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N° 3114

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2015.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2016,

TOME V

TRAVAIL ET EMPLOI

EMPLOI

PAR Mme Chaynesse KHIROUNI,

Députée.

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 3096, 3110 (annexe n° 47).

SOMMAIRE

___

Pages

PREMIÈRE PARTIE : ANALYSE DES CRÉDITS DES PROGRAMMES CONSACRÉS AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI 5

I. LE PROGRAMME 102 : LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ACCÈS ET DU RETOUR À L’EMPLOI 5

A. LES CONTRATS AIDÉS : UN EFFORT PARTICULIÈREMENT AXÉ SUR L’INSERTION PROFESSIONNELLE DES JEUNES 7

1. Les contrats uniques d’insertion 7

2. Emplois d’avenir et Garantie Jeunes 7

a. 35 000 nouveaux emplois d’avenir en 2016 7

b. La montée en charge de la Garantie Jeunes 8

c. Les autres financements en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes 10

B. LES AUTRES ACTIONS FINANCÉES PAR LE PROGRAMME 102 11

1. Pôle emploi : une nouvelle convention tripartite 2015-2017 11

2. Quid de l’avenir des maisons de l’emploi (MDE) 12

3. Les autres dispositifs 13

II. LE PROGRAMME 103 : ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI 14

1. La diminution des crédits d’anticipation et d’accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l’emploi 14

2. Une révision à la hausse des crédits de l’action n° 2 due au soutien des entrées dans l’apprentissage dans les TPE 15

3. Une budgétarisation des compensations d’exonérations de cotisations (qui explique la hausse des crédits) 16

SECONDE PARTIE : LES AIDES À LA CRÉATION D’ENTREPRISE POUR LES DEMANDEURS D’EMPLOI 19

I. UN ÉVENTAIL TRÈS COMPLET DE DISPOSITIFS EN FAVEUR DE LA CRÉATION D’ENTREPRISE PAR LES DEMANDEURS D’EMPLOI 20

A. TROIS OUTILS PHARES : NACRE, ACCRE, ARCE 20

1. NACRE : un outil central qui combine aide financière et accompagnement 20

2. L’ACCRE 23

3. L’ARCE ou le maintien des allocations chômage 24

B. LES DISPOSITIFS COMPLÉMENTAIRES QUI NE S’ADRESSENT PAS SPÉCIFIQUEMENT AUX DEMANDEURS D’EMPLOI 25

1. Des outils financiers complémentaires 25

2. Des outils non financiers 27

3. Le rôle des collectivités territoriales, et en particulier des régions 29

II. UN BILAN PLUTÔT POSITIF. DES AXES PRIORITAIRES POUR L’AVENIR 30

A. UN BILAN PLUTÔT POSITIF, LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES 30

1. Des outils efficaces, dont il convient surtout de s’assurer de la bonne connaissance par les acteurs et les publics concernés 31

2. La question du guichet unique et les enjeux de la décentralisation 32

3. Approfondir l’accompagnement 33

B. LES ACTIONS PRIORITAIRES DU GOUVERNEMENT POUR FAVORISER LA CRÉATION D’ENTREPRISE PAR LES JEUNES ET LES DEMANDEURS D’EMPLOI 34

1. Les mesures en faveur du soutien à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi 34

2. Les actions en faveur des jeunes 35

TRAVAUX DE LA COMMISSION 37

EXAMEN DES CRÉDITS 37

ANNEXE LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 41

PREMIÈRE PARTIE : ANALYSE DES CRÉDITS DES PROGRAMMES CONSACRÉS AUX POLITIQUES DE L’EMPLOI

Les crédits des programmes 102 et 103 affichent, pour 2016, une progression de 0,7 % par rapport à 2015 après la progression de 3 % l’an dernier, avec un total de 10,58 milliards d’euros. Les deux programmes étaient néanmoins affectés en 2015 par des évolutions de périmètre, qui conduisaient à faire porter par le budget de l’État des financements qui étaient jusqu’alors pris en charge par le biais d’affectations de recettes fiscales. Au total, hors mesures de périmètre, les crédits de ces deux programmes accusaient une légère baisse, de l’ordre de – 3 % en 2015, ce qui rend d’autant plus remarquable l’augmentation des crédits cette année dans un contexte où les finances publiques demeurent contraintes. La priorité donnée à l’emploi se trouve donc bien traduite dans ce projet de budget.

I. LE PROGRAMME 102 : LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ACCÈS ET DU RETOUR À L’EMPLOI

À périmètre constant, les crédits du programme 102, Accès et retour à l’emploi, doté de 7 515 millions d’euros pour 2016, affichent une quasi-stabilité par rapport à 2015, puisqu’on note une très légère diminution du budget, de l’ordre de 1,6 %.

La baisse est due en premier lieu, à la diminution de 93,7 millions d’euros de la contribution de l’État au Fonds de solidarité, qui finance l’ensemble des allocations versées aux demandeurs d’emploi en fin de droits après la forte augmentation, de 578 millions d’euros en 2015. La progression de l’an passé venait compenser le transfert du produit de la fraction de 0,1 % du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement affectée précédemment au Fonds de solidarité vers l’assurance maladie du régime général (pour un montant estimé à 128 millions d’euros) et le transfert de 15 % de la contribution exceptionnelle de solidarité perçue sur les traitements des fonctionnaires, équivalant à 200 millions d’euros, au Fonds national des solidarités actives (FNSA). La baisse de la subvention d’équilibre au Fonds est due à deux facteurs : tout d’abord, la baisse de l’estimation des dépenses – allocation spécifique de solidarité, allocation équivalent retraite… – qui passeraient de 2 818,27 millions d’euros à 2 749 millions d’euros et à la hausse des recettes attendues de la contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % perçue sur le traitement des fonctionnaires qui passeraient de 1 123,4 millions d’euros à 1 147,7 millions d’euros.

En revanche, une forte hausse des crédits est enregistrée concernant la Garantie Jeunes, dont l’enveloppe est portée à 255,4 millions d’euros, contre 132,8 millions d’euros en 2015 et 20 millions d’euros en 2014, en raison de la forte montée en charge du dispositif.

La seconde forte progression des crédits concerne le soutien de l’État au secteur de l’insertion par l’activité économique qui serait doté de 803 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2016, pour le financement des entreprises d’insertion, des entreprises de travail temporaire d’insertion, des associations intermédiaires et des ateliers et chantiers d’insertion.

Le tableau suivant retrace les principales évolutions en termes de crédits de paiement entre 2015 et 2016.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DU PROGRAMME 102 : « ACCÈS ET RETOUR À L’EMPLOI »

(en millions d’euros)

 

LFI 2015

PLF 2016

Évolution (en %)

Action 1 : Amélioration de l’efficacité du service public de l’emploi

3 422,37

3 308,46

– 3,3

Sous-action 1 : Indemnisation des demandeurs d’emploi

1 877,3

1 788,4

– 4,7

Dont Fonds de solidarité

1 695

1 601,3

– 5,5

Dont Allocation temporaire d’attente (ATA)

42,5

38,6

– 9,1

Sous-action 2 : Coordination du service public de l’emploi

1 545

1 520

– 1,6

Dont Pôle emploi

1 519

1 507

– 0,7

Dont Maisons de l’emploi

26

13

– 50

Action 2 : Amélioration des dispositifs en faveur de l’emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail

4 217,4

4 206,5

– 0,2

Sous-action 1 : Insertion dans l’emploi au moyen des emplois aidés

3 146,5

2 480

– 21,1

Dont CAE (contrat d’accompagnement dans l’emploi)

1 558

1 081,3

– 30,5

Dont CIE (contrat initiative emploi)

207

196,5

– 5

Dont Emplois d’avenir

1 214

1 201,5

– 1

Dont Contrats aidés outre-mer

18,5

10,7

– 42,1

Dont Participation de l’AGEFIPH et du FIPHFP (seulement AGEFIPH en 2015)

– 29

– 58

 

Sous-action 2 : Accompagnement des publics les plus en difficulté

1 070,9

1 726

+ 61,1

Dont Accompagnement renforcé des jeunes vers l’emploi

407

493,8

+ 21,3

Missions locales

188,8

188,8

CIVIS

40

10

– 75

FIPJ

21,4

15,6

– 27,1

E2C

24

24

Garantie Jeunes

132,8

255,4

+ 92,3

Dont Mesures en faveur de l’emploi des personnes handicapées

350,5

364,3

+ 3,9

Dont Soutien au secteur de l’insertion par l’activité économique

240,4

803

+ 234

Dont EPIDE

45

50,8

+ 12,8

Total programme 102

7 639,8

7 515

– 1,6

Source : projet annuel de performances pour 2016.

A. LES CONTRATS AIDÉS : UN EFFORT PARTICULIÈREMENT AXÉ SUR L’INSERTION PROFESSIONNELLE DES JEUNES

Après une forte mobilisation des contrats aidés engagée entre 2012 et 2014, compte tenu de la situation dégradée du marché de l’emploi, l’effort a été revu à la baisse pour 2015 et plus encore en 2016 : la dotation des contrats uniques d’insertion (CUI) et des emplois d’avenir diminue ainsi de 16,7 %, en phase avec les prévisions d’amélioration de la conjoncture économique pour l’année prochaine.

1. Les contrats uniques d’insertion

Pour 2016, les contrats uniques d’insertion dans leur volet non marchand - contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) – et dans leur volet marchand - contrat initiative emploi (CIE) – devraient mobiliser 1 277 millions d’euros au total, contre 1 765 millions d’euros en 2015, soit une diminution de l’ordre de 27,6 % des crédits.

S’agissant des CAE, l’enveloppe repose sur une projection de 200 000 nouveaux contrats en 2016 contre 270 000 contrats en 2015, 350 000 entrées en 2014 et 432 000 entrées en 2013. Le budget afférent s’établit à 1 081,3 millions d’euros pour 2016.

S’agissant des CIE, l’enveloppe repose sur une projection de 60 000 nouveaux contrats en 2016, contre 80 entrées en 2015, 50 000 entrées en 2014 et 50 000 entrées en 2013. Le budget afférent s’établit à 196,5 millions d’euros pour 2015.

L’effort consacré aux contrats aidés dans le secteur marchand, par rapport à la diminution constatée pour les contrats aidés du secteur non-marchand, tient aux meilleurs résultats des CIE en matière de taux d’insertion à l’issue du contrat aidé : en effet, le taux d’insertion dans l’emploi à l’issue d’un CIE atteint 65,6 % en 2013 contre seulement 37,5 % à l’issue d’un CAE.

2. Emplois d’avenir et Garantie Jeunes

L’accompagnement renforcé des jeunes vers l’emploi bénéficierait à nouveau en 2016 d’un surcroît important de crédits, essentiellement à mettre au compte de la montée en charge de la Garantie Jeunes.

a. 35 000 nouveaux emplois d’avenir en 2016

Le dispositif des emplois d’avenir sera doté de 1 201,5 millions d’euros en 2016, 1 046,1 millions d’euros au titre du financement du coût des entrées (183 millions d’euros au titre de 2013, 310 millions d’euros au titre de 2014 et 553,1 millions d’euros au titre de 2015) ; – 140,4 millions relatifs au coût des nouveaux flux d’entrées prévues pour 2016 (avec un objectif de 35 000 emplois supplémentaires) – 15 millions consacrés à l’accompagnement du dispositif, autrement dit, au renforcement des équipes de conseillers des missions locales chargées de la prescription des contrats.

