N° 1216 - Rapport de M. Olivier Dussopt sur le projet de loi , adopté par le Sénat, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (n°1120)

Amendements sur le projet ou la proposition

N° 1216

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 juillet 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1120), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles,

PAR M. Olivier DUSSOPT,

Député.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1177, 1178, 1205, 1207.

Sénat : 495, 580, 581, 593, 598, 601 et T.A. 163 (2012-2013).

SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES LOIS 13

INTRODUCTION 15

I. – LA NÉCESSITÉ DE DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE 17

A. LES DIFFICULTÉS LIÉES À L’EXISTENCE DE COMPÉTENCES PARTAGÉES 17

1. La fin du mythe des « blocs de compétence » : des compétences locales par nature enchevêtrées 17

2. La clause de compétence générale : bouc émissaire de la complexité des compétences locales 25

B. LA NÉCESSITÉ DE GÉNÉRALISER DES EXPÉRIENCES LOCALES D’ACTIONS CONCERTÉES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 26

1. Les expériences locales de coordination de l’exercice des compétences 26

2. La mutualisation de moyens, un outil au service de l’optimisation des dépenses publiques locales 28

C. L’ÉMERGENCE D’UN FAIT MÉTROPOLITAIN NON APPRÉHENDÉ PAR LES STRUCTURES EXISTANTES 29

II. – UN PREMIER PROJET DE LOI DESTINÉ À DONNER AUX COLLECTIVITÉS LES OUTILS POUR ORGANISER LE DÉVELOPPEMENT DE LEURS TERRITOIRES 33

A. PERMETTRE AUX COLLECTIVITÉS D’ORGANISER UN EXERCICE CONCERTÉ DE LEURS COMPÉTENCES 33

1. La complexité du projet de loi initial 33

2. Le refus de tout dispositif contraignant par le Sénat 35

3. Le nouveau dispositif, proposé par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, d’élaboration partagée de conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence 36

4. La mise en place d’une instance nationale de coordination : le Haut Conseil des territoires 38

B. RECONNAÎTRE UN FAIT MÉTROPOLITAIN PLURIEL PAR DES STATUTS ADAPTÉS 39

1. Organiser l’agglomération capitale autour de la métropole du Grand Paris 39

a) L’achèvement de la carte intercommunale 39

b) La création de la métropole du Grand Paris 41

c) Des outils pour favoriser la construction de logements 44

d) Des dispositifs destinés aux sites de La Défense et du plateau de Saclay 45

2. Consacrer l’approfondissement de l’intégration métropolitaine lyonnaise au sein d’une collectivité à statut particulier 46

a) Les caractéristiques particulières de l’intégration intercommunale lyonnaise rendent pertinente une nouvelle évolution institutionnelle, au service du développement économique du territoire 46

b) Les dispositions du chapitre II du titre II du projet de loi initial 47

c) Les principales modifications apportées par le Sénat 48

d) Les apports de votre commission des Lois 50

3. Construire un statut adapté aux enjeux de l’unité urbaine marseillaise 53

a) Des atouts exceptionnels insuffisamment mis en valeur 53

b) Les dispositions du chapitre III du titre II du projet de loi. 58

4. Reconnaître les métropoles à rayonnement national ou européen 60

C. CONSOLIDER L’INTÉGRATION INTERCOMMUNALE URBAINE 63

1. Faciliter la création et modifier les nouvelles compétences de communautés urbaines 63

2. Renforcer les prérogatives des collectivités territoriales en matière de mobilité 64

a) Encourager l'autopartage et le covoiturage 64

b) Dépénaliser le stationnement impayé 66

c) Favoriser l’exercice intercommunal de pouvoirs de police en matière de voirie 67

D. ORGANISER LA MISE EN RÉSEAU ET LA MUTUALISATION DES MOYENS DES STRUCTURES INTERCOMMUNALES 68

1. Ouvrir la composition des pôles métropolitains 68

2. Permettre une fédération des projets intercommunaux au sein de pôles ruraux d’aménagement et de coopération 69

E. ENCADRER ET RESPONSABILISER LE RECOURS À L’ENDETTEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 71

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 73

TITRE I^ER ––CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS 73

Chapitre I^er A [nouveau] - Le Haut Conseil des territoires 73

Article 1^er AA [nouveau] (titre III du livre II de la première partie [nouveau] et art. L. 1231-1 à L. 1231-7 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Institution du Haut Conseil des territoires 73

Article 1^er AB [nouveau] (art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières) : Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales et de leurs établissements publics 76

Chapitre I^er - Le rétablissement de la clause de compétence générale 77

Article 1^er A : Rôle de la commune dans l’organisation des politiques publiques locales 77

Après l’article 1^er A 78

Article 1^er [supprimé] : Principe de coordination des interventions et de libre organisation de l’exercice des compétences des collectivités territoriales 79

Article 2 (art. L. 1111-4, L. 1111-8, L. 1111-8-1 [nouveau], L. 3211-1, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) : Rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions 81

Après l’article 2 97

Chapitre II - Les collectivités territoriales chefs de file, la gouvernance territoriale de l’action publique et le pacte de gouvernance territoriale 98

Section 1 - Les collectivités territoriales chefs de file 98

Article 3 (art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) : Désignation des collectivités territoriales chef de file pour l’exercice de certaines compétences 98

Section 2 - La conférence territoriale de l’action publique 112

Article 4 (art. L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Mise en place des conférences territoriales de l’action publique 112

Section 3 - Le pacte de gouvernance territoriale 129

Article 5 [supprimé] (art. L. 1111-9-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Mise en place des pactes de gouvernance territoriale 129

Article 6 (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) : Relèvement de la part minimale du financement public devant être assurée par une collectivité maître d’ouvrage n’ayant pas approuvé un schéma d’organisation 135

Article 7 (art. L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la limitation du cumul de subventions départementales et régionales 137

Article 8 (art. L. 211-10 [nouveau] du code de juridictions financières) : Évaluation du pacte de gouvernance territoriale par les chambres régionales des comptes 138

Section 4 - La portée, en matière de subventions, des schémas adoptés par la région et le département (division et intitulé supprimés) 141

Article 9 [supprimé] (art. L. 1111-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Interdiction des subventions départementales ou régionales au profit de collectivités territoriales ou groupements ne respectant pas les orientations des schémas 141

Après l’article 9 142

Article 9 bis A [nouveau] : Rapport sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des schémas régionaux et départementaux 144

Chapitre III - Renforcement de l’action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements (Division et intitulés nouveaux) 146

Article 9 bis [nouveau] (art. L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales) : Conclusion d’accord de création d’un groupement eurorégional de coopération 146

TITRE II –– L’AFFIRMATION DES MÉTROPOLES 156

Chapitre I^er - Les dispositions spécifiques à l’Île-de-France 156

Section 1 - Achèvement de la carte intercommunale 156

Avant l’article 10 156

Article 10 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Obligation de couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 157

Article 11 : Modalités d’élaboration et calendrier de mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne 176

Après l’article 11 184

Section 2 - Métropole du Grand Paris 185

Article 12 (chap IX du titre I^er du livre II de la cinquième partie [nouveau] et art. L. 5219-1 à L. 5219-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Métropole du Grand Paris 185

Article 12 bis [nouveau] (art. L. 5219-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Conseil de la Métropole du Grand Paris et conseils des territoires 196

Après l’article 12 199

Section 3 - Logement en Île-de-France 199

Article 13 (art. L. 302-13, L. 302-14 [nouveau] et L. 302-15 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France destiné à favoriser la création de logements 199

Après l’article 13 203

Article 13 bis (art. L. 143-3 et L. 321-1 du code de l’urbanisme) : Fusion des établissements publics fonciers en Île-de-France 204

Après l’article 13 bis 210

Section 4 - Fonds de solidarité pour les départements de la région d’Île-de-France 210

Article 14 (art. L. 3335-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création d’un fonds de solidarité pour les départements franciliens 210

Section 5 - Coordination du syndicat des transports d’Île-de-France et de la société du Grand Paris 215

Article 15 (art. L. 1241-1 du code des transports) : Extension des compétences du syndicat des transports d’Île-de-France aux questions de « mobilité durable » 215

Article 16 (art. L. 1241-2 et L. 1241-4 du code des transports) : Cohérence des programmes d’investissement menés par le syndicat des transports d’Île-de-France et la société du Grand Paris 215

Article 17 (art. 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : Coordination entre les actions de la société du Grand Paris et le syndicat des transports d’Île-de-France 217

Section 6 - Dispositions relatives au site de La Défense 221

Article 18 (art. L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l’urbanisme) : Propriété et gestion de biens publics sur le site de La Défense 221

Article 19 : Transfert de propriété et mise à disposition de biens publics sur le site de La Défense 223

Section 7 - Dispositions relatives à l’Établissement public d’aménagement de Paris-Saclay 224

Article 19 bis (sect. 4 du chap. I^er du titre II du livre III [nouvelle], art. L. 321-37, L. 321-38 et L. 321-39 [nouveaux] du code de l’urbanisme, annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983, chap. I^erdu titre VI, art. 25 à 32 et 34 de la loi n° 2010-697 du 3 juin 2010) : Transformation de l’établissement public de Paris-Saclay en un établissement public d’aménagement de Paris-Saclay 224

Chapitre II - Les dispositions spécifiques à la métropole de Lyon 229

Avant l’article 20 230

Article 20 (art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8, L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-9, L. 3642-1 à L. 3642-4, L. 3651-1 à L. 3651-4, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6 [nouveaux] et art. L. 4133-3, L. 5111–1–1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Statut particulier de la métropole de Lyon 230

Article 21 (art. L. 2581–1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Régime législatif des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon 277

Article 22 (art. 1001, 1582, 1599 L [nouveau], 1599 M [nouveau], 1599 N [nouveau], 1599 O [nouveau], 1599 P [nouveau], 1609 nonies C du code général des impôts) : Adaptation du code général des impôts à la création de la métropole de Lyon 277

Article 23 (art. L. 123-4 du code de l’action sociale et des familles) : Création de centres communaux d’action sociale mutualisés entre communes de la métropole de Lyon 282

Article 24 (art. L. 212–8 du code du patrimoine) : Élargissement de la compétence des archives départementales du Rhône aux archives de la métropole de Lyon 284

Article 24 bis (art. 14 et 18–1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) : Centre de gestion unique sur les territoires du département du Rhône et de la métropole de Lyon 285

Article 25 (art. 1424-69 à 1424-76 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Création d’un service départemental–métropolitain d’incendie et de secours 286

Article 26 : Prorogation du mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon 288

Article 27 (art. 112-3 [nouveau] de la loi n° 84–53 du 26 janvier 1984) : Emplois fonctionnels de la collectivité métropolitaine 289

Article 27 bis (art. 23 de la loi n° 95–115 du 4 février 1995) : Création d’un conseil de développement par la métropole de Lyon 290

Avant l’article 28 291

Article 28 : Entrée en vigueur du régime de la métropole de Lyon 291

Article 28 bis [supprimé] : Dispositions transitoires pour l’élection des conseillers métropolitains en 2014 292

Article 28 ter : Maintien du mandat de l’exécutif de la communauté urbaine après la création de la métropole de Lyon 293

Article 28 quater [supprimé] : Évaluation des charges et des ressources liées au transfert de compétences communales à la métropole de Lyon 294

Avant l’article 28 quinquies 295

Article 28 quinquies : Mise en place d’une commission locale pour l’évaluation des charges et des ressources transférées 295

Article 28 sexies [supprimé] : Possibilité pour les maires de s’opposer au transfert d’office de certains pouvoirs de police au président de la métropole de Lyon 296

Article 29 : Autorisation du Gouvernement à fixer, par ordonnance, le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier de la métropole de Lyon 297

Chapitre III- Les dispositions spécifiques à la métropole d’Aix-Marseille-Provence 299

Article 30 A (art. L. 2513-5 du code général des collectivités territoriales) : Dépenses du bataillon de marins-pompiers de Marseille 299

Article 30 B (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) : Méthode de ventilation des sièges au sein du futur conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence 303

Article 30 (art. L. 5218-1 à L. 5218-5 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence 307

Chapitre IV - La métropole 340

Article 31 (art. L. 5217-1 à L. 5217-7, L. 5217-7-1 [nouveau], L. 5217-14 à L. 5217-20, et L. 5217-20-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Restructuration du régime métropolitain de droit commun 340

Article 31 bis (art. L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales) : Effectif des vice-présidents au bureau d’un conseil de métropole 367

Article 31 ter (chapitre I^er du titre II du livre VIII et art. L. 5821-1 du code général des collectivités territoriales) : Coordination 368

Article 32 (art. L. 3211-1-1 et L. 4211-1-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Transfert conventionnel de compétences régionales et départementales à la métropole 369

Article 32 bis A : Rapport sur l’élection des conseillers communautaires en 2014 372

Article 32 bis (art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte, par les régions, des orientations économiques définies par une métropole 374

Article 33 : Dispositions spécifiques à la métropole Nice Côte d’Azur 376

Article 34 (art. L. 5217-21 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Transfert des services et des personnels 377

Article 34 bis (art. L. 2213-2, L. 2333-68, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Coordinations liées à l’institution des autorités organisatrices de la mobilité 381

Article 34 ter (art. L. 1231-1, L. 1231-14 à L. 1231-16 [nouveaux] et L. 1821-6 du code des transports) : Institution des autorités organisatrices de la mobilité 383

Article 34 quater A [nouveau] (art. L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité pour les collectivités territoriales de se constituer en autorités organisatrices de l’énergie 387

Article 34 quater (art. 54 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement) : Définition de l’autopartage 388

Chapitre V - Dispositions diverses relatives à l’intégration métropolitaine et urbaine 389

Article 35 A (art. L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) : Création d’un coefficient de mutualisation des services pour les EPCI 389

Article 35 B (art. L. 5214-16, L. 5216-5 et L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, art. L. 211-7 et art L. 211-7-2 et L. 211-7-3 [nouveaux] du code de l’environnement) : Compétence de gestion des milieux aquatiques 391

Article 35 C [nouveau] (art. L. 213-12 du code de l’environnement) : Renforcement du rôle des établissements publics territoriaux de bassin 393

Article 35 (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Transfert des pouvoirs de police spéciale en matière d’assainissement et de déchets 395

Article 35 bis (art. L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité pour une commune ou un groupement de collectivités de rester actionnaire d’une société d’économie mixte dont l’objet social correspond à une compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale 396

Article 36 (art. L. 2213-1, L. 2213-33 [nouveau], L. 5211-9-2 et L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales) : Polices spéciales de la circulation et de délivrance des autorisations de stationnement des taxis 398

Article 36 bis (art. L. 2213-6, L. 2331-4 et L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, art. 261 D du code général des impôts, art. L. 411-1 du code de la route) : Dépénalisation des infractions au stationnement payant sur voirie 403

Article 36 ter (art. L. 1241-14 du code des transports) : Affectation au syndicat des transports d’Île-de-France d’une partie du produit des forfaits de post-stationnement 413

Article 37 : Entrée en vigueur des transferts de police spéciale prévus par l’article 36 414

Article 38 (art. L. 3121-11, L. 6332-2, L. 6732-1 et L. 6741-1 du code des transports) : Coordinations relatives à la mise en place d’une police spéciale de délivrance des autorisations de taxis 417

Article 39 (art. L. 5211–4–2 et L. 5842–2 du code général des collectivités territoriales) : Sécurisation juridique du dispositif des services communs 418

Article 40 (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de création d’une communauté urbaine 421

Après l’article 40 425

Article 41 (art. L. 5111–7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Situation des agents en cas de changement d’employeur du fait de la transformation d’un établissement public de coopération intercommunale 425

Article 42 (art. L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés urbaines 427

Article 43 (art. L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte de la création des métropoles de droit commun et de la métropole de Lyon pour le calcul de la dotation d’intercommunalité 434

Article 44 : Habilitation du Gouvernement à fixer par voie d’ordonnance le régime budgétaire, fiscal, comptable et financier aux métropoles et à la métropole d’Aix-Marseille-Provence 438

Article 44 bis A [nouveau] : Transmission dématérialisée des documents budgétaires des métropoles 439

Article 44 bis : Transmission dématérialisée des pièces comptables des métropoles 440

Article 44 ter [nouveau] (art. L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de l’obligation faite aux EPCI de présenter l’utilisation de leurs crédits pour chaque commune membre 441

Chapitre VI- Les établissements publics fonciers (Division et intitulé supprimés) 442

Article 45 [supprimé] (art. L. 321-1 du code de l’urbanisme) : Création d’un unique établissement public foncier de l’État par région 443

Chapitre VII- Pôles métropolitains 444

Article 45 bis A (art. L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement de la définition du pôle métropolitain 444

Article 45 bis [supprimé] (art. L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales) : Adhésion de la région et du département à un pôle métropolitain 446

Article 45 ter [supprimé] (art. L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales) : Assouplissement des critères démographiques de création d’un pôle métropolitain 447

Chapitre VIII- Fonds européens 448

Article 45 quater (art. L. 1511-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Gestion des fonds européens 448

Après l’article 45 quater 450

Avant l’article 45 quinquies 451

Chapitre IX- Les pôles ruraux d’aménagement et de coopération 451

Article 45 quinquies (art. L. 5741-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Constitution de pôles ruraux d’aménagement et de coopération 451

Article 45 sexies : Transformation de l’association de pays « Pays basque » en pôle rural d’aménagement et de coopération 456

Après l’article 45 sexies 460

TITRE III –– DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS ET AUX COMPENSATIONS FINANCIÈRES 460

Chapitre I^er - Dispositions relatives au transfert et à la mise à disposition des agents de l’État 460

Avant l’article 46 460

Article 46 : Mise à disposition ou transfert des services de l’État 461

Article 47 : Chronologie des opérations en cas de transfert de service de l’État 462

Article 48 : Principe de mise à disposition d’une collectivité ou d’un établissement des agents fonctionnaires et non titulaires de l’État à titre individuel et gratuit 463

Article 49 : Mise en œuvre du droit d’option ouvert aux fonctionnaires de l’État mis à disposition d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités 464

Article 50 : Retraite des agents transférés et intégrés dans la fonction publique territoriale 465

Article 51 : Situation des agents de l’État relevant de la catégorie active, transférés dans un cadre d’emplois de la fonction publique territoriale 465

Article 52 : Instauration d’un dispositif spécifique pour certains agents de services transférés appartenant à des corps n’ayant pas leur équivalent dans la fonction publique territoriale 466

Article 53 : Situation des agents non titulaires de l’État devenant des agents non titulaires de la fonction publique territoriale 467

Article 54 : Fixation des conditions dans lesquelles les agents non titulaires peuvent continuer à bénéficier du dispositif de titularisation instauré par la loi du 12 mars 2012 467

Chapitre II- La compensation des transferts de compétences 468

Article 55 : Compensation financière des transferts de compétences 468

TITRE IV –– DÉVELOPPEMENT, ENCADREMENT ET TRANSPARENCE DES MODES DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DES ACTEURS PUBLICS LOCAUX (DIVISION ET INTITULÉ NOUVEAUX) 471

Article 56 [nouveau] (art. L. 2122-22, L. 3211-2, L. 4221-5 et L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales) : Expiration des délégations de signature lors de l’ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement des assemblées délibérantes locales 471

Article 57 [nouveau] (art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du code général des collectivités territoriales) : Soumission des contrats d’emprunt des collectivités territoriales au contrôle préfectoral de légalité 475

Article 58 [nouveau] (art. L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code général des collectivités territoriales) : Débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l’endettement des collectivités territoriales 476

Article 59 [nouveau] (art. L. 2321-2, L. 3321-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 421-16 du code de la construction et de l’habitation) : Obligation de provision des risques liés à la souscription de produits financiers par les collectivités territoriales 478

Article 60 [nouveau] : Rapport annuel au Parlement sur la dette des collectivités territoriales, des établissements publics de santé et des organismes en charge du logement social 479

CONTRIBUTION DE M. PATRICK DEVEDJIAN, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI QUI SERAIT ISSUE DE L’ADOPTION DÉFINITIVE DU PRÉSENT PROJET 483

TABLEAU COMPARATIF 489

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 749

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 905

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION DES LOIS

● En matière d’organisation de l’exercice concerté des compétences locales :

– à l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a décidé d’instituer dès à présent le Haut Conseil des territoires, appelé à devenir l’instance nationale de concertation entre l’État et les collectivités territoriales (article 1^er AA), et a prévu le concours de la Cour des comptes à ses travaux (article 1^er AB) ;

– elle a revu la composition de la conférence territoriale de l’action publique, afin que les communes et intercommunalités y soient représentées dans leur diversité (article 4) ;

– elle a modifié la répartition et les intitulés des compétences partagées pour lesquelles les communes et leurs groupements, les départements et les régions sont reconnus chefs de file, afin de les adapter à leurs capacités (article 3) ;

– elle a prévu un nouveau mécanisme d’organisation de l’action commune dans ces domaines de compétences, reposant sur l’assentiment de la conférence territoriale de l’action publique et de chaque collectivité concernée au projet de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence tel qu’il est proposé par chaque chef de file (article 4).

● En matière d’organisation de la région francilienne :

– à l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a décidé que les regroupements intercommunaux des départements de la grande couronne, dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris, doivent former des ensembles d’au moins 200 000 habitants (article 10) ;

– à l’initiative du Gouvernement, la Commission a rétabli l’article 13 du projet de loi pour prévoir la mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France, en prévoyant son articulation avec la métropole du Grand Paris ;

– la Commission a approuvé la fusion des quatre établissements publics fonciers en Île-de-France en précisant que cette réforme serait réalisée au plus tard le 31 décembre 2015, à l’initiative de la commission des Affaires économiques (article 13 bis) ;

– à l’initiative de la commission des Finances, la Commission a souhaité garantir la lisibilité du fonds de péréquation propre aux départements de la région d’Île-de-France, en fixant le montant des ressources de ce fonds (article 14).

● En matière de statut des métropoles :

– à l’initiative du Gouvernement, la Commission a prévu la création d’un EPCI dénommé « métropole du Grand Paris », qui sera créé le 1^er janvier 2015. Il regroupera la commune de Paris, l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne et les communes franciliennes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) comprenant au moins une commune de la petite couronne. D’autres EPCI des départements de grande couronne pourront être intégrés à la métropole. La métropole reposera sur une organisation par « territoires » regroupant les communes (article 12). À l’initiative du Gouvernement, la Commission a prévu la composition du conseil de la métropole du Grand Paris et des conseils de territoire (article 12 bis).

– Pour ce qui concerne la métropole de Lyon, qui constituera une collectivité à statut particulier, la Commission a souhaité prendre date, en adoptant un amendement du groupe SRC, précisant que les conseillers métropolitains devront être élus au suffrage universel direct à l’occasion de leur renouvellement général en 2020 (article 20) ; s’agissant des compétences de la métropole de Lyon, elle a, notamment sur l’initiative des commissions des Affaires économiques et du Développement durable saisies pour avis, renforcé la cohérence des compétences reconnues à cette métropole avec celles des métropoles de droit commun et adopté deux amendements du Gouvernement, le premier proposant un nouvel équilibre s’agissant des transferts de compétences de l’État en matière de logement, le second revenant assez largement au texte initial s’agissant des compétences exercées par le président du conseil de la métropole en matière de police spéciale (article 20) ; en matière financière, la Commission a adopté un amendement de la commission des Finances revenant sur le régime dérogatoire, introduit par le Sénat à l’article 22, qui prévoyait une déliaison des taux d’imposition votés par la future métropole de Lyon pour les redevables professionnels et les ménages.

– à l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a rétabli le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des établissements publics de coopération intercommunale éligibles à ce statut, principe qui figurait dans la version initiale du projet de loi et avait été supprimé par le Sénat (article 31) ;

– si les EPCI susceptibles de se transformer en métropole devront former un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, votre commission des Lois a prévu des dispositions dérogatoires en faveur des chefs-lieux de région et des centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants au sens de INSEE exerçant un certain nombre de compétences stratégiques et structurantes (article 31) ;

– la commission des Lois a précisé le champ des compétences communales susceptibles d’être transférées aux métropoles en matière d’actions de développement économique et de copilotage des pôles de compétitivité, de promotion du tourisme, de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche, d’aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain et de gestion des milieux aquatiques ; à l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a complété la liste des compétences en matière de logement et d’habitat que l’État pourra, par convention, déléguer aux métropoles volontaires (article 31), en distinguant un bloc insécable de trois compétences (droit au logement opposable, attribution des aides au logement et gestion des réservations de logement dont dispose le préfet) et un bloc optionnel et sécable de deux compétences (mise en œuvre des procédures de réquisition ; hébergement et accompagnement au logement des personnes ou familles sans domicile…).

● En matière d’encadrement de l’endettement des collectivités territoriales :

– à l’initiative de la commission des Finances, la commission des Lois a intégré plusieurs propositions issues du rapport de 2011 de la commission d’enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, afin de prévoir l’expiration des délégations consenties aux responsables exécutifs dès le début de la campagne électorale visant à renouveler l’organe délibérant (article 56), de soumettre tous les contrats de prêt au contrôle de légalité (article 57), d’organiser un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l’endettement (article 58), d’obliger à provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers par les collectivités territoriales (article 59) et de conserver un rapport annuel sur l’endettement du secteur local (article 60).

MESDAMES, MESSIEURS,

Dans son discours devant les États généraux de la démocratie territoriale, à Paris le 5 octobre dernier, le président de la République a tracé les perspectives d’une « nouvelle étape de la décentralisation qui sera également une réforme de l’État car les deux mouvements vont de pair. ».

C’est à l’aune de ce discours, mais aussi d’un autre prononcé quelques mois plus tôt, que le Gouvernement a préparé les trois textes qui, regroupés, constituent la réforme de l’action publique territoriale et de la décentralisation. C’est aussi en conformité avec les priorités alors fixées que sera rétablie la clause de compétence générale et que va être engagé le chantier de la modernisation de l’action publique locale et de la refonte de sa gouvernance.

C’est l’objet du premier des trois textes qu’a préparés le Gouvernement : le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Si l’on a parfois un peu rapidement réduit ce texte à la seule création de métropoles, qui constitue certes en volume la majeure partie de ce projet, il semble important de rappeler le premier des deux termes qui figurent dans son intitulé : ce texte a avant tout pour objectif la modernisation et l’organisation de l’action publique au service des territoires.

En effet, plus de trente ans après le lancement d’un processus de décentralisation par le Gouvernement dirigé par Pierre Mauroy, auquel votre rapporteur souhaiterait ici rendre hommage, les collectivités territoriales remplissent des missions de proximité mais aussi de stratégie de développement, avec une efficacité qui n’est pas contestable. Cependant, au-delà de leurs compétences propres, il convient de prendre en compte le fait que la complexité des nouveaux sujets et des nouvelles attentes de nos concitoyens ne peut se satisfaire d’un éparpillement complet des initiatives locales, sans mise en cohérence entre elle. La théorie des blocs de compétences étanches, qui pourraient être exercés par chaque collectivité de son côté, a vécu. Il est devenu nécessaire de préciser les conditions dans lesquelles les interventions des unes et des autres peuvent se compléter pour être plus efficaces.

Le défi d’aujourd’hui est de fédérer les initiatives locales, qui cherchent souvent à aller dans les mêmes directions, par-delà des frontières administratives.

C’est bien à quoi s’emploie le présent texte.

Il permet aux collectivités d’organiser une action concertée, autour de chefs de file ; il offre surtout aux collectivités un espace de liberté et de discussion avec la mise en place de la conférence territoriale de l’action publique au sein de laquelle les collectivités, dans la confiance et en toute responsabilité, pourront décider ensemble comment s’organiser et coordonner leurs interventions.

Il prévoit de doter le fait métropolitain de statuts qui correspondent aux besoins de cette nouvelle urbanité, tout en reconnaissant que les habitudes de travail en commun qui ont été prises jusqu’à aujourd’hui, les niveaux d’intégration, ainsi que les solidarités locales, ne sont pas équivalents dans toutes ces métropoles, ce qui justifie d’ailleurs que le projet de loi propose pour les trois plus importantes d’entre elles une organisation propre.

Il permet aux autres intercommunalités de renforcer leur intégration et de s’organiser pour agir de façon plus efficace, notamment en matière de transports individuels et collectifs ; enfin il étend aux intercommunalités les possibilités de se fédérer entre elles, pour mettre en place un projet de territoire et mener des actions communes. En cela, le projet de loi fait bien confiance à l’« intelligence des territoires » et propose à tous, en particulier aux territoires ruraux, des solutions innovantes pour prendre en main leur développement.

Cependant, l’examen du texte par le Sénat a montré que qu’il avait fait naître des inquiétudes et des critiques, notamment sur la complexité de certains dispositifs proposés par le Gouvernement ; les importantes modifications apportées au présent texte ont été inspirées par l’ensemble des consultations auxquels votre rapporteur a pu procéder, afin de répondre aux questions légitimes que tous les acteurs territoriaux peuvent se poser.

Ainsi le présent projet de loi vise à donner un nouveau souffle à la décentralisation, en organisant l’exercice des compétences partagées et en reconnaissant le fait métropolitain (I) ; dans le même temps, ce texte entend ainsi donner aux collectivités les outils les plus performants pour organiser le développement de leurs territoires (II).

I. – LA NÉCESSITÉ DE DONNER UN NOUVEAU SOUFFLE À L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE

Trente ans après l’engagement du processus de décentralisation, l’exercice des compétences confiées au niveau local a montré que si les collectivités pouvaient mettre en œuvre des politiques plus efficacement au plus près du terrain, de nouveaux défis apparus depuis nécessitaient une réforme d’ensemble de l’action publique territoriale.

Le transfert de compétences nouvelles n’a pas permis l’émergence d’un véritable pacte de gouvernance entre les différents niveaux de collectivités territoriales. Par ailleurs, dans les grandes métropoles, l’exercice séparé de compétences entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales ne correspond plus à la nécessité d’une prise en compte globale des enjeux de ces territoires méga-urbain.

A. LES DIFFICULTÉS LIÉES À L’EXISTENCE DE COMPÉTENCES PARTAGÉES

1. La fin du mythe des « blocs de compétence » : des compétences locales par nature enchevêtrées

Depuis 1982, les collectivités territoriales ont bénéficié de la part de l’État de transferts de compétences. Aux premières lois de transfert de 1982 et 1983 ⁽¹⁾ et à celle de 2004 ⁽²⁾, qui ont constitué les deux acteurs majeurs du processus de décentralisation, s’ajoutent les nombreuses lois sectorielles, notamment en matière sociale, qui ont étendu le champ des compétences aujourd’hui assumées par les collectivités territoriales.

Par-delà le nombre de compétences exercées par les échelons locaux, la principale difficulté réside dans la complexité de leur répartition, entre les collectivités elles-mêmes et entre celles-ci et l’État. Cette difficulté a émergé dès les premières lois de décentralisation. Pour tenter d’y répondre, les transferts devaient se répartir en fonction de « vocations dominantes », pour reprendre la terminologie de Gaston Deferre, alors ministre de l’Intérieur, de chaque niveau de collectivités territoriales, conformément au principe des blocs de compétences. Ainsi, la loi du 7 janvier 1983 dispose que les compétences doivent être réparties de « telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions » ⁽³⁾.

Pourtant, dans les faits, comme le remarquait, en 2008, le rapport d’information de la commission des Lois consacré à cette question, « le partage des compétences entre les catégories de collectivités est plus ou moins bien établi selon les domaines d’action. De manière générale, on peut isoler un petit nombre de compétences qui sont étroitement liées à un niveau territorial précis : la formation professionnelle aux régions, l’action sociale aux départements, l’urbanisme aux communes et intercommunalités. Il s’agit de compétences que l’on pourrait qualifier de bien délimitées » ⁽⁴⁾.

Cette bonne délimitation peut toutefois dans certains cas se combiner avec une délégation de tout ou partie de la compétence à un autre niveau territorial. Par exemple, l’action sociale peut être pour partie déléguée par le département, s’il le souhaite, aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La région peut, de la même manière, déléguer au département la compétence d’agrément des établissements dispensant des formations sociales.

D’autres domaines de compétences sont, à l’inverse, des domaines partagés. Ils se caractérisent par des interventions conjointes, ou concurrentes, de plusieurs collectivités territoriales. On peut plus particulièrement citer à ce titre les transports, l’éducation et l’action économique.

Enfin, en raison de la clause générale de compétence, les collectivités peuvent intervenir en toute matière qu’elles jugent être d’intérêt local. C’est ainsi que, par exemple, toutes les catégories de collectivités interviennent en matière d’aide aux associations ou de coopération décentralisée.

LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ⁽⁵⁾

	Régions	Départements	Communes et groupements de communes
Voirie	Financement d’infrastructures autoroutières et routières	Financement d’infrastructures autoroutières et routières	Financement d’infrastructures autoroutières et routières
	Financement des lignes à grande vitesse (LGV)	Financement des lignes à grande vitesse (LGV)	Financement des lignes à grande vitesse (LGV)
		Propriété, aménagement, entretien et gestion des routes départementales	Propriété, aménagement, entretien et gestion de la voirie communale
		Gestion des personnels des DDE
Grands équipements	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils	Propriété, aménagement, entretien et gestion des aérodromes civils
	Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes	Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes	Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports non autonomes
	Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables	Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables	Propriété, aménagement, entretien et gestion des canaux et voies navigables
Transports	Organisation et financement des services ferroviaires régionaux de voyageurs	Plan départemental des transports	Organisation et financement du transport scolaire intracommunal
	Schéma régional de transport scolaire	Organisation et financement des transports scolaires (hors périmètre urbain)
	Réseau de transport Île-de-France	Organisation et financement des transports routiers non urbains de voyageurs
		Réseau de transport Île-de-France
Action économique	Schéma régional de développement économique	Aides aux entreprises	Création, suppression ou transfert des halles et marchés communaux
	Aides aux entreprises	Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé	Abattoirs municipaux
	Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé	Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie	Bureaux de pesage, mesurage et jaugeage
	Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie		Aides aux entreprises
			Aides à l’installation ou au maintien de professionnels de santé
			Participation au capital de sociétés, de fonds de garantie
Formation professionnelle	Plan régional de développement des formations professionnelles
	Formations paramédicales
	Bourses pour les formations paramédicales
	Formations sociales
	Bourses pour les formations sociales
	Gestion des crédits AFPA (Association nationale pour la formation professionnelle des adultes)
	Organisation du réseau et des centres d’information sur la validation des acquis de l’expérience.
	Création et rénovation des CFA
	Aides à l’apprentissage
Éducation	Construction et entretien des lycées et établissements d’éducation spéciale	Construction et entretien des collèges	Construction et entretien des écoles élémentaires
	Accueil, restauration et hébergement des lycéens	Accueil, restauration et hébergement des collégiens
	Gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des lycées	Gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges
	Financement des constructions universitaires (maîtrise d’ouvrage déléguée)	Entretien et gestion des Instituts universitaires de formation des maîtres
Culture	Inventaire général du patrimoine culturel	Schéma départemental des enseignements artistiques	Établissements d’enseignement initial de musique, danse, dessin, théâtre
	Établissements d’enseignement professionnel initial de musique, danse, dessin, théâtre	Établissements d’enseignement initial de musique, danse, dessin, théâtre	Bibliothèques communales
	Fonds régional d’art contemporain (FRAC)	Bibliothèques départementales de prêt	Musées communaux
	Bibliothèques régionales	Musées départementaux	Services archéologiques
	Musées régionaux	Services archéologiques	Archives municipales
	Services archéologiques	Services départementaux d’archives
	Archives régionales
Monuments historiques	Propriété d’immeubles classés ou inscrits	Propriété d’immeubles classés ou inscrits	Propriété d’immeubles classés ou inscrits
	Gestion des crédits d’entretien des immeubles classés (à titre expérimental)	Gestion des crédits d’entretien des immeubles classés (à titre expérimental)
		Gestion des crédits de conservation du patrimoine rural non protégé
Logement	Prise en charge du logement étudiant (Région Île-de-France)	Plan départemental de l’habitat	Contrats de ville
		Plan départemental d’actions pour le logement des personnes défavorisées	Programme local de l’habitat
		Aides à la construction	Participation aux commissions d’attribution des logements sociaux
		Schéma départemental d’accueil des gens du voyage	Aires d’accueil des gens du voyage
			Résorption de l’habitat insalubre (à titre expérimental)
			Aides à la construction (EPCI)
			Mise en œuvre du droit au logement opposable (à titre expérimental, EPCI)
			Prise en charge du logement étudiant
Action sociale	Action sociale facultative	Schéma départemental d’organisation sociale et médico-sociale	Centre communal (ou intercommunal) d’action sociale (CCAS), instruisant les demandes d’aides sociales, exerçant les compétences déléguées par le département

		Autorisation de création et habilitation des établissements sociaux fournissant des prestations de la compétence du département	Domiciliation des SDF

		Fonds d’aide aux jeunes	Autorisation de création, extension ou transformation des établissements d’accueil des jeunes enfants

		Fonds de solidarité pour le logement	Action sociale facultative (crèches, garderie, accueil des sans-abri…)
		Revenu minimum d’insertion/Revenu minimum d’activité
		Allocation personnalisée d’autonomie, gestion des centres locaux d’information et de coordination et des comités départementaux des retraités et personnes âgées
		Prestation de compensation du handicap (PCH) et maisons du handicap
		Hébergement des personnes admises dans les centres d’aide par le travail, des personnes en maison de retraite
		Aide sociale à l’enfance
		Formation et agrément des assistantes maternelles
		Protection judiciaire de la jeunesse
		Accompagnement social personnalisé
		Action sociale facultative
Action sanitaire	Financement d’équipements sanitaires (à titre expérimental)	Présidence du conseil d’administration des établissements publics de santé spécialisés	Présidence du conseil d’administration des établissements publics de santé
		Centres et consultation de PMI et de planification familiale	Cimetières et service extérieur des pompes funèbres
		Prévention sanitaire (pour partie recentralisée)	Bureaux municipaux d’hygiène
		Lutte contre les moustiques	Lutte contre les moustiques
Urbanisme	Élaboration du Schéma directeur de la région Île-de-France (Région Île-de-France)		Délivrance des autorisations d’urbanisme
			Plans locaux d’urbanisme
			Schémas de cohérence territoriale (EPCI)
			Droit de préemption urbain
			Zones d’aménagement concerté et plan d’aménagement de zone
Aménagement du territoire	Contrat de projet État-région	Association au contrat de projet État-région	Association au contrat de projet État-région
	Schéma régional de développement et d’aménagement du territoire	Réseau et service local de télécommunication	Réseau de distribution d’électricité
	Parcs naturels régionaux	Établissement d’un programme d’aide à l’équipement rural	Installations de production d’électricité de proximité
	Gestion des fonds européens (à titre expérimental)		Réseau de distribution de gaz
	Réseau et service local de télécommunication		Réseau et service local de télécommunication
Environnement	Inventaires locaux du patrimoine naturel	Inventaires locaux du patrimoine naturel	Inventaires locaux du patrimoine naturel
	Plan régional pour la qualité de l’air	Protection, gestion et ouverture au public des espaces naturels sensibles	Assainissement individuel et collectif
	Classement des réserves naturelles régionales	Gestion de l’eau	Distribution d’eau potable
	Parcs naturels régionaux (PNR)	Plan départemental d’élimination des déchets ménagers	Collecte et traitement des ordures ménagères
	Plan régional d’élimination des déchets industriels
Tourisme	Schéma régional de développement du tourisme	Schéma d’aménagement touristique départemental	Offices du tourisme
	Comité régional du tourisme	Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée
		Comité départemental du tourisme
Sport	Construction et entretien d’équipements sportifs dans les lycées	Construction et entretien d’équipements sportifs dans les collèges	Construction et fonctionnement des équipements sportifs de proximité
Sport	Subventions aux associations et sociétés sportives	Subventions aux associations et sociétés sportives	Subventions aux associations et sociétés sportives
Associations et syndicats	Subventions aux associations	Subventions aux associations	Subventions aux associations
Associations et syndicats	Subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales	Subventions aux structures locales des organisations syndicales	Subventions aux structures locales des organisations syndicales
Sécurité		Services départementaux d’incendie et de secours	Police municipale
		Police du domaine public départemental	Polices spéciales
		Participation au conseil départemental de prévention	Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance
			Centres d’incendie et de secours
Communication	Service de télévision sur la vie locale	Service de télévision sur la vie locale	Service de télévision sur la vie locale
Communication	Journal d’information du conseil régional	Journal d’information du conseil général	Journal d’information du conseil municipal
Coopération décentralisée	Actions de coopération internationale	Actions de coopération internationale	Actions de coopération internationale
Coopération décentralisée	Actions de coopération transfrontalière	Actions de coopération transfrontalière	Actions de coopération transfrontalière

Une tentative de réponse a été apportée par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : le principe du chef de file. Afin de permettre une coordination au niveau locale, tout en respectant le principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre, fixé au cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, le constituant de 2003 a prévu que « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

L’objectif de ce nouveau principe constitutionnel est d’introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales, pour l’exercice d’une compétence partagée entre plusieurs échelons.

Cependant, sa portée reste limitée : le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions habilitaient la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités », mais ne lui conféraient pas « un pouvoir de décision » pour déterminer cette action commune ⁽⁶⁾. Le chef de file reste donc cantonné à un rôle d’impulsion.

La notion de chef de file n’a pas largement été mise en œuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s’appliquer, à savoir celui du développement économique. La région, qui a été reconnue chef de file en la matière par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, comme le département en matière d’action sociale, n’exerce aujourd’hui, en cette matière, qu’un rôle d’animation par le biais de schémas non prescriptifs, en raison du principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.

La mission temporaire du Sénat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales s’est ainsi longuement penchée sur la répartition des compétences en 2008 et 2009.

Dans son rapport d’étape ⁽⁷⁾, elle a préconisé « le renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales » Cependant, elle limite cette exclusivité en reconnaissant « la faculté de délégation de compétences d’un niveau à l’autre » et la possibilité « pour un niveau d’exercer une compétence attribuée à une autre sur la base d’un "constat de carence ».

Les auteurs de ce rapport ont bien vu les difficultés de la mise en oeuvre du principe des blocs de compétences : il est malaisé de pouvoir définir théoriquement un ensemble pertinent de compétences liées, qu’il conviendrait d’attribuer à une collectivité sur un territoire donné, et tout aussi compliqué que de définir dans les faits quelle collectivité ou groupement (commune, intercommunalité, département, région) aura la charge d’exercer cette compétence le plus efficacement.

Ce même document rappelle que « la spécialisation, aussi poussée soit-elle, devait laisser subsister des domaines de compétences partagés, pour lesquels une coopération entre les différentes collectivités territoriales est absolument nécessaire ».

Ainsi l’idée que la définition de bloc permettrait à elle seule une répartition harmonieuse des compétences n’est plus soutenue par la plupart des praticiens cités par un rapport d’information du Sénat ⁽⁸⁾. Elle avait, depuis 1983, attiré beaucoup de critiques de la doctrine, résumées ainsi par le professeur Michel Verpeaux ⁽⁹⁾ : « Les auteurs des réformes souhaitent transférer des blocs de compétences, si possible à un seul échelon territorial afin qu’il n’y ait pas de compétences partagées. En réalité, le législateur n’est pas parvenu à respecter ce principe posé dans la loi du 7 janvier 1983 car il existe trop de matières pour lesquelles les collectivités territoriales ont des compétences territoriales ».

2. La clause de compétence générale : bouc émissaire de la complexité des compétences locales

La clause de compétence générale est consubstantielle au processus de décentralisation. Elle autorise chaque collectivité territoriale à agir dans tout domaine d’intérêt local dès lors que la compétence n’a pas été exclusivement attribuée à une collectivité.

La clause de compétence générale, si elle a incontestablement permis aux collectivités de répondre aux besoins des citoyens et d’agir dans l’intérêt des territoires, est considérée par certains comme un facteur de complexité, à l’origine de la confusion des compétences entre les différents échelons. C’est pourquoi cette notion a été encadrée par la loi et la jurisprudence : les collectivités territoriales ne peuvent agir dans une matière que s’il existe un intérêt local, dont il reviendra au juge administratif d’apprécier, a posteriori, la pertinence, et ne peuvent exercer une compétence que la loi a exclusivement attribuée à un autre niveau.

Outre l’enchevêtrement des compétences exercées par les différents échelons locaux, la clause de compétence générale est jugée responsable de la multiplication des structures locales entraînant un surcoût pour les finances publiques, un accroissement des financements croisés pour la mise en œuvre d’un projet, le ralentissement de la conduite des projets qui nuirait à leur efficacité, la dilution des responsabilités, et une difficulté pour les citoyens comme pour les entreprises de comprendre « qui fait quoi ».

Si le risque de l’enchevêtrement des compétences ne peut être complètement ignoré, ses conséquences néfastes en matière d’action locale et de finances publiques doivent toutefois être relativisées.

