes supplémentaires (la moitié de l’écart entre 490 et 457 millions d’euros), et le solde attribué à l’AFITF s’élèverait à 141,5 millions d’euros.

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La Commission adopte l’article 18 sans modification.

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Article 19

Aménagement du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le III de l’article 235 ter ZF est ainsi modifié :

1° Les mots : « 5 % et 20 % » sont remplacés par les mots : « 15 % et 35 % » ;

2° Le montant : « 75 millions d’euros » est remplacé par le montant : « 155 millions d’euros ».

B. L’article 302 bis ZC est ainsi modifié :

1° Au III, le taux : « 2 % » est remplacé par le taux : « 1,5 % » ;

2° Au V, le chiffre : « trois » est remplacé par le chiffre : « six ».

II.– Le 2° du III de l’article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est complété par un c ainsi rédigé :

« c) Le financement des frais exposés par l’État, dans l’exercice de sa responsabilité d’autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, au titre de la réalisation d’enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article modifie le régime de deux taxes, créées par la loi de finances initiale pour 2011, qui alimentent le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » : la contribution de solidarité territoriale (CST) et la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

Les modifications portent sur :

– l’augmentation (I A et I B de l’article) des fourchettes des taux de la CST et de la TREF ainsi que l’augmentation du plafond du produit pour la TREF. Ces modifications tirent les conséquences de l’avis rendu par l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) en février 2011. Elles permettront notamment de couvrir le surcoût des péages facturés en 2012 aux trains d’équilibre du territoire (TET) et de rééquilibrer le financement du CAS entre les différentes activités ferroviaires ;

– l’alignement (I B de l’article) des échéances de déclaration et de recouvrement de la CST sur celles de la TREF. Cette mesure de simplification, qui bénéficie à la fois aux entreprises concernées et à l’État, est financièrement neutre, dans la mesure où les sommes versées à la SNCF, opérateur chargé de l’exploitation des TET, ne sont versées qu’après recouvrement du produit de chacune de ces taxes ;

– l’extension (II de l’article) des dépenses éligibles du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » aux enquêtes, études et missions de conseil liées à l'exercice par l'État de ses responsabilités d'autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageur.

Observations et décision de la Commission :

Cet article vise à modifier le régime de deux taxes, créées par la loi de finances pour 2011, qui alimentent le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs : la contribution de solidarité territoriale (CST) et la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS : UNE LOGIQUE DE COMPENSATION

A.– UNE CONSÉQUENCE DE L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE DES SERVICES DE TRANSPORTS FERROVIAIRES

Dans le cadre du monopole dont bénéficie la SNCF, certaines lignes sont structurellement déficitaires – trains Corail inter-cités, Téoz ou Lunéa. Le déficit est évalué à 190 millions d’euros en 2009 par la SNCF et les besoins d’investissement atteignent entre 1,5 à 2 milliards d’euros d’ici 2015. Jusqu’à présent, l’équilibre de ces lignes reposait sur une péréquation interne des lignes à grande vitesse vers les lignes Corail.

Dans la logique d’ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires internationaux prévue par la loi du 13 décembre 2009 qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux, ce modèle est condamné. En outre, le règlement européen n° 1370/2007 relatif aux obligations de service public prévoit des compensations pour les entreprises soumises à une telle obligation. C’est dans ce contexte que s’est inscrite la création du compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs

B.– LE DISPOSITIF BUDGÉTAIRE

L’article 21 de la LOLF définit le CAS comme retraçant des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.

En recettes, le CAS intitulé Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs est alimenté :

– dans une logique de péréquation, par le produit de deux taxes :

● la CST (article 302 bis ZC du code général des impôts) assise sur le chiffre d’affaires des activités de transports ferroviaires de voyageurs non conventionnés effectués entre deux gares du réseau ferré national ;

● la TREF (article 235 ter ZF du code général des impôts) acquittée par les entreprises redevables de la CST pour autant que celle-ci soit assise sur un montant supérieur à 300 millions d’euros, et dont l’assiette est le résultat imposable à l’impôt sur les sociétés ;

– et, dans une logique de report modal, par une fraction du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes, fixée à l’article 302 bis ZB du code général des impôts. La loi de finances initiale pour 2011 a prévu une augmentation de la TAT dont une partie est affectée au présent CAS.

En dépenses, le CAS retrace les contributions de l’État liées :

– à l’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés ;

– au financement du matériel roulant de ces mêmes services.

En 2011, les ressources du CAS devraient s’élever à 210 millions d’euros répartis de la manière suivante : 35 millions d’euros de TAT, 100 millions d’euros de CST et 75 millions d’euros de TREF. Les crédits ouverts en 2011 s’élèvent à 127,5 millions d’euros pour la contribution à l’exploitation des services nationaux de transport et à 82,5 millions d’euros pour la contribution aux matériels roulants des services nationaux de transport conventionnés.

II.– LA MODIFICATION DES CONDITIONS ÉCONOMIQUES DES TRAINS D’ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE NÉCESSITE UN AJUSTEMENT DU COMPTE

Le Secrétaire d’État au transport et le président de la SNCF ont signé le 13 décembre 2010 une convention prévoyant l’exploitation de quarante liaisons « d’équilibre du territoire » par la SNCF de 2011 à 2013, en contrepartie d’une compensation dont le financement est assuré par le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2011, plusieurs problèmes sont apparus et nécessitent une modification législative.

A.– LA NÉCESSITÉ D’AUGMENTER LES RECETTES

Les péages acquittés par les trains d’équilibre du territoire (TET) connaîtront une augmentation de 70 millions d’euros en 2012 suite à l’avis de l’autorité de régulation des autorités ferroviaires (ARAF) sur le document de référence du réseau pour 2012 et notamment son avis conforme sur le projet de tarification. En conséquence, les trajectoires financières prévisionnelles de la convention liant l’État et la SNCF seront sensiblement modifiées.

Il convient donc de prévoir une augmentation des recettes du CAS afin de l’équilibrer.

La mobilisation d’un versement du budget général permettant de faire face aux dépenses supplémentaires n’apparaît pas envisageable compte tenu de l’objectif intangible de réduction des déficits publics.

L’augmentation de la TAT et par conséquent des péages autoroutiers supportés par les usagers ne peut être également retenue moins d’un an après une hausse intervenue en loi de finances pour 2011.

L’augmentation du produit de la CST ferait supporter à la seule activité TGV la hausse prévue des péages des TET. En conséquence, il apparaît souhaitable de relever le plafond de la TREF.

Le présent article prévoit donc de :

– diminuer de 10 millions d’euros le produit attendu de la CST afin de préserver l’activité TGV déjà fragilisée par la hausse des péages en abaissant le taux plancher de 2 % à 1,5 % ;

– faire porter l’effort sur l’ensemble du résultat de la filière ferroviaire en relevant le plafond de la TREF de 80 millions d’euros, soit en le portant à 155 millions d’euros.

B.– L’ALIGNEMENT DES ÉCHÉANCES DE DÉCLARATION ET DE RECOUVREMENT DE LA CST ET DE LA TREF

La loi prévoit des délais différents de déclaration et de recouvrement pour la CST et la TREF. Cette différence se traduit par la nécessité de prendre deux arrêtés successifs (57)et engendre des lourdeurs administratives.

Le présent article propose donc d’aligner les échéances de déclaration et de recouvrement de deux taxes.

Cette mesure de simplification est financièrement neutre pour l’État étant entendu que les sommes versés à la SNCF ne sont et ne seront payées qu’après le recouvrement de la taxe. Elle permettra en revanche de prendre qu’un seul arrêté et donc d’offrir une meilleure lisibilité au schéma de recouvrement.

La CST sera déclarée et liquidée dans les six mois de son exigibilité – au lieu de trois mois précédemment – sur une déclaration dont le modèle est fixé par l'administration. Elle est acquittée lors du dépôt de cette déclaration dans un objectif d’alignement avec la TREF.

C.– L’EXTENSION DES DÉPENSES ÉLIGIBLES

L’article 65 de la loi de finances pour 2011 ne prévoit pas la possibilité pour le CAS de financer des dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service ou encore les dépenses liées aux frais d’études. Ces impossibilités empêchent l’État de jouer pleinement son rôle d’autorité organisatrice de transport.

Le présent article prévoit donc d’étendre les dépenses du CAS pour englober : « les dépenses des frais exposés par l’État, dans l’exercice de sa responsabilité d’autorité organisatrice des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, au titre de la réalisation d’enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, d’études et de mission de conseil juridique, financier et technique ».

L’État entend assumer totalement son rôle d’autorité organisatrice des TET. Dans la continuité du dispositif de compensation déjà existant, l’État souhaite pleinement garantir la pérennité des relations d’équilibre du territoire et améliorer la qualité du service aux usagers, sans que cela ne pèse sur les déficits publics.

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La Commission adopte l’article 19 sans modification.

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Article 20

Création du compte de commerce « Renouvellement des concessions hydroélectriques »

Texte du projet de loi :

Il est ouvert, à compter du 1er janvier 2012, un compte de commerce intitulé : « Renouvellement des concessions hydroélectriques ».

Ce compte retrace les opérations liées au renouvellement des concessions hydroélectriques. Il comporte :

1° En recettes :

a) Le montant du droit prévu à l'article L. 521-17, alinéa 1er du code de l’énergie à la charge du concessionnaire retenu ;

b) Le remboursement par les concessionnaires sortants des frais d’expertise et de contre-expertise éventuellement exposés par l’État au cours des procédures de fin de concession ;

c) Les recettes diverses et accidentelles ;

d) Les versements du budget général ;

2° En dépenses :

a) Les dépenses à rembourser par l’État aux concessionnaires sortants mentionnées à l’article L. 521-17, alinéa 1er du code de l’énergie ;

b) Les frais engagés par l’État au titre du renouvellement des concessions, mentionnés à l’article L. 521-17, alinéa 1er du code de l’énergie ;

c) Les frais d’expertise et de contre-expertise engagés par l’État au cours des procédures de fin de concession ;

d) Les dépenses diverses et accidentelles ;

e) Les versements au budget général.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article crée un compte de commerce destiné à retracer le financement des charges du renouvellement des concessions hydroélectriques par les concessionnaires sortants et les concessionnaires entrants. Ces opérations, menées à titre accessoire par les services de l’État, contribuent à une meilleure valorisation de son domaine.

Ces charges recouvrent :

– les indemnités dues aux concessionnaires sortants en fin de concession, à savoir le remboursement d’éventuels investissements non amortis, le rachat des biens propres du concessionnaire indispensables à l’exploitation de la chute et, le cas échéant, les indemnités pour rupture anticipée du contrat ;

– les études et frais rattachables aux procédures de renouvellement des concessions, c’est-à-dire les frais engagés par l’État au cours de la procédure de mise en concurrence jusqu’à l’attribution de la concession, à la charge du concessionnaire retenu en application de l’article L. 521-17 du code de l’énergie. Cela recouvre par exemple les frais de publication et de reprographie, mais aussi et surtout les achats de prestations intellectuelles dans les domaines juridique, technique et financier pour garantir les intérêts de l’État tout en assurant le bon déroulement de la procédure ;

– les frais d’expertise et de contre–expertise engagés par l’État à l’occasion de l’examen des dossiers produits par chaque concessionnaire sortant pour justifier l’état des ouvrages, équipements et dépendances de la concession qui doivent être remis en bon état conformément au cahier des charges de concession. Ces dépenses peuvent être intégralement refacturées aux concessionnaires sortants.

Ces charges sont couvertes par les remboursements opérés par les concessionnaires sortants, pour ce qui concerne les dépenses d’expertise et de contre–expertise mentionnées, et par le droit d’entrée perçu auprès des concessionnaires entrants pour ce qui concerne les autres dépenses. Par conséquent, l’ensemble de ces opérations est financièrement neutre pour l’État.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet la création d’un compte de commerce retraçant les opérations budgétaires liées au renouvellement des concessions hydroélectriques.

A.– LES OPÉRATIONS BUDGÉTAIRES LIÉES AU RENOUVELLEMENT DES CONCESSIONS HYDROÉLECTRIQUES

À la suite d’une mise en demeure de la Commission européenne qui estimait qu’il portait atteinte à la liberté d’établissement garantie par le traité, le droit de préférence dont jouissait, depuis 1919, le concessionnaire sortant des concessions hydroélectriques a été supprimé par la loi sur l’eau de 2006 (58). En conséquence, un décret de 2008 (59) a prévu d’appliquer à l’octroi des concessions hydroélectriques la procédure de mise en concurrence applicable aux délégations de service public et prévue par la loi « Sapin » de 1993 (60). Il en résulte que, comme l’a annoncé le ministre en charge de l’Écologie le 22 avril 2010, dix concessions feront l’objet d’une telle procédure entre 2012 et 2015, pour une puissance installée totale de 5,3 GW, soit 20 % de la puissance hydroélectrique installée en France. Alors que l’on associe volontiers les barrages aux déjeuners sur l’herbe le dimanche au bord d’un lac de montagne, l’enjeu financier des concessions hydroélectriques apparaît extrêmement important, tant pour l’État et les collectivités territoriales que pour les entreprises du secteur.

Les procédures d’appel d’offres ainsi que les éventuels changements de concessionnaires entraîneront des dépenses pour l’État, qui devraient être entièrement couvertes par des recettes prévues à cet effet.

À titre principal, des indemnités pourront être versées aux concessionnaires sortants : remboursement d’éventuels investissements non amortis, rachat des biens propres du concessionnaire indispensables à l’exploitation et, le cas échéant, indemnités pour rupture anticipée du contrat (61). Le montant cumulé de ces indemnités entre 2012 et 2015 serait compris entre 1 et 1,5 milliard d’euros et les versements pourraient être concentrés sur les années 2014 et 2015.

Le financement de ces dépenses doit être assuré par les concessionnaires entrants, qui devront s’acquitter du droit prévu à cet effet à l’article L. 521-17 du code de l’énergie. La loi prévoit que le montant du droit est « fonction » de celui des dépenses engagées de façon que celles-ci ne constituent pas une charge nette pour le budget de l’État (62).

À titre subsidiaire, l’État devra engager des frais d’études et d’expertises dans le cadre des procédures d’appels d’offre. Leur montant cumulé entre 2012 et 2015 est évalué à 20,9 millions d’euros. Les frais relatifs à la procédure de mise en concurrence, évalués à 19,1 millions d’euros sur la période, doivent être financés par une partie du droit mentionné plus haut et supporté par les concessionnaires entrants. Les frais d’expertise des dossiers remis en fin de concession, estimés à 1,8 million d’euros sur la période, seraient assumés par les concessionnaires sortants.

Le financement de ces frais sera toutefois postérieur à leur engagement. C’est pourquoi le présent projet de loi prévoit un découvert, sur le nouveau compte, de 4,7 millions d’euros pour permettre d’entamer les premières études dès l’an prochain.

B.– LA CRÉATION D’UN COMPTE DE COMMERCE DONT LA CONFORMITÉ À LA LOLF N’EST PAS CERTAINE

Le présent article prévoit que les opérations budgétaires décrites ci-dessus ne seraient pas retracées sur le budget général de l’État mais sur un nouveau compte de commerce dénommé « Renouvellement des concessions hydroélectriques ». Outre les dépenses et recettes décrites ci-dessus, le compte retracerait également, tant en recettes qu’en dépenses, des opérations diverses et accidentelles et des versements du budget général.

L’article 22 de la LOLF prévoit que « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale ».

Dans le cas présent, les services du ministère de l’Écologie (63), non dotés de la personnalité morale et non dédiés à titre principal au renouvellement des concessions hydroélectriques, seraient en charge de mener ces opérations. L’ordonnateur du compte devrait être le ministre chargé de l’Écologie. Cette précision serait faite chaque année par le décret de répartition des crédits, pour assurer une meilleure souplesse en cas d’évolutions dans les attributions des ministres.

La caractérisation des opérations retracées par le compte comme industrielles et commerciales paraît cependant incertaine.

La jurisprudence administrative utilise comme critères du service industriel et commercial, le plus souvent associés et combinés, l’objet du service, l’origine de ses ressources et les modalités de son organisation et de son fonctionnement. En l’espèce, ce dernier critère est à écarter car l’activité est exercée à titre accessoire.

En ce qui concerne l’objet du service, le Gouvernement estime que « les opérations retracées sur le compte relèvent d’une activité de valorisation du domaine de l’État, dans laquelle ce dernier agit comme n’importe quel opérateur économique ». S’il est vrai que l’un des objectifs poursuivis par le renouvellement des concessions hydroélectriques est la valorisation du patrimoine de l’État, il semble contestable que les opérations retracées sur le compte puissent être appréhendées au regard d’un tel objectif. Ces opérations portent uniquement sur les frais que l’État pourrait engager du fait de la procédure de mise en concurrence et sur leur remboursement par les concessionnaires. En revanche, les redevances que l’État percevra au titre de cette concession sont exclues du champ du compte alors qu’elles constituent la traduction financière de l’objectif de valorisation du patrimoine. Ainsi, il semble que l’État se comporte comme n’importe quel opérateur économique quand il attribue une concession pour en percevoir des revenus et que, dès lors que les redevances sont exclues du champ du compte, il semble difficile de qualifier d’industrielles et commerciales les opérations qui y sont retracées.

En ce qui concerne le financement du service, il serait, dans le cadre du compte de commerce, principalement assuré par le produit du droit prévu à l’article L. 521-17 du code de l’énergie, qui semble s’apparenter à une imposition de toute nature. Un tel mode de financement ne paraît pas être une ressource communément répandue dans le secteur productif et tendrait donc à écarter la qualification d’activité industrielle et commerciale. Le Gouvernement estime toutefois que le droit ne constitue pas une imposition de toute nature mais une modalité permettant un transfert de biens – investissements réalisés, matériels divers... – de l’exploitant sortant vers l’exploitant entrant.

Si le caractère industriel et commercial des opérations retracées sur le compte semble incertain, le Gouvernement estime néanmoins que le présent article est conforme à l’esprit de l’article 22 de la LOLF, qui viserait à cantonner des opérations qui ne relèvent pas des activités traditionnelles de l’État et qui sont difficiles à prévoir et à quantifier.

Au-delà d’un tel argument, il semble que le choix privilégié par le Gouvernement a pour objet d’éviter plusieurs contraintes qui s’imposeraient à lui si la voie du budget général ou du compte d’affectation spéciale était suivie.

En premier lieu, l’indemnisation des concessionnaires sortants pourrait entraîner, a priori à compter de 2013, une dépense de plusieurs centaines de millions d’euros sur le budget de l’État. Une dépense d’une telle ampleur rendrait donc difficile le respect de la norme de dépense et cet effort supplémentaire ne trouverait pas de réelle justification dès lors que la dépense est ponctuelle et sans impact sur le solde puisque compensée à due concurrence par une recette. Une telle contrainte répondrait néanmoins aux exigences du principe d’universalité du budget de l’État.

En second lieu, le Gouvernement souhaite éviter de devoir documenter dans la justification au premier euro le montant de la dépense due au titre du renouvellement anticipé d’une concession. Il estime en effet que ces éléments fourniraient une indication sur le prix payé par le nouveau concessionnaire et qu’en conséquence, « ils iraient à l’encontre du caractère confidentiel s’attachant à ces opérations et, in fine, à la valorisation économique qu’entend poursuivre l’État ». C’est notamment pour cette raison que le recours à un compte d’affectation spéciale a été écarté (64) et que le compte de commerce, dont les crédits sont évaluatifs et dépourvus d’une justification au premier euro, a été privilégié.

Il convient de remarquer qu’un tel argument semble aller à l’encontre du droit d’information des parlementaires sur la procédure d’attribution des concessions hydroélectriques et sur ses conséquences budgétaires. En particulier, en renchérissant l’accès à la concession, le montant de la dépense et du droit payé par le concessionnaire entrant n’est pas sans effet sur la rentabilité de l’opération pour le nouvel exploitant et donc sur le montant des redevances qu’il serait prêt à verser à l’État en échange de la concession. Par ailleurs, la justification au premier euro n’implique pas forcément de livrer le détail des opérations menées sur chaque concession hydroélectrique et pourrait se limiter à une présentation globale des charges supportées par l’État.