Les crédits reculent de 12,5 millions d’euros par rapport à 2015, soit de 1 % : en effet, pour 2015, 1 214 millions d’euros ont été mobilisés au total, dont 1 199 millions d’euros pour financer le coût des contrats et 15 millions d’euros de crédits d’accompagnement des missions locales, pour un objectif de 50 000 nouveaux contrats.

b. La montée en charge de la Garantie Jeunes

Lancée en octobre 2013 sur la base d’une expérimentation sur dix territoires pilotes couverts par 41 missions locales, la Garantie Jeunes est un dispositif d’accompagnement renforcé destiné à des jeunes de 18 à 25 ans en particulière difficulté d’insertion professionnelle et sociale. Elle s’organise sur une année, éventuellement reconductible une fois, construite autour d’un programme de six à huit semaines de formation encadrée par la mission locale, et suivie de périodes d’immersion en entreprise ou encore d’actions de formation qualifiante. Ce mécanisme est assorti du versement d’une allocation de 433,75 euros – soit un montant équivalent au revenu de solidarité active (RSA) minoré du forfait logement – cumulable avec les revenus d’activité jusqu’à 300 euros et dégressive au-delà jusqu’à 80 % du SMIC brut.

Une commission d’attribution et de suivi présidée par le préfet et composée de représentants du conseil départemental, des missions locales et de l’ensemble des acteurs du département impliqués dans l’insertion sociale et professionnelle des jeunes, est chargée du repérage des jeunes, de leur admission et, le cas échéant, de leur renouvellement dans le dispositif, ainsi que de leur sortie.

Le dispositif concerne 72 territoires en 2015 avec un objectif de 50 000 bénéficiaires à la fin de l’année. En 2016, il se développera avec un objectif de 60 000 nouvelles entrées de jeunes en accompagnement. Le coût de l’accompagnement des cohortes par les missions locales, hors versement de la garantie de ressources, est fixé à 1 600 euros par jeune.

Au 31 juillet 2015, 21 782 jeunes sont entrés en Garantie Jeunes depuis le lancement de l’expérimentation, dont 13 137 jeunes depuis le 1er janvier 2015.

6iT2

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Les territoires d’expérimentation de la Garantie Jeunes

Un arrêté du 1er octobre 2013 a fixé la liste des territoires concernés par la « première vague » de l’expérimentation de la Garantie Jeunes ; il s’agit de la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole, La Réunion, la communauté d’agglomération Est Ensemble en Seine Saint-Denis, le Vaucluse, le Lot-et-Garonne, l’Allier associé au Puy-de-Dôme pour les communes de Cournon-d’Auvergne, Clermont-Ferrand, Thiers et Ambert, le Finistère, l’Eure, l’Aude et les Vosges.

Fin 2015, l’ensemble des régions (hors Mayotte), 72 départements et 273 Missions locales auront rejoint l’expérimentation Garantie jeunes en quatre vagues successives. Aux 10 territoires et 41 missions locales faisant partie de la première vague, sont venus s’ajouter :

– 10 territoires et 58 missions locales depuis janvier 2015 ;

– 26 territoires et 75 missions locales depuis le 1er avril 2015 ;

– 26 nouveaux territoires (3 nouvelles régions) et 99 missions locales à compter du 1er septembre 2015.

Fin 2014, 8 645 jeunes avaient débuté un parcours Garantie jeunes dans les dix premiers territoires et 41 missions locales participant à l’expérimentation.

Les jeunes entrés en accompagnement ont été ciblés sur les populations les plus fragiles :

– plus de 97 % font partie du public prioritaire (jeunes entre 18 et 25 ans, sans emploi et ne suivant ni études ni formation (NEET), en situation de vulnérabilité) ;

– près de 80 % sont faiblement qualifiés (niveau V ou infra) ;

– environ 20 % sont issus de zones urbaines sensibles (ZUS)/ quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ;

– 2 % sont reconnus travailleurs handicapés ;

– autant de jeunes femmes que de jeunes hommes suivis en Garantie jeunes.

Une part importante de ces jeunes (65 %) avait eu une ou plusieurs expérience(s) professionnelle(s) pendant le parcours en Garantie Jeunes.

La rapporteure pour avis salue la montée en charge de ce dispositif qui offre une perspective professionnelle aux jeunes issus des territoires les plus fragiles.

Le dispositif a bénéficié de 30 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2014, pour un objectif de 10 000 jeunes bénéficiaires à la fin de l’année 2014. Pour 2015, la Garantie Jeunes a été dotée de 132,8 millions d’euros pour l’accompagnement de 50 000 jeunes au total fin 2015, pour un peu plus de 47 millions d’euros de crédits d’accompagnement et 85,5 millions d’euros au titre de l’allocation versée au jeune.

Pour 2016, le coût total du dispositif est de 272,83 millions d’euros dont 255,39 millions d’euros de crédits de paiement prévus dans le projet de loi de finances. Le reliquat est financé par le fonds social européen. En effet, la Garantie Jeunes s’inscrit également dans l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) au niveau communautaire.

c. Les autres financements en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes

Outre ces deux dispositifs phares en faveur de l’insertion dans l’emploi des jeunes, le programme 102 finance plusieurs outils d’accès à l’emploi et plusieurs acteurs de l’insertion professionnelle des jeunes, à savoir :

– en premier lieu, les missions locales, dont la dotation est consolidée, à hauteur de 188,8 millions d’euros ;

– les crédits consacrés au contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS), à hauteur de 10 millions d’euros, s’inscrivent en forte diminution en 2016, de 30 millions d’euros par rapport à 2015 après les 10 millions d’euros de baisse enregistrés l’an dernier, en raison précisément de la montée en charge parallèle de la Garantie Jeunes ;

– le Fonds d’insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) sera, quant à lui, doté de 15,6 millions d’euros pour 2016, tandis que les écoles de la deuxième chance (E2C) bénéficient d’une dotation stable à hauteur de 24 millions d’euros, les établissements publics d’insertion de la défense (EPIDE), bénéficient, quant à eux, d’une dotation accrue doté de 50,8 millions d’euros en 2016 contre 45 millions d’euros pour 2015.

La rapporteure pour avis se réjouit des initiatives importantes qui sont prises en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes, alors que le taux de chômage des jeunes compris entre 15 et 24 ans se situe toujours à un niveau préoccupant, soit près de 25 % même si on note un recul sur les derniers mois.

Elle s’inquiète toutefois de la potentielle superposition de dispositifs visant des publics similaires, et dont les objectifs sont les mêmes : l’insertion professionnelle et sociale des jeunes les plus en difficulté. Ainsi, les emplois d’avenir, tout comme le CIVIS, et désormais, la Garantie Jeunes, s’adressent peu ou prou aux mêmes publics. Il n’est pas toujours aisé pour les jeunes de connaître, d’appréhender et de s’approprier l’ensemble de ces dispositifs.

B. LES AUTRES ACTIONS FINANCÉES PAR LE PROGRAMME 102

1. Pôle emploi : une nouvelle convention tripartite 2015-2017

Avec une dotation de 1 507 millions d’euros pour 2016, Pôle emploi voit ses moyens financiers issus de l’État quasiment reconduits à l’identique par rapport à l’année passée. Il bénéficie également de transferts de 187,2 millions d’euros du programme 102 et de 291 millions d’euros du programme 103 qui viennent compenser des dépenses de Pôle emploi pour le compte de l’État.

L’évolution de la subvention de l’État s’explique essentiellement par l’impact des nouveaux recrutements à Pôle emploi afin de renforcer les moyens dédiés à l’accompagnement des demandeurs d’emploi : le gouvernement a ainsi décidé dans le cadre d’une mobilisation exceptionnelle pour l’emploi de pérenniser au-delà de 2012 les 1 000 CDD recrutés sur cet exercice et de permettre par ailleurs le recrutement de 1 000 CDI supplémentaires, soit 2 000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires sur 2013 qui ont été financés par une majoration de 107 millions d’euros de la subvention pour charges de service public, ce qui a porté cette subvention en 2013 à 1 467 millions d’euros.

Le Premier Ministre a annoncé en mars 2013 un renfort de 2 000 emplois supplémentaires à durée indéterminée pour Pôle emploi à compter de septembre 2013. Ces recrutements supplémentaires ont été financés par une majoration de la subvention versée par l’État à cet opérateur, qui passe à 1 519 millions d’euros en 2014 et en 2015, soit 1 507 millions d’euros après mise en réserve et 1 507 millions d’euros pour 2016.

Quant à la période 2015-2018, la convention pluriannuelle tripartite signée le 18 décembre 2014 entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi prévoit que :

– sous réserve de l’absence de modification significative de la trajectoire des finances publiques, l’État assure à Pôle emploi une subvention effectivement disponible d’un montant de 1 507 millions d’euros par an pour le financement des dépenses inscrites aux troisième et quatrième sections de son budget. Par ailleurs, si une baisse cumulative et pérenne (6 mois consécutifs) du nombre de demandeurs d’emploi en fin de mois (DEFM) de catégorie AB en deçà d’un niveau de 4 000 000 et du nombre de DEFM de longue durée de catégorie AB en deçà d’un niveau de 1 180 000 est constatée, cette subvention pourra être ajustée à la baisse sur avis du comité de suivi ;

– conformément à l’article L. 5422-24 du code du travail, et sous réserve de modifications conventionnelles, la contribution annuelle de l’Unedic est fixée à 10 % de l’assiette des contributions ce qui correspond à 10 % des cotisations chômage versées par les salariés et les employeurs recouvrées et encaissées 2 ans auparavant, soit un montant de 3 025 millions d’euros en 2012.

2. Quid de l’avenir des maisons de l’emploi (MDE)

Sur l’ensemble du territoire national, 153 maisons de l’emploi sont répertoriées, contre 205 jusqu’en 2011. Ces structures devraient bénéficier d’une dotation de fonctionnement de 13 millions d’euros pour 2016, soit un montant divisé par deux par rapport à la dotation ouverte en 2015.

Au-delà des crédits de fonctionnement, les maisons de l’emploi ont la possibilité de prétendre aux crédits de droit commun, relatifs à la gestion prévisionnelle territorialisée des emplois et des compétences (GPTEC) et aux mutations économiques inscrites sur le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, pour financer, dans des conditions de droit commun, un projet correspondant aux priorités fixées sur le territoire et convergeant avec celles de la politique de l’emploi.

Ainsi les crédits inscrits en LFI 2015 s’élèvent à 26 millions d’euros au titre des conventions d’objectifs et de moyens. L’enveloppe supplémentaire de 10 millions d’euros dédiée en 2014 pour appels à projets dédiés aux MDE n’a pas été reconduite, au profit du recours aux crédits de droit commun relatifs à la GPEC et aux mutations économiques.

Ainsi, au 1er juillet, sur 23,9 millions d’euros destinés aux MDE au titre des conventions d’objectifs et de moyens (soit 26 millions d’euros prévus en PLF minorés de la réserve gouvernementale), 16,4 millions d’euros ont déjà été engagés et 10 millions d’euros versés, correspondant à un taux de consommation de 69 % en autorisations d’engagement et 42 % en crédits de paiement.

Concernant l’accès au programme 103, près d’1 million d’euros en autorisations d’engagement et 0,83 million d’euros en crédits de paiement ont été attribués aux MDE.

Enfin, le montant du Fonds social européen programmé en faveur des MDE au titre de l’année 2015 s’élève au 1er juillet à 8,7 millions d’euros.

Le PLF 2016 prévoit donc un montant de 13 millions d’euros pour les maisons de l’emploi au titre des conventions d’objectifs et de moyens, dans une logique de ciblage des financements de l’État. Il semble donc le Gouvernement souhaite privilégier d’autres dispositifs et encourage les MDE à rechercher les crédits de droit commun et à améliorer leur accès aux sources de financement européen mais aussi d’accélérer le redéploiement des MDE lorsque les bassins d’emploi le justifie.

La rapporteure pour avis estime en effet que les MDE n’ont pas une utilité identique sur l’ensemble du territoire national et qu’il serait nécessaire de concentrer leur action sur les quartiers avec de forts taux de chômage.

