L’audition débute à dix-sept heures vingt-cinq.
M. le président Alain Bocquet. La direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports est la cheville ouvrière des politiques publiques qui organisent et soutiennent la vie des associations au niveau de l’administration centrale. Elle anime également les autres services de l’État intervenant dans ce domaine, et joue un rôle particulier en matière de relations avec les associations de l’éducation populaire.
La DJEPVA s’est récemment trouvée au cœur des travaux relatifs au projet de loi sur l’économie sociale et solidaire (ESS) : même si le champ des associations ne recoupe pas exactement celui de l’ESS, les deux sujets ne sont pas totalement disjoints. Votre expertise, Monsieur le directeur, est donc précieuse pour notre commission, qui doit s’attacher à cerner les difficultés récentes ou anciennes du monde associatif, avant de proposer des réponses concrètes.
Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, je vous demande de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.
(M. Jean-Benoît Dujol prête serment)
M. Jean-Benoît Dujol, directeur de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA). Aux termes des décrets régissant son fonctionnement, la DJEPVA est chargée de concevoir sur le plan interministériel les politiques publiques relatives au monde associatif. Elle possède à ce titre un champ d’expertise à la fois sectoriel – pour ce qui est des associations possédant l’agrément « jeunesse et éducation populaire » – et général. En lien avec le ministère de l’intérieur, nous avons beaucoup travaillé sur les différentes mesures de la loi sur l’ESS, dont la discussion parlementaire a considérablement enrichi le volet « vie associative ». Vous avez raison de souligner, monsieur le président, que le monde associatif est une composante essentielle de l’ESS – les mutuelles et les fondations, pour importantes qu’elles soient, occupant une place bien moindre tant par leur nombre que par leurs effectifs.
En ce qui concerne les financements et leurs fluctuations, je partage en grande partie l’analyse de Mme Tchernonog, chargée de recherche au CNRS, que vous avez auditionnée précédemment. Tout d’abord, les financements publics sont contraints : même si l’on constate une légère hausse de leur volume en valeur absolue – plus de 42 milliards d’euros en 2011 contre 39,8 milliards d’euros en 2005 –, leur part est passée de 51,4 % à 49,6 % durant la même période. Pour ce qui est de la part de l’État, on ne peut parler d’un désengagement, puisqu’il a continué à financer les associations à hauteur de 9 milliards d’euros environ entre 2005 et 2011 ; cependant, les évolutions institutionnelles que nous connaissons, marquées notamment par un mouvement de décentralisation, ont entraîné une modification de la répartition du financement entre les différents acteurs publics, les collectivités locales devenant progressivement des partenaires essentiels du monde associatif.
Parallèlement, le financement privé prend une importance croissante, ce qui a amené certains analystes à évoquer une « privatisation » du financement des associations. Si ce terme semble exagéré compte tenu du fait que la part du financement public se maintient aux environs de 50 %, il convient de noter que, les dons et les cotisations restant relativement stables, les associations sont amenées à augmenter le montant des prestations facturées à leurs usagers. Outre que cette pratique est susceptible de constituer un facteur de fragilité pour elles, elle suscite des interrogations en termes de préservation de la solidarité et de l’intérêt général, car on peut imaginer qu’elle les incite à sélectionner le public auquel elles s’adressent, ce qui va à l’encontre des objectifs de solidarité qu’elles sont censées poursuivre – cela dit, il ne s’agit pas là d’une tendance massive.
Plus significative est la question de l’évolution des financements publics. Les statistiques font en effet apparaître une montée en charge de la commande publique au détriment de la subvention. Les deux modes de financement sont aujourd’hui quasiment à parité, mais la répartition est très hétérogène en fonction des secteurs concernés : si la commande publique est majoritaire – de l’ordre des deux tiers – dans le secteur sanitaire et social, le rapport est inverse dans d’autres secteurs, tel celui des loisirs et de la culture. Or les incidences du mode de financement ne s’arrêtent pas au plan comptable : une association financée par la commande publique n’a pas le même type de relations avec son donneur d’ordre, ni les mêmes prérogatives en ce qui concerne la définition de son action, qu’une association financée au moyen de subventions. La différence essentielle entre les deux modes de financement réside bien dans l’initiative de la définition du service à rendre, qui revient à la collectivité ou à l’État quand une commande publique est passée, tandis que l’association conserve la maîtrise du projet qu’elle a décidé – guidée par l’intérêt général, dans le cadre du débat démocratique – de mener à bien.