Par ailleurs, on ne peut considérer, par principe, que les projets menés par les collectivités territoriales ont été conduits de manière inefficace et dispendieuse. Comme le rappelle l’Observatoire des finances locales, les investissements des administrations publiques locales représentent plus de 71 % de l’investissement public et ont progressé en 2012 malgré la crise ⁽¹⁰⁾. Si des marges de progrès peuvent être réalisées, la clause de compétence générale ne peut, à elle seule, être tenue pour la seule responsable de tels supposés dysfonctionnements. L’attitude de l’État, son désengagement dans certains territoires et l’appel à participation des collectivités territoriales aux projets relevant de sa compétence ont conduit celles-ci à suppléer l’Etat, ce qui a autant contribué à cette imbrication des compétences que la clause de compétence générale.

Malgré ce constat, la loi précitée du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a supprimé la clause de compétence générale aux régions et aux départements et l’a conservée aux communes, en raison de leur rôle de proximité et de la nécessité pour celles-ci de conserver une capacité générale leur permettant de répondre aux attentes des citoyens. Cette suppression, dont l’application est prévue à compter du 1^er janvier 2015, est assortie, pour les départements et les régions, d’une capacité d’initiative reconnue à agir dans les cas non prévus par la loi, c’est-à-dire ceux non attribués à un niveau de collectivités. Par ailleurs, les compétences du tourisme, du sport et de la culture ont été reconnues comme étant des compétences partagées entre les trois échelons locaux. La loi du 16 décembre 2010 a également encadré le dispositif des délégations de compétences entre les départements et les régions et a prévu un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services afin de clarifier les interventions publiques sur le territoire régional.

B. LA NÉCESSITÉ DE GÉNÉRALISER DES EXPÉRIENCES LOCALES D’ACTIONS CONCERTÉES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cependant, ces réformes n’ont pas pris la peine de s’appuyer sur les expériences de terrain qui prouvent que la coordination des compétences des collectivités peut s’organiser au niveau local et qu’une coopération entre les différents échelons locaux est possible dès lors que les responsables recherchent une solution consensuelle.

Il convient aujourd’hui de ne plus succomber à un défaut récurrent que constitue la recherche de mise en place d’un seul et même modèle d’organisation locale dans des situations et face à des réalités toujours plus diverses.

1. Les expériences locales de coordination de l’exercice des compétences

Les conférences des exécutifs, créées dans un cadre régional par la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont permis à certains territoires d’expérimenter une réelle concertation entre collectivités.

En Bretagne, le Breizh 15 (ou « B15 »), devenu en 2012 le « B16 », en représente l’exemple le plus réussi. Réunissant, autour du président du conseil régional, les présidents des quatre départements composant la région et des onze communautés d’agglomération bretonnes, le principal facteur de réussite de cette instance tient à la plasticité de sa composition, qui varie au gré des thématiques abordées, ce qui permet de convier des représentants des communautés de communes ou le représentant de l’État dans la région ou les représentants de l’État dans les départements concernés. Les méthodes de travail souple et de concertation ont permis l’aboutissement de dossiers importants en Bretagne comme, par exemple, le cofinancement de la ligne à grande vitesse par les collectivités territoriales bretonnes.

C’est pourquoi le rapport d’information du Sénat sur la rénovation du dialogue entre l’État et les collectivités territoriales a conclu que « les conférences des exécutifs régionaux constituent des lieux de négociation efficaces. Permettant de rassembler, de manière régulière, l’ensemble des acteurs responsables de politiques publiques du territoire, ces instances de dialogue favorisent la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques en réponse à des difficultés locales. Lorsqu’elles sont activées régulièrement, les conférences des exécutifs accélèrent le temps de l’action publique locale » ⁽¹¹⁾.

Le rapporteur du Sénat ⁽¹²⁾ cite également le dispositif mis en place par les départements de la Seine-Maritime, de l’Eure et de la région Haute-Normandie, à travers la signature d’une convention, afin d’améliorer la gestion des agents techniques, ouvriers et de service (TOS), transférés à ces collectivités territoriales par la loi précitée du 13 août 2004. Le dispositif mis en place est un outil de gestion mutualisée de ces agents, qui a pris la forme d’un portail informatique, le « 276 », contraction des numéros des départements de l’Euro (27) et de la Seine-Maritime (76). Chaque collectivité territoriale concernée prend en charge un aspect de la gestion des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) : le recrutement et la mobilité pour la Seine-Maritime, l’action sociale pour l’Eure et la formation professionnelle pour la Haute-Normandie. L’objectif de ce portail est de faciliter le recrutement d’agents non titulaires pour exercer aussi bien dans les collèges que dans les lycées.

Cet exemple reflète la volonté des collectivités territoriales de mutualiser leurs services ou leur politique permettant d’optimiser la dépense publique et de renforcer l’efficacité des politiques locales, afin de proposer des services plus efficaces aux citoyens.

2. La mutualisation de moyens, un outil au service de l’optimisation des dépenses publiques locales

Les exemples précédents témoignent combien la libre initiative des collectivités territoriales et la recherche d’une plus grande efficience des politiques assumées par ces collectivités sont à l’origine d’initiatives politiques visant à faire face à la raréfaction des ressources budgétaires. La mutualisation des moyens des collectivités territoriales en constitue un exemple emblématique. Celle-ci se définit comme la mise en place, temporaire ou pérenne, d’une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales. À la différence d’un transfert de compétences, chaque collectivité conserve les moyens qui lui sont propres : la mutualisation conduit seulement à un partage de la ressource entre décideurs distincts.

La mutualisation de moyens permet des économies d’échelle et évite des doublons. Les marges de manœuvre ainsi dégagées peuvent ensuite être redéployées afin d’améliorer les services existants ou conduire une politique d’investissement ambitieuse.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a entrepris de favoriser ces solutions, afin de limiter l’existence de doublons administratifs et d’aboutir à une gestion territoriale plus rationnelle et moins coûteuse.

Les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la mise à disposition de services entre un EPCI et ses communes membres ouvraient déjà de nombreuses possibilités de mise à disposition, soit des services de l’EPCI au profit d’une ou plusieurs communes membres, soit des services d’une commune membre au profit de l’EPCI. Toutefois, afin de sécuriser ces dispositions au regard du droit communautaire, et tout particulièrement des exigences en matière de mise en concurrence des marchés publics, a été instaurée explicitement la possibilité de créer des services communs entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, y compris pour l’exercice de compétences qui n’ont fait l’objet d’aucun transfert ⁽¹³⁾. Une telle disposition permet ainsi d’aboutir à une mutualisation d’un certain nombre de services, et notamment de tous les services en charges des fonctions dites support (telles que la gestion du personnel, ou du matériel). L’EPCI a l’autorité hiérarchique sur l’ensemble des agents des services unifiés, tandis que l’autorité fonctionnelle serait partagée en fonction des tâches à accomplir. L’EPCI pourrait également se doter de biens partagés avec les communes membres.

En outre, a été ouverte à l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics la possibilité de conclure des conventions de gestion de services publics communs et des conventions de mise à disposition de services ⁽¹⁴⁾. Cette disposition devait permettre d’étendre les économies d’échelles aujourd’hui trouvées dans la coopération entre un EPCI et ses communes membres à d’autres cas de coopération, entre départements et régions et leurs établissements publics.

Outre l’intérêt financier non négligeable dans le contexte actuel de tension sur les finances publiques, la mutualisation de moyens peut également constituer un levier d’amélioration du service rendu, d’harmonisation et de cohérence sur un territoire. Il lui apparaît donc nécessaire d’inciter les collectivités territoriales à y recourir, d’autant plus qu’il s’agit d’un outil particulièrement souple et adaptable.

C. L’ÉMERGENCE D’UN FAIT MÉTROPOLITAIN NON APPRÉHENDÉ PAR LES STRUCTURES EXISTANTES

La montée en puissance du fait urbain est ancienne. Dès les années 1960, le législateur s’est efforcé de l’accompagner : la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines visait notamment à offrir un cadre approprié à l’émergence de huit métropoles régionales censées contrebalancer la puissance de la capitale : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Étienne-Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire et Strasbourg.

Soucieux d’équilibrer au mieux l’aménagement du territoire, l’État a alors soutenu l’installation d’industries, le développement de centres d’affaires ou encore la conduite de grandes opérations d’aménagement dans ces grandes métropoles régionales.

Comme le relève l’exposé des motifs du projet de loi, « aujourd’hui, plus de 60 % de la population réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et on assiste à un progressif rééquilibrage entre Paris et les grandes métropoles régionales » ⁽¹⁵⁾.

Ce rééquilibrage entre la capitale et les grandes métropoles régionales est dû non seulement aux initiatives étatiques, mais aussi aux démarches locales. En effet, au sein des 15 communautés urbaines que compte désormais la France, les élus locaux se sont attelés à développer des projets de coopération très intégrée, en mettant en œuvre des compétences et des politiques publiques à un échelon de plus en plus souvent métropolitain.

Désormais, « ces agglomérations interagissent avec leur arrière-pays mais sont également en réseau avec les autres métropoles à un niveau international » ⁽¹⁶⁾.

LES AIRES URBAINES DE PLUS DE 500 000 HABITANTS EN FRANCE

Consciente de l’affirmation croissante des métropoles régionales, la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) a entrepris, en 2010, de « proposer une politique nationale en faveur du développement et du rayonnement des systèmes métropolitains et des territoires qui leur sont associés », considérant que « les territoires métropolitains français sont les portes d’entrée de la mondialisation, les pivots d’une armature urbaine en mutation, des lieux essentiels au développement, à l’innovation et à la croissance » et qu’« ils constituent un enjeu national d’attractivité, de cohésion, de compétitivité et de développement durable » ⁽¹⁷⁾.

Des territoires se trouvent aujourd’hui structurés et dynamisés par des pôles qui tissent et développent des liens fonctionnels au sein de vastes ensembles et dont il importe de valoriser les atouts dans un contexte de compétition territoriale à l’échelle européenne et internationale.

Nos voisins allemands l’ont bien compris, eux qui, à côté des « villes arrondissements » (« kreisfreie Städte »), mettent en place, depuis quelques années des structures de coopération intercommunale regroupant une ville-arrondissement et un ou plusieurs des arrondissements adjacents. C’est ainsi qu’ont été créés le groupement urbain de Saarbruck, l’agglomération de Francfort-sur-le-Main, le groupement régional de la Ruhr ou encore la région de Hanovre.

Même s’il a été rénové par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, le cadre juridique offert par le statut des communautés urbaines ⁽¹⁸⁾ apparaît aujourd’hui insuffisant pour faire face à cette concurrence territoriale. Il faut doter nos grandes métropoles régionales d’une gouvernance plus intégrée, notamment en matière de développement économique, de transports, d’enseignement supérieur et de recherche.

C’est la raison pour laquelle la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 ⁽¹⁹⁾ a créé une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : la métropole.

Aux termes de l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales, « la métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion ». Le bloc de compétences de la métropole est plus large que celui de la communauté urbaine, recouvre des domaines stratégiques et structurants comme les infrastructures, la voirie et le développement économique, et se traduit notamment par l’exercice de plein droit de certaines attributions départementales et régionales ainsi que par le transfert conventionnel de certains grands équipements et infrastructures étatiques.

Peuvent obtenir le statut de métropole les EPCI qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 500 000 habitants ainsi que les communautés urbaines instituées par l’article 3 de la loi du 31 décembre 1966.

Toutefois, dans la mesure où elle a fait reposer la transformation des EPCI ou de communautés urbaines en métropoles sur le volontariat, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a connu un échec presque complet : sur les huit EPCI (hors Paris) éligibles au statut de métropole à la date de promulgation de la loi, seul un s’est transformé en métropole : Nice Côte d’Azur. Aucune autre grande métropole régionale n’a opté pour ce statut.

Pour relever le défi de la compétition territoriale européenne et internationale, il est essentiel aujourd’hui de renforcer l’efficacité et l’attractivité du statut de métropole, car « la métropole, qui se présente comme un territoire d’action propre à de nombreux acteurs, tant publics que privés, appelle un territoire institutionnel de gouvernance politique » ⁽²⁰⁾.

C’est tout l’objet du présent projet de loi, qui vise à « accompagner le phénomène de métropolisation des grandes agglomérations françaises en leur permettant de se doter d’un statut propre à faire émerger les initiatives économiques, sociales, environnementales et culturelles » ⁽²¹⁾ et en les dotant d’un degré d’intégration plus élevé et mieux à même de favoriser une rationalisation de l’action publique sur leur territoire.

II. – UN PREMIER PROJET DE LOI DESTINÉ À DONNER AUX COLLECTIVITÉS LES OUTILS POUR ORGANISER LE DÉVELOPPEMENT DE LEURS TERRITOIRES

A. PERMETTRE AUX COLLECTIVITÉS D’ORGANISER UN EXERCICE CONCERTÉ DE LEURS COMPÉTENCES

1. La complexité du projet de loi initial

Le premier objectif affiché par le présent projet de loi est de clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l’État.

Pour cela, le projet de loi initial proposait de mettre en œuvre un dispositif de concertation reposant sur plusieurs volets, dont la philosophie était résumée à l’article 1^er: les collectivités « coordonnent leurs interventions avec celles de l’État et organisent librement les modalités d’exercice de leurs compétences dans le cadre d’un pacte de gouvernance territoriale débattu au sein de la conférence territoriale de l’action publique ».

Tout d’abord, était prévu le rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression avait été décidée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales à partir du 1^er janvier 2015 ; par coordination, l’ensemble du dispositif d’évaluation lié à cette suppression est abrogé (article 2).

Mettant en application les dispositions du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution pour la première fois, le projet de loi prévoit la reconnaissance, pour certaines compétences aujourd’hui partagées entre plusieurs niveaux de collectivités, d’un chef de file : l’article 3 désigne ainsi chaque échelon local comme organisant les modalités de l’action commune pour l’exercice de certaines compétences qui constituent la vocation de chaque niveau. Ainsi, le projet de loi initial avait prévu que les régions seraient chefs de file en matière de développement économique et d’organisation des transports ; les départements en matière d’action sociale, de développement social, d’autonomie des personnes, de tourisme, d’aménagement numérique et de solidarité des territoires ; enfin, le bloc communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre) en matière d’amélioration de la qualité de l’air et de mobilité durable.

L’article 4 institue dans chaque région un nouvel outil destiné à organiser, au niveau local, le dialogue entre les différents niveaux de collectivités territoriales et avec l’État : la conférence territoriale de l’action publique. S’inspirant des conférences des exécutifs supprimées par l’article 3, ces conférences auraient pour objectif, autour du président du conseil régional, de renforcer la coordination des politiques publiques locales afin d’en optimiser l’exercice et de créer un espace de discussion de référence entre les différents acteurs locaux.

Selon le projet de loi initial, ces conférences étaient organisées autour de deux formations, l’une réunissant uniquement les élus locaux, l’autre associant le représentant de l’État dans la région, ayant pour principale mission de proposer, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale prévu à l’article 5, les modalités d’organisation adaptées aux spécificités de chaque territoire. Elle pourrait également émettre un avis sur les projets de schémas sectoriels et serait consultée sur les schémas d’organisations élaborés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale.

Le pacte de gouvernance territoriale institué par l’article 5 représenterait un nouvel outil de clarification des compétences des collectivités territoriales. Selon l’exposé des motifs, il constituerait « l’instrument privilégié [...] de la rationalisation de leurs moyens d’action. ». Il se composerait de l’ensemble des schémas d’organisation sectoriels destinés à déterminer les niveaux pertinents d’exercice des compétences partagées et les modalités d’intervention des acteurs locaux.

Ces schémas seraient élaborés pour chacune des compétences pour lesquelles le projet de loi a prévu un chef de file par cette collectivité et devraient comprendre :

– les délégations de compétences entre collectivités territoriales ;

– les créations de services communs ;

– les conditions de rationalisation et de coordination des interventions financières.

Les schémas auraient vocation à être débattus par les conférences territoriales de l’action publique, avant d’être transmis aux collectivités territoriales concernées. Seules celles qui auraient approuvé par délibération le schéma d’organisation les concernant se verraient imposer les dispositions de ces derniers.

Cependant, les collectivités qui n’auraient pas approuvé ces schémas d’organisation se verraient appliquer un régime d’incitation-sanction prévu par les articles 5, 6 et 9, constitué de limitations à l’accès aux cofinancements par les autres niveaux de collectivités (article 5), d’accroissement de 20 à 30 % de la participation minimale du maître d’ouvrage aux projets élaborés dans le cadre de cette compétence (article 6) et de subordination de la capacité à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas (article 9). L’article 7 prévoyait les coordinations nécessaires à la mise en place du pacte de gouvernance territoriale.

L’article 8 proposait une évaluation de ce pacte par les chambres régionales des comptes territorialement compétentes.

2. Le refus de tout dispositif contraignant par le Sénat

La commission des Lois de cette assemblée et le Sénat en séance publique ont jugé ce dispositif à la fois trop complexe et trop contraignant pour les collectivités territoriales.

À titre de simplification, le Sénat a ainsi supprimé l’article 1^er au motif que le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales n’était qu’une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration.

Le Sénat a également revu en profondeur les compétences pour lesquelles l’article 3 désigne un chef de file. En effet, pour la région, la commission des Lois du Sénat a précisé qu’elle serait chargée de l’organisation des modalités de l’action commune en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, de développement économique, d’innovation et de complémentarité entre les différents modes de transport. En séance publique, a été ajouté un bloc environnemental comprenant la biodiversité, la transition énergétique et l’élaboration d’un projet territorial de développement durable dit « Agenda 21 » ⁽²²⁾.

Pour le département, la compétence de développement social a été remplacée par celle d’action sociale considérée comme plus générale.

Enfin, pour le bloc communal, la qualité de l’air et la mobilité durable, compétences jugées comme nécessitant une expertise hors de portée des communes, ont été remplacés par l’aménagement de l’espace, d’accès aux services publics de proximité et de développement local.

Le chef de filât en matière touristique, transféré des départements aux régions par la commission des Lois du Sénat, a été supprimé lors de l’examen en séance publique.

Les dispositions de l’article 4 relatives aux conférences territoriales de l’action publique ont été réécrites afin de limiter le nombre de leurs membres et de prévoir une libre organisation de leurs travaux, hors de toute présence tutélaire du préfet de région.

Le pacte de gouvernance territoriale, défini à l’article 5, a été supprimé au motif qu’il ne permettrait pas d’atteindre, en raison de sa complexité, les objectifs de coordination des compétences, la commission des Lois du Sénat s’interrogeant « sur la conformité de certaines dispositions au regard du respect du principe constitutionnel de non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, n’ayant pas été convaincue par les arguments développés par l’étude d’impact annexé au présent projet de loi ». Par coordination, les articles 6, 8 et 9 ont également été supprimés.

3. Le nouveau dispositif, proposé par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, d’élaboration partagée de conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence

Les limites de la rédaction dont était saisie la commission des Lois de l’Assemblée nationale nécessitaient que votre rapporteur envisage une refonte du dispositif proposé par le Sénat, autant en ce qui concerne la composition et le rôle de la conférence territoriale de l’action publique, que les modalités de concertation et d’organisation de l’action des différents niveaux de collectivités territoriales.

En ce qui concerne les compétences faisant l’objet d’un chef de filât, votre commission des Lois a réécrit les énumérations prévues afin d’en préciser les termes et de procéder à plusieurs ajustements (article 3), en confiant notamment aux régions la coordination en matière de développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages d’une part, et d’enseignement supérieur et de recherche d’autre part. Elle a également redéfini les responsabilités confiées au bloc local en lui confiant le développement des modes de transport alternatifs et l’aménagement local ; elle a en effet estimé que la garantie de l’accès aux services publics de proximité pourrait conduire les communes et EPCI à devoir assumer des compétences aujourd’hui exercées par l’État.

En ce qui concerne le mécanisme d’organisation de l’exercice des compétences partagées, le dispositif proposé par votre rapporteur et adopté par la commission des Lois s’est efforcé de recentrer la conférence territoriale de l’action publique sur la coordination de l’exercice des compétences des collectivités territoriales, en supprimant les dispositions permettant qu’elle se saisisse de tout sujet politique d’intérêt local.

La commission des Lois a ainsi adopté une nouvelle composition pour la conférence territoriale de l’action publique, destinée à trouver une représentation équilibrée, afin que tous les EPCI et toutes les communes dans leur diversité – en termes de strate géographique comme d’appartenance aux différents territoires départementaux composant la région – soient représentés au sein de la conférence territoriale. Il a aussi été prévu que les élus de la montagne disposeraient d’un représentant spécifique dans les régions concernées.

Au total, chaque conférence territoriale comporterait une moyenne de quarante membres en métropole, les effectifs allant de quatorze membres en Corse à cent membres en Île-de-France.

En outre, votre rapporteur a proposé à la commission des Lois d’insérer au sein du même article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales l’ensemble du dispositif qu’il a conçu pour remplacer les schémas d’organisation et le pacte de gouvernance territorial supprimés par le Sénat^.

En application du dispositif proposé, les collectivités pourraient élaborer des projets de conventions territoriales d’exercice concerté pour les compétences partagées pour lesquelles elles ont été reconnues par la loi chefs de file ou pour lesquelles la loi les a chargées d’élaborer un schéma de coordination au niveau régional ou départemental.

Comme pour les schémas d’organisation prévus par le projet de loi initial, le projet de convention déterminerait les collectivités et groupements concernés par sa mise en œuvre, les délégations de compétence prévues, les services communs à mettre en place, les modalités financières et la durée de cette convention, qui ne peut excéder six ans.

La conférence territoriale de l’action publique se saisit de ce projet de convention, en débat, éventuellement l’amende à la majorité de ses membres, puis l’adopte, alors que le projet de loi initial prévoyait un simple débat. Lorsqu’il comprend l’exercice concerté de prérogatives ressortissant à une compétence exclusive reconnue par la loi à des collectivités territoriales, une majorité des représentants des collectivités disposant de cette compétence doit obligatoirement approuver le projet de convention territoriale.

Cette convention est ensuite transmise aux collectivités, qui disposeront d’un délai de trois mois pour y souscrire. Cette approbation ne sera en rien obligatoire : il restera possible à chaque collectivité ou EPCI de décider de ne pas s’y associer. Cependant, dans ce dernier cas, elle se verra appliquer les limitations d’accès aux cofinancements prévus par le projet de loi initial.

Un rapport annuel, ainsi qu’une évaluation triennale par la chambre régionale des comptes, rétablie à l’article 8 du présent projet de loi, permettra aux collectivités concernées de demander, le cas échéant, une révision de la convention au bout de trois ans.

Pour les compétences partagées pour lesquelles la loi n’a pas prévu de chef de file, il sera possible à la conférence territoriale de l’action publique d’élaborer un projet de plan d’actions dans des conditions similaires, mais sans qu’il y ait aucune obligation ou sanction qui y soient associées, l’article 72 de la Constitution prévoyant que seule la loi peut désigner un chef de file chargé d’organiser une action commune.

Ainsi ce dispositif reposera à la fois sur le consentement de la majorité des représentants des exécutifs locaux représentés au sein de la conférence territoriale de l’action publique et sur celui de chaque collectivité territoriale, qui pourra ou non s’associer à la démarche d’exercice concerté proposé par la conférence territoriale. Cependant, si la collectivité prétendra à mener une politique en dehors de cette démarche coordonnée, elle ne pourra bénéficier de cofinancement et devra ainsi assumer sur ses propres ressources cette politique.

4. La mise en place d’une instance nationale de coordination : le Haut Conseil des territoires

Prévue dans le cadre du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé par le Gouvernement sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013, la création du Haut Conseil des territoires a finalement été insérée dans le présent projet de loi (article 1^er AA).

Cette instance aura vocation à institutionnaliser un dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, resté aujourd’hui trop parcellaire. En outre, la disparition du cumul des mandats, organisée par le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire en cours de discussion, fera que le Parlement ne sera plus, à l’avenir, un lieu où seront représentés les exécutifs des collectivités territoriales.

Le Haut Conseil des territoires associera donc des représentants du Gouvernement, du Parlement et de chaque catégorie de collectivités territoriales, y compris les collectivités territoriales à statut particulier et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi qu’un représentant du Conseil national de la montagne, désignés selon des conditions précisées par décret en Conseil d’État.

Le comité des finances locales et la commission consultative d’évaluation des normes y seront adossés en devenant des formations spécialisées du Haut Conseil.

En outre, la commission des Lois a prévu que la Cour des comptes prêterait son concours à ses réflexions, en présentant au Parlement comme au Haut Conseil des territoires des territoires un rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales et le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prévu au 3° de l’article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances et publié chaque année en juillet en vue du débat d’orientation des finances publiques que doit tenir le Parlement (article 1^er AB).

B. RECONNAÎTRE UN FAIT MÉTROPOLITAIN PLURIEL PAR DES STATUTS ADAPTÉS

1. Organiser l’agglomération capitale autour de la métropole du Grand Paris

Les articles 10 à 19 bis du projet de loi regroupent des dispositions spécifiques à l’Île-de-France. Les articles 10 et 11 sont relatifs à l’achèvement de la carte intercommunale, les articles 12 et 12 bis créent un nouvel EPCI, dénommé « métropole du Grand Paris » et les articles 13 et 13 bis, créant un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France et un établissement public foncier unique doivent favoriser la construction de logements.

Le Sénat a rejeté les articles 10, 11, 12 et 13 du projet de loi, supprimant ainsi toutes les dispositions relatives à la métropole de Paris.

L’article 14 propose d’instituer un fonds de péréquation propre aux départements de la région d’Île-de-France. Votre Commission a adopté un amendement de la commission des Finances garantissant, dès à présent, la lisibilité du futur fonds de soutien des départements d’Île-de-France. Sur le modèle du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), il est ainsi proposé de fixer ex ante le montant des ressources du fonds et de prévoir une trajectoire de montée en puissance progressive.

Les articles 15 à 17 proposent des mesures de coordination, tandis que les articles 18 et 19 précisent le cadre juridique applicable au site de La Défense et l’article 19 bis celui applicable à l’établissement public de Paris-Saclay.

a) L’achèvement de la carte intercommunale

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait pour objectif l’achèvement de la couverture intercommunale du territoire national et le renforcement de la cohérence des périmètres intercommunaux par la suppression des enclaves et discontinuités territoriales avant le 1^er juin 2013.

Cependant, cette même loi de 2010 a soustrait de cette obligation Paris et les trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne). Il s’agissait, à l’époque, de veiller à ne pas préjuger de l’organisation future de l’agglomération parisienne, les spécificités présentées par les départements de la petite couronne ont également motivé cette dérogation. Dans le même temps, les départements de la grande couronne francilienne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise – se voient aujourd’hui appliquer le droit commun des autres départements en application duquel leurs communes doivent impérativement participer à un EPCI.

Dès lors qu’une entité métropolitaine est sur le point d’être créée, il convient de lui permettre de s’appuyer sur des intercommunalités couvrant tout le territoire et d’une taille suffisante. Le projet de loi, dans sa version initiale, proposait de mettre fin à la dérogation prévue pour la petite couronne et de réactiver le processus d’achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale, en l’adaptant aux spécificités de l’agglomération parisienne.

L’article 10 du texte adopté par votre Commission prévoit que les regroupements intercommunaux des départements de la grande couronne, dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris, doivent former des ensembles d’au moins 200 000 habitants.

Le texte adopté ne concerne plus les départements de la petite couronne, dont les communes sont comprises dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, prévue par l’article 12 du texte adopté par votre Commission.

Selon l’Insee, l’unité urbaine de Paris était composée de 412 communes dans la nouvelle délimitation de 2010, pour une superficie de 2 845 km², rassemblant 10 354 675 habitants au recensement de 2008. L’aire urbaine de Paris recouvre intégralement les départements de la Petite couronne. Elle concerne également 52 des 514 communes de Seine-et-Marne, 90 des 262 communes des Yvelines, 82 des 196 communes de l’Essonne et 64 des 185 communes du Val-d’Oise (95).

La carte suivante, réalisée par l’INSEE, présente l’unité urbaine de Paris qui correspond au « pôle urbain ».

AIRE URBAINE ET PÔLE URBAIN EN RÉGION PARISIENNE

Source :INSEE

L’article 11 du projet de loi, que la commission des Lois a rétabli, prévoit le processus d’élaboration de carte intercommunale pour les départements de la grande couronne.

b) La création de la métropole du Grand Paris

L’Île-de-France partage avec d’autres grandes métropoles internationales certaines caractéristiques démographiques : forte natalité, déficit des échanges migratoires avec d’autres régions et grande attractivité pour les étrangers. Elle est la première région économique française et l’une des premières au niveau européen. Fortement attractive, l’Île-de-France est la deuxième région en Europe et la première en France en matière d’accueil des investissements étrangers. Elle est la première destination touristique au monde. Elle compte 11,8 millions d’habitants et offre environ 5,6 millions d’emplois.

Dans cet espace, outre les communes, les intercommunalités et les départements, de nombreux acteurs disposent de compétences d’aménagement.

La région Île-de-France a en charge le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), qui est lié, par convention, avec les opérateurs de transports que sont la RATP et la SNCF. Elle élabore le schéma directeur de la région Île-de-France, qui est soumis à approbation par décret en Conseil d’État et qui s’impose aux autres documents d’urbanisme.

Paris Métropole est un syndicat mixte d’études, créé en 2009 à l’initiative de la ville de Paris. Il repose sur une démarche de coopération entre plus d’une centaine de collectivités d’Île-de-France de différents échelons : communes, intercommunalités, départements, région. Il poursuit les travaux d’échange et d’études engagés auparavant par la Conférence métropolitaine initiée en 2006. Un comité des partenaires associe les représentants les acteurs socio-économiques et culturels.

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris prévoit, notamment, un réseau de transport public de voyageurs défini par un schéma d’ensemble et constitué d’infrastructures de métro automatique. La mise en œuvre est confiée à la « Société du Grand Paris » (SGP), établissement public de l’État dirigé par un directoire placé sous le contrôle d’un conseil de surveillance composé de représentants de l’État et d’élus des collectivités territoriales. Outre les infrastructures de transports, elle peut conduire des opérations d’aménagement ou de construction.

La loi du 3 juin 2010 a institué des contrats de développement territorial (CDT) liant les communes ou les EPCI et l’État. Ils organiseront les opérations de développement économique et d’aménagement urbain, rendues possibles par le nouveau réseau de transport.

Dans sa version initiale, le projet de loi proposait d’engager une réforme qui permette, au sein d’un établissement public ad hoc, dénommé « métropole de Paris », de constituer entre Paris et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de l’unité urbaine de Paris un outil destiné à concevoir un modèle de développement durable et à améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire. Cette métropole aurait été créée dès le 1^er janvier 2016.

La métropole aurait été appelée à exercer les missions en matière :

— d’élaboration d’un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, soutien et mise en œuvre de programmes d’aménagement et de logement, dans le respect des orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France et du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement ;

— de soutien aux programmes d’action des collectivités territoriales et de leurs groupements pour promouvoir la transition énergétique ;

— de mise en place de programmes d’action pour mieux répondre aux urgences sociales sur son territoire.

Compte tenu du rejet du Sénat des articles relatifs à la création d’une métropole parisienne, le Gouvernement a conduit une nouvelle réflexion qui a permis à votre Commission d’adopté un amendement du Gouvernement prévoyant un modèle administratif plus audacieux. Votre rapporteur salue le caractère ambitieux du dispositif ainsi adopté par la commission des Lois, qui propose une organisation de la métropole parisienne plus poussée que celle envisagée initialement dans le projet de loi.

Dénommé « métropole du Grand Paris », un nouvel EPCI sera créé le 1^er janvier 2015 et regroupera de manière obligatoire :

– la commune de Paris ;

– l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

– les communes des autres départements de la région Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Ce même article précise que peuvent être intégrés à la métropole, à leur demande, d’autres EPCI des départements de grande couronne :

– si leur siège est situé dans l’unité urbaine de Paris ;

– s’ils comptent au moins 300 000 habitants ;

– et si leur ressort géographique est contiguë à la métropole.

Il peut en être de même pour d’autres EPCI ou communes n’appartenant à aucun groupement situé dans l’unité urbaine de Paris, sous réserve de l’accord de l’organe délibérant de la métropole.

La métropole repose sur une organisation par « territoires » regroupant les communes. Le texte adopté par la commission des Lois propose donc une organisation fondée sur les communes – organisées en territoire – répondant ainsi à une préoccupation exprimée au Sénat.

Les EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et comptant au moins 300 000 habitants seront constitués en territoires. De même, la commune de Paris constitue un territoire.

La finalité de la métropole consiste à définir et mettre en œuvre des actions d’intérêt métropolitain « afin de promouvoir un modèle de développement durable, améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire et réduire les inégalités ». À cette fin, la métropole élabore un « projet métropolitain ».

Les compétences de la métropole seront plus larges que celles prévues initialement. Le nouvel EPCI sera compétent en matière de lutte contre la pollution de l’air (et, de manière générale, en matière de transition énergétique et de développement des énergies renouvelables), d’habitat et d’hébergement (dans le respect du schéma directeur de la région d’Île-de-France, prévu à l’article 13 du projet de loi), d’aménagement et de logement.

Pour conduire les investissements nécessaires à la mise en œuvre de ses actions (notamment la construction de logements et les aides en faveur de la transition énergétique), un fonds d’investissement métropolitain est affecté et géré par la métropole.

En dernier lieu, l’article 12 permet au Gouvernement de prendre, par ordonnance, dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la loi, les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole ainsi que celles relatives à l’administration des territoires, aux concours financiers de l’État et aux transferts des personnels.

L’article 12 bis, issu d’un amendement du Gouvernement adopté par votre Commission, prévoit la composition du conseil de la Métropole du Grand Paris et des conseils de territoire.

c) Des outils pour favoriser la construction de logements

Votre Commission a rétabli l’article 13 du projet de loi pour prévoir la mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France. Élaboré et approuvé par le comité régional de l’hébergement et du logement d’Île-de-France, après consultation des préfets de départements et des différents acteurs locaux, le schéma régional est un document dédié au logement et à l’hébergement.

Il comporte des objectifs globaux et leur déclinaison territoriale en matière de construction et rénovation de logements, de construction et d’amélioration des structures d’hébergement, de développement équilibré du parc de logements sociaux, de rénovation thermique des logements, d’actions en faveur des populations défavorisées, de rénovation urbaine, de requalification des quartiers anciens dégradés, de lutte contre l’habitat indigne.

Par rapport au texte initial, le texte adopté par votre Commission précise l’articulation entre ce document régional et les compétences de la métropole du Grand Paris.

Votre Commission a approuvé la fusion des quatre établissements publics fonciers en Île-de-France (article 13 bis). Elle a précisé, sur l’initiative de la commission des Affaires économiques, que cette réforme serait réalisée au plus tard le 31 décembre 2015.

d) Des dispositifs destinés aux sites de La Défense et du plateau de Saclay

Premier quartier d’affaires européen, le site de La Défense compte 1 500 sièges sociaux et accueille chaque jour près de 150 000 salariés. Depuis sa création, ce quartier connaît des règles d’urbanisme et des institutions administratives propres qui tiennent compte de sa spécificité. La loi n° 2007-254 du 27 février 2007 ⁽²³⁾ a créé deux établissements publics distincts : l’un chargé de l’aménagement – l’établissement public d’aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA) – et l’autre chargé de la gestion du site – l’Établissement public de gestion du quartier d’affaires de la Défense (EPGD, dénommé également Defacto depuis 2010). Le premier comprend, à parité, des représentants de l’État et des collectivités territoriales tandis que le second ne compte que trois membres : la commune de Puteaux, la commune de Courbevoie et le département des Hauts-de-Seine.

Les articles 17 et 18 clarifient les règles de propriété et gestion des biens publics appartenant à l’un ou l’autre de ces établissements.

L’établissement public de Paris-Saclay a été créé par la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, pour mettre en œuvre, notamment, l’opération d’intérêt national instaurée un an auparavant. Ses statuts sont définis par le décret n° 2010-911 du 3 août 2010 relatif à l’Établissement public de Paris-Saclay. Compétent sur un périmètre regroupant 49 communes situées dans les départements de l’Essonne et des Yvelines, il a pour objet d’impulser et de coordonner le développement du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay, et d’asseoir son rayonnement international. À ce titre, il exerce notamment des missions en matière d’équipement et d’aménagement, de maîtrise d’ouvrage immobilière des projets d’enseignement supérieur et de recherche, de développement économique, de marketing territorial, de soutien à la recherche et à l’innovation ou encore de maintien de l’activité agricole.

L’article 19 bis du projet de loi, issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Jean-Vincent Placé, vise à transformer l’établissement public de Paris-Saclay en un « établissement public d’aménagement ». Cette modification a pour effet de rapprocher la gouvernance de l’établissement public de Paris-Saclay de celle des établissements publics d’aménagement, dont la pratique a montré qu’elle était adaptée à la mise en œuvre partenariale de projets de territoire ambitieux et partagés entre les différentes collectivités.

Votre Commission a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré complétant cet article pour préciser les mesures transitoires à l’occasion de la transformation de l’établissement public.

2. Consacrer l’approfondissement de l’intégration métropolitaine lyonnaise au sein d’une collectivité à statut particulier

Comme le rappelle l’étude d’impact annexée au projet de loi déposé par le Gouvernement ⁽²⁴⁾, l’agglomération lyonnaise a pour particularité d’être située au cœur de la deuxième aire urbaine de France – avec 2,1 millions d’habitants –, sa ville–centre étant la troisième ville la plus peuplée de France avec 479 803 habitants. « Du point de vue quantitatif, on observe un équilibre démographique propre à l’aire urbaine de Lyon au sein de laquelle une ville centre s’affirme mais sans provoquer de déséquilibre agrégatif comme ce peut être le cas dans d’autres aires urbaines » précise l’étude d’impact.

La communauté urbaine de Lyon, créée dès le 1^er janvier 1969 ⁽²⁵⁾, regroupe aujourd’hui cinquante–huit communes et 1,2 million d’habitants ; si elle ne couvre pas l’intégralité de l’aire urbaine du département, elle regroupe son cœur le plus dense. Comme le note l’étude d’impact précitée, le caractère équilibré et cohérent de la communauté urbaine dans son périmètre actuel se retrouve aussi au plan économique : la communauté urbaine se caractérise par un bon équilibre de l’emploi entre Lyon et le reste de la communauté urbaine, seulement 44 % de l’emploi (salarié et non salarié) étant localisé dans le ressort de la commune de Lyon (contre 84 % pour Marseille au sein de sa communauté urbaine) et 48 % des entreprises (contre 82 % des entreprises de la communauté urbaine Marseille-métropole localisés dans Marseille).

L’intégration intercommunale est parvenue, toujours selon l’étude d’impact, à « un stade où la logique institutionnelle définie pour les communautés urbaines dans le cadre des articles L. 5215-1 à L. 5215-42 du code général des collectivités territoriales, n’est plus suffisante pour accompagner et servir le développement physique, économique et démographique du territoire le plus avancé sur la voie de la métropolisation en dehors de l’Ile-de-France ». L’échelon intercommunal, « essentiel aux services publics de proximité n’est en revanche plus suffisant pour porter la dynamique de développement économique et social d’une métropole ». Il est devenu nécessaire d’adapter le régime institutionnel et, au-delà du modèle de l’établissement public de coopération intercommunale, de créer une collectivité sui generis à même d’exercer l’ensemble des attributions et compétences nécessaires à son développement, attributions et compétences aujourd’hui réparties entre les différents niveaux de collectivités.

Votre rapporteur souligne le travail engagé par le président de la communauté urbaine de Lyon, M. Gérard Collomb, et par l’ancien président du conseil général du Rhône, M. Michel Mercier, qui permet aujourd’hui que soit présenté au Parlement un ambitieux et inédit projet de fusion de deux niveaux de collectivités, au service du développement économique d’un territoire appelé à rayonner encore davantage au niveau européen. La métropolisation de Lyon est d’ores et déjà une réalité démographique et économique, les dispositions du projet de loi visent à adapter les structures institutionnelles à cette situation de fait.

b) Les dispositions du chapitre II du titre II du projet de loi initial

Le chapitre II du titre II – relatif à l’affirmation des métropoles – du projet de loi a pour objet de créer, en remplacement et sur le périmètre de l’actuelle communauté urbaine de Lyon, une « collectivité à statut particulier » exerçant l’ensemble des compétences nécessaires au développement de la métropole lyonnaise (article 20), à savoir :

— la plénitude des attributions d’un département, en lieu et place du département du Rhône ;

— les compétences exercées dans le secteur communal par les métropoles de droit commun, en application de l’article 31 du présent projet de loi ;

— des compétences que lui déléguerait, de façon volontaire, la région Rhône–Alpes, en application du régime de droit commun défini à l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ;

— par délégation, certaines compétences exercées par l’État en matière de logement.

La création d’une collectivité territoriale à statut particulier dans le ressort de plusieurs collectivités territoriales de droit commun préexistantes nécessite de nombreuses adaptations sur le plan institutionnel auxquelles procèdent les articles 20 et suivants du projet de loi.

Au sein d’un établissement public de coopération intercommunale, seules les communes sont des collectivités territoriales ; la communauté urbaine exerce des compétences qu’elle tient des communes qu’elle regroupe. Si la loi peut prévoir le transfert obligatoire d’un certain nombre de compétences des communes vers un établissement public sans option possible, l’organe délibérant de l’établissement public n’est que l’agrégation de représentants des communes par elles désignés. À l’inverse, dans le cadre du présent projet de loi, la métropole de Lyon ne serait plus un groupement de communes mais une collectivité à statut particulier. Ainsi, à la différence d’un établissement public de coopération intercommunale, la métropole de Lyon exercera de plein droit des compétences qui partout ailleurs relèvent du bloc communal et sont exercées soit directement par les communes soit par leurs groupements à la suite d’un transfert de compétences. C’est ce qui justifie que l’article 21 du projet de loi soit consacré au statut spécifique des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon.

Le département du Rhône restera, quant à lui, un département de droit commun, mais son périmètre géographique sera réduit à compter de la création de la métropole de Lyon. Le maintien du département du Rhône nécessite d’organiser à la fois de façon transitoire et de façon définitive les transferts des services, biens et personnels entre le département et la métropole ; tel est également l’objet de l’article 20.

Certains articles du projet de loi fixent en outre des règles particulières à certains services, tels que le service départemental d’incendie et de secours (article 25) ou le service des archives départementales (article 24), pour lesquels un partage de compétences entre la métropole et le département apparaît comme la solution la plus pertinente.

Le projet de loi fixe également les grandes règles fiscales, budgétaires financières s’appliquant à la métropole, tout en renvoyant à une ordonnance, compte tenu de la technicité de ces matières, la nécessaire adaptation de ces règles (article 29).

c) Les principales modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a très largement salué l’initiative locale qui est à l’origine du projet de métropolisation lyonnaise et approuvé l’économie générale du dispositif proposé par le Gouvernement, tout en le modifiant et le complétant sur plusieurs points.

● En premier lieu, la commission des Lois du Sénat a anticipé au 1^er janvier 2015 la date de création de la métropole de Lyon, le projet initial prévoyant une entrée en vigueur au 1^er avril 2015.

● S’agissant des compétences de la future métropole de Lyon (article 20), le Sénat a modifié leur périmètre sur plusieurs points :

— en matière d’actions de développement économique, il a été précisé d’une part que la métropole pourrait notamment participer au capital des sociétés de développement régional et une fois créées, de celles instituées pour accélérer les transferts de technologie et d’autre part qu’elle serait compétente en matière de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;

— en matière d’aménagement de l’espace, le Sénat a ouvert ces compétences à l’ensemble des opérations d’aménagement, là où le projet initial les limitait au seul dispositif de la zone d’aménagement concerné (ZAC) et supprimé l’adjectif « urbaine » pour qualifier la mobilité dont la métropole de Lyon devra assurer la compétence, les espaces métropolitains incluant des zones peu denses ;

— en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie, le Sénat a étendu la concession de la distribution publique d’énergie - prévue par le projet initial pour la seule électricité - au gaz et à la chaleur ;

— le Sénat a en outre prévu que les équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs existants d’« intérêt métropolitain » pourront être transférés à la métropole de Lyon en pleine propriété par convention entre la métropole et la commune ou l’établissement public concerné ;

— le Sénat a supprimé la compétence que le projet de loi conférait à la métropole en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance, réservant cette compétence aux communes ;

— le Sénat a souhaité que les maires des communes du périmètre puissent s’opposer au transfert au président de la métropole de Lyon de leur pouvoir de police spéciale : dans un délai de six mois suivant la création de la métropole de Lyon, puis à chaque élection du président du conseil de la métropole, un ou plusieurs maires peuvent s’opposer, dans chacun des domaines énumérés par l’article, au transfert de ses pouvoirs de police ;

— s’agissant des compétences transférées par l’État, le Sénat est revenu sur l’équilibre proposé par le projet initial qui prévoyait le transfert d’un bloc insécable de cinq compétences en matière de logement – aides à la pierre, gestion de tout ou partie du contingent préfectoral, droit au logement opposable, réquisitions et hébergement d’urgence : il a proposé que l’attribution des aides à la pierre fasse l’objet d’une délégation de droit à la métropole de Lyon, tandis que chacune des quatre autres compétences ferait l’objet d’une délégation optionnelle.