Toutefois, elle estime qu’une dotation divisée par deux risque, non pas de les encourager à rationaliser leur fonctionnement, mais plutôt de signifier leur disparition. Par ailleurs, la rapporteure rappelle que les dotations étaient encore de 82 millions d’euros en 2010 et que depuis cette date, les efforts de rationalisation ont déjà été largement réalisés.

3. Les autres dispositifs

Les autres dispositifs inscrits au programme 102 connaissent peu d’évolutions notables.

Les mesures en faveur de l’emploi des personnes handicapées progressent de 4 % entre 2014 et 2015, pour s’établir à 364,3 millions d’euros, cette évolution étant à mettre au compte de l’indexation de l’aide au poste qui conduit à une augmentation de la dotation à ce titre pour un volume de postes financés passant de 21 535 à 22 536.

La réforme du financement du secteur de l’insertion par l’activité économique (IAE) menée en 2014 conduit à la nette progression des crédits qui y sont consacrés en 2016 (+234 %), qui atteignent 803 millions d’euros. Cette évolution est due à la mise en place d’un mode de financement unique pour les quatre catégories de structures d’insertion existantes que sont les entreprises d’insertion (EI) pour 133 millions d’euros, les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) pour 36,8 millions d’euros, les associations intermédiaires (AI) pour 22,9 millions d’euros, les ateliers et chantiers d’insertion (ACI) pour 589,5 millions d’euros et le fonds départemental d’insertion pour 20,8 millions d’euros.

La forte augmentation des crédits est due au financement des ACI qui repose désormais sur une aide au poste indexée sur l’évolution du SMIC. Le montant de l’aide est de 19 474 euros pour 28 829 postes en 2016.

La rapporteure pour avis estime qu’il s’agit là d’une juste reconnaissance du secteur par l’insertion économique.

II. LE PROGRAMME 103 : ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI

Les crédits du programme 103 connaissent, à périmètre constant, une augmentation de l’ordre de 6,8 % par rapport à 2015 pour s’établir à 3 072,8 millions d’euros en 2016 contre 2 875,9 millions d’euros en 2015.

1. La diminution des crédits d’anticipation et d’accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l’emploi

Les crédits de l’action s’inscrivent en diminution de 1,5 % par rapport à 2015 : ils s’établissent à 548,2 millions d’euros pour 2016.

La baisse des crédits est globale. Elle touche plus particulièrement le contrat de génération, les outils de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et d’engagements de développement de l’emploi et des compétences (EDEC), les dotations globales de restructuration et allocations temporaires dégressives et les dispositifs de mesures d’âge aujourd’hui en extinction.

S’agissant du contrat de génération, la dotation devrait s’établir à 164,3 millions d’euros en crédits de paiement, contre 234,3 millions d’euros en 2014. En effet, au 1er août 2015, 50 000 demandes d’aide ont été formulées auprès de Pôle emploi depuis la création du dispositif et 40 785 ont été acceptées : l’aide contrat de génération a ainsi facilité le recrutement de plus de 40 000 jeunes de moins de 26 ans en CDI, et le maintien en emploi ou le recrutement du même nombre de seniors, soit au total près de 80 000 bénéficiaires.

Ces chiffres restent inférieurs aux prévisions – 100 000 entrées – et expliquent pourquoi les crédits sont revus à la baisse. Néanmoins, les sommes mobilisées pour 2016 devraient permettre de couvrir le coût des entrées 2013, 2014 et 2015 ainsi que 20 000 nouvelles entrées. Cette prévision semble en phase avec le rythme de développement du dispositif, d’autant que, rappelons-le, la loi du 5 mars 2014 (1) a levé la condition de couverture par un accord de branche pour bénéficier de l’aide au titre du contrat de génération pour les entreprises de 50 à 299 salariés, et le décret n° 2014-1046 du 12 septembre 2014 a doublé le montant de l’aide versée aux entreprises qui embauchent un jeune en CDI et embauchent dans les six mois précédant ce recrutement un salarié d’au moins 55 ans.

Les besoins induits par les actions de GPEC et d’EDEC expliquent la diminution de 30,5 millions d’euros des crédits prévue à ce titre pour 2016, à hauteur de 23,5 millions d’euros.

La dotation globale de restructuration et l’allocation temporaire dégressive voient leurs crédits diminuer de 16 millions d’euros pour s’établir à 26,5 millions d’euros. Il s’agit de crédits qui permettent de prévenir les conséquences sociales des restructurations d’entreprises en favorisant le reclassement des salariés licenciés et de financer les cellules d’appui à la sécurisation professionnelle pour un nombre de bénéficiaires estimés à 13 000 personnes.

Enfin, le financement des allocations spéciales du Fonds national de l’emploi (ASFNE) et des conventions de cessation d’activité de certains travailleurs salariés (CATS) subit une nouvelle diminution en 2016 : il s’agit en effet de dispositifs de retraites anticipées et de cessation d’activité en phase d’extinction. La loi de finances pour 2012 a définitivement supprimé toute nouvelle entrée pour le bénéfice de l’ASFNE, tandis qu’aucun accord de branche sur la cessation d’activité, condition de bénéfice du CATS, n’a été conclu depuis 2005. C’est pour cette raison que les crédits sont ramenés à 19,2 millions d’euros pour 2016.

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits de l’action n° 1 entre 2015 et 2016.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION ANTICIPATION ET ACCOMPAGNEMENT DES CONSÉQUENCES DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES SUR L’EMPLOI

(en millions d’euros)

 

LFI 2015

PLF 2016

Total des crédits action n° 1

556,9

548,2

Dont Appui au service public de l’emploi

11,3

9

Dont GPEC et EDEC

54

23,5

Dont Contrat de génération

234,3

164,3

Dont Mesures d’âge (ASFNE et CATS)

28,1

19,2

Dont Activité partielle

120

101

Dont Dotation globale de restructuration et allocation temporaire dégressive (ATD)

42,5

26,5

Dont Contrat de sécurisation professionnelle (CSP)

125,5

88,8

Source : projets annuels de performances pour 2015 et 2016.

2. Une révision à la hausse des crédits de l’action n° 2 due au soutien des entrées dans l’apprentissage dans les TPE

Les crédits dédiés à cette action représenteront 1 641,6 millions d’euros en 2016, soit une augmentation de 7,5 % (114,8 millions d’euros), qui tient principalement au soutien de l’entrée en apprentissage dans les très petites entreprises : aide TPE-apprentis.

Afin de soutenir les entrées en apprentissage dans les TPE et dans le cadre du plan de mobilisation pour l’apprentissage, l’aide, créée par le décret n° 2015-773 du 29 juin 2015, est entrée en vigueur le 1er juin 2015. Elle permet de couvrir l’ensemble de la rémunération et des cotisations sociales pendant la première année du contrat.

Cette mesure consiste en une aide forfaitaire de l’État d’un montant de 4 400 euros gérée par l’Agence de Services et de Paiement. Les résultats sont au rendez-vous. En effet, après une baisse des entrées dans l’apprentissage de 3 % en 2014, les premiers chiffres de l’année 2015 montrent une augmentation de l’ordre de 6 % sur les premiers mois de l’année.

Par ailleurs, 76 % des crédits de cette action correspondent à la compensation des exonérations de cotisations sociales bénéficiant aux contrats d’apprentissage, qui représentera 1 248,6 millions d’euros en 2016, pour un stock prévisionnel de 404 931 contrats. La baisse des crédits à ce titre, de plus de 27 millions d’euros par rapport à 2015, est liée à la diminution du nombre de contrats concernés.

Le tableau suivant retrace les évolutions de crédits de l’action.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION AMÉLIORATION DE L’INSERTION DANS L’EMPLOI PAR L’ADAPTATION DES QUALIFICATIONS ET LA RECONNAISSANCE DES COMPÉTENCES

(en millions d’euros)

 

LFI 2015

PLF 2016

Total action 2

1 526,8

1 641,6

Dont Compensation des exonérations de charges sociales « contrats d’apprentissage »

1 275,6

1 248,6

Dont Compensation des exonérations de charges sociales « contrats de professionnalisation »

16,3

16,3

Dont Aide TPE – Jeunes apprentis

-

221,8

Dont Contrat de plan État-région (CPER)

22,8

22,8

Dont AFPA subvention PASP

85,6

95,6

Source : projets annuels de performances pour 2015 et 2016.

3. Une budgétarisation des compensations d’exonérations de cotisations (qui explique la hausse des crédits)

Les crédits de l’action en faveur du développement de l’emploi progressent facialement en raison de la compensation désormais budgétaire de la déduction forfaitaire de cotisations sociales pour les particuliers employeurs à hauteur de 224,4 millions d’euros jusqu’alors effectuée par l’affectation d’une fraction de TVA nette aux organismes de sécurité sociale.

Par ailleurs, les exonérations de cotisations sociales patronales au titre des heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés votées dans le cadre de la loi TEPA en juillet 2007 continuent de peser sur le budget de l’État pour 505,6 millions d’euros en 2016.

Le tableau suivant retrace les évolutions, mineures, des crédits au titre des autres dispositifs.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L’ACTION DE DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI

(en millions d’euros)

 

LFI 2015

PLF 2016

Total action 3

792,1

882,9

Déduction forfaitaire de cotisations sociales pour les particuliers employeurs

-

224,4

Exonération de cotisations patronales liées aux OIG dans les ZRR

98,3

93,7

Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise (NACRE)

25,1

23,1

Fonds de cohésion sociale

21

18,6

Exonération régime social des micro-entreprises

93,1

-

Conventions pour la promotion de l’emploi (CPE)

6,3

5

Dispositifs locaux d’accompagnement (DLA)

10,4

9,5

Exonération heures supplémentaires TEPA dans les entreprises de moins de 20 salariés

515,6

505,6

Source : projets annuels de performances pour 2015 et 2016

SECONDE PARTIE : LES AIDES À LA CRÉATION D’ENTREPRISE POUR LES DEMANDEURS D’EMPLOI

La France se caractérise en Europe par un niveau élevé de création d’entreprise et parmi les créateurs d’entreprise, on estime à environ un tiers la part représentée par des demandeurs d’emploi, soit environ 180 000 sur 550 000 créations au total en 2014.

La mise en place du régime de l’autoentrepreneur au 1er janvier 2009 a largement renouvelé le mouvement de la création d’entreprise en France, puisque chaque année, entre 270 000 et 360 000 immatriculations d’autoentreprises sont enregistrées, soit plus d’une création d’entreprise sur deux (2). Ce nouveau régime a également profondément renouvelé le profil des créateurs : ainsi, d’après l’INSEE, 19 % des créateurs en autoentreprise sont des chômeurs ; les jeunes représentent également une part relativement élevée des créations d’entreprise sous ce régime, qu’ils soient étudiants et conçoivent ainsi ce régime comme une activité de complément ou qu’ils soient non-diplômés débutants (10 % du total des créations d’entreprise sous ce régime). Le succès de l’auto-entrepreneuriat met en lumière l’émergence d’un nouveau paradigme dans la relation au travail, dont il convient de tenir compte, en particulier chez les jeunes, qui ont une appétence forte pour le travail indépendant mais aussi pour de nouvelles formes de travail plus participatives et plus solidaires.

Le mouvement de création d’entreprises est encore plus fort sur certains territoires :

– de nombreuses micro-activités se développent dans les quartiers populaires. Elles répondent à une culture de l’entrepreneuriat et une réponse à la problématique de chômage à laquelle sont confrontés les habitants de ces territoires. Ainsi l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) (3) fait état « d’un habitant sur quatre et plus d’un jeune sur deux » qui « souhaite créer ou reprendre une entreprise ». La même étude fait état des principales motivations qui sont le besoin d’indépendance pour 63 % des cas, la perspective d’augmentation des revenus (27 %) et l’envie de créer son propre emploi (14 %). Les habitants de ces quartiers identifient toutefois encore mal les dispositifs d’aide à la création d’entreprises ;

– dans les territoires ruraux où la problématique du maintien et/ou du développement des commerces de proximité demeure prégnante avec un fort enjeu autour de la revitalisation de ces zones. L’équilibre du territoire dépend fortement de ces créations d’entreprises au moment où nous assistons à un mouvement de transfert des centres urbains vers les zones rurales du fait du coût de l’immobilier notamment.