Au final, la création du présent compte de commerce semble juridiquement fragile et pourrait limiter la capacité, pour le Parlement, de contrôler la procédure d’attribution des concessions hydroélectriques ainsi que la dépense qu’elle suscite, qui indirectement a un impact sur la valorisation des concessions. Elle présente néanmoins l’avantage d’éviter de compliquer démesurément la gestion du budget de l’État à compter de 2013. Elle permet également de conserver sur le budget de l’État des opérations qui pourraient peut-être faire l’objet d’une débudgétisation compte tenu de l’ampleur, jugée démesurée par le Gouvernement, des obstacles qu’impliquerait le recours au budget général.

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La Commission adopte l’article 20 sans modification.

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Article 21

Suppression de deux dispositifs d’avances du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

Texte du projet de loi :

I.– L’article 79 de la loi n° 47-1465 du 4 août 1947 relative à certaines dispositions d’ordre financier et l’article 54 de la loi de finances pour 1978 (n° 77-1467 du 30 décembre 1977) sont abrogés.

II.– Le III de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au quatrième alinéa, les mots : « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations » sont remplacés par les mots : « Prêts et avances pour le logement des agents de l’État » ;

2° Le 1° et le 3° sont abrogés et le 2° et le 4° deviennent respectivement le 1° et le 2°.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de simplifier l’architecture des comptes de concours financiers (CCF) et d’améliorer l’information du Parlement, conformément aux recommandations de la Cour des Comptes.

Ainsi, l’article supprime deux dispositifs d’avances devenus obsolètes : d’une part le dispositif créé en 1947 visant à faciliter l’achat, par les fonctionnaires de l’État et les personnels militaires, de véhicules nécessaires à l’exécution de leur service lorsqu’ils sont astreints à des sujétions particulières et, d’autre part, les avances en faveur des associations participant à des tâches d’intérêt général. Ces deux dispositifs ne sont plus dotés de crédits, depuis 2006 pour le second et 2009 pour le premier.

Enfin, l’article tire les conséquences de la suppression de ces dispositifs en supprimant les deux subdivisions concernées de la section 1 du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de renommer le programme 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations au sein de la mission Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés et d’en simplifier l’architecture budgétaire en supprimant deux des quatre actions du programme jugées obsolètes.

I.– LE COMPTE PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS : UNE MISSION COMPOSITE À RESTRUCTURER

Le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés est une mission constituée de quatre programmes hétérogènes dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 :

– les programmes 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations et 862 Prêts pour le développement économique et social qui existent depuis la création du compte et retracent les prêts et avances dans le cadre de dispositifs pérennes mis en place par l’État ;

– le programme 863 Prêts à la filière automobile qui constitue un dispositif exceptionnel et temporaire mis en place dans le cadre du plan de relance de l’économie ;

– le programme 865 Prêt et avance au fonds de prévention des risques naturels majeurs créé à la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010.

Par conséquent, les programmes du compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ne constituent pas véritablement une mission, caractérisant une politique publique. Leur unité ne tient qu’à la circonstance que les débiteurs des prêts et avances de ce compte sont des personnes privées (physiques ou morales).

II.– LA SIMPLIFICATION DU PROGRAMME 861 PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU DES ASSOCIATIONS : UNE RÉFORME AU MILIEU DU GUÉ

A.– PRÉSENTATION DU PROGRAMME 861

Le programme 861 Prêts et avances à des particuliers ou à des associations retrace les octrois d’avances ou de prêts à des particuliers ou à des associations pour satisfaire des besoins de financement immédiats en relation avec l’intérêt général en favorisant les conditions de prise de fonction et d’exercice des missions des agents de l’État. Le programme comprend quatre actions :

– Action n° 1 : Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport

L'article 79 de la loi n° 47-1465 du 8 août 1947, relative à certaines dispositions d'ordre financier, a institué un dispositif d'avances attribuées pour faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'État et les personnels militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service.

– Action n° 2 : Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat

L'article 84 de la loi n° 60-859 de finances pour 1960 a instauré un régime d'avances attribuées aux agents de l'État pour l'amélioration de leur habitat. Ces avances sont accordées aux agents relevant du régime de prestations familiales des agents de l'État. Elles sont consenties pour exécuter des travaux d'aménagement ou de réparations comportant une amélioration des conditions de logement. Elles portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités, sur une durée maximale de trois ans.

– Action n° 3 : Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général

En application de l’article 54 de la loi de finances n° 77-1467 pour 1978, les avances qui peuvent être accordées en vertu de cette action le seraient en faveur d’associations participant à des tâches d'intérêt général pour le développement de l’action sociale volontaire, l’étude de l’éventuel dossier de demande d’avance revenant aux services du ministère chargé de la santé.

– Action n° 4 : Avances aux agents de l'État à l'étranger pour la prise en location d'un logement

La prise de fonction des agents de l'État servant à l'étranger peut être favorisée par un dispositif d'avances facilitant les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation en application de l’article 65 de la loi de finances pour 1979.

Les bénéficiaires de ces avances relèvent de plusieurs ministères, mais la plupart sont des agents du ministère des affaires étrangères et de celui de la défense, dans une moindre mesure, des ministères financiers. Chacun des ministères concernés instruit pour ses agents les dossiers avant de les transmettre au ministère chargé du budget.

B.– LA SIMPLIFICATION DU PROGRAMME 861 NE SUFFIT PAS

Comme le souligne depuis plusieurs années la Cour des comptes et le Rapporteur spécial, Mme Grosskost, le programme 861 Prêts ou avances à des particuliers ou des associations mériterait d’être entièrement supprimé pour les raisons exprimées ci-après.

– Action n° 1 : Avances aux fonctionnaires de l'État pour l'acquisition de moyens de transport

Depuis 2007, le dispositif réglementaire ne permet pas d’accorder ce type d’avances. En conséquence, et même si des crédits ont été ouverts sur cette action en 2007, aucune avance n’a été accordée. Depuis 2008, cette action n’est donc plus dotée en crédit. Au-delà de ce point de réglementation, le dispositif ne semble pas intéresser les agents ; un seul dossier de demande d’avance pour l’acquisition de véhicule a été déposé depuis 2007. Le taux proposé par l'administration, 5,5 %, inchangé depuis plusieurs années, est concurrencé par les offres du secteur privé et par les aides conjoncturelles, notamment pour l’acquisition de véhicule propres.

– Action n° 2 : Avances aux agents de l'État pour l'amélioration de l'habitat

Le volume d’avances consenties au titre de l’action n° 2 est en diminution constante et ne s’élève plus qu’à 70 000 euros depuis 2010. En effet, le montant de l’avance, inchangé depuis plusieurs exercices, ne peut dépasser 1 067,14 euros, ce qui n’en fait pas un instrument utile de politique sociale. En outre, sachant que ces avances peuvent être accordées aux agents de l’État dans les mêmes conditions par les caisses d'allocations familiales, une logique de rationalisation appelle à la mise en place d’un « guichet unique » qui pourrait faciliter les démarches de l’agent et alléger la charge de la DGFiP.

– Action n° 3 : Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général

Cette action n’ayant jamais donné lieu à un dossier de demande d’avances, elle n’a jamais été dotée de crédit. Elle est donc inutile depuis sa création en 1978.

– Action n° 4 : Avances aux agents de l’État à l’étranger pour la prise en location d’un logement

En 2010, ce programme a consommé 482 000 d’euros en autorisations d’engagement et 484 000 euros en crédits de paiement alors que 770 000 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement avaient été ouverts en LFI pour l’année 2010 (65). Ce dispositif a profité à moins d’une centaine d’agents, le montant moyen de l’avance consentie étant de 6 000 euros par agent.

Si ce dispositif est encore utilisé, la Cour des comptes et le Rapporteur spécial ne cessent de répéter qu’il serait sans doute plus efficace que les ministères concernés assurent totalement l’aide à l’installation de leurs agents à l’étranger – sans passer par la direction du budget – notamment parce qu’ils connaissent, et peuvent maîtriser, les prévisions d’affectation hors du territoire. La maîtrise des montants consacrés à ces aides et l’équité entre les agents des divers ministères pourraient être contrôlées par la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger (CIM) qui examine déjà les dossiers d’avance dépassant 18 000 euros. Elle pourrait étudier l’ensemble des dossiers, éventuellement a posteriori, pour ne pas retarder l’installation des agents dans leur poste.

Il faut cependant rappeler que chaque ministère n’est pas en mesure
de créer un dispositif d’avances financé par le biais de crédits du budget général. En effet, en application de l’article 24 de la loi organique n° 2001-962 du 1er août 2011 relative aux lois de finances, tout dispositif d’avances doit être retracé dans un compte de concours financiers, étant précisé qu’un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteur.

Deux options sont donc envisageables :

– soit le Parlement considère que ce dispositif d’avances, qui profite à moins d’une centaine de fonctionnaires, ne se justifie plus dans un contexte de rigueur budgétaire. Dans ce cas, la suppression de l’action n° 4 et de l’ensemble du programme 861 s’impose ;

– soit le Parlement estime que ce dispositif d’avances est justifié mais doit être mieux géré conformément à la recommandation de la Cour des comptes. Dans ce cas, il peut proposer le maintien de l’action n° 4, à charge pour le Gouvernement de poursuivre ses travaux en 2012 afin d’aboutir à un dispositif efficace et à une maquette budgétaire simplifiée en PLF 2013. Si tel n’était pas le cas, suppression du programme 861 s’imposerait l’année prochaine.

Le Rapporteur général regrette, pour sa part, que ces travaux n’aient pas été menés plus tôt pour aboutir à une véritable simplification de l’architecture budgétaire de la mission et à une gestion plus efficace de ce dispositif d’avances, alors que la Cour des comptes, comme le Rapporteur spécial, ont fait valoir les insuffisances de ce dispositif de manière récurrente depuis l’exercice 2008.

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La Commission adopte l’article 21 sans modification.

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Article 22

Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public »

Texte du projet de loi :

Le VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° À la fin de la seconde phrase du premier alinéa du 2° du 1, les mots : « 569,8 millions d’euros en 2011 » sont remplacés par les mots : « 526,4 millions d’euros en 2012 » ;

2° Au 3, les mots : « 2011 sont inférieurs à 2 652 millions d’euros » sont remplacés par les mots : « 2012 sont inférieurs à 2 764 millions d’euros ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à actualiser, au regard des prévisions de recouvrement de la contribution à l’audiovisuel public pour 2012, les données relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » et à reconduire le dispositif de garantie de ressources des bénéficiaires du compte de concours financiers mis en place en 2005.

Observations et décision de la Commission :

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public accorde des avances aux organismes de l’audiovisuel public (66) et perçoit des recettes constituées, d’une part, par les encaissements de redevance audiovisuelle nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d’autre part, par une dotation correspondant au montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général.

La loi de finances pour 2006 a prévu un mécanisme dit de double garantie. Il permet de fixer le niveau minimal des ressources affectées aux organismes de l’audiovisuel public et plafonne le montant maximal des dégrèvements pris en charge par le budget général. Ce dispositif a pour objectif de protéger, à titre principal, les intérêts financiers du secteur audiovisuel public et, à titre subsidiaire, ceux de l’État.

Chaque année, les montants de ces deux garanties sont actualisés en loi de finances initiale. Tel est l’objet du présent article.

A.– L’ACTUALISATION DE LA GARANTIE DE RESSOURCE ACCORDÉE AUX ORGANISMES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Le 3° du VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 (67) fixe un montant plancher de redevance audiovisuelle, que l’État s’engage à verser aux organismes de l’audiovisuel public. Ce dispositif permet de garantir le niveau des ressources accordées aux organismes de l’audiovisuel public malgré d’éventuelles variations des encaissements – nets des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie – de redevance audiovisuelle. De telles variations peuvent notamment être liées à un montant de dégrèvements plus élevé que prévu.

Le montant de la garantie est revalorisé chaque année en loi de finances. Après un montant de 2 652 millions d’euros en 2011, le troisième alinéa du présent article prévoit un plancher d’encaissements nets de redevance à 2 764 millions d’euros pour 2012, soit une hausse de 4,2 % (et de 112 millions d’euros).

L’activation de cette garantie conduirait à une majoration à due concurrence de la dotation de l’État au titre des dégrèvements. La garantie de ressources de l’audiovisuel public prime donc sur l’objectif de maîtrise des dépenses de l’État. Ainsi, en 2006 et en 2010, la dotation de l’État au titre de la compensation des dégrèvements a été majorée de respectivement 65,1 millions d’euros et 2,3 millions d’euros du fait d’un volume d’encaissements nets inférieurs au plancher prévu.

B.– L’ACTUALISATION DU PLAFONNEMENT DES DÉGRÈVEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE PRIS EN CHARGE PAR L’ÉTAT

Le 2° du 1 du VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 plafonne le montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l'État. Le plafond est fixé de telle manière que le montant total des ressources du compte de concours financiers corresponde à la dépense prévisionnelle à destination des organismes de l’audiovisuel public. À titre subsidiaire, le plafond vise à protéger les intérêts financiers de l’État en limitant le coût qu’il supporterait en cas de hausse brutale et non anticipée des dégrèvements. Ainsi, dès lors qu’est atteint le montant plancher de contribution audiovisuelle publique garanti aux organismes du secteur, ceux-ci pourraient contribuer à la marge aux surcoûts entraînés par des dégrèvements plus élevés que prévu.

Le plafond de dégrèvements pris en charge par l’État est revalorisé chaque année. Son niveau a été fixé à 569,8 millions d’euros pour 2011. Le deuxième alinéa du présent article propose de l’établir à 526,4 millions d’euros en 2011, soit une diminution de 7,6 %.

Une telle chute vient rompre avec la croissance annuelle moyenne de 2,8 % constatée entre 2006 et 2010. Elle s’explique par la fin des dégrèvements temporaires mis en place à la suite du remplacement du revenu minimum d’insertion par le revenu de solidarité active, qui entraînerait une économie de l’ordre de 48 millions d’euros. Déduction faite de cet élément, les dégrèvements progresseraient d’environ 1 %, soit 5 millions d’euros.

Pour mémoire, la loi généralisant le revenu de solidarité active (68) a prévu la suppression du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion. Le dégrèvement reste dû pour les contribuables dont le revenu fiscal de référence (RFR) est égal à zéro et donc pour la plupart des bénéficiaires du revenu de solidarité active puisque celui-ci n’entre pas en compte dans le calcul du RFR. Une telle évolution s’inscrivait dans l’objectif tendant à privilégier l’octroi d’aides en fonction du revenu des personnes, et non en fonction de leur statut administratif.

La loi avait toutefois prévu un dispositif transitoire, prévu au 3° bis de l’article 1605 bis du code général des impôts, permettant de prolonger, sous certaines conditions, l’ancien régime. Ces mesures transitoires s’achevant en 2011, elles n’ont plus d’impact budgétaire en 2012, ce qui explique la diminution prévisionnelle du montant des dégrèvements.

C.– LE MONTANT DES RESSOURCES GARANTIES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Le montant des ressources garanties aux organismes bénéficiaires des avances du compte de concours financiers est la somme du montant garanti des encaissements de contribution à l’audiovisuel public, nets des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie, et du plafond des dégrèvements de redevance audiovisuelle.

Il passerait donc de 3 221,8 millions d’euros en 2011 à 3 290,4 millions d’euros en 2012, soit une progression de 2,1 % (et de 69 millions d’euros). Il se fonde notamment sur la prévision d’inflation pour 2012, fixée à 1,75 % et sur laquelle est indexée la contribution à l’audiovisuel public, ainsi que sur une hypothèse de croissance de 1,3 % du nombre de ménages assujettis.

GARANTIE DE RESSOURCES PUBLIQUES DU SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL

(en millions d'euros)

 

Exécution 2010

LFI 2011

PLF 2012

Encaissements nets garantis de redevance audiovisuelle

2 258,7

2 652

2 764

Plafond des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l’État

564,1

569,8

526,4

Ressources publiques garanties allouées aux organismes de l’audiovisuel public à partir du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public »

3 122,8

3 221,8

3 290,4

Taux de croissance des ressources garanties

+ 4,2 %

+ 3,2 %

+ 2,1 %

La répartition de ces ressources entre les différents organismes de l’audiovisuel public est indiquée dans le projet annuel de performance relatif au compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.

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La Commission adopte l’article 22 sans modification.

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Article 23

Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public

Texte du projet de loi :

Au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, les mots : « et 2011 » sont remplacés par les mots : «, 2011 et 2012 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de proroger en 2012 le dispositif dit des « droits acquis » en faveur des personnes âgées de condition modeste. Il s’agit du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public instauré en 2005, suite à l’adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d’habitation, et qui bénéficie, sous condition de ressources et de cohabitation, aux personnes âgées qui avaient plus de 65 ans au 1er janvier 2004. Ce dispositif, initialement mis en place pour les années 2005 à 2007, a été ultérieurement prorogé en 2008, 2009, 2010 et 2011. Il est proposé de le reconduire en 2012.

Observations et décision de la Commission :

Comme chaque année depuis 2007, le dégrèvement de contribution audiovisuelle publique au titre des « droits acquis » est prorogé d’un an. Il consiste en un dégrèvement total au profit de contribuables qui, du fait de la réforme de la taxe d’habitation de 2005, se seraient trouvés redevables de la redevance audiovisuelle alors qu’ils en étaient, jusqu’alors, exonérés. Le dispositif profite à des personnes âgées disposant de faibles revenus puisque les bénéficiaires doivent être âgés d’au moins 65 ans au 1er janvier 2004 – c’est-à-dire 73 ans au 1er janvier 2012 –, ne pas être imposables à l’impôt sur le revenu et à l’impôt de solidarité sur la fortune et ne pas habiter avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu.

Le dispositif devait s’éteindre au 31 décembre 2007 mais, depuis cette date, il est prorogé, avec la régularité d’un pendule, pour un an supplémentaire. Pour mémoire, le second volet du dégrèvement au titre des « droits acquis », qui profite aux personnes infirmes disposant de faibles revenus et qui devait également être provisoire, a été pérennisé en loi de finances pour 2008.

Le coût du présent dispositif décroît au même rythme que le nombre de bénéficiaires, qui diminue de 10 % en moyenne par an. Après 60 millions d’euros en 2010, il s’établirait à 53 millions d’euros en 2012 pour 425 000 bénéficiaires.

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La Commission adopte l’article 23 sans modification.

Article additionnel après l’article 23

Suppression du compte de concours financier « Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres »

La Commission est saisie de l’amendement CF 7 de M. Hervé Mariton.

M. le rapporteur général. Je reprends cet amendement visant à supprimer le compte de concours financier Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, afin que le Gouvernement mette en place un dispositif de relais à travers des crédits budgétaires qui, une fois épuisés, n’entraîneront plus aucun versement. C’est en effet une manière d’équilibrer la recette que représente le malus, et la dépense qu’entraîne le bonus.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–58).

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Article 24

Redevance relative aux contrôles renforcés à l’importation
des denrées alimentaires d’origine non animale

Texte du projet de loi :

À la fin du chapitre VI du titre X du code des douanes, il est inséré après l’article 285 septies un article 285 octies ainsi rédigé :

« Art. 285 octies.– I.– Une redevance pour contrôles renforcés est perçue lors de l’importation sur le territoire douanier, sous tous régimes douaniers, de denrées alimentaires d’origine non animale mentionnées à l’annexe I du règlement (CE) n° 669/2009 de la Commission du 24 juillet 2009 portant modalités d’exécution du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles officiels renforcés à l’importation de certains aliments pour animaux et certaines denrées alimentaires d’origine non animale et modifiant la décision 2006/504/CE, de statut non communautaire, en provenance d’un État n’appartenant pas à l’Union européenne.

« II.– La redevance est due par l’importateur ou son représentant au sens de l’article 5 du code des douanes communautaire.

« Elle est recouvrée par le service des douanes selon les mêmes règles, sous les mêmes garanties et privilèges qu’en matière de droits de douane.

« III.– Les infractions sont constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées conformément aux dispositions du présent code.