● S’agissant des dispositions financières, le Sénat a, en premier lieu, décidé d’écarter l’application à la future métropole de Lyon des dispositifs prévoyant une liaison de taux entre les impôts des ménages et la cotisation foncière des entreprises, perçus par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (article 22).

S’agissant des questions de compensation des charges transférées par le département à la nouvelle collectivité, il a été décidé de mettre en place un groupe de travail chargé d’évaluer les modalités de partage des ressources comme des dépenses et de proposer des ajustements.

● S’agissant du service départemental–métropolitain d’incendie et de secours, le Sénat a, sur l’initiative de sa commission des Lois, aligné les modalités de contribution financière de la future métropole sur celles du département.

d) Les apports de votre commission des Lois

La commission des Lois de l’Assemblée nationale a approuvé l’économie générale du dispositif, tout en modifiant et complétant la rédaction adoptée par le Sénat sur plusieurs points.

● En premier lieu, approuvant la modification de calendrier adoptée par le Sénat, la commission des Lois a adopté deux amendements, respectivement aux articles 20 et 22, présentés par Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, supprimant la mention selon laquelle la nouvelle collectivité à statut particulier ne produirait ses effets au plan fiscal qu’à compter du 1^er janvier 2016 ; cette disposition dérogatoire était cohérente avec une création en cours d’année civile mais ne l’est plus dans la mesure où la métropole de Lyon sera finalement créée au 1^er janvier 2015, date à laquelle elle produira ses effets au plan fiscal.

● S’agissant des modalités d’élection des conseillers métropolitains au terme de la période transitoire (article 20), la commission des Lois a adopté, sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, un amendement précisant qu’ils devront être élus au suffrage universel direct ; votre rapporteur n’avait pas soutenu cet amendement, estimant préférable que le Gouvernement propose à l’Assemblée nationale un dispositif électoral plus complet – un tel dispositif devra, en tout état de cause, être élaboré, l’amendement adopté par la commission des Lois s’en tenant à l’expression d’un principe dont il faudra déterminer les conditions de mise en œuvre. La Commission a également adopté un amendement des mêmes auteurs précisant les modalités d’élection du président du conseil de la métropole, ainsi qu’un amendement de Mme Pascale Crozon prévoyant, pour l’élection des vice-présidents, un objectif de parité, les listes sur lesquelles ils seront élus ne devant pas comporter un écart entre le nombre de candidats de chaque sexe supérieur à un.

La Commission a enfin adopté un amendement présenté par M. Yves Blein, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, prévoyant que les conférences territoriales des maires, qui pourront être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de la métropole, seront présidées par un de leurs membres élus en leur sein, et non pas par le président du conseil de la métropole, celui–ci étant déjà président de droit de la conférence métropolitaine.

● S’agissant des compétences de la future métropole de Lyon (article 20), votre commission des Lois a modifié le périmètre adopté par le Sénat sur plusieurs points :

— la Commission a souhaité en premier lieu renforcer la cohérence des compétences reconnues à la métropole de Lyon avec celles des métropoles de droit commun : sur l’initiative de M. Florent Boudié et de votre rapporteur, la métropole de Lyon pourra recourir à l’ensemble des dispositifs se rattachant à la compétence « mobilité » ; sur l’initiative de M. Jean–Louis Touraine et plusieurs de ses collègues, la compétence de la métropole de Lyon s’étendra non seulement aux parcs de stationnement mais aussi aux « aires de stationnement », conformément à ce que prévoit l’article 31 du projet de loi pour les métropoles de droit commun ; sur l’initiative de M. Florent Boudié a été rétablie la compétence de la métropole de Lyon en matière de gestion des milieux aquatiques, à laquelle s’ajoute celle de prévention des inondations ; la Commission a en outre adopté un amendement du Gouvernement précisant la rédaction de la compétence de la métropole de Lyon en matière de gestion des déchets ménagers, par cohérence avec les prescriptions du droit communautaire en la matière ;

— la Commission a en outre adopté un amendement présenté par Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, clarifiant les compétences respectives de la région et de la métropole en matière de développement économique : la métropole sera compétente uniquement pour les actions de développement économique et les actions contribuant à la promotion et au rayonnement du territoire et de ses activités et non plus, comme l’a prévu le Sénat, pour participer au capital de sociétés d’investissement et de sociétés de financement régionales ou interrégionales ;

— sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé la notion d’« intérêt métropolitain », introduite par le Sénat sur le modèle de « l’intérêt communautaire », mais qui apparaît inappropriée s’agissant non pas d’un établissement public de coopération intercommunale mais d’une collectivité territoriale à statut particulier, qui ne peut exercer aucune tutelle sur les communes et pour laquelle s’applique la clause de compétence générale ;

— en matière d’énergie, la Commission a adopté deux amendements de M. Yves Blein, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, supprimant respectivement l’exercice de plein droit par la métropole de Lyon de la compétence d’autorité organisatrice de l’énergie et d’organisation de l’énergie et de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, par cohérence avec la position générale adoptée en la matière par cette commission, préférant attendre les résultats d’une concertation en cours sur la transition énergétique ; sur l’initiative du même auteur, elle a précisé que le plan climat énergie que devra adopter la métropole de Lyon aura à être élaboré en cohérence avec les objectifs fixés au plan national ;

— sur l’initiative du Gouvernement, la Commission a adopté un amendement relatif aux compétences que peut déléguer l’État à la métropole de Lyon en matière de logement : cet amendement propose un nouvel équilibre, recréant un bloc insécable de compétences complémentaires que l’État peut déléguer à la métropole de Lyon, ce bloc se réduisant à l’aide à la pierre, d’une part, et au contingent préfectoral et au droit au logement opposable, d’autre part. Par ailleurs, l’amendement prévoit des délégations optionnelles qui pourront être demandées à l’État par la métropole de Lyon, s’agissant de la mise en œuvre de la procédure de réquisition et la gestion des dispositifs d’hébergement d’urgence ;

— sur l’initiative du Gouvernement, la Commission a adopté deux amendements (à l’article 20 et à l’article 28 sexies) revenant sur le dispositif adopté par le Sénat, permettant au président du conseil de la métropole d’exercer certains pouvoirs de police spéciale sur la base d’un transfert par les maires des communes situées sur son territoire, et assortissant le dispositif d’une faculté reconnue à chaque maire de s’opposer à l’exercice de certains pouvoirs par le président du conseil de la métropole. L’amendement du Gouvernement prévoit que les pouvoirs de police spéciale sont directement attribués par la loi au président du conseil de la métropole et supprime par conséquent le mécanisme permettant aux maires des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon de s’opposer au transfert dans les six mois. Toutefois, l’amendement maintient une politique de gestion de proximité en matière de stationnement sur voirie : il prévoit que la police du stationnement relève des maires des communes.

— sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, a été adopté un amendement permettant à la métropole de Lyon de se substituer à la communauté urbaine de Lyon dans l’ensemble des syndicats mixtes et établissements publics dont elle est membre à la date de la création de la métropole ; sur l’initiative de M. Florent Boudié a été adopté un amendement tirant la conséquence de l’introduction de dispositions particulières à la Métropole de Lyon à l’article 45 bis du projet de loi s’agissant des règles relatives aux syndicats mixtes : la Métropole de Lyon étant une collectivité territoriale, les syndicats mixtes dont était membre la communauté urbaine, intercommunalité, devront devenir ouverts.

● S’agissant des dispositions financières, la Commission a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, revenant sur le régime dérogatoire, introduit par le Sénat à l’article 22, prévoyant une déliaison des taux d’imposition votés par la future métropole de Lyon pour les redevables professionnels et les ménages. La Commission a estimé que ce régime dérogatoire porterait atteinte à une répartition équilibrée de la charge fiscale entre les différentes catégories de contribuables.

● À l’article 24, la Commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur revenant sur la rédaction du Sénat qui avait pour conséquence de remettre en cause l’existence éventuelle de services municipaux d’archives : l’article, dans sa version adoptée par votre Commission, prévoit une mutualisation du service départemental d’archives du Rhône, qui exercera ses missions sur le territoire du futur département et de la future métropole.

● S’agissant du service départemental–métropolitain d’incendie et de secours, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant que les communes situées sur le territoire de la métropole ne seront pas représentées au conseil d’administration du futur SDMIS, ce qui préserve le droit actuel et est cohérent avec le fait que les communes ne contribuent pas au budget du service.

3. Construire un statut adapté aux enjeux de l’unité urbaine marseillaise

a) Des atouts exceptionnels insuffisamment mis en valeur

L’agglomération marseillaise est caractérisée par :

– une ville centre : la commune de Marseille qui, avec un peu plus de 850 000 habitants, est, après Paris et avant Lyon, la deuxième ville la plus peuplée de France ;

– une communauté urbaine (Marseille Provence Métropole) comptant un peu plus d’un million d’habitants, soit la troisième de France :

– une unité urbaine ⁽²⁶⁾, Marseille Aix-en-Provence, qui, avec plus d’1,5 million d’habitants, est la deuxième de France après Paris.

La communauté urbaine Marseille Provence Métropole a été créée en 2000 et obéit au régime qui, s’il a été beaucoup modifié depuis, a été institué par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines. Au sein de cette intercommunalité, la commune de Marseille concentre 83 % des entreprises et 80 % de l’emploi ⁽²⁷⁾.

Toutefois, comme le relève l’étude d’impact du projet de loi, cette communauté urbaine est enfermée « dans un cadre beaucoup trop exigu pour porter la dynamique de développement social et économique de l’agglomération » ⁽²⁸⁾.

L’unité urbaine Marseille Aix-en-Provence compte cinq autres établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) :

– la communauté d’agglomération du pays d’Aix-en-Provence ;

– la communauté d’agglomération Salon Étang de Berre Durance (ou « Agglopole Provence ») ;

– la communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Étoile ;

– la communauté d’agglomération du Pays de Martigues ;

– le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence.

LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE DANS LES BOUCHES-DU-RHÔNE

Comme l’explique le sénateur René Vandierendonck, rapporteur du projet de loi, « la fragmentation territoriale et la juxtaposition de gouvernances locales […] ne permettent pas de conduire un projet unifié sur l’ensemble du territoire de l’unité urbaine et de gérer les services publics en réseau » ⁽²⁹⁾, en particulier en matière de transports. Lors de son déplacement à Marseille, votre rapporteur a vu son attention attirée sur les logiques contradictoires qui, en matière de transports, pouvaient animer les appels d’offres du conseil général des Bouches-du-Rhône, d’une part, et, d’autre part, ceux de la communauté d’agglomération du pays d’Aix-en-Provence.

Le président de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, M. Eugène Caselli, a expliqué devant les sénateurs que le fort potentiel de l’agglomération marseillaise était « malheureusement balkanisé entre les intercommunalités » ⁽³⁰⁾. L’absence de pilotage stratégique au niveau de l’agglomération a pour conséquences :

– une coordination lacunaire des services publics, notamment en matière de transports, pour lesquels interviennent dix autorités organisatrices ;

– des inégalités de richesse et de développement entre intercommunalités ⁽³¹⁾ ;

– une valorisation peu optimale des activités industrielles, de haute technologie et de recherche pourtant présentes sur le territoire.

L’étude d’impact jointe au projet de loi montre que « cette métropole qui dispose par [sa] diversité d’atouts considérables, n’a pas su unir ses composantes territoriales pour construire une puissance économique et sociale et fonder l’institution forte qui lui aurait permis de se développer au rythme de ses concurrentes françaises ou européennes [… Le] fractionnement des lieux de décisions et d’actions publiques […] devient un des freins majeurs au développement, une cause des difficultés économiques et sociales et du risque de décrochage concurrentiel de cette deuxième métropole de France » ⁽³²⁾.

Marseille est la deuxième ville de France et le premier port de la Méditerranée. Fos est le troisième port pétrolier mondial. L’agglomération marseillaise compte sept pôles de compétitivité, avec d’importants projets (comme le projet ITER à Cadarache) ainsi que le premier centre hospitalier universitaire (CHU) de France. Entre Aubagne et Marseille s’étend la première zone commerciale d’Europe. Les ports francs de Fos et de Marseille emploient respectivement 2500 et 750 personnes. L’aéroport Marseille Provence accueille chaque année environ 10 millions de passagers.

Le territoire compte de formidables atouts industriels, notamment en matière aéronautique (comme Eurocopter). Pourtant, les joyaux économiques de l’unité urbaine Marseille Aix-en-Provence ne brillent pas autant qu’ils le pourraient, faute de volonté partagée par les élus, aux niveaux régional, départemental et local, de travailler ensemble à un projet global.

Marseille devrait être perçue par nos voisins comme la porte d’entrée de l’Europe du Nord pour l’Europe du Sud. Pourtant, ce n’est pas le cas.

La violence côtoie la pauvreté. Les quartiers Nord de la commune de Marseille comptent environ 70 % de logements sociaux.

Il a été signalé à votre rapporteur qu’aucune ligne de tramway ni de métro ne desservait l’Hôpital Nord de Marseille qui est pourtant le plus grand hôpital public de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Le port pétrolier de Fos, qui est le troisième au monde, est desservi par une route départementale.

Le temps est venu de faire de l’unité urbaine Marseille Aix-en-Provence un espace territorial puissant et dynamique entre l’Europe du Sud et l’Europe du Nord.

b) Les dispositions du chapitre III du titre II du projet de loi.

Déterminé à donner à l’unité urbaine de Marseille-Aix-en-Provence les moyens de d’affirmer comme métropole européenne, le Gouvernement a choisi de consacrer le chapitre III du titre II du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles à la création d’une métropole d’Aix-Marseille-Provence.

Établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, cette métropole aura vocation à se substituer aux six EPCI existants pour créer, au sein d’une seule intercommunalité intégrée et à fiscalité unique, un réel espace de solidarité et de coordination des initiatives.

Votre rapporteur entend mettre un terme aux idées fausses qui tendent à présenter la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence comme l’exportation des difficultés de la commune de Marseille sur l’ensemble du territoire du département des Bouches-du-Rhône, ou comme l’assèchement des ressources des communes ou intercommunalités périphériques au profit de l’irrigation financière du centre marseillais. En effet, le projet de création de cette métropole n’est nullement la résultante du comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) portant sur l’agglomération marseillaise qui, le 6 septembre 2012, a réuni de nombreux ministres à l’Hôtel de Matignon.

Ce projet résulte de la prise de conscience de l’impérieuse nécessité qu’il y a, au sein de l’unité urbaine Marseille Aix-en-Provence, à :

– rééquilibrer la solidarité financière entre territoires ;

– faciliter la circulation, la mobilité des personnes, des marchandises et des informations ;

– assurer la présence de fonctions structurantes d’une métropole, notamment en matière de transports.

Afin d’éviter la fragmentation des compétences structurantes de la métropole, l’article 30 du projet de loi propose de les concentrer au niveau d’une intercommunalité intégrée dont la gouvernance interne est cependant novatrice, puisqu’elle tient compte de la spécificité des territoires et du caractère polycentrique de l’agglomération marseillaise en permettant au conseil de la métropole de déléguer certaines de ses compétences (non stratégiques) à des conseils de territoire.

Lors de la table ronde organisée par votre rapporteur sur la métropole d’Aix-Marseille-Provence qui, le 18 juin dernier, a rassemblé les représentants de cinq des six EPCI concernés par la création de la métropole, un large consensus s’est dessiné, entre les élus locaux, qu’ils soient favorables ou hostiles au projet, sur la nécessité de doter une structure métropolitaine de compétences stratégiques en matière de transports, de développement économique (notamment portuaire), d’enseignement supérieur et de recherche, ainsi que de protection de l’environnement.

Lors de son déplacement à Marseille, le 14 juin dernier, votre rapporteur a pu constater que le projet gouvernemental de création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence recueillait le soutien de l’ensemble des acteurs économiques locaux. Aussi bien la confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) des Bouches-du-Rhône que la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Marseille ont expliqué que ce projet était une formidable chance pour le territoire, en termes d’image et de potentialités économiques. Selon un représentant local du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), qui a déploré n’avoir aujourd’hui ni vision ni interlocuteur à l’échelle métropolitaine, la fronde de certains élus face au projet ne reflète pas la volonté de l’écrasante majorité des citoyens, des employeurs et des salariés des Bouches-du-Rhône de voir la métropole d’Aix-Marseille-Provence créée au plus vite.

Dans une lettre adressée le 7 juin dernier à de nombreux parlementaires, le président du conseil de développement de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, M. Jacques Boulesteix, déplore « l’absence de vision », l’« incapacité opératoire à une échelle suffisante » ainsi que « le conservatisme institutionnel pesant » qui caractérisent l’unité urbaine de Marseille Aix-en-Provence. Il fait valoir que « la société civile, dans sa grande diversité, économique, associative, éducative, culturelle […] souhaite la mise en place rapide de cette métropole ».

C’est pour répondre à ces aspirations que votre commission des Lois a adopté sans modification l’article 30 du projet de loi.

4. Reconnaître les métropoles à rayonnement national ou européen

Pour donner aux métropoles autres que Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence, les moyens de s’affirmer dans la compétition territoriale européenne et de se doter d’une gouvernance plus intégrée et plus propice à la rationalisation de l’action publique ainsi qu’au développement économique, l’article 31 du projet de loi rénove en profondeur le statut de métropole créé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 et décrit au chapitre VII du titre I^er du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

L’article 31 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales afin d’établir une nouvelle définition de la métropole, que votre commission des Lois a contribué à enrichir.

La métropole désignera désormais l’« établissement public de coopération intercommunale [EPCI] à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion, la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ».

La métropole aura pour mission de valoriser « les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré ».

Considérant que le caractère volontaire de la transformation en métropole était en grande partie à l’origine de l’échec de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, votre commission des Lois a, à l’initiative de son rapporteur, rétablit le principe d’automaticité de la transformation en métropoles des EPCI éligibles à ce statut, principe qui figurait dans la version initiale du projet de loi et qui avait été supprimé par le Sénat.

Si, à titre de principe, l’EPCI susceptible de se transformer en métropole est celui qui forme un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, votre commission des Lois a complété l’article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales pour fixer deux critères alternatifs.

En premier lieu, à l’initiative de votre rapporteur, un critère d’accès au statut de métropole alternatif à celui de l’aire urbaine de 650 000 habitants a été introduit : celui du chef-lieu de région. En effet, certains EPCI à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants, comprennent, dans leur périmètre, le chef-lieu de région et exercent des fonctionnalités stratégiques qui leur confèrent une stature métropolitaine, même s’ils ne sont pas situés dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants : c’est notamment le cas de Montpellier.

En second lieu, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, la commission des Lois a jugé opportun de permettre à certains EPCI de se transformer en métropoles de façon facultative. Il s’agit de ceux qui, quoique ne formant pas un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants, sont les centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qui, en outre, exercent en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences stratégiques et structurantes.

Par ailleurs, l’article 31 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l’article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales pour énumérer les compétences qui sont transférées aux métropoles :

– soit de façon obligatoire par les communes membres (article L. 5217-2, I) ;

– soit de façon facultative par les départements (article L. 5217-2, III) et les régions (article L. 5217-2, IV).

Votre commission des Lois a précisé le champ des compétences communales susceptibles d’être transférées aux métropoles dans les matières suivantes :

– actions de développement économique et de copilotage des pôles de compétitivité ;

– promotion du tourisme ;

– soutien et aides aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche ;

– aménagement urbain autour des gares situées sur le territoire métropolitain ;

– gestion des milieux aquatiques.

L’État pourra également, par convention, déléguer aux métropoles volontaires certaines de ses compétences en matière de logement et d’habitat (article L. 5217-2, II et II bis). À l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois a complété la liste de ces compétences en distinguant :

– un bloc insécable de trois compétences (droit au logement opposable ; attribution des aides au logement locatif social et en faveur de l’habitat privé ; gestion des réservations de logement dont dispose le représentant de l’État dans le département) ;

– un bloc optionnel et sécable de deux compétences (mise en œuvre des procédures de réquisition ; hébergement et accompagnement au logement des personnes ou familles sans domicile).

L’article 31 du projet de loi réécrit les articles L. 5217-3 et L. 5217-4 du code général des collectivités territoriales pour définir les conditions de substitution de la métropole à l’EPCI préexistant ainsi que celles des transferts de biens et droits résultant des transferts de compétences.

L’article 31 du projet de loi détaille également :

– les règles du fonctionnement institutionnel de la métropole (articles L. 5217-5 à L. 5217-7-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– les règles financières et comptables régissant le financement de la métropole (dotation globale de fonctionnement, etc) ainsi que les transferts de charges et de ressources consécutifs aux transferts de compétences (articles L. 5217-14 à L. 5217-20-1 du code général des collectivités territoriales).

À cet égard, il faut noter que l’article 43 du projet de loi organise la méthode de calcul de la dotation d’intercommunalité susceptible de bénéficier aux métropoles de droit commun ainsi qu’à la métropole de Lyon (article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales). Conformément au droit existant, la dotation d’intercommunalité sera égale au produit de la dotation moyenne par habitant de la catégorie par la population, augmenté le cas échéant d’une garantie, dont le mécanisme est unifié et concerne à la fois les communautés urbaines et les métropoles. La dotation moyenne par habitant est fixée à 60 euros, comme c’est aujourd’hui le cas. Si le montant par habitant perçu en 2012 est supérieur à celui prévu pour 2013 (c’est-à-dire à 60 euros), la différence, multipliée par la population de 2013, sera versée à l’EPCI. Pour le calcul de la garantie des métropoles au titre de la première année suivant leur création, le montant par habitant perçu en 2012 sera celui de l’EPCI préexistant.

La seule différence réside donc dans le fait qu’en l’état du droit, la garantie pour les métropoles repose sur le montant de la dotation perçue l’année précédente par l’EPCI auquel la métropole est substituée. Il reposera désormais sur le montant de la dotation par habitant. Ce changement sera favorable en cas d’extension du périmètre de la métropole ou en cas d’augmentation de la population vivant en son sein.

L’article 32 du projet de loi complète la liste des compétences susceptibles d’être transférées aux métropoles, de façon facultative, par les départements et les régions en introduisant dans le code général des collectivités territoriales :

– un article L. 3211-1-1 [nouveau], qui prévoit que les départements pourront transférer aux métropoles des compétences en matière de développement économique, de personnes âgées et d’action sociale, ainsi que de construction, d’aménagement et d’entretien des collèges ;

– un article L. 4211-1-1 [nouveau], qui permet aux régions de transférer aux métropoles certaines de leurs compétences en matière de développement économique ainsi que de construction, d’aménagement et d’entretien des lycées.

Afin d’assurer la meilleure coordination et la meilleure complémentarité possible entre les initiatives économiques des régions (chefs de file dans ce domaine) et des métropoles, l’article 32 bis du projet de loi précise que le conseil régional prendra en compte la stratégie de développement économique et d’innovation arrêtée par les métropoles sur leur territoire.

L’article 33 du projet de loi énonce des dispositions permettant à la métropole de Nice Côte d’Azur, créée en application de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et appelée à devenir une métropole au sens de l’article 31, de continuer à exercer les compétences qu’elle exerce d’ores et déjà.

L’article 34 du projet de loi définit le régime applicable aux mises à disposition ou aux transferts de personnels pouvant résulter des transferts de compétences obligatoires ou facultatifs qui sont prévus par l’article 31. Il introduit notamment dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5217-21 (nouveau) qui garantit le maintien du régime indemnitaire dont bénéficient les agents territoriaux.

C. CONSOLIDER L’INTÉGRATION INTERCOMMUNALE URBAINE

1. Faciliter la création et modifier les nouvelles compétences de communautés urbaines

En cohérence avec le seuil démographique retenu dans le cadre du projet de loi initial pour les métropoles, l’article 40 prévoyait d’abaisser de 450 000 habitants à 400 000 habitants le seuil démographique pour la création des communautés urbaines. Après avoir envisagé en commission des Lois de soumettre l’accès à ce statut à l’exercice de « fonctions de commandement », le Sénat a finalement retenu un abaissement du seuil démographique à 250 000 habitants.

L’article 42 a pour objet de compléter le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines. Le projet de loi initial prévoyait d’élargir celle-ci notamment aux compétences « tourisme », « gestion des milieux aquatique » et « gestion des aires d’accueil des gens du voyage », ainsi qu’à la création et à la gestion de maisons de services au public définies par le nouvel article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, mais aussi d’élargir les compétences existantes en supprimant la condition que ces actions répondent à un intérêt communautaire en matière d’aménagement concerté et de politique du logement.

Le Sénat est revenu sur ce transfert intégral de certaines compétences, en rétablissant l’intérêt communautaire en matière d’aménagement. En outre, il a souhaité élargir les compétences de communautés urbaines en matière de développement économique, par la prise de participation au capital de sociétés d’investissement et de sociétés d’accélération du transfert de technologies, ainsi que la participation au pilotage des pôles de compétitivité, ainsi qu’en matière d’énergie et de gestion des réseaux d’électricité et de gaz.

Considérant que ces compétences nouvelles n’appartenaient pas aux communes, qui ne pouvaient ainsi les transférer aux communes, la commission des Lois a supprimé ces nouvelles compétences.

En revanche, elle a prévu l’extension de ces nouvelles compétences aux communautés urbaines existantes avant 1999.

2. Renforcer les prérogatives des collectivités territoriales en matière de mobilité

a) Encourager l’autopartage et le covoiturage

Adopté à l’initiative des sénateurs Roland Ries et Michel Teston, entre autres, l’article 34 ter reprend dans leur intégralité les dispositions de l’article 12 du projet de loi n° 497 de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé au Sénat le 10 avril dernier.

Cette disposition propose une nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 du code des transports afin de faire des communes, de leurs groupements et des syndicats mixtes de transport des autorités organisatrices de la mobilité ayant compétence pour :

– organiser les services réguliers de transport public urbain de personnes ;

– concourir au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés de véhicules terrestres à moteur (autopartage, covoiturage…).

Ces autorités organisatrices de la mobilité pourront en outre :

– organiser des services de transport à la demande ;

– organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inadaptation de l’offre privée.

Par la même occasion, l’article 34 ter introduit dans le code des transports un article L. 1231-14 qui définit l’activité d’autopartage comme « la mise en commun d’un véhicule ou d’une flotte de véhicules de transport terrestre à moteur au profit d’utilisateurs abonnés ou habilités par l’organisme ou la personne gestionnaire des véhicules ». La définition de l’autopartage, qui jusqu’à présent ne pouvait s’appliquer qu’à une flotte de véhicules et à des utilisateurs abonnés, est ainsi assouplie pour intégrer les situations d’autopartage entre particuliers.

De son côté, le covoiturage est défini par l’article L. 1231-15 (nouveau) du code des transports comme « l’utilisation en commun d’un véhicule terrestre à moteur par un conducteur non professionnel et un ou plusieurs passagers majeurs pour un trajet commun ».

En cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, les autorités organisatrices de la mobilité pourront :

– créer un service public d’autopartage ;

– mettre à disposition du public des plates-formes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage ;

– organiser un service public de location de bicyclettes exploité soit en régie soit par une entreprise titulaire d’une convention avec l’autorité organisatrice (article L. 1231-16 nouveau du code des transports).

Également adopté à l’initiative de MM. Roland Ries et Michel Teston, entre autres, les articles 34 bis et 34 quater reprennent dans leur intégralité les dispositions des articles 13 et 14 du projet de loi n° 497 de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, afin de tirer les conséquences de l’institution des autorités organisatrices de la mobilité en termes de coordination.

À l’heure où le report modal ⁽³³⁾ s’impose comme un horizon incontournable pour les politiques de déplacements des agglomérations, les collectivités territoriales se voient ainsi munies de l’ensemble des outils leur permettant de mettre en œuvre efficacement des politiques de mobilité globales offrant aux habitants des alternatives crédibles à l’utilisation individuelle de la voiture.

b) Dépénaliser le stationnement impayé

Inséré par le Sénat en séance publique, à l’initiative de M. Filleul, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, l’article 36 bis propose de supprimer la pénalisation du stationnement payant sur voirie – c’est-à-dire du stationnement en l’absence ou en insuffisance de paiement de la redevance pour stationnement sur la voie publique – et sa transformation en service public décentralisé : les collectivités compétentes en matière de voirie pourraient imposer le paiement d’un « forfait de post-stationnement » plutôt qu’une amende.

Il vise également à faciliter l’harmonisation des politiques de stationnement dans le périmètre des autorités compétentes en matière de transport urbain.

Les représentants des collectivités territoriales – et en particulier le Groupement des autorités responsables de transport – plaident depuis de nombreuses années pour une réforme radicale, permettant de dégager des financements pour mettre en œuvre des politiques locales de transport plus ambitieuses.

Cependant, la commission des Lois a constaté que le dispositif adopté par le Sénat ne précisait pas plusieurs points essentiels :

– les modalités pratiques de recouvrement du forfait de post-paiement ;

– la nature de la redevance de post-stationnement, présentée comme une redevance pour service rendu ou d’occupation du domaine public, mais qui relève plutôt de la sanction administrative ;

– les nécessaires garanties des droits de la défense dans le cadre de cette procédure de sanction ;

– la gestion d’un possible contentieux de masse, relevant désormais des tribunaux administratifs et non plus des tribunaux de police, où existent des mécanismes de filtre tels que l’officier du ministère public ;

– l’assujettissement incertain à la taxe sur la valeur ajoutée ;

– l’absence de dispositif de compensation et de péréquation des recettes, pouvant déboucher sur une perte nette tant pour l’État que pour les petites communes.

En l’attente des conclusions d’une mission commune des inspections générales, chargée par le Premier ministre d’évaluer le dispositif et ses conséquences, la commission des Lois a adopté une précision relative à la transition prévue entre régime pénal et régime administratif proposée par votre rapporteur et à l’initiative de la commission des Finances, a supprimé l’assujettissement à la TVA des forfaits de post-stationnement, qui doit être constaté en fonction du régime adopté et ne peut donc pas être décidé en l’état a priori par la loi, et a prévu que le manque à gagner pour l’État, estimé à 90 millions d’euros, devrait être compensé lors de la loi de finances suivant l’entrée en vigueur du présent dispositif.

c) Favoriser l’exercice intercommunal de pouvoirs de police en matière de voirie

L’article 63 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a modifié l’article L. 5211-9-2 afin d’ouvrir la faculté de transférer ce pouvoir au président de l’EPCI compétent en matière de voirie, en cas d’accord unanime du président de l’EPCI et de l’ensemble des maires des communes membres de l’EPCI – à l’exception des communautés urbaines, où l’accord du président de la communauté urbaine et d’une majorité qualifiée des maires est suffisante.

Cependant, l’application de cette règle a été source de difficultés en ce qui concerne les axes hors agglomération, ce qui « nuit à l’intelligibilité du droit et limite la cohérence de l’exercice du pouvoir de police » selon l’étude d’impact.

En effet, si l’État et le département sont chacun compétents sur leur domaine public routier, seul le maire, en vertu de son pouvoir de police générale, peut intervenir sur la voirie communale ou intercommunale située à l’extérieur de l’agglomération. C’est pourquoi il est le seul responsable pour édicter les mesures réglementant la circulation hors agglomération alors même qu’il aurait transféré son pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI.

En s’appuyant sur les résultats d’une enquête conduite auprès de 89 préfectures, le Gouvernement estime que cette dissociation entrave le transfert de la police spéciale au niveau intercommunal : « au 1^er août 2012, 0,8 % des présidents d’EPCI à fiscalité propre compétents en matière de voirie (14 sur 1 730) s’étaient vu transférer la police spéciale de la circulation par les maires des communes membres » selon l’étude d’impact, alors que le pouvoir de police spéciale est transféré à l’EPCI compétent dans 47 % des cas pour l’assainissement, 34 % en matière de collecte des déchets ménagers et 42 % en ce qui concerne le stationnement des gens du voyage.

Aussi l’article 36 propose de généraliser cette attribution, afin de favoriser son transfert aux présidents des intercommunalités, en créant au profit des maires deux nouvelles polices spéciales ;

– de la circulation et du stationnement ;

– de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxis confiée au maire et au préfet de police de Paris dans sa zone de compétence (article L. 2213-33 du code général des collectivités territoriales) ⁽³⁴⁾.

Ces pouvoirs de police spéciale seront automatiquement transférés au président de l’EPCI compétent en matière de voirie, sauf opposition du maire concerné dans les six mois de l’élection du président de l’EPCI ou du transfert de la compétence, comme c’est le cas aujourd’hui pour la police spéciale en matière d’assainissement, de déchets ménagers et d’aires de stationnement des gens du voyage. Le président pourra de la même manière renoncer à l’exercice de ce pouvoir en cas d’opposition d’un ou plusieurs maires.

L’article 38 fixe les conditions d’entrée en vigueur de ce dispositif, en prévoyant d’ouvrir un délai de six mois pour permettre aux maires d’exercer leur pouvoir d’opposition.

En séance publique, le Sénat avait complexifié le dispositif en prévoyant un transfert non opposable des pouvoirs de police relatifs à des « voies principales communautaires », disposition cependant difficilement applicable, notamment pour les taxis.

Aussi la commission des Lois est revenue à la rédaction initiale.

À l’initiative de la commission du Développement durable et de M. Denis Baupin, la Commission a également supprimé, au sein de l’article L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales, la compétence du préfet de police de Paris pour arrêter les règles de circulation et de stationnement des principaux axes de la capitale ⁽³⁵⁾, afin que ces règles relèvent de la compétence de droit commun du maire de Paris. En application du régime particulier prévu par l’article L. 2512-14, l’État gardera cependant des prérogatives spécifiques en ce domaine, destinées à garantir l’ordre public, la sécurité des personnes et des biens et la protection du siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques.

D. ORGANISER LA MISE EN RÉSEAU ET LA MUTUALISATION DES MOYENS DES STRUCTURES INTERCOMMUNALES

1. Ouvrir la composition des pôles métropolitains

Créés par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, les pôles métropolitains sont des structures ad hoc – adoptant la forme d’un syndicat mixte fermé – destinées à porter certains projets communs entre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre essentiellement urbains. Au 1^er janvier 2013, huit pôles avaient été constitués et une vingtaine était en projet.

Le Sénat a adopté trois articles additionnels, destinés à favoriser le recours à cette structure juridique permettant de favoriser une mise en réseau des EPCI à fiscalité propre :

– en élargissant les domaines de compétence des pôles métropolitains à tous les projets intéressant ses membres (article 45 bis A) ;

– en ouvrant la possibilité aux départements et aux régions d’adhérer aux pôles métropolitains (article 45 bis) ;

– en assouplissant les critères de constitution d’un pôle métropolitain : actuellement ils doivent regrouper au moins 300 000 habitants, dont un EPCI comptant 150 000 habitants ⁽³⁶⁾, ce dernier seuil étant dorénavant abaissé à 100 000 habitants (article 45 ter).

La commission des Lois a considéré que ces évolutions sont à même de favoriser un travail en réseau des EPCI à fiscalité propre, pour gérer utilement des projets dont l’ampleur dépasse la seule agglomération urbaine.

À l’initiative de votre rapporteur, elle a regroupé ces dispositions au sein de l’article 45 bis A, et les a complétés par deux dispositions de coordination :

– tirant les conséquences de l’adhésion possible des départements et des régions, en transformant les pôles métropolitains qui les accueilleraient en syndicats mixtes ouverts ;

– adaptant leur statut afin de prendre en compte la substitution de la métropole de Lyon à la communauté urbaine de Lyon dans le pôle métropolitain dont cette dernière est membre, en prévoyant explicitement que cette collectivité à statut particulier puisse y adhérer ⁽³⁷⁾.

2. Permettre une fédération des projets intercommunaux au sein de pôles ruraux d’aménagement et de coopération

À l’occasion de l’examen du présent projet de loi, la commission du Développement durable du Sénat a souhaité envoyer un « signal fort » en direction des territoires ruraux en proposant la mise en place d’une nouvelle structure de coopération, de développement et d’aménagement entre EPCI à fiscalité propre, destinée aux zones rurales.

Le pôle rural d’aménagement et de coopération (PRAC) inséré à l’article 45 quinquies propose ainsi « à l’échelle infra-départementale et infra-régionale, un espace d’élaboration d’un projet de territoire, un espace de concertation entre les élus et la société civile, un espace de coordination des actions des établissements publics de coopération intercommunale, un espace de coordination des politiques publiques nationales et régionales, un espace de soutien aux projets grâce à une ingénierie adaptée et un espace de contractualisation privilégié pour les territoires ruraux. ».

Il est constitué par délibérations concordantes des organes délibérants des EPCI à fiscalité mixte concernés et prend la forme juridique d’un syndicat mixte ouvert, régi par les articles L. 5721-1 et suivants, bien que regroupant exclusivement des EPCI à fiscalité propre et de ce fait apparenté aux syndicats mixtes fermés.

Le PRAC a pour mission d’élaborer un projet de territoire et, le cas échéant, de le mettre en œuvre en menant des actions conduites « dans le cadre d’un accord entre » ses membres. Il peut aussi être chargé de l’élaboration d’un schéma de cohérence territoriale ⁽⁽⁾ ou de la coordination de ceux existants sur son territoire, ainsi qu’être le cadre d’une contractualisation avec les niveaux supérieurs d’administration publique.

Il peut enfin mettre en place des actions de coordination et de mutualisation des moyens entre les EPCI membres.

Ce projet ne représente ni un nouvel échelon d’administration locale ni une nouvelle structure nécessitant de prévoir de nouvelles normes applicables, mais un outil pouvant, là où cela est pertinent, servir à fédérer les initiatives locales et mettre en place les conditions permettant d’approfondir l’ensemble des dynamiques territoriales existantes.

La démarche qu’il propose peut être rapprochée de celle des pays, mis en place par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire et supprimé par l’article 51 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Les PRAC pourraient ainsi se substituer aux pays mis en place depuis 1995.

En outre, un article additionnel inséré à l’initiative de la sénatrice Frédérique Espagnac a prévu d’inscrire dans la loi le remplacement de la structure associative porteur du pays « Pays Basque » en pôle d’aménagement et de coopération, disposant de compétences élargies (article 45 sexies).

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements de simplification rédactionnelle ou de précision du dispositif proposé par le Sénat.

Elle a ainsi prévu que le pôle rural relevait du régime des syndicats mixtes dits « fermés » régi par les articles L. 5711-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, prévus pour les syndicats ne regroupant que des communes et des EPCI, en lieu et place du régime des syndicats mixtes dits « ouverts », destinés à accueillir d’autres personnes publiques.

Elle a précisé les conditions dans lesquelles un syndicat mixte porteur d’un projet de pays, au sens de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, pourrait se transformer en pôle rural d’aménagement et de coopération, en prévoyant l’approbation des EPCI membres à la majorité qualifiée et les conditions de transfert des personnels, biens et contrats.

Elle a supprimé la représentation des PRAC au sein de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP), aucun pôle rural n’existant à ce jour et la composition de la CTAP prévue par la Commission prévoyant la présence des EPCI à fiscalité propre qui les composent.

À l’initiative du Gouvernement, elle a substitué au dispositif spécifique au Pays Basque de l’article 45 sexies une disposition générale prévoyant la possibilité, pour les EPCI membres d’une association de support d’un projet de pays, de constituer un pôle rural d’aménagement et de coopération par délibérations concordantes de leurs organes délibérants.

E. ENCADRER ET RESPONSABILISER LE RECOURS À L’ENDETTEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

À l’initiative de la commission des Finances et de Mme Christine Pires Beaune, la commission des Lois a complété le présent projet de loi par cinq articles destinés à mettre en œuvre les propositions contenues dans le rapport d’enquête déposé le 6 décembre 2011 par M. Jean-Pierre Gorges au nom de la commission d’enquête présidée par M. Claude Bartolone sur les « produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux », communément appelés « emprunts toxiques » ⁽³⁹⁾. Ces propositions, adoptées à l’unanimité par la commission d’enquête, avaient fait l’objet en février 2012 d’une proposition de loi consignée par la plupart de ses membres ⁽⁴⁰⁾ dont sont issus ces articles additionnels.

L’article 56 prévoit que les délégations habituellement consenties par les assemblées délibérantes, notamment en matière de négociation et de signature des contrats de prêts, prises en application des dispositions du code général des collectivités territoriales, prennent fin dès l’ouverture de la campagne électorale visant à renouveler ces assemblées, soit deux semaines avant la date du scrutin.

À l’occasion des auditions organisées par la commission d’enquête, plusieurs élus locaux ont indiqué avoir constaté, peu de temps après leur élection, que des emprunts pour des montants importants avaient été négociés dans les derniers jours du mandat de la précédente équipe exécutive, quelque fois entre les deux tours des élections locales.

L’article 57 prévoit que les contrats relatifs à la souscription d’emprunt, qu’ils soient de nature publique ou privée, doivent être soumis au contrôle de légalité effectué par le préfet, alors que dans les faits, les contrats passés entre une collectivité locale et une personne de droit privé, et exception faite des contrats administratifs par détermination de la loi, sont actuellement présumés être de droit privé : leur contenu échappe ainsi au contrôle de légalité.

L’article 58 instaure un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l’endettement, dans le cadre du débat d’orientation budgétaire dont l’organisation est obligatoire pour les communes et établissements EPCI de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions.

L’article 59 prévoit, pour les produits financiers souscrits par les collectivités territoriales et les EPCI à compter du 1^er janvier 2014, l’obligation de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers à hauteur des charges financières supplémentaires potentielles, en faisant des provisions pour de tels risques une dépense obligatoire des communes, départements, régions et organismes en charge du logement social. Le principe d’un provisionnement en cas de risque n’est pas convenablement mis en œuvre par la réglementation actuellement en vigueur.

Cet article reprend ainsi solennellement l’obligation de provisionnement imposée par le récent avis du conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), rendu public en juillet 2012, sur la prise en compte des emprunts et instruments financiers complexes dans la comptabilité des collectivités territoriales, des établissements publics de santé et des offices publics de l’habitat ⁽⁴¹⁾.

L’article 60 maintient, pour sa seule partie relative à la dette locale, le rapport annuel au Parlement qui avait été prévu par l’article 108 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et que la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales ⁽⁴²⁾ prévoit de supprimer totalement, afin de permettre au Parlement de disposer d’un panorama global de l’endettement des acteurs locaux.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE I^ER

CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS

Le titre I^er, dans le projet de loi déposé par le Gouvernement sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013, était consacré aux « modalités de l’organisation des compétences » des collectivités territoriales.

En prélude aux modifications qu’elle a souhaité apporté au contenu dudit titre, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de M. Pierre-Yves Collombat tendant à remplacer son intitulé par celui de « clarification des compétences des collectivités territoriales et de coordination des acteurs », montrant ainsi sa volonté de limiter l’ambition de ces dispositions.

* *

Chapitre I^er A [nouveau]

Le Haut Conseil des territoires

Article 1^er AA [nouveau]

(titre III du livre II de la première partie [nouveau] et art. L. 1231-1 à L. 1231-7 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Institution du Haut Conseil des territoires

Inséré par la commission des Lois à l’initiative de votre rapporteur, mais reprenant une disposition proposée par plusieurs de ses membres, le présent article entend instituer dès à présent le Haut Conseil des territoires, dont la création était prévue dans le cadre du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé par le Gouvernement sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013.

Solidement organisé dans certains domaines, notamment financier dans le cadre du comité des finances locales, le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales reste trop parcellaire dans d’autres, notamment en matière d’exercice des compétences locales et d’articulation des politiques publiques exigeant l’intervention de l’ensemble des collectivités publiques. Cette situation insatisfaisante s’est d’ailleurs traduite par la multiplication d’instances de dialogue sectorielles regroupant une multiplicité d’acteurs au sein desquelles les enjeux locaux et les positions, les besoins et les priorités des collectivités territoriales pouvaient se trouver marginalisées. Le Haut Conseil des territoires a donc vocation à se substituer à ces instances sectorielles dès lors qu’elles réunissent uniquement l’État et des collectivités territoriales (II du présent article).

Le Haut Conseil des territoires aura donc pour mission d’instaurer le nécessaire dialogue, seul à même d’assurer la cohérence des différentes politiques publiques associant l’État et les collectivités territoriales. Il sera, dans ce cadre, en capacité d’émettre toutes propositions de réforme intéressant l’exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent. Il pourra donner son avis sur les projets de loi relatifs à l’organisation des collectivités territoriales ainsi que sur toute proposition d’acte législatif de l’Union européenne ayant un impact sur les collectivités territoriales (article L. 1231-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales).