Le Gouvernement a pris la mesure des enjeux : ainsi, lors de la présentation du plan « Tout pour l’emploi dans les TPE et les PME », le Premier ministre a annoncé l’objectif du doublement du nombre de demandeurs d’emploi accompagnés dans une démarche de création d’entreprise pour le passer de 35 000 à 70 000 personnes accompagnées.

I. UN ÉVENTAIL TRÈS COMPLET DE DISPOSITIFS EN FAVEUR DE LA CRÉATION D’ENTREPRISE PAR LES DEMANDEURS D’EMPLOI

A. TROIS OUTILS PHARES : NACRE, ACCRE, ARCE

1. NACRE : un outil central qui combine aide financière et accompagnement

S’il n’est pas exclusivement réservé aux demandeurs d’emploi puisqu’il s’adresse à toute personne rencontrant des difficultés d’insertion durable dans l’emploi (bénéficiaires de minima sociaux, jeunes, seniors, personnes faiblement qualifiées), le dispositif « Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise » (NACRE) bénéficie néanmoins très largement à ce type de public, et en particulier aux demandeurs d’emploi de longue durée.

Ce nouvel outil a été mis en œuvre à compter de janvier 2009. Il est constitué de deux volets, le premier destiné à « solvabiliser » les bénéficiaires, en leur permettant d’accéder au crédit à travers un prêt à taux zéro (prêt NACRE), le second par un accompagnement spécifique structuré en trois phases :

– la première qui consiste en une aide au montage du projet, d’une durée maximale de quatre mois pour un projet de création et de six mois pour un projet de reprise ;

– la deuxième, qui s’inscrit sur les mêmes durées respectives et qui comprend un appui à la structuration financière du projet et à la demande de prêts ;

– et enfin, la dernière, qui constitue une phase d’appui au développement de l’entreprise, avec un suivi du créateur ou repreneur dans ses choix de gestion et de développement de l’activité pendant les trois premières années d’existence de l’entreprise.

C’est au cours de la phase 2 qu’est déclenché le prêt NACRE sous la forme d’une avance sans intérêt de 1 000 à 8 000 euros (contre 10 000 euros jusqu’au 31 décembre 2014), remboursable dans un délai maximal de cinq ans. Celui-ci n’est néanmoins débloqué que sous condition de l’obtention d’un prêt complémentaire, bancaire ou solidaire.

Le dispositif NACRE est essentiellement mis en œuvre par les acteurs associatifs d’aide à la création d’entreprise conventionnés par l’État et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), autrement dit, les plates-formes de financement que sont l’Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE), France Active, les Boutiques de gestion (BGE), Initiative France, le Réseau Entreprendre, appuyées par les chambres consulaires et des cabinets d’expertise comptable.

D’après les données publiées par la Direction de l’animation de la recherche et des études statistiques (Dares) (4), entre 2009 et 2014, le dispositif NACRE a bénéficié au total à 124 400 porteurs de projet, pour une moyenne de 18 000 nouvelles entrées annuelles et de 35 000 bénéficiaires chaque année.

ENTRÉES, SORTIES ET NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DU DISPOSITIF NACRE

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2009-2014

Entrées

21 760

28 745

17 937

18 380

18 867

18 713

124 402

Sorties

3 806

15 252

14 605

16 209

19 924

22 166

91 962

Nombre de bénéficiaires au 31 décembre

17 954

31 447

34 779

36 950

35 893

32 440

 

Source : DARES ; Agence des services et des paiements (ASP)

Au total, parmi les 124 400 porteurs de projet accompagnés depuis 2009, 85 700 sont effectivement passés à la création ou à la reprise effective de leur entreprise ; en tenant compte du fait qu’une entreprise peut être créée dans le cadre d’un projet collectif, ce sont 79 400 entreprises qui ont été créées au total sur la période grâce à ce dispositif.

En 2014, 90 % des porteurs de projet accompagnés dans le cadre du dispositif NACRE sont des demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi, et pour 69 % d’anciens ouvriers ou employés. Néanmoins, 67 % sont des demandeurs d’emploi depuis moins d’un an contre 23 % des chômeurs de longue durée (de plus d’un an).

PROFIL DES CRÉATEURS ACCOMPAGNÉS PAR NACRE ET DES AUTRES CRÉATEURS
(HORS AUTO-ENTREPRENEURS)

Source : DARES ; INSEE, enquête Sine 2010

S’agissant du prêt NACRE, in fine, 79 % des personnes qui l’ont demandé l’ont effectivement reçu (celui-ci n’étant d’ailleurs pas systématiquement sollicité, puisque 36 % des créateurs accompagnés ne le demandent pas) : en six ans, ce prêt a contribué à financer la création ou la reprise de 56 500 entreprises (47 200 créations et 9 300 reprises), pour un total de 312 millions d’euros octroyés dans le cadre de ce prêt, qui représente en moyenne 5 500 euros.

Le bilan réalisé par la DARES permet également de mettre en évidence que les moyens financiers dont disposent les créateurs accompagnés par NACRE sont supérieurs à l’ensemble des créateurs d’entreprise : en effet, le montant du prêt complémentaire est en moyenne de 37 400 euros – moins de 18 000 euros toutefois pour la moitié des bénéficiaires en raison des fortes disparités dans l’allocation du prêt complémentaire par les banques. L’accompagnement NACRE est en effet perçu positivement par les banques, qui accordent ainsi plus facilement un prêt complémentaire généralement destiné à financer des investissements, alors que le prêt NACRE est plutôt mobilisé pour faire face aux besoins de trésorerie de l’entreprise.

Enfin, un tiers des porteurs de projet est allé au terme du parcours NACRE, autrement dit au bout de la phase 3.

S’agissant du financement du dispositif, les prêts NACRE sont en réalité financés sur fonds d’épargne privés gérés par la Caisse des dépôts et font l’objet d’une garantie à 100 % par l’État via le Fonds de cohésion sociale (FCS) doté pour 2015 d’une enveloppe budgétaire de 9,2 millions d’euros pour le financement d’environ 45 millions d’euros de prêts NACRE par an.

Comme le montre le tableau suivant, le volet accompagnement est financé par le budget de l’État et a connu une montée en charge progressive qui est allée de pair avec les flux d’entrées de nouveaux bénéficiaires et l’accompagnement sur la durée des cohortes.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS D’ACCOMPAGNEMENT DU DISPOSITIF NACRE ET PRÉVISIONS POUR 2015 ET 2016

(en millions d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014 (p)

2015 (p)

2016 (p)

Accompagnement NACRE

6,5

15,2

19,1

20,8

21,2

25,1

25,1

23,1

Source : ministère du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Pour 2015, la dotation de 28 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 25,1 millions d’euros en crédits de paiement doit permettre d’engager le parcours de 20 000 nouveaux bénéficiaires et de poursuivre l’accompagnement des cohortes existantes.

Pour 2016, ce sont 14 500 nouveaux bénéficiaires qui seront accompagnés dans leur parcours. Pour engager le parcours des nouveaux entrants et assurer le paiement de l’ensemble des bénéficiaires en cours, 23,1 millions d’euros sont inscrits en projet de loi de finances.

2. L’ACCRE

Bien qu’elle ne bénéficie pas exclusivement aux demandeurs d’emploi, l’aide au chômeur créant ou reprenant une entreprise (ACCRE) leur est particulièrement dédiée : elle consiste en une franchise de cotisations sociales pour la fraction du revenu inférieure à 1,2 SMIC pendant douze mois au titre de l’activité créée ou reprise.

Peuvent bénéficier d’une telle exonération, les demandeurs d’emploi indemnisés ou non indemnisés – s’ils ont été inscrits à Pôle emploi pendant six mois au cours des dix-huit derniers mois –, les bénéficiaires de minima sociaux ou leurs conjoints, les salariés reprenant leur entreprise en redressement, liquidation ou sauvegarde, les bénéficiaires d’un contrat d’appui au projet d’entreprise, les personnes qui créent une entreprise implantée en zone urbaine sensible (ZUS), ainsi que les bénéficiaires du complément libre choix d’activité (CLCA).

Notons également que cette aide est cumulable avec le régime de l’auto-entrepreneur, qui se voit dès lors automatiquement appliquer le régime micro-social pendant trois ans pour des chiffres d’affaires ou recettes de régimes fiscaux qui n’excèdent pas les seuils applicables à la micro-entreprise. Les bénéficiaires de l’ACCRE et du régime micro-social acquittent ainsi 25 % de la cotisation qui serait due dans le régime micro-social normal la première année, 50 % la deuxième et 75 % la troisième. En cas de dépassement de ces seuils, les cotisations sociales sont dues sur la fraction excédant les seuils en question.

La sécurité sociale prend en charge le coût, non compensé par l’État, des exonérations de cotisations sociales dans le cadre de l’ACCRE. L’ACCRE consiste également dans le maintien de certains minima sociaux (RSA, allocation de solidarité spécifique, allocation veuvage, allocation temporaire d’attente) pendant les premiers mois de l’activité.

185 000 personnes ont bénéficié de l’ACCRE en 2014 (derniers chiffres disponibles), pour un coût de 252 millions d’euros pour la sécurité sociale (loi de financement de la sécurité sociale de 2015).

3. L’ARCE ou le maintien des allocations chômage

Un demandeur d’emploi indemnisé peut, sous réserve d’avoir par ailleurs obtenu l’ACCRE, bénéficier d’une aide à la reprise ou à la création d’entreprise (ARCE) qui représente 45 % du montant du reliquat des allocations chômage versées en deux fois sur un an – le premier versement ayant lieu au moment du début de l’activité, le second six mois après. En cas d’échec du projet et d’arrêt de l’activité, les droits à indemnisation qui restaient peuvent être repris, diminués du montant de l’ARCE qui a été versé.

D’après une étude publiée par l’Unédic en janvier 2014 et qui porte sur les bénéficiaires de l’ARCE en 2011 (5), cette année-là, 76 500 demandeurs d’emploi ont pu bénéficier du dispositif, pour un coût de l’ordre de 977 millions d’euros au total, le montant moyen de l’aide versée étant de 13 000 euros par bénéficiaire (6). En 2011, l’aide a été versée à 88 % de créateurs d’entreprise et à 12 % de repreneurs. Les entreprises créées l’ont été à 45 % sous la forme d’une autoentreprise - contre 53 % de l’ensemble des entreprises créées cette année-là. Dans 35 % des cas, une rupture conventionnelle a précédé l’inscription au chômage des bénéficiaires de l’ARCE, et dans 53 % des cas, la décision de créer ou reprendre une entreprise a précédé la perte de l’emploi, a fortiori dans le cas d’une rupture conventionnelle. L’étude menée par l’Unédic montre également que dans 63 % des cas, les deux versements de l’ARCE ont permis de couvrir les premiers besoins de financement du projet ; en outre, plus de trois quarts des bénéficiaires estiment qu’ils n’auraient pas pu concrétiser leur projet ou auraient rencontré des difficultés plus importantes s’ils n’avaient pas pu obtenir l’aide. Deux ans après la création, 72 % des entrepreneurs étaient toujours à la tête de leur entreprise. Enfin, dans près de 70 % des cas, les bénéficiaires de l’ARCE toujours à la tête de leur entreprise n’ont pas de salarié au bout de deux ans, contre un peu plus de 30 % qui ont embauché ; au total, la moyenne s’établit après deux ans à 0,8 emploi créé en plus de l’emploi initial.