« IV.– La redevance est due pour chaque lot importé tel que défini au c de l'article 3 du règlement (CE) n° 669/2009 susmentionné. Son montant est fixé entre 33 et 300 euros pour chaque type de produit, selon le risque sanitaire et la fréquence de contrôle définis à l'annexe I du même règlement, par arrêté du ministre chargé des douanes et du ministre chargé de l’économie. »

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article met en place une redevance due par les importateurs lorsque ces derniers importent des denrées alimentaires et aliments pour animaux nécessitant, conformément à l’article 15-5 du règlement (CE) n° 882/2004 du 29 avril 2004, la mise en place de contrôles renforcés.

Le règlement (CE) n° 669/2009 du 24 juillet 2009, pris en application de l’article 15-5 du règlement susmentionné, prévoit que ces contrôles sont effectués sur une liste de produits, annexés à ce règlement et déterminés en fonction de leur origine ou de leur provenance, à des points d’entrée déterminés du territoire communautaire. Ces contrôles donnent lieu à la perception d’une redevance, conformément à l’article 14 de ce règlement.

Cette redevance doit être établie selon les critères figurant à l’annexe VI du règlement (CE) n° 882/2004, qui sont au nombre de trois :

– la masse salariale du personnel chargé des contrôles officiels ;

– les frais du personnel chargé des contrôles officiels, notamment pour les installations, les outils, les équipements, les actions de formation, les frais de déplacement et les frais connexes ;

– les frais d’analyse en laboratoire et d’échantillonnage.

Observations et décision de la Commission :

Des contrôles à l’importation des denrées alimentaires d’origine non animale sont réalisés par la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), en application :

– du règlement (CE) n° 669/2009 modifié portant modalités d’exécution du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contrôles officiels renforcés à l’importation de certains aliments pour animaux et certaines denrées alimentaires d’origine non animale et modifiant la décision 2006/504/CE ;

– des différents règlements pris en application de l’article 53 du règlement (CE) n° 178/2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire.

Le coût des contrôles est actuellement pris en charge par le budget de l’État. Or le règlement (CE) n° 669/2009 prévoit, dans son article 14, que les États membres garantissent la levée des redevances nécessaires aux contrôles officiels renforcés. Une inspection de l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission européenne a eu lieu en octobre 2010. À cette occasion, il a été demandé aux autorités françaises de veiller à ce que les redevances prévues soient mises en place.

Le présent article insère donc un nouvel article 285 octies à la fin du chapitre VI du titre X (taxes diverses) du code des douanes.

La redevance est perçue lors de l’importation sur le territoire douanier, sous tous régimes douaniers, de denrées alimentaires d’origine non animale, de statut non communautaire, en provenance d’un État n’appartenant pas à l’Union européenne. Ces denrées sont énumérées à l’annexe I du règlement n° 669/2009 précité. Il s’agit essentiellement d’arachides et de produits dérivés, d’oligoéléments, épices, riz et de certains fruits et légumes, en provenance de plusieurs pays comme la Chine, l’Inde, la République dominicaine ou la Turquie, présentant des risques liés principalement à la présence de mycotoxines et pesticides.

Le redevable est l’importateur ou son représentant au sens du code des douanes communautaire.

La redevance est due pour chaque lot importé (denrées alimentaires répertoriées relevant de la même classe ou description, couvertes par les mêmes documents, convoyées par le même moyen de transport et provenant du même pays tiers).

Les contrôles renforcés dont ces denrées doivent faire l’objet restent aléatoires, le règlement (CE) n° 669/2009 fixant une fréquence minimale des contrôles allant de 10 à 50 %. La redevance est due toutefois pour chaque lot importé. Faute d’être strictement proportionnée au service rendu, la rémunération ainsi perçue ne constitue pas une redevance au sens de la LOLF, mais une imposition de toute nature.

Son montant est fixé par arrêté du ministre chargé des douanes et du ministre chargé de l’économie, entre 33 et 300 euros pour chaque type de produit, selon le risque sanitaire et la fréquence de contrôle, à un niveau permettant de couvrir l’intégralité des coûts des contrôles. Son produit final dépendra néanmoins de la dynamique des importations et de l’évolution des priorités de contrôle. L’annexe VI du règlement (CE) n° 8820/2004 fixe trois critères pour l’établissement de la redevance : la masse salariale du personnel chargé des contrôles officiels, les frais du personnel (équipement, formation) et les frais d’analyse.

La redevance est recouvrée par le service des douanes selon les mêmes règles, sous les mêmes garanties et privilèges qu’en matière de droits de douane. Les douanes recouvrent déjà les redevances destinées à financer les autres contrôles vétérinaires, sanitaires et phytosanitaires réalisés à l’importation.

Les infractions sont constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées conformément aux dispositions du code des douanes.

En 2010, 2 138 lots de denrées alimentaires ont été contrôlés dans le cadre de l’application du règlement (CE) n° 669/2009. Tous les lots ont fait l’objet d’un contrôle documentaire et 300 lots ont fait l’objet d’un échantillonnage et d’une analyse, pour un coût de 120 000 euros. Pour 2011, les coûts liés à ces contrôles sont estimés à 240 000 euros, du fait d’un quasi-doublement du nombre de lots contrôlés.

La mesure, qui s’applique dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer, est d’application immédiate.

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La Commission adopte l’article 24 sans modification.

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Article 25

Perception de redevances sanitaires liées à la certification
des animaux et des végétaux

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° Au quatrième alinéa, les mots : « du contrôle nécessaire à l’établissement » sont remplacés par les mots : « des opérations nécessaires à la délivrance » ;

2° Les cinquième et sixième alinéas sont ainsi rédigés :

« La redevance équivaut au coût des opérations de contrôles nécessaires à la délivrance des certificats et autres documents émis par les vétérinaires mentionnés à l’article L. 236-2-1 ainsi qu'au coût d'établissement et de délivrance de ces certificats et documents, sur la base d’un prix fondé sur un forfait visite (V), et modéré en fonction du nombre de certificats émis et du nombre d’animaux ou de lots inspectés. Elle correspond à la formule suivante :

« R = V + x * nombre de certificats + y * nombre d’animaux ou de lots.

3° Après le sixième alinéa, il est inséré un septième alinéa ainsi rédigé :

« Le montant de V ne peut excéder 60 euros. » ;

4° Au neuvième alinéa, le mot : « délivrance » est remplacé par les mots : « réalisation des contrôles nécessaires à l’établissement » ;

5° Après le dixième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le produit de la redevance est affecté à l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer mentionné à l’article L. 621-1 du code. »

6° Au dernier alinéa, la seconde phrase est ainsi rédigée :

« Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget fixe les tarifs de la redevance en fonction de la nature des marchandises mentionnées au deuxième alinéa du présent article et, le cas échéant, en fonction des espèces animales. »

II.– Après l’article L. 251-17 du même code, il est inséré un article L. 251-17-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 251-17-1.– La délivrance de documents administratifs et la mise en œuvre des contrôles liés à la circulation intracommunautaire et à l’exportation vers des pays extérieurs à l’Union européenne des végétaux, produits végétaux et autres objets mentionnés à l’article L. 201-2, et réalisés par les agents mentionnés à l’article L. 250-2 ou par les groupements de défense contre les organismes nuisibles mentionnés aux articles L. 252-1 à L. 252-5, donnent lieu au paiement à l’État d'une redevance.

« La redevance est calculée à partir d’un montant de base N de 15 euros.

« Toute délivrance d’un document administratif en vue de l’exportation vers des pays extérieurs à l’Union européenne des produits mentionnés au premier alinéa donne lieu au paiement d'une redevance équivalente à N. La délivrance des documents administratifs aux fins d’introduction de ces produits dans la circulation intracommunautaire donne lieu au paiement d'une redevance annuelle équivalente à N.

« Toute opération de contrôle physique au lieu de production ou de détention de végétaux, produits végétaux et autres objets donne lieu au paiement d’une redevance calculée sur la base du montant de base N, affecté d’un coefficient variant de 1 à 5 en fonction de la nature et de l’importance des contrôles selon la nature des végétaux, produits végétaux et autres objets contrôlés. Le montant de redevance ainsi obtenu varie lui-même en fonction du volume et des quantités de produits mis en circulation ou expédiés, dans la limite d’un plafond global, par contrôle, de 100 N.

« Le montant de la redevance applicable dans chaque cas est déterminé par une grille de tarification fixée par arrêté du ministre chargé de l’agriculture. Cette grille peut inclure, le cas échéant, des modalités de tarification dégressives lorsque sont réalisés des contrôles en grand nombre, portant sur des quantités ou volumes importants de produits.

« Le cas échéant, une redevance forfaitaire équivalente à trois N est due afin de couvrir les frais d’examens ou d’analyses de laboratoire réalisés dans le cadre de ces contrôles par le laboratoire national de référence ou par un laboratoire agréé, conformément à l’article L. 202-1 du code, dans le domaine de la santé des végétaux.

« La redevance est due par l’opérateur en charge des végétaux, produits végétaux et autres objets mis en circulation ou expédiés. Elle est solidairement due par son représentant lorsque celui-ci agit dans le cadre d'un mandat de représentation indirecte.

« La redevance est constatée, recouvrée et contrôlée suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties, privilèges et sanctions qu’en matière de taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

« Un décret fixe les conditions d’acquittement de la redevance. »

III.– Après le premier alinéa de l’article L. 236-4 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cas où, en application de dispositions réglementaires ou de mesures prises par le ministre chargé de l'agriculture, les contrôles mentionnés au premier alinéa ne peuvent être réalisés en poste d'inspection frontalier, des contrôles de même nature sont réalisés au lieu de destination finale des marchandises aux frais des importateurs. ».

IV.– Le présent article entre en vigueur au 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objectif d’une part d’assurer la perception de redevances sanitaires liées à la certification vétérinaire et phytosanitaire et, d’autre part, de prévoir les modalités de financement dues par les professionnels afin de couvrir les frais liés aux mesures spécifiques à destination prises dans le cadre de l’importation de marchandises.

À cette fin, le projet :

– modifie le périmètre, en y incluant le coût de la visite sanitaire préalable à la délivrance des certificats sanitaires ainsi que les modalités de calcul de la redevance pour contrôle vétérinaire inscrite à l’article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime (I). Le produit de la redevance ainsi dégagé, qui doit permettre d’assurer la rémunération des vétérinaires certificateurs chargés de toute ou partie des opérations de certification, est affecté à l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) ;

– précise les modalités de perception et de calcul de la redevance phytosanitaire à la circulation intracommunautaire et à l’exportation (II) ;

– étend le régime applicable au financement des contrôles à l’importation réalisés dans les postes d’inspection aux frontières aux contrôles à destination, dont ils constituent le prolongement (III).

Observations et décision de la Commission :

I.– LA REDEVANCE POUR CONTRÔLE VÉTÉRINAIRE

A.– LE DROIT EXISTANT

La certification préalable aux échanges intra-communautaires et à l’export d’animaux et produits animaux est opérée aujourd’hui uniquement par des vétérinaires placés auprès des directions départementales chargées de la protection des populations. Elle peut cependant faire intervenir des vétérinaires libéraux titulaires d'un mandat sanitaire pour la réalisation des inspections physiques préalables à la certification. À ce jour, celle-ci est gratuite pour les opérateurs bénéficiaires. Seule la visite sanitaire préalable fait l’objet d’une tarification libérale, payée par le négociant ou l’éleveur au vétérinaire sanitaire. Ce système est complété depuis 1997 par une procédure dite de « co-certification », qui fait intervenir des vétérinaires sanitaires libéraux dans l’établissement des certificats eux-mêmes.

L’article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction actuelle, prévoit la perception d’une redevance pour assurer le financement des contrôles nécessaires à l’établissement des certificats sanitaires et autres documents attestant que les animaux vivants, les produits et sous-produits d’origine animale ainsi que les aliments pour animaux sont conformes aux exigences sanitaires dans le cadre de l’expédition de ces marchandises hors du territoire national. Le fait générateur de la redevance est constitué par la délivrance des certificats ou documents précités. L’article L. 236-2 du code rural a été modifié en dernier lieu par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 pour définir les opérations de contrôle qui donnent lieu à redevance, et déterminer les modalités de calcul de cette redevance.

Le dispositif actuel pose deux problèmes : le système de « co-certification » opéré par des vétérinaires libéraux sous mandat sanitaire ne garantit pas suffisamment l’indépendance des vétérinaires certificateurs vis-à-vis des opérateurs qui les rémunèrent, et le champ des opérations sur lesquelles porte la redevance est trop étroit au regard de la réalité des charges que représentent les contrôles et la délivrance des certificats.

B.– MODIFICATION DE L’ASSIETTE, DU CALCUL ET DE L’AFFECTATION DE LA REDEVANCE

Le I du présent article prévoit de mettre fin au système de « co-certification » opéré par des vétérinaires libéraux sous mandat sanitaire, qui seront désormais rémunérés directement par FranceAgriMer pour l’exercice de leurs missions de certification, d’affecter en conséquence le produit de la redevance à cet opérateur, et d’ajuster ses modalités de calcul. Ce faisant, la législation française respectera la réglementation européenne (69). Cette réforme met en œuvre des recommandations issues de la communication du ministre chargé de l’Agriculture du 30 juin 2010 sur la rénovation de la politique de sécurité sanitaire dans les domaines de l’élevage et des végétaux, faisant suite aux États généraux du sanitaire. Le I du présent article modifie l’article L. 236-2 du code rural et de la pêche maritime, au chapitre VI (importations, échanges intracommunautaires et exportations) du titre III du livre II consacré à la « Qualité nutritionnelle et sécurité sanitaire des aliments ».

● Objet de la redevance

La redevance pour contrôle vétérinaire ne porte actuellement que sur les opérations relatives à la délivrance des certificats et documents nécessaires à l’expédition des marchandises (forfaits pondérables selon le nombre de certificats et le nombre de lots ou d'animaux contrôlés). Elle ne porte pas sur les visites sanitaires préalables à l’établissement des certificats, qui font pourtant partie intégrante de la mission de certification officielle, ni sur l'établissement des certificats et documents nécessaires aux échanges et exportations, qui représente une charge importante pour les services de l'État et, à terme, pour les vétérinaires certificateurs.

Le 1° du I du présent article prévoit que la redevance pour contrôle vétérinaire acquittée par l'expéditeur des marchandises n’assure plus le financement du contrôle nécessaire à l'établissement des certificats mais celui des opérations nécessaires à leur délivrance.

En conséquence, le 4° du I du présent article prévoit que le fait générateur de la redevance n’est plus constitué par la délivrance des certificats ou documents précités mais par la réalisation des contrôles nécessaires à leur établissement.

● Modification de son calcul

La redevance pour contrôle vétérinaire équivaut actuellement au coût de la délivrance des certificats et autres documents émis par les vétérinaires. Selon le 2° du I, elle sera désormais équivalente au coût des opérations de contrôle nécessaires à la délivrance des certificats et autres documents ainsi qu'au coût d'établissement et de délivrance de ces certificats et documents, sur la base d’un prix fondé sur un forfait de visite.

Le prix reste pondéré en fonction du nombre de certificats émis et du nombre d’animaux ou de lots inspectés.

La redevance correspond actuellement à la formule suivante :

R = x × nombre de certificats + y × nombre d'animaux ou de lots.

Le montant de x ne peut excéder 30 euros et celui de y 80 centimes d'euros.

Le montant du forfait visite (V) s’ajoutera à cette formule, V ne pouvant excéder 60 euros : R = V + x * nombre de certificats + y * nombre d’animaux ou de lots.

Enfin, le contenu de l’arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget fixant les tarifs de la redevance est précisé : les tarifs seront fonction de la nature des marchandises et, le cas échéant, des espèces animales.

L’application de la redevance au nouveau périmètre, pour les échanges intracommunautaires, doit permettre de collecter annuellement environ 2,6 millions d’euros. Ce montant repose sur les hypothèses suivantes, selon l’évaluation préalable jointe au projet de loi :

– un forfait visite de 30 euros, un certificat sanitaire de 10 euros et un forfait par animal certifié de 0,15 euro à 0,50 euro selon l’espèce considérée ;

– la participation des vétérinaires dans les opérations de certification (visites sanitaires et établissement des certificats) dans 80 % des cas dans la filière bovine et 50 % dans les autres filières, ainsi que la réalisation par ces mêmes vétérinaires de 20 % des visites sanitaires dans la filière bovine et de 50 % dans les autres filières.

Pour l’État, la mise en place de cette réforme n’entraîne pas de coût lié à la délivrance des certificats, puisque cette mission est déjà assurée, mais il prendra à sa charge la formation des vétérinaires certificateurs, estimée à 0,3 million d’euros pour 2011 et 2012. La réforme de la mission de certification, prévue par la révision générale des politiques publiques, doit se traduire par une hausse de la productivité et une réduction de 70 ETP sur la période 2011-2013.

● Affectation de la redevance à l’opérateur FranceAgriMer

Le 5° du I du présent article affecte le produit de la redevance à l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer mentionné à l’article L. 621-1 du code rural, FranceAgriMer, qui assurera la rémunération des vétérinaires certificateurs, dans le cadre de ses missions de renforcement de la qualité des filières, prévues par l’article L. 621-3 du même code, et comme il l’a déjà fait par exemple dans le cadre de la lutte contre la fièvre catarrhale ovine.

Les conditions de constat et de recouvrement de la redevance, suivant les mêmes règles et sous les mêmes garanties, privilèges et sanctions qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée, ne sont pas modifiées. Un décret fixe les conditions d'acquittement de la redevance.

II.– LA REDEVANCE PHYTOSANITAIRE À LA CIRCULATION INTRACOMMUNAUTAIRE ET À L’EXPORT

Le II du présent article donne une base législative à la redevance phytosanitaire à la circulation intracommunautaire et à l’export.

A.– LE DROIT EXISTANT

Les agents des services régionaux de l’alimentation ou, sur délégation, les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON) opèrent un contrôle phytosanitaire des végétaux, produits végétaux et autres objets mentionnés à l’article L. 201-2 du code rural (c'est-à-dire ceux qui sont de nature à constituer des vecteurs de contagion, de contamination ou d'infestation des végétaux ou produits de végétaux, tels que les supports de culture, les moyens de transport des végétaux ou produits de végétaux ou les emballages de végétaux ou produits de végétaux). Ils délivrent en outre des documents administratifs, au bénéfice de personnes privées ou publiques autres que l’État qui souhaitent expédier des végétaux au sein des États membres de l’Union européenne ou vers des pays tiers. Les redevances phytosanitaires à la circulation intracommunautaire et à l’export sont prévues par l’arrêté du 5 août 1992, pris en application du décret n° 83-615 du 7 juillet 1983, abrogé par le décret n° 2006-1240 du 10 octobre 2006 relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de l’agriculture et de la pêche.

Dès lors que l’objet de la redevance poursuit essentiellement un objectif d’intérêt général, elle peut être assimilée à une imposition de toute nature. La réforme proposée poursuit donc un double objectif : créer, dans le code rural et de la pêche maritime, une base législative de perception de cette redevance, dans le but de sécuriser le dispositif juridique nécessaire à sa collecte, et assurer ainsi son recouvrement intégral. L’écart entre le produit théorique et le produit réel des redevances a été estimé à 0,7 million d’euros pour l’année 2008, alors que le produit de la redevance phytosanitaire relative à la circulation intracommunautaire est évalué à 122 000 euros et celui de la redevance à l’export à 439 000 euros en 2008.

Si la directive n° 2000/29/CE concernant les mesures de protection contre l'introduction dans la Communauté d'organismes nuisibles aux végétaux et l’article L. 251-17 du code rural et de la pêche maritime encadrent la perception d’une redevance phytosanitaire à l’importation de végétaux, produits et matières susceptibles d’introduire en France des organismes nuisibles, aucune disposition européenne n’est prévue s’agissant du contrôle phytosanitaire des végétaux destinés à la circulation intracommunautaire et à l’export.