Le choix du mode de financement n’est pas toujours dicté par des contraintes réglementaires. Soucieuses de sécurité juridique, les collectivités locales préfèrent recourir à la commande publique alors que ce n’est pas toujours nécessaire, comme la DJEPVA est souvent amenée à le leur rappeler. L’un des objets de la charte d’engagements réciproques signée en février dernier par le mouvement associatif et l’État était d’apporter des clarifications sur ce point, en redéfinissant les notions de commande publique et de marché, et en rappelant la possibilité de recourir, dans la majorité des cas, à une subvention pluriannuelle. La précédente charte, qui datait de 2001, année du centenaire de la loi sur les associations, était tombée dans une relative désuétude. L’une des principales innovations de la charte de 2014 est d’inclure les collectivités locales, qui se trouvent désormais placées au cœur du financement des associations.
L’emploi associatif, qui représente environ 10 % de l’emploi privé, subit avec retard les répercussions de la conjoncture économique. Cela s’explique notamment par la nature de son financement – le financement public s’est maintenu plus longtemps que la demande privée s’adressant aux entreprises à but lucratif – et par la mise en place de politiques contracycliques, sous la forme d’emplois aidés dont les associations sont les principales bénéficiaires. Cela dit, on assiste aujourd’hui à un repli, voire à un décrochage en matière d’emplois associatifs, qui montre les limites de ses facultés de résilience.
L’autre pilier de la ressource humaine du monde associatif est le bénévolat, qui joue un rôle majeur dans le fonctionnement des associations, non seulement en tant que ressource d’appoint, mais aussi comme facteur essentiel de vivacité démocratique et témoin de l’importance de la notion d’engagement. On compte 13 millions de bénévoles, ce qui représente près d’un actif sur deux : dans la période de crise économique et sociale que nous traversons, ce chiffre montre la grande capacité de mobilisation de nos compatriotes, d’autant que le nombre d’interventions bénévoles s’est accru de 12 % depuis 2010. Cette progression est due en grande partie aux classes d’âge les plus jeunes, ce qui est encourageant en termes de renouvellement des bénévoles – étant toutefois précisé que, si les jeunes bénévoles sont prompts à s’engager de manière ponctuelle, directement auprès des usagers, dans un projet associatif, ils rechignent souvent à prendre des responsabilités associatives de nature statutaire, c’est-à-dire à plus long terme.
L’étude des statistiques du service civique – un dispositif qui monte en charge de manière dynamique – confirme la présence d’une importante réserve de bénévoles en France, soutenue par un attachement certain à l’idée d’engagement. Dans ce domaine, le Président de la République et le Premier ministre ont fait part de leur volonté de voir passer le nombre de volontaires du dispositif de 35 000 à 100 000. Ayant créé et dirigé l’agence du service civique qui accueillait à l’origine 6 000 volontaires, je suis bien placé pour mesurer l’ampleur des progrès accomplis en la matière depuis 2010.
Mme Françoise Dumas, rapporteure. Par quels moyens pourrions-nous inciter les jeunes bénévoles du service civique à s’engager de manière plus durable, afin de permettre aux associations de réduire leurs coûts et de pérenniser leur existence ? Faut-il pour cela les doter d’un statut particulier ?
M. Jean-Louis Bricout. Vous avez évoqué les difficultés auxquelles sont confrontées les associations pour renouveler leurs instances dirigeantes. Le développement des nouvelles technologies et des réseaux sociaux vous paraît-il de nature à influencer l’attitude des jeunes à l’égard des associations ? Pour ceux qui adhèrent déjà à la vie associative, comment les accompagner et leur permettre de prendre leurs responsabilités au sein des instances dirigeantes ?