À défaut de bénéficier de ce versement en capital correspondant à une partie des droits restants, le demandeur d’emploi créateur ou repreneur d’une entreprise peut bénéficier du maintien de ses allocations avec la rémunération tirée de son activité dans certaines limites : 70 % de cette rémunération se voit déduite des droits mensuels à l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) ; en outre, le cumul entre les allocations versées et la rémunération tirée de la nouvelle activité non salariée ne doit pas dépasser le montant de l’ancien salaire mensuel qui a servi à déterminer le montant de l’ARE. D’après les informations fournies par l’Unédic, environ 20 000 à 30 000 personnes indemnisées par l’assurance chômage font chaque année le choix de cumuler leur allocation avec une activité de création ou de reprise d’entreprise.

On l’a vu s’agissant de l’ACCRE : pour les demandeurs d’emploi en fin de droits bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), il existe une possibilité équivalente de maintien pendant douze mois du bénéfice de l’allocation avec leurs revenus tirés de leur nouvelle activité non salariée : en 2015, ce cumul a bénéficié à 7 240 personnes pour un coût de l’ordre de 43,2 millions d’euros pris en charge par l’État. Dans le projet de loi de finances pour 2016, est inscrite une prévision de 7 817 personnes pouvant percevoir l’ACCRE-ASS, pour un coût de 46,8 millions d’euros.

Les auditions menées par la rapporteure pour avis ont permis de mettre en évidence le rôle essentiel joué par l’ARCE, qui constitue le premier dispositif d’aide financière en faveur de la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi. Les personnes entendues s’accordent pour reconnaître son efficacité et vont même jusqu’à estimer qu’il s’agit de la première source de financement des créations d’entreprises en France.

B. LES DISPOSITIFS COMPLÉMENTAIRES QUI NE S’ADRESSENT PAS SPÉCIFIQUEMENT AUX DEMANDEURS D’EMPLOI

Outre ces trois dispositifs phares d’aides publiques, les demandeurs d’emploi qui souhaitent créer une entreprise peuvent bénéficier d’une série d’outils, qui sont soit d’ordre financier, soit sous forme d’un accompagnement concret au portage du projet de création ou de reprise d’entreprise et à sa mise en œuvre.

1. Des outils financiers complémentaires

En complément du prêt NACRE, de multiples acteurs offrent la possibilité aux créateurs d’entreprise de bénéficier de prêts d’honneur, de prêts sans intérêts ou encore de garanties bancaires, afin de faciliter leur financement au moment du démarrage de l’activité. Si ces mécanismes ne concernent pas spécifiquement les demandeurs d’emploi, ces derniers en sont néanmoins assez souvent des publics privilégiés.

Le réseau constitué par les plates-formes de financement – qui sont également le plus souvent chargées de l’octroi du prêt NACRE – permet aux demandeurs d’emploi qui souhaitent créer une entreprise de bénéficier de prêts d’honneur ou de micro-crédit, mais aussi de mécanismes de garanties bancaires.

Les prêts d’honneur consentis par la plupart des plates-formes de financement sont des prêts à taux zéro accordés sans garantie ni caution personnelle. Leur montant varie généralement entre 2 000 et 20 000 euros – avec un prêt moyen de 7 000 à 8 000 euros – pour une durée comprise entre deux et cinq ans. Les projets ainsi financés bénéficient généralement d’un accompagnement en amont – au moment de la phase d’instruction du dossier – mais aussi plus en aval, postérieurement à la création de l’entreprise elle-même.

Les plates-formes de financement :
une grande diversité d’acteurs pour un objectif commun

Chaque réseau de plates-formes de financement présente des spécificités et permet d’atteindre une grande diversité des publics.

Alors que l’Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE) s’est spécialisée dans le micro-crédit et s’adresse quasi exclusivement aux personnes à l’écart du marché du travail et qui n’ont pas par ailleurs accès au crédit bancaire, le Réseau Entreprendre, financé à plus de 80 % par des fonds privés, octroie des prêts en faveur de projets plus conséquents (avec une moyenne de prêt d’honneur de 31 000 euros, mais pouvant aller jusqu’à 50 000 euros).

Les demandeurs d’emploi représentent en 2014 63 % des bénéficiaires des prêts d’honneur consentis par le réseau Initiative France, qui a financé au total plus de 18 800 porteurs de projets, pour un montant moyen de prêt de 8 900 euros, permettant le déclenchement de plus d’un milliard d’euros de prêts bancaires associés.

Le réseau France Active s’est, lui, spécialisé dans la garantie bancaire couvrant jusqu’à 70 % du montant du prêt, et pouvant être complété par un prêt solidaire : en 2014, 89 % des près de 8 000 personnes accompagnées par le réseau sont des demandeurs d’emploi.

Les Boutiques de gestion (BGE) ont, quant à elles, permis le financement de 17 100 entreprises en 2014, l’accompagnement de plus de 52 000 projets et le développement de 26 500 entreprises.

Les fonds de prêts sont en grande partie financés par les collectivités territoriales d’une part, par l’État via le Fonds de cohésion sociale gérée par la Caisse des dépôts et consignations d’autre part : rappelons que ce Fonds créé par la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a été doté en 2015 de 21 millions d’euros – dont 9 millions d’euros au titre de la garantie des prêts NACRE, 10 millions d’euros au titre de la garantie des microcrédits professionnels, et 1,7 million d’euros au titre des microcrédits sociaux.

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit des crédits de paiement de 18,6 millions d’euros, soit une baisse de 2,4 millions d’euros, dont 9,4 millions d’euros au titre de la garantie des prêts associés au dispositif NACRE. La rapporteure pour avis estime qu’au vu de l’importance de ce Fonds pour la création d’entreprises des demandeurs d’emploi, il est nécessaire de l’abonder de 3.4 millions d’euros supplémentaires.

Il faut enfin évoquer le rôle de la Banque publique d’investissement (BPI) dans le financement de la création d’entreprise : le principal outil jusqu’alors porté par la BPI était le prêt à création d’entreprise (PCE) compris entre 2 000 et 7 000 euros, distribué par le réseau bancaire classique et obligatoirement adossé à un apport bancaire au moins égal au double de son montant, son taux d’intérêt étant identique à celui du prêt bancaire l’accompagnant. Cet outil a été abandonné au 1er avril 2015 pour deux raisons principales : s’il avait connu un essor certain depuis 2000, année de sa mise en place, il accusait depuis quelque temps une décrue en raison des limites mêmes de son financement, puisqu’il ne concernait que les entreprises dont le plan de financement initial était supérieur à 45 000 euros et qu’il rencontrait en outre des difficultés dans son circuit de distribution. Il a donc été abandonné au profit d’un dispositif de garantie bancaire spécifique destiné à la création d’entreprise, qui porte sur une fourchette de prêts beaucoup plus large, puisqu’elle peut aller jusqu’à 200 000 euros et pour un taux de garantie jusqu’à 70 % du montant du prêt. La rapporteure pour avis n’a pas été en mesure d’évaluer la pertinence de ces choix.

2. Des outils non financiers

Si l’accompagnement financier constitue un socle indispensable pour la politique d’aide à la création d’entreprise, a fortiori des demandeurs d’emploi, le développement d’une aide qualitative, sous la forme d’un accompagnement du porteur de projet et du déploiement de ce dernier, n’en reste pas moins essentiel : le couplage des deux dimensions constitue en tout état de cause un gage de réussite.

C’est bien l’une des spécificités du dispositif NACRE et l’une des explications majeures de son efficacité que de rendre indissociables ces deux aspects. L’accompagnement est également un métier à part entière développé par les principaux opérateurs de la création d’entreprise.

 

Activité / Produits

Résultats 2014

Public cible

Budget de fonctionnement 2014

France Active

Accompagner et financer :

– les TPE en création et en primo développement

– les associations et les entreprises solidaires

Outils :

– Garantie France Active

– prêts solidaires

– 10 948 projets expertisés

– 6 938 projets accompagnés et financés

– 6 000 créateurs d’entreprise garantis, dont 89 % de demandeurs d’emploi

Personnes en difficulté / secteur de l’ESS

38,5 millions d’euros, dont 72 % issus de fonds publics (données 2011)

Initiative France

Prestations de financement et d’accompagnement des créateurs, y compris avec parrainage partiel :

Outils : Prêts d’honneur (8 900 euros en moyenne)

19 000 projets financés (16 000 entreprises / 38 500 emplois), dont 2/3 de demandeurs d’emploi

Petits projets, mais sans contrainte
sur la situation du créateur

Budget de fonctionnement : 50 millions d’euros par an, dont
42 % issus des collectivités locales, 16 % issus de l’État, 5,7 % des fonds européens et
3,3 % des chambres consulaires.

ADIE

Prestations de financement (prêts d’honneur, microcrédits et crédits solidaires) et d’accompagnement.

Outils : prêts en moyenne de 3 à 5 ans

16 600 personnes accompagnées, dont 14 000 projets d’entreprises

40 % de personnes au RSA

Champ des plus exclus / petits projets de moins de 10 000 € de plan de financement

30 millions d’euros, dont 62 % de financements publics.

BGE

Accompagnement : détection et orientation des créateurs et des projets, structuration des projets, et financements NACRE

52 000 personnes accompagnées, pour 17 000 entreprises créées et 26 500 entreprises en développement

Petites entreprises, mais tous publics,
y compris éloignés de la culture entrepreneuriale

45 millions d’euros, dont 47 % des collectivités locales, 16 % des fonds européens,
16 % des acteurs de l’emploi et de la formation,
13 % de l’État et
8 % des partenaires privés

Réseau Entreprendre

Accompagnement basé sur le parrainage et les solutions de financement (accompagnement obligatoire sous la forme d’un engagement contractuel avec le lauréat)

Outils : prêts d’honneur de 15 000 à 50 000 €.

9 700 personnes accueillies

1 980 personnes accompagnées

902 nouveaux lauréats pour 692 entreprises en cours de développement

Les 2 % d’entreprises créées par an à potentiel (horizon de 15 salariés au bout de 3 ans ; besoin de financement supérieur à 70 000 €), hors start-up technologiques

13 millions d’euros, dont 82 % issus de fonds privés (soutien de grandes entreprises, adhésions de chefs d’entreprises bénévoles, etc.)

Sources : Chiffres communiqués par les plates-formes de financement et Cour des comptes (données 2011).

Enfin, Pôle emploi a développé une offre de service d’accompagnement des demandeurs d’emploi qui souhaitent créer une entreprise.

Outre des ateliers création d’entreprise destinés à valider l’entrée des demandeurs d’emploi dans un parcours spécifique dédié à la création d’entreprise, Pôle emploi avait depuis 2006 développé deux prestations spécifiques :

– l’objectif projet création ou reprise d’entreprise (OPCRE), d’une durée de trois mois et comprenant dix rencontres (dont au moins cinq entretiens individuels), visant à permettre aux demandeurs d’emploi peu autonomes de formaliser leur projet de création, le soumettre à évaluation et élaborer un plan d’action ;

– l’évaluation préalable à la création d’entreprise (EPCE) destinée aux demandeurs d’emploi porteurs d’un projet précis et relativement autonomes, d’une durée de trois à quatre semaines et comprenant six entretiens individuels destinés à évaluer la faisabilité et la viabilité du projet et de définir un plan d’action.

L’objectif de créer une entreprise est assez largement diffusé parmi les demandeurs d’emploi : Pôle emploi a ainsi évalué à 300 000 le nombre des chômeurs qui songent éventuellement à créer leur entreprise. Face à cet engouement, Pôle emploi a engagé une refonte de ses dispositifs d’accompagnement, entérinée par son conseil d’administration à l’été dernier. Ainsi, à compter de juillet 2016, les deux prestations aujourd’hui existantes, OPCRE et EPCE seront remplacées par un seul et unique outil, Actif Créa, qui a vocation à recentrer l’opérateur sur l’accompagnement en amont de la création d’entreprise. Dès que le projet de création aura été validé et qualifié, le demandeur d’emploi sera confié aux réseaux spécialisés ou à un prestataire pour bénéficier d’un accompagnement au fil de l’eau pour le montage concret de son projet. En se recentrant sur l’accompagnement en amont, Pôle emploi se fixe pour objectif le doublement du nombre de chômeurs accompagnés dans ce cadre, par rapport aux effectifs aujourd’hui suivis dans le cadre des deux outils existants, à savoir 35 000 personnes.