B.– LA MESURE PROPOSÉE : UNE VÉRITABLE BASE LÉGISLATIVE

Le II du présent article insère donc un nouvel article L. 251-17-1 au sein de la section du code rural et de la pêche maritime consacrée au contrôle sanitaire des végétaux.

● L’assiette de la redevance

Devront donner lieu au paiement d’une redevance à l’État la délivrance de documents administratifs et la mise en œuvre des contrôles liés à la circulation intracommunautaire et à l’exportation vers des pays extérieurs à l’Union européenne des végétaux et produits végétaux et des autres objets précités.

Les contrôles doivent être réalisés par les agents mentionnés à l’article L. 250-2 du code rural (ingénieurs ayant la qualité d'agents du ministère chargé de l'agriculture, techniciens des services du ministère, inspecteurs de la santé publique vétérinaire, fonctionnaires ou agents contractuels de l'État, lorsqu'ils répondent à des conditions de qualification fixées par décret) ou par les groupements communaux ou intercommunaux de défense contre les organismes nuisibles, mentionnés à l’article L. 252-1 du même code.

● Le calcul de la redevance

La redevance est calculée à partir d’un montant de base N de 15 euros.

Lorsque les produits végétaux et objets assimilés sont destinés à l’exportation vers des pays extérieurs à l’Union européenne, chaque délivrance de document administratif donne lieu au paiement d'une redevance équivalente à N.

Lorsqu’ils sont destinés à la circulation intracommunautaire, la délivrance des documents administratifs donne lieu au paiement d'une redevance annuelle équivalente à N.

Les opérations de contrôle physique sur le lieu de production ou de détention de végétaux donnent lieu au paiement d’une redevance dont le calcul est plus complexe.

Le montant de base N est affecté d’un coefficient variant de 1 à 5 en fonction de la nature et de l’importance des contrôles selon la nature des végétaux, produits végétaux et autres objets contrôlés.

Le montant de redevance ainsi obtenu varie lui-même en fonction du volume et des quantités de produits mis en circulation ou expédiés, dans la limite d’un plafond global, par contrôle, de 100 N.

Le montant de la redevance applicable dans chaque cas est déterminé par une grille de tarification fixée par arrêté du ministre chargé de l’agriculture. Cette grille peut inclure des modalités de tarification dégressives lorsque sont réalisés des contrôles en grand nombre, portant sur des quantités ou volumes importants de produits.

Lorsque des examens ou des analyses de laboratoire sont réalisés dans le cadre de ces contrôles par le laboratoire national de référence ou par un laboratoire agréé dans le domaine de la santé des végétaux, une redevance forfaitaire équivalente à trois N est due afin de couvrir les frais.

● Modalités de recouvrement

La redevance est due par l’opérateur en charge des végétaux, produits végétaux et autres objets mis en circulation ou expédiés. Elle est solidairement due par son représentant lorsque celui-ci agit dans le cadre d'un mandat de représentation indirecte.

Comme la redevance pour contrôle vétérinaire, elle est constatée, recouvrée et contrôlée suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties, privilèges et sanctions qu’en matière de taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe. Un décret fixe les conditions d’acquittement de la redevance.

III.– L’IMPUTATION DES FRAIS LIÉS AUX MESURES SPÉCIFIQUES À DESTINATION

L’article L. 236-4 du code rural et de la pêche maritime précise que le contrôle vétérinaire, sanitaire, qualitatif, zootechnique ou ayant trait à la protection des animaux, qu’il soit systématique ou non, est réalisé aux frais des importateurs au moment de leur entrée sur le territoire métropolitain ou dans les départements d’outre-mer, aux postes d’inspection frontaliers. Le champ du contrôle est très large, puisque sont visés tous les animaux vivants, les produits et sous-produits d’origine animale et les aliments pour animaux. Les frais inhérents à des mesures sanctionnant une non-conformité aux conditions d’importation sont aussi à la charge de l’importateur, en application des articles L. 236-9 et L. 236-10 du même code : quarantaine, abattage, réexpédition, etc.

Il n’en va pas de même pour les mesures spécifiques dites « à destination », justifiées par une obligation réglementaire. En conséquence, le coût de ces mesures spécifiques (prélèvements et analyses en laboratoire), nécessaires à la mise en libre pratique vétérinaire des marchandises, est supporté par l’État. La réglementation européenne prévoit dans certains cas l’acquittement par l’importateur ou le destinataire final de la marchandise des frais inhérents à ces mesures spécifiques, mais elle ne couvre pas l’ensemble des animaux. C’est le cas pour les oiseaux de volière par exemple, mais pas pour les abeilles.

Le III du présent article vise à faire supporter le coût des mesures spécifiques à destination par les importateurs des marchandises qui feraient l’objet de telles mesures, en lieu et place de l’État. L’économie pour le budget de l’État n’est pas déterminée avec précision. Toutefois, pour les essaims d’abeilles, qui constituent la principale marchandise concernée, le coût des frais d’analyse en 2010 a été estimé, hors coût de personnel, à 100 000 euros.

L’ensemble des trois mesures proposées par le présent article doit entrer en vigueur au 1er janvier 2012.

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La Commission adopte l’article 25 sans modification.

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Article 26

Affectation à l’État d’une partie de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes, dans le cadre de la budgétisation du financement de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)

Texte du projet de loi :

I.– Le a du 3° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale est complété par les mots suivants : « pour une fraction égale à 43 % du produit collecté ».

II.– L’article 23 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 est abrogé.

III.– Le second alinéa de l’article L. 1123-1 du code de la santé publique est complété par la phrase suivante : « Les ressources des comités sont constituées par une dotation de l’État. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de mettre fin à l’affectation à l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) de taxes et redevances prélevées sur les laboratoires pharmaceutiques. Le mode de financement actuel de l’AFSSAPS est en effet de nature à introduire un doute quant à l’indépendance de l’agence vis-à-vis du secteur de l’industrie pharmaceutique et des dispositifs médicaux. Cette décision porte également sur les taxes perçues par l’agence et affectées au financement du Centre national de gestion des essais des produits de santé (CENGEPS) et des comités de protection des personnes (CPP).

Ainsi, à compter 2012, l’AFSSAPS, le CENGEPS et les CPP seront financés par une subvention versée par l’État depuis le programme « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ».

Afin de neutraliser le coût pour l’État de cette réforme, l’article diminue une partie de la TVA sectorielle affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS). Cette mesure sera complétée, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, par une disposition réaffectant à la CNAMTS les taxes et redevances précédemment perçues par l’AFSSAPS, les CPP et le CENGEPS, garantissant par là-même la neutralité du dispositif d’ensemble pour la caisse.

Observations et décision de la Commission :

Dans le cadre de la réforme de la législation afférente aux produits de santé, le financement de l’Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) – qui devrait devenir l’Agence nationale du médicament et des produits de santé – et de ses satellites sera désormais assuré par dotation de l’État, et non plus par des impositions affectées. L’article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 prévoit la plupart des dispositions requises pour assurer une telle évolution.

Le présent article vient néanmoins en complément de la loi de financement sur deux points relevant du domaine de la loi de finances. D’une part, il garantit à l’État la neutralité budgétaire de l’opération en lui réaffectant une fraction de produit de la taxe sur la valeur ajoutée, venant en compensation de la dotation budgétaire qu’il devra servir. D’autre part, il permet le financement par dotation budgétaire d’organismes actuellement financés par fractions de taxes affectées à l’AFSSAPS, le Centre national de gestion des essais de produits de santé (CENGPS) et les comités de protection des personnes (CPP).

A.– ASSURER LA NEUTRALITÉ BUDGÉTAIRE DU FINANCEMENT DE L’AFSSAPS PAR L’ÉTAT

Le I du présent article modifie l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale qui recense l’ensemble des ressources pérennes affectées à l’assurance maladie. Il prévoit que la fraction du produit de taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes ne soit plus affectée qu’à hauteur de 43 % à l’assurance maladie, les 57 % restant étant retournés au budget de l’État pour un montant prévisionnel de 148,4 millions d’euros en 2012.

Cette réaffectation au budget de l’État a pour objet de compenser la dotation budgétaire que celui-ci versera à l’AFSSAPS et à ses satellites à compter de 2012 et qui sera retracée sur le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins de la mission Santé du budget général. L’assurance maladie est, quant à elle, compensée par l’affectation des impositions dont le produit était, jusqu’à présent, perçu par l’AFSSAPS – cette disposition trouvant sa place en loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

En 2012, la neutralité budgétaire de l’opération serait assurée pour l’ensemble des parties prenantes.

Le montant de la dotation de l’État s’établirait à 134,9 millions d’euros pour l’AFSSAPS, à 10 millions d’euros pour le CENGPS et à 3,5 millions d’euros pour les CPP, soit un total de 148,4 millions d’euros. Le montant prévisionnel de la quote-part de 57 % de taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les fabricants de lunettes couvrirait cette dépense supplémentaire. En raison des nouvelles missions qui lui sont confiées (70), l’AFSSAPS bénéficierait d’un budget en hausse de 30 %, ce qui est rendu possible par la modification des plafonds, taux et tarifs des impositions qui lui étaient jusqu’alors affectées (71). Quant à l’assurance-maladie, le manque à gagner lié à la réaffectation de TVA serait comblé par l’affectation des taxes précédemment perçues par l’AFSSAPS et dont le rendement prévisionnel s’établit à 149,5 millions d’euros, en hausse de près de 55 millions d’euros en raison des modifications précédemment mentionnées.

Le tableau ci-après retrace l’évolution, depuis 2007, du produit des impositions dont les affectations sont modifiées du fait des nouvelles conditions de financement de l’AFSSAPS.

PRODUIT DES IMPOSITIONS DONT L’AFFECTATION EST MODIFIÉE

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011 (p)

2012 (p)

Taxes réaffectées au régime général

82,8

90,3

93,6

95,7

94,8

149,5

57 % « TVA lunettes »

140,7

142,5

139,0

140,2

144,2

148,4

À moyen terme, en revanche, la garantie de la neutralité budgétaire de ces mouvements de recettes est plus incertaine.

On constate que, entre 2007 et 2010, la dynamique des impositions réaffectées au régime général – + 3,4 % de croissance annuelle moyenne – apparaît nettement supérieure à celle de la ressource retournée au budget de l’État – + 0,6 % de croissance annuelle moyenne. Le régime général bénéficierait donc d’un gain net, sur moyenne période, lié au remplacement d’une ressource peu dynamique par une autre qui l’est davantage.

Pour que, à moyen terme, la neutralité budgétaire soit garantie à l’État, il est nécessaire que les nouvelles dotations inscrites sur son budget croissent à un rythme inférieur ou égal à la croissance de moyen terme de la « TVA lunettes », soit 0,6 % par an.

B.– LE FINANCEMENT DES SATELLITES DE L’AFSSAPS

Le présent article porte également sur le financement de satellites de l’AFSSAPS, le centre national de gestion des essais de produits de santé (CENGPS) et les comités de protection des personnes (CPP), actuellement financés par des fractions de taxes affectées à l’AFSSAPS.

Pour mémoire, le CENGPS est un groupement d’intérêt public qui regroupe les hôpitaux, l’INSERM et les laboratoires pharmaceutiques et dont l’objet est la coordination et la gestion des essais cliniques à promotion industrielle réalisés dans les établissements publics de santé ou dans le cadre des réseaux de soins. Les CPP jouent, quant à eux, un rôle de co-décision dans l’autorisation des recherches bio-médicales sur l’être humain.

Le II de l’article supprime l’imposition affectée au CENGPS prévue à l’article 23 de la loi de finances rectificative pour 2005 (72), à savoir la taxe additionnelle à la taxe annuelle sur les médicaments perçue par l’AFSSAPS et prévue à l’article L. 5121-7 du code de la santé publique. Le financement du CENGPS serait désormais assuré sur crédits budgétaires.

L’article 23 de la loi de finances rectificative pour 2005 prévoit un encadrement de l’utilisation du financement perçu par le CENGPS, à savoir l’interdiction du financement des essais cliniques sur les cellules souches embryonnaires et les essais destinés à permettre le clonage thérapeutique ou reproductif. Cette disposition est également supprimée car, selon les informations recueillies par le Rapporteur général, elle n’a pas de raison d’être. En effet, les recherches sur cellules souches, selon la rédaction de la disposition supprimée, relèveraient des recherches fondamentales, et non biomédicales, et se trouvent donc hors du champ d’action du CENGPS. En revanche, les recherches avec cellules souches sont des recherches biomédicales et relèvent de la compétence du CENGPS sans qu’il soit besoin de le préciser.

Le présent article ne précise pas explicitement que le financement du CENGPS est assuré par dotation de l’État car la loi de simplification de mai dernier (73) prévoit que les groupements d’intérêt public disposent comme recettes potentielles de subventions de l’État. Le CENGPS devra donc, dans un délai de six mois, modifier sa convention constitutive et prévoir la perception d’une dotation de l’État, sans qu’il soit besoin de prévoir une nouvelle disposition législative.

Le III du présent article prévoit, à l’article 1123-1 du code de la santé publique, que le financement des CPP est assuré par dotation budgétaire. Il est prévu que cette dotation atteigne 3,5 millions d’euros en 2012.

Actuellement, les CPP perçoivent une fraction du produit de trois taxes recouvrées par l’AFSSAPS – taxe annuelle sur les médicaments mentionnée plus haut, taxe annuelle sur les dispositifs médicaux (74) et taxe annuelle sur les dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (75). Ces affectations de recettes seront supprimées en loi de financement.

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La Commission adopte l’article 26 sans modification.

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Article 27

Transfert à Pôle Emploi de la gestion des indus des allocations de solidarité

Texte du projet de loi :

Le code du travail est ainsi modifié :

1° La section 4 du chapitre VI du titre II du livre IV de la cinquième partie devient la section 5 ;

2° Est insérée après l’article L. 5426-8 une section 4 ainsi rédigée :

« Section 4

« Répétition des prestations indues

« Art. L. 5426-8-1. – Pour le remboursement des allocations, aides, ainsi que de toute autre prestation indûment versées par l’institution prévue à l’article L. 5312-1, pour son propre compte, pour le compte de l’État, du fonds de solidarité prévu à l’article L. 5423-24 ou des employeurs mentionnés à l’article L. 5424-1, l’institution peut, si le débiteur n’en conteste pas le caractère indu, procéder par retenues sur les échéances à venir dues à quelque titre que ce soit. Les retenues ne peuvent dépasser un pourcentage des échéances fixé par la voie réglementaire.

« Art. L. 5426-8-2. – Pour le remboursement des allocations, aides, ainsi que de toute autre prestation indûment versées par l’institution prévue à l’article L. 5312-1, pour son propre compte, pour le compte de l’État, du fonds de solidarité prévu à l’article L. 5423-24 ou des employeurs mentionnés à l’article L. 5424-1, le directeur général de l’institution prévue à l’article L. 5312-1, ou la personne qu’il désigne en son sein, peut, dans les délais et selon les conditions fixées par voie réglementaire, et après mise en demeure, délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant la juridiction compétente, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire.

« Art. L. 5426-8-3. – L’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 est autorisée à différer ou à abandonner la mise en recouvrement des allocations, aides, ainsi que de toute autre prestation indûment versée pour son propre compte, pour le compte de l’État, du fonds de solidarité prévu à l’article L. 5423-24 ou des employeurs mentionnés à l’article L. 5424-1. » ;

3° À l’article L. 5426-9 après le 2°, il est inséré un 3° ainsi rédigé :

« 3° Les conditions dans lesquelles l’institution prévue à l’article L. 5312-1 procède à la répétition des prestations indues en application des articles L. 5426-8-1 et L. 5426-8-3 ainsi que la part des échéances mensuelles mentionnée à l’article L. 5426-8-1. » ;

4° Les articles L. 5423-5 et L. 5423-13 sont ainsi modifiés :

a) Le mot : « L’allocation » est remplacé par les mots : « Sous réserve des dispositions prévues aux articles L. 5426-8-1 à L. 5426-8-3, l’allocation » ;

b) Le deuxième alinéa est supprimé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de simplifier et d’accroître l’efficacité du recouvrement des indus sur les prestations versées par Pôle emploi, en particulier s’agissant des sommes versées aux demandeurs d’emploi pour le compte de l’État ou du fonds de solidarité. Il s’agit d’une part de permettre à Pôle emploi d’assurer de façon autonome la gestion de ces indus et, d’autre part, de renforcer les règles permettant d’en limiter le nombre.

Ces mesures sont au nombre de trois :

– le nouvel article L. 5426-8-1 permet à Pôle emploi d’obtenir le remboursement de toute somme indûment versée par retenues sur les échéances à venir (dispositifs gérés pour le compte de l’État, du Fonds de solidarité, ou pour son propre compte) ;

– le nouvel article L. 5426-8-2 du code du travail habilite Pôle emploi à recourir à la contrainte pour le recouvrement des sommes qu’il a indûment versées ;

– le nouvel article L. 5426-8-3 complète le dispositif en autorisant Pôle emploi à accorder des remises de dettes et à différer, ou abandonner le recouvrement d’allocations indues, cette compétence étant actuellement réservée aux services de l’État s’agissant des allocations de solidarité.

Ce dispositif s’inspire de ceux instaurés par la loi de financement de sécurité sociale pour 2009 au profit des organismes de sécurité sociale (respectivement les articles L. 161-1-5 et L. 553-2 du code de la sécurité sociale). Il fait également suite à une recommandation émise par les inspections générales dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de simplifier et d’accroître l’efficacité du recouvrement des indus versés par Pôle emploi, en particulier s’agissant des sommes versées aux demandeurs d’emploi pour le compte de l’État ou du Fonds de solidarité. Il s’agit d’une part de permettre à Pôle emploi d’assurer de façon autonome la gestion de ces indus, d’autre part de renforcer les règles permettant d’en limiter le nombre.

I.– LE RECOUVREMENT DES ALLOCATIONS INDUES VERSÉES PAR PÔLE EMPLOI : DES PROCÉDURES DIVERSES ET PEU EFFICACES

Les prestations versées par Pôle emploi donnent régulièrement lieu à des « trop-perçus », dont il est nécessaire d’obtenir le remboursement de la part des bénéficiaires. Toutefois, les procédures de recouvrement actuelles sont complexes et peu efficaces.

A.– LES ALLOCATIONS VERSÉES PAR PÔLE EMPLOI

En application du 4° de l’article L. 5312-1 du code du travail, Pôle Emploi assure pour son propre compte, pour le compte de l’État ou du Fonds de solidarité ainsi que pour le compte des employeurs publics visés à l’article L. 5424-1 du même code, le service des allocations de solidarité.

Les allocations versées par Pôle emploi pour son propre compte correspondent à l’ensemble des aides et mesures décidées par le conseil d’administration de Pôle Emploi à destination des demandeurs d’emplois (bons de transport, prise en charge de frais de déplacement, aide au reclassement…).

Les allocations versées par Pôle Emploi pour le compte des employeurs publics résultent de la décision de ces derniers de confier à Pôle emploi la gestion de l’allocation d’assurance par convention.

Les allocations versées par Pôle Emploi pour le compte de l’État et du Fonds de solidarité sont précisées dans le tableau ci-après.