M. Régis Juanico. Comme vous l’avez dit, la représentation nationale a voté une importante loi relative à l’économie sociale et solidaire, qui comprend un volet associatif significatif, sous la forme d’une quinzaine de mesures destinées à favoriser la vie associative par le biais d’une sécurisation juridique et financière ou d’une plus grande reconnaissance de l’engagement associatif et du bénévolat. Alors que nous entrons dans la phase de rédaction des décrets d’application de cette loi, pouvez-vous nous dire où en est le travail de mise en œuvre de ces dispositions très attendues par les associations ?
Par ailleurs, en ce qui concerne le chantier de la simplification administrative ouvert par la loi, le Gouvernement a décidé de proposer au Parlement une disposition d’habilitation à adopter certaines mesures par ordonnance, et a pour cela confié une mission préparatoire à notre collègue Yves Blein. Pouvez-vous nous indiquer quelles pistes vous envisagez en la matière ?
Lors de l’examen de la loi relative à l’ESS, l’Assemblée nationale et le Sénat n’ont pu s’accorder sur deux points : la pré-majorité associative et la proposition consistant à relever le seuil de lucrativité des associations. Bercy a préféré temporiser plutôt que de réserver une suite favorable aux amendements que j’avais présentés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative et qui visaient à revaloriser ces seuils demeurés inchangés depuis 2002. Pouvez-vous nous faire part de votre position sur ces deux questions qui devraient être à nouveau débattues prochainement ?
M. Jean-Luc Bleunven. Les collectivités locales, dites-vous, sont souvent tentées de privilégier la sécurité juridique. Mais ne peut-on penser que toute relation entre une collectivité et une association comporte une certaine part de risque, et que les mesures visant à protéger les collectivités se font au détriment des associations, qui prennent également des risques ? Ne faut-il pas rappeler aux collectivités locales que la préservation de la dynamique sociale et territoriale nécessite une intervention de l’État en direction du monde associatif ?
M. le président Alain Bocquet. Les emplois d’avenir sont, à quelques exceptions près, des emplois sans qualification. Doit-on, de ce fait, considérer qu’ils ne sont pas adaptés au monde associatif qui, a fortiori durant la période de crise que nous connaissons, ne paraît pas disposer des capacités, notamment du temps nécessaire, à la prise en charge de la formation des jeunes ?
M. Jean-Benoît Dujol. Je répondrai d’abord à la question portant sur le bénévolat et sur la difficulté qu’il y a à transformer un bénévole en responsable associatif. On évoque fréquemment l’idée d’un véritable statut du bénévole comportant des protections sociales qui pourraient aller jusqu’à l’attribution de droits à retraite. Une telle orientation, qui ne me semble pas correspondre au souhait du Gouvernement, n’est pas non plus soutenue par la DJEPVA, qui privilégie une logique de promotion, de reconnaissance et d’incitation, plutôt qu’une logique statutaire. Il nous semble en effet que l’idée d’un statut du bénévole, comportant des acquis calqués sur ceux du monde salarié, est tout à fait contradictoire avec celle d’engagement désintéressé, et qu’il vaut mieux fidéliser les bénévoles par la formation, en recourant pour cela au Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) qui, abondé par l’État et les régions, met en œuvre chaque année 11 millions d’euros au profit de la formation des bénévoles, ce qui complète de façon substantielle les ressources dont disposent les associations dans le cadre des conventions pluriannuelles d’objectifs (CPO). Un bénévole mieux formé sera plus à l’aise dans son action au sein de l’association et aura donc tendance à pérenniser son engagement.