Il associera des représentants du Gouvernement, du Parlement et de chaque catégorie de collectivités territoriales, ainsi que des collectivités territoriales à statut particulier des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et un représentant du Conseil national de la montagne, désignés selon des conditions précisées en Conseil d’État, ainsi que les présidents du comité des finances locales, de la commission consultative d’évaluation des charges, de la commission consultative d’évaluation des normes et du conseil supérieur de la fonction publique territoriale (articles L. 1231-3 et L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales).

Cette instance se réunira en formations différentes, suivant les sujets à l’ordre du jour : en formation plénière, en formation permanente ou en formation spécialisée, le comité des finances locales et la commission consultative d’évaluation des normes devenant des formations spécialisées du Haut Conseil.

Le Haut Conseil se réunira en formation plénière au moins deux fois par an et en formation permanente selon son ordre du jour, chaque collège étant représenté dans chacune de ces formations (article L. 1231-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales).

COMPOSITION DU HAUT CONSEIL DES TERRITOIRES

	Formation plénière	Formation permanente
Membres du Gouvernement
Députés	6	2
Sénateurs	6	2
Présidents de conseil régional	9	2
Présidents de conseil général	18	4
Maires	18	4
Représentants d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre	9	2
Représentant du Conseil national de la montagne	1	-
Membres de droit (si non membres à un autre titre)	3	3

En outre, le comité des finances locales et la commission consultative d’évaluation des normes deviendront des formations spécialisées du Haut Conseil des territoires qui pourra décider d’en mettre en place d’autres (article L. 1231-7 [nouveau]).

Le Haut Conseil sera présidé par le Premier ministre ; cependant, un vice-président élu parmi les collèges des présidents de conseil régional, des présidents de conseil général, des présidents d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des maires présidera la formation permanente (article L. 1231-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales). Le Premier ministre en fixera l’ordre du jour, éventuellement sur proposition de ses autres membres (article L. 1231-6 [nouveau]).

Le présent article reprend ainsi le dispositif proposé au sein du projet de loi n° 497 (2012-2013) déposé au Sénat. Cependant, votre rapporteur a proposé de l’améliorer en modifiant sur quatre points la composition initialement prévue par le Gouvernement :

– il complète sa composition en prévoyant la présence d’un représentant du Conseil national de la montagne, créé par la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, désigné en son sein parmi les élus ;

– il prévoit que les représentants des collectivités à statut particulier peuvent en être membres, au titre du collège de leur niveau de collectivités ;

– il impose que le collège des maires assure la représentation des différentes strates démographiques des communes, et ainsi des différentes associations qui les représentent ;

– il impose que le collège des EPCI à fiscalité propre assure la représentation de toutes les catégories d’EPCI à fiscalité propre.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 639 de M. Olivier Dussopt, rapporteur, et CL 379 de Mme Nathalie Appéré, ce dernier faisant l’objet du sous-amendement CL 578 de Mme Frédérique Massat.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Il est proposé d’instituer dès à présent le Haut Conseil des territoires (HCT), dont la création était prévue par le troisième projet de loi sur la décentralisation. L’existence d’un lieu de concertation entre le Gouvernement et les collectivités locales serait d’autant plus utile que, avec la fin du cumul des mandats en 2017, les assemblées parlementaires ne compteront plus en leur sein de présidents d’exécutifs locaux.

Le texte de l’amendement reprend donc le dispositif proposé par le Gouvernement en lui apportant quatre modifications.

Ainsi, à la demande de Frédérique Massat, présidente de l’association nationale des élus de la montagne, il prévoit la présence, au sein du Haut Conseil, d’un représentant du Conseil national de la montagne.

De même, les représentants des collectivités à statut particulier – la métropole lyonnaise, par exemple – pourront être membres du HCT, au titre du collège correspondant à leur niveau de collectivités.

Par ailleurs, le collège des maires devra assurer la représentation des communes appartenant aux différentes strates démographiques et des associations qui les représentent.

Enfin, celui des EPCI à fiscalité propre assurera la représentation de toutes les catégories d’EPCI à fiscalité propre.

Mme Nathalie Appéré. L’amendement CL 379 a la même intention, même s’il comporte quelques différences s’agissant de la composition du HCT, notamment du nombre des représentants des EPCI à fiscalité propre. Nous y reviendrons en séance publique, mais, dans l’immédiat, je suis prête à me rallier à la rédaction du rapporteur.

L’amendement CL 379 est retiré.

En conséquence, le sous-amendement CL 578 n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’amendement CL 639.

Article 1^er AB [nouveau]

(art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières)

Rapport de la Cour des comptes sur la situation financière
des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Inséré par la commission des Lois à l’initiative de votre rapporteur, le présent article complète l’article précédent en prévoyant, comme le faisait le projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, le principe du dépôt d’un rapport de la Cour des comptes au Parlement sur la situation financière des collectivités territoriales et sa présentation devant le Haut Conseil des territoires par le premier président de la Cour des comptes, après sa transmission au Parlement.

En outre, il prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, prévu au 3° de l’article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances et publié chaque année en juillet en vue du débat d’orientation des finances publiques que doit tenir le Parlement, soit présenté devant le Haut Conseil des territoires par le premier président de la Cour des comptes.

Le cas échéant, ces rapports pourront être présentés devant le Comité des finances locales (CFL) en tant que formation spécialisée du Haut Conseil ; la loi de programmation des finances publiques prévoit d’ores et déjà que le Gouvernement lui présente son rapport au Parlement préalable au débat d’orientation des finances publiques, l’avis du CFL étant joint à la transmission au Parlement.

* *

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 638 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans la suite logique du précédent, l’amendement reprend une disposition du troisième projet de loi sur la décentralisation qui prévoyait le principe d’un rapport de la Cour des comptes au Parlement sur la situation financière des collectivités territoriales ainsi que sa présentation par le Premier président, après transmission au Parlement, devant le Haut Conseil des territoires.

La Commission adopte l’amendement.

Chapitre I^er

Le rétablissement de la clause de compétence générale

Article 1^er A

Rôle de la commune dans l’organisation des politiques publiques locales

Le présent article est issu d’un amendement déposé par les sénateurs membres du groupe Communiste, républicain et citoyen adopté en séance publique par le Sénat, contre l’avis de la Commission et du Gouvernement.

Son premier alinéa réaffirme la « place fondamentale » occupée par la commune, présentée comme un « pivot de l’organisation et du dialogue territorial » et « le premier échelon de la vie démocratique ». Cette formulation fait peu de cas des autres entités au sein desquelles se déroulent des élections au suffrage universel, ainsi que des autres espaces au sein desquels sont organisées une gestion et une vie démocratiques à une échelle encore plus réduite, tels que les sections de commune.

En conséquence, le second alinéa assigne à l’intercommunalité un rôle second, en tant qu’« outil de coopération et de développement au service des communes », qui doit se conformer au « respect du principe de subsidiarité ».

Tous les orateurs ont souligné le rôle « totalement déclaratoire » et l’absence de toute portée normative de ces dispositions ^(43) : cependant, plusieurs sénateurs ont considéré qu’elles constituaient l’expression de leurs inquiétudes sur la pérennité de l’échelon communal.

Aussi, après que Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, ait rappelé que « dans le cadre de l’intercommunalité, ce sont les maires qui votent les transferts de compétences », que « la coopération intercommunale est une idée qui a d’abord cheminé sur la base du volontariat, puis avec des aides financières » et qu’« affirmer aujourd’hui […] que la commune est la base de la République, qu’[elle] y tient, que le Gouvernement y tient et que nous y tenons tous, ne peut pas [la] déranger », le Sénat a adopté le présent article additionnel.

Si votre rapporteur ne peut que souscrire au message politique ainsi adressé, il a cependant considéré que ces dispositions posaient un problème de rédaction, notamment en faisant du principe de subsidiarité un principe législatif dans le cadre de l’intercommunalité, ce qui pourrait rendre complexe le choix des compétences confiées aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Aussi à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a préféré réécrire cet article, en réaffirmant la vocation constitutionnelle de l’ensemble des collectivités territoriales à s’administrer librement et à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mis en œuvre à leur échelon.

* *

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1^er A est ainsi rédigé.

En conséquence, l’amendement CL 355 de M. Jean-Frédéric Poisson tombe.

Après l’article 1^er A

La Commission examine l’amendement CL 150 de M. Marc Dolez, portant article additionnel après l’article 1^er A.

M. Marc Dolez. En vertu du principe d’autonomie financière des collectivités locales, les transferts de compétences de l’État vers ces collectivités doivent faire l’objet d’une compensation intégrale.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 72-2 de la Constitution prévoit d’ores et déjà que « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 151 de M. Marc Dolez.

M. Marc Dolez. Il convient d’étendre la procédure référendaire, de façon que chaque évolution d’une collectivité soit décidée non pas dans le dos des citoyens, mais avec leur concours.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le troisième alinéa de l’article 72-1 de la Constitution dispose que « lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées ». De même, « la modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi ». Il s’agit d’une faculté, non d’une obligation.

De toute façon, comme l’a montré le référendum alsacien, les citoyens ne répondent pas toujours à la question posée lors de telles consultations. C’est pourquoi leur organisation doit être décidée au cas par cas.

La Commission rejette l’amendement.

Article 1^er [supprimé]

Principe de coordination des interventions et de libre organisation de l’exercice des compétences des collectivités territoriales

Avant d’être supprimé par la commission des Lois du Sénat, l’article 1^er du projet de loi initial affirmait deux principes, de portée différente, ainsi que trois modalités de mise en œuvre, relatifs à l’exercice coordonné des compétences des collectivités territoriales.

Les deux principes rendus applicables aux collectivités territoriales étaient composés :

– d’un principe de « coordination » des interventions des collectivités territoriales avec celles de l’État ;

– d’un principe de libre organisation des modalités d’exercice des compétences des collectivités territoriales.

Cette dernière règle était mise en œuvre selon trois modalités prévues par le projet de loi :

– la coordination devait s’effectuer dans le cadre régional ;

– l’instance prévue pour sa mise en place était la « conférence territoriale de l’action publique », organisée par l’article 4 du présent projet de loi ;

– l’instrument juridique consacrant les modalités de coordination était dénommé « pacte de gouvernance territoriale » et défini par l’article 5 du présent texte.

Ces nouvelles prescriptions doivent être rapprochées des dispositions du troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, qui prévoient que les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus » et de celle de l’article 34 de la Constitution, renvoyant à la loi la détermination des « principes fondamentaux [...] de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

La commission des Lois du Sénat a pris acte que des instances de coordination des politiques publiques locales, comme celle dite du « B 16 » regroupant les collectivités territoriales de Bretagne, ont été mises en place « avec des succès différents », sans que cette concertation ne repose sur des normes prescriptives de l’État. Aussi, considérant qu’« il n’apparaît donc pas opportun, […] d’instituer une déclinaison de ce principe constitutionnel dont la portée juridique et l’utilité apparaissent discutables » ⁽⁴⁴⁾, elle a adopté deux amendements identiques de suppression de cet article, présentés par son rapporteur et par M. Pierre-Yves Collombat.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 239 de M. Étienne Blanc et CL 276 de M. Paul Molac.

M. Étienne Blanc. L’amendement CL 239 propose le rétablissement de l’article 1^er, supprimé par le Sénat, de façon à donner à la région une place déterminante dans l’organisation des différentes collectivités et dans l’articulation des compétences et des politiques.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car, à ce stade de la discussion, la rédaction de votre amendement pose deux problèmes. Tout d’abord, nous ne souhaitons pas revenir aux actuelles conférences des exécutifs, mais mettre en place des conférences territoriales de l’action publique (CTAP). Ensuite, nous ne proposerons pas le rétablissement du pacte de gouvernance territoriale, remplacé par un autre dispositif de coordination – très ressemblant, je vous l’accorde, mais qui portera un autre nom.

Par ailleurs, votre amendement n’est pas de nature normative, pas plus, d’ailleurs, que ne l’était l’article 1^er tel que le Gouvernement l’avait initialement rédigé.

M. Paul Molac. La France a changé depuis les premières lois de décentralisation : elle s’inscrit désormais dans un monde où la globalisation est présente dans tous les domaines, où les relations économiques et politiques entre les différentes parties du monde ont fondamentalement changé de nature, et où les conséquences des dérèglements climatiques et de l’appauvrissement de la biodiversité imposent une gouvernance nouvelle, adaptée à l’exigence d’un développement soutenable pour l’environnement comme pour l’homme.

M. le rapporteur. Bien que différents, les deux amendements n’ont aucun effet normatif. Il ne me paraît donc pas utile de les adopter et d’en faire un casus belli avec nos collègues du Sénat.

J’ai déjà mentionné les problèmes de rédaction dont souffre l’amendement de M. Blanc. S’agissant de celui de M. Molac, outre l’absence de caractère normatif, les difficultés d’interprétation posées par l’expression « développement durable, soutenable et solidaire » me conduisent également à donner un avis défavorable.

M. Étienne Blanc. Je ne saisis pas bien l’argument relatif au caractère non normatif des amendements.

M. le rapporteur. Votre amendement comme l’article ne reviennent pas sur le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. En tout état de cause, ne pouvant déroger à ce principe un tel amendement ne peut avoir qu’un caractère non normatif.

M. Paul Molac. Je retire mon amendement.

L’amendement CL 276 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL 239.

Puis elle maintient la suppression de l’article 1^er.

Article 2

(art. L. 1111-4, L. 1111-8, L. 1111-8-1 [nouveau], L. 3211-1, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales)

Rétablissement de la clause de compétence générale
des départements et des régions

Le présent article se propose de rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression par l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales devait prendre effet le 1^er janvier 2015.

La clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine d’intérêt local (c’est-à-dire présentant un intérêt pour son territoire et ses habitants) dès lors que la compétence pour agir dans ce domaine n’a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité ⁽⁴⁵⁾. En d’autres termes, cette clause permet à une collectivité territoriale d’agir dans tout domaine non réservé à un autre niveau de collectivité, même en l’absence de norme prévoyant leur intervention.

1. La clause de compétence générale, corollaire de la libre administration des collectivités territoriales

Énoncée par la loi en termes voisins mais pas identiques, ce qu’il est convenu d’appeler la clause de compétence générale procède de dispositions aussi anciennes que les collectivités locales qu’elles définissent.

Sa mise en place a ainsi correspondu à l’érection de chaque niveau d’administration locale en collectivité territoriale : le principe fixé par l’article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux ⁽⁴⁶⁾, prévoyant ainsi que « le conseil général délibère […] sur tous les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi », a été ainsi transposé aux communes par l’article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation et les attributions des conseils municipaux et aux régions par l’article 59 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ⁽⁴⁷⁾.

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État a, en outre, introduit une disposition générale, désormais codifiée à l’article L.1111-2 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ». Mais le Conseil d’État a eu l’occasion de juger que cette disposition, dont on avait pu penser que, s’ajoutant à la notion de « blocs de compétences », avait pu remettre en cause la clause de compétence générale attribuée aux collectivités territoriales, n’y avait pas porté atteinte ⁽⁴⁸⁾.

Présentée comme un facteur de complexité de l’action publique locale en raison de l’enchevêtrement de politiques concurrentes, jugées dispendieuses, exercées par les différents niveaux locaux sur un même territoire, la clause de compétence générale a été progressivement encadrée par la jurisprudence. Le juge administratif a défini deux éléments majeurs qui limitent aujourd’hui cette clause : l’intérêt local à agir, d’une part, et les limites posées par l’existence d’une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public, d’autre part.

En l’absence d’une définition précisant ce que recoupe l’intérêt municipal, communautaire, départemental, régional ou territorial, le juge administratif a été amené à définir au cas par cas des critères d’identification pouvant justifier l’intervention de la collectivité territoriale. Pour qu’une collectivité puisse agir dans un domaine particulier, l’action envisagée doit répondre à trois critères :

– elle doit bénéficier directement aux besoins de la population ;

– elle doit rester neutre ;

– elle doit répondre à un intérêt public.

Face à ces difficultés d’apprécier l’intérêt local, ont plutôt été déterminées des interdictions d’exercer certaines activités :

– les collectivités doivent ainsi respecter l’initiative privée, au nom de la liberté du commerce et de l’industrie ; celle-ci interdit de créer, en dehors des cas prévus par la loi, des services publics industriels et commerciaux, sauf si l’initiative privée est inexistante ou défaillante, et que des circonstances locales particulières justifient cette intervention au nom d’un intérêt public local ;

– les collectivités territoriales ne peuvent pas empiéter sur les compétences attribuées par la loi à un autre niveau d’administration, dont l’État ⁽⁴⁹⁾ ; l’appréciation de cette limite est facilitée lorsque la compétence est attribuée de manière exclusive, elle ne l’est pas dans le cas de compétences concurrentes ou partagées ;

– les collectivités territoriales ne peuvent pas intervenir dans un domaine qui n’est pas local : ainsi une collectivité ne peut pas s’engager pour une cause politique internationale ou nationale.

2. La dénonciation de l’enchevêtrement des compétences et des financements locaux

Il est ainsi rapidement apparu que l’absence de délimitations claires entre les compétences des collectivités conduisait à rendre illisible par le citoyen la conduite des politiques publiques.

Pourtant, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, dite « loi Defferre », avait prévu une décentralisation par blocs de compétences, afin que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Cet objectif de transfert par blocs de compétences n’a été que partiellement atteint. Dans le domaine social, par exemple, bien que les départements exercent la majorité des compétences en matière d’aide et d’action sociales, la commune, les groupements de communes et l’État assument également des compétences en la matière. Ainsi, la clause de compétence générale est souvent tenue pour responsable de l’empiètement d’une collectivité sur les autres échelons pour l’exercice de certaines compétences.

Cependant, le constat qu’en a fait en 2008 la commission des Lois ⁽⁵⁰⁾ énumérait plusieurs autres raisons à cet enchevêtrement :

– le transfert de compétences à géométrie variable : la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a ainsi prévu que toutes les catégories de collectivités peuvent se porter candidates à certains transferts. En cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant de l’État dans la région de départager les collectivités candidates. Il est également possible que les différentes collectivités candidates à un même transfert s’associent, sous la forme d’un établissement public, afin de bénéficier en commun dudit transfert ;

– le recours croissant à la contractualisation, encouragée notamment dans le cadre des contrats de projet État–région ;

– l’imbrication de l’État et des collectivités territoriales, du fait du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux, amenés à exercer au nom de l’État des compétences en matière de police, de services d’incendie et de secours ou d’état civil ou de la dichotomie entre l’attribution de la compétence à une collectivité et l’organisation des services dirigés dans les faits par le représentant de l’État, par exemple en matière de lutte contre les incendies et de secours ;

– mais aussi la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.

Ce bilan est complété par celui de l’enchevêtrement des financements. Le rapport précité de la commission des Lois, tout en constatant les difficultés de chiffrer exactement le poids de financements croisés, avait cependant posé un certain nombre de constats :

– « Les subventions versées par les départements au profit des collectivités et autres établissements publics représentent 28 % des budgets départementaux d’investissement en 2004 » ;

– « les communes et groupements perçoivent pour leur part plus de subventions d’investissement qu’ils n’en versent. Au total, 1,7 milliard d’euros est ainsi versé aux communes de moins de 3 500 habitants » ;

– « les principaux bénéficiaires des financements croisés sont les communes et leurs groupements, d’une part, et l’État, d’autre part ».

Au total, pour les seules dépenses d’investissement, ces cofinancements, qui bénéficient principalement aux communes et à leurs groupements, ont ainsi été évalués par le rapport de la mission d’information à 5 milliards d’euros en 2004.

Cette généralisation des cofinancements semble ainsi entrer en conflit avec le principe issu de la loi du 7 janvier 1983 et désormais posé par le troisième alinéa de l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi ».

Plus que d’une volonté délibéré des acteurs locaux, cette pratique résulte cependant d’une part, du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, d’autre part, du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en œuvre de la clause générale de compétence, soit de l’intervention de l’État lorsqu’il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet État-région. Les cofinancements sont également inhérents à l’intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d’« additionnalité », c’est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d’autres acteurs publics apportent des financements complémentaires.

Ce double postulat serait, pour les détracteurs de la clause de compétence générale, à l’origine d’une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, de la difficulté, pour ces derniers, de comprendre les politiques exercées par chaque échelon de collectivités territoriales, et d’une tendance à des interventions locales redondantes, souvent mal coordonnées, et source de dépenses inutiles.

C’est pour cela que différents rapports se sont succédé pour proposer qu’il soit mis fin à la clause de compétence générale.

Le rapport du groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert, avait, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, envisagé un aménagement de la clause de compétence générale et proposé sa suppression pour les départements et les régions ⁽⁵¹⁾.

Cette suggestion avait été reprise en 2008 par la mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ⁽⁵²⁾ qui préconisait que « pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et afin de réduire les financements croisés, [de] prévoir qu’un seul niveau de collectivités locales peut participer au financement d’un projet conduit par une autre collectivité [et] permettre une dérogation à cette limitation au profit des communes dont la population est inférieure à un certain seuil de population et dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne de leur strate. »

Le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, « s’est toutefois demandé s’il ne serait pas plus expédient de ne pas surestimer l’importance de la difficulté juridique qui vient d’être analysée et d’emprunter la voie d’une définition clairement exclusive des attributions de compétences particulières faites au profit de telle ou telle collectivité locale. La querelle de la clause de compétence générale serait ainsi, pour partie privée d’objet, et la question de la répartition des compétences résolue de manière souple et pragmatique » ⁽⁵³⁾.

3. Les limitations introduites par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Prenant acte de ces différents constats, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait ainsi prévu de mettre fin à la clause de compétence générale pour les départements et les régions à compter de 2015 et de limiter cofinancements et financements croisés.

L’article 73 de cette loi a ainsi restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces collectivités. En revanche, la clause de compétence générale des communes n’a pas été modifiée, en raison de la nécessaire prise en compte, par ces dernières, des besoins non prévus par la loi mais clairement exprimés par les citoyens.

Ainsi, à compter du 1^er janvier 2015, les départements et les régions ne pourront exercer que les seules compétences que la loi leur attribue explicitement ; en contrepartie, aucune autre collectivité territoriale ne sera autorisée à exercer une compétence confiée soit aux régions, soit aux départements.

Cependant, a été prévue une capacité d’initiative pour les compétences non explicitement attribuées à un niveau de collectivités. Le même article 73 a précisé que si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont, en principe, à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales. Ont été ainsi reconnues les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui sont assumées par les communes, les départements et les régions. Ce choix s’est justifié par la multiplicité des interventions dans ces domaines et il n’est pas apparu opportun de rigidifier ces dispositifs et leurs financements.

Les départements et les régions pourront ainsi exercer ces compétences partagées ou non attribuées à une autre collectivité, en décidant « par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental [ou régional] pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique » ⁽⁵⁴⁾.

La loi du 16 décembre 2010 a également prévu un dispositif d’encadrement des délégations de compétences entre les collectivités territoriales de catégories différentes, applicables aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées, sous la forme d’une convention définissant les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle du délégant sur le délégataire.

La restriction de la clause de compétence générale n’a pas été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel ⁽⁵⁵⁾. Ce dernier a en effet jugé que l’article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux selon lequel le conseil général délibère « sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit sur l’initiative d’un de ses membres », n’a eu ni pour objet ni pour effet de créer une clause générale rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire. Par conséquent, cette clause ne saurait être à l’origine d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence. De même, pour la région, le Conseil constitutionnel a estimé qu’un tel principe ne pouvait exister, cette dernière étant devenue une collectivité territoriale qu’en 1986.

En outre la loi du 16 décembre 2010 a strictement limité la pratique des cofinancements.

Afin de prévenir toute instrumentalisation des aides financières entre collectivités territoriales, et ainsi respecter l’interdiction faite à toute collectivité territoriale d’exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale en application du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales a été complété afin que toute collectivité territoriale bénéficiaire d’une aide financière ne puisse être contrainte, pour en bénéficier, d’adhérer à une association, à un EPCI ou à un syndicat mixte. L’objectif est de prévenir des éventuelles pressions qui pourraient être exercées sur des communes par des départements ou des régions pour mettre en place de nouvelles structures syndicales, ou participer aux entités juridiques tenant lieu de « pays ».

En outre, la loi a cherché à « responsabiliser financièrement » ⁽⁵⁶⁾ la collectivité territoriale assurant la maîtrise d’ouvrage d’un projet d’investissement, en la soumettant à l’obligation, sauf pour les opérations inscrites dans les contrats de projet État-région, de financer 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques, sauf dérogation accordée par le représentant de l’État dans le département ⁽⁵⁷⁾.

Dans le même esprit, ont été limités les cas où un même projet local peut bénéficier d’un cumul de subventions apportées à la fois par la région et le département. Cette possibilité sera toujours offerte pour les communes de moins de 3 500 habitants et les intercommunalités de moins de 50 000 habitants, ainsi que pour les opérations inscrites dans les contrats de projet État-région, ou encore pour celles dont l’État ou ses établissements publics assurent la maîtrise d’ouvrage. En outre, à partir du 1^er janvier 2015, des dérogations seraient possibles dans les régions ayant élaboré avec les départements un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

4. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

Le présent article visait à pérenniser la rédaction en vigueur des articles L. 3211-1 pour le département, et L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions et les régions d’outre-mer, afin de maintenir pour ces collectivités territoriales la clause de compétence générale au-delà du 1^er janvier 2015.

Les articles L. 4221-1 et L. 4433-1 étaient également complétés pour étendre les compétences de la région à la préservation des langues régionales.

Par coordination, étaient supprimés les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, insérés par l’article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui posaient le principe de l’exclusivité des compétences que la loi attribue à un échelon local, ainsi que celui de l’existence de compétences partagées en matière de tourisme, de sport et de culture. En revanche, les dispositions des quatrième et cinquième alinéas du même article, interdisant l’instrumentalisation des aides financières pouvant être à l’origine d’une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, sont conservées.

Une coordination était également proposée à l’article L. 1111-8 du même code, prévoyant la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer par convention l’exercice d’une compétence à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, afin de supprimer la mention qu’une compétence pouvait être exclusive ou partagée.

Enfin, le présent article supprimait les VI et VII de l’article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoyant la mise en place, en 2017, d’un comité, composé de parlementaires, d’élus locaux et de représentants des administrations compétentes de l’État, chargé de l’évaluation de la mise en œuvre de la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les départements ainsi que la limitation des financements croisés et l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la suppression de la clause de compétence générale au 1^er janvier 2015.

5. Les formulations retenues par le Sénat

Tout en approuvant le principe du rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions, la commission des Lois du Sénat a cependant entrepris de réécrire ces dispositions afin d’en « moderniser » la rédaction.

En ce qui concerne les départements, elle a rétabli l’alinéa prévoyant le pouvoir du conseil général pour statuer dans tous les cas prévus par les lois et règlements et les objets d’intérêt départemental. En revanche, elle a supprimé l’alinéa prévoyant que le conseil général « donne son avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres et notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu », en soutenant que les modalités de ces consultations étant précisées aux articles afférents de ces procédures au sein du code général des collectivités territoriales ⁽⁵⁸⁾.

Cependant, votre rapporteur constate que l’article L. 2112-6 ne prévoit actuellement la consultation obligatoire du conseil général avant la modification des limites territoriales de communes dans deux seuls cas limités :

– lorsque le projet a pour incidence de modifier les limites des cantons ;

– lorsque l’un des conseils municipaux ou l’une des commissions syndicales intéressés n’est pas favorable au projet.

En ce qui concerne les régions, elle a réécrit la seconde phrase de l’article L. 4433-1, qui dispose actuellement que le conseil régional « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes » en y incluant la préservation des langues régionales prévue par la version initiale du présent article. Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement déposé par les membres du groupe Communiste, républicain et citoyen supprimant cet alinéa, considérant que cette rédaction apportait « un encadrement important au principe de la clause de compétence générale » comportait la notion indéfinie d’« identité régionale » et prévoyait la promotion des langues régionales.

6. Les améliorations prévues par la commission des Lois

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement afin de rétablir la consultation obligatoire des conseils généraux en cas de modification des limites territoriales d’une commune. Plutôt que de rétablir une disposition redondante au sein de l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences du conseil général, elle a préféré modifier l’article L. 2112-6, relatif à la procédure de consultation du conseil général en cas de modification des limites communales, afin de prévoir l’obligation de solliciter un avis simple du conseil général pour toute modification de la carte communale. En outre, par parallélisme avec le dispositif prévu pour la consultation des conseils généraux en cas de modification des limites cantonales par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral, cette consultation serait enserrée dans un délai de six semaines.

En outre, la commission des Lois a inséré dans le projet de loi deux dispositions précisant les domaines de vocation des départements et des régions.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, elle a prévu d’inscrire au sein de l’article L. 3211-1 que le département avait compétence « pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale sur le territoire départemental, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des régions et des communes ». En effet, aucune disposition d’ordre plus symbolique que normatif, n’affirmait précédemment le rôle irremplaçable des départements en matière de cohésion sociale et de solidarité.

À l’initiative de votre rapporteur, elle a rétabli la rédaction en vigueur de la seconde phrase de l’article L. 4433-1, détaillant les domaines dans lesquels les régions ont vocation à intervenir, en ajoutant la préservation des langues régionales comme le prévoyait le projet de loi initial.

La Commission a aussi transféré au sein de cet article la disposition adoptée par le Sénat à l’initiative de Mme Hélène Lipietz et des membres du groupe écologiste du Sénat, prévoyant l’établissement d’un « Agenda 21 » par la région, disposition insérée de façon inadéquate parmi les compétences pour lesquelles la région serait chef de file ⁽⁵⁹⁾.

7. L’introduction dans le code général d’un article organisant la délégation d’une compétence de l’État à une collectivité territoriale ou un EPCI

Un amendement présenté en séance publique par les sénateurs membres du groupe écologiste a introduit dans le code général des collectivités territoriales un nouvel article L. 1111-8-1 prévoyant et encadrant la délégation par l’État de « tout ou partie de ses compétences » à une collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre.

Contrairement à l’expérimentation par des collectivités de l’exercice de compétences ou de pouvoirs normatifs reconnus à l’État prévue par l’article 72 de la Constitution, qui ne peut que déboucher, à l’issue de la période d’expérimentation, sur un retour de l’exercice par l’État ou une généralisation de la solution retenue, la délégation de compétences apparaît comme une solution souple et évolutive pouvant adapter les compétences aux réalités des différentes collectivités.

Seules les compétences relevant de « domaines prévus par la loi » et ne mettant pas en cause des « intérêts nationaux » pourraient faire l’objet d’une telle délégation. En outre, les missions de contrôle confiées par la loi ou le règlement à l’État ne pourraient pas être transférées.

Les autres conditions sont calquées sur celle de l’article L. 1111-8 du même code, prévoyant la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer par convention l’exercice d’une compétence à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre :

– demande au ministre concerné, avec avis du ministre chargé des collectivités territoriales et de la conférence territoriale de l’action publique ;

– décision arrêtée par le Premier ministre par décret ;

– durée, objectifs et moyens mis en œuvre, ainsi que modalités de contrôle par l’État, fixés par une convention.

Outre plusieurs améliorations rédactionnelles et de précision des délais de mise en œuvre de ce dispositif, la commission des Lois a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant que la conférence territoriale de l’action publique ait à rendre un avis sur les demandes de délégations. En outre, à l’initiative de votre rapporteur, elle a prévu une première liste de « certaines » compétences de l’État qui pourraient faire l’objet d’une délégation aux collectivités territoriales :

– l’organisation et le soutien aux politiques culturelles ;

– le développement de l’audiovisuel ;

– la gestion de la politique de l’eau ;

– l’orientation professionnelle ;

– la santé scolaire.

* *

La Commission examine l’amendement CL 636 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a supprimé la disposition prévoyant la consultation du conseil général sur tout projet de modification des limites territoriales des communes. Cet amendement a pour objet de la rétablir.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 278 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Afin de clarifier les compétences des différentes collectivités, nous proposons de ne pas rétablir la clause de compétence générale pour le département, afin que ce dernier, conformément aux vœux du Gouvernement, s’en tienne à son rôle en matière sociale et ne se mêle pas d’autres domaines tels que les questions économiques.

Rappelons que Redon, ville située à la lisière de trois départements et de deux régions, dépend de cinq agences de développement économique, et même de six, si l’on compte celle de la sous-préfecture. Il serait souhaitable de simplifier cette organisation.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le président de la République a pris, lors de son discours devant les états généraux des collectivités territoriales, l’engagement de rétablir la clause de compétence générale.

Par ailleurs, la suppression de cette clause par la loi du 16 décembre 2010 n’avait qu’un effet limité : elle n’empêchait d’agir que dans les domaines ne relevant pas de la compétence exclusive d’un autre niveau de collectivité. En outre, elle a pu donner lieu à des situations aberrantes. L’application de la clause pouvait rester nécessaire, non pas tant en raison d’une volonté délibérée des acteurs locaux que du fait du manque de moyens de certaines collectivités, telles que les petites communes.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL 277 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Le département est à la fois trop grand pour être une collectivité de proximité et trop petit pour être une collectivité stratégique. L’existence de cet échelon territorial, créé lorsqu’il n’existait ni train ni voiture – sans même parler d’Internet –, ne se justifie plus : il est temps d’adapter notre organisation administrative au monde dans lequel nous vivons, en supprimant les départements.

M. le rapporteur. M. Molac n’en sera pas surpris : avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 524 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Par souci de simplification, et par cohérence avec la loi relative à l’élection des conseillers départementaux que nous venons d’adopter, nous proposons de remplacer les mots : « conseil général » par les mots : « conseil départemental ».

M. le rapporteur. Avis défavorable. En application de l’article 1^er de la loi du 17 mai 2013, l’appellation « conseil départemental » se substituera à celle de « conseil général » dans toutes les dispositions législatives à compter du prochain renouvellement général des assemblées départementales, en mars 2015.

Mme Nathalie Appéré. Je le retire.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 525 de Mme Nathalie Appéré et CL 246 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Nathalie Appéré. Parallèlement au rétablissement de la clause générale de compétence, le présent amendement a pour objet de préciser explicitement les compétences propres du département, en insistant sur deux domaines : cohésion sociale et cohésion territoriale.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Acceptez-vous de retirer l’amendement CL 246 au profit du CL 525, madame Untermaier ?

Mme Cécile Untermaier. Oui : ils ont le même objet.

M. le rapporteur. Avis favorable.

L’amendement CL 246 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL 525.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL 243 de Mme Cécile Untermaier.

Mme Cécile Untermaier. Cet amendement vise à réintroduire l’alinéa 3 de l’article 3211-1 du code général des collectivités territoriales en vue de permettre au conseil général d’être toujours consulté en cas de modification des limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes, ainsi que sur la désignation de leur chef-lieu. Le rétablissement de cette disposition supprimée par le Sénat apparaît d’autant plus justifié que les conseils généraux sont actuellement consultés sur le redécoupage de leurs cantons.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait par l’adoption de l’amendement CL 636.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 635 du rapporteur, CL 156 de M. Alain Rousset, CL 281 et CL 282 de M. Paul Molac, CL 523 de Mme Nathalie Appéré et CL 57 de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation.

M. le rapporteur. Le Sénat a supprimé un alinéa qui précisait le champ de compétence de la région, mentionnant notamment la préservation de l’identité et des langues régionales. Or une telle disposition paraît utile, bien qu’elle n’ait pas d’effet normatif. Le présent amendement propose d’en rétablir une version modernisée, sachant que le travail sur la clarification des compétences entre régions et département devra être poursuivi dans le cadre de l’examen du deuxième projet de loi portant réforme des collectivités.

M. Serge Letchimy. Comme le précédent, l’amendement CL 156 vise à rappeler les compétences générales de la région et à en préciser le rôle en matière de promotion des langues régionales.

M. Paul Molac. L’amendement CL 281 tend à doter la région d’une compétence spécifique pour définir une politique linguistique, seule à même d’assurer la préservation des langues régionales. La première région dans le monde à avoir élaboré une telle politique est le Québec, afin de préserver la langue française.

L’amendement CL 282, de son côté, ne fait mention que de la préservation des langues régionales.

Mme Nathalie Appéré. L’amendement CL 523 est identique à l’amendement CL 635. Il vise en particulier à insister sur la question de la préservation des langues régionales, une préoccupation qui a disparu dans le texte issu du Sénat.

M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation. L’amendement CL 57 propose également de donner à la région une compétence en matière de préservation des langues régionales. Je le retire, car il est satisfait par l’amendement du rapporteur.

M. le rapporteur. Tous les amendements proposés sont satisfaits par celui que je présente, à l’exception de l’amendement CL 281. Mais je sais qu’en évoquant une politique linguistique, M. Molac a surtout souhaité rappeler son attachement à la promotion des langues et des identités culturelles régionales. Je propose donc à leurs auteurs de retirer tous ces amendements, afin de rétablir une disposition supprimée par le Sénat.

Les amendements CL 156, CL 281, CL 282, CL 523 et CL 57 sont retirés.

M. Hervé Gaymard. De deux choses l’une : soit on retire de cet amendement, qui énumère les compétences des conseils régionaux, l’adjectif « sanitaire », puisqu’il s’agit là d’une compétence de droit commun de l’État, soit on rédige ainsi la fin du dernier alinéa : « des attributions de l’État, des départements et des communes ».

M. Erwann Binet. Que recouvre exactement le « développement social » ?

M. le rapporteur. L’article, que l’amendement rétablit en partie, n’a qu’un faible caractère normatif. Il indique les domaines dans lesquels les régions seront amenées à intervenir. Le deuxième projet de loi sur la clarification des compétences entre région et département entrera davantage dans le détail.

Le développement social recouvre notamment la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et le développement de la formation. Quant au développement sanitaire, au-delà des avis donnés dans l’élaboration des schémas régionaux d’organisation des soins (SROS), sont visés les programmes de prévention de santé publique mis en place soit dans les établissements scolaires, soit dans les centres régionaux d’information et de prévention pour la jeunesse.

M. Serge Grouard. La loi doit être normative ! Les déclarations d’intention se traduisent par une complexité et un aléa juridique accrus, à cause du flou qui caractérise des interprétations que risquent de contredire les textes ultérieurs.

La Commission adopte l’amendement CL 635.

Elle examine ensuite l’amendement CL 634 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, sans revenir sur le principe d’un « Agenda 21 » régional, de corriger la rédaction du Sénat qui faisait de la région le chef de file en la matière.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL 157 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. Dans un souci de lisibilité, cet amendement récapitule les compétences exclusives attribuées aux conseils régionaux dans un article inséré dans la partie du code général des collectivités territoriales traitant des compétences des régions.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car l’énumération, qui entend ne porter que sur les compétences exclusives des régions, comprend notamment l’attribution des aides financières aux entreprises, à laquelle concourent aussi les autres collectivités dans certaines conditions. Par ailleurs, les auteurs de l’amendement n’ont pas prévu le même type d’amendement pour les autres collectivités, au risque de mettre en place un régime déséquilibré. Enfin, définir précisément les compétences exclusives pour chaque niveau de collectivités serait certainement utile, mais ouvrirait un chantier législatif qui dépasserait de loin l’objet du présent texte.

M. Hervé Gaymard. Je partage l’avis du rapporteur d’autant que l’amendement ne tient pas compte de la loi sur la refondation de l’école qui a attribué aux régions et aux départements – sans transfert de crédits – l’équipement et la maintenance informatique des lycées et collèges.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement CL 58 de la commission des Affaires culturelles est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 477 de M. Jean-Luc Laurent.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Les députés du Mouvement républicain et citoyen sont pour une décentralisation raisonnable. Or le 6° de l’article 2, issu d’un amendement sénatorial, pose le principe d’une décentralisation à la carte, permettant la délégation de compétences étatiques aux collectivités qui en feraient la demande. C’est la dimension législative de l’organisation territoriale de la République qui assure l’égalité des citoyens qui y vivent et s’y déplacent. Les conventions de délégation de l’État ne doivent pas refléter les rapports de forces locaux et le législateur doit avoir le souci constant de renforcer le sentiment d’appartenance, plutôt que d’exacerber les différences territoriales.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Comme Mme la ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique l’a dit, le projet de loi laisse à l’État la possibilité de déléguer certaines compétences. Si l’on peut développer l’expérimentation en matière de transferts, selon la Constitution, la seule issue à l’expérimentation est alors soit la généralisation soit l’abandon. Nous préférons un système de délégations qui permette à des collectivités – région ou département – d’exercer des compétences en lieu et place de l’État, mais sous son contrôle et dans le cadre d’une délégation qu’il pourra éventuellement reprendre.

La Commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL 633 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de ne prévoir la délégation que de certaines des compétences de l’État au lieu de tout ou partie.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL 568 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement dresse une première liste des compétences que l’État pourrait déléguer aux collectivités territoriales.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL 632 et CL 631 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 356 de M. Étienne Blanc n’a plus d’objet.

Puis la Commission adopte l’article 2 modifié.

Après l’article 2

L’amendement CL 446 de M. Serge Letchimy est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 447 de M. Serge Letchimy, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL 733 de Mme Frédérique Massat.

M. Serge Letchimy. Comme la Guyane, la Martinique est bientôt une collectivité unique, et l’harmonisation n’est pas un problème. Mais, après la réunion du congrès des élus de la Martinique et dans le cadre d’une délibération de la collectivité régionale – délibération dont le sous-amendement de Mme Massat précise le numéro et la date –, le conseil régional sollicite une habilitation pour organiser les transports – un problème essentiel en Martinique –, comme il en existe pour la formation professionnelle ou l’énergie, dans le cadre de l’article 73, alinéa 3, de la Constitution.

Mme Frédérique Massat. M. Letchimy a défendu le sous-amendement.

M. le rapporteur. Avis favorable sous réserve de l’examen du contenu de la délibération du 28 juin 2013, que vous évoquez et que nous n’avons pas eu le temps d’analyser. Je vous suggère donc de retirer l’amendement et de le représenter dans le cadre de la réunion qui se tiendra en application de l’article 88 du Règlement.

L’amendement CL 447 est retiré et le sous-amendement CL 733 n’a plus d’objet.

Chapitre II

Les collectivités territoriales chefs de file, la gouvernance territoriale de l’action publique et le pacte de gouvernance territoriale

Section 1

Les collectivités territoriales chefs de file

Article 3

(art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales)

Désignation des collectivités territoriales chef de file
pour l’exercice de certaines compétences

Le présent article réécrit l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, en désignant, pour la mise en œuvre de certaines compétences nécessitant l’intervention de plusieurs collectivités territoriales d’échelons différents, un niveau de collectivités territoriales appelé à coordonner leur action en tant que chef de file.

Cette réécriture remplace les dispositions en vigueur de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, qui organisent l’adoption de schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services et la conférence des exécutifs.

1. La suppression du schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services et de la conférence des exécutifs

La rédaction en vigueur du I de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, introduite par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, organise l’adoption de schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services.

Selon le dispositif adopté en 2010, un conseil régional et les conseils généraux des départements qui le composent pourraient, dans les six mois suivant l’élection des conseillers territoriaux, initialement prévue en mars 2014, adopter conjointement un tel schéma, précisant les compétences temporairement déléguées de l’un à l’autre de ces niveaux, ainsi que les conditions dans lesquelles certains de leurs services pourraient être mutualisés. Ce schéma porterait au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l’équipement et à l’entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l’aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il fixerait également l’organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d’investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales.

L’abrogation du conseiller territorial par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires et modifiant le calendrier électoral, ainsi que le rétablissement de la clause de compétence générale par l’article 2 du présent projet de loi, privent dorénavant d’objet ces dispositions.

Le II de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales définit actuellement la conférence des exécutifs. Créée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, elle représente une instance régionale de concertation entre la région et les départements la composant, ayant pour mission d’étudier et débattre de tous sujets concernant l’exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités. L’article 17 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi la composition de cette conférence : outre le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des conseils de communauté urbaine, les présidents des conseils de communauté d’agglomération, cette instance est désormais constituée des présidents des conseils de métropole et d’un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Elle se réunit à l’initiative du président du conseil régional au moins une fois par an. En revanche, la présence des préfets de région et de départements à ces conférences est autorisée mais n’est pas systématique. Comme l’avaient relevé la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, « leur présence est conditionnée à la teneur de l’ordre du jour ainsi qu’à la qualité des relations personnelles entre les élus locaux et les représentants de l’État » ⁽⁶⁰⁾.

La conférence territoriale de l’action publique prévue par l’article 4 du présent projet de loi étant appelée à devenir le lieu de la concertation en vue de l’exercice concerté des compétences locales, le maintien d’une instance spécifique, sans vocation décisionnelle, pourrait être une source de doublons et de confusions. Constatant que ces missions étaient reprises par la conférence territoriale, le présent projet de loi a ainsi prévu que celle-ci se substituera à la conférence des exécutifs et supprimé les dispositions relatives à sa mise en place.