Alors que les deux prestations existantes – OPCRE et EPCE – ont représenté 7,5 millions d’euros en 2014, l’objectif de 70 000 demandeurs d’emploi accompagnés dans le cadre d’Actif Créa devrait mobiliser 14 millions d’euros en année pleine.

3. Le rôle des collectivités territoriales, et en particulier des régions

Dans son rapport d’évaluation des dispositifs de soutien à la création d’entreprises de décembre 2012 (7), la Cour des comptes note le manque de lisibilité du rôle joué par les collectivités territoriales dans la politique de soutien à la création d’entreprise, alors même que le développement économique constitue une compétence partagée depuis 1982 et que la région est devenue chef de file en la matière depuis 2004.

Si cette dernière participe, parfois même assez largement, au financement des réseaux d’accompagnement à la création d’entreprise sur le territoire, tout en développant des dispositifs spécifiques (financement d’aides directes, de formations, outils d’accompagnement, etc.), la Cour a conclu à l’impossibilité de restituer une vue d’ensemble de l’intervention des collectivités dans ce domaine, tant les situations sont diverses selon les régions considérées. A fortiori serait-il encore plus complexe d’obtenir une vision consolidée de la politique menée en la matière spécifiquement en faveur des demandeurs d’emploi.

Il s’agit pourtant d’un enjeu majeur, particulièrement dans les années à venir, de nombreux interlocuteurs entendus par la rapporteure pour avis ayant rappelé qu’à la faveur de la nouvelle carte régionale, le rôle des régions sur cette question mériterait d’être redéfini. La rapporteure pour avis regrette à cet égard de ne pas avoir pu entendre les représentants de l’Association des régions de France (ARF) à ce sujet.

II. UN BILAN PLUTÔT POSITIF. DES AXES PRIORITAIRES POUR L’AVENIR

Il convient avant tout de dissiper tout malentendu : la politique d’aide à la création d’entreprise par les demandeurs d’emploi ne saurait constituer la clé, ni même l’une des clés majeures dans la lutte contre le chômage de masse. Tel n’est évidemment pas l’objectif, comme s’accordent à le reconnaître la quasi-totalité des personnes auditionnées par la rapporteure pour avis. Pas plus n’est-il question de faire de chaque demandeur d’emploi un potentiel chef d’entreprise. En effet, comme l’ont souligné de nombreux interlocuteurs, créer une entreprise n’est pas à la portée de tout un chacun, et ce qui s’apparente à une liberté regagnée – par rapport au salariat considéré comme une position de dépendance – peut se traduire par une subordination économique et une position de sujétion encore plus forte, en particulier en matière de protection sociale.

Il serait en revanche tout aussi dommageable de passer à côté d’une mutation majeure de notre société, qui a sans doute été plus que jamais révélée par la mise en place du régime de l’autoentrepreneur : celle d’un véritable engouement pour la création de sa propre activité, qui se manifeste en particulier chez les jeunes. De ce point de vue, on ne peut que se féliciter de ce que ce nouveau paradigme ait été pleinement pris en compte dans le lancement du Plan « Tout pour l’emploi dans les TPE et les PME » présenté par le Premier ministre le 9 juin dernier.

A. UN BILAN PLUTÔT POSITIF, LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES

Une fois n’est pas coutume : la plupart des acteurs de la politique d’aide à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi sont globalement satisfaits de la manière dont celle-ci est mise en œuvre et la jugent plutôt efficace. Ils plaident pour des ajustements à la marge et pour l’engagement de réflexions plus approfondies sur certains aspects précis des dispositifs déployés dans ce domaine.

1. Des outils efficaces, dont il convient surtout de s’assurer de la bonne connaissance par les acteurs et les publics concernés

En premier lieu, il est important de dire qu’à l’occasion des auditions menées par la rapporteure pour avis, un véritable consensus s’est fait jour pour estimer qu’il n’y a pas lieu de créer de nouvel outil ou de modifier en profondeur les dispositifs existants d’aide à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi. Les différents acteurs estiment que ces dispositifs font leurs preuves et sont jugés plutôt efficaces par leurs bénéficiaires, qu’il s’agisse des trois grands dispositifs d’aides publiques que sont NACRE, l’ACCRE et l’ARCE ou encore de l’éventail des prêts d’honneur, micro-crédits et garanties mis en œuvre par les grands réseaux des plates-formes de financement, des garanties octroyées par la BPI, mais aussi des aides apportées par les régions – primes régionales ou fonds de prêts d’honneur des conseils régionaux –.

L’indicateur Taux de création et taux de pérennité à 3 ans des entreprises accompagnées dans le parcours NACRE fait apparaître des résultats contrastés. En effet, si le taux de création d’entreprises des personnes accompagnées est passé de 60,4 % en 2013 à 63 % en 2015, la pérennité des entreprises accompagnées est en baisse. 70,5 % d’entre elles ont encore une activité après 3 ans contre 79 % en 2013.

Il convient par ailleurs de s’assurer d’une meilleure connaissance des aides disponibles par les publics concernés. Ce rôle d’information est aujourd’hui joué par l’Agence pour la création d’entreprise (APCE), qui devrait en toute rigueur être absorbée à la faveur de la création de l’Agence de développement économique des territoires conformément aux annonces faites par le Président de la République en février dernier. Cette nouvelle agence a vocation à travailler en partenariat étroit avec les régions compte tenu des compétences attribuées à ces dernières par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) en matière de développement économique et en particulier d’aide à la création et au développement des entreprises. Elle aura plus particulièrement pour mission d’intervenir auprès des TPE et de se concentrer sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville et des espaces ruraux.

En matière d’information du public, et en particulier des demandeurs d’emploi, rappelons également le lancement par Pôle emploi en juillet dernier de la plate-forme de services digitaux « Emploi store » qui s’adresse à toute personne souhaitant évoluer professionnellement ou en recherche d’emploi : cette plate-forme aujourd’hui dotée de quatre rubriques – « Choisir un métier », « Se former », « Préparer sa candidature » et « Trouver un emploi » – devrait prochainement s’enrichir d’une cinquième rubrique spécifiquement dédiée à la création d’entreprise.

Enfin, un accompagnement satisfaisant des demandeurs d’emploi dans le processus de création d’une entreprise ne saurait se concevoir sans une formation adéquate des conseillers – principalement de Pôle emploi et des missions locales – et principaux acteurs de l’appui aux demandeurs d’emploi dans cette démarche : à cet égard, le site internet de l’APCE a développé un volet destiné aux professionnels de l’accompagnement.

2. La question du guichet unique et les enjeux de la décentralisation

On l’a vu, plusieurs dispositifs d’accompagnement et de financement coexistent : cette diversité se retrouve également chez les différents partenaires de l’aide à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi. Multiplicité des financeurs : Unédic, organismes de sécurité sociale, État, régions et autres collectivités territoriales, Caisse des dépôts et consignations, Banque publique d’investissement (BPI), si l’on se concentre sur les seuls financeurs publics. Et multiplicité des acteurs de l’accompagnement : Pôle emploi, missions locales, plates-formes de financement, organismes de formation, etc.

La question du foisonnement des acteurs de la politique d’aide à la création d’entreprise n’est pas nouvelle comme celle de la mise en place d’un « guichet unique ».

La plupart des personnes entendues ont toutefois estimé que la mise en place d’un tel guichet unique n’était pas envisageable, voire n’était in fine pas souhaitable, tant la création d’entreprise constitue une démarche à chaque fois très spécifique tant par le projet porté que par la personne qui le porte. Ces conclusions sont également celles de la Cour des comptes qui juge, dans son rapport publié en décembre 2012 sur les dispositifs de soutien à la création d’entreprises, que cette démarche serait « peu réaliste », tant les porteurs de projet ont des besoins différents en termes de soutien financier et humain. La rapporteure pour avis partage cette approche et préconise un renforcement des coopérations plutôt qu’un guichet unique.

Au-delà d’un unique « point d’entrée », force est toutefois de reconnaître les lacunes du pilotage de cette politique, qui n’est pas véritablement identifiée en tant que telle comme un axe majeur ni de la politique de développement économique ni de la politique de l’emploi. De ce point de vue, l’achèvement du processus de transfert aux régions de la politique de développement économique, en vertu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) constitue un véritable défi pour les régions, qui vont devenir chefs de file en matière de soutien à la création d’entreprise sur leur territoire et devront instituer une véritable gouvernance au niveau territorial de cette action. La mise en place d’un leadership régional devrait d’ailleurs contribuer à améliorer la lisibilité des interventions des différents acteurs au plan local ainsi que leur effort financier, mais aussi faciliter leur articulation. De nombreuses personnes auditionnées par la rapporteure pour avis attendent, parfois avec quelques craintes, ce mouvement de décentralisation qui devrait ainsi conduire à transférer aux régions la gestion du dispositif NACRE. Si les plates-formes locales de financement anticipent bien la signature de futures conventions de coopération pour la mise en œuvre de cet outil, d’autres acteurs craignent que le désengagement de l’État soit au contraire synonyme d’une plus grande hétérogénéité, les actions menées variant en fonction du degré d’investissement des régions.

3. Approfondir l’accompagnement

L’une des difficultés de la politique de soutien à la création d’entreprise, et en particulier lorsqu’il s’agit de publics demandeurs d’emploi, réside dans le degré et la durée de l’accompagnement qu’il est possible d’offrir. Il s’agit d’un gage important de réussite et de pérennité d’une entreprise : en effet, il ne suffit pas d’aider financièrement à monter un projet, et l’immatriculation d’une société n’est pas un point d’aboutissement. Comme l’a montré la Cour des comptes dans son rapport déjà cité, le taux de pérennité à trois ans des entreprises accompagnées par les réseaux – qui oscille, selon les plates-formes concernées, entre 72 et 89 %, à l’exception notable des publics particulièrement fragiles accompagnés par l’ADIE – est nettement supérieur à la moyenne nationale – qui est de l’ordre de 66 %.

À cet égard, les auditions menées par la rapporteure pour avis l’ont conduite à dresser deux constats.

En premier lieu, tous les dispositifs de soutien à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi ne sont pas aujourd’hui assortis d’un accompagnement. Ainsi, la rapporteure pour avis a pu constater que les réseaux associatifs le pratiquent systématiquement pour les prêts d’honneur et les garanties qu’ils octroient. De même, cet accompagnement est un volet indissociable de l’aide financière dans le cadre du dispositif NACRE, tout comme il constitue une prestation en tant que telle dans le cadre des actions mises en œuvre par Pôle emploi. En revanche, les deux principales aides financières que sont l’ARCE et l’ACCRE sont versées indépendamment de tout suivi du bénéficiaire pour le montage ou la concrétisation de son projet de création ou de reprise d’entreprise. Or, l’efficacité des moyens financiers mobilisés est souvent subordonnée à l’existence d’un tel accompagnement ; à tout le moins, l’évaluation de leur efficacité est-elle soumise à la possibilité d’opérer un suivi du bénéficiaire. Il conviendrait donc qu’un tel volet de suivi et d’accompagnement soit systématisé dès lors que des aides publiques sont versées. On ne peut que regretter de ce point de vue que la BPI n’ait absolument aucune remontée d’informations sur la réussite ou la pérennité des projets de création ou de reprise d’entreprise qu’elle finance.