ALLOCATIONS VERSÉES PAR PÔLE EMPLOI
POUR LE COMPTE DE L’ÉTAT ET DU FONDS DE SOLIDARITÉ

 

Montants des allocations versées
(en M€)

Indus identifiés
en 2010

(en M€)

Indus récupérés en 2010

(en M€)

Taux de recouvre-ment
en 2010

2010

2011

allocation de solidarité spécifique (ASS)

1 900

1 940

51,80

27,82

53,71 %

ACCRE ASS (allocataires créateurs-repreneurs d'entreprises)

33

39

0,38

0,25

65,79 %

allocation équivalent retraite (AER)

461

290

2,04

1,25

61,27 %

AER 2009 et 2010

187

212

1,43

1,03

72,03 %

prime forfaitaire / intéressement à la reprise d'emploi

59

64

4,22

2,91

68,96 %

prime retour à l'emploi (PRE)

53

6

0,07

0,04

57,14 %

allocation de fin de formation (AFF)

130

60

1,63

1,17

71,78 %

Allocation en faveur des demandeurs d’emploi en formation (AFDEF)

139

192

3,53

1,85

52,41 %

allocation temporaire d'attente (ATA)

152

174

3,58

1,34

37,43 %

allocation complémentaire (ACO)

2

2

0,62

0,56

90,32 %

allocations fonds intermittents du spectacle

12

10

0,09

0,06

66,67 %

préretraites progressives (PRP)

15

6

0,73

0,57

78,08 %

Allocation spéciale du Fonds national de l'emploi (AS-FNE)

140

108

1,17

0,85

72,65 %

Rémunération publique des stagiaires

3

1

0,07

0,04

57,14 %

Prime de 500 €

12

0

0,16

0,15

93,75 %

aide exceptionnelle pour l'emploi - plan rebond (AEPE)

10

18

0,28

0,09

32,14 %

TOTAL

3 308

3 122

71,80

39,98

55,68 %

Il ressort de ce tableau que les procédures de recouvrement actuelles ne permettent de récupérer que 56 % des montants indus identifiés, ce qui correspond à une perte pour l’État d’environ 32 millions d’euros chaque année pour ces seules allocations.

B.– DES PROCÉDURES LONGUES ET COMPLEXES DE RECOUVREMENT DES ALLOCATIONS INDÛMENT VERSÉES PAR POLE EMPLOI

1.– Des circuits de recouvrement hétérogènes selon les allocations

Il convient de distinguer le circuit de recouvrement des indus selon le type d’allocations versées par Pôle Emploi :

– pour les allocations versées pour son propre compte, Pôle emploi intervient directement ;

– pour celles versées pour le compte de l’État et du Fonds de solidarité, le circuit de recouvrement est précisé dans le cadre des conventions de gestion de ces allocations et fait intervenir, outre Pôle Emploi, plusieurs services de l’État.

Ce circuit comprend toujours deux phases :

– la première phase de recouvrement amiable est réalisée par Pôle Emploi puisque la détection des indus relève de sa compétence. Lorsqu’un versement indu d’allocation est constaté, Pôle Emploi envoie une lettre à l’allocataire sur l’existence, le montant et la cause de l’indu et lui propose l’établissement d’un échéancier ou une compensation conventionnelle.

Pôle Emploi dispose d’un délai de 6 mois suivant la constatation de l’indu pour recouvrer les versements indus relatifs aux allocations de solidarité. Par exception, en matière d’allocation temporaire d’attente (ATA), la durée de la période de recouvrement amiable est fixée à 12 mois.

Au terme du délai de recouvrement amiable, Pôle emploi transmet un état des sommes non recouvrées aux services déconcentrés de l’État (seconde phase), sauf si le recouvrement amiable est en cours (échéancier ou compensation conventionnelle).

– la seconde phase de recouvrement, dit « contentieuse », fait donc intervenir les services déconcentrés de l’État : en cas d’échec du recouvrement amiable, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) établissent les titres de perception sur la base des informations communiquées par Pôle emploi concernant le montant et le motif de l’indu, et transmettent ces titres aux comptables compétents des directions régionales des finances publiques (DRFiP). Ces titres doivent être motivés : ils doivent préciser la cause de l’indu et la période sur laquelle ils portent.

Les demandeurs d’emploi sont susceptibles d’exercer un recours contre les indus qui leur sont réclamés (remise gracieuse ou contestation du bien fondé de l’indu). Les recours portant sur le bien fondé des indus (contestation du montant ou de l’existence même de l’indu) sont instruits par les DIRECCTE, tandis que les comptables publics sont seuls compétents pour décider des remises gracieuses des titres relatifs aux indus.

Enfin, les comptables des DRFiP recouvrent les sommes indûment perçues, sur la base des titres de perception établis par les DIRECCTE. Elles notifient le titre exécutoire au demandeur d’emploi.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, il n’est pas rare que l’ensemble de la procédure de recouvrement des allocations versées pour le compte de l’État prenne un à deux ans. Ces difficultés avaient été signalées en 2006 par une mission d’audit de modernisation sur l’allocation de solidarité spécifique (ASS), conduite par l’IGF et l’IGAS, qui avait jugé la segmentation de la gestion des indus peu efficace. Ces difficultés sont renforcées par le fait que Pôle emploi ne dispose pas d’outils juridiques permettant d’assurer efficacement le recouvrement des indus.

2.– Un pouvoir de contrainte de recouvrement insuffisant

La contrainte est une procédure exorbitante de droit commun. Elle ne nécessite par l’intervention du tribunal mais produit les mêmes effets qu’une décision de justice susceptible d’exécution. Elle permet ainsi à l’institution créancière d’engager l’ensemble des procédures d’exécution, notamment la saisie des comptes bancaires et la saisie des biens mobiliers du débiteur. La contrainte est signifiée par voie d’huissier de justice.

À ce jour, Pôle Emploi ne dispose pas de pouvoir de contrainte, contrairement aux organismes de sécurité sociale pour recouvrer les prestations sociales indues, les cotisations de sécurité de sociale impayées, les sommes indûment perçues par les professionnels de santé et les établissements de santé qui ne respectent pas les règles de tarification ou de facturation… (article L. 161-1-5 du code de la sécurité sociale).

3.– Un mode de recouvrement différent selon les allocations

Pour les prestations versées pour le compte de l’État, le code du travail prévoit que les montants indus au titre de l’ASS et de l’ATA peuvent être récupérés par retenues sur des prestations ultérieures (articles L. 5423-5 et L. 5423-13). Il n’est donc pas permis d’effectuer un recouvrement sur d’autres prestations versées au même bénéficiaire par Pôle Emploi. Le code du travail fixe en outre un seuil en deçà duquel les indus relatifs à l’ASS (article R. 5423-14) et à l’ATA (article R. 5423-30) ne sont pas recouvrés.

De la même manière, pour les prestations versées pour le compte de l’État et du Fonds de solidarité, le code du travail n’autorise pas Pôle Emploi à accorder des remises gracieuses aux demandeurs d’emploi ou à renoncer au recouvrement de créances irrécupérables. Ainsi, seul le comptable public (au sein des DRFiP) est actuellement compétent pour accorder une remise gracieuse ou admettre en non-valeur une créance relative aux allocations de solidarité.

II.– SIMPLIFIER LA PROCÉDURE DE RECOUVREMENT ET MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE SOCIALE

Les objectifs de la réforme sont de permettre à Pôle Emploi d’assumer seul l’ensemble de la procédure de recouvrement des indus et de le doter d’outils juridiques lui permettant d’améliorer le taux de recouvrement de ces indus.

A.– CONFIER A POLE EMPLOI L’ENSEMBLE DE LA PROCÉDURE DE RECOUVREMENT DES ALLOCATIONS INDUES QU’IL VERSE

Le dispositif proposé à l’article L. 5426-8-1 du code du travail vise à autoriser Pôle Emploi à procéder, pour l’ensemble des allocations qu’il verse, à la récupération des indus de manière autonome.

Ce nouveau dispositif permettra à Pôle Emploi d’organiser de façon plus homogène et plus rationnelle ses procédures de recouvrement. Il permettra en outre aux services déconcentrés de l’État de ne plus intervenir dans le cadre de mécanismes auxquels ils n’apportent qu’une valeur ajoutée très limitée.

La simplification concerne enfin les usagers, qui n’auront plus qu’un seul interlocuteur pour le recouvrement des indus les concernant, avec des procédures plus simples et plus rapides. Le cas échéant, leur situation personnelle pourra être mieux appréciée dans la mesure où Pôle Emploi sera responsable de l’ensemble de la procédure.

Ce dispositif emporte des conséquences sur les recettes et les dépenses de l’État. En effet, puisque Pôle Emploi procédera directement au recouvrement contentieux des indus en lieu et place des DIRECCTE et des DRFiP, ceci se traduira par une diminution des recettes de l’État. En revanche, cette mesure de rationalisation de procédures administratives devrait permettre des gains de productivité dans le fonctionnement des services de l’État, sur lesquels sont assises les suppressions d’emplois programmées dans la trajectoire de redressement des comptes publics présentée par l’État pour la période 2011-2013. Selon l’évaluation préalable du présent article, cette mesure permettrait de supprimer 20 ETP en 2012 et 2013 au sein des services de l’État sans pour autant constituer un transfert de charges sur Pôle Emploi qui dispose déjà des personnels de gestion chargés du recouvrement des indus. Au total, le dispositif proposé devrait diminuer les recettes et les dépenses de l’État pour un montant de l’ordre d’un million d’euros.

B.– DOTER PÔLE EMPLOI D’OUTILS JURIDIQUES PLUS EFFICACES POUR ASSURER UN MEILLEUR RECOUVREMENT DES INDUS

1.– Doter Pôle Emploi d’un pouvoir de contrainte

Le présent article prévoit de doter le directeur général de Pôle Emploi, ou la personne qu’il désignera au sein de l’institution, d’un pouvoir de contrainte pour le remboursement de toutes les allocations que Pôle Emploi verse pour son compte ou celui de l’État, du Fonds de solidarité et des employeurs publics. Les conditions et les délais d’exercice de ce pouvoir de contrainte devront être précisés par voie réglementaire. Cette contrainte comportera tous les effets d’un jugement et conférera notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire.

En pratique, la procédure de recouvrement des allocations indûment versées se déroulera de la manière suivante :

1) Constatation de l’indu par Pôle Emploi et information du demandeur d’emploi concerné qui devra présenter ses observations dans un délai fixé par décret (un ou deux mois) ;

2) Notification de l’indu par Pôle Emploi au demandeur d’emploi concerné qui disposera d’un nouveau délai pour exercer un recours le cas échéant (un ou deux mois) ;

3) À l’issue de ce délai, mise en demeure du demandeur d’emploi concerné de procéder au remboursement des sommes indûment versées par Pôle Emploi sous peine du déclenchement de la contrainte.

Le Gouvernement espère ainsi améliorer le taux de recouvrement des indus et réduire les délais de recouvrement à moins de six mois. Selon l’évaluation préalable du présent article, une réduction de seulement 1 % du montant total des indus, associée à une augmentation de 1 % des montants recouvrés, permettrait de réaliser une économie de plus de 1,2 million d’euros au titre des allocations de solidarité.

2.– Autoriser Pôle Emploi à procéder à des remises gracieuses

Le présent article autorise Pôle Emploi à différer ou à abandonner la mise en recouvrement des allocations indûment versées pour son propre compte comme pour le compte de l’État, du Fonds de solidarité ou des employeurs publics précités.

Les conditions dans lesquelles Pôle Emploi pourra décider de différer ou d’abandonner la mise en recouvrement de prestations indues, notamment en présence de bénéficiaires insolvables, seront précisées par décret.

Il s’agit, en pratique, de ne pas procéder au recouvrement des créances dont le montant ne dépasse pas un certain montant fixé par décret, ainsi que le prévoit déjà le code du travail s’agissant du recouvrement de l’ASS et de l’ATA (articles R. 5423-14 et R. 5423-30).

3.– Simplifier le mode de recouvrement des indus

Le présent article propose enfin d’autoriser Pôle Emploi à procéder au remboursement des sommes indûment versées, par retenue sur les échéances à venir « dues à quelque titre que ce soit », selon des modalités précisées par décret. Il prévoit également que « les retenues ne peuvent dépasser un pourcentage des échéances mensuelles ».

Cette rédaction emporte deux conséquences :

– désormais Pôle Emploi pourra effectuer ce recouvrement, non plus seulement sur la prestation sur laquelle a été constaté l’indu, mais également sur d’autres prestations qu’il peut être amené à verser au bénéficiaire concerné pour son compte ou pour le compte de l’État, du Fonds de solidarité ou des employeurs publics ;

– toutefois, les retenues ne pourront dépasser un pourcentage des échéances mensuelles, ce qui limite le montant susceptible d’être recouvré en une ou plusieurs fois et garantit au bénéficiaire concerné un minimum de prestations sociales mensuelles. Il est toutefois surprenant que le dispositif ne laisse pas la possibilité au bénéficiaire d’opter pour un remboursement intégral en un seul versement, si le montant en cause est supérieur au minimum fixé par décret, alors que cette option est ouverte aux bénéficiaires d’allocations familiales en cas de recouvrement de sommes indûment versées par les organismes de sécurité sociale (article L. 553-2 du code de la sécurité sociale).

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La Commission adopte l’article 27 sans modification.

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Article 28

Modification des taxes perçues par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :

A. Le A est modifié comme suit :

1° À la première phrase du premier alinéa les mots : « , au profit de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, » sont supprimés ;

2° À la fin de la deuxième phrase du premier alinéa :

a) Les mots : « , du 3° de l’article L. 314-11, » sont remplacés par les mots : « et du 3° de l’article L. 314-11. » ;

b) Les mots : « , ainsi que la carte de séjour portant la mention « salarié » ou « salarié en mission » prévue aux 1° et 5° de l'article L. 313-10. » sont supprimés ;

3° À la deuxième phrase du second alinéa :

a) Le mot : « délivrance » est remplacé par le mot : « demande » ;

b) Les mots : « , au profit de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations ou de l'établissement public appelé à lui succéder, » sont supprimés ;

4° Le second alinéa est complété par cette phrase : « La taxe ainsi perçue n’est pas remboursée en cas de rejet de la demande d'un visa de long séjour. »

B. Le B est modifié comme suit :

1° Les mots : « , au profit de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, » sont supprimés ;

2° Il est complété par un nouvel alinéa ainsi rédigé :

« L’étranger titulaire de la carte de séjour portant la mention « étudiant » ou « stagiaire » qui se voit délivrer une carte de séjour à un autre titre acquitte le montant de la taxe prévue pour la délivrance d’un premier titre de séjour, prévue au A. »

C. Au C, les mots : « , au profit de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, » sont supprimés.

D. Le premier alinéa du D est ainsi modifié :

1° Les mots : « , au profit de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, » sont supprimés ;

2° Les mots : « 220 euros. » sont remplacés par les mots : « 340 euros, dont 110 euros, non remboursables, sont perçus lors de la demande de titre. » ;

E. Le E est ainsi modifié :

1° Les mots : « d'un modèle spécial à l'Office français de l'immigration et de l'intégration » sont supprimés ;

2° Il est ajouté une seconde phrase ainsi rédigée :

« Le produit de ces taxes est affecté à l’Office français de l’immigration et de l’intégration dans la limite de 122 millions d’euros. »

II.– À l’article L. 311-14 du même code, après le mot : « applicable » sont insérés les mots : « , selon les cas, à la demande, ».

III.– Au deuxième alinéa de l'article L. 626-1 du même code, les mots : « l'article L. 364-3 » et « l'article L. 364-10 » sont remplacés respectivement par les mots : « l'article L. 8256-2 » et « les articles L. 8256-7 et L. 8256-8 ».

IV.– Le code du travail est ainsi modifié :

A. Après l’article L. 8271-1-2, il est inséré un article L. 8271-1-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 8271-1-3. – Pour la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 8272-1, le représentant de l'État dans le département reçoit copie des procès-verbaux relevant les infractions constitutives de travail illégal constatées par les agents de contrôle mentionnés à l’article L. 8271-1-2. »

B. L'article L. 8271-17 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Afin de permettre la liquidation de la contribution spéciale mentionnée à l'article L. 8253-1 et de la contribution mentionnée à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration reçoit des agents mentionnés au premier alinéa, une copie des procès-verbaux relatifs à ces infractions. »

V.– Un décret fixe les modalités d'application du 3° et du 4° du A du I.

VI.– Les I à III sont applicables à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à poursuivre le processus de réforme des taxes perçues par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) engagé dans les lois de finances pour 2009 et 2011. À ce titre, il poursuit les objectifs suivants :

– supprimer le régime fiscal favorable dont bénéficiait jusqu’à présent l’immigration professionnelle ;

– faire acquitter tout ou partie des taxes dès la demande du titre de séjour, de manière à responsabiliser le demandeur et améliorer le traitement d’ensemble du flux des demandes ;

– majorer le montant du droit de visa de régularisation de 220 € à 340 € ;

– supprimer la série spéciale de timbres fiscaux propre à l’OFII au bénéfice de la série de timbres ordinaires et apporter ainsi une simplification significative pour les usagers, les buralistes et les préfectures ;

– faciliter la lutte contre les infractions aux règles de l’emploi des étrangers, en améliorant la communication des procès-verbaux d'infractions et procéder simultanément à une coordination des références aux articles du code du travail dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Enfin l’article prévoit que l’ensemble de ces taxes sera désormais affecté à l’OFII dans la limite de 122 M€. Le produit des taxes au-delà de ce montant reviendra au budget de l’État.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article modifie les dispositions relatives aux taxes sur les titres de séjour délivrés aux étrangers figurant à l’article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Il prévoit une augmentation des tarifs applicables à la délivrance de certains de ces titres, dans une logique d’harmonisation et de responsabilisation des demandeurs. Il supprime également la série spéciale de timbres fiscaux propres à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et modifie les règles d’affectation du produit de ces taxes.

Par ailleurs, le présent article prévoit une modification des règles de communication des procès-verbaux d’infraction aux règles de l’emploi des étrangers, afin d’assurer un meilleur recouvrement de la contribution spéciale due par les employeurs n’ayant pas respecté ces règles.

1.– L’augmentation des tarifs applicables à certains titres de séjour

a) La suppression du régime fiscal dérogatoire de l’immigration professionnelle

Le 2° du A du I du présent article propose de supprimer l’application d’un droit réduit, pour la première délivrance d’une carte de séjour temporaire autorisant l’exercice d’une activité professionnelle et portant la mention « salarié » ou « salarié en mission ». Ce droit, qui doit être compris dans une fourchette de 55 à 70 euros, s’élève aujourd’hui à 70 euros.

En vertu de la modification proposée pour le premier alinéa du A de l’article L. 311-13 du CESEDA, ces titres donneraient désormais lieu à la perception d’une taxe pour un montant fixé par décret entre 200 et 385 euros. La logique retenue étant d’appliquer le même traitement au titre de séjour des salariés et au titre de séjour de droit commun, le tarif devrait s’élever à 340 euros.

Cette modification du régime fiscal dérogatoire qui est jusqu’à présent appliqué à l’immigration professionnelle préserve le régime particulier qui a été instauré par la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité en faveur des titulaires de la carte bleue européenne : ces étrangers titulaires d’un contrat de travail d’une durée supérieure à un an pour un emploi dont la rémunération annuelle est au moins égale à 1,5 fois le salaire moyen de référence et titulaires d’un diplôme correspondant à au moins trois années d’études supérieures bénéficieront de la gratuité de la délivrance de leur titre de séjour.

Par ailleurs, le montant de la taxe à acquitter demeurera réduit en ce qui concerne la première délivrance d’une carte de séjour temporaire à un étudiant, à un stagiaire, à un titulaire d’une rente d’accident du travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français ou à ses ayants droit.

Le gain résultant de cette majoration de la taxe sur le premier titre de séjour délivré aux salariés est chiffré à 4,05 millions d’euros par an.

b) L’acquittement de la taxe dès le dépôt de la demande de visa de long séjour

Le 3° du A du I du présent article propose d’exiger l’acquittement de la taxe correspondant au titre de séjour dès que la demande de visa de long séjour équivalant à un titre de séjour est déposée, et non plus lors de sa délivrance.

Cette modification aura pour conséquence que cette taxe sera acquittée par l’ensemble des demandeurs, et non plus par les seuls demandeurs obtenant effectivement leur visa de long séjour, comme le précise le 4° du A du I du présent article qui prévoit une absence de remboursement de la taxe en cas de rejet de la demande.

Conformément à ce que prévoit le V du présent article, un décret devra fixer les modalités d’application de cette nouvelle disposition.

Cette disposition devrait dégager des recettes en trésorerie, en 2012, car seront dans le même temps perçues des taxes sur les titres délivrés et des taxes sur les titres demandés. Le gain en trésorerie est chiffré à 3,1 millions d’euros pour 2012. En outre, l’absence de remboursement de la taxe acquittée lors de la demande même en cas de rejet aura pour conséquence un surcroît de recettes pérenne, de l’ordre de 1,7 million d’euros par an.