Une autre piste, débattue dans le cadre de la loi sur l’ESS, est celle du congé d’engagement bénévole, qui permettrait de favoriser l’engagement des responsables associatifs exerçant une activité salariée. Le Gouvernement doit remettre au Parlement, dans les mois qui viennent, un rapport sur ce thème, l’objectif recherché étant de mettre au point une formule suffisamment attractive pour susciter les vocations d’engagement bénévole, sans toutefois perturber la vie des entreprises concernées. La principale question qui se pose au sujet de ce congé d’engagement bénévole est de savoir s’il faut le réserver à l’exercice de responsabilités statutaires, ou s’il peut concerner toute activité bénévole à partir d’un certain seuil d’intensité. Nous considérons que, en permettant que ce congé puisse être pris pour permettre à un bénévole de participer à des activités d’un faible niveau d’implication – par exemple assemblées générales ou réunions –, nous passerions à côté de l’objectif essentiel de la mesure envisagée, à savoir favoriser la prise de responsabilités statutaires. Cela dit, il doit être possible de trouver une solution équilibrée en termes de jours de congé et d’indemnisation – que celle-ci soit obligatoire, facultative, à l’initiative de l’entreprise ou non, éventuellement abondée par le compte épargne-temps du salarié, sans toutefois aller jusqu’à instaurer une indemnité journalière du bénévole, qui ne nous paraît pas souhaitable – et d’une efficacité satisfaisante en termes d’attractivité.
Avec le service civique, nous sommes tout à fait dans l’esprit de l’engagement volontaire et bénévole propre aux associations. Cela permet aux jeunes de rencontrer un monde associatif qu’ils ne connaissent pas toujours et, s’ils le souhaitent, de prolonger une première expérience de volontariat par d’autres formes d’engagement bénévole tout au long de leur vie. Il existe d’autres modalités de reconnaissance du bénévolat : je pense notamment à la médaille de la jeunesse et des sports, récemment réformée pour devenir la médaille de la jeunesse, des sports et de l’engagement associatif, et dont le domaine a été élargi à la valorisation de tout engagement bénévole en faveur de l’intérêt général. Pour conclure sur ce point, j’insisterai à nouveau sur l’importance du bénévolat, qui constitue l’un des piliers de la ressource humaine des associations, ainsi que l’une des conditions de leur fonctionnement démocratique du fait de l’intervention de personnes autres que des salariés, qui évite une trop grande institutionnalisation.
Le développement des nouvelles technologies peut effectivement contribuer à favoriser le recrutement au sein des associations. J’y vois d’abord un instrument permettant aux associations de se faire connaître, notamment au moyen des réseaux sociaux : ainsi le recrutement pour le service civique se fait-il intégralement par le biais d’un site internet et par l’animation d’une communauté assurée à la fois par l’agence et par les principaux organismes recruteurs. Les nouvelles technologies permettent également aux associations de se procurer des ressources financières alternatives, même si cet aspect reste encore relativement marginal pour le moment : ainsi, c’est par le crowdfunding associatif que la plate-forme HelloAsso – que nous soutenons au titre de l’opération « La France s’engage », initiative présidentielle lancée le 24 juin dernier – facilite, pour les associations, le recours à la générosité publique. Puisque je m’exprime devant le législateur, je souligne que ce nouveau mécanisme, qu’il convient d’encourager, nécessiterait sans doute d’être régulé, puisqu’il est actuellement régi par des lois votées avant qu’internet ne prenne l’importance qu’on lui connaît maintenant, et dont la lourdeur s’accorde mal avec la rapidité, pour ne pas dire l’immédiateté caractérisant les nouvelles technologies.
Pour ce qui est de la loi ESS, nous entrons dans une phase de programmation des textes, chaque ministère préparant actuellement la mise en œuvre des dispositions dont il est chargé – certaines étant confiées à la fois à Bercy et au ministère de l’intérieur. Pour sa part, la DJEPVA travaille à la fois sur un texte technique relatif aux fusions et cessions d’associations, et sur un autre relatif à l’application du Haut Conseil à la vie associative (HCVA), instance placée auprès du Premier ministre, mais dont le secrétariat et le fonctionnement relèvent de nos attributions. Notre objectif étant de permettre une entrée en vigueur de la loi dans les six mois suivant son adoption, nous ne devons pas perdre de temps pour achever la mise au point des textes d’application, attendus pour le début de l’année prochaine. Ce calendrier correspond à celui d’élaboration des ordonnances retenu par M. Blein, qui m’a auditionné dans le cadre de la mission qui lui a été confiée – d’une visée assez large, puisqu’elle consiste à préparer la simplification par ordonnances de l’ensemble des relations entre le monde associatif et l’administration, ce qui peut concerner aussi bien l’accès aux subventions que les agréments et l’ensemble des procédures auxquelles peuvent être confrontées les associations.