2. Une mise en œuvre jusqu’ici limitée de la notion de chef de file

Comme le rappelait la Cour des comptes en 2009, « la notion de chef de file est apparue comme un instrument d’ordre et de mise en cohérence » destinée à contourner l’impossibilité, découlant de l’interdiction d’une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, de « remédier à l’éclatement des compétences décentralisées et à l’intangibilité de leur répartition » ⁽⁶¹⁾. En d’autres termes, la notion de chef de file vise à introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales en favorisant une coordination de leurs compétences et de leurs politiques publiques sur un territoire donné.

La notion de chef de file a été introduite à la seconde phrase du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Elle fixe le principe selon lequel « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Ainsi, une collectivité désignée chef de file, soit par la loi, soit par les autres collectivités territoriales d’un même périmètre géographique, exerce la mission d’une autorité coordinatrice de la compétence, qui vise à organiser les modalités de l’action commune de celle-ci, dans le sens d’une meilleure complémentarité de l’action de chaque niveau local et d’une application adaptée aux spécificités du territoire.

La portée de la notion de chef de file reste cependant limitée. Elle est ainsi soumise au principe d’interdiction d’exercice d’une tutelle par une collectivité territoriale sur une autre, fixé par la première phrase du cinquième alinéa de l’article 72.

En outre, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions habilitaient la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités », mais ne lui conféraient pas « un pouvoir de décision » pour déterminer cette action commune ⁽⁶²⁾. Le chef de file reste donc cantonné à un rôle d’impulsion.

3. La désignation de niveaux de collectivités comme chefs de file pour l’organisation de la mise en œuvre de dix compétences partagées

La nouvelle rédaction de l’article L. 1111-9 ainsi proposée reprend les termes du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, en prévoyant pour chaque échelon de collectivités territoriales les domaines de compétence dans lesquels il est reconnu chef de file et ainsi chargé d’organiser des modalités de l’action commune de certaines compétences impliquant le concours de plusieurs collectivités territoriales ou de leurs établissements publics.

Chaque niveau de collectivité était ainsi appelé à exercer les fonctions de chefs de file pour certaines compétences partagées.

À l’occasion de son examen en première lecture, le Sénat a approuvé le principe de la désignation de tels chefs de file pour « introduire une rationalité dans l’exercice des compétences partagées tout en respectant le principe de non tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre » ⁽⁶³⁾, et ce en choisissant de revoir les compétences ainsi allouées à chaque niveau de collectivité.

a) L’extension du rôle de chef de filât des régions

Dans la rédaction initiale du projet de loi, les régions se voyaient confier le chef de filât pour l’exercice des compétences en matière de :

– développement économique,

– organisation des transports.

La commission des Lois du Sénat a souhaité leur adjoindre les compétences suivantes :

– l’aménagement du territoire et de développement durable du territoire,

– l’innovation, entendue comme « l’ensemble des applications de la recherche qui stimulent la création d’emplois sur un territoire »,

– le « développement touristique », retiré de la liste des domaines confiés aux départements.

En outre, prenant en compte que les transports constituaient une compétence éclatée entre plusieurs acteurs – les régions sont compétentes pour l’organisation des transports ferroviaires et des services de transports publics d’intérêt régional, les départements pour les transports scolaires et interurbains et enfin, le bloc communal pour les transports urbains – elle a choisi de limiter le rôle de la région à l’organisation de la « complémentarité entre les modes de transports », et ainsi entre les politiques menées par les différentes autorités organisatrices de transport sur le territoire régional.

En séance publique, le Sénat a retiré le développement touristique inséré en commission des Lois.

Il a complété cette liste en adjoignant :

● à l’initiative du Gouvernement, l’internationalisation des entreprises ;

● à l’initiative de Mme Hélène Lipietz et des membres du groupe écologiste du Sénat :

– la biodiversité,

– la transition énergétique,

– l’établissement d’un « Agenda 21 » par la région.

Concernant ces deux derniers ajouts, votre rapporteur considère qu’ils peuvent difficilement s’insérer dans ce cadre.

La transition énergétique est un objectif, dont la mise en œuvre peut nécessiter de mobiliser un grand nombre de compétences, mais elle n’est pas en soi une compétence.

La réalisation d’un Agenda 21 peut également difficilement être considérée comme une compétence à mettre en œuvre. Un Agenda 21 est défini par l’article L. 110-1 du code de l’environnement comme « un projet territorial de développement durable ». Le texte final de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement, dit « Sommet de la Terre » tenue à Rio de Janeiro en juin 1992, lui-même dénommé « Agenda 21 » dans l’acception anglaise de ce terme, incitait les collectivités à élaborer des « Agendas 21 locaux ». Son chapitre 28 sur les « initiatives des collectivités locales à l’appui d’Action 21 » demandait à ce que « toutes les collectivités locales instaurent un dialogue avec les habitants, les organisations locales et les entreprises privées afin d’adopter un programme Action 21 à l’échelon de la collectivité ». Le 27 mai 1994, la conférence européenne sur les villes durables, organisée en partenariat avec la commission européenne, a invité les collectivités à soutenir l’Agenda 21 de Rio et à élaborer des plans d’action globaux à moyen et à long termes. La première stratégie nationale du développement durable 2003 – 2008, validée par le comité interministériel du développement durable, a ainsi fixé comme objectif l’élaboration de 500 Agendas 21 locaux à horizon 2008 avec le soutien de l’État et un dispositif d’appel à reconnaissance des Agenda 21 locaux ⁽⁶⁴⁾. La nouvelle stratégie nationale de développement durable 2009 – 2013 a fixé l’objectif de 1 000 Agendas 21 locaux en France d’ici fin 2012.

Cependant, cette disposition, visant à promouvoir la mise en place d’un programme de développement durable par chaque collectivité, trouve difficilement sa place dans un article consacré à la gestion des compétences locales. C’est pourquoi la commission des Lois a préféré l’insérer à l’article 2 ⁽⁶⁵⁾.

b) Les domaines d’action des départements

Dans le projet de loi initial, les départements étaient désignés chefs de file pour l’organisation de l’exercice des compétences relatives à :

– l’action sociale et le développement social,

– l’autonomie des personnes,

– le tourisme,

– l’aménagement numérique,

– la solidarité des territoires ;

La commission des Lois du Sénat a procédé à deux modifications de cette énumération.

Considérant que la notion de développement social était peu précise, et recoupant largement celle de l’aide sociale, elle a préféré la remplacer par celle de cohésion sociale.

Elle a supprimé le tourisme de la liste des compétences pour lesquelles le département serait chef de file, en estimant plus opportun de désigner la région en la matière.

En séance publique, le Sénat a supprimé celui-ci de la liste des matières confiées à la région ; le texte transmis à l’Assemblée nationale ne prévoit ainsi plus aucun chef de file pour organiser les compétences locales en matière de développement touristique.

c) L’évolution du rôle de chefs de file reconnu au bloc communal

Dans la version initiale de cet article, le Gouvernement proposait que les communes, ou les EPCI auxquelles ces compétences auraient été transférées, exerceraient la fonction de chef de file pour les compétences relatives à :

– la qualité de l’air,

– la mobilité durable.

Ce choix n’est pas apparu pertinent à la commission des Lois du Sénat, qui a considéré que les communes ou les communautés de communes rurales ne seront pas en capacité d’assumer de telles compétences qui nécessitent une expertise spécifique. En effet, la mobilité durable comme l’organisation de transports et de modes de déplacement non motorisés ou partagés. « S’agissant de la qualité de l’air, la France a été condamnée à plusieurs reprises pour le non respect des règlementations européennes de la qualité de l’air, en raison du dépassement des valeurs limites de particules fines. Ainsi, le bloc communal pourrait être amené à assumer les conséquences pénales liées au non-respect de ces dispositions » ⁽⁶⁶⁾. Elle a donc supprimé ces deux domaines.

En revanche, elle a considéré que le bloc communal pouvait jouer un rôle de chef de file pour l’organisation de la proximité, et prévu ainsi de lui affecter :

– l’accès aux services publics de proximité : selon les mots d’un rapport d’information du Sénat ⁽⁶⁷⁾ cité par le rapporteur de la commission des Lois, à l’initiative de cette insertion, « la répartition des services publics ne doit pas s’opérer selon un schéma national qui s’appliquerait uniformément selon les territoires. [...] la modularité de l’organisation des services publics doit constituer la composante essentielle de toute démarche de réorganisation. » ; Cependant en séance publique, Mme la ministre Marylise Lebranchu a exprimé des doutes sur le fait « que l’on puisse attribuer au bloc communal la responsabilité de l’organisation des services publics de proximité. Il s’agit en effet d’une trop petite surface. À un moment donné, les communes elles-mêmes seraient bien en peine d’assurer ces services. […] cette compétence doit être assurée par des surfaces départementales ou équivalant à un rassemblement de communautés de communes rurales » ⁽⁶⁸⁾ ;

– le développement local, défini comme « toute politique destinée à favoriser ou à maintenir le commerce de proximité ou l’artisanat », dont votre rapporteur remarque cependant qu’il recoupe en partie le développement économique confié aux régions ;

– l’aménagement de l’espace, qui fait d’ores et déjà partie des compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre ⁽⁶⁹⁾.

Ces choix n’ont pas été modifiés en séance publique.

4. La répartition retenue par la commission des Lois

a) Le renforcement du rôle de chef de filât des régions

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a réorganisé les compétences pour lesquelles la région est désignée chef de file.

Elle a supprimé la compétence « transition énergétique » et les dispositions relatives à l’Agenda 21 régional, en considérant que ces dispositions, peu cohérentes, soulevaient deux difficultés d’application :

– la transition énergétique ne constitue pas une compétence : il s’agit d’un objectif pour la réalisation duquel peuvent être mobilisées diverses compétences notamment en matière d’énergie, de transports, de logement ;

– seules les métropoles et les communautés urbaines, soit des groupements relevant du bloc communal, sont dans le projet voté par le Sénat attributaires de cette « compétence ». Il ne paraît donc pas constitutionnellement possible de désigner la région, à qui l’on n’attribue pas cette « compétence », en tant que chef de file, l’article 72 de la Constitution réservant l’application de cette notion aux cas de compétences partagées.

À l’invitation de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation serait confié aux régions le chef de filât en matière d’« aménagement numérique » – soit le développement des réseaux de communications électroniques et de leurs usages – à la région plutôt qu’au département : l’échelon régional apparaît en effet le plus adapté pour veiller à l’équipement numérique, même si certains départements ont mis en place des outils performants, mais leurs résultats sont trop inégaux compte tenu des disparités de taille et de moyens.

En outre, la commission des Lois a adopté un sous-amendement présenté par M. Paul Molac confiant aux régions un rôle de chef de file en matière d’enseignement supérieur et de recherche, en cohérence avec le projet de loi relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche qui rappelle que les régions définissent un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation en cohérence avec les stratégies nationales dans ces domaines.

b) La redéfinition du rôle de chef de file des départements

En adoptant un amendement de votre rapporteur, la commission des Lois a redéfini les compétences pour lesquelles le département serait désigné chef de file, en substituant l’expression « développement social » à celle de « cohésion sociale » et en supprimant la compétence « aménagement numérique » au profit des régions.

c) Le recentrage des compétences de chef de file des communes et EPCI à fiscalité propre

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a réorganisé les compétences pour lesquelles le bloc communal est désigné chef de file :

– en supprimant les compétences relatives à l’accès aux services publics de proximité, qui pourrait conduire les communes à assumer des missions actuellement exercées par l’État ;

– en supprimant le développement local, qui fait partie du développement économique confié aux régions ;

– en redéfinissant la mobilité durable, notion difficilement définie, comme le soutien aux modes de transport alternatifs.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES COMPÉTENCES POUR LESQUELLES CHAQUE NIVEAU
DE COLLECTIVITÉS EST CHARGÉ D’ORGANISER LES MODALITÉS DE L’ACTION COMMUNE EN TANT QUE CHEF DE FILE


Projet de loi initial (n° 495)	Texte adopté par la commission des Lois du Sénat (n° 581)	Texte adopté par le Sénat (n° 163)	Texte adopté par la commission des Lois de l’Assemblée nationale (n° 1216)
RÉGIONS
	*Aménagement et développement durable du territoire*	Aménagement et développement durable du territoire	Aménagement et développement durable du territoire
			*Développement des réseaux de communication électroniques et de leurs usages*
		*Biodiversité*	*Protection de la* biodiversité
		*Élaboration d’un Agenda 21*	-
		*Transition énergétique*	-
Développement économique	Développement économique	Développement économique	Développement économique
	*Innovation*	Innovation	*Soutien à* l’innovation
		*Internationalisation des entreprises*	Internationalisation des entreprises
	*Développement touristique*	-	-
Organisation des transports	*Complémentarité entre les modes* de transport	Complémentarité entre les modes de transport	*Organisation de l’intermodalité et* complémentarité entre les modes de transport
			*Enseignement supérieur et recherche*
DÉPARTEMENTS
Action sociale et développement social	Action sociale et cohésion sociale	Action sociale et cohésion sociale	Action sociale et *développement* social
Autonomie des personnes	Autonomie des personnes	Autonomie des personnes	Autonomie des personnes
Solidarité des territoires	Solidarité des territoires	Solidarité des territoires	Solidarité des territoires
Tourisme	-	-	-
Aménagement numérique	Aménagement numérique	Aménagement numérique	-
COMMUNES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À FISCALITÉ PROPRE
Qualité de l’air	-	-	-
Mobilité durable	-	-	*Modes de transport alternatifs*
	*Aménagement de l’espace*	Aménagement de l’espace	Aménagement *local*
	*Accès aux services publics de proximité*	Accès aux services publics de proximité	-
	*Développement local*	Développement local	-

4. Les précisions et garanties ajoutées par le Sénat

En outre, le Sénat a souhaité compléter cet article en y ajoutant deux paragraphes rappelant des garanties plutôt qu’insérant de nouvelles dispositions normatives.

La commission des Lois du Sénat a précisé que les modalités d’action commune de l’exercice des compétences pour lesquelles un chef de file est désigné par le présent article seraient « définies » au sein de la conférence territoriale de l’action publique prévue à l’article 4 du présent projet de loi. Un amendement du Gouvernement a précisé que ces modalités seraient « débattues » et non définies, ce que ne prévoyait pas l’article 5 du présent projet de loi.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement présenté par les membres du groupe Communiste républicain et citoyen précisant qu’« une collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, en sa qualité de chef de file, pour l’exercice d’une compétence qui nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ». Comme l’a observé Mme la ministre Marylise Lebranchu, ce paragraphe ne fait que reprendre les dispositions existantes du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution.

C’est pourquoi à l’invitation de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation et de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, la commission des lois a supprimé cet alinéa.

* *

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL 730 du rapporteur, qui fait l’objet de deux sous-amendements, CL 728 et CL 729, de M. Paul Molac, et les amendements CL 160 de M. Alain Rousset, CL 81 de la commission du Développement durable, CL 158 de M. Alain Rousset, CL 286 de M. Paul Molac, CL 141 de Mme Anne-Yvonne Le Dain, CL 249 de Mme Cécile Untermaier, CL 285 de M. Paul Molac, CL 5 de la commission des Affaires économiques, CL 56 de la commission des Affaires culturelles, CL 290 de Mme Isabelle Attard, CL 59 de la commission des affaires culturelles, CL 461 de M. Michel Piron, CL 291 de M. Paul Molac, CL 541 de Mme Nathalie Appéré, CL 60 de la commission des Affaires culturelles, CL 167 de M. Alain Rousset, CL 294 et CL 295 de M. Paul Molac, CL 143 de Mme Anne-Yvonne Le Dain, CL 292 et CL 293 de M. Paul Molac, CL 178 de M. Étienne Blanc et CL 170 de M. Alain Rousset.

M. le rapporteur. L’amendement CL 730 réécrit le texte proposé pour le I de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, qui énumère les compétences pour lesquelles la région est chef de file. Les différences, par rapport au Sénat, portent sur l’ajout de l’aménagement numérique et sur le retrait de la transition énergétique, et de l’« Agenda 21 », qui sont des objectifs et non des compétences de politique publique.

M. Hervé Gaymard. Faut-il comprendre que, pour le développement des réseaux de communications électroniques, l’échelon régional est plus adapté que l’échelon départemental ?

Mme Cécile Untermaier. Mon amendement CL 249 vise à retirer la biodiversité de la liste, car chaque collectivité doit pouvoir continuer à agir librement dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité. Anticiper sur la loi-cadre qui lui sera consacrée, et qui offrira l’occasion d’expliciter les compétences des différents niveaux de collectivité, ne me semble pas cohérent.

M. Paul Molac. Je déplore le retrait de la transition énergétique, car, si j’en juge par la Bretagne et sa politique volontariste en faveur de l’énergie hydromotrice, la région est l’échelon pertinent pour s’occuper du mix énergétique.

M. Serge Grouard. Au risque de me répéter, je trouve la rédaction floue. Ensuite, je ne suis pas sûr que faire de la région le chef de file en matière de protection de la biodiversité soit compatible avec les lois Grenelle. Et qu’est-ce que « les modalités de l’action commune » ?

M. le rapporteur. Monsieur Gaymard, je ne suis pas le seul à proposer un amendement considérant que l’échelon régional est le plus adapté pour veiller à l’équipement numérique, même si certains départements ont mis en place des outils performants. Leurs résultats sont trop inégaux compte tenu des disparités de taille et de moyens.

Que la région, madame Untermaier, soit chef de file n’interdit pas aux autres collectivités d’agir en faveur de la biodiversité ; mais elle doit proposer un travail en commun.

Monsieur Molac, contrairement à la transition énergétique qui est un objectif, le développement des énergies renouvelables pourrait faire l’objet d’un chef de filât, qui, aujourd’hui, n’existe pas. Rien n’empêche les régions de continuer à agir dans ce domaine.

L’expression « modalités de l’action commune » a été reprise de la Constitution, issue de la révision conduite par Jean-Pierre Raffarin en 2004 et qui définissait le chef de filât.

M. Paul Molac. Le sous-amendement CL 728 introduit les langues régionales comme compétence de la région, car son action est décisive sur ce terrain ; et le sous-amendement CL 729 ajoute l’enseignement et la recherche pour mettre de plain-pied, dans un souci de cohérence, la formation professionnelle, qui est déjà du ressort de la région, et la formation initiale.

M. le rapporteur. Avis défavorable au sous-amendement CL 728, car les régions n’ont pas toutes la même homogénéité culturelle. Je pourrais être favorable au CL 729, si nous le retravaillions en lien avec la question des métropoles.

Le sous-amendement CL 728 est retiré.

La Commission adopte le sous-amendement CL 729, puis l’amendement CL 730 sous-amendé.

En conséquence, les amendements CL 160, CL 81, CL 158, CL 286, CL 141, CL 249, CL 285, CL 5, CL 56, CL 290, CL 59, CL 461, CL 291, CL 541, CL 60, CL 167, CL 294, CL 295, CL 143, CL 292, CL 293, CL 178 et CL 170 tombent.

La Commission est saisie d’un amendement CL 629 du rapporteur, faisant l’objet du sous-amendement CL 731 de M. Denis Baupin.

M. le rapporteur. Nous proposons de réécrire les compétences pour lesquelles les départements seraient chefs de file, notamment en substituant à « cohésion sociale » l’expression « développement social ».

M. Paul Molac. Les départements étant chargés de l’action sociale, ils ont une vision fine des problématiques sociales sur leur territoire. C’est pourquoi il serait opportun que la loi leur confie la mission de lutter contre la précarité énergétique, qui entre bien dans le champ de l’action sociale.

M. le rapporteur. Avis défavorable au sous-amendement, car le « développement social » inclut bien la lutte contre la précarité. Votre amendement est donc satisfait.

Le sous-amendement CL 731 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL 629.

En conséquence, les amendements CL 252 et CL 251 de Mme Cécile Untermaier, CL 342 de M. Yann Galut, CL 84 de la commission du Développement durable, CL 296 de M. Denis Baupin, CL 172 de M. Alain Rousset, CL 254 de Mme Cécile Untermaier et CL 343 de M. Yann Galut n’ont plus d’objet.

La Commission en vient à l’amendement CL 628 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement retire au bloc communal la compétence relative à l’accès aux services publics de proximité et au développement local. Ce dernier fait partie du développement économique dont les régions sont responsables, tandis que l’expression « services publics de proximité » est sujette à interprétation. Elle pourrait aussi conduire les communes à devoir assumer des services publics assurés jusque-là par l’État. Enfin, les termes « modes de transport alternatifs » sont plus précis que le concept de « mobilité durable ».

M. Alain Chrétien. Quelles compétences recouvre concrètement la notion si floue d’aménagement local, que vous distinguez, semble-t-il, de l’aménagement du territoire ?

M. le rapporteur. L’aménagement local correspond à la gestion et à la valorisation du foncier, particulièrement dans les zones d’activité et de développement. Si ces sujets ont leur place dans les politiques d’aménagement du territoire, ils sont traités au niveau local, notamment pour le choix des sites et le calendrier de mise en œuvre.

La Commission adopte l’amendement CL 628.

En conséquence, l’amendement CL 255 de Mme Cécile Untermaier n’a plus d’objet.

La Commission examine les amendements identiques CL 80 de la commission des Affaires culturelles et CL 92 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles. Le III bis de l’article, introduit par le Sénat, rappelle le principe constitutionnel d’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre. Cette interdiction, mentionnée au cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, fait déjà l’objet de l’article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales. Nous proposons de supprimer cette disposition superfétatoire.

M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. L’amendement CL 92 invite à respecter la hiérarchie des normes.

M. le rapporteur. Avis favorable. Mme la ministre a rappelé que l’article ne faisait que reprendre des dispositions qui figurent dans la Constitution.

La Commission adopte les amendements.

Elle étudie ensuite l’amendement CL 173 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. Pour clarifier et rationaliser les compétences, l’amendement prévoit que les collectivités peuvent intervenir dans les domaines de compétence d’un chef de file et dans le cadre d’une convention signée avec lui, seule à même de garantir la cohérence de l’ensemble des interventions publiques sur chacune de ces compétences. Il intègre par ailleurs la contrainte d’absence de financements croisés et d’augmentation du seuil minimum de sa contribution à la maîtrise d’ouvrage, quand une collectivité ou un EPCI refuse de signer une convention avec le chef de file.

M. le rapporteur. Bien que favorable sur le fond, je suggère le retrait, puisque l’article 4 précisera la coordination des politiques et l’organisation des chefs de filât.

L’amendement CL 173 est retiré.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Section 2

La conférence territoriale de l’action publique

Article 4

(art. L. 1111-9-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Mise en place des conférences territoriales de l’action publique

Le présent article se propose d’insérer un nouvel article L. 1111-9-1 au sein du code général des collectivités territoriales, créant les conférences territoriales de l’action publique.

Selon l’exposé des motifs, ces conférences constitueraient « l’espace de discussion de référence au niveau local entre l’État et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu’entre ces dernières. Elles doivent permettre aux acteurs locaux de renforcer la coordination des politiques publiques nécessaire à leur optimisation. ». Leur objectif est donc de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d’un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement, conformément à l’article 3 du présent projet de loi.

Elles succèderaient ainsi aux conférences de l’exécutif, créées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, aujourd’hui codifiées à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales et supprimées par l’article 3 du projet de loi.

De nombreux acteurs et rapports avaient appelé de leurs vœux une telle évolution des conférences des exécutifs vers une structure de dialogue plus pérenne et plus adaptée. En effet, le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales est actuellement beaucoup moins structuré au niveau local qu’au niveau national : « L’expérience réussie du Breizh 15 montre que les conférences des exécutifs régionaux constituent des lieux de négociation efficaces. Permettant de rassembler, de manière régulière, l’ensemble des acteurs responsables de politiques publiques du territoire, ces instances de dialogue favorisent la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques en réponse à des difficultés locales. Lorsqu’elles sont activées régulièrement, les conférences des exécutifs accélèrent le temps de l’action publique locale. » ⁽⁷⁰⁾.

À l’occasion de son examen, le Sénat a largement revu le projet présenté par le Gouvernement.

1. La double conférence territoriale de l’action publique prévue par le projet de loi initial

Dans sa version initiale, le présent article prévoyait l’institution, au niveau régional, de conférences territoriales de l’action publique s’articulant autour de deux formations.

a) Deux formations aux compétences différentes

La première formation, « associant l’État et les collectivités territoriales », réunirait des élus locaux et le représentant de l’État dans la région et serait coprésidée par ce dernier et le président du conseil régional, qui fixeraient conjointement l’ordre du jour de ses réunions. Chaque membre de cette formation pourrait cependant proposer l’inscription à l’ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence.

Constituant une enceinte d’échanges entre l’État et les collectivités territoriales, cette formation serait chargée :

– d’émettre un avis sur la candidature de toute collectivité territoriale ou de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à une délégation de compétences exercées, soit par une autre collectivité territoriale, soit par l’État. Le représentant de l’État dans la région transmettrait cette candidature au ministre chargé des collectivités territoriales, tout en accompagnant cette demande de ses observations ;

– de débattre de toute question liée à la coordination de compétences exercées par divers échelons de collectivités ou entre des collectivités territoriales et l’État, en vue de désigner l’une d’entre elles comme chef de file, en vertu des dispositions de l’article 3 du projet de loi.

Cette formation pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux ou départementaux des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas sont soumis à approbation par l’État. Elle pourrait également être consultée par la commission consultative d’évaluation des charges sur les conditions de transfert d’une compétence entre l’État et les collectivités territoriales.

Enfin, elle fournirait au futur Haut Conseil des territoires, à la demande de ce dernier, toute analyse des politiques publiques locales. Tout élu local pourrait saisir ce dernier ; cette saisine serait transmise par le représentant de l’État dans la région, sur la proposition de la conférence territoriale de l’action publique.

La deuxième formation, « destinée à la concertation entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre » (EPCI), réunirait des élus locaux et les présidents des EPCI à fiscalité propre. Elle serait présidée par le président du conseil régional qui en fixerait l’ordre du jour. Comme pour la première formation, chaque membre disposerait de la possibilité de proposer l’inscription à l’ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence. Le représentant de l’État dans la région serait obligatoirement destinataire de l’ordre du jour des réunions de cette formation et assisterait, à sa demande, à ses réunions.

Cette formation serait chargée de concourir à l’élaboration du pacte de gouvernance territoriale, créé par l’article 5 du projet de loi. Elle pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux et départementaux régissant l’exercice des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas ne seraient pas soumis à approbation par l’État.

Lorsque l’une des deux formations de la conférence territoriale de l’action publique serait saisie pour avis, elle disposerait d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération, conformément aux règles traditionnelles de saisine d’une collectivité publique, l’avis serait réputé rendu.

b) La composition du collège des élus locaux

Les élus qui siègeraient au sein de la conférence territoriale de l’action publique, au sein des deux formations, seraient :

– le président du conseil régional ;

– les présidents des conseils généraux des départements composant la région ;

– les présidents des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre ⁽⁷¹⁾ de plus de 50 000 habitants, dont le siège est situé dans la région ;

– un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants dont le siège est situé dans la région, élu par ses pairs au scrutin majoritaire : à la majorité absolue pour les deux premiers tours, à la majorité relative au troisième ;

– les maires des communes de plus de 50 000 habitants ;

– les maires des communes chefs-lieux des départements de la région lorsque leur population est inférieure à 50 000 habitants ;

– trois représentants des maires de communes de moins de 50 000 habitants pour chaque département, élus par les maires à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Aux élus locaux qui seraient membres de droit, la conférence pourrait s’adjoindre le concours de représentants d’organismes non représentés et également solliciter l’avis du conseil économique, social et environnemental régional, des services de l’État et des établissements publics de l’État, avec l’accord du représentant de l’État dans la région.

Afin de prendre en compte les spécificités des collectivités territoriales de l’article 73 de la Constitution – la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte – le présent article prévoit d’adapter la composition des deux formations. Les élus locaux qui en seraient membres de droit seraient :

– pour la Guadeloupe et La Réunion, le président du conseil régional et un vice-président désigné par ce dernier ;

– pour la Guadeloupe, La Réunion et Mayotte, le président du conseil général et un vice-président désigné par ce dernier ;

– pour la Guyane, le président de l’Assemblée et un vice-président désigné par celui-ci ; pour la Martinique, le président du conseil exécutif et un vice-président désigné par ce dernier ;

– les présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

– le maire de la commune chef-lieu du département ;

– les maires des communes de plus de 20 000 habitants ;

– quatre représentants de maires de communes de moins de 20 000 habitants, élus par leurs pairs à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Comme pour les conférences territoriales de l’action publique créées dans les régions métropolitaines, celles mises en place au sein des collectivités de l’article 73 de la Constitution pourraient associer à leurs travaux les représentants d’organismes non représentés, solliciter l’avis du conseil économique, social et environnement régional, l’avis des services de l’État et des établissements publics de l’État, avec l’accord de ce dernier.

2. La composition alternative adoptée par le Sénat

Lors de son examen en commission des Lois, le Sénat a considéré que la meilleure coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales nécessitait un lieu de dialogue, mais elle a estimé que « l’outil destiné à y parvenir, les conférences territoriales de l’action publique, telles qu’elles sont proposées par le présent article, permettront difficilement d’atteindre cet objectif » ⁽⁷²⁾. La commission des Lois du Sénat a ainsi considéré que cette composition faisait une place trop importante aux territoires urbains et aux présidents des conseils régionaux. Elle a aussi considéré que la composition prévue conduirait à « la constitution de conférences pléthoriques et ingouvernables où la recherche du consensus serait impossible ».

Elle a ainsi souhaité à la fois limiter le nombre des membres des conférences territoriales et les laisser organiser elles-mêmes leurs travaux.

a) Une composition revue

Afin de réduire d’environ un tiers l’effectif proposé par le projet de loi initial et de rééquilibrer la composition en faveur des représentants des territoires ruraux, la commission des Lois du Sénat a revu la représentation des communes et EPCI : elle a ainsi maintenu la présence des présidents de l’ensemble des métropoles et des communautés urbaines, mais supprimé la participation de membres de droit au profit un représentant des communautés d’agglomération, d’un représentant des communautés de communes et de deux représentants des maires, l’un pour les communes de plus de 50 000 habitants, l’autre pour les communes de moins de 50 000 habitants.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement accroissant à nouveau la représentation du bloc communal au profit des communes et EPCI les moins peuplés, en adoptant un amendement présenté par M. Dominique de Legge, prévoyant la présence « des présidents des établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants, d’un représentant par département des établissements publics de coopération intercommunale de moins de 20 000 habitants, d’un représentant par département des communes de plus de 20 000 habitants, d’un représentant par département des communes comprises entre 3 500 et 20 000 habitants et d’un représentant par département des communes de moins de 3 500 habitants ».

b) La faculté d’organiser elle-même ses travaux

Considérant que les dispositions prévues par le Gouvernement laissaient « peu de marges de manœuvres aux élus locaux pour organiser eux-mêmes les modalités de leur concertation et de la mise en cohérence de leurs compétences », la commission des Lois du Sénat a entrepris de réécrire le dispositif proposé afin de rapprocher le fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique de celui actuellement existants pour les conférences des exécutifs.

Ainsi elle a supprimé la distinction entre les deux formations, ainsi que la présidence de droit du président du conseil régional et la présence du préfet, au profit d’une faculté d’association du préfet et plus largement de tout élu ou organisme non représenté.

Ses missions ont été largement définies comme la délivrance d’avis sur l’exercice des compétences et des politiques publiques nécessitant une coordination, comme sur tout sujet d’intérêt local, ainsi que de l’organisation par convention des modalités de leur action commune pour l’exercice des compétences, comme prévu par l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales réécrit par l’article 3 du présent projet de loi.

Les modalités de fixation de son ordre du jour ont été supprimées au profit de l’affirmation d’un principe de libre organisation de ses travaux.

En séance publique, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, le Sénat a ajouté à ses missions la « coordination avec les collectivités territoriales des États riverains ».

Il a en outre prévu que la conférence territoriale assurerait librement la publicité de ses travaux auprès de l’ensemble des collectivités territoriales de la région.

Les limites de la rédaction dont est saisie la commission des Lois nécessitaient que votre rapporteur envisage une refonte du dispositif proposé par le Sénat, autant en ce qui concerne la composition et le rôle de la conférence territoriale de l’action publique, que les modalités de concertation et d’organisation de l’action des différents niveaux de collectivités territoriales.

3. La composition de la CTAP retenue par la commission des Lois

Le dispositif proposé par votre rapporteur et adopté par la commission des Lois s’est efforcé de recentrer la conférence territoriale de l’action publique sur la coordination de l’exercice des compétences des collectivités territoriales, en supprimant les dispositions permettant qu’elle se saisisse de tout sujet politique d’intérêt local.

Dans le même esprit, la commission des Lois a rétabli la présidence de la CTAP par le président du conseil régional, afin que cette présidence ne soit pas un enjeu politique. Cependant, il a été garanti à ces membres de proposer d’ajouter des points complémentaires à l’ordre du jour, correspondant aux domaines de compétence de la collectivité ou de l’EPCI qu’il représente.

La commission des Lois a également adopté une nouvelle composition pour la conférence territoriale de l’action publique, ayant vocation à s’appliquer aussi bien aux régions qu’aux collectivités à statut particulier.

Présenté par votre rapporteur, ce dispositif vise à trouver une représentation équilibrée, permet que les EPCI et les communes dans leur diversité soient représentées au sein de la conférence territoriale. Il est aussi prévu que les élus de la montagne disposent d’un représentant spécifique dans les régions concernées.

Seraient ainsi membres de droit de la commission territoriale :

– le président du conseil régional ou de l’autorité exécutive de la collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution ;

– les présidents des conseils généraux – ou un représentant de l’autorité exécutive des collectivités territoriales exerçant les compétences des départements sur le territoire de la région, tel que la future métropole de Lyon ou les collectivités uniques remplaçant la région et le département à Mayotte, en Guyane et en Martinique ;

– les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 30 000 habitants.

Les communes et EPCI à fiscalité propre ayant leur siège sur le territoire régional seraient représentés par un élu par département et par strate démographique :

– un représentant élu par les présidents des EPCI dans chaque département, pour lesEPCI à fiscalité propre de moins de 30 000 habitants ;

– un représentant élu les maires dans chaque département, pour chaque state démographique de communes :

○ de moins de 3 500 habitants ;

○ comprises entre 3 500 et 30 000 habitants ;

○ de plus de 30 000 habitants.

La CTAP serait complétée, le cas échéant, par un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne.

Au total, chaque conférence territoriale comporterait une moyenne de quarante membres en métropole, les effectifs allant de quatorze membres en Corse à cent membres en Île-de-France.

EFFECTIFS DES CONFÉRENCES TERRITORIALES DE L’ACTION PUBLIQUE

Région	Nombre de membres
Alsace	22
Aquitaine	44
Auvergne	29
Bourgogne	29
Bretagne	45
Centre	42
Champagne-Ardenne	29
Corse	14
Franche-Comté	28
Île-de-France	100
Languedoc-Roussillon	45
Limousin	21
Lorraine	38
Midi-Pyrénées	56
Nord-Pas-de-Calais	34
Basse-Normandie	22
Haute-Normandie	19
Pays de la Loire	50
Picardie	45
Poitou-Charentes	31
PACA	58
Rhône-Alpes	77

4. Le dispositif d’organisation de l’action commune des collectivités territoriales prévu par la commission des Lois

En outre, votre rapporteur a proposé à la commission des Lois d’insérer au sein du même article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales l’ensemble du dispositif qu’il lui a proposé pour remplacer les schémas d’organisation et le pacte de gouvernance territorial supprimés par le Sénat ⁽⁷³⁾.

En application du dispositif proposé, les collectivités peuvent élaborer des projets de conventions territoriales d’exercice concerté pour les compétences partagées pour lesquelles elles ont été reconnues par la loi chefs de file ou pour lesquelles la loi les a chargés d’élaborer un schéma de coordination au niveau régional ou départemental.

Comme pour les schémas d’organisation prévus par le projet de loi initial, le projet de convention détermine les collectivités et groupements concernés par sa mise en œuvre, les délégations de compétence prévues, les services communs à mettre en place, les modalités financières et la durée de cette convention, qui ne peut excéder six ans.

La conférence territoriale de l’action publique se saisit de ce projet de convention, en débat, éventuellement l’amende à la majorité de ses membres, puis l’adopte, alors que le projet de loi initial prévoyait un simple débat. Lorsqu’il comprend l’exercice concerté de prérogatives ressortissant à une compétence exclusive reconnue par la loi à des collectivités territoriales, une majorité des représentants des collectivités disposant de cette compétence doit obligatoirement approuver le projet de convention territoriale.

Cette convention est ensuite transmise aux collectivités, qui disposeront d’un délai de trois mois pour y souscrire. Cette approbation ne sera en rien obligatoire : il restera possible à chaque collectivité ou EPCI de décider de ne pas s’y associer. Cependant, dans ce dernier cas, elle ne pourra bénéficier, pour l’exercice de la compétence en question, de subvention de la région ou du département. Elle ne pourra pas non plus déléguer ou recevoir délégation dans ce domaine. Au titre de la participation minimale du maître d’ouvrage prévue par l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, elle devra en outre assurer non plus 20 % mais 30 % du financement public de ses projets relevant de ce domaine de compétence.

Pour les compétences partagées pour lesquelles la loi n’a pas prévu de chef de file, il sera possible à la conférence territoriale de l’action publique d’élaborer un projet de plan d’actions dans des conditions similaires, mais sans qu’il y ait aucune obligation ou sanction qui y soient associées, l’article 72 de la Constitution prévoyant que seule la loi peut désigner un chef de file chargé d’organiser une action commune.

Ainsi ce dispositif reposera sur :

– des conventions territoriales organisées par compétence, sans obligation de les appliquer en bloc ;

– le consentement de la majorité des représentants des exécutifs locaux représentés au sein de la CTAP ;

– le consentement de chaque collectivité territoriale qui pourra ou non s’associer à la démarche d’exercice concerté proposé par la CTAP : cependant, si elle souhaite mener une politique en dehors de cette démarche coordonnée, elle ne pourra prétendre à bénéficier de cofinancement et devra assumer sur ses propres ressources cette politique, qui ne ressortit pas à ses compétences exclusives.

* *

La Commission en vient à l’amendement CL 184 de M. Étienne Blanc.

M. Étienne Blanc. L’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales institue dans chaque région une conférence régionale des exécutifs, qui remplit pleinement les fonctions de la conférence territoriale de l’action publique instaurée par l’article 4. Nous proposons par conséquent de supprimer ce dernier.

M. le rapporteur. Avis défavorable. L’article 4 remplace la conférence régionale des exécutifs par la CTAP. Celle-ci étant au cœur du projet de gouvernance des territoires, nous n’accepterons pas de la supprimer.

M. Étienne Blanc. Quelle différence faites-vous entre ces deux institutions ? Pourquoi ne pas renoncer à l’une d’entre elles ?

M. le rapporteur. Contrairement à la conférence régionale des exécutifs, la CTAP assure la représentation de tous les niveaux de collectivités. Nous y reviendrons dans un instant en examinant un autre amendement. En outre, la CTAP examine les conventions à l’initiative des chefs de file, dans le cadre de l’organisation des modalités d’action commune. Enfin, je vous rappelle que le texte supprime la conférence régionale des exécutifs.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte les amendements rédactionnels CL 627 et CL 626 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL 298 de M. Paul Molac n’a plus d’objet.

La Commission examine l’amendement CL 299 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit d’associer les citoyens aux conférences territoriales, pour que leurs délibérations soient transparentes et que la société y participe le plus largement possible.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La CTAP sera une instance de travail permettant de définir les modalités communes d’intervention autour des propositions des collectivités chefs de file, particulièrement sur les questions qui ont trait au cofinancement, aux financements croisés ou à l’organisation des politiques publiques. Nous ne souhaitons pas la transformer en enceinte politique. Néanmoins, le fruit de son travail sera rendu public, notamment quand les collectivités de l’espace régional discuteront des conventions proposées.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie l’amendement CL 338 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Nous proposons de restaurer la compétence pour avis de la CTAP concernant les schémas d’organisation, les transferts de charges, la coordination entre collectivités et, auprès du Haut Conseil des territoires, la compétence sur les politiques publiques locales. La CTAP exercera ainsi une fonction de conseil qui améliorera l’efficacité de l’action publique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 625 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL 624 du rapporteur.

M. le rapporteur. Jugeant les CTAP pléthoriques, la commission des Lois du Sénat a supprimé un tiers de ses membres, avant qu’un amendement adopté en séance publique augmente à nouveau le nombre de ses représentants. Notre objectif est de trouver une représentation équilibrée, qui permette aux EPCI et aux communes d’être représentés dans toute leur diversité et qui assure la représentation des élus de la montagne.

Le tableau récapitulatif joint à l’exposé des motifs montre que les effectifs proposés ne sont pas pléthoriques, les deux plus importants étant l’Île-de-France avec cent représentants et Rhône-Alpes avec soixante-dix-sept, ce que justifie le nombre de collectivités et d’habitants concernés.

M. Étienne Blanc. Dans la région Rhône-Alpes, les débats entre soixante-dix-sept représentants risquent d’être interminables. Vous auriez évité cet écueil si vous aviez conservé les conseillers territoriaux !

M. Serge Grouard. Je comprends la réflexion des auteurs de l’amendement, mais que se passera-t-il concrètement ? La CTAP sera une grand-messe. On portera à l’ordre du jour des sujets aussi intéressants que peu opérationnels. Les élus seront contraints d’assister à des réunions préparatoires. Savez-vous ce qu’est l’agenda d’un élu de base ? Celui-ci doit s’acquitter de charges innombrables et, quelle que soit la majorité, toutes les lois que nous votons en ajoutent davantage. Comment un tel dispositif pourrait-il fonctionner ?

M. Alain Chrétien. Comment seront élus les représentants des communes ? Allez-vous organiser des élections spécifiques ?

M. le rapporteur. Monsieur Blanc, la précédente majorité a donné beaucoup de compétences aux conseillers territoriaux qui représentaient les départements et les régions, mais non les EPCI et les communes. Votre remarque serait plus opérante si vous aviez franchi ce cap.

Monsieur Grouard, les CTAP seront opérationnelles, notamment parce que les collectivités chefs de file devront proposer des conventions organisant les modalités d’action commune et les interventions d’autres niveaux de collectivité sur ces compétences, alors que les missions des conférences régionales des exécutifs ne sont pas strictement déterminées.

Enfin, monsieur Chrétien, en matière d’élection nous nous appuyons sur l’expertise des préfectures, qui sollicitent les représentants des collectivités, notamment pour siéger dans les commissions départementales.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 527 de Mme Nathalie Appéré, CL 339 de M. Paul Molac, CL 463 de M. Michel Piron, CL 340 de M. Paul Molac, CL 526 de Mme Nathalie Appéré, CL 372 et CL 374 de M. Gilles Bourdouleix n’ont plus d’objet.

La Commission en vient à l’amendement CL 345 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’amendement offre aux collectivités locales proches la possibilité de s’intégrer dans les CTAP, où elles pourront donner leur avis, sans disposer toutefois d’un bulletin de vote.

Mme Nathalie Appéré. Je propose un sous-amendement, dans la continuité de l’amendement CL 526, qu’a fait tomber l’amendement CL 624. Il me semble utile que le président du conseil économique, social et environnemental régional soit associé de droit à la CTAP, compte tenu des discussions qui occuperont cette instance.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Techniquement, il ne vous est pas possible de proposer ce sous-amendement qui n’est pas rédigé, mais je sollicite l’avis du rapporteur, en vue de préparer le débat en séance publique.

M. le rapporteur. Si un amendement en ce sens est déposé en vue de la séance, il recevra un avis favorable. Je suis défavorable à l’amendement CL 345.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL 623 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de rétablir la rédaction du Gouvernement modifiée par le Sénat. Il importe que la CTAP soit présidée par le président du conseil régional, qu’elle organise librement ses travaux dans le cadre d’un règlement intérieur, qu’elle soit convoquée par le président qui fixe l’ordre du jour de ses réunions et que chaque membre puisse proposer l’inscription à l’ordre du jour des points complémentaires relevant des compétences exercées par la personne publique ou la catégorie de personnes publiques qu’il représente ou pour laquelle il est chargé d’organiser les modalités de l’action commune.

M. Hervé Gaymard. S’il n’y a pas de tutelle d’une collectivité sur une autre, pourquoi le président de la conférence serait-il nécessairement le président du conseil régional ? La conférence pourrait très bien le choisir parmi ses membres.

M. le rapporteur. Évitons que la CTAP ne perde du temps à élire son président qui, d’ailleurs, n’exerce aucune tutelle sur les autres membres, dans la mesure où chaque représentant de collectivité ou d’établissement public exerçant ses compétences – soit en représentant les collectivités soit en assumant un chef de filât – peut proposer d’inscrire un ou plusieurs points à l’ordre du jour.