Par coordination avec l’introduction d’une taxe exigible dès le dépôt de la demande, le II du présent article prévoit de modifier l’article L. 311-14 du CESEDA, afin d’y faire la mention de cette possibilité d’application des dispositions fiscales à la demande d’un visa de long séjour.

c) La majoration de certains renouvellements de titre de séjour

Le B de l’article L. 311-13 du CESEDA prévoit que le renouvellement des titres de séjour et la fourniture de duplicata donnent lieu à la perception d’une taxe d’un montant compris entre 55 et 220 euros selon la nature et la durée du titre.

Ainsi, le décret n° 2011-163 du 9 février 2011 a fixé le montant de cette taxe de renouvellement à 30 euros pour un titre de séjour étudiant valable un an, à 55 euros pour un titre de séjour étudiant valable plus d’un an et pour un titre de séjour d’un stagiaire, d’un titulaire d’une rente d’accident du travail ou de maladie ou de ses ayants droit, à 85 euros pour les cartes de séjour temporaire valables à un an, à 110 euros pour les cartes de séjour temporaires valables plus d’un an et à 140 euros pour la carte de résident, la carte de résident permanent et la carte de séjour retraité.

En outre, une majoration de 15 euros est applicable à ces différents tarifs en cas de non-présentation du titre en vue de son renouvellement ou en cas de renouvellement alors que la demande en a été faite après l’expiration de la durée de validité du titre initial.

Le 2° du B du I du présent article propose de compléter le B de l’article L. 311-13 du CESEDA par un nouvel alinéa, destiné à prévoir l’application du tarif correspondant à une première demande de titre de séjour lorsqu’un étranger titulaire d’une carte de séjour étudiant ou stagiaire obtient la délivrance d’une carte de séjour à un autre titre. Jusqu’à présent, l’étranger titulaire d’une carte d’étudiant ou de stagiaire qui, à l’occasion d’une nouvelle délivrance d’un titre de séjour, obtenait un titre relevant d’une autre catégorie, n’était tenu que d’acquitter la taxe due en cas de renouvellement du titre de séjour. Désormais, il ne bénéficierait plus de l’effet d’aubaine lié à l’obtention préalable d’un titre de séjour étudiant ou stagiaire.

Le gain résultant de cette majoration de la taxe de renouvellement devrait être de l’ordre de 1,275 million d’euros par an.

d) La majoration du visa de régularisation

Le D de l’article L. 311-13 du CESEDA prévoit un droit de visa de régularisation, d’un montant forfaitaire de 220 euros, qui a été introduit en loi de finances pour 2011 afin de remplacer le double droit de chancellerie acquitté à l’occasion d’une régularisation.

Ce droit doit être acquitté par l’étranger qui n’est pas entré en France muni des documents et visas exigés par les conventions ou qui, après l’expiration d’un délai de trois mois depuis son entrée en France, n’a pas été muni d’une carte de séjour.

Le 2° du D du présent article propose de modifier le premier alinéa du D de l’article L. 311-13 du CESEDA, afin de porter le montant du droit de visa de régularisation de 220 à 340 euros et de prévoir qu’une fraction de ce droit (110 euros) sera perçue lors de la demande du titre, sans pouvoir être remboursable si la délivrance du titre est refusée.

L’augmentation du droit de régularisation devrait générer des recettes supplémentaires chiffrées à 5,4 millions d’euros par an. En outre, l’instauration d’une exigibilité partielle de ce droit lors de la demande du titre devrait générer des recettes supplémentaires chiffrées à 1,1 million d’euros par an.

2.– Le plafonnement de l’affectation des recettes au profit de l’OFII

Il est proposé, dans le 1° du E du I du présent article, de supprimer l’exigence d’un acquittement des taxes sur les titres de séjour au moyen de timbres fiscaux d’un modèle spécial à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Par conséquent, les droits pourront être acquittés en utilisant la série ordinaire des timbres fiscaux, ce qui devrait être une source de simplification.

Dans le même temps, l’affectation générale des recettes provenant des taxes sur les titres de séjour au profit de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) est supprimée (1° du A du I, 1° du B du I, C du I, 1° du D du I du présent article), au profit d’une affectation plafonnée prévue par le 2° du E du I du présent article.

D’après l’évaluation préalable du présent article, les recettes prévisionnelles des taxes affectées à l’OFII s’élèvent, pour 2011, à 112 millions d’euros. Les recettes supplémentaires devraient être de l’ordre de 16,6 millions d’euros en 2012, puis, après la disparition du gain de trésorerie en 2012, de l’ordre de 13,5 millions d’euros à compter de 2013.

Le plafonnement de l’affectation des recettes qui est proposé devrait conduire à verser un reliquat du produit des droits liés aux titres de séjour à l’État. En effet, la nouvelle rédaction introduite dans le E de l’article L. 311-13 du CESEDA prévoit que le produit des taxes est affecté à l’OFII dans la limite de 122 millions d’euros par an, le surplus de recettes devant donc être de l’ordre de 6,6 millions d’euros en 2012 puis de 3,5 millions d’euros en 2013.

3.– La modification des règles relatives à la législation sur le travail des étrangers

Le IV du présent article prévoit de modifier les dispositions du code du travail relatives à la communication des procès-verbaux relevant des infractions constitutives de travail illégal. En vertu de l’article L. 8211-1 du code du travail, les infractions constitutives de travail illégal sont au nombre de six, au titre desquelles figure l’emploi d’étranger sans titre de travail.

Le A du IV du présent article crée un nouvel article L. 8271-1-3 dans le code du travail, afin d’exiger que le représentant de l’État dans le département reçoive copie des procès-verbaux relevant les infractions constitutives de travail illégal.

Cette transmission devrait ainsi permettre à l’autorité administrative de mettre en œuvre les sanctions administratives prévues par le chapitre II du titre VII du livre II de la huitième partie du code du travail, qui ont été significativement enrichies par la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité :

– le refus d’accorder, pendant une durée maximale de cinq ans, certaines aides publiques en matière d’emploi, de formation professionnelle et de culture et le remboursement de tout ou partie de ces aides perçues dans les douze mois précédant l’établissement du procès-verbal d’infraction (article L. 8272-1 du code du travail) ;

– la fermeture de l’établissement ayant servi à commettre l’infraction, à titre provisoire et pour une durée ne pouvant excéder trois mois (article L. 8272-2 du code du travail) ;

– l’exclusion des contrats administratifs, pour une durée ne pouvant excéder trois mois (article L. 8272-4 du code du travail).

Dans la mesure où ces trois types de sanctions administratives peuvent être décidés en cas d’emploi d’étrangers sans titre de travail, il serait plus précis, dans la rédaction du nouvel article L. 8271-1-3 du code du travail, de mentionner la mise en œuvre de ces trois types de sanctions, et non uniquement de celles prévues par l’article L. 8272-1.

Le B du IV du présent article prévoit de compléter l’article L. 8271-17 du code du travail pour prévoir qu’une copie des procès-verbaux relatifs aux infractions relatives à l’emploi d’un étranger sans titre de travail devra être transmise au directeur général de l’OFII. La transmission des copies des procès-verbaux établis par les inspecteurs du travail, les agents et officiers de police judiciaire et les agents de la direction générale des douanes permettra au directeur général de l’OFII d’assurer la liquidation des deux amendes administratives sanctionnant l’employeur qui aura occupé un étranger sans titre de travail :

– la contribution spéciale prévue par l’article L. 8253-1 du code du travail ;

– lorsque l’employeur aura occupé un travailleur en situation de séjour irrégulier, la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l’étranger dans son pays d’origine prévue par l’article L. 626-1 du CESEDA.

L’objet des modifications proposées par le IV du présent article n’est pas directement fiscal. Néanmoins, les modifications proposées par le B du IV sont susceptibles de faciliter le recouvrement de ces contributions par le Trésor public pour le compte de l’OFII.

Enfin, le III du présent article procède à des corrections de références dans l’article L. 626-1 du CESEDA, afin de tenir compte des modifications intervenues dans la codification des dispositions relatives aux peines applicables en cas d’emploi d’un étranger non muni d’un titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France

4.– L’application outre-mer

Les départements d’outre-mer, régis par le principe d’identité législative, verront la nouvelle législation relative aux taxes sur les titres de séjour s’appliquer sans qu’il soit nécessaire de le préciser dans le texte du présent article.

En revanche, en ce qui concerne Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les articles L.O. 6213-1 et L.O. 6313-1 du code général des collectivités territoriales prévoient que les lois et règlements relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers ainsi qu’au droit d'asile ne sont applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin que sur mention expresse. Par conséquent, afin d’assurer une application des nouvelles dispositions relatives aux taxes perçues sur les titres de séjour dans ces deux collectivités d’outre-mer, il est nécessaire de mentionner expressément que les dispositions des I à III du présent article seront applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

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La Commission adopte l’article 28 sans modification.

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Article 29

Affectation d’une partie du produit de la vente des biens confisqués à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)

Texte du projet de loi :

En 2012, le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale est affecté, à concurrence de 1 806 000 euros, à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de doter l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués des ressources nécessaires à son activité, l’article 4 de la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a prévu qu’une partie du produit de la vente des biens confisqués, déterminée annuellement par la loi de finances, lui soit affectée.

Cet article affecte à l’Agence le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale, à concurrence de 1,8 M€ (contre 1,3 M€ en 2011, année de constitution et de montée en charge de l’agence).

Le montant de cette affectation correspond à une évaluation du besoin de financement de l’agence, dans sa deuxième année de fonctionnement.

Observations et décision de la Commission :

Cet article a pour objet de procéder à l’affectation à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) d’une partie du produit de la vente des biens confisqués mentionnés au 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale, à concurrence de 1,806 million d’euros.

I.– LE RÔLE DE L’AGENCE DE GESTION DE RECOUVREMENT DES AVOIRS SAISIS ET CONFISQUÉS

Afin de mieux appréhender les profits générés par la délinquance et le crime organisé et, ce faisant, de renforcer l’effet dissuasif de la sanction pénale, la loi n° 2010-798 du 9 juillet 2010 a élargi le champ des biens susceptibles d’être saisis et confisqués. Elle a également créé une procédure de saisie pénale aux fins de confiscation, plus adaptée que les procédures civiles d’exécution, complexes et coûteuses. Parallèlement, la loi a prévu la création d’un établissement public administratif de l’État : l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, placée sous la double tutelle du ministre de la justice et du ministre chargé du budget. Cette agence a été réellement constituée en février 2011.

L’AGRASC est en charge de la gestion de tous les biens, quelle que soit leur nature, saisis, confisqués ou faisant l'objet d'une mesure conservatoire au cours d'une procédure pénale, qui lui sont confiés et qui nécessitent, pour leur conservation ou leur valorisation, des actes d'administration (76). Elle assure également la gestion centralisée de toutes les sommes saisies lors de procédures pénales, l’ensemble des ventes avant jugement de biens corporels saisis, ainsi que l’ensemble des publications de saisies pénales immobilières. Sa compétence en matière d’aliénation et de destruction, notamment lorsque la restitution est impossible, s’exerce sur ordonnance ou autorisation en vertu des articles 41-5 et 99-2 nouveaux du code de procédure pénale.

Elle a également une mission d’aide, d’assistance et d’orientation, ainsi que de formation, des magistrats français dans le domaine de la saisie et de la confiscation, ainsi que des attributions internationales.

Elle veille, enfin, le cas échéant, au paiement prioritaire des dommages et intérêts dus aux victimes et à abonder avec le produit des biens confisqués le fonds de concours de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et le budget général de l’État.

De manière générale, la création d’une structure spécialisée accompagnant la mise en place d’une procédure de saisie pénale vise à inciter les juridictions à prononcer davantage de mesures de saisie et de confiscation. L’absence de structure spécialisée limitait en effet le nombre de saisies, les juridictions hésitant à les prononcer sachant qu’elles sont une source importante de difficultés et de frais de justice. Au cours de l’enquête et de l’instruction, il devient désormais plus difficile pour les délinquants d’organiser leur propre insolvabilité.

Selon la loi précitée, les ressources de l’AGRASC sont les suivantes :

– les subventions, avances et autres contributions de l’État et de ses établissements publics, de l’Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

– les recettes fiscales affectées par la loi ;

– le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations, dans les mêmes limites et sous les mêmes réserves que pour les ventes visées ci-dessus ;

– le produit des dons et legs ;

– une partie, déterminée annuellement par la loi de finances (77), du produit de la vente des biens confisqués lorsque l’agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente, sauf lorsque la loi prévoit la restitution intégrale à la personne saisie de ce produit et des intérêts échus le cas échéant, et sous réserve de l’affectation de ce produit au fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d’infractions en matière de trafic de stupéfiants.

Le présent article propose donc d’affecter à l’AGRASC, pour l’année 2012, 1,806 million d’euros du produit de la vente des biens confisqués.

II.– ASSURER LE FINANCEMENT DE L’AGENCE EN 2012 EN CONSTITUANT UNE INCITATION À UNE GESTION OPTIMISÉE

L’affectation d’une partie du produit de la vente des biens confisqués lorsque l’agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente s’apparente à un dispositif d’autofinancement qui constitue, en soi, une incitation à la mise en place d’une gestion efficace des biens saisis et confisqués. Il en est de même des ressources tirées du produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations (78).

Rappelons que la plate-forme d’identification des avoirs criminels (PIAC) a évalué la masse totale des avoirs et biens saisis à 154 millions d’euros en 2010, après 185 millions d’euros pour l’année 2009 et 93 millions d’euros pour 2008.

En 2011, le Parlement avait affecté 1,3 million d’euros issus de la vente des biens confisqués et saisis pour assurer le financement de la première année d’activité de l’agence. Cette somme devait être répartie comme suit :

– 0,9 million d’euros au titre de la masse salariale, dont onze agents provenant des services judiciaires, de la direction générale des finances publiques, de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la douane ;

– 0,11 million d’euros au titre du loyer annuel ;

– 0,07 million d’euros de charges d’installation et de fonctionnement ;

– 0,22 million d’euros de charges liées à l’activité de l’agence.

Toutefois, compte tenu du démarrage de l’activité de l’agence en février 2011, celle-ci n’a pu percevoir des recettes issues de la vente de biens saisis et confisqués puisqu’elle n’est pas intervenue pour leur gestion ou leur vente en 2010. Par conséquent, elle n’a pu se voir affecter la recette de 1,3 million d’euros initialement prévue par l’article 75 de la loi de finances pour 2010.

Pour faire face à cette situation et permettre néanmoins le démarrage de l’activité de l’agence, le ministère de la Justice lui a accordé une avance de 700 000 euros en avril 2011 qui devrait être complétée par une nouvelle avance d’environ 500 000 euros pour lui permettre d’assurer son financement jusqu’à la fin de l’année. Il en résulte que le besoin de financement de l’agence en 2011 correspond globalement à la prévision, même si le mode financement de l’agence s’est avéré plus compliqué que prévu. La question de savoir si l’agence devra rembourser cette avance et dans quels délais ou si celle-ci sera finalement transformée en subvention du ministère de la Justice n’est pas encore tranchée.

En tout état de cause, il semble nécessaire d’augmenter les ressources de l’agence pour 2012 pour lui permettre de faire face à la très forte montée en charge de son activité : le Gouvernement estime en effet que près de 12 000 affaires devraient être transmises à l’agence en 2012 contre 6 000 en 2011. Il est donc prévu de porter ses effectifs de 11 à 20 agents d’ici la fin de l’année 2012 ce qui implique également un déménagement de l’agence : aujourd’hui installée dans des locaux avenue de Ségur à Paris, elle devrait déménager dans un immeuble en location mutualisée respectant les normes fixées par France domaine, situé rue de Richelieu, qu’elle partagera avec une partie des effectifs du Conseil d’État et du ministère des finances.

Le présent article prévoit donc d’augmenter la part de la recette affectée à l’agence en 2012, afin de faire face à l’augmentation de son besoin de financement qui passerait de 1,3 million d’euros à 1,8 million d’euros répartis comme suit :

– 1,29 million d’euros au titre de la masse salariale (+ 0,39 million d’euros par rapport à 2011 pour financer le recrutement de 9 agents supplémentaires qui seront pour l’essentiel accueillis par la voie de détachements) ;

– 0,15 million d’euros au titre du loyer annuel (+ 0,04 million d’euros par rapport à 2011) ;

– 0,07 million d’euros de charges d’installation et de fonctionnement ;

– 0,3 million d’euros de charges liées à l’activité de l’agence (+ 0,08 million d’euros).

*

* *

La Commission adopte l’article 29 sans modification.

*

* *

Article 30

Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

Texte du projet de loi :

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne est évalué pour l’exercice 2012 à 18 878 273 000 €.

Exposé des motifs du projet de loi :

La contribution au budget de l’Union européenne due par la France en 2012 est évaluée à 18,878 Md€.

Cette contribution, qui prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, est composée de « différentes ressources » dues par la France, conformément à la décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes 2007/436/CE, Euratom, adoptée par le Conseil le 7 juin 2007 à la suite de l’accord sur les perspectives financières 2007-2013 de décembre 2005 et entrée en vigueur le 1er mars 2009, avec effet rétroactif au 1er janvier 2007.

Depuis l’exercice 2010, les ressources propres traditionnelles ne sont plus comptabilisées dans le prélèvement sur recettes. Ces ressources étant collectées par l’État pour le compte de l’Union européenne, elles ne constituent pas des ressources budgétaires de l’État. En comptabilité générale, elles sont comptabilisées en compte de tiers.

Le prélèvement sur recettes est évalué en fonction des prévisions de dépenses, de recettes et de solde du budget communautaire.

S’agissant de la prévision des dépenses communautaires, l’estimation du prélèvement pour 2012 est fondée sur les données issues de la position adoptée par le Conseil le 25 juillet 2011 sur le projet de budget de la Commission pour l’année 2012. Cette position limite la hausse des crédits de paiement à + 2,02 % par rapport à 2011, dans un contexte où le budget européen est appelé à participer aux efforts de maîtrise des finances publiques nationales.

En matière de recettes, les montants des ressources TVA, de revenu national brut et de la correction britannique ont fait l’objet d’une prévision sur la base des données définies lors du comité consultatif des ressources propres réunis à Bruxelles en mai 2011.

Enfin, l’estimation du prélèvement sur recettes repose sur une prévision relative au solde excédentaire de l’année 2011, qui sera reporté en 2012 et viendra diminuer le montant de la contribution de chaque État membre.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’évaluer le montant du prélèvement sur recettes de l’État au profit de l’Union européenne, qui correspond à la contribution brute de la France au budget communautaire (79).

Comme anticipé en loi de programmation, la progression du prélèvement sur recettes apparaît substantielle, de l’ordre de 600 millions d’euros par an entre 2010 et 2012, comme l’illustre le tableau suivant. Rappelons que ce prélèvement est inclus dans le périmètre de la norme de stabilisation en valeur des dépenses de l’État depuis la loi de finances pour 2011 et que sa progression doit être compensée à due concurrence par des économies sur les dépenses du budget général ou sur le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales.

LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES
AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

(en milliards d’euros)

2010

LFI 2011

Révisé 2011

PLF 2012

17,6

18,2

18,2

18,9

A.– LE MODE DE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est la somme de deux types de contributions :

– une première contribution correspond à la part de la France dans la ressource « TVA », qui consiste en l’application d’un taux uniforme aux assiettes nationales de TVA. La correction britannique est financée par un mécanisme faisant appel à cette ressource ;

– une seconde contribution est assise sur le produit national brut de chaque État et joue le rôle de variable d’ajustement du budget communautaire. Elle représente près de 80 % du prélèvement.

Le tableau suivant illustre la répartition de ces deux types de contributions au sein du prélèvement sur recettes en 2011 et 2012.

VENTILATION DU PRÉLÈVEMENT EN 2011 ET 2012

(en millions d’euros)

 

Révisé 2011

Prévision 2012

Ressource TVA

3 882

3 907

dont correction britannique

966

1 008

Ressource RNB

14 350

14 971

Prélèvement total

18 232

18 878

L’Union européenne se finance également par des ressources propres traditionnelles, instaurées en 1970 et constituées des droits de douane et des cotisations sur le sucre. Depuis le projet de loi de finances pour 2010, elles sont exclues du périmètre du prélèvement sur recettes en raison du fait que, l’État les collectant pour le compte de l’Union, elles ne sont pas à considérer comme des ressources budgétaires et doivent être comptabilisées en compte de tiers.