En second lieu, l’efficacité des outils déployés en faveur de la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi dépend beaucoup de la durée de l’accompagnement offert. Si le dispositif NACRE prévoit bien un suivi de son bénéficiaire pendant les trois premières années de la vie de l’entreprise, de nombreux outils d’accompagnement ont tendance à se concentrer sur la phase « amont » de la création, autrement dit sur le montage du projet et jusqu’à la phase proprement dite d’installation de l’entreprise. Or, c’est bien après la création que les véritables difficultés apparaissent. Un accompagnement qui cesse au moment de la création en tant que telle de l’entreprise n’a guère de sens de ce point de vue. C’est bien au contraire un suivi « en aval » qu’il convient de privilégier. Lorsqu’il existe, un tel accompagnement se limite assez souvent à une aide à la gestion financière et comptable, alors que très souvent, les nouveaux créateurs se trouvent assez démunis face aux enjeux du développement commercial de leur entreprise ou encore des premières embauches. Un accompagnement ciblé sur les techniques commerciales et sur la gestion des ressources humaines serait donc plus que bénéfique dans la plupart des cas. C’est pourquoi la rapporteure pour avis ne peut que plaider en faveur d’un renforcement de l’accompagnement à la création, mais aussi, et peut-être surtout, au développement de l’entreprise.

B. LES ACTIONS PRIORITAIRES DU GOUVERNEMENT POUR FAVORISER LA CRÉATION D’ENTREPRISE PAR LES JEUNES ET LES DEMANDEURS D’EMPLOI

Présenté le 9 juin dernier par le Premier ministre, le plan « Tout pour l’emploi dans les TPE et les PME » comporte une mesure exclusivement dédiée au développement de l’entrepreneuriat des demandeurs d’emploi et des jeunes.

1. Les mesures en faveur du soutien à la création d’entreprise par des demandeurs d’emploi

S’agissant des demandeurs d’emploi, le Gouvernement s’est, dans le cadre de ce plan, fixé pour objectifs de doubler le nombre de demandeurs d’emploi accompagnés par Pôle emploi.

Comme on l’a vu, cette annonce s’est très rapidement traduite dans les faits, avec la décision prise par le conseil d’administration de Pôle emploi, à l’été 2015, de fusionner ses deux prestations d’accompagnement à la création d’entreprise au sein d’une seule et unique prestation pour porter le nombre de demandeurs d’emploi accompagnés de 35 000 à 70 000. L’offre de services digitaux de Pôle emploi a également vocation à être rapidement enrichie : outre l’intégration à l’Emploi, est également prévue la mise à disposition d’outils de mise en situation et de simulateurs d’aides. Enfin, une plus grande visibilité sera donnée aux offres de reprise d’entreprise par Pôle emploi afin de favoriser l’information des demandeurs d’emploi. La reprise d’entreprise est en effet un défi en soi : de nombreuses personnes auditionnées par la rapporteure pour avis ont insisté sur le gisement d’emplois qu’elle représente en France dans les années à venir, en particulier dans le secteur de l’artisanat.

S’agissant du dispositif NACRE, 10 millions d’euros supplémentaires ont été débloqués en gestion en cours d’année pour permettre le financement de 5 000 entrées supplémentaires dans le dispositif – contre 20 000 prévues initialement et une dotation de 25,1 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2015. Pour 2016, les crédits NACRE devraient représenter 26,36 millions d’euros en autorisations d’engagement et 23,1 millions d’euros en crédits de paiement pour 14 500 entrées dans le dispositif, soit un niveau inférieur à 2015. La rapporteure pour avis estime que la justification de cette baisse par une sous-exécution des crédits dans les dernières années n’est pas convaincante et qu’il faut au contraire veiller à plus grande information du public cible afin que le dispositif trouve sa pleine efficacité.

Enfin, en 2016, Pôle emploi et l’État se rapprocheront de chaque région pour proposer la mise en place d’un partenariat global en matière d’accompagnement à la création d’entreprise, afin de mieux articuler les offres de service à destination des créateurs et de préparer au mieux le transfert de NACRE aux régions qui doit être effectif au 1er janvier 2017.

2. Les actions en faveur des jeunes

S’agissant des jeunes, le plan « Tout pour l’emploi dans les TPE et les PME » prévoit de mettre l’accent sur les dispositifs de soutien à la création d’entreprise dans le cadre de la politique globale d’insertion professionnelle des jeunes. À cet égard, les groupements de créateurs devraient faire l’objet d’un appui renforcé.

Les groupements de créateurs

Né au sein de la mission locale de Sénart fin 1999, et associée ensuite avec l’institut universitaire technologique (IUT) de Sénart / Fontainebleau / Université Paris Est Créteil et la Boutique de gestion (BGE) de Paris Île-de-France, le dispositif de groupement de créateurs a permis la mise en place d’un diplôme d’Université de créateur d’activité (DUCA).

L’accompagnement proposé vise principalement les jeunes déscolarisés, mais aussi les demandeurs d’emploi, les habitants des quartiers prioritaires, les bénéficiaires de minima sociaux, avec un niveau de formation infra IV.

Aujourd’hui, une quinzaine de missions locales et autres structures d’accompagnement socio-professionnel ont développé le dispositif, dont 8 en Île-de-France.

Le groupement de créateurs consiste en premier lieu en un espace d’accueil et d’écoute : il propose une première phase d’accompagnement de deux à six mois en moyenne, l’émergence, qui permet de passer d’une idée à un avant-projet formalisé. La deuxième phase, de concrétisation de ce projet, permet aux candidats de participer à la formation au DUCA, fruit de la collaboration entre un acteur de l’accompagnement socio-professionnel, une université (fréquemment, un IUT), et un organisme de conseil à la création d’entreprise.

En 2014, un peu plus de 800 personnes ont été accompagnées en phase d’émergence et 160 personnes en formation DUCA, dont 55 % de jeunes de moins de 26 ans, 44 % habitant dans des quartiers prioritaires et 40 % ayant arrêté leurs études avant la terminale (dont 80 % ont au plus un niveau terminale).

À un an, les personnes passées par ce dispositif sont 40 % à être en emploi, et 25 % à avoir créé leur activité.

Le plan prévoit également une discussion avec les missions locales et les régions pour permettre la généralisation de la mise en place d’un référent création/ reprise d’entreprise ou d’un programme d’appui dédié dans chaque mission locale.

Le plan PEPITE

Pour accroître sa compétitivité, la France a besoin de se différencier sur un marché de plus en plus globalisé. Cette différenciation passe par le développement de nouvelles activités, de nouvelles entreprises, par l’innovation au sens large permettant d’accroître la compétitivité hors coût et de gagner des marchés, notamment à l’export.

Les jeunes ont un rôle majeur à jouer pour relever ce défi car ils disposent de précieux atouts : plus grande familiarité avec les nouvelles technologies, habitude de travail collaboratif, ouverture à l’international, pratique des langues étrangères… Dans un contexte où près de 1,9 million de jeunes de 15 à 29 ans ne sont ni en emploi, ni en formation, il est apparu qu’il était nécessaire de les aider à mieux exploiter leur potentiel, notamment en créant leur entreprise.

Les travaux menés lors des Assises de l’Entrepreneuriat qui se sont tenus au printemps 2013, ainsi que le Plan « une nouvelle donne pour l’innovation » ont souligné la nécessité de changer d’échelle dans ce domaine en menant des actions de grande ampleur.

C’est dans ce contexte qu’est né le Pôle Étudiants Pour l’Innovation, le Transfert et l’Entrepreneuriat (PEPITE) lancé en octobre 2013 par le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et la Caisse des dépôts et des Consignations.

Les dispositifs d’accompagnement pour l’entrepreneuriat étudiant sont portés par un Pôle étudiant pour l’innovation, le transfert et l’entrepreneuriat sur chaque site d’enseignement supérieur et recherche. L’objectif étant la généralisation des formations à l’entrepreneuriat et à l’innovation pour les étudiants de toutes les filières et tous les cursus. Il est également créé un statut national « Étudiant-entrepreneur » pour les porteurs de projets et enfin un prix PEPITE – Tremplin.

Le premier appel à projets a été clôturé le 29 janvier 2014. Le jury a proposé de labelliser et financer 29 pôles PEPITE (1 par région, 2 en Provence-Alpes-Côte d’Azur et en Rhône-Alpes et 7 en Île de France). Dans le cadre d’un protocole État/CDC, les conventions ont été signées avec les responsables des pôles.

Pour la première année, les pôles ont reçu 923 candidatures et en ont retenu 645. Les projets ont concerné aussi bien l’économie classique que l’économie sociale et solidaire majoritairement dans le numérique et les nouvelles technologies mais également dans les services à la personne et les métiers de bouche. Pour l’année deuxième année, 1 003 dossiers ont été reçus à ce jour. Le taux de féminisation est en revanche insuffisant puisqu’il s’élève à 20,2 % des porteurs de projets contre 30 % dans l’économie classique.

Pour atteindre sa pleine efficacité, plusieurs freins méritent d’être levés notamment :

– le statut juridique des étudiants et ses limites face à des obligations sociales et fiscales : un autoentrepreneur de moins de 28 ans avec une couverture sociale étudiant devra cotiser au titre du RSI s’il crée une SARL même si son activité n’a pas démarré. Il serait nécessaire de prévoir un régime d’exonération au moins pour la première année ;

– le même étudiant de moins de 28 ans devrait pouvoir avoir accès l’ACCRE ;

– un étudiant auto-entrepreneur peut se voir supprimer ses allocations logement (APL) ou le RSA, s’il en est bénéficiaire, même s’il tire peu ou pas de revenus de ses activités.

En définitive, un étudiant-entrepreneur est d’abord un étudiant et doit pouvoir bénéficier au moins au début de son activité de l’ensemble de ses droits afin de lui permettre de lancer son projet en toute sécurité.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

EXAMEN DES CRÉDITS

À l’issue de l’audition, en commission élargie, de Mme Myriam El Khomri, ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social (8), la Commission des affaires sociales examine, pour avis, les crédits pour 2016 de la mission « Travail et emploi » sur les rapports de Mme Chaynesse Khirouni (Emploi), de M. Francis Vercamer (Travail), et de M. Bernard Perrut (Compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage »).

Mme la présidente Catherine Lemorton. Mes chers collègues la commission des affaires sociales a six amendements à examiner.

La Commission est saisie de l’amendement II-AS 8 de la rapporteure pour avis, Mme Chaynesse Khirouni.

Mme Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis. Il s’agit du Fonds de cohésion sociale qui a été créé par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Il a pour objet de garantir à des fins sociales des prêts à des personnes physiques ou morales, et des prêts à des demandeurs d’emploi ou titulaire de minimas sociaux créant leur entreprise. Le budget prévoit une diminution de ces crédits, or cette diminution du Fonds entrainerait une contraction des prêts pour les publics qui en ont le plus besoin ; je pense notamment aux publics qui accèdent aux microcrédits professionnels et sociaux. Cet amendement propose donc d’abonder l’action 3 « Développement de l’emploi » du programme 103 de 3,4 millions d’euros en AE et en CP, et de diminuer de 3,4 millions d’euros en AE et en CP les crédits de l’action 2 « Amélioration de l’efficacité du service public de l’emploi » du programme 102 concernant les contrats uniques d’insertion.

La Commission adopte l’amendement II-AS 8.

Puis elle examine l’amendement II-AS 9 de la rapporteure pour avis, Mme Chaynesse Khirouni.

Mme Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis. Il s’agit des dispositifs locaux d’accompagnement (DLA). Ce budget 2016 prévoit une baisse des financements de 0,84 million d’euros. J’ai rappelé l’efficacité des DLA dans l’appui aux structures aux associations de l’économie sociale et solidaire, leur permettant une plus grande professionnalisation. Je considère que l’État ne doit pas donner un signe de désengagement. Les propos de la ministre m’ont plutôt rassuré. Je propose en parallèle de diminuer de 0,84 million d’euros en AE et en CP les crédits de l’action 2 « Amélioration de l’efficacité du service public de l’emploi » du programme 102 concernant les contrats uniques d’insertion dans le secteur marchand.