La CTAP travaillera sur des conventions qui organisent l’action commune, mais leur adoption n’entraînera aucune obligation pour les collectivités relevant de l’espace régional, qui bénéficient d’une libre administration. Nous sommes allés au plus simple en confiant la présidence de la CTAP au président de la région.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL 547 de Mme Nathalie Appéré, CL 174 de M. Alain Rousset et CL 274 de Mme Estelle Grelier n’ont plus d’objet.

La Commission en vient à l’amendement CL 347 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Je propose que la CTAP assure la publicité de ses travaux sous forme numérique.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Laissons à chaque CTAP le soin d’organiser la communication de ses travaux.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 176 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. En cohérence avec l’amendement que j’ai déposé à l’article 3, je propose de supprimer l’alinéa 9 ajouté par le Sénat. Cet alinéa risque de remettre en cause les chefs de file déterminés par la loi.

M. le rapporteur. La proposition est satisfaite par l’amendement suivant, dont la rédaction est plus solide sur le plan juridique. Je suggère par conséquent le retrait.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL 622 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement propose de rétablir le dispositif de coordination de l’action commune des collectivités et de leurs établissements publics. Celles-ci pourront élaborer des projets de conventions territoriales d’exercice concerté pour les compétences pour lesquelles elles ont été reconnues chefs de file ou pour lesquelles la loi les a chargées d’élaborer un schéma de coordination au niveau régional ou départemental. Le projet de convention prévoit les collectivités et groupements concernés par sa mise en œuvre, les délégations de compétence, les services communs à mettre en place, les modalités financières et la durée de cette convention, qui ne peut excéder six ans.

La CTAP se saisit du projet, l’amende, puis l’adopte à la majorité. Lorsque le projet de convention comprend l’exercice concerté d’une compétence exclusive reconnue par la loi à des collectivités, une majorité des représentants des collectivités disposant de cette compétence doit obligatoirement l’approuver. Il est ensuite transmis aux collectivités, qui disposent d’un délai de trois mois pour y souscrire. Cette approbation n’est nullement obligatoire, puisque chaque collectivité ou EPCI pourra décider de ne pas s’y associer, auquel cas ils ne percevront plus, pour l’exercice de la compétence en question, la subvention de la région et du département. Ils ne pourront pas non plus déléguer ou recevoir délégation dans ce domaine. Ils devront en outre assurer non plus 20 %, mais 30 % du financement public de leurs projets relevant de ce domaine de compétence.

Un rapport annuel, ainsi qu’une évaluation triennale par la chambre régionale des comptes, permettra aux collectivités concernées de demander, le cas échéant, une révision de la convention au bout de trois ans. Pour les compétences partagées, qui ne sont pas attribuées à une collectivité et pour lesquelles la loi n’a pas prévu de chef de file, il sera possible à la conférence territoriale de l’action publique d’élaborer un projet de plan d’action dans des conditions similaires, sans qu’aucune obligation ou sanction y soit associée, l’article 72 de la Constitution prévoyant que seule la loi peut désigner un chef de file chargé d’organiser une action commune.

M. Alain Chrétien. Si je comprends bien, vous réintroduisez de manière détournée la notion de pacte territorial sous la forme d’une convention entre les collectivités locales.

M. Serge Grouard. Je ne doute pas de votre bonne foi, mais l’amendement entraînera sans doute des conséquences opérationnelles que l’on ne mesure pas encore. Une fois adoptée par la conférence, la convention s’imposera aux collectivités qui n’y auront pas souscrit et qui, si elles ne les votent pas, seront privées des participations, notamment financières, auxquelles elles pourraient prétendre. C’est une logique de tutelle, qui ne dit pas son nom.

M. le rapporteur. Vous avez raison, monsieur Chrétien : nous réintroduisons la notion de pacte territorial, mais pas de manière détournée. Dans la version initiale, le pacte rassemblait l’ensemble des conventions en un document unique, soumis à l’approbation de la CTAP et transmis aux collectivités appartenant à la région. Ce n’est plus le cas, dès lors qu’on ne parle plus que de convention par compétence. Si l’amendement est adopté, je ne proposerai pas de rétablir l’article 5 supprimé par le Sénat, puisque l’objectif de coordination des politiques publiques sera satisfait.

Si nous ne proposons pas de tutelle déguisée, M. Grouard a du moins raison sur un point : au sein de la CTAP, les collectivités locales chefs de file sur une compétence proposeront aux autres collectivités de la région des modalités et une convention pour agir en commun et prévoir leur participation. La participation des collectivités comme le département aux actions de développement économique pour lesquelles la région est chef de file devra s’inscrire dans les orientations stratégiques régionales. Nous voulons aussi éviter toute contradiction, au sein de la région, entre ce que souhaite le chef de file organisateur de la compétence et les intentions des autres collectivités qui pourraient abonder. Convention par convention, compétence par compétence, une collectivité appartenant à la région est libre de ne pas souscrire à la convention adoptée par la CTAP, mais, dans ce cas, du fait que cette convention a une vocation majoritaire, la collectivité perdra le bénéfice d’une partie des financements croisés. C’est ce que prévoyaient, dans la rédaction initiale du Gouvernement, les articles suivant l’article 5. Ceux-ci incitaient les collectivités à se mettre d’accord, à travers la CTAP, sur un dispositif d’intervention commun. Le but est de coordonner les politiques publiques et d’éviter les contradictions entre différents niveaux territoriaux.

M. Bernard Roman. Actuellement, quand la région, les départements, les conseils généraux, toutes les intercommunalités et leurs autorités organisatrices de transports projettent de créer dans une région un passe commun à tous les citoyens et à tous les modes de transport, ils se retrouvent dans une démarche volontariste et, une fois l’accord trouvé, chacun retourne devant sa collectivité ou son conseil d’administration pour obtenir l’accord de ses partenaires. Pour atteindre ce résultat, il faut deux ans. Le recours à la CTAP allongera-t-il ou raccourcira-t-il ce délai ? Je crains que celle-ci ne soit submergée de projets communs et que le dispositif, quelle que soit son utilité, ne compromette l’opérationnalité de ceux qui sont déjà engagés.

M. le rapporteur. Soyez rassuré : dès lors que le projet de convention aura été rédigé par le chef de file, en accord avec les autres collectivités, la CTAP pourra l’adopter puis les collectivités auront trois mois pour le faire. Ce dispositif permettra de gagner du temps. Nous visons la lisibilité – car les conventions permettront de mieux connaître le rôle de chacun – et la stabilité – puisqu’elles dureront jusqu’à six ans, ce qui protégera les usagers ou d’autres interlocuteurs de règlements d’intervention.

M. Hervé Gaymard. Bien des choses ont changé depuis trente ans, et il est indispensable d’évaluer la loi d’orientation des transports intérieurs de 1982, notamment sur la répartition des autorités organisatrices, et d’accroître le rôle des régions. Il faut apporter une plus grande impulsion à l’organisation des transports publics.

M. Alain Rousset. La longueur de l’amendement prouve que nous sommes dans une impasse. La vraie question, celle de la définition des compétences à chaque niveau de collectivité locale, n’est pas réglée. Non seulement nos concitoyens ne s’y retrouvent pas, mais nous risquons de bâtir une usine à gaz et de bloquer encore plus l’action publique.

En tant que député et président de l’Association des régions de France, double casquette que j’assume, j’affirme que les régions ne sont pas favorables à l’institutionnalisation des conférences territoriales de l’action publique.

M. Alain Chrétien. C’est une déclaration historique !

M. Alain Rousset. Pas du tout ! Et puis je vous rappelle que les CTAP sont issus d’un rapport remis par Jean-Jacques de Peretti à Nicolas Sarkozy en 2011 !

L’idée du conseil des exécutifs, qui travaille dans de nombreuses régions sur les compétences non attribuées par le législateur – telles que l’eau ou le foncier –, est intéressante. Pour le reste, si nous faisons passer en CTAP des conventions gérées directement entre la région et les départements, ou entre la région et les métropoles, nous perdrons du temps. Or, parce qu’à chaque réforme nous empilons des procédures et des normes nouvelles, le temps de l’action publique, en France, est plus long qu’ailleurs. Rendre obligatoire la signature de conventions sur des politiques de compétences déléguées mettra en pièces les compétences des régions. On reviendra à la bonne vieille époque des établissements publics régionaux, alors que, pour favoriser le redressement industriel de notre pays, il faudrait au contraire que les régions mènent de véritables politiques.

Pourquoi inventer une nouvelle procédure obligatoire et formelle alors que les choses se passent bien ? Nous allongeons les délais et créons une sorte de troisième assemblée disposant de pouvoirs propres ; ce n’est pas acceptable !

M. le rapporteur. J’ai déjà longuement discuté du sujet avec M. Rousset. Il sait que l’amendement que je défends constitue une version considérablement simplifiée du texte initialement proposé par le Gouvernement, et que les compétences exclusives ou affectées de la région ne seront plus concernées par la CTAP. De plus, pour les politiques pour lesquelles la région ou le département est chef de file, il reviendra à la collectivité locale en question de proposer la convention et les modalités de l’action commune. Certains des objectifs d’Alain Rousset sont en conséquence satisfaits par l’amendement, même si la rédaction retenue ne correspond pas parfaitement à celle qu’il aurait souhaitée. Je suis certain que le débat en séance et la navette parlementaire nous donneront encore l’occasion d’améliorer ce texte.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL 528 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. La compétence logement est à ce jour partagée non seulement entre les collectivités sur un même territoire, mais aussi avec l’État ; je propose qu’un chef de file soit désigné au niveau local. Toutefois, la rédaction de l’amendement n’étant pas juridiquement satisfaisante – la désignation en question revenant au législateur –, je le retire. Nous débattrons néanmoins en séance de l’exercice de cette compétence pour laquelle la CTAP constituera un cadre pertinent.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL 348 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Nous souhaitons que les collectivités territoriales infrarégionales ne puissent pas s’exonérer des schémas directeurs régionaux. Cette proposition paraîtra sans doute « révolutionnaire » aux yeux de certains. Alors que nous sommes convenus qu’il revenait à la région d’aménager le territoire, nous avons pourtant évoqué le fait que les métropoles puissent s’exonérer des schémas prévus par cette dernière, et même s’emparer de ses compétences ! Nous devons réaffirmer le rôle de la région.

M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement non parce qu’il est « révolutionnaire », mais parce que sa rédaction serait source de confusion et introduirait une tutelle.

M. Serge Grouard. Avec cet amendement nous entrerions indubitablement dans une véritable logique de tutelle de la région sur les autres collectivités.

Monsieur le président, permettez-moi de revenir sur la CTAP. Un président de région, un président de conseil général et le maire d’une grande ville que je suis affirment ce soir, sans avoir la même sensibilité politique, mais en partageant un certain nombre d’arguments, que nous inventons une usine à gaz, et que nous ne faisons que créer des délais supplémentaires, mais personne n’en tient compte ! Démontrez-nous que le système actuel ne fonctionne pas avant d’en adopter un qui sera inefficace ! Pourquoi n’écoutez-vous pas ceux qui savent de quoi ils parlent ? (Exclamations des commissaires membres des groupes SRC et écologiste.)

La Commission rejette l’amendement.

M. Étienne Blanc. Monsieur le rapporteur, je ne vois rien dans la rédaction de l’article 4 que nous sommes sur le point d’adopter concernant la suppression de la conférence des exécutifs, que vous nous avez annoncée ?

M. le rapporteur. L’adoption de l’article 4 tel que nous l’avons amendé réécrira l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, ce qui entraînera la suppression de la conférence des exécutifs.

La Commission adopte l’article 4 modifié.

Section 3

Le pacte de gouvernance territoriale

Article 5 [supprimé]

(art. L. 1111-9-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Mise en place des pactes de gouvernance territoriale

Le présent article mettait en place un pacte de gouvernance territoriale, défini par l’exposé des motifs comme un « instrument privilégié de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la rationalisation de leurs moyens d’action ».

Ces dispositions visaient ainsi à se substituer à celles de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Cet article prévoyait, à compter des élections des conseillers territoriaux en 2014, l’élaboration d’un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services, afin de clarifier les interventions publiques sur le territoire régional. Ce schéma fixe les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région ; l’organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d’investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un de ses groupements ; et enfin, les conditions d’organisation et de mutualisation des services.

À l’occasion de l’examen du projet de loi, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements de suppression de cet article, déposés par son rapporteur et M. Pierre-Yves Collombat.

1. Le projet de pacte de gouvernance territoriale contenu dans le projet de loi initial

a) Le contenu du pacte de gouvernance territoriale

Le I de l’article L. 1111-9-2 proposé disposait que le pacte de gouvernance territoriale serait constitué par l’ensemble des schémas d’organisation sectoriels élaborés par les collectivités territoriales. Ces schémas définiraient les modalités locales de l’exercice d’une compétence, en vertu de la désignation d’un chef de file pour certaines compétences précisées à l’article 3 du présent projet de loi, et comporteraient des objectifs en matière de rationalisation des interventions publiques.

Le III du même article distinguait les compétences pour lesquels un schéma d’organisation serait obligatoirement élaboré de celles pour lesquelles un schéma serait facultatif. Ainsi, un schéma d’organisation sectoriel serait obligatoire pour les compétences dont la région ou le département seraient chefs de file, conformément aux dispositions de l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction prévue par l’article 3 du projet de loi.

L’élaboration d’un schéma d’organisation serait en revanche facultative pour les compétences dont la région ou le département assumeraient exclusivement l’exercice ou celles pour lesquelles aucun chef de file n’aurait été identifié et qui ne seraient pas exercées à titre exclusif par une catégorie de collectivités territoriales. Il en est de même pour les compétences pour lesquelles la région ou le département serait responsable de l’élaboration d’un schéma au fond pouvant comporter des mesures d’organisation.

Ainsi, si le nombre de schémas composant un pacte de gouvernance n’était pas, a priori, prédéterminé, le nombre minimal de schémas d’organisation devrait se situer autour de six ou sept.

Le II de l’article L. 1111-9-2 précisait, pour chaque compétence faisant l’objet d’un schéma d’organisation, les modalités locales de l’exercice de cette compétence. Ainsi, chaque schéma déterminerait, outre la liste des collectivités territoriales ou des EPCI à fiscalité propre concernées par les schémas :

– les délégations de compétences entre collectivités territoriales ou les délégations de compétences de la région ou d’un département à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre : ces délégations de compétences s’effectueraient selon les dispositions de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ;

– les créations de services communs, notamment de guichets uniques, dans les conditions définies à l’article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales : cet article vise les conventions conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes, qui ont pour objet d’assurer l’exercice en commun d’une compétence reconnue par la loi ou transférée soit par la mise à disposition du service et des équipements d’un des cocontractants au profit des autres cocontractants, soit par le regroupement des services et équipements de chaque cocontractant au sein d’un service unifié ;

– les conditions de la rationalisation et de la coordination des interventions financières des collectivités territoriales : afin « de réduire les situations de financement croisés et de clarifier et simplifier les conditions d’attribution des subventions » selon l’étude d’impact.

b) La mise en œuvre du pacte de gouvernance territoriale

Le IV de l’article L. 1111-9-2 prévoyait que la liste des projets de schémas d’organisation au sein d’une région, ainsi que leurs objectifs de rationalisation des interventions publiques, seraient débattus au sein de la formation de la conférence territoriale de l’action publique réunissant les représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Chaque débat donnerait lieu à un compte rendu destiné à recenser les positions de chaque membre de la conférence.

Le représentant de l’État dans la région pourrait, à sa demande, présenter toute information relative au respect des intérêts nationaux ou à la modernisation de l’action publique qu’il estimerait nécessaire de porter à la connaissance des membres de la conférence.

À l’issue du débat, le président du conseil régional adresserait le schéma à l’ensemble des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre de la région qui seraient appelés à prendre des mesures de mise en œuvre des schémas. Ils disposeraient d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le schéma d’organisation. Il ne s’imposerait qu’aux seules collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre l’ayant approuvé. Les délibérations d’approbation feraient l’objet d’une publication spécifique.

Le V de l’article L. 1111-9 prévoyait une clause de rendez-vous de ces schémas en cas d’évolution législative, réglementaire ou financière, trois ans après leur adoption.

Le VII proposait une évaluation du pacte de gouvernance territoriale par la chambre régionale des comptes compétente dans le périmètre régional, selon les conditions définies à l’article 8 du présent projet de loi.

c) Le « mécanisme d’incitation à l’adoption des éléments du pacte »

Le VI définissait les mécanismes destinés à inciter les collectivités territoriales ou les groupements à adopter la démarche du pacte de gouvernance territoriale. En effet, si la conférence territoriale de l’action publique n’a pas débattu, dans l’année suivant le renouvellement général des conseils régionaux, d’un projet de schéma d’organisation, ou si une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre, appelés à délibérer sur un schéma, ne l’auraient pas approuvé dans le délai de trois mois suivant la notification du projet, deux mécanismes de « sanction » étaient ainsi prévus :

– il ne pourrait être procédé, dans le domaine de compétence concernée, à aucune délégation de cette compétence entre collectivités territoriales ;

– aucun projet, dans le domaine de compétence concernée, ne pourrait bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement par la région et un département de la région. Ne seraient pas concernées les opérations figurant dans les contrats de projet État-région et celles dont la maîtrise d’ouvrage relèverait de l’État ou d’un de ses établissements publics.

À ces limitations s’ajoutaient deux autres restrictions, posées respectivement par les articles 6 et 9 du présent projet de loi : l’article 6 relevait de 20 à 30 % des financements apportés au projet par des personnes publiques la participation minimale exigée d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, et l’article 9 interdisait aux régions et aux départements d’accorder des subventions aux projets des collectivités ou groupements qui n’entreraient pas dans la démarche prévue par un schéma d’organisation ⁽⁷⁴⁾.

2. Les critiques à ce dispositif portées par le Sénat

À l’occasion de son examen, la commission des Lois du Sénat a porté un regard très critique sur le dispositif proposé, qu’elle a considéré comme excessivement complexe et redondant avec les schémas d’organisation existants, comme le schéma régional d’aménagement du territoire (SRADT) ou le schéma régional de développement économique (SRDE).

En outre, elle a considéré que les mécanismes prévus par le VI pourraient relever d’une forme de tutelle, rendant obligatoire l’adhésion à un schéma, alors qu’à ses yeux la participation à plusieurs schémas devrait relever d’une démarche facultative, qui pourrait ainsi faire l’objet d’incitations mais non de punitions : « toute politique de coordination des compétences doit s’accompagner de dispositifs incitatifs et non punitifs, comme c’est le cas par les dispositions du présent article. L’objectif de rationalisation et d’une meilleure coordination des compétences entre les différents échelons de collectivités territoriales et de leurs groupements s’effectuera grâce aux conférences territoriales de l’action publique dans la configuration adoptée par votre commission, et non au travers d’un pacte qui conduira inévitablement et inutilement à alourdir les négociations et entravera l’action des élus locaux » ⁽⁷⁵⁾.

Compte tenu de ces interrogations la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements de suppression de cet article, déposés par son rapporteur et M. Pierre-Yves Collombat.

3. Le dispositif allégé proposé par le Gouvernement en séance publique au Sénat

À l’occasion du débat en séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement de rétablissement de l’article 5, prévoyant une version simplifiée du pacte de gouvernance territoriale.

Le pacte de gouvernance territoriale resterait constitué par les conventions conclues entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour chacune des compétences, élaborées par les collectivités dans les domaines de compétence pour lesquels elles sont désignées chef de file par la loi, et débattus par la conférence territoriale de l’action publique.

Le contenu des schémas d’organisation reprendrait celui prévu par le projet de loi initial.

Parmi les dispositions d’incitation et de sanction, seule serait maintenue l’interdiction du cumul de subvention régionale et départementale sur une même opération relevant du domaine de compétence pour lequel la collectivité a refusé de signer un projet de convention.

Le Sénat a également rejeté ce dispositif.

Face au choix du Sénat de supprimer toute organisation des modalités de concertation et d’organisation de l’action des différents niveaux de collectivités territoriales votre rapporteur a souhaité réfléchir à une remise à plat du dispositif initialement proposé.

4. Le maintien de la suppression de cet article par la commission des Lois

La commission des Lois ayant choisi d’insérer au sein du même article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, modifié par l’article 4 du présent projet de loi, le dispositif proposé par son rapporteur pour remplacer les schémas d’organisation et le pacte de gouvernance territorial supprimés par le Sénat ⁽⁷⁶⁾, elle a maintenu la suppression du présent article.

* *

La Commission est saisie de deux amendements identiques CL 195 et CL 189 de M. Étienne Blanc, tendant à rétablir l’article 5.

M. Étienne Blanc. Ces amendements identifient la région comme chef de file du pacte de gouvernance territoriale. Ils ne prévoient pas que le préfet de région siège systématiquement au sein de la CTAP. Les dispositions générales relatives aux métropoles s’appliqueront à Lyon qui n’est pas un EPCI.

M. le rapporteur. Défavorable. Les modifications apportées à l’article 4 ont permis de mettre en place un dispositif de coordination qui prend en compte les conséquences des financements croisés. Le Sénat avait à juste titre supprimé un article dont il avait souligné la complexité.

M. Alain Rousset. Monsieur le rapporteur, je m’interroge sur la présence des préfets au sein de la CTAP. Par ailleurs pouvez-vous nous dire qui les préside ?

M. le rapporteur. Monsieur Rousset, sur cette dernière question, avant que vous ne nous rejoigniez, nous avons adopté un amendement qui dispose que la présidence est occupée par le président de région. Tous les membres de la conférence peuvent néanmoins demander l’inscription d’un point à l’ordre du jour dès lors qu’il relève de la compétence de l’établissement public ou de la collectivité qu’ils administrent ou pour lequel ils sont chefs de file.

Le préfet assiste à la CTAP lorsque les compétences de l’État sont en cause – que ce soit par une délégation, un transfert ou des modalités d’organisation. Il peut demander à être entendu par la CTAP qui décide ou non de le faire. Elle peut associer les représentants de l’État autant qu’elle le souhaite.

M. Alain Rousset. Pourquoi avons-nous besoin en permanence de hauts fonctionnaires aux côtés des collectivités locales ? La France ne deviendra pas adulte si elle ne rompt pas avec ce fonctionnement qui perdure depuis des siècles. La décentralisation, c’est d’abord la responsabilité !

En la matière, la CTAP marque un recul par rapport au conseil des exécutifs. En effet, l’État peut intervenir sur toutes les compétences, que ce soit le développement économique, l’action sociale ou le logement. Nous créons en conséquence au niveau territorial une structure dans laquelle le préfet sera systématiquement présent pour régler les relations des collectivités entre elles. Qu’il soit invité par les CTAP quand elles le souhaitent, c’est une chose ; qu’il soit présent systématiquement, c’est un formidable recul de la décentralisation, de la démocratie et de la responsabilité par rapport aux volontés du législateur de 1981 et 1982 ! Persister serait une grave erreur.

M. le rapporteur. Je tiens à rassurer M. Rousset : la présence des préfets au sein des CTAP n’est pas systématique. En revanche, il n’est pas envisageable que les collectivités puissent solliciter une délégation de compétence de l’État sans que le préfet soit associé à la discussion.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Mes chers collègues, je vous prie d’en revenir aux amendements.

La Commission rejette les amendements.

Elle maintient la suppression de l’article 5 ⁽⁷⁷⁾.

Article 6

(art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales)

Relèvement de la part minimale du financement public devant être assurée
par une collectivité maître d’ouvrage n’ayant pas approuvé
un schéma d’organisation

Le présent article tendait à prévoir le relèvement du taux de participation minimale d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités qui n’aurait pas approuvé le pacte de gouvernance territoriale dans un délai de trois mois suivant sa notification. Il a également été supprimé par la commission des Lois du Sénat.

1. La participation minimale du maître d’ouvrage, dispositif destiné à encadrer les cofinancements

L’article L. 1111-10, inséré par l’article 76 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et en vigueur depuis le 1^er janvier 2012, prévoit plusieurs limitations au cofinancement des projets d’investissement et de fonctionnement des collectivités et de leurs groupements.

Il prévoit ainsi que le département peut apporter son soutien financier aux communes et intercommunalités, tandis que les cofinancements apportés par la région doivent uniquement concerner des opérations d’envergure régionale.

Il soumet ensuite la part de financement apportée par une collectivité territoriale maître d’ouvrage à un seuil minimal de 20 % du total des apports financiers des personnes publiques.

Cependant, trois dispositions prévoient des dérogations à cette règle. Des autorisations peuvent être apportées par le préfet pour supprimer cette règle en matière de rénovation des monuments protégés, et pour les projets d’investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques, au vu de l’importance des dégâts et de la capacité financière des collectivités territoriales ou de leurs groupements concernés.

L’article 35 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 a fixé à 10 %, par dérogation au droit commun fixé à 20 %, la part de financement des communes et EPCI de Corse pour les projets d’investissements en matière d’eau potable et d’assainissement, d’élimination des déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale, lorsque ces projets n’entrent pas dans le champ de compétence communautaire.

Le dernier alinéa de l’article L. 1111-10 précise enfin que ces règles ne s’appliquent ni aux opérations prévues dans les contrats de projet État-région, ni à celles dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

2. Le dispositif incitatif proposé par le présent article

L’article 6 proposait de relever à 30 % la part minimale de financement à un projet lorsque le maître d’ouvrage est une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui n’aurait pas approuvé, dans le délai de trois mois suivant sa notification, un des schémas d’organisation adoptés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale, conformément aux dispositions prévues par l’article 5 du projet de loi.

Cependant, les dérogations à la règle de participation minimale du maître d’ouvrage, actuellement prévues actuellement par l’article L. 1111-10, resteraient applicables.

Considérant que cet article était une conséquence de l’article 5 préalablement supprimé, la commission des Lois du Sénat a adopté, par coordination, deux amendements de suppression de cet article, à l’initiative de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat.

3. Le rétablissement par la commission des Lois d’un dispositif de sanction de la région ou du département qui n’organiserait pas l’exercice concerté d’une compétence pour laquelle il aurait été désigné chef de file

En vue de l’examen du présent texte par la commission des Lois, le Gouvernement a déposé un amendement prévoyant un dispositif d’incitation-sanction différent de celui du projet de loi initial et composé de trois volets.

Le premier volet (I) prévoyait qu’un département ou une région, désigné chef de file pour organiser les modalités d’exercice d’une compétence partagée, qui n’aurait pas souhaité élaborer de projet de convention pour l’exercice concerté de cette compétence ne pourrait :

– être auteur ou bénéficiaire d’une délégation dans ce domaine de compétence ;

– bénéficier d’une subvention départementale ou régionale pour un projet relevant de ce domaine de compétence.

Par ailleurs, une collectivité qui n’aurait pas souhaité adhérer à une convention d’exercice concerté ne pourrait plus bénéficier d’un cumul de subventions de la région et du département sur un de ses projets relevant de sa compétence.

Enfin, le dernier volet (II) prévoyait le relèvement de 20 à 30 % du financement public la participation minimale du maître d’ouvrage prévue par l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales pour les projets d’une collectivité relevant du domaine de compétence d’une convention d’exercice concerté à laquelle ladite collectivité n’a pas souhaité se joindre.

Constatant que les dispositions de ces deux derniers volets étaient satisfaites par l’adoption de l’amendement du rapporteur à l’article 4, la commission des Lois a adopté un sous-amendement réduisant le rétablissement du dispositif d’incitation-sanction au seul premier volet proposé par le Gouvernement.

* *

La Commission est saisie d’un amendement CL 732 du Gouvernement, visant à rétablir l’article 6 et faisant l’objet d’un sous-amendement CL 736 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement du Gouvernement sous réserve que nous supprimions ses trois derniers alinéas en adoptant mon sous-amendement. Les alinéas 6, 7 et 8 sont en effet largement satisfaits par l’article 4.

La Commission adopte le sous-amendement CL 736, puis l’amendement CL 732 sous-amendé.

L’article 6 est ainsi rétabli ⁽⁷⁸⁾.

En conséquence, l’amendement CL 201 de M. Étienne Blanc n’a plus d’objet.

Article 7

(art. L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la limitation du cumul
de subventions départementales et régionales

Le présent article vise à supprimer les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales, qui encadrent le cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement provenant d’un département et d’une région.

Le premier alinéa de l’article L. 1611-8 prévoit que la délibération d’un département ou d’une région visant à attribuer une subvention d’investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités s’accompagne d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

Le deuxième alinéa de ce même article prévoit la limitation du cumul de subventions de la région et du département pour un même projet d’une commune ou d’un EPCI à fiscalité propre, en investissement ou en fonctionnement, à compter du 1^er janvier 2015.

Si le schéma régional d’organisation des compétences et de mutualisation prévu à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales n’était pas adopté, aucun projet ne pourrait bénéficier d’un cumul de crédits d’investissement ou de fonctionnement accordés par un département et une région, sauf si son maître d’ouvrage est une commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants ou un EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants. Les subventions de fonctionnement accordées dans les domaines culturel, sportif et touristique ne seraient pas soumises à cette contrainte.

Le troisième alinéa prévoit la nullité de la délibération du conseil général ou du conseil régional lorsque l’état récapitulatif qui lui est annexé laisse apparaître un cumul de subventions contraire aux dispositions des deux premiers alinéas.

Ces dispositions visaient principalement à inciter les départements et les régions à adopter des schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services, prévus à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales et supprimé par l’article 3 du présent projet de loi. Le pacte de gouvernance territoriale et les schémas d’organisation prévus par l’article 5 instituant leurs propres mécanismes d’incitation, il apparaît logique de supprimer par coordination les dispositions introduites par la loi du 16 décembre 2010.

* *

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

Article 8

(art. L. 211-10 [nouveau] du code de juridictions financières)

Évaluation du pacte de gouvernance territoriale
par les chambres régionales des comptes

Le présent article tendait à insérer un nouvel article L. 211-10 au sein du code de juridictions financières, afin de définir les conditions d’évaluation du pacte de gouvernance territoriale par les chambres régionales des comptes. Il a donc été supprimé par coordination par la commission des Lois du Sénat.

L’article L. 211-10 ainsi proposé prévoyait une évaluation du pacte de gouvernance territoriale par la chambre régionale des comptes, afin d’apprécier l’économie de moyens et les résultats atteints en comparaison des objectifs fixés en matière de rationalisation des interventions publiques. Cette évaluation serait réalisée tous les six ans, après chaque renouvellement des conseils régionaux, et avant la révision des schémas d’organisation composant le pacte de gouvernance territoriale. Les résultats de cette évaluation seraient présentés au sein de la formation de la conférence territoriale de l’action publique associant les représentants des collectivités territoriales et le représentant de l’État dans la région.

Cette évaluation permettrait ainsi, à l’occasion de la révision des schémas d’organisation, de confirmer ou, au contraire, de prévoir de nouvelles modalités d’organisation d’exercice pour la compétence concernée.

Selon les informations fournies au rapporteur de la commission des Lois du Sénat, « le conseil supérieur des chambres régionales des comptes a rendu un avis favorable sur les dispositions de cet article, dans sa séance du 20 mars 2013, sous réserve de précision prises en compte par le projet de loi. Malgré les récentes réformes ayant affecté les chambres régionales des comptes, le conseil supérieur a considéré que celles-ci ne feraient pas obstacle à l’exercice de la compétence qui leur est ainsi dévolue » ⁽⁷⁹⁾.

Toutefois, l’article 5 instituant le pacte de gouvernance territoriale ayant été préalablement supprimé par la commission des Lois du Sénat, cet article était dès lors devenu sans objet. C’est pourquoi elle a adopté deux amendements de suppression du présent article, déposés par son rapporteur et M. Pierre-Yves Collombat.

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli le dispositif proposé par le présent article, en prévoyant qu’au bout d’une durée de trois ans, la chambre régionale des comptes puisse évaluer les effets de chaque convention territoriale d’exercice concerté des compétences et de chaque plan d’action, afin que les collectivités concernées puissent, le cas échéant, envisager de modifier le dispositif adopté à mi-chemin de son application. Comme dans le dispositif initial, cette évaluation sera présentée devant la conférence territoriale de l’action publique.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 621 du rapporteur et CL 203 de M. Étienne Blanc, tendant à rétablir l’article 8.

M. le rapporteur. Il s’agit de rétablir l’article 8 afin de permettre l’évaluation des conventions d’exercice concerté des compétences par les chambres régionales des comptes.

M. Étienne Blanc. Mon amendement est défendu.

M. Alain Rousset. Les collectivités vont commencer par se mettre d’accord sur des conventions qu’il faudra ensuite soumettre à la chambre régionale des comptes. Comme le soulignait il y a un instant M. Roman, les prochains conseils régionaux ne pourront donc agir que deux à trois ans après leurs élections. Il est décidément incroyable que l’on veuille continuer à fonctionner avec de tels textes !

M. le rapporteur. L’évaluation en question n’équivaut pas à une autorisation de mise en œuvre de la convention : elle est faite a posteriori ; elle ne bloque donc pas l’exercice des compétences concernées.

Monsieur Blanc, je serais prêt à retirer mon amendement afin que nous puissions adopter le vôtre, si ce n’était pas dû à des questions de vocabulaire.

M. Étienne Blanc. Je vous en remercie, monsieur le rapporteur ; ce serait une grande victoire pour l’opposition ! (Sourires.)

Pour ma part, je ne partage pas la position de M. Rousset sur l’intervention des chambres régionales des comptes. À l’heure où notre pays est incité, notamment par la Commission européenne, à procéder à une réorganisation de ses collectivités au regard de son budget et alors que nous avons des difficultés à évaluer la coordination des politiques au niveau régional, l’éclairage de ces juridictions sur les conséquences financières de nos choix me semble d’autant plus utile qu’il se fait a posteriori et qu’il n’a pas de caractère contraignant.

M. Bernard Roman. L’amendement ne prévoit pas que les chambres régionales des comptes évaluent les seules conséquences financières des conventions d’exercice concerté des compétences. Il y a bien longtemps qu’elles émettent une appréciation en termes d’opportunité. Par définition, elles pourront se saisir de ces sujets ; il est donc totalement inutile de prévoir une telle disposition.

M. Alain Chrétien. Le pacte de gouvernance territoriale n’ayant pas été rétabli, l’amendement de M. Blanc, qui en fait état, pose un problème de forme.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Monsieur Roman, vous avez raison, les chambres régionales des comptes peuvent se saisir lorsqu’elles le souhaitent, mais l’amendement de M. le rapporteur propose une évaluation systématique. Pour ma part, j’y suis favorable, et je m’étonne que ceux qui soutiennent la modernisation de l’action publique puissent s’y opposer.

M. le rapporteur. Monsieur Blanc, la remarque de M. Chrétien étant fondée, je dois réfréner ma générosité et maintenir mon amendement aux dépens du vôtre.

La Commission adopte l’amendement CL 621.

En conséquence, l’amendement CL 203 tombe.

L’article 8 est ainsi rétabli.

Section 4

La portée, en matière de subventions, des schémas adoptés
par la région et le département

(division et intitulé supprimés)

Article 9 [supprimé]

(art. L. 1111-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Interdiction des subventions départementales ou régionales au profit de collectivités territoriales ou groupements ne respectant pas les orientations des schémas

Le présent article tendait à insérer un nouvel article L. 1111-11 au sein du chapitre premier du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales afin d’interdire aux régions et aux régions d’accorder des subventions aux projets des collectivités ou groupements qui n’entreraient pas dans la démarche prévue par un schéma d’organisation. Cet article a également été supprimé en commission des Lois au Sénat.

Il prévoyait qu’aucune subvention d’investissement ou de fonctionnement ne pourrait être attribuée par la région ou un département à un projet dont la maîtrise d’ouvrage relèverait d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités qui ne respecterait pas les orientations fixées soit par un schéma régional ou départemental – tels que le schéma régional d’aménagement du territoire (SRADT) ou le schéma régional de développement économique (SRDE) –, soit par un schéma d’organisation prévoyant l’organisation de l’exercice de la compétence dont relèverait le projet concerné.

Comme l’indique l’exposé des motifs, cette disposition visait à « renforcer la portée des schémas adoptés par les conseils régionaux et les conseils généraux, tant en matière de compétence que d’organisation, en subordonnant la capacité des communes, des départements ou de la région et des groupements de collectivités territoriales à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas ».

Par cohérence avec les amendements adoptés sur les articles relatifs au pacte de gouvernance territoriale et à ses conséquences, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements de suppression du présent article, sur proposition de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat.

Prenant acte qu’un mécanisme de responsabilisation des collectivités territoriales a été inséré à l’article 4 par amendement du rapporteur, la commission des Lois a maintenu la suppression du présent article.

* *

La Commission examine un amendement CL 204 de M. Étienne Blanc, tendant à rétablir l’article 9.

M. Étienne Blanc. La région et le département fixent les grandes orientations stratégiques de leur territoire en tenant leur rôle de chef de file. Il est en conséquence nécessaire d’inciter les collectivités territoriales partenaires à suivre les schémas régionaux ou départementaux.

M. le rapporteur. Défavorable. Cet amendement est satisfait par les dispositions que nous venons d’adopter.

La Commission rejette l’amendement.

Elle maintient la suppression de l’article 9.

Après l’article 9

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant article additionnel après l’article 9.

Elle examine les amendements identiques CL 49 de Mme Colette Capdevielle et CL 350 de M. Paul Molac.

Mme Colette Capdevielle. Dans l’esprit du projet de loi, qui reconnaît la diversité et la capacité des territoires à s’organiser, cet amendement traite des conditions d’application de l’article 72-1 de la Constitution. Conformément à ses dispositions, un territoire qui le souhaite, confronté à des enjeux spécifiques appelant l’exercice de compétences à une échelle affinée, devrait pouvoir se doter d’un outil juridique adapté et devenir une collectivité territoriale à statut particulier. Sur le fondement du principe d’égalité, je sollicite d’élargir en douceur, après un nouveau passage devant le Parlement et une consultation locale, les conditions de création de ces collectivités à tout territoire de la République française. Cette évolution permettrait une simplification, une limitation du « mille-feuille » administratif, une gestion au plus près sans alourdissement de charges, et une reconnaissance de l’intelligence collective des territoires pour s’organiser. Je rappelle que l’expérimentation est prévue dans la Constitution.

Le Pays Basque dont je suis l’élue sollicite depuis des décennies une adaptation de l’action publique ainsi qu’une reconnaissance institutionnelle. Est-il normal que les décisions se prennent toujours à Pau, chef-lieu du département, ou à Bordeaux, capitale régionale ? Un projet est porté par le territoire, par une coordination qui représente la diversité des sensibilités politiques, notamment des membres de l’UMP, par la majorité des maires, par tous les parlementaires, par le conseil des élus, par le conseil de développement, et par la chambre de commerce et d’industrie. N’oublions pas que, en 1981, François Mitterrand avait promis la création d’un département du Pays Basque ! Depuis, une démarche prospective originale a servi de modèle. Les enjeux actuels sont tels que le pays ne correspond ni au besoin de reconnaissance institutionnelle ni à la réalisation d’un projet de territoire ambitieux. Le Pays Basque a montré depuis plusieurs décennies qu’il était un bon élève, modèle territorial d’initiatives et d’innovations en matière d’économie sociale et solidaire, d’agriculture paysanne, de marque territoriale… Le président de la région, ici présent, le sait parfaitement. Pour répondre efficacement aux enjeux en termes d’économie, d’emploi, de logement, de pression foncière, d’agriculture, de coopération transfrontalière, de solidarité entre les côtes et l’intérieur du pays, de tourisme équilibré et intégré, de défense des langues et de la culture, ce territoire est enfin prêt à « se retrousser les manches » et à développer une nouvelle génération de collectivité. Il ne s’agit absolument pas de constituer une exception républicaine, bien au contraire ! Je propose un dispositif universel qui pourra s’appliquer à tous les territoires qui le souhaitent et permettre de faire un pas supplémentaire vers plus de décentralisation.

M. Paul Molac. Je crains que l’on ne nous réponde qu’il n’est pas possible de créer des collectivités locales à statut particulier. C’est pourtant précisément ce que nous faisons avec les métropoles ! Paris, Lyon et Marseille auront un statut sur mesure ; pourquoi ne serait-ce pas le cas pour le Pays Basque ou dans d’autres parties du territoire ? Pourquoi ne pas simplifier la procédure et répondre aux aspirations locales, alors que l’on sait que, malgré l’accord de la majorité des populations, les dispositifs en vigueur n’ont pas permis la fusion des départements alsaciens et leur transformation en une collectivité unique ?

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet article n’a pas de portée normative puisqu’il n’oblige nullement le Parlement à examiner la demande ainsi formulée.

De plus, si les élus sont favorables à la création d’une telle collectivité, rien ne les empêche de lancer une procédure de regroupement comme l’a fait la région Alsace, malheureusement sans succès, ou de solliciter directement le Parlement ou le Gouvernement. Une inscription dans la loi est donc inutile.

Monsieur Molac, seule la métropole de Lyon sera une collectivité à statut particulier puisque celle de Marseille, comme toutes les autres, est définie comme un établissement public de coopération intercommunale.

S’agissant plus précisément de la métropole de Paris, je vous renvoie aux annonces gouvernementales qui seront faites mercredi matin au plus tard.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Je m’étonne, tout d’abord, de la référence à l’article 72-1 de la Constitution selon lequel, lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité dotée d’un statut particulier, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées, la loi n’appelant pas elle-même à la création d’une collectivité.

Je m’étonne également de la portée universelle que Mme Capdevielle veut donner à son amendement, car son adoption reviendrait à démolir l’intégralité de l’organisation territoriale de la République dès lors que tout territoire qui considère ses particularités aura vocation à demander le statut particulier.

Enfin, je suis surprise, et même choquée, par le fait que, au-delà de « la spécificité du patrimoine culturel », l’« espace de solidarité » constitue en réalité une frontière ethnique. Je connais fort bien cette région dans laquelle ma famille a vécu pendant 200 ans : le mélange des populations y est un atout considérable. Ma vision de la République est incompatible avec ces préoccupations inacceptables.

La Commission rejette les amendements.

Article 9 bis A [nouveau]

Rapport sur les possibilités de rationalisation et de regroupement des schémas régionaux et départementaux

Inséré à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des députés membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, le présent amendement sollicite du Gouvernement la remise, dans les six mois suivant la promulgation de la loi résultant du présent texte, d’un rapport sur « les possibilités de rationalisation et de regroupement des différents schémas régionaux et départementaux, en association ou non avec l’État, en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, de transport et de mobilité, d’environnement, d’énergie et d’aménagement numérique ».

Cette lutte contre « l’inflation schématique » rejoint une préoccupation de votre rapporteur, qui constate que les deux autres projets de loi de modernisation de l’action publique territoriale se proposent de créer plusieurs nouveaux schémas d’organisation territoriale, sans en supprimer par ailleurs.

Cependant, il convient de prendre en considération les difficultés que posent des éventuels regroupements de tels schémas :

– chacun de ces schémas prévoit des procédures d’élaboration de consultation et d’association de partenaires extérieurs qui lui sont propres : les associations locales, les autres collectivités peuvent avoir à être consultées ; en matière environnementale, en application de la Charte de l’environnement de 2004, la participation des citoyens est une exigence constitutionnelle ;

– certains nécessitent une validation de la part de l’État, alors que d’autres sont sous la seule responsabilité des collectivités ;

C’est pourquoi votre rapporteur a prévu, au sein de son amendement inséré à l’article 4, une mesure de simplification prévoyant que « lorsque la région ou le département est chargé par la loi de l’élaboration d’un schéma régional ou départemental entrant dans le champ de cette compétence, la collectivité territoriale peut élaborer un projet de document unique tenant lieu de schéma régional ou départemental et de convention d’exercice concerté de la compétence concernée, en respectant les procédures de consultation et d’approbation prévues pour les deux documents ».

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 540 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Le Gouvernement doit présenter dans les six mois qui suivent la publication de la loi un rapport au Parlement sur la rationalisation et le regroupement des schémas régionaux et départementaux.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je rappelle que la commission des Lois, avec constance, est opposée à la demande de rapports au Gouvernement. Soit l’Assemblée nationale s’intéresse à tel ou tel sujet, et elle n’a pas besoin d’un rapport gouvernemental, soit le rapport ne nous parvient pas, et nul ne pense à aller le quérir.

M. le rapporteur. Dès lors que certains des quarante-deux schémas régionaux connaissent le sort des rapports que vous évoquez, monsieur le président, il importe de travailler à leur rationalisation. Sans vouloir vous offenser, avis favorable.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il importe en effet de réduire, de restructurer ou de réorganiser la matière des schémas régionaux et de réfléchir à la meilleure façon de le faire. Je souhaiterais, monsieur le président, que vous en acceptiez l’augure.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je maintiens d’autant plus mon point de vue que je serai obligé de me montrer plus conciliant quant à la demande d’un rapport relatif aux modes de scrutin dont il sera bientôt question.