B.– UNE PRÉVISION GREVÉE DE MULTIPLES INCERTITUDES

Pour 2011, la prévision révisée n’est pas modifiée par rapport à la prévision initiale de 18,2 milliards d’euros. Néanmoins, cette apparente stabilité résulte de la neutralisation de plusieurs effets contraires.

La hausse des ressources « ressources propres » et « TVA » ainsi que la baisse de la part relative de la France dans le RNB communautaire entraînent une révision à la baisse de 387 millions d’euros de la contribution au titre de la ressource RNB.

En sens inverse, le besoin de financement du budget communautaire est plus élevé que prévu en raison d’un report de 2010 vers 2011 inférieur à la prévision – 4,5 milliards d’euros contre 5,1 milliards d’euros prévus. L’assiette TVA est également plus élevée que prévu, conduisant à une contribution supplémentaire de 143 millions d’euros au titre de cette ressource. La contribution de la France au financement de la correction britannique est revue à la hausse, à hauteur de 143 millions d’euros. Enfin, le changement de base statistique de l’INSEE entraîne une correction sur exercices antérieurs des bases TVA et RNB pour 125 millions d’euros.

Le montant du prélèvement pour 2011 peut encore évoluer en raison notamment d’éventuelles corrections sur exercices antérieurs des contributions TVA et RNB, qui seront connues le 15 novembre prochain.

La prévision du montant du prélèvement sur recettes pour 2012, à 18,9 milliards d’euros, est fondée sur les données issues de la position adoptée par le Conseil sur le projet de budget de la Commission. Comme chaque année, elle est susceptible d’évoluer en cours d’année car tant le volet « dépenses » que le volet « recettes » du budget peuvent changer.

D’une part, le montant total des dépenses à financer est incertain au moment où le montant du prélèvement sur recettes est fixé. Les besoins de financement de l’Union pour l’année 2012 peuvent en effet fluctuer pour plusieurs raisons :

– après négociation entre le Parlement européen et le Conseil, le montant total des dépenses finalement voté pourrait être supérieur à celui adopté par le Conseil, à savoir 129,1 milliards d’euros, soit une hausse de 2,02 % par rapport à 2011 quand la Commission propose une progression de 4,9 % ;

– les crédits votés ne sont généralement pas consommés en intégralité, ce qui tend à minorer le besoin de financement et donc les contributions des États ;

– des budgets rectificatifs peuvent être adoptés en cours d’exercice.

D’autre part, le montant exact des recettes est inconnu au moment de la détermination du prélèvement :

– les contributions TVA et PNB sont ajustées en cours d’exécution, au mois de novembre, et les montants définitivement dus pour les années N-1 à N-12 sont fixés en cours d’année ;

– le solde reporté de 2011 vers 2012, dû à des dépenses inférieures aux prévisions ou à des surplus de recettes, fait l’objet d’une évaluation de 1,8 milliard d’euros, qui pourra être différente du montant exécuté ;

– le montant de la correction britannique est déterminé plusieurs années après l’exercice pour lequel elle est due, ce qui peut avoir un impact sur le prélèvement.

Le budget de l’Union étant soumis à une contrainte d’équilibre et les contributions des État devant s’ajuster à ses évolutions, toutes les fluctuations de ses dépenses et recettes ont un impact direct sur le niveau du prélèvement sur le budget de l’État. La difficulté à prévoir avec précision le prélèvement est illustrée par le graphique suivant qui recense les écarts entre prévision et exécution du prélèvement de 1982 à 2009.

Un signe négatif représente une dépense supplémentaire pour l’État, un signe positif une économie pour l’État.

Source : annexe « jaune » relative aux relations financières avec l’Union européenne (PLF 2010).

*

* *

L’amendement I-CF 163 de M. Garrigue est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 164 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Le programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD), sur lequel pèsent des menaces extrêmement graves, concerne 18 millions de personnes. Il importe de témoigner de l’importance que nous lui accordons en le mentionnant dans l’intitulé de cet article.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, le budget européen étant une unité dont le PEAD fait partie.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 122 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Si nous sommes favorables à l’association de la Turquie à l’Union européenne, nous ne le sommes pas à son adhésion. Il ne nous semble donc pas raisonnable de verser à ce pays une aide financière de pré-adhésion de 887 millions sur sept ans dont près de 150 millions en 2012. Nous proposons de réduire le prélèvement sur recettes de l’État de 147,518 millions, soit, 16,4 % de l’aide qui sera versée, ce qui correspond à l’estimation de la part de la contribution française au budget communautaire pour 2012.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, le prélèvement au titre de l’Union européenne étant global et non modulable en fonction de notre accord ou de notre désaccord avec telle ou telle ligne du budget européen.

M. Charles de Courson.  Quid, dans ces conditions, de la souveraineté populaire ?

M. Daniel Garrigue. Un processus d’adhésion est en cours auquel la Turquie satisfera ou non, mais la mise en cause du principe même de son adhésion constituerait un message déplorable à son endroit.

M. Michel Diefenbacher.  En tant que président du groupe d’amitié France-Turquie, je ne peux que souscrire à ces propos.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 30 sans modification.

*

* *

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 31

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2012, les ressources affectées au budget, évaluées dans l’état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte sont fixés aux montants suivants :

   


(en millions d’euros)

 

RESSOURCES

CHARGES

SOLDES

       

Budget général

     

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

357 973

376 626

 

À déduire : Remboursements et dégrèvements

84 883

84 883

 

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

273 090

291 743

 

Recettes non fiscales

15 732

   

Recettes totales nettes / dépenses nettes

288 822

291 743

 

À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et de l’Union européenne

74 241

   

Montants nets pour le budget général

214 581

291 743

– 77 162

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

3 310

3 310

 

Montants nets pour le budget général, y compris
fonds de concours

217 891

295 053

 
       
       

Budgets annexes

     

Contrôle et exploitation aériens

2 045

2 045

0

Publications officielles et information administrative

200

187

13

Totaux pour les budgets annexes

2 245

2 232

13

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :

     

Contrôle et exploitation aériens

23

23

 

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

2 268

2 255

13

       
       

Comptes spéciaux

     

Comptes d’affectation spéciale

62 903

63 381

– 478

Comptes de concours financiers

103 040

107 257

– 4 217

Comptes de commerce (solde)

   

4

Comptes d’opérations monétaires (solde)

   

68

Solde pour les comptes spéciaux

   

– 4 623

       

Solde général

   

– 81 772

II.– Pour 2012 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :

(en milliards d’euros)

   

Besoin de financement

 
   

Amortissement de la dette à long terme

56,1

Amortissement de la dette à moyen terme

42,8

Amortissement de dettes reprises par l’État

1,3

Déficit budgétaire

81,8

Total

182,0

   

Ressources de financement

 
   

Émissions à moyen et long termes (obligations assimilables du Trésor et
bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l’État et par la Caisse de la dette publique

179,0

Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique

4,0

Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés

– 1,1

Variation des dépôts des correspondants

– 4,4

Variation du compte de Trésor

1,0

Autres ressources de trésorerie

3,5

Total

182,0

2° Le ministre chargé de l'économie est autorisé à procéder, en 2012, dans des conditions fixées par décret :

a) À des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;

b) À l'attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;

c) À des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d'État ;

d) À des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, auprès du Fonds européen de stabilité financière, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;

e) À des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d'emprunts, à des échanges de devises ou de taux d'intérêt, à l'achat ou à la vente d'options, de contrats à terme sur titres d'État ou d’autres instruments financiers à terme.

3° Le ministre chargé de l'économie est, jusqu'au 31 décembre 2012, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d’une mission d’intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d'emprunts qu'ils contractent en devises étrangères.

4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 80,1 milliards d’euros.

III.– Pour 2012, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 1 935 321.

IV.– Pour 2012, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2012, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2012 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2013, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article d’équilibre prévoit, en application de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un certain nombre de dispositions.

I.– Le détail des évaluations des recettes brutes du budget général figure dans l’annexe relative aux voies et moyens. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux font l’objet d’un développement dans l’annexe propre à chaque budget annexe ou compte spécial. Pour l’évaluation des dépenses brutes, les renseignements figurent à l’« Exposé général des motifs », dans les « Informations annexes », ainsi que dans les fascicules propres à chaque mission.

Le montant des remboursements et dégrèvements d’impôts est déduit des recettes brutes comme des dépenses brutes du budget général. En outre, la présentation du tableau d’équilibre prend en compte l’inscription des montants des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

II.– Le II de l’article énonce les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 de la LOLF, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an.

Outre le renouvellement des autorisations données au ministre chargé de l’économie nécessaires à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, ainsi qu’à la réalisation d’opérations d’échange de taux d’intérêt effectuées en vue d’abaisser sur longue période le coût de la dette de l’État, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.

Le tableau de financement présente les évaluations du besoin de financement de l’État et précise les ressources qui seront mobilisées pour en assurer la couverture. En 2012, le besoin de financement comprend les amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT) pour un montant prévisionnel total de 98,9 Md€, ainsi que l’amortissement de dettes reprises par l’État. Il comprend également le déficit budgétaire, dont la prévision s’établit à 81,8 Md€. Les ressources proviennent pour l’essentiel des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats (179,0 Md€). Elles comprennent également la dotation de la Caisse de la dette publique à fin de rachats de titres d’État (4,0 Md€), la variation du niveau du compte de Trésor entre le 31 décembre 2011 et le 31 décembre 2012 (qui contribue à hauteur de 1,0 Md€ aux ressources de financement), ainsi que d’autres recettes de trésorerie (3,5 Md€) qui représentent la contrepartie de la charge d’indexation comprise dans le déficit budgétaire et le montant des indexations perçues à l’émission de titres indexés. À l’inverse, la variation des dépôts des correspondants est anticipée en baisse (– 4,4 Md€). Enfin, la variation sur l’année de l’encours des bons du Trésor à taux fixe se réduirait légèrement (– 1,1 Md€).

La variation nette de la dette négociable d’une durée supérieure à un an représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2011 et le 31 décembre de l’année 2012 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats ; le plafond de cette variation nette est fixé à 80,1 Md€.

III.– Le III de l’article fixe le plafond autorisé des emplois pour 2012, exprimé en équivalents temps plein travaillé, rémunérés par l’État.

IV.– Le IV de l’article précise enfin les modalités d’utilisation des éventuels surplus de recettes constatés par rapport aux évaluations de la présente loi de finances, en prévoyant l’affectation par principe de ces surplus à la réduction du déficit budgétaire.

Observations et décision de la Commission :

L’article d’équilibre comprend les principales dispositions dont la présence en première partie du projet de loi de finances est requise par l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF).

L’équilibre financier ainsi défini est analysé dans le premier tome du présent rapport général. C’est pourquoi le présent commentaire se borne à rappeler les différents éléments qui structurent cet article.

Son premier volet est le tableau d’équilibre, figurant au paragraphe I, qui « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ».

Un deuxième volet, au paragraphe II, est constitué :

– du tableau de financement, qui définit « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier » ;

– de diverses autorisations et d’une habilitation relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État qu’il est demandé d’accorder, pour l’année 2012, au ministre chargé de l’économie, des finances et de l’emploi ;

– du plafond de variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ;

Un troisième volet, figurant au paragraphe III, est le plafond autorisé des emplois rémunérés par l’État.

Le dernier volet, au paragraphe IV, expose l’utilisation qui serait faite des éventuels surplus de recettes, en application du 10° de l’article 34 de la LOLF telle que modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005.

On rappellera enfin que l’état A, annexé au présent article et soumis au vote en même temps que celui-ci, dresse un tableau des « voies et moyens » présentant l’évaluation, pour 2012, de chaque ligne de recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes et, depuis 2006, une évaluation des fonds de concours.

I.– LE TABLEAU D’ÉQUILIBRE

À compter de la loi de finances pour 2006, l’application de la LOLF a entraîné de substantiels changements dans la présentation du tableau d’équilibre.

La distinction entre dépenses ordinaires civiles, dépenses civiles en capital et dépenses militaires a été abolie. L’article d’équilibre, à l’image de l’ensemble de la loi de finances, ne connaît plus que des « dépenses » en général. Au-delà de la meilleure lisibilité donnée au tableau d’équilibre, c’est aussi la conséquence du caractère indicatif de la ventilation des dépenses par nature – à l’exception, en exécution, des dépenses de personnel du titre 2.

La suppression de la distinction entre opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire contribue elle aussi à la plus grande clarté du tableau (d’autant que les dépenses et les recettes enregistrées sur certains comptes n’avaient parfois de « temporaires » que le nom).

Les recettes en atténuation de la charge de la dette, telles que les recettes de coupon couru, ont disparu du tableau et, plus généralement, du budget général. Ces recettes « pour ordre », non représentatives d’une réelle charge pour le budget général, sont désormais retracées au sein du compte Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État dont la création résulte de l’article 22 de la LOLF.

L’équilibre budgétaire peut aussi s’apprécier, depuis 2006, en tenant compte des recettes de fonds de concours « prévues et évaluées » pour l’année à venir, ainsi que des dépenses qu’elles permettront de financer (article 17 de la LOLF). Cette innovation profite également aux budgets annexes.

La première ligne du tableau fait apparaître les recettes fiscales brutes, alors que sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, la première ligne de recettes présentait un montant brut agrégeant les recettes fiscales et les recettes non fiscales.

Les comptes spéciaux portent la marque des catégories redéfinies par la LOLF : comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers pour les comptes dotés de crédits, comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires pour les comptes non dotés de crédits. Ces derniers sont présentés sous forme de soldes et non plus en termes de « charge nette », notion qui conduisait à présenter des excédents sous forme de montants négatifs (les recettes étant ôtées des dépenses).

II.– LES AUTORISATIONS D’OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE

A.– LES AUTORISATIONS RELATIVES À LA DETTE DE L’ÉTAT

1.– Le tableau de financement et le plafond de variation de la dette

 Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d’équilibre prévu en matière budgétaire.

L’article 34 de la LOLF dispose en effet que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

Cette nouveauté essentielle permet l’appréhension des charges de remboursement de la dette de l’État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l’État. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt.

 En application du même article 34 de la loi organique, l’article d’équilibre tend également à fixer un plafond de la variation de la dette. Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. C’est donc la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée. Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2011 et le 31 décembre de l’année 2012 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d’année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l’approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d’année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les Commissions des finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.

Depuis la loi de finances pour 2007, le tableau de financement fait apparaître, parmi les ressources de financement, une ligne dédiée aux annulations de titres de l’État par la Caisse de la dette publique (CDP). Cette innovation a le mérite de mieux rendre compte du rôle croissant joué par la CDP dans les opérations de gestion primaire de la dette (80), c’est-à-dire dans les opérations de rachats et d’annulations de titres ou les prises en charge de l’amortissement de titres à échéance. Depuis la loi de finances pour 2006, la CDP peut en effet recevoir des dotations de l’État issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres de dettes. L’identification d’une ligne spécifique dans le tableau de financement donne une meilleure visibilité à ces opérations.

En outre, elle facilite l’appréhension du plafond de variation de la dette : l’agrégation des annulations de titres au sein de la première ligne des ressources, consacrée aux émissions de moyen et long terme nettes des rachats, aurait quelque peu perturbé le calcul du plafond. Actuellement, la lecture du tableau de financement permet aisément de le déterminer, en soustrayant les amortissements à moyen et long terme des émissions à moyen et long terme. Traiter distinctement les annulations de titres par la CDP permet d’éviter une majoration du plafond qui aurait été peu significative de l’évolution de l’équilibre général des lois de finances.

Depuis la loi de finances initiale pour 2009, conformément à certaines recommandations de la Cour des comptes (81), le tableau de financement comporte une ligne « Amortissement de dettes reprises par l’État » (remplaçant l’ancienne ligne « Engagements de l’État ») et une ligne « Autres ressources de trésorerie » (ainsi distinguée de la variation du compte du Trésor). Ces autres ressources de trésorerie regroupent les primes et décotes à l’émission et les pertes et profits sur rachats, ainsi que la provision pour indexation du capital des titres indexés sur l’inflation (82).

2.– Les autorisations relatives à la dette de l’État

 En application de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État ». Le 2° du II du présent article a pour objet d’accorder au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi une telle autorisation générale pour l’année 2012. Celle-ci porte sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets : la couverture de l’ensemble des charges de trésorerie et le renforcement des réserves de change.

Le Rapporteur général rappelle que, dans la loi de finances initiale pour 2003, le Gouvernement a demandé au Parlement d’autoriser l’émission d’emprunts en devises. Dans l’histoire nationale, une telle faculté a été utilisée en des temps de crise financière : elle a donc mauvaise presse. Aujourd’hui, la possibilité d’émettre des emprunts en devises est considérée comme un instrument normal dans la panoplie des outils qu’un État souverain peut avoir à sa disposition pour satisfaire à ses besoins de financement. L’autorisation a donc été accordée et il est demandé de la renouveler, en même temps que l’autorisation générale d’emprunt. Ce renouvellement ne pose pas de problème particulier. Les contacts sont aujourd’hui suffisamment nombreux avec les gestionnaires de la dette pour que le Parlement puisse aisément prendre connaissance de la stratégie envisagée en la matière. D’ailleurs, lors de la discussion de l’amendement introduit au Sénat, le Gouvernement s’était engagé à informer les commissions des finances des deux assemblées au cas où se rapprocherait la perspective d’utiliser l’autorisation de principe qui a été délivrée par le Parlement.

 Depuis la loi de finances pour 1991, l’autorisation générale d’emprunt est complétée par un ensemble d’autorisations relatives à des opérations dites « de gestion active » de la dette de l’État. Ces opérations, réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées aux c, d et e du 2° du II du présent article. La politique de modernisation de la dette de l’État, engagée à partir du milieu des années 1980, a rendu nécessaires des interventions du Trésor sur les marchés. La concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais « pesant » parfois plus de 15 milliards d’euros, a pour corollaire des charges d’amortissement variant de façon considérable d’année en année, ou de mois en mois. La gestion active de la dette permet de lisser l’échéancier des titres à amortir et d’optimiser le profil de trésorerie de l’État.

L’article 66 de la loi de finances pour 2006 a ajouté parmi les opérations autorisées les contrats portant sur « d’autres instruments financiers à terme », conséquence de la création du compte de commerce Couverture des risques financiers de l’État par l’article 54 de la même loi. Son objet est de retracer l’ensemble des produits et des charges relatifs aux transactions sur instruments financiers à terme effectuées pour la mise en œuvre d’opérations de couverture des risques financiers de l’État, à raison par exemple des variations de cours de change ou de prix.

L’article 52 de la loi de finances pour 2007 a introduit la possibilité pour l’État de souscrire des titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs (e du 2° du II). Dans la logique d’optimisation de la trésorerie des administrations publiques promue depuis 2006, l’État est autorisé à acquérir – provisoirement – des titres afin de faciliter et de sécuriser le lancement de programmes d’émissions par d’autres personnes publiques et, par la même occasion, de limiter l’appel au marché des différents acteurs de la sphère publique. Par exemple, en décembre 2006, la Caisse de la dette publique, dotée de 4,96 milliards d’euros issus des recettes de cessions d’actifs via le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, a souscrit au premier programme de billets de trésorerie émis par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) (83), avant d’en obtenir le remboursement en janvier 2007 et de recouvrer sa trésorerie (augmentée des intérêts).

● Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que, depuis la loi de finances pour 2000, la liste traditionnelle des autorisations accordées au ministre de l’économie et des finances a été complétée par la mention d’opérations de dépôts de liquidités « sur le marché interbancaire de la zone euro et auprès des États de la même zone » d’une part et « auprès du Fonds européen de stabilité financière » d’autre part (d du 2° du II du présent article).