Avec votre collègue, nous avons abordé la question du tronc commun d’agrément : il existe déjà une disposition législative sur ce point, mais elle est tombée en désuétude faute de parution des décrets d’application s’y rapportant. Le rapport de M. Blein sera l’occasion soit de relancer cette disposition si l’on considère qu’elle présente un intérêt suffisant, soit de proposer son abandon. Les travaux menés jusqu’à présent ont montré la grande diversité des agréments ministériels ainsi que les conditions très variables auxquelles ils répondent et les nombreux droits qu’ils peuvent conférer. Une seule association peut, de ce fait, être amenée à solliciter deux ou trois agréments distincts, ce qui entraîne l’ouverture d’autant de procédures – étant précisé par ailleurs que chaque agrément est soumis à des formalités de renouvellement, notamment en termes de périodicité, qui lui sont propres. L’idée d’un tronc commun d’agrément ayant trait, par exemple, au fonctionnement démocratique de l’association, et opposable aux différents départements ministériels, rendrait inutile la vérification de ce critère par chaque ministère concerné : comme le permet le programme « Dites-le nous une fois » mis en place pour simplifier les relations entre les entreprises et l’administration, il suffirait que cette vérification ait été faite une fois. En revanche, chaque département ministériel a bien vocation à vérifier que les actions conduites par une association dans tel ou tel domaine répondent à des critères spécifiques liés à son domaine de compétence. Il faut donc distinguer, dans l’agrément, les critères relevant de la structure de l’association de ceux relevant de l’action qu’elle mène, et procéder à une simplification en faisant un tronc commun des premiers.
Le système d’information en matière associative mériterait également d’être étudié afin d’être mieux connu qu’il ne l’est actuellement, car nous manquons de données et d’observations sur les associations, même si des travaux de longue haleine sont menés sur ce thème par le Conseil national de l’information statistique (CNIS) et l’INSEE. En tout état de cause, on peut s’interroger sur la gouvernance des systèmes d’information associatifs, notamment dans l’optique de la simplification de la vie des associations, qui soulève de nombreux sujets infralégislatifs. En matière de gestion, par exemple, les logiciels utilisés pour instruire les demandes de subventions sont très hétérogènes et imposent de lourdes contraintes aux associations, qui doivent refaire plusieurs fois la même déclaration. Dans le respect des logiques institutionnelles propres à chaque donneur d’ordre, donc à chaque personne morale octroyant une subvention, il serait bon que les différents intervenants s’accordent sur des principes communs, ce qui nécessiterait la mise en place d’une gouvernance dynamique des systèmes d’information afin de progresser en termes de qualité de service. Il existe aujourd’hui un portail associatif hébergé par la direction de l’information légale et administrative (DILA), qui permet de regrouper un certain nombre de démarches, mais je suis persuadé que nous pourrions encore avancer dans cette direction.
La pré-majorité associative, que nous avons soutenue, est un sujet délicat qui a suscité de nombreuses craintes lorsqu’il a été débattu au Sénat. Nous estimons pour notre part que ces inquiétudes ne sont pas justifiées : actuellement, il est fréquent que des mineurs adhèrent à des associations, et il serait bien dommage qu’une loi vienne limiter l’engagement des très jeunes gens au sein du monde associatif. Si certaines craintes – tel le risque de dérive sectaire ou d’endoctrinement religieux – sont légitimes, elles ne doivent pas empêcher un jeune d’adhérer à un club de football ou à n’importe quelle autre association sportive, et de devenir un véritable acteur du monde associatif. Si l’on a échoué jusqu’à présent à définir des critères de nature à écarter les risques évoqués, c’est peut-être parce que le contexte n’était pas favorable, et je pense qu’il faudra y parvenir d’une manière ou d’une autre, car l’enjeu de la pré-majorité, qui n’est autre que le recrutement des futurs responsables associatifs, le justifie pleinement.