M. Alain Rousset. Pourquoi un gouvernement devrait-il indiquer aux régions et aux départements les schémas qu’ils doivent réaliser ? Quand deviendra-t-on donc adulte ? Les régions et les départements sont les mieux à même de décider si une simplification s’impose. Pourquoi faudrait-il systématiquement demander à l’appareil d’État de désigner un haut fonctionnaire du Conseil d’État pour agir ? Tant que nous raisonnerons ainsi, la France ne se réformera pas.

La Commission adopte l’amendement.

Chapitre III

Renforcement de l’action extérieure des collectivités territoriale
et de leurs groupements

Article 9 bis

(art. L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales)

Conclusion d’accord de création d’un groupement eurorégional
de coopération

Le présent article est issu d’un amendement déposé par M. Michel Delebarre et repris par le rapporteur de la commission des Lois en séance publique au Sénat.

Il tend à modifier l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte l’institution des groupements eurorégionaux de coopération, prévu par le protocole n° 3 à la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales conclu à Utrecht le 16 novembre 2009.

1. La coopération décentralisée transfrontalière des collectivités territoriales

Au cours des dernières décennies, les collectivités territoriales françaises, qui ont acquis une plus grande autonomie, ont développé leurs actions de coopération avec des collectivités territoriales d’autres États. On distingue traditionnellement la coopération décentralisée, notion générale qui englobe l’ensemble des initiatives de ce type, quels que soient leur champ d’application géographique et leur contenu, et la coopération décentralisée « transfrontalière », qui s’exerce dans un cadre local et des modalités parfois plus développées, pouvant aller jusqu’à la mise en commun de services et d’équipements pour la réalisation de projets de développement ou d’aménagement de l’espace, dans une logique proche de celle de l’intercommunalité.

C’est à cette forme de coopération particulièrement intégrée qu’est consacrée la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou des autorités territoriales de 1980, dite « convention de Madrid », élaborée sous l’égide du Conseil de l’Europe. Elle a été complétée par deux premiers protocoles additionnels, le premier signé en 1995 et reconnaissant aux collectivités territoriales le droit de créer, sous certaines conditions, des organismes de coopération transfrontalière ayant ou non la personnalité juridique, et le n° 2 en 1998, étendant ces dispositions à la coopération interterritoriale, c’est–à–dire à la coopération entre collectivités territoriales qui ne sont pas géographiquement voisines par une frontière commune.

Un troisième protocole additionnel, relatif aux groupements eurorégionaux de coopération (GEC), a été ouvert à la signature le 16 novembre 2009. Après être devenue partie aux trois instruments précités, la France a signé le protocole n° 3 dès le 16 novembre 2009. Après autorisation donnée par le Parlement par la loi n° 2012-1471 du 28 décembre 2012, le protocole n° 3 a été ratifié le 29 janvier 2013 et est en vigueur depuis le 1^er mai 2013.

Parallèlement, ont été conclus des accords entre la France et chacun de ses voisins terrestres. Le plus ancien est l’accord franco-italien de Rome du 26 novembre 1993, en vigueur depuis janvier 1996. Il a été suivi par l’accord de Bayonne du 10 mars 1995. L’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996 présente la particularité d’associer quatre États : la France, l’Allemagne, le Luxembourg et la Suisse. Un accord franco-belge a enfin été signé le 16 septembre 2002. On peut aussi signaler l’accord franco-allemand du 12 juin 2001 relatif à la construction et l’entretien de ponts frontières sur le Rhin dont les parties contractantes n’assurent pas la maîtrise d’ouvrage, qui portait sur un sujet spécifique, qui n’était pas couvert par l’accord de 1996.

Devant la prolifération des accords entre États membres de l’Union européenne ayant une frontière commune et le foisonnement des statuts institutionnels adoptés pour mettre en œuvre ces actions, la Commission européenne a décidé de fixer un cadre communautaire pour faciliter les initiatives de coopération décentralisée transfrontalière. Celles-ci sont en effet parfaitement cohérentes avec le souci communautaire de dépasser les frontières interétatiques. Elles sont soutenues financièrement depuis le début des années 1990 par le programme d’initiative communautaire INTERREG ; leur développement s’est d’ailleurs accéléré depuis cette période, la première « eurorégion » s’étant néanmoins constituée dès 1958 le long de la frontière germano-néerlandaise. Le règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 a donc créé le groupement européen de coopération territoriale (GECT). Il a pour objectif de faciliter et promouvoir la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale entre ses membres. Le groupement est composé d’États membres, de collectivités régionales, de collectivités locales et/ou d’organismes de droit public. Il peut se voir confier soit la mise en œuvre des programmes cofinancés par l’Union, soit toute autre action de coopération transfrontalière avec ou sans intervention financière communautaire. Les membres d’un GECT sont situés sur le territoire d’au moins deux États membres.

2. L’encadrement juridique de ces initiatives transfrontalières

Le chapitre V du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales regroupe les principales dispositions relatives à la coopération décentralisée.

Ainsi, outre la possibilité d’intervenir dans le cadre de droit commun de la coopération décentralisée fixé à l’article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales françaises et leurs groupements ont, la faculté de participer à la création ou d’adhérer à des organismes ayant la personnalité juridique.

Comme le détaille l’étude d’impact du projet de loi n° 3317 ⁽⁸⁰⁾, les collectivités locales françaises et leurs groupements peuvent plus précisément :

– conclure des conventions de coopération avec des collectivités étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement ;

– adhérer, dans la limite de leurs compétences, à des organismes de droit public étranger (du type « consortio » espagnol) ou participer au capital d’une société étrangère (article L. 1115-4) ;

– créer avec des collectivités locales, dans la limite de leurs compétences, des organismes de coopération régis par le droit français :

○ sociétés d’économie mixtes locales (SEML) ;

○ groupements locaux de coopération transfrontalière (GLCT) sur les frontières avec le Luxembourg, l’Allemagne, la Suisse et la Belgique : le recours au GLCT, instrument sui generis créé par l’accord de Karlsruhe et repris par l’accord franco-belge a connu un succès significatif, au point que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales l’a érigé en instrument de droit commun de la coopération transfrontalière, sous la dénomination de « district européen » (article L. 1115-4-1 du code général des collectivités territoriales) ;

○ groupements européens de coopération territoriale, qui constituent un instrument juridique supplémentaire et particulièrement souple pour asseoir les projets de coopération au sein de l’Union européenne. Un GECT peut être conclu dans un cadre interrégional ou transfrontalier alors qu’un district européen peut seulement être conclu dans un cadre transfrontalier. En outre, peuvent également participer à un GECT un ou plusieurs États membres de l’UE mais aussi les États frontaliers du Conseil de l’Europe, par dérogation à l’interdiction d’association entre des collectivités territoriales françaises et des États étrangers. Cette dérogation, introduite par la loi du 16 avril 2008 précitée et codifiée à l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que les collectivités ou leurs groupements peuvent passer avec un État étranger une convention qui a pour vocation à permettre la création d’un GECT. Dans ce cas, la signature de la convention doit être préalablement autorisée par le représentant de l’État dans la région.

Cette dérogation va plus loin que le mécanisme prévu par la loi d’orientation pour l’outre-mer n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, qui permet aux présidents des conseils généraux ou régionaux des départements et régions d’outre-mer de recevoir le pouvoir de négocier et signer des accords avec des États voisins au nom de l’État.

On observe donc que les différents types de groupements qui ont vu le jour au cours des dernières décennies, notamment à la suite de la conclusion d’accords particuliers, coexistent toujours : ni le GECT ni, a fortiori, le GEC n’ont vocation à remplacer les structures qui ont déjà fait leurs preuves.

3. Les groupements eurorégionaux de coopération prévus par le protocole n° 3

Le protocole n° 3 à la convention-cadre de Madrid a été élaboré au sein du Comité d’experts sur les institutions et la coopération des collectivités locales et régionales : le projet a été adopté le 24 avril 2009 par le Comité européen sur la démocratie locale et régionale et le 9 septembre 2009 par le Conseil des ministres. Il a été signé à Utrecht le 16 novembre 2009 lors de la 16^e session de la Conférence des ministres européens responsables des collectivités locales et régionales.

Le protocole vient compléter la convention-cadre, sans modifier ses stipulations. En application de son article 19, il peut être signé par tout État signataire de la convention-cadre ; l’État signataire du premier ne pourrait y être partie qu’à la condition d’être déjà partie à la convention-cadre, c’est-à-dire de l’avoir non seulement signée, mais aussi ratifiée, acceptée ou approuvée.

Le dispositif relatif au groupement eurorégional de coopération (GEC) qu’il institue s’inspire directement du règlement communautaire sur les GECT.

Comme le GECT, le GEC est un organisme de coopération transfrontalière ou interterritoriale, ce qui signifie que les collectivités qui le constituent n’ont pas nécessairement à être contiguës.

L’article 2 du protocole confère au GEC la personnalité juridique et stipule qu’il est régi par le droit de l’État dans lequel il a son siège – mais certains articles du protocole traitent de situations dans lesquelles le droit d’autres États est également applicable. Il dispose de la capacité juridique la plus large accordée aux personnes morales dans l’État où il est établi. Il appartient aux membres du GEC de choisir la catégorie de personne morale qui répond à leurs besoins, en fonction des possibilités offertes dans l’État du siège. Le principe de l’autonomie budgétaire du GEC est posé, puis sont énumérées de manière non exhaustive les capacités juridiques qui sont nécessaires à son bon fonctionnement (droit de conclure des contrats, de recruter du personnel, d’acquérir des biens, d’ester en justice…).

L’article 3 énumère les catégories de membres potentiels d’un GEC. Celui-ci est créé en premier lieu par et pour les collectivités territoriales des États parties. Un État peut en être membre à condition que l’une au moins de ses collectivités territoriales y participe aussi. D’autres personnes morales peuvent en être membres si ce sont des entités créées spécifiquement pour satisfaire un but d’intérêt général autre qu’industriel et commercial à condition que leur activité soit financée en majorité par l’État, une collectivité territoriale ou par un établissement du même type, ou que leur gestion soit contrôlée par ces derniers.

Les collectivités territoriales doivent néanmoins détenir la majorité des voix au sein du groupement : cette stipulation vise à éviter que les intérêts particuliers des autres personnes morales ne prennent le pas sur l’intérêt général des populations des collectivités concernées.

Le même article comporte une « clause d’ouverture » qui autorise les collectivités territoriales d’un État non partie au protocole à devenir membres d’un GEC si cet État a une frontière commune avec l’État où le GEC a son siège et si les deux États ont conclu un accord à cet effet.

La composition d’un GEC peut ainsi être plus large que celle d’un GECT : les membres d’un GECT doivent en effet être situés sur le territoire d’au moins deux États membres de l’Union européenne ; des entités d’un État tiers peuvent en devenir membres si la législation de celui-ci ou un accord entre lui et les États membres de l’Union concernés le permettent, mais un GECT ne peut compter des membres d’un seul État de l’Union et d’un État tiers. Les stipulations relatives au GEC offrent donc, logiquement, davantage de souplesse : des collectivités françaises pourront ainsi constituer un GEC avec seulement des entités suisses, alors qu’elles ne pourraient pas former un GECT sans un partenaire communautaire.

Un GEC est institué par un accord écrit qui doit préciser ses caractéristiques essentielles : liste de ses membres, nom et lieu du siège, durée, objectifs et missions du GEC et champ géographique. L’article 4 impose aussi aux collectivités d’informer leurs autorités nationales de leur intention de créer un GEC ou d’y adhérer et, si les règles nationales l’exigent, d’obtenir leur autorisation. L’article 16 du protocole permet aux États d’indiquer, au moment de la ratification, les catégories de collectivités territoriales ou d’établissements qu’ils entendent exclure du champ d’application de l’accord. En outre, dans la plupart des pays, l’ordre constitutionnel impose aux collectivités territoriales d’obtenir un accord préalable pour ce type d’activités.

En France, le code général des collectivités territoriales impose l’autorisation du représentant de l’État dans la région où le groupement a son siège pour la création d’un district européen (article L. 1115-4-1 du code général des collectivités territoriales) ou d’un GECT (article L. 1115-4-2). Il exige l’autorisation préalable du représentant de l’État dans la région avant l’adhésion d’une entité française à un GECT de droit étranger. Enfin, une collectivité territoriale française ou un groupement de collectivités territoriales françaises ne peuvent conclure de convention avec un État étranger que si celle-ci a vocation à permettre la création d’un GECT et à condition d’en avoir préalablement obtenu l’autorisation du représentant de l’État dans la région.

L’article 5 du protocole énumère les points qui doivent obligatoirement être réglés dans les statuts du GEC, lesquels font partie intégrante de l’accord qui l’institue. Il fixe seulement des exigences minimales. Le droit applicable aux points devant figurer dans les statuts n’est pas nécessairement celui de l’État du siège. Les statuts doivent notamment fixer les règles relatives à la participation au GEC, y compris celles relatives au retrait d’un membre et à ses conséquences.

Les conditions d’amendement de l’accord de création d’un GEC ou de ses statuts sont prévues à l’article 6 du protocole.

Les stipulations de l’article 7 offrent la plus grande flexibilité possible pour les motifs de création d’un GEC en indiquant que celui-ci remplit les missions que ses membres lui ont confiées, dans la mesure où elles relèvent de leurs compétences et sont énumérées dans l’accord de création et dans ses statuts. Il peut donc s’agir aussi bien de résoudre des problèmes particuliers tels que la prévention des catastrophes que de mettre en place une coopération territoriale globale dans tous les domaines de compétence de ses membres potentiels.

Mais l’article 7 fixe aussi des limites : il interdit à un GEC d’exercer un pouvoir réglementaire ou des compétences législatives, d’adopter des actes susceptibles d’affecter les droits et libertés des personnes et de lever des impôts. Les collectivités territoriales ne peuvent pas non plus lui « sous-déléguer » des compétences qui lui ont été déléguées par l’État. Ce dernier peut en revanche lui déléguer directement des compétences qui appartiennent aux autorités centrales.

L’article 9 institue un régime détaillé de responsabilités pour toutes les infractions possibles à des actes juridiques par les organes statutaires du GEC ou par les GEC eux-mêmes. La responsabilité du GEC couvre les dettes de toute nature et la responsabilité conjointe de ses membres est engagée lorsque les avoirs du GEC ne suffisent pas à honorer ses engagements.

4. Les adaptations nécessaires du droit français

Le protocole n° 3 a prévu que les accords de coopération sont conclus conformément à la législation nationale des États concernés et ainsi, pour les collectivités territoriales françaises et leurs groupements, dans le respect des dispositions du code général des collectivités territoriales.

L’article 4 du protocole rend effective cette subordination au droit national des États parties puisqu’il instaure une obligation d’information préalable des autorités nationales et ouvre la possibilité pour ces dernières de prévoir une autorisation préalable. Les futurs membres du GEC sont tenus de fournir tous les documents nécessaires attestant que les procédures ou formalités obligatoires en vertu de la législation nationale qui leur est applicable ont été respectées, ces documents étant annexés à l’accord.

L’article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales permet déjà de couvrir la possibilité pour une collectivité locale française ou un groupement de collectivités locales de participer à un GEC de droit étranger. Le législateur ayant eu la prudence de prévoir, en 2008, la possibilité pour les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements « d’adhérer à un organisme public de droit étranger auquel participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales (…) d’un « État membre du Conseil de l’Europe », la mise en œuvre du protocole n° 3 ne requiert pas de modifier cet article L. 1115-4.

Cependant, l’article L. 1115-5 du même code interdit actuellement aux collectivités territoriales et à leurs groupements de signer des conventions avec un État étranger « sauf si elle a vocation à permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale ».

C’est pourquoi le Sénat a réécrit cette disposition en substituant les termes de groupement eurorégional de coopération à celui de groupement européen de coopération territoriale.

Cependant, comme le montrait le rapporteur du projet de loi autorisant l’approbation du protocole n° 3 ⁽⁸¹⁾, « Cette modification posera la question de la sécurité juridique d’un tel dispositif ainsi que l’a relevé le Conseil d’État dans une étude de 2006 consacrée au cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales. En effet, en l’absence de jurisprudence, notamment constitutionnelle, portant directement sur cette question, la possibilité pour les collectivités territoriales de conclure des accords avec des États souverains pourrait porter atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale, et plus précisément au monopole diplomatique qui s’y attache.

Il ne s’agit pas toutefois d’ériger en principe que les collectivités territoriales peuvent conclure des conventions avec les États étrangers sans encadrement. L’État et lui seul, conformément aux articles 14, 19, 20 et 52 de la Constitution du 4 octobre 1958, conduit les relations diplomatiques avec un État étranger. Il s’agira, comme pour le GECT, de leur permettre, après autorisation préalable du représentant de l’État dans la région, de conclure une convention avec des États étrangers notamment, dans le seul cadre permis par le protocole. Ce dernier prévoit qu’il ne peut s’agir que de promouvoir, soutenir et développer, au profit des populations, la coopération entre ses membres dans leurs domaines de compétence communs (article 1^er). Les missions remplies par le GEC doivent être compatibles avec les compétences dévolues aux membres en vertu de leur législation nationale respective, elles ne peuvent concerner ni l’exercice de pouvoirs réglementaires, ni affecter les droits et libertés des personnes ou décider de prélèvements de nature fiscale, enfin, le GEC ne peut exercer les compétences des collectivités en tant qu’agents de l’État dont elles relèvent sans autorisation expresse (article 7). L’article 11 du protocole prévoit en outre des modalités de contrôle strict et la possibilité d’interdire et dissoudre le groupement si l’activité contrevient aux dispositions relatives à l’ordre public, à la sécurité publique, à la santé publique, à la moralité publique ou à une activité contraire à l’intérêt public des États.

Il s’agit donc d’une possibilité tout à la fois circonscrite sur le plan géographique et dans son objet, qui exclut tout risque de mise en cause de la souveraineté nationale. Il ne s’agit pas de conférer aux collectivités territoriales une personnalité juridique internationale qui leur permette d’exercer une souveraineté au sens du droit international. Les conventions ainsi passées ne sont pas des engagements internationaux au sens du titre VI de la Constitution ; le fait qu’un État étranger en soit membre ne suffit pas à en modifier la nature. »

5. Les limites de la rédaction adoptée par le Sénat

La nouvelle rédaction de l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales introduit un second alinéa qui affirme une seconde fois le principe de l’interdiction faite aux collectivités de conclure des « accords »
– terme substitué à celui de « convention » – à l’exception de celui nécessaire à la création d’un « groupement eurorégional de coopération » – expression remplaçant celle de « groupement européen de coopération territoriale ». Il conserve le principe que la dérogation accordée pour la signature d’un tel accord reste subordonnée à l’autorisation du préfet de région.

Cependant, comme le remarquait le rapporteur du projet de loi de ratification, « les organismes de coopération transfrontalière et territoriale existants n’ont pas l’obligation de transformer leurs structures pour en faire de nouveaux GEC ; les organismes en place peuvent donc continuer à fonctionner en vertu des dispositions déjà en vigueur. ». En outre, en application de l’article 15 du protocole n° 3, celui-ci n’affecte ni l’applicabilité des traités existants dans le domaine de la coopération transfrontalière ou interterritoriale, ni la possibilité pour les parties de conclure de nouveaux traités sur la question.

En prévoyant l’interdiction de la signature de tout accord avec un État étranger sans que les deux exceptions (groupement européen de coopération territoriale ou groupement eurorégional de coopération) soient concomitantes, cette rédaction fragilise la base légale en droit interne les GECT existants sans pour autant interdire l’utilisation de cette structure juridique, le règlement (CE) n°1082/2006 du 5 juillet 2006 prévalant sur toute disposition contraire.

En outre, l’interdiction générale réaffirmée par l’article L. 1115-5 a fait l’objet de dérogations, notamment au profit des départements d’outre-mer, prévues par d’autres dispositions légales. Ainsi, par exemple, la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a prévu, à compter de leur mise en place désormais prévue après les élections de mars 2015, que les autorités de la République peuvent autoriser les exécutifs des collectivités territoriales concernées à négocier et à conclure des accords avec un ou plusieurs États ou territoires voisins ou avec des organismes régionaux, dans les domaines de compétence de l’État ou des collectivités territoriales ⁽⁸²⁾. Il conviendrait que ces possibilités ne soient pas remises en cause par l’affirmation postérieure d’un principe en contradiction avec ces dispositions.

6. La nouvelle rédaction adoptée par la commission des Lois

Aussi la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui propose une nouvelle rédaction de l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales.

Celle-ci permet aux collectivités territoriales ou aux groupements de collectivités territoriales de conclure des conventions avec des États étrangers, dans trois hypothèses :

– dans les cas ouverts et selon les conditions prévues par la loi,

– pour mettre en place un groupement européen de coopération territoriale selon les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006,

– ou pour mettre en place un groupement eurorégional de coopération en application du protocole n° 3 à la convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 16 novembre 2009.

* *

La Commission examine les amendements CL 620 du rapporteur et CL 513 de M. Étienne Blanc, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. le rapporteur. La nouvelle rédaction de l’article L. 1115-5 du code général des collectivités territoriales introduit un second alinéa qui affirme une nouvelle fois le principe de l’interdiction faite aux collectivités de conclure des « accords » – terme substitué à celui de « convention » – à l’exception de celui nécessaire à la création d’un « groupement eurorégional de coopération » (GEC), statut mis en place par le protocole n° 3 à la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales – expression remplaçant celle de « groupement européen de coopération territoriale » (GECT), statut créé par l’Union européenne. Il conserve le principe que la dérogation accordée pour la signature d’un tel accord reste subordonnée à l’autorisation du préfet de région.

Cependant, comme le remarquait le rapporteur du projet de loi de ratification du protocole n° 3 de la Convention du Conseil de l’Europe, « les organismes de coopération transfrontalière et territoriale existants n’ont pas l’obligation de transformer leurs structures pour en faire de nouveaux GEC ; les organismes en place peuvent donc continuer à fonctionner en vertu des dispositions déjà en vigueur. »

En outre, en application de l’article 15 du protocole n° 3, celui-ci n’affecte ni l’applicabilité des traités existants dans le domaine de la coopération transfrontalière ou interterritoriale, ni la possibilité pour les parties de conclure de nouveaux traités sur la question.

En prévoyant l’interdiction de la signature de tout accord avec un État étranger sans que les deux exceptions – GECT ou GEC – soient concomitantes, cette rédaction fragilise la base légale en droit interne des GECT existants sans pour autant interdire l’utilisation de cette structure juridique, le règlement européen prévalant sur toute disposition contraire.

En outre, l’interdiction générale réaffirmée par l’article L. 1115-5 a fait l’objet de dérogations, notamment au profit des départements d’outre-mer, prévues par d’autres dispositions légales. Ainsi, la loi de 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique a prévu, à compter de leur mise en place, que les autorités de la République peuvent autoriser les exécutifs des collectivités territoriales concernées à négocier et à conclure des accords avec un ou plusieurs États ou territoires voisins. Il conviendrait que ces possibilités ne soient pas remises en cause par l’affirmation postérieure d’un principe en contradiction avec ces dispositions.

M. Étienne Blanc. Cet amendement est très important pour la région franco-suisse. La Suisse, qui n’est pas membre de l’Union européenne, peut mettre en place un groupement local de coopération transfrontalière (GLCT), mais elle n’a pas ratifié le protocole n° 3 du Conseil de l’Europe permettant d’instituer des GEC. Des négociations ont été notamment lancées dans le domaine des transports, lesquels relèvent de la compétence de la Confédération helvétique et non de la République et du Canton de Genève. Si le texte était voté en l’état, il aurait été difficile de les poursuivre. Il est donc bienvenu d’étendre l’exception des GEC aux GLCT le temps que la Suisse puisse mettre en place ses GEC en ratifiant les traités internationaux qui le permettent.

Je retire mon amendement CL 513 au profit de celui du rapporteur.

L’amendement CL 513 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL 620.

TITRE II

L’AFFIRMATION DES MÉTROPOLES

Chapitre I^er

Les dispositions spécifiques à l’Île-de-France

Section 1

Achèvement de la carte intercommunale

Avant l’article 10

La Commission examine l’amendement CL 353 de M. Denis Baupin portant article additionnel avant l’article 10.

M. Denis Baupin. Cet amendement est quasiment identique à l’amendement CL 104 de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, qui n’est pas défendu. Afin d’éclairer le débat sur la transition énergétique, nous souhaiterions obtenir du Gouvernement un rapport plus complet sur la possibilité technique, l’opportunité politique, l’impact financier et l’impact sur la dynamique territoriale d’autoriser toute collectivité territoriale le souhaitant à constituer une régie de distribution de l’énergie. Tel est l’objet de cet amendement.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je rappelle l’hostilité de la commission des Lois à ces demandes de rapport.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Avis défavorable : non seulement la commission des Lois est, par tradition, hostile à l’adoption d’amendements prévoyant la publication de rapports – tradition à laquelle nous avons d’ailleurs déjà beaucoup trop dérogé au cours des deux derniers jours – mais, en outre, une telle requête trouverait mieux sa place dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique, qui sera débattu prochainement.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

* *

Article 10

(art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)

Obligation de couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Le présent article a été supprimé par le Sénat, qui a adopté trois amendements identiques de M. Roger Karoutchi, de M. Philippe Dallier et de M. Christian Favier. Il a été rétabli par la commission des Lois, qui a adopté un amendement du Gouvernement.

Cet article prévoit la couverture intégrale des départements de la grande couronne francilienne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val d’Oise – par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Dans sa version initiale, le présent article concernait aussi les départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne). À cette fin, il modifie l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. En application de cette dernière loi, les schémas départementaux de coopération intercommunale des départements de la petite couronne ne sont pas aujourd’hui tenus de prévoir une couverture intégrale de leur territoire.

L’achèvement de la carte intercommunale apparaît comme un préalable à la constitution de la métropole de Paris puisque ses membres seraient la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l’unité urbainede Paris. Il convient donc que cette unité urbaine ne soit constituée que de tels regroupements intercommunaux.

Selon la définition de l’INSEE, une unité urbaine est constituée d’une commune ou d’un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants.

Actuellement, le V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose que, « sur le territoire des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi que dans les îles maritimes composées d’une seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l’obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

Le VI du même article prévoit que, « par dérogation au principe de continuité du territoire, pour les départements de Paris, du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis, deux communes non contiguës parce qu’elles sont séparées par un bois appartenant à une commune tierce qui n’est pas comprise dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent constituer entre elles, et éventuellement avec d’autres communes, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

● Les dispositions figurant dans le texte initial

Le 1° du texte initial de l’article 10 du projet de loi supprimait la mention des trois départements de la petite couronne dans le V de l’article L. 5210-1-1, les excluant donc de l’exonération de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre.

Le 2° du texte initial de l’article 10 du projet de loi procédait à un changement de référence dans le dernier paragraphe de l’article L. 5210-1-1, pour tenir compte des paragraphes nouveaux introduits par le III concernant la carte intercommunale francilienne.

Le 3° du texte initial de l’article 10 du projet de loi établissait de nouvelles règles pour la constitution des EPCI à fiscalité propre au sein de l’unité urbaine de Paris, en créant deux nouveaux paragraphes VI et VII au sein de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales.

— selon le VI de l’article L. 5210-1-1, tel que proposé par le texte initial du Gouvernement, les EPCI à fiscalité propre des départements de la petite couronne devraient regrouper « plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 300 000 habitants ».

— selon le VII de l’article L. 5210-1-1, tel que proposé par le texte initial du Gouvernement, les EPCI des départements de la grande couronne dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris – c’est-à-dire dans le périmètre de la future métropole de Paris – doivent former « un ensemble d’un seul tenant et sans enclave de plus de 200 000 habitants ». Ce seuil est porté à 300 000 habitants si une commune membre est située dans un département de la petite couronne, de façon à prendre en compte la situation des EPCI interdépartementaux.

On rappellera que le 1° du III de ce même article prévoit actuellement que les EPCI à fiscalité propre des autres zones géographiques se doivent de compter au moins 5 000 habitants, ce seuil pouvant faire l’objet de dérogations liées à des « caractéristiques géographiques particulières de certains espaces » notamment en zone de montagne.

● Le texte adopté par la commission des Lois du Sénat

Outre des simplifications rédactionnelles, la commission des Lois du Sénat a adopté une modification majeure du présent article.

Elle a, en effet, adopté deux amendements de M. Alain Richard, ramenant de 300 000 habitants à 200 000 habitants le seuil minimal de constitution des EPCI en grande et petite couronne. Contrairement aux départements de la petite couronne qui sont exonérés de l’obligation de couverture intégrale en regroupements intercommunaux, ceux de la grande couronne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val d’Oise – sont soumis aux obligations de droit commun.

En application des dispositions des I à IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, ces derniers départements doivent élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) et constituer des EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants sur tout leur territoire, avec une rationalisation des EPCI existants.

Selon le présent article, les départements de la petite couronne seraient également soumis à ces obligations de droit commun, auxquelles serait ajoutée une obligation spécifique renforcée en matière de seuil de population pour la constitution des EPCI, en petite couronne comme en grande couronne, dans la perspective de la création de la métropole de Paris. Ces obligations conduiraient à devoir restructurer un certain nombre d’EPCI existants, pour les faire « grossir », en particulier en grande couronne.

Selon le rapporteur de la commission des Lois du Sénat, le seuil de 300 000 habitants souhaité par le Gouvernement s’expliquait par la volonté de constituer des EPCI de taille importante pour peser face à la ville de Paris au sein de la future métropole de Paris.

Cependant, la commission des Lois du Sénat l’a jugé trop élevé pour prendre en compte la diversité des situations géographiques et démographiques ainsi que les EPCI à fiscalité propre existants. Dans un premier temps, son rapporteur avait envisagé, s’inspirant de la souplesse qui figure déjà au 1° du III de l’article L. 5210-1-1 pour les autres départements, d’accorder au préfet la faculté de déroger à ce seuil, en fonction de critères objectifs locaux, dans la limite d’un écart de 50 000 habitants. La commission des Lois du Sénat a considéré que, davantage qu’une faculté d’assouplissement confiée au préfet, un abaissement du seuil était nécessaire. C’est ainsi que l’amendement de M. Alain Richard a été adopté. Il ramène à 200 000 habitants le seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre en petite couronne, et ajoute un critère selon lequel ces EPCI devaient être composés d’au moins trois communes, de façon à donner une réelle consistance intercommunale à ces nouveaux ensembles.

Par ailleurs, les communes de la grande couronne situées hors de l’unité urbaine de Paris resteraient soumises aux obligations de droit commun de la carte intercommunale, en particulier au seuil de 5 000 habitants. Pour autant, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat s’est interrogé sur la pertinence de la coexistence, au sein d’un même département, d’EPCI de 5 000 habitants et de plus de 200 000 habitants.

Les communes de la grande couronne étant déjà soumises à l’obligation de couverture intégrale du territoire départemental par des EPCI à fiscalité propre, elles connaissent actuellement la fin de la mise en œuvre de leur SDCI, achevé depuis le 1^er juin 2013. La commission des Lois du Sénat a donc considéré qu’il n’était pas pertinent de contraindre ces mêmes communes, lorsqu’elles sont situées dans le périmètre de l’unité urbaine de Paris, à reprendre le travail de constitution de nouveaux EPCI en remplacement d’EPCI venant à peine d’être créés, modifiés ou fusionnés et à restructurer les intercommunalités existantes. Elle a donc adopté un autre amendement de M. Alain Richard, supprimant les dispositions relatives au seuil de constitution des EPCI dans les secteurs de la grande couronne inclus dans le périmètre de l’unité urbaine de Paris.

Dans le texte adopté par la commission des Lois du Sénat, toutes les communes de la grande couronne – qu’elles soient ou non dans l’unité urbaine de Paris – resteraient donc soumises au droit commun de la carte intercommunale.

Le Sénat a cependant rejeté le présent article. Il a estimé qu’il devait, par cohérence, rejeter les articles 11, 12 et 13.

● Le texte adopté par votre commission des Lois

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant le présent article. Il prévoit, au sein de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, que les regroupements intercommunaux des départements de la grande couronne, dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris, doivent former des ensembles d’au moins 200 000 habitants. Le présent article ne concerne donc plus les départements de la petite couronne, dont les communes sont comprises dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, prévue par l’article 12 du texte adopté par votre Commission.

L’unité urbaine de Paris concerne 52 des 514 communes de Seine-et-Marne, 90 des 262 communes des Yvelines, 82 des 196 communes de l’Essonne et 64 des 185 communes du Val-d’Oise.

* *

La Commission en vient à l’amendement CL 739 du Gouvernement.

Mme la ministre. Je présenterai dès à présent l’ensemble des amendements du Gouvernement ayant trait à la région Île-de-France. Nous souhaitons en effet franchir une nouvelle étape dans la gouvernance et l’application des politiques publiques de la région capitale. La réforme que nous vous soumettons vise à relever des défis majeurs tels que celui de l’adéquation entre la localisation des logements, des transports, des services et de l’emploi. Notre projet initial ayant été jugé au Sénat soit trop soit pas assez ambitieux, nous formulons aujourd’hui une nouvelle proposition.

Afin de créer une dynamique tout en conciliant les objectifs d’efficacité et de lisibilité au profit des Franciliens, la nouvelle Métropole du Grand Paris que nous nous proposons de créer reposera sur une intégration du territoire sur un périmètre resserré. À compter du 1^er janvier 2015, elle prendra la forme d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) regroupant les 124 communes des trois départements de la petite couronne. Ce périmètre de création, constitué de Paris et sa première couronne, sera étendu, sur le fondement du volontariat, aux EPCI limitrophes d’au moins 300 000 habitants dont le siège est situé dans l’unité urbaine, en continuité avec la Métropole du Grand Paris. Cette possibilité d’extension sera également ouverte à tout autre territoire de l’unité urbaine de Paris comprenant un ou plusieurs établissements publics à fiscalité propre et le cas échéant une ou plusieurs communes isolées, en continuité de la Métropole du Grand Paris, et regroupant au moins 300 000 habitants.

Afin de préserver les dynamiques territoriales et intercommunales et d’adapter au mieux nos politiques publiques aux impératifs de proximité, nous vous proposons de créer, dans le cadre d’une métropole d’étendue plus vaste, des territoires au sein desquels seront institués des conseils de territoire composés de délégués des communes incluses dans le périmètre desdits territoires. En outre, afin de tenir compte des acquis territoriaux actuels, les territoires retenus dans le cadre de la réforme seront ceux des intercommunalités existantes : en effet, comme l’a souligné Paris Métropole – syndicat mixte d’études qui travaille depuis plusieurs années à ces sujets et dont je salue la réflexion –, les intercommunalités sont aujourd’hui devenus des espaces de projet et de discussion entre les élus locaux. C’est pour conserver une telle dynamique que nous proposons de remplacer ces EPCI par des conseils de territoire.

Dans la mesure où nous avons souhaité en rester à un niveau premier de transfert de compétences, incluant l’aménagement, le logement, l’environnement, le climat et l’énergie, la Métropole du Grand Paris exercera les compétences d’une métropole de droit commun qu’elle déléguera aux conseils de territoire, créés dans la Métropole du Grand Paris comme dans les aires urbaines de Lyon et d’Aix-Maseille-Provence. Je suis consciente de la difficulté que présente une telle disposition, ces conseils n’ayant jamais existé auparavant.

Mais la Métropole du Grand Paris exercera en propre la compétence en matière de logement : le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement devra ainsi être compatible avec le schéma directeur de la région Île-de-France et prendre en compte le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en matière d’habitat. Elle exercera également une compétence en matière d’aménagement. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les schémas de secteur et les plans locaux d’urbanisme seront élaborés au niveau des conseils de territoire tandis que la constitution de réserves foncières d’intérêt métropolitain et les opérations d’aménagement seront décidées par la métropole. En d’autres termes, ces compétences remonteront au niveau de la métropole qui les déléguera aux conseils de territoire. Bien que complexe parce que novateur, ce cheminement a été beaucoup travaillé dans le cadre des deux autres grandes aires urbaines et sera fonctionnel. La métropole exercera également la compétence en matière d’environnement, en élaborant un plan métropolitain de l’environnement, de l’énergie et du climat, et en menant des actions de maîtrise de la demande d’énergie. Elle exercera enfin, le cas échéant, le bloc insécable constitué des quatre délégations de compétence de l’État aux collectivités locales en matière de logement d’une métropole de droit commun – soit l’attribution des aides à la pierre ; la garantie du droit à un logement décent assorti, pour exercer cette garantie, de la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral ; l’application de la procédure de réquisition ; et enfin, les délégations de compétence départementales liées au logement et à l’hébergement.

Les maires seront associés à la gouvernance de la métropole dans le cadre d’une assemblée de maires : cette disposition vise à répondre à la critique selon laquelle les communes ne seraient pas représentées au niveau métropolitain. Quant aux départements et à la région, ils seront également associés, au sein d’une conférence métropolitaine, aux membres du conseil de la métropole, afin de garantir la cohérence et la complémentarité de leurs interventions.

En grande couronne, nous visons à atteindre un objectif de couverture des départements qui s’y trouvent, par des intercommunalités à fiscalité propre de plus de 200 000 habitants au 31 décembre 2015.

L’amendement CL 743 du Gouvernement, par lequel je vous proposerai une nouvelle rédaction de l’article 13, prévoit par ailleurs l’élaboration, par le comité régional de l’hébergement et du logement d’Ile-de-France, d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement.

Le coût d’un tel dispositif est de 80 millions d’euros nets – ce qui correspond exactement au coût du scénario de compromis.

Quant à l’amendement CL 739, il vise à rétablir les dispositions relatives à la deuxième couronne en vue de donner les moyens aux communes de se regrouper dans des ensembles qui pèsent dans la région – l’essentiel étant ne pas créer de frontière entre la métropole et le reste de la région.

M. Jacques Bompard. Je suis effrayé de la complexité de ce que l’on nous propose. Les lois que nous élaborons sont censées être compréhensibles de tous, or ce projet multiplie au contraire les cas particuliers et les strates administratives. Il faudra pourtant bien que nous finissions par simplifier nos textes législatifs, dont le volume a été multiplié par deux en dix ans – inflation qui ne risque guère de prendre fin si l’on considère le nombre de projets de loi à l’ordre du jour des trois prochaines semaines. Qui plus est, l’entassement des textes que nous votons est tel que ces lois resteront complètement méconnues de nos concitoyens et même de certains élus. Un véritable effort de notre part est par conséquent nécessaire si l’on souhaite que nos administrés nous perçoivent comme leurs représentants, ce qui n’est plus le cas actuellement.

M. Sébastien Pietrasanta. Je me réjouis de l’avancée que représente cette nouvelle proposition : tout le monde s’accorde en effet sur la nécessité d’assurer la gouvernance de la métropole parisienne à l’échelle de la petite couronne. Le fait de lui confier de nouvelles compétences larges en matière d’aménagement du territoire, d’habitat, de développement économique, de transports et de promotion du développement durable est par conséquent une avancée positive.

Néanmoins, à l’heure de la réduction des budgets des collectivités territoriales, il importe de ne pas créer d’échelon administratif supplémentaire. La création de la Métropole du Grand Paris implique donc de supprimer un échelon existant. Or on ne supprimera bien évidemment ni la commune, échelon de proximité et point structurant de lien social sur les territoires, ni la région, territoire plus vaste ayant pour fonction d’assurer le développement cohérent de l’Île-de-France.

Est-il pour autant pertinent de supprimer les intercommunalités, comme le propose le Gouvernement ? C’est en effet ce niveau de collectivité qui a été désigné pour élaborer et conclure les contrats de développement territoriaux, ainsi que les nouveaux contrats de ville prévus par la réforme imminente de la politique de la ville. Ce sont en outre aussi les intercommunalités qui rédigent les documents d’urbanisme tels que le plan local d’urbanisme, ainsi que le programme local de l’habitat et les plans de déplacements urbains – dans le respect du schéma directeur de la région Île-de-France.

Quant au FPIC, il est minoré du fait d’une surpondération de la population intercommunale par rapport aux communes isolées. Cette réforme aboutira-t-elle à accroître la contribution des communes d’Île-de-France au FPIC national, au-delà des 70 % actuels ? Comment renforcer la région capitale si on lui ôte une partie de sa richesse ? Paradoxalement, les intercommunalités de la grande couronne sont positionnées comme partenaires de la Métropole du Grand Paris alors qu’elles sont niées à l’intérieur de la petite couronne.

Afin de limiter le nombre d’échelons administratifs, n’eût-il pas mieux valu réfléchir à la suppression des départements de la petite couronne qui ont transféré une partie de leurs compétences à la métropole ou aux intercommunalités de proximité ? L’expérience lyonnaise me paraît à cet égard intéressante puisqu’un certain nombre de compétences du conseil général du Rhône ont été transférées au Grand Lyon, sans que cela soulève de débats et de bouleversements.

Enfin, la représentation égalitaire des 124 communes intégrées au sein de cette métropole de 6,3 millions d’habitants – dont la gouvernance doit être dynamique – me paraît contraire à la règle selon laquelle le poids des populations doit être pris en compte dans une intercommunalité. Qui plus est, la loi du 12 décembre 2010, qui avait pour objet d’intégrer toutes les communes à des structures intercommunales, de renforcer les compétences des agglomérations et de créer des métropoles aux compétences plus importantes encore, favorise la gouvernance en limitant le nombre de vice-présidents et en obligeant à une répartition proportionnelle des sièges au sein des EPCI en fonction de la taille des communes qui les composent. Il conviendrait que les dispositions relatives à la Métropole du Grand Paris ne constituent pas un recul par rapport à cette loi.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Douze orateurs se sont déjà inscrits sur le premier des cinquante- quatre amendements que nous avons à examiner ce matin : si chacun d’eux s’exprime pendant cinq minutes, nous consacrerons une heure à chaque amendement. Cela vous donne une idée du temps nécessaire pour achever l’examen de ce texte …

M. Patrick Devedjian. Monsieur le président, sans doute estimez-vous que cinq minutes par orateur sont excessives pour débattre d’un bouleversement aussi considérable de l’organisation de la région capitale que celui qui nous est proposé par le Gouvernement dans ses amendements CL 739, CL 740, CL 741, CL 742 et CL 743. Voilà bien qui illustre d’ailleurs l’idée que celui-ci se fait du Parlement ! La méthode retenue est proprement scandaleuse : le Gouvernement nous a en effet dissimulé son projet jusqu’à ce matin, c’est-à-dire jusqu’au dernier moment !

Je comprends que l’on puisse soutenir un choix que je conteste pour ma part sur le fond. Le minimum eût cependant consisté, dans une démocratie, à nous permettre de l’étudier et d’en débattre avant de procéder au vote, d’autant plus qu’aucune étude d’impact du projet n’a été réalisée – que ce soit sur le plan budgétaire, organisationnel ou constitutionnel.

Qui plus est, c’est précisément au moment où il prône le non-cumul des mandats des parlementaires – au motif que le cumul les détournerait de l’attention qu’ils doivent porter à leur fonction – que le Gouvernement les traite avec un mépris sans précédent. Il est vrai que l’on a vu beaucoup de choses en la matière depuis 1958, mais nous atteignons là des sommets ! Nous n’aurions pas trop d’une semaine pour réfléchir aux conséquences d’un texte d’une telle complexité.

Enfin, comme l’a fort justement souligné M. Pietrasanta, ces amendements introduisent en réalité une strate supplémentaire à notre organisation administrative sans en faire disparaître aucune autre : ce n’est pas, en effet, parce que les compétences en matière de logement et d’urbanisme seront centralisées au niveau de la métropole que les autres structures disparaîtront. Or en empilant ainsi les échelons, on interrompt le processus d’agrégation de l’intercommunalité. On cherche certes à l’accélérer, mais tout en le transformant avec l’instauration de conseils de territoires, dont nous ignorons d’ailleurs totalement s’ils auront la moindre représentativité démocratique : est-ce Paris, avec ses 2,2 millions d’habitants, qui assurera la gouvernance d’un ensemble de 6,6 millions d’habitants, soit une population trois fois plus importante ?

Je me tourne donc vers vous, monsieur le président, devons-nous vraiment nous prononcer ce matin sur un texte qui nous est soumis dans de telles conditions ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Monsieur Devedjian, vous connaissez tout comme moi les conditions dans lesquelles la Commission a commencé à travailler lundi dernier à dix-sept heures : nous en sommes à notre cinquième réunion sur ce texte. En tant que membre éminent de cette Commission, vous n’êtes pas sans savoir que le temps de parole n’y est nullement limité – spécificité qui nous est propre et à laquelle je suis fort attaché. Je n’ai nullement affirmé que les interventions de chacun seraient limitées à cinq minutes ; j’ai simplement évoqué le temps qu’il pourrait nous falloir pour terminer l’examen du texte. Qui plus est, nous n’examinons pour l’instant que l’amendement CL 739. Cela étant, la ministre venant de présenter l’ensemble des amendements du Gouvernement, j’ai pris le parti de ne pas entraver la discussion.