En effet, le Trésor a souhaité élargir la palette des instruments dont il dispose pour gérer au plus près la liquidité de l’État et notamment le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France. La pratique des prises en pension de titres détenus par d’autres agents financiers, notamment les spécialistes en valeurs du Trésor, procure déjà un moyen souple et sûr de placer des liquidités excédentaires sur le marché afin d’en obtenir une rémunération supérieure à celle procurée par leur maintien sur le compte courant à la Banque de France. Cependant, il peut survenir des occasions où les opérations de pension ne peuvent satisfaire aux besoins du Trésor. Il semble, par exemple, qu’elles soient difficiles à conclure à certains moments de la journée. Le dépôt de liquidités sur le marché interbancaire permet de retrouver une souplesse infra journalière.

Dans la même perspective, le présent article inclut à nouveau une autorisation accordée au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi pour effectuer des opérations de dépôt auprès d’autres États de la zone euro. Les politiques de modernisation de la dette conduites par les États européens – où la France a le plus souvent été à l’avant-garde – conduit à des tensions beaucoup plus fortes qu’auparavant sur les trésoreries des États. Le remboursement de lignes arrivées à échéance, dont le principal s’élève parfois à une dizaine ou une quinzaine de milliards d’euros, peut se conjuguer avec le versement, le même jour, d’une grande partie des intérêts dus dans l’année sur la dette de l’État. Ainsi, en France, les mois d’avril et octobre voient des sorties de trésorerie particulièrement importantes, notamment le 25 de chaque mois (y compris les dimanches) pour ce qui est des dépenses budgétaires (versements d’intérêts).

Les États de la zone euro ont, depuis quelques années, engagé un lent rapprochement de leurs calendriers d’émission, dans un cadre coopératif très informel. Ce mouvement a pour corollaire naturel une coordination renforcée en matière de gestion de trésorerie. Certains États se sont montrés intéressés par des opérations d’ajustement coopératif des trésoreries des États, les excédents temporaires des uns pouvant aider à financer, par l’intermédiaire de prêts et dépôts, les besoins temporaires des autres dus, par exemple, à une échéance très lourde.

La disposition incluse dans le présent article vient en complément d’une innovation introduite par le décret n° 99-309 du 21 avril 1999. Celui-ci a autorisé le ministre de l’économie et des finances à « procéder à des opérations d’emprunts sur le marché interbancaire et auprès des États de la zone euro ». Cette innovation pouvait être rattachée à la rédaction du paragraphe II, alinéa 2, de l’article d’équilibre de la loi de finances pour 1999, qui évoque les « emprunts à court terme », sans préciser leur nature. En revanche, les opérations de placement de disponibilités, autorisées dans le cadre de l’alinéa 3 du même paragraphe du même article, ne comportaient pas, dans les lois de finances antérieures à 2000, les mentions du marché interbancaire et des opérations susceptibles d’être conclues avec d’autres États.

Enfin, l’article 8 de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a introduit une dernière innovation en autorisant le ministre chargé de l'économie à accorder la garantie de l'État, au titre de la quote-part de la France, en principal et en intérêts, aux financements obtenus et aux titres émis par le Fonds européen de stabilité financière (FESF) afin d'assurer la stabilité financière dans les Etats membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro. C’est la raison pour laquelle le présent article autorise désormais le ministre chargé de l’économie à procéder à des opérations de dépôts de liquidités auprès du FESF.

 Le Gouvernement demande enfin, comme les années précédentes, de compléter les autorisations de « gestion active » par l’autorisation d’attribuer directement à la Caisse de la dette publique (CDP), créée par l’article 125 de la loi de finances pour 2003, des titres de dette publique (b du 2° du II). Il s’agit de renforcer la capacité d’intervention et d’animation du marché secondaire de la dette de l’État, la CDP étant habilitée à détenir un portefeuille de titres publics susceptibles de faire l’objet d’échanges sur les marchés financiers. La loi de finances pour 2007 a étendu cette autorisation à des opérations de dépôts de liquidités par l’État auprès de la CDP (d du 2° du II présent article). L’article 125 précité autorise en effet l’État à accorder à la CDP des dotations, des prêts ou avances budgétaires et des avances de trésorerie. La mention explicite, parmi les autorisations délivrées au Gouvernement par l’article d’équilibre, de la possibilité d’y déposer également des liquidités a permis de sécuriser les opérations que la CDP peut être amenée à réaliser dans son rôle de surveillance du bon fonctionnement du marché. Les décrets relatifs à l’émission des valeurs du Trésor, pris chaque fin d’année en application de l’article d’équilibre de la loi de finances, mentionnaient d’ailleurs déjà cette possibilité.

B.– LES AUTORISATIONS TRADITIONNELLES DE PRISE DE GARANTIE

Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d’autoriser le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d’une mission d’intérêt général ».

III.– LE PLAFOND D’AUTORISATION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L’ÉTAT

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. La LOLF a ainsi fort opportunément écarté la notion d’emploi budgétaire – qui correspond, en quelque sorte, aux cases de l’organigramme de l’administration – au profit de celle d’« emploi rémunéré par l’État », plus vaste et indifférente au statut juridique de la personne employée : le seul critère pertinent est l’existence d’un lien juridique entre l’agent et la personne morale État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail.

À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s’agit d’un plafond global pour l’ensemble des emplois rémunérés par l’État. Le plafonnement d’un « stock » d’emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l’équilibre général du budget de l’État.

Le III du présent article tend à fixer le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 935 321 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 974 461 ETPT en 2011.

En seconde partie du présent projet de loi de finances (à l’article 36), les emplois font l’objet d’une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), conformément au III de l’article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

IV.– L’AFFECTATION DES SURPLUS DE RECETTES

La présence en première partie de la loi de finances d’une disposition arrêtant les conditions de l’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales est une possibilité introduite dans la LOLF en 2005. D’après son article 34, tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, la première partie « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ». Cette modification de la loi organique a été motivée par la volonté de définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipés de recettes.

Le Rapporteur général offre une analyse détaillée du champ et de la portée normative d’une telle disposition dans ses observations sur l’article 11 de la loi n° 2010-1645 de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 (84).

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La Commission est saisie de l’amendement I-CF 124 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il conviendrait de réaliser une dizaine de milliards d’économies supplémentaires – que nous avons d’ailleurs détaillées – pour équilibrer le budget et annuler la croissance des dépenses de l’État et de la sécurité sociale.

Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 31 sans modification.

Elle adopte ensuite l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2012 ainsi modifiée.

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Le tableau comparatif et les amendements examinés
par la commission sont consultables dans la version PDF

© Assemblée nationale

1 () Soit 16,9 millions de foyers fiscaux sur un total de 36,4 millions au titre de l’année 2008 selon les statistiques 2009 de la DGFIP.

2 () À titre de comparaison, la CSG a vu son rendement progresser de 40 % sur la même période « en raison du dynamisme de ses assiettes, de l’augmentation des taux et du fait qu’elle ait été relativement préservée de l’expansion des niches sociales observée au cours des années 2000 », Rapport du CPO précité, p. 218.

3 () Pour calculer le taux d’effort ou taux d’imposition, le conseil des prélèvements obligatoires retient une méthode consistant à diviser au numérateur les prélèvements par le nombre d’unité de consommation du ménage (ces unités permettant d’affecter un coefficient à chaque membre du ménage afin d’en pondérer le poids sur le niveau de vie global de ce ménage) et, au dénominateur, le revenu du ménage également par ce même nombre d’unités de consommation.

4 () Ces deux niveaux de RFR correspondent aux seuils, pour l’un proposé par le présent article, pour l’autre à l’étude, de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus. Les revenus pris en compte sont les revenus de 2009.

5 () À la section 0I du chapitre III intitulé « Taxes diverses » du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts.

6 () Seuls certains revenus exonérés sont pris en compte, comme le montre le détail des revenus composant le RFR présenté ci-dessous.

7 () Plus de 60 revenus ne sont ainsi pas intégré dans le RFR.

8 () C’est en effet le notaire qui renseigne, à l’occasion des transactions immobilières, le formulaire de déclaration à l’attention des services des impôts.

9 () En effet, à l’impôt sur le revenu, les personnes devenues veuves l’année d’imposition conservent le bénéfice du quotient conjugal au titre de cette même année.

10 () Décision n° 2010-44 QPC – 29 septembre 2010, Époux M.

11 () En effet, depuis la loi de finances initiale pour 2011, les contribuables mariés ont la possibilité de ne pas être soumis à imposition commune au titre de la première année de leur union

12 () On notera que l’automaticité du dispositif serait donc possible dans le cadre de la première proposition alternative, mais pas dans le cadre de la seconde qui prend en compte la nature du revenu exceptionnel. Ainsi, dans le cadre du système de quotient à l’impôt sur le revenu, les contribuables optent pour le dispositif en précisant dans leur déclaration d’impôt ou sur papier libre joint à cette déclaration l’identité du membre du foyer qui a perçu ces revenus, leur montant et leur nature.

13 () Le rendement de la contribution est de 233 millions d’euros si l’on considère le fichier exhaustif des déclarations d’impôt sur les revenus de 2010 à la deuxième édition, pour 7 777 contribuables concernés.

14 () Le rendement de la contribution serait alors de 397 millions d’euros si l’on considère le fichier exhaustif des déclarations d’impôt sur les revenus de 2010 à la deuxième édition. 26 766 contribuables seraient concernés.

15 () Cette date étant celle à laquelle le classement de restaurant de tourisme a été supprimé.

16 () DB 4 H-2151, n° 27.

17 () Jusqu’à fin 2014. L’abattement décroît ensuite et sera de 40 % pour les exercices ouverts en 2015, 35 % pour les exercices ouverts en 2016 et 30 % pour les exercices ouverts en 2017.

18 () Jusqu’à fin 2014. L’abattement décroît ensuite et sera de 70 % pour les exercices ouverts en 2015, 60 % pour les exercices ouverts en 2016 et 50 % pour les exercices ouverts en 2017.

19 () Ce seuil étant réduit à 250 000 euros au titre d’investissements dans certains secteurs dits sensibles et l’agrément étant applicable sans seuil (au premier euro) au titre de certaines opérations (montages externalisés ou entreprises nouvelles dans un secteur sensible notamment).

20 () Soit 300 minorés de 100 au titre de l’abattement du tiers et de 100 au titre de la déduction à raison de l’investissement productif.

21 () Deuxième alinéa du VI de l’article 44 quaterdecies du code général des impôts.

22 () En octobre 2007, dans un effort visant à éviter que cette situation ne se répète durant la phase II, la Commission a annoncé une réduction de 10% des quotas d’émission autorisés pour les États membres (soit un total de 2,08 milliards de tonnes pour la période), obligeant certains pays à réduire leurs objectifs de moitié. Le cours de la tonne de CO2 évolue depuis janvier 2008 autour de 17 euros la tonne.

23 () L’agriculture et la sylviculture ne sont pas non plus intégrées dans le champ d’application de la directive, en raison de la difficulté à évaluer précisément les émissions de ces secteurs.

24 () Voir infra pour les retraitements de périmètres permettant de comprendre le passage de la DGF 2011 à la DGF 2012.

25 () Quatre cas distincts ouvrent droit à une compensation financière :

– les transferts de compétences ;

– la modification, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées, entraînant une charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales ;

– les créations ou extensions de compétences au sens de l’article 72-2 de la Constitution ;

– les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, de la modification, postérieurement à la date de transfert des impôts aux collectivités territoriales concernées et du fait de l’État, de l’assiette ou des taux de ces impôts.

26 () Services communaux d'hygiène et de santé (SCHS) ; Documents d'urbanisme ; Primes d'assurance contre les risques liés de la délivrance des autorisations d'utilisation du sol ; Monuments historiques ; Voirie de la ville de Paris (décrets impériaux ) – article 25 de la loi du 13 août 2004 ; Concours particulier « bibliothèques municipales et départementales de prêt » ; Concours particulier « ports maritimes de commerce et de pêche » ; Autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains (ACOTU) ; Aérodromes.

27 () Compte tenu du décalage propre aux enquêtes statistiques menées par la DARES, les effectifs de bénéficiaires de ces nouvelles formes de contrats aidés ne sont pas encore connus pour les départements d’outre-mer.

28 () L’allocation de compensation de FDL représente le montant versé par l’Etat pour compenser une exonération particulière (par exemple, l’exonération de TH pour les personnes de condition modeste). La dotation de compensation est une enveloppe budgétaire qui regroupe plusieurs allocations différentes présentant des caractéristiques communes.

29 () Voir infra.

30 () Voir infra.

31 () Voir infra.

32 () Cette compensation a été supprimée compte tenu de son caractère historique.

33 () Ce montant est présenté avant mesure de périmètre et minoration de 14,5 %.

34 () Abrogées par l’article 2 de la loi de finances pour 2010, les ZRU produiront toutefois leur effet jusqu’en 2013.

35 () Les détails de cette territorialisation font par ailleurs l’objet du décret n° 2011-1232 du 3 octobre 2011, soumis au CFL le 12 juillet 2011 publié au JORF du 5 octobre 2011.

36 () Voir le commentaire de l’article 6 du présent projet de loi.

37 () 25 millions d’euros sur les 45 millions d'euros attribués au fonds.

38 () D’un montant total de 25 millions d'euros, ce fonds semble suffisant pour répondre aux enjeux liés au redéploiement territorial en 2012 et 2013 ; après une année blanche en 2009, liée à la mise en place du fonds, le mouvement de fermeture des sites de défense s’est accéléré en 2010. Au total, 5 communes ont bénéficié d’une attribution de ce fonds en 2010 pour un montant total de 4,4 millions d'euros: Briançon (2 millions d'euros), Arras (1 million d'euros), Barcelonnette (1 million d'euros), Sourdun (250 000 euros) et Thierville-sur-Meuse (150 000 euros).

39 () Voir le rapport n° 2857 (octobre 2010), tome II, commentaire de l’article 24 (devenu l’article 54 de la loi de finances pour 2011)

40 () Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Nord-pas-de-Calais et Rhône-Alpes.

41 () Des difficultés demeurent néanmoins au regard des modulations départementale et communale de taxe locale d’électricité comme le souligne le rapport d’information n° 3469 de la commission des affaires européennes sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de directive modifiant la directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité.

42 () Cette taxe vise tous les véhicules à moteur, ainsi que leurs remorques et carrioles.

43 () Il faut rappeler, en effet, que l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484) a substitué, dans le cadre du financement des Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), à une part de la dotation de compensation des départements une fraction de taux de la TSCA-VTM. L’article 11 de la loi de finances rectificative pour 2006 a fixé définitivement cette fraction à 6,45 %, pour tenir compte de l’assiette définitive de cette taxe en 2005.

44 () Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.

45 () Décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003, Loi portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité.

46 () La généralisation du RSA n’est en effet intervenue qu’au 1er juin 2009.

47 () Avant la mise en œuvre du RSA, les allocataires du RMI et de l’API qui trouvaient un emploi recevaient un intéressement proportionnel ou forfaitaire dont la charge était supportée par l’État au titre de l’API et par les départements au titre du RMI. Dans le cadre du RSA, cette charge a été reportée en totalité sur le fonds national des solidarités actives. Par conséquent, la compensation de l’extension de compétences des départements au titre de l’API est calculée après déduction des sommes correspondant à l’intéressement à l’API et au RMI.

48 () Rappelons qu’il s’agit des Bouches-du-Rhône, de la Corse-du-Sud, de l’Isère, du Loir-et-Cher, de la Manche, de la Marne, de la Meurthe-et-Moselle, du Tarn-et-Garonne, de l’Essonne et des Hauts-de-Seine.

49 () Pour un mois donné, le RSA est versé le 5 du mois suivant.

50 () Pour un mois donné, les CAF adressent aux départements en début de mois une demande d’acompte calculée sur la base des opérations enregistrées deux mois auparavant.

51 () Résolution 31/4 du 21/10/1976 de l'Assemblée Générale de l'ONU.

52 () À titre d’illustration, il faut souligner la faiblesse du taux d’activité de 41 % au regard de celui constaté dans les autres DOM (60,5 % à la Réunion et 57,1 % en Guyane) et en métropole (70 %).

53 () En vertu de la décision du Conseil d’État Syndicat des médecins Aix et région et autres du 3 juillet 1998, le législateur peut laisser au pouvoir réglementaire la possibilité d’ajuster cette fraction à condition que la loi détermine les limites à l'intérieur desquelles le taux peut être modulé.

54 () Aux termes du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement pris en application de l'article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 instaurant une contribution de solidarité sur les billets d'avion, les recettes de la majoration de la taxe d'aviation civile affectées au fonds de solidarité pour le développement sont utilisées à hauteur d'au moins 90 % pour le financement de la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) et, dans la limite de 10 %, pour le remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination.

55 () Mission « Écologie, développement et aménagement durables ».

56 () Mission d’audit de modernisation, Rapports sur la gestion et l’avenir des services de l’équipement intervenant pour le compte des bases aériennes.

57 () Le taux de la CST a été fixé à 2,279 % par l’arrêté du 13 avril 2011 et celui de la TREF à 13 % par l’arrêté du 29 juillet 2011.

58 () Par l’article 7 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

59 () Décret n° 2008-1009 du 26 septembre 2008.

60 () Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, articles 38, 40 et 40-1.

61 () Le Gouvernement souhaite anticiper le terme de certaines concessions afin d’opérer des regroupements par vallée. En cas de rupture anticipée du contrat, le concessionnaire sortant perçoit des indemnités destinées à compenser le manque à gagner qui résulte de la cessation anticipée de l’exploitation.

62 () Les différentes composantes de ce droit d’entrée sont détaillées à l’article 30-1 du décret n° 94-894 du 13 octobre 1994 relatif à la concession et à la déclaration d’utilité publique des ouvrages utilisant l’énergie hydraulique.

63 () Direction générale de l’énergie et du climat au niveau central, directions régionales et interdépartementales de l’énergie et de l’environnement au niveau déconcentré.

64 () Le compte d’affectation spéciale, régi par un principe d’équilibre, serait inadapté : du fait de contentieux possibles, les recettes perçues au titre du droit d’entrée pourraient être perçues après le versement de l’indemnisation de l’exploitant sortant.

65 () En 2009, 569 900 euros d’avances ont été consentis contre 450 900 euros en 2008 et 701 300 euros en 2007

66 () France Télévisions, Arte France, Radio France, Audiovisuel extérieur de la France, Institut national de l’audiovisuel.

67 () Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

68 () Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

69 () Règlement n° 882/2004/CE relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et directives n° 90/425/CEE relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires, n° 64-432/CE relative à des problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires d'animaux des espèces bovine et porcine et n° 96/93/CE concernant la certification des animaux et des produits animaux.

70 () Par le projet de loi relatif au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé adopté le 4 octobre 2011 par l’Assemblée nationale.

71 () Prévue à l’article 19 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

72 () Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

73 () Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.

74 () Article L. 5211-5-2 du code de la santé publique.

75 () Article L. 5221-7 du code de la santé publique.

76 () Comptes bancaires, numéraire, immeubles, véhicules (voitures, bateaux, avions, carrioles), bijoux, fonds de commerce, parts sociales, meubles anciens, Hifi-vidéo-teléphonie-informatique, assurances-vie...

77 () En effet, en vertu de l’article 36 de la LOLF, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État doit résulter d’une disposition de la loi de finances.

78 () Selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant des intérêts pour 2011 devraient s'élever à environ 200 000 euros.

79 () La contribution nette prend en compte les frais de perception des ressources reversés par l’Union, estimés à 463 millions d’euros en 2011.

80 () En plus de sa fonction d’animation du marché secondaire, décrite infra, 2.

81 () En particulier dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2007 (mai 2008).

82 () Cette dernière est en effet incluse dans le besoin de financement (au titre du déficit budgétaire), alors même qu’elle ne correspond à aucun flux en trésorerie. Il convient donc, en contrepartie, de la faire apparaître parmi les ressources de financement.

83 () Cette possibilité a été ouverte à l’ACOSS par l’article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (n° 2006-1640 du 21 décembre 2006).

84 () Voir le rapport de Gilles Carrez n° 2840 sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014.