La Commission adopte l’amendement II-AS 9.

La Commission examine ensuite l’amendement II-AS 1 défendu par M. Jacquat.

M. Denis Jacquat. Défendu.

Mme Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement II-AS 1.

Elle examine maintenant l’amendement II-AS 4 du rapporteur pour avis, M. Francis Vercamer.

M. Francis Vercamer, rapporteur pour avis. C’est un amendement qui vise à ré-abonder les crédits des maisons de l’emploi de 13 millions d’euros, c’est-à-dire revenir au niveau de 2015, de façon à ce que les maisons de l’emploi puissent continuer à œuvrer sur les territoires. J’ai écouté attentivement Mme la ministre qui a rappelé un certain nombre d’orientations des maisons de l’emploi. Elle a indiqué qu’elles avaient encore leur place dans notre paysage de l’emploi, notamment sur l’ingénierie du développement de l’emploi, sur l’insertion, sur la création d’entreprise, sur la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences (GPEC). C’est plus que l’année dernière, puisque le ministre, l’année dernière, avait indiqué que c’était seulement sur la GEPCT que les maisons de l’emploi devaient intervenir. La ministre a même augmenté le cahier des charges, donc il me parait important de revenir, au minimum, aux crédits budgétaires de l’année 2015.

Mme Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis. J’ai eu l’occasion de m’exprimer lors de la baisse des crédits aux maisons de l’emploi, et les collègues de la Commission partagent évidemment la nécessité de mieux structurer et de coordonner les politiques de l’emploi. Nous sommes en discussion avec le Gouvernement pour abonder ou en tous cas revoir à la hausse les financements des crédits des maisons de l’emploi. Je propose que nous poursuivions la discussion avec le Gouvernement pour que, lors de la séance dans l’hémicycle vendredi prochain, nous puissions arriver avec, je l’espère en tous cas, un avis favorable du Gouvernement. Mais les discussions sont en cours, donc pour le moment je vous demande M. Vercamer de retirer votre amendement, sinon je proposerais un avis défavorable.

M. Francis Vercamer, rapporteur pour avis. Compte-tenu des propos de Mme la rapporteure, je vais retirer mon amendement, en espérant bien sûr avoir satisfaction en séance.

L’amendement II-AS 4 est retiré.

La Commission examine ensuite les amendements II-AS 6 et II-AS 7 défendu par M. Jean-Patrick Gille.

M. Jean-Patrick Gille. L’amendement II-AS 6 concerne les missions locales sur l’accompagnement des emplois d’avenir. Tout le monde s’est félicité du travail des missions locales, l’heure est un peu maintenant aux preuves d’amour mais, sur les emplois d’avenir, il y a quand même des crédits qui ont baissé : ils étaient de 45 millions sur l’accompagnement en 2014, 30 millions l’an passé, 15 millions en 2016, alors que l’on arrive à la fin des premiers contrats. Le suivi est très important pour voir comment va se faire la sortie des contrats. La programmation est plus faible cette année néanmoins. Je propose donc de rétablir les crédits à la hauteur de l’année dernière.

L’amendement II-AS 7 porte sur la dotation globale qui concerne les missions locales, qui n’a pas été réévaluée depuis un certain temps. Là aussi, tout le monde s’est félicité de l’action des missions locales, mais vous avez bien vu que finalement leurs crédits baissent, c’est assez curieux. J’ai entendu la ministre dire qu’il faut les conforter, mais pour le moment les crédits missions locales, la dotation globale et ce qui vient pour le dispositif emploi d’avenir est en baisse, donc globalement ça baisse. Vous me direz, il y a éventuellement la garantie jeune, mais qui ne compense pas cette baisse et qui de surcroît demande des moyens supplémentaires. La garantie jeune, c’est à la fois un accompagnement très renforcé et même des séquences collectives. Ça nécessite à la fois des recrutements de personnel et même aussi de trouver des locaux nouveaux, parce qu’il n’y a pas que de l’accompagnement, il y a aussi des périodes de six semaines au démarrage du dispositif ; toutes les missions locales qui se lancent dans cette expérimentation, qui va être généralisée comme on l’a dit, ont quand même des besoins de moyens supplémentaires. Voilà le paradoxe dans lequel on est, à la fois tout le monde dit « c’est très bien, il faut faire plus », et en même temps on baisse un peu les crédits. Il faut me dire comment on sort de cela.

Mme Chaynesse Khirouni, rapporteure pour avis. Il y a effectivement deux sujets : une partie des dotations locales qui concerne le fonctionnement, pour laquelle les budgets sont maintenus à hauteur de la loi de finances 2015, donc à près de 189 millions d’euros, et une baisse sur les crédits d’accompagnement. C’est vrai que les missions locales se sont vu confier un certain nombre de dispositifs – la garantie jeune, les emplois d’avenir –, qui font d’elles des acteurs essentiels de la politique de l’emploi, donc il semble nécessaire de renforcer leurs moyens. La question qui est posée aujourd’hui est de savoir si les crédits doivent être versés à l’accompagnement des dispositifs ou au fonctionnement direct des missions locales. Nous sommes en discussion avec le Gouvernement sur cette question. Je vous propose, M. Gille, de retirer vos amendements afin que nous puissions retravailler cette question pour avoir une réponse en séance publique, sinon j’émettrai un avis défavorable.

M. Jean-Patrick Gille. J’entends bien la réponse de Mme la rapporteure, qui ne me satisfait pas tout à fait ; en même temps je reconnais que l’on est dans une discussion avec elle, avec le Gouvernement. Je proposerai une sorte de jugement de Salomon, c’est-à-dire que je proposerai bien volontiers à mes collègues que l’on adopte un des deux amendements, ce qui serait une manière d’expliquer au Gouvernement qu’il ne peut pas uniquement nous bercer de belles paroles, mais qu’il faut avancer sur le sujet. Je vous proposerais bien d’adopter de manière constructive l’amendement de 12 millions, et de retirer celui sur les emplois d’avenir.

L’amendement II-AS 6 est retiré et la Commission rejette l’amendement II-AS 7.

La Commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Travail et emploi », tels qu’ils figurent à l’état B annexé à l’article 24 du présent projet de loi.

ANNEXE
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(par ordre chronologique)

Ø Table ronde syndicats patronaux :

– Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME) – M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales

– Union professionnelle artisanale (UPA) – M. Pierre Burban, secrétaire général, et Mme Caroline Duc, conseiller technique

Ø BPI France (*) – M. Pascal Lagarde, directeur exécutif, direction International, stratégie, études et développement, et M. Jean-Baptiste Marin-Lamellet, responsable des relations institutionnelles

Ø Table ronde réseaux de plates-formes de financement :

– Association pour le droit à l’initiative économique (ADIE) – Mme Catherine Barbaroux, présidente

– BGE, réseau national d’appui aux entrepreneurs – Mme Sophie Jalabert, déléguée générale, Mme Valérie Capdepon, responsable pôle développement, et Mme Danielle Desguées, directrice BGE PaRIF

– France active – M. Denis Dementon, directeur général

– Initiative France – M. Louis Schweitzer, président directeur général, et Mme Bernadette Sozet, déléguée générale

Ø Table ronde syndicats de salariés :

– Confédération française démocratique du travail (CFDT) (*) – M. Philippe Couteux, secrétaire confédéral

– Confédération française de l’encadrement – Confédération générale des cadres (CFE-CGC) – M. Alain Giffard, secrétaire national en charge de l’économie et de l’industrie, et M. Franck Mikula, secrétaire national en charge de l’emploi et de la formation professionnelle

– Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC) – M. Joseph Thouvenel, vice-président en charge du dossier emploi, et M. Michel Charbonnier, conseiller

– Confédération générale du travail (CGT) – M. Eric Aubin, membre de la direction confédérale, et M. Denis Gravouil, membre de la direction confédérale

– Force Ouvrière (CGT-FO) – M. David Deloye, technicien sur les questions d’assurance chômage

– Fédération des associations générales étudiantes (FAGE) – M. Alexandre Leroy, président

– Union nationale des étudiants de France (UNEF) – M. Martin Bontemps, vice-président.

Ø Table ronde associations de quartier :

– Collectif ACLEFEU – M. Daouadji Gilali Mekki, président

– Nos quartiers ont du talent (NQT) – M. Éric Malenfer, membre du bureau de l’association (trésorier), président de l’entreprise Gexpertise, et Mme Joëlle Travers, jeune chef d’entreprise, fondatrice de Myse, ayant été accompagnée par l’association

Ø UNEDIC –  M. Vincent Destival, directeur général, et M. Pierre Cavard, directeur des études et analyses

Ø Confédération générale des SCOP – Mme Patricia Lexcellent, déléguée générale

Ø Pôle emploi – M. Thomas Cazenave, directeur général adjoint

Ø Agence pour la création d’entreprise (APCE) – M. Alain Belais, directeur général, Mme Laurence Piganeau, directrice de l’expertise et de la production, et Mme Virginie Dantard, responsable des partenariats

Ø AFPA - M. Yves Barou, président et M. Christophe Donon, directeur de la stratégie

Ø Association Financement Participatif France – M. André Jaunay, vice-président, représentant de l’écosystème et spécialisé dans les animations territoriales, M. François Carbone, administrateur et fondateur de la plateforme d’investissement Anaxago, et Mme Florence de Maupeou, coordinatrice générale

Ø Union nationale des missions locales (UNML) – M. Serge Kroichvili, délégué général

Ø Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social –Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) – M. Hugues de Balathier, délégué général par intérim, Mme Marianne Kermoal-Berthomé, sous-directrice financement et modernisation, M. Nicolas Thierse, adjoint au sous-directeur financement et modernisation, et Mme Sylvie Dubois, chef de mission ingénierie de l’emploi

Ø Mme Mathilde Tournier, conseillère budgétaire, M. Pierre-André Imbert, directeur de cabinet, et Mme Annabelle Barral-Guilbert, chargée de mission au cabinet de Myriam El Khomri, ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social

Ø Réseau PEPITE – Mme Sophie Bentata, chargée d’animation et de coordination pour l’entrepreneuriat

Ø Alliance Villes Emploi – M. Michel Bernard, Président de la Maison de l’Emploi Corbeil-Essonnes/Évry, M. Pascal Bolo, Président de la Maison de l’Emploi de la Métropole Nantaise, M. Jacques Florentin, Président de la Maison Territoriale pour l’Emploi et la Formation du Val de Lorraine, Mme Marie-Pierre Establie d’Argence, Déléguée Générale de l’Alliance Villes Emploi.

(*) Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

© Assemblée nationale

1 () Loi n° 2014–288 relatives à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

2 () INSEE Première n° 1487 : « Créateurs d’entreprises : avec l’auto-entreprenariat, de nouveau profils », février 2014. Cette proportion a légèrement diminué au cours de l’année 2015, les créations d’entreprise sous forme d’autoentreprise représentant entre 46 et 47 % depuis le mois de mai 2015.

3 () La création d’activité dans les quartiers prioritaires – actions et partenariat de l’ACSé

4 () Le Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d’entreprise (NACRE). Autour de 18 000 nouveaux projets accompagnés par an, DARES Analyses n° 052, juillet 2015.

5 () « Les bénéficiaires de l’ARCE en 2011 », Éclairages. Études et analyses n° 8, janvier 2014.

6 () Depuis 2012, la tendance est en revanche baissière, avec une moyenne de l’ordre de 55 000 à 60 000 entrées chaque année dans le dispositif pour un coût moyen de l’ordre de 700 à 800 millions d’euros par an.

7 () Cour des comptes, Communication au président de l’Assemblée nationale pour le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC). Rapport d’évaluation : Les dispositifs de soutien à la création d’entreprises, décembre 2012.

8 () Cf. compte-rendu de la commission élargie :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2016/commissions_elargies/cr/