Le seuil de lucrativité, actuellement fixé à 60 000 euros, date de 2002. Le HCVA a mené une réflexion en vue d’une actualisation raisonnable de ce seuil, correspondant au moins à l’inflation, et le chiffre de 72 000 euros a été avancé – ce qui me semble correspondre à la proposition formulée par certains députés.
M. Régis Juanico. Oui, nous proposons une réévaluation qui se situerait entre 72 000 et 80 000 euros – sans doute à 77 000 euros.
M. Jean-Benoît Dujol. Nos propositions concordent donc. La principale difficulté technique, c’est l’absence d’une étude d’impact qui permettrait de déterminer le nombre d’associations concernées par une évolution qui aurait pour conséquence de faire sortir un certain nombre de structures de l’assiette de l’impôt, dans un contexte budgétaire fortement contraint. Des discussions avec Bercy sont en cours sur cette mesure qu’il nous semblerait logique de voir figurer dans le projet de loi de finances pour 2015 à la suite de l’adoption de la loi ESS.
Le message adressé aux collectivités locales en matière de recours à la subvention ou à la commande publique constitue un sujet d’actualité puisque, à la suite de la réforme des rythmes scolaires, de nombreuses collectivités locales sont en train de mettre en place une offre de service à l’intention des élèves et de leurs parents. Selon une idée communément répandue, le recours au marché public serait obligatoire pour faire appel aux services d’une association ; or, si cette procédure permet de bénéficier de certaines garanties, elle n’est pas obligatoire. Je veux rappeler que nous disposons d’autres outils, qu’il s’agisse de la charte d’engagements réciproques de février 2014 ou de la circulaire signée par François Fillon en janvier 2010, ayant pour objet d’établir une doctrine claire sur le champ respectif des subventions et des procédures de marché, qu’il conviendrait d’actualiser à la suite de l’adoption de la loi ESS.
En ce qui concerne les emplois d’avenir, vous avez évoqué un risque classique en matière d’intervention publique, celui de l’écrémage : alors qu’un dispositif a été conçu à l’intention de ceux qui en ont le plus besoin, il est en fait proposé à d’autres catégories de personnes – certes également confrontées à des difficultés, mais sans doute plus faciles à gérer. Le secteur « jeunesse et sports » dont nous avons la charge se caractérise par une dynamique très forte en matière d’emplois d’avenir, l’objectif de 15 000 emplois d’avenir dans ce secteur étant d’ores et déjà largement dépassé. Les associations sont très sollicitées pour les besoins en matière de formation dans un secteur possédant ses propres diplômes dans le domaine de l’animation et du sport et présentant un taux d’insertion assez élevé. Les emplois d’avenir ont donc vocation à déboucher, dans le secteur « jeunesse et sports », sur une formation professionnelle qualifiante et adaptée au marché de l’emploi. Des solutions existent : je pense notamment aux groupements d’employeurs, encore balbutiants dans notre secteur, mais qui paraissent de nature à permettre la mise en commun de ressources et, ainsi, de pérenniser des emplois répondant souvent à des besoins limités, donc à des emplois à temps partiel. Je voulais profiter de cette audition pour souligner le succès particulier du dispositif du groupement d’employeurs dans le secteur « jeunesse et sports ».
M. le président Alain Bocquet. Nous vous remercions pour votre contribution.
L’audition s’achève à dix-huit heures dix.
Membres présents ou excusés
Commission d’enquête chargée d’étudier les difficultés du monde associatif dans la période de crise actuelle, de proposer des réponses concrètes et d’avenir pour que les associations puissent assurer leurs missions, maintenir et développer les emplois liés à leurs activités, rayonner dans la vie locale et citoyenne et conforter le tissu social.
Réunion du 3 septembre 2014 à 17 h 25
Présents. – M. Jean-Pierre Allossery, M. Jean-Luc Bleunven, M. Alain Bocquet, M. Jean-Louis Bricout, M. Guillaume Chevrollier, Mme Françoise Dumas, M. Régis Juanico, Mme Bernadette Laclais, M. Jean-René Marsac, M. Frédéric Reiss, M. André Schneider.
Excusés. – M. Martial Saddier, Mme Sophie Dion, M. Philippe Vitel.
Assistait également à la réunion. – M. Eric Straumann