Enfin, ces amendements ont été déposés hier soir avant vingt heures et les membres de la Commission qui étaient présents hier soir ont pu en prendre connaissance. S’il est vrai que nos conditions de travail ne sont guère optimales, je m’abstiendrai de rappeler des souvenirs qui risquent d’être douloureux pour tout le monde !

M. Sylvain Berrios. S’il est vrai que l’amendement CL 739 a été présenté hier soir, ce n’est nullement le cas de l’amendement CL 741. Il semble donc que l’on ait voulu nous camoufler les choses. Soit c’est de l’improvisation, ce qui serait grave pour un texte aussi réformateur pour la démocratie locale francilienne, soit c’est un véritable hold-up institutionnel ! Le dispositif qui nous est ici proposé correspond en effet ni plus ni moins qu’à l’instauration d’une démocratie locale parallèle : comme l’a rappelé Patrick Devedjian, les collectivités locales existantes étant maintenues, on se retrouvera avec une première strate composée des conseils de territoire, puis avec une seconde strate constituée de la Métropole de Paris, sans parler de la conférence dont nous avons largement débattu lundi dernier et qui vise à mettre en place une démocratie locale parallèle privant de compétence les collectivités locales existantes.

Encore aurions-nous pu débattre de ce sujet s’il avait été sous-tendu par une véritable vision de la démocratie locale. Mais l’on s’aperçoit que les seuls éléments sur lesquels le Gouvernement s’appuie dans ce texte sont le logement et l’urbanisme. Il s’agit donc en réalité de priver les acteurs locaux de toute compétence en matière d’économie de l’espace, et donc de modifier en profondeur cette dernière en recentralisant les décisions portant sur le cadre de vie des Franciliens, sachant que nous ne disposons d’aucune étude de l’impact institutionnel et budgétaire de ce texte qui nous parvient au dernier moment. J’y vois là un déni de démocratie et une humiliation pour notre Commission et notre institution !

M. Patrice Verchère. Mon collègue Georges Fenech et moi-même déplorons que le Gouvernement ait été absent hier lors de la discussion de ses amendements portant sur la métropole lyonnaise, amendements qui ont été défendus avec succès par le rapporteur puisqu’ils ont été adoptés. Je conçois parfaitement que la ministre ait un agenda chargé, mais son ministre délégué aurait pu être présent pour l’examen d’un texte d’une telle importance.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’amendement CL 739 vise, dans les départements qui ne seront pas inclus dans la métropole, à organiser le regroupement des communes et EPCI existants au sein d’intercommunalités dont les dimensions favoriseront la constitution de territoires polycentrés plutôt que d’enfermer la création de structures intercommunales dans des stratégies d’aubaine.

Quant au fond du débat, la page blanche qui nous revient du Sénat est une insulte aux habitants du territoire francilien, compte tenu des problèmes de logement et des graves dysfonctionnements auxquels ils sont confrontés depuis des décennies en termes de ségrégation urbaine et de précarité ! Il aurait été inacceptable que les membres du Parlement et le Gouvernement s’en tiennent là.

Cela fait déjà dix ans que nous parlons de ces enjeux territoriaux. Après avoir longuement débattu de la meilleure des décisions à prendre pour telle collectivité ou catégorie d’élus, il fallait agir. Je remercie par conséquent le Gouvernement d’accomplir cet acte fort en formulant une proposition – ce qui me paraît encore la meilleure des solutions.

Je souhaite vivement que nous en débattions au sein de la Commission et dans l’hémicycle, que la navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat nous permette d’améliorer au maximum ce dispositif, sur le fondement de l’ensemble des expériences que nous avons partagées au sein de la conférence métropolitaine, du syndicat mixte Paris Métropole, et au cours des débats ayant accompagné la conception du Grand Paris. Car quiconque connaît le sujet est aujourd’hui à même d’évaluer la pertinence du choix du Gouvernement. Il faut en finir avec une situation qui est bloquée parce que les élus ont été incapables de dépasser leurs visions trop particulières pour définir une stratégie d’ensemble. Il revient à présent au Parlement, dont la capacité à fournir des réponses sera très observée par les habitants de la région, de définir, avec le Gouvernement, des solutions aux conséquences importantes sur les conditions de vie de nos concitoyens. S’il n’existe pas de réponse simple à une réalité aussi complexe, aucune simplification ne sera par ailleurs possible à moins d’examiner un par un chacun des problèmes auxquels nous sommes confrontés.

Enfin, si l’on souhaite que des liens forts s’établissent entre la métropole, les départements limitrophes de celle-ci et la région, il convient de laisser aux départements la possibilité de créer leur propre polycentralité.

M. Denis Baupin. Notre groupe partage l’idée que l’on ne peut plus aujourd’hui se contenter d’un statu quo. Et il me paraît d’autant plus nécessaire de définir une nouvelle gouvernance au niveau de la métropole parisienne que j’ai moi-même exercé des responsabilités au sein de la ville capitale : j’ai à cette occasion pu mesurer à quel point il était compliqué de mener des politiques dépassant largement le territoire de la ville, en termes de bassin de déplacement notamment, dès lors que l’on n’était doté d’aucune structure intercommunale. Qui plus est, la proposition aujourd’hui sur la table en revient à un périmètre métropolitain plus raisonnable que celui envisagé initialement dans le cadre du texte soumis au Sénat.

Nous nous interrogeons cependant sur plusieurs points : quel sera tout d’abord le périmètre exact de Paris Métropole ? L’amendement CL 741 dispose en effet que ce périmètre inclura les quatre départements centraux, mais qu’il pourra être étendu à d’autres EPCI ?

Par ailleurs, la dissolution de certaines intercommunalités situées sur le territoire de la métropole et dont l’existence est désormais très largement reconnue, nous semble problématique.

En outre, compte tenu de l’empilement des structures existantes, pourquoi maintenir les quatre départements couverts par la métropole au lieu de les fusionner avec la structure métropolitaine ainsi créée ? S’ils étaient supprimés, ce qui correspond à une revendication ancienne des écologistes, les compétences actuellement confiées aux conseils généraux devraient être attribuées soit à la région, soit à la métropole.

Par ailleurs, la coordination des politiques du logement en Île-de-France fait l’objet d’un débat important. Il faut en effet éviter que soit menée une politique à deux vitesses bénéficiant à la métropole parisienne au détriment des territoires situés à l’extérieur de celle-ci. Il s’agit là d’un enjeu d’importance, compte tenu des problèmes d’étalement urbain et de cohésion sociale que pose la politique du logement.

Enfin, contrairement à ce que l’on a pu lire dans la presse – qui a présenté le nouveau projet du Gouvernement comme une position de compromis entre différentes instances –, le texte des amendements gouvernementaux arbitre bien en faveur d’une compétence en matière de logement confiée à la métropole plutôt qu’à la région. Ainsi la notion d’autorité organisatrice du logement au niveau régional disparaît-elle totalement. De même, le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement sera piloté par l’État et non par le conseil régional. Ainsi ce texte n’attribue-t-il pas à la région la plupart des compétences qu’elle pourrait exercer dans le domaine du logement, alors même qu’elle dispose d’une capacité d’intervention efficace en la matière si l’on en croit les crédits importants qu’elle consacre à cette politique. Il serait donc regrettable de déposséder la région de cet outil. Notre groupe étant régionaliste, nous sommes particulièrement attentifs à ces questions et souhaiterions des éclaircissements afin de faire évoluer le texte d’ici à son vote en séance publique.

M. Christophe Caresche. Je félicite le Gouvernement d’avoir pris ses responsabilités. Il s’agit certes d’un bouleversement considérable, mais c’est un sujet dont nous débattons depuis des années et qui ne correspond pas à une idée des socialistes puisque c’est le sénateur Philippe Dallier qui, dans un rapport intéressant, avait proposé la création d’une communauté urbaine au niveau de Paris et de sa petite couronne. Ce sujet ne devrait donc pas nécessairement nous séparer.

Qui plus est, ces amendements sont une réponse à ce qui s’est passé au Sénat. Il aurait en effet était incompréhensible que le Gouvernement nous soumette un texte identique à celui qui a été rejeté par la Haute assemblée. Il me paraît légitime qu’il ait tenu compte de la volonté du Sénat de préserver la liberté communale. La métropole dont la création est ici proposée sera composée des maires ou de leurs représentants – sachant bien entendu que leur répartition tiendra compte du poids démographique respectif des communes concernées.

Par ailleurs, cette réforme ne crée pas d’étage supplémentaire à l’édifice administratif existant dans la mesure où les intercommunalités seront dissoutes et où les conseils de territoire seront composés des représentants de la métropole. À terme, cette dernière aura vocation – même si les amendements qui nous sont soumis ne le précisent pas – à reprendre les compétences des conseils généraux.

Ainsi l’architecture proposée, fondée sur une métropole intégrée, me paraît-elle répondre au grave problème de gouvernance et de pilotage que connaît actuellement la région, notamment en matière de logement, ce dont je ne peux que me féliciter.

M. Carlos Da Silva. Je remercie le Gouvernement pour son initiative et m’associe aux propos tenus par Jean-Yves Le Bouillonnec. Ce dispositif restera non seulement comme un grand texte pour le développement, le rayonnement et l’équilibre de l’Île-de-France, mais également comme un exemple de coproduction législative. Je vais en effet retirer un grand nombre des amendements que de nombreux collègues franciliens et moi-même avons déposés, car ils sont largement satisfaits par les amendements du Gouvernement, ce dont je vous remercie, madame la ministre.

Mme Valérie Pécresse. Il est scandaleux que nous ne disposions que de dix jours en juillet – alors même que nombre de nos concitoyens sont partis en vacances – pour examiner un amendement dont l’adoption bouleversera la vie institutionnelle de 6 millions d’habitants en Île-de-France et qui n’a de surcroît fait l’objet d’aucune concertation. Et qui comptez-vous d’ailleurs consulter sur ce point ? La grande couronne, désormais exclue du périmètre de la métropole, sera-t-elle conviée à la moindre des concertations que vous organiserez sur cette nouvelle grande intercommunalité ? Sur la forme, ce texte constitue un véritable scandale démocratique, surtout de la part d’un Gouvernement qui nous donne des leçons de concertation et de dialogue social à longueur de journée et qui est en l’occurrence très fort pour braquer, brusquer et diviser nos concitoyens ! Le dialogue avec les communes et leurs habitants est tout aussi important lorsque l’on présente un projet de réorganisation du territoire que le dialogue avec les syndicats lorsqu’il est question de réformer notre droit du travail.

Je tiens plus encore à souligner mon incompréhension quant au fond du dispositif proposé, intitulé « Métropole du Grand Paris ». Permettez-moi de vous dire que le Grand Paris ne concerne pas que la petite couronne et le cœur de Paris ; il concerne la région Île-de-France dans son ensemble et vise à l’installation d’infrastructures de transport extrêmement puissantes qui permettront aux habitants de toute la région de se déplacer de Paris intra muros ou de la petite couronne vers la grande couronne, et réciproquement. La « Métropole du Grand Paris », quant à elle, aura des compétences essentiellement en matière de logement, mais elle définira également des « actions d’intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle de développement durable, améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire et réduire les inégalités ». Or ces dernières ne frappent-elles pas également la grande couronne ? La compétitivité et l’attractivité ne relèvent-elles pas de la compétence régionale ? Qui plus est, vous entendez confier la compétence en matière de logement à la métropole alors que c’est la région qui est compétente en matière de transports. Allez-vous faire des logements sans transports ou exiger de la région qu’elle concentre ses infrastructures de transport sur le centre du territoire et cesse de se préoccuper des territoires franciliens périphériques ? Ce qui sous-tend une telle proposition, n’est-ce pas le constat que la région ne possède pas suffisamment d’argent pour offrir des transports en grande couronne et qu’on ne va par conséquent en offrir qu’en petite couronne, en zone dense, là où se trouveront les logements ? Ce projet institutionnalise une région à deux vitesses, opposant les relégués de la grande couronne aux riches de la petite couronne, les misérables d’un côté aux puissants de l’autre.

Qu’adviendra-t-il des départements ? Votre projet n’est-il pas la mort annoncée du Grand Paris ? N’êtes-vous pas en train de rétablir la frontière du département de la Seine qui a été détruite dans les années 60 ? C’est un profond retour en arrière fondé sur une vision complètement fausse du Grand Paris, de la région Île-de-France ? Enfin, la ruralité a bien compris qu’elle était totalement laissée pour compte. Nous nous refusons donc à voter un projet aussi prématuré qui bouscule tous les équilibres.

M. Patrick Ollier. Vous ne nous aviez pas habitués, madame la ministre, à des méthodes aussi antidémocratiques : j’ai été pendant dix ans président de commission, et je n’ai jamais vu un amendement d’une telle importance arriver ainsi en dernière minute. Qu’auriez-vous dit si nous avions agi ainsi quand nous avions la majorité !

Et puis quelle déception : tout ça pour ça ! Loin de la clarification promise, ce texte ne fait qu’ajouter de la complexité et créer de la confusion en empilant à plaisir de nouvelles structures : métropole, conférence métropolitaine, assemblée des maires, conseil de développement, et j’en passe ! On attendait une boîte à outils, on a une usine à gaz ! Vous faites fi ce faisant des travaux conduits depuis trois ans par les 250 maires de tous bords réunis au sein de Paris Métropole et des quatorze principes consensuels issus de ces travaux. On ne trouve nulle part dans vos propositions les lignes directrices qui fondent l’action d’une grande métropole, notamment en matière de transports.

Tout cela me laisse à penser que le Gouvernement a une arrière-pensée en faisant une telle proposition. On n’attend pas de ce dispositif confus qu’il fonctionne : il s’agit simplement de faire un premier pas vers l’intégration forcée et la disparition des communes dans un ensemble métropolitain.

Voilà pourquoi nous sommes déterminés à nous opposer à ces amendements.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le fait de soumettre à notre examen et ce, au stade du passage en Commission du projet de loi et non en séance, les dispositions remplaçant celles supprimées par le Sénat est au contraire une marque de respect du Gouvernement à notre égard.

M. Daniel Goldberg. Je vous remercie, monsieur le président, de permettre à des parlementaires qui ne sont pas membres de votre Commission d’intervenir dans un débat qui les concerne cependant. Je voudrais également remercier Mme la ministre de nous permettre de réaliser cette co-élaboration législative tant promise par l’ancienne majorité sans qu’elle réussisse jamais à la mettre jamais en œuvre.

Efficacité, ambition, cohésion, règlement rapide des dysfonctionnements qui pèsent sur la vie quotidienne des Franciliens et vision à long terme de la compétitivité des métropoles à l’échelle internationale et européenne : voilà ce que les Franciliens nous demandent, madame Pécresse. Cela n’a rien à voir avec le Grand Paris théorique, objet politique non identifié que vous venez encore d’évoquer, alors que la loi votée en 2010 par l’ancienne majorité ne proposait aucune organisation du territoire francilien hormis un réseau de transport et n’apportait aucune réponse institutionnelle, notamment aux problèmes de logement.

Certes, nos délais sont resserrés, mais ces quinze jours vont nous permettre de rattraper une dizaine d’années perdues à des réflexions et des consultations qui n’ont permis de dégager aucun consensus et de créer enfin la gouvernance francilienne dont, non seulement les habitants de l’Île-de-France, mais l’ensemble de nos concitoyens ont aujourd’hui besoin.

Si nous ne votons pas les amendements du Gouvernement, nous resterons sur la page blanche laissée par les sénateurs, dans un statu quo définitif. Cela vous arrange peut-être, étant donné les divergences dont les élus de l’UMP et de l’UDI font étalage depuis des semaines, ou l’absence totale de proposition de la part de votre groupe sur l’organisation institutionnelle de l’Île-de-France ou la résorption des inégalités territoriales qui minent le développement de la région. Ce que vous nous proposez finalement, c’est de rester dans l’entre-soi, alors que ce que nous voulons c’est « l’entre-nous » à l’échelle francilienne.

Le dispositif institutionnel proposé par le Gouvernement permettra notamment d’apporter enfin une réponse à la crise du logement : l’Île-de-France compte aujourd’hui 500 000 familles en attente d’un logement social pour 80 000 attributions ; seulement 37 000 logements par an en moyenne ont été construits au cours de la dernière décennie, bien en deçà de l’objectif de 70 000 logements fixé par le gouvernement précédent. Le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement prévu par le dispositif du Gouvernement nous permettra enfin d’avancer sur cette question.

Ce que nous propose le Gouvernement, c’est un polycentrisme achevé entre Paris et sa première couronne, dans le respect des compétences communales. Cette nouvelle gouvernance permettra à l’ensemble des territoires d’être pleinement reconnus et aux quatre départements périphériques de faire entendre leur voix.

M. Jean-Luc Laurent. Je vous remercie à mon tour, monsieur le président, de m’autoriser à intervenir sur un sujet d’importance.

Madame la ministre, j’ai déjà eu l’occasion de vous faire part de mes interrogations et de mes inquiétudes lors de la discussion générale. S’il est nécessaire d’écrire une nouvelle page, celle-ci ne doit pas être la négation de tout ce qui a été fait depuis dix ans pour sortir cahin-caha du statu quo : des intercommunalités se sont créées en petite et grande couronne, Paris Métropole a vu le jour ; les élus de ce syndicat ont formulé des propositions de gouvernance métropolitaine, via la rédaction d’un livre vert et des suggestions d’amélioration du projet de loi. Il ne faut pas faire table rase de tout ce travail ; il faut continuer cette réflexion, entamée depuis des années.

Je me félicite de votre proposition de mettre en œuvre la carte des intercommunalités en grande couronne. J’approuve également votre proposition de modification du projet initial du Gouvernement, visant à introduire une plus grande souplesse dans la définition du périmètre urbain : la métropolisation, ce n’est pas créer de nouvelles frontières ; c’est accroître la souplesse de l’organisation métropolitaine, afin qu’elle puisse s’adapter aux évolutions de l’emploi, de l’activité économique, du logement et des transports, et organiser leur développement dans le respect de la solidarité.

Je ne suis pas convaincu en revanche pas les propositions d’absorption des EPCI de la petite couronne par des conseils de territoire. Cela reviendrait à créer de nouveaux arrondissements en dehors de Paris et à ajouter de la complexité à la gouvernance métropolitaine, alors qu’il faut au contraire la simplifier. L’affirmation de la métropole francilienne doit passer par une intercommunalité souple qui permette de ne pas reconstituer de nouvelles frontières.

Quant aux dispositions relatives au logement, elles ne sont pas à la hauteur de la crise du logement en Île-de-France. On ne peut pas se contenter de déléguer quelques compétences à la métropole, au risque de reconstituer du périurbain.

M. Philippe Doucet. Je vais m’inscrire dans la continuité des propos tenus par nos collègues Le Bouillonnec, Da Silva et Goldberg. Je suis ravi que l’on avance enfin sur ces sujets : il était temps, depuis dix ans que les élus franciliens en débattent sans parvenir à se mettre d’accord sur une nouvelle architecture institutionnelle de l’Île-de-France. Il faut pourtant donner à cette région les moyens d’organiser ses territoires si on veut qu’elle tienne son rang dans la compétition mondiale des métropoles. Le dispositif simple, lisible et concret que vous nous proposez, madame la ministre, va nous permettre d’écrire une nouvelle page de l’histoire de la région d’Île-de-France et de l’inscrire dans une dynamique qui sera profitable à tous les Franciliens.

M. Guy Geoffroy. Ces amendements sont importants, nous sommes tous d’accord là-dessus, et c’est précisément la raison pour laquelle nous regrettons de ne les découvrir que ce matin.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Ils ont été distribués hier soir en réunion de commission et étaient accessibles sur le site de l’Assemblée à vingt heures hier.

M. Guy Geoffroy. En tout état de cause, la teneur de ces amendements et les conditions dans lesquelles nous en avons pris connaissance justifient que l’on nous accorde un peu de temps pour les examiner. C’est pourquoi je demande une interruption de séance, afin de permettre aux commissaires de l’opposition de déposer de nouveaux amendements à l’article 10 en vertu de l’article 99, alinéa 2, de notre règlement, et non pas au titre de l’article 88.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’article 99 du règlement s’applique au débat en séance, et non aux travaux des commissions. Conformément à la pratique qui a été celle de la Commission jusqu’ici, les nouveaux amendements seront examinés en séance, ce qui contribuera à la clarté du débat.

M. François Pupponi. Tout le monde étant d’accord pour reconnaître la nécessité que des dispositions spécifiques à la métropole parisienne figurent dans ce projet de loi, on ne peut que se féliciter du fait que le Gouvernement nous propose ainsi un texte réintégrant les dispositions supprimées par le Sénat tout en tenant compte des débats de la Haute assemblée.

Si on a pu pendant longtemps opposer Paris et le désert français, depuis quelques années il faut opposer la France au désert francilien. En effet, nous sommes la seule région où l’intercommunalité ne remplit pas son office, où coexistent des intercommunalités de riches et des intercommunalités de pauvres, où on construit du logement sans se soucier du transport et inversement. Il faut rappeler que huit des dix communes les plus pauvres de France se trouvent en Île-de-France, alors que notre région compte des territoires extrêmement riches et pourvoyeurs d’emplois. Et nous, élus locaux, sommes incapables de mettre fin à ces disparités.

L’intérêt de ce texte est de nous donner un espace qui doit nous permettre de dialoguer et de trouver ensemble des solutions aux grands problèmes des Franciliens en matière d’emploi, de logement ou de transport.

Ce texte peut encore être amélioré sur quelques points. Il faudra notamment préciser le sort des intercommunalités existantes, notamment en petite couronne, et de la frange urbaine bordant les départements de la petite couronne. Par ailleurs, s’il est indispensable d’achever la carte des intercommunalités, il faudrait fixer un seuil minimal de ressources pour la création d’un EPCI afin d’éviter la coexistence d’intercommunalités très riches et très pauvres et de favoriser une mutualisation des richesses et des difficultés. De ce point de vue, la création d’un fonds régional va dans le bon sens.

J’ajouterai enfin que je suis choqué par les critiques dont Paris Métropole est l’objet de la part de certains collègues. Il est injuste de prétendre que nous n’avons rien fait alors qu’à la demande des grands élus franciliens, nous travaillons depuis dix ans à élaborer des propositions. Il est vrai que ceux qui disent cela n’ont jamais participé à nos travaux.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement CL 739, ainsi qu’aux quatre amendements suivants du Gouvernement.

Comme élu d’une circonscription ardéchoise, je peux vous dire que le Grand Paris n’est pas le problème des seuls Parisiens, ni même des seuls Franciliens : il concerne l’ensemble de la nation, parce qu’il joue un rôle essentiel dans le développement économique et l’attractivité de tout le territoire. De plus, nous comptons tous dans notre entourage des personnes qui, soit pour leurs études, soit à titre professionnel, sont amenées à vivre en Île-de-France et à se heurter aux difficultés de transport et de logement qui sont le lot des Franciliens.

Les amendements du Gouvernement comblent le vide laissé par le rejet du premier dispositif proposé par une majorité sénatoriale qui n’était peut-être pas seulement de circonstance. La solution du Gouvernement a, en outre, le mérite de s’inspirer, contrairement à ce que certains ont pu dire, des propositions formulées par Paris Métropole. Ce syndicat a contribué à l’instauration d’une culture du dialogue et à l’émergence d’une dimension métropolitaine. Cette solution intègre également les propositions formulées par les parlementaires dans le cadre de tables rondes ou d’autres instances de concertation.

Je suis d’autant plus favorable à ces amendements que Mme la ministre s’est déclarée ouverte à toute proposition susceptible d’améliorer le dispositif.

Je me réjouis enfin que ces amendements n’établissent pas de différence entre la petite et la grande couronne parisienne, le but du Gouvernement étant au contraire de préserver le lien entre celles-ci. Le dispositif vise à permettre à des intercommunalités limitrophes de la petite couronne d’adhérer à la métropole dès lors qu’elles respectent certaines conditions. Il vise également à conforter la région dans ses compétences programmatiques, notamment dans le domaine du logement via l’institution d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement.

À ce propos, madame Pécresse, si vous aviez été là quand nous avons débattu de l’article 3, vous sauriez que le projet de loi confie à la région des responsabilités de chef de file en matière de développement économique, d’organisation des transports et d’aménagement des territoires. Cela contredit la thèse soutenue au Sénat par Roger Karoutchi, et que vous avez défendue ici.

Mme la ministre. Je voudrais en préambule vous exposer l’historique de nos propositions.

À la demande du Premier ministre, j’ai entamé en mai 2012 une série de rencontres régulières avec les élus du syndicat Paris Métropole pour entendre leurs propositions en matière de gouvernance de la métropole francilienne. Le Premier ministre ne voulait en effet pas que le Gouvernement élabore des dispositions relatives à la métropole capitale sans avoir entendu au préalable les propositions de ces élus que lui-même a reçus au mois de décembre. Ceux-ci lui ont fait part, non sans tristesse, de leur incapacité à lui soumettre une proposition approuvée par la majorité de ce syndicat transpartisan.

À l’initiative du Premier ministre, il a cependant été décidé que les dispositions relatives à la métropole parisienne s’inspireraient des quatorze principes votés à l’unanimité du bureau de Paris Métropole. Nous avons notamment tenu compte du souhait de Paris Métropole que soit achevée la carte de l’intercommunalité et de son souci que soit évité tout effet frontière entre la métropole et l’ensemble de l’Île-de-France. Le texte proposé au Sénat était donc un texte de compromis.

C’est la raison pour laquelle nous avons été surpris par l’intransigeance avec laquelle une majorité de sénateurs, de droite et de gauche, s’est opposée à ces articles lors d’un débat extrêmement confus, pour ne pas dire violent. On leur a reproché d’ajouter de la complexité, de créer une troisième couronne, d’annihiler les communes. Notre dispositif s’est heurté, en séance publique, à une double opposition. Selon M. Roger Karoutchi, la métropole doit coïncider avec l’Île-de-France et les compétences des intercommunalités actuelles doivent être transférées à la région, position désapprouvée par 99 % des élus de Paris Métropole que nous avons rencontrés. L’autre type d’opposition était incarné par Philippe Dallier qui proposait la fusion des départements et des collectivités locales de rang inférieur. Le Sénat s’est donc divisé, et aucun autre dispositif n’a été voté.

Même si certains sénateurs ont prétendu que le bureau de Paris Métropole ne représentait pas les élus du syndicat, je voudrais détailler les principes votés à l’unanimité de ce bureau.

Premier principe, l’établissement public métropolitain Grand Paris Métropole doit être un lieu de coopération, de coordination, de mutualisation ou de délégation. C’est là un souci que nous partageons.

Deuxièmement, le bureau affirme que le caractère polycentrique du Grand Paris Métropole doit être reconnu.

Le troisième principe est celui de la spécificité de l’agglomération parisienne, du fait d’une urbanisation continue, de liens fonctionnels multiples, de son caractère récent et de l’absence de ville centre pour la construction intercommunale, de relations particulières à l’État. C’est pourquoi le bureau de Paris Métropole promeut des intercommunalités « coopératives de villes » ; je vous propose, quant à moi, une coopération de communes. Il serait pour le moins extraordinaire que la carte des intercommunalités soit achevée dans tous les départements de France sauf dans les départements de la petite couronne.

Pour justifier leur opposition, les sénateurs ont attaqué avec une rare violence les dysfonctionnements prétendus des intercommunalités franciliennes. L’argument principal opposé par le Sénat à la création de ce troisième échelon d’administration était celui de la disparition des communes, alors que la création de la métropole vise, au contraire, à permettre l’implication des communes, même si nous proposons qu’elle prenne la forme d’un établissement public, et non d’un conseil métropolitain rassemblant les intercommunalités – c’était un autre point de divergence. Pour le bureau de Paris Métropole comme pour nous, le périmètre de Grand Paris Métropole est l’unité urbaine.

Quatrièmement, le bureau de Paris Métropole a demandé que la constitution de ces intercommunalités ne tue pas la dynamique des conseils de développement. Ce cadre permet en effet aux communes de débattre avec les collectivités compétentes des projets de territoire, dans des domaines tels que le logement, l’emploi, les services publics ou les transports. Nous vous proposons de sanctuariser ce lieu de dialogue dans des conseils de territoire.

Le bureau de Paris Métropole préconisait par ailleurs la mise en place d’un fonds de solidarité des départements d’Île-de-France. Il s’agit pour nous d’un élément fort d’équité, et si d’aventure un tel fonds n’était pas institué par ce projet de loi, il figurerait dans le projet de loi de finances pour 2014.

Nous approuvons également la création d’un fonds d’investissement métropolitain, dixième principe défendu par les élus du bureau de Paris Métropole.

Les élus franciliens souhaitaient par ailleurs que la métropole puisse disposer d’une dotation de fonctionnement. Nous avions prévu une telle dotation à hauteur de 200 millions d’euros. Nous vous proposons aujourd’hui exactement le même schéma financier.

Enfin, les élus franciliens insistent sur la nécessité que cette nouvelle gouvernance consacre la démocratie et la participation citoyenne. Je pense que toutes les collectivités locales doivent progresser dans ce domaine. Il faudra peut-être envisager à l’horizon 2020 un autre mode de scrutin pour les intercommunalités, mais cela excède mon mandat actuel.

S’agissant des services publics métropolitains, Paris Métropole proposait de prendre en compte le rôle que les syndicats intercommunaux ou interdépartementaux jouent de longue date, notamment en matière de mutualisation. Notre proposition de rationalisation de l’exercice des compétences ayant été rejetée par le Sénat, je n’avais qu’une alternative : vous proposer soit la solution rejetée par le Sénat, soit une autre, qui avait une chance d’aboutir au Sénat.

Le bureau de Paris Métropole soulignait, dans un quatorzième point, la nécessité d’engager un travail de préfiguration. Il faut que ce travail commence dès que ce texte aura été voté.

Les amendements CL 265, CL 266, CL 272, CL 279, CL 283, CL 289, CL 482 et CL 495 de M. Carlos Da Silva sont retirés.

L’amendement CL 739 est adopté.

En conséquence, l’article 10 est ainsi rétabli.

L’amendement CL 480 de M. Jean-Luc Laurent tombe.

* *

Article 11

Modalités d’élaboration et calendrier de mise en œuvre
du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne

Le présent article a été supprimé par le Sénat, qui a adopté trois amendements identiques de M. Roger Karoutchi et de M. Christian Favier, compte tenu de la suppression de l’article 10. Il a été rétabli par la commission des Lois, qui a adopté un amendement du Gouvernement. Alors que, dans sa version initiale, le présent article concernait les sept départements d’Île-de-France – Paris n’étant pas concerné – le texte adopté par votre Commission ne concerne que les départements de la grande couronne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise – tandis que le cas des trois autres départements – Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne – est régi par l’article 12.

Dans sa version initiale, cet article prévoyait l’élaboration par le préfet de la région Île-de-France, sur proposition des préfets de départements, d’un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) couvrant les sept départements de la petite couronne et de la grande couronne, en vue de l’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France.

Le SRCI serait créé sur le modèle des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), tels qu’ils doivent être élaborés et mis en œuvre en application de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l’article 60 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Il convient de souligner que le SRCI constituerait un dispositif spécial et temporaire destiné à permettre l’achèvement de la carte intercommunale au sein de l’unité urbaine de Paris dans la perspective de la création de la métropole. C’est la raison pour laquelle ce dispositif ne serait pas codifié au sein du code général des collectivités territoriales. Selon le Gouvernement, le choix de l’échelon régional pour achever la carte intercommunale francilienne a pour objectif d’obtenir une cohérence d’ensemble des EPCI à fiscalité propre à l’échelle de toute l’agglomération parisienne, laquelle dépasse, bien évidemment, le cadre d’un seul département mais recouvre tout ou partie de l’ensemble des départements franciliens.

● Les dispositions figurant dans le texte initial, modifié par la commission des Lois du Sénat

En adoptant un amendement de M. Alain Richard, la commission des Lois du Sénat avait renommé le SRCI en un « schéma interdépartemental de coopération intercommunale ». Ce changement sémantique avait pour but de tirer les conséquences de la modification opérée par la commission des Lois du Sénat à l’article 10 de projet de loi qui restreignait le dispositif de regroupement intercommunal aux seuls départements de la petite couronne. Limité à ces seuls départements, le schéma n’était donc plus perçu comme « régional » par la commission des Lois du Sénat, mais seulement « interdépartemental ».

Selon le texte initial du Gouvernement, la mise en œuvre du SRCI devait être achevée au plus tard le 31 décembre 2015, ce calendrier coïncidant avec la création de la métropole de Paris, prévue selon l’article 12 du projet de loi au 1^er janvier 2016.

La commission des Lois du Sénat, sur l’initiative de son rapporteur a exonéré les SDCI franciliens de la révision devant suivre les élections de 2014 dans la mesure où le SRCI tiendra lieu en pratique de révision des SDCI (I bis du présent article, dans le texte adopté par la commission des Lois du Sénat) et a prévu que le projet de SRCI devait être élaboré en tenant compte des SDCI franciliens, actuellement en cours de mise en œuvre (I du présent article).

Sur le premier point, l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée prévoit que la mise en œuvre des premiers SDCI s’achève au 1^er juin 2013, et le projet de loi prévoit que le SRCI doit être élaboré au plus tard le 1^er septembre 2014. Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a donc constaté que ce délai était de six mois postérieur aux élections municipales de 2014.

Sur le second point, le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a observé que le IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales prévoyait que les SDCI devaient faire l’objet d’une révision au cours de l’année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Dès lors, alors que le SRCI serait en cours d’élaboration, les SDCI franciliens devraient être révisés. Il a ainsi estimé nécessaire de supprimer cette concomitance superflue.

De manière générale, la commission des Lois du Sénat a assoupli le calendrier de mise en œuvre du SRCI. Elle a ainsi adopté plusieurs amendements de son rapporteur en ce sens.

Elle a prévu un report de six mois de l’élaboration du SRCI : la présentation du projet de SRCI par le préfet de région devant la commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI) devrait avoir lieu avant le 1^er mars 2015 et non avant le 1^er septembre 2014.

Ensuite, le projet de SRCI donnerait ensuite lieu à la consultation des communes et des EPCI à fiscalité propre concernés, dans un délai de trois mois, comme dans le droit commun des SDCI, puis à la consultation de la CRCI, au vu des avis rendus par les communes et EPCI.

La commission des Lois du Sénat avait porté à quatre mois, au lieu de trois mois, le délai pendant lequel la CRCI pourrait se prononcer sur le projet de SRCI, à l’instar du délai de consultation laissé par le IV de l’article L. 5210-1-1 du code aux CDCI pour se prononcer sur les projets de SDCI.

En conséquence, l’arrêt du SRCI par le préfet de région serait, selon le souhait de la commission des Lois du Sénat, reporté de sept mois (trois mois puis quatre mois), délai auquel cette commission a souhaité ajouter un mois supplémentaire afin de permettre une meilleure prise en compte par le préfet de région des avis des communes et EPCI ainsi que de la CRCI avant d’arrêter le schéma.

Au total, l’arrêt du SRCI par le préfet interviendrait non pas avant le 28 février 2015 mais avant le 31 octobre 2015.

Le II du présent article encadre la mise en œuvre du SRCI. Sur la base du SRCI arrêté par le préfet de région, le préfet de chaque département définirait par arrêté avant le 30 juin 2015 les périmètres de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre, les périmètres modifiés, s’il y a lieu, des EPCI existants et les fusions d’EPCI existants. Sur l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois du Sénat a reporté cette date limite au 29 février 2016.

Les arrêtés préfectoraux proposant la création de nouveaux EPCI, la modification de périmètre ou la fusion d’EPCI existants devrait donner lieu à la consultation de la CRCI lorsque ces projets diffèrent de ce qui est prévu par le SRCI, dans un délai d’un mois, ainsi qu’à la consultation des communes et des EPCI concernés, dans un délai de deux mois. Constatant que ce délai différait de celui observable dans le droit commun prévu par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales pour la mise en œuvre des SDCI, la commission des Lois du Sénat avait prévu un délai de trois mois.

Au terme de ces consultations, la création ou la modification du périmètre des EPCI serait décidée par arrêté du préfet de département après accord d’au moins la moitié des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population totale intéressée, incluant le conseil municipal de la commune la plus peuplée si celle-ci représente au moins le tiers de la population totale. Cette règle de majorité est la même que celle prévue par le droit commun des SDCI, à l’article L. 5210-1-1 précité.

Si ces conditions n’étaient pas remplies, le préfet de département pouvait, par décision motivée, créer les nouveaux EPCI ainsi que modifier le périmètre ou fusionner des EPCI existants, à condition de recueillir préalablement l’avis de la CRCI, qui dispose d’un mois pour se prononcer.

La date limite pour la prise des arrêtés préfectoraux, qu’il y ait ou non accord des communes concernées, était fixée au 31 décembre 2015 par le projet de loi. La commission des Lois du Sénat a reporté ce délai au 30 novembre 2016. Ce décalage du calendrier du SRCI impliquait, à l’article 12 du projet de loi, de reporter également d’un an la création de la métropole de Paris, soit du 1^er janvier 2016 au 1^er janvier 2017 – cet article a également été rejeté par le Sénat.

Le tableau suivant, issu du rapport de la commission des Lois du Sénat, présente le calendrier de l’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France, tel qu’il résulterait de l’application du texte qu’elle avait adopté.

CALENDRIER DE L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE EN ÎLE-DE-FRANCE

Étapes du calendrier	Projet de loi	Texte de la commission des Lois du Sénat	Écart
Présentation du projet de SRCI à la CRCI	Avant le 1^er septembre 2014	Avant le 1^er mars 2015	Six mois de plus
Consultation des communes et EPCI sur le projet de SRCI	Trois mois	Trois mois	-
Consultation de la CRCI sur le projet de SRCI	Trois mois	Quatre mois	Un mois de plus
SRCI arrêté par le préfet	Avant le 28 février 2015 (délai de six mois)	Au plus tard le 31 octobre 2015 (délai de huit mois)	Huit mois de plus
Propositions de création, modification de périmètre ou fusion d’EPCI par le préfet	Au plus tard le 30 juin 2015 (délai de quatre mois)	Au plus tard le 29 février 2016 (délai de quatre mois)	Huit mois de plus
Consultation de la CRCI en cas de proposition du préfet qui diffère du SRCI	Un mois	Trois mois	Deux mois de plus
Consultation des communes et EPCI concernés	Deux mois	Trois mois	Un mois de plus
Consultation de la CRCI en cas d’absence d’accord des communes concernées	Un mois	Un mois	-
Décision du préfet, y compris à défaut d’accord des communes et EPCI concernés	Avant le 31 décembre 2015 (délai de six mois)	Au plus tard le 30 novembre 2016 (délai de neuf mois)	Onze mois de plus
Création de la métropole de Paris	1^er janvier 2016	1^er janvier 2017	Un an de plus

La CRCI pourrait modifier le projet de SRCI présenté par le préfet de région, ainsi que les projets préfectoraux pour la mise en œuvre du SRCI, lorsque ces derniers projets différaient du SRCI ou ne recueillent pas l’accord d’au moins la moitié des communes concernées et représentant au moins la moitié de la population concernée.

Dans le droit commun en vigueur, les modifications proposées par les CDCI sont obligatoirement prises en compte dès lors qu’elles ont recueilli la majorité des deux tiers de ses membres.

Cependant, dans la version initiale du projet de loi, les modifications proposées par la CRCI n’auraient obligatoirement été prises en compte que si elles avaient été adoptées à la majorité des deux tiers des membres de la CRCI dont au moins la moitié seulement des membres de la CDCI concernée. Dans le souci de protection des « libertés communales », la commission des Lois du Sénat avait modifié cette règle de majorité pour retenir le principe d’une majorité des deux tiers des membres de la CRCI dont au moins les deux tiers des membres de la CDCI concernée.

Enfin, le V du présent article prévoyait les conditions dans lesquelles sont déterminés le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre issus de la mise en œuvre du SRCI. Sauf accord préalable, les communes intéressées disposaient à compter de la publication de l’arrêté de création, de modification ou de fusion d’un délai de trois mois pour se mettre d’accord sur la composition de l’organe délibérant de l’EPCI. À défaut, le préfet arrêtait cette composition selon les modalités prévues aux II et III de l’article L. 5211-6-1 du code, qui détermine par défaut le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI.

Le Sénat a rejeté cet article, par cohérence avec le rejet de l’article 10.

● Le texte adopté par votre commission des Lois

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit l’achèvement de la carte intercommunale pour les départements de la grande couronne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise –, le cas des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne étant régi par l’article 12. Le processus d’élaboration de carte intercommunale est similaire à celui prévu initialement par le projet de loi. Comme dans la version initiale, les dispositions du présent article ne sont pas codifiées.

Le I du présent article prévoit que le projet de schéma sera élaboré par le préfet d’Île-de-France sur propositions des préfets des départements de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise.

Il sera présenté, avant le 1^er septembre 2014, à la commission régionale de la coopération intercommunale constituée des commissions départementales de la coopération intercommunale de ces quatre départements.

Ce projet sera soumis, pour avis, aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés par le projet de schéma. Ceux-ci doivent se prononcer dans un délai de trois mois. À défaut, l’avis est réputé favorable.

Le projet et les avis rendus seront ensuite soumis, pour avis, à la commission régionale de la coopération intercommunale par le préfet de région. La commission disposera d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

Les propositions de modification du projet de schéma adoptées par la commission régionale à la majorité des deux tiers de ses membres comprenant les deux tiers au moins des représentants des commissions départementales de la coopération intercommunale, des départements concernés par le projet, sont intégrées dans le projet de schéma.

Le schéma sera arrêté avant le 28 février 2015 par le préfet de région.

Le II du présent article prévoit que, dans les départements de la grande couronne, la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale fixée au IV de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales n’est pas applicable à l’issue du renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2014.

Le III du présent article prévoit que, dès la publication du schéma régional de coopération intercommunale, les préfets de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise définissent par arrêté, avant le 30 juin 2015, les projets de création des EPCI à fiscalité propre.

Chacun de ces préfets peut également définir un projet de périmètre ne figurant pas dans le schéma, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Lorsqu’elle est saisie pour avis, la commission régionale de la coopération intercommunale dispose d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

L’arrêté de projet détermine la catégorie à laquelle appartiendra l’EPCI dont la création est envisagée, dresse la liste des communes intéressées et fixe le nom et le siège de cet EPCI.

À compter de la notification de cet arrêté au maire de chaque commune intéressée, le conseil municipal dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

Enfin, la création de l’EPCI à fiscalité propre est prononcée par arrêté du préfet après accord des conseils municipaux des communes intéressées. Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

À défaut d’accord des communes, les préfets concernés peuvent néanmoins, par décision motivée, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale, créer l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

La création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est prononcée par arrêté préfectoral avant le 31 décembre 2015.

Le IV du présent article précise que, dès la publication du schéma régional de coopération intercommunale, les préfets de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise proposent par arrêté, avant le 30 juin 2015, la modification nécessaire, en application du schéma régional, du périmètre des EPCI concernés.

Chacun d’eux peut également proposer une modification de périmètre ne figurant pas dans le schéma, après avis de la commission régionale de la coopération intercommunale. Le processus à respecter est la même que celle prévue au III.

Le V du présent article prévoit les conditions dans lesquelles le préfet peut décider la fusion d’EPCI existants. Celles-ci sont identiques à celles prévues au IV.

Le VI du présent article dispose que si, à la date de publication de l’arrêté portant création, extension ou fusion d’un EPCI à fiscalité propre en application du III, IV et V du présent article, le nombre et la répartition des sièges au sein de l’organe délibérant de l’établissement public n’ont pas été fixés, les conseils municipaux des communes intéressées disposent d’un délai de trois mois pour délibérer sur la composition de l’organe délibérant. À défaut de délibération des conseils municipaux dans ce délai, la composition de l’organe délibérant est arrêtée par le préfet.

Le VI du présent article prévoit que la commission régionale de la coopération intercommunale est composée des commissions départementales de la coopération intercommunale des départements de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val d’Oise.

* *

La Commission examine l’amendement CL 740 du Gouvernement.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement a déjà été défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Nous avons déjà évoqué les conditions d’examen des amendements du Gouvernement. Chacun admettra que la présentation tardive de ces amendements, eu égard à l’importance du sujet, ne permet pas d’en débattre utilement alors même que les travaux préparatoires ne faisaient pas nécessairement apparaître une convergence en faveur de la solution proposée. Cela témoigne d’un manque de respect pour les parlementaires et pour les élus qui travaillent en d’autres lieux depuis des mois, voire des années sur ce sujet.

Je réserve la majorité de mes commentaires pour la séance, mais je souhaite faire une remarque sur la question démocratique qui n’est pas sans lien avec la manière dont nous menons nos débats. Je m’interroge sur les raisons de l’examen de ces amendements un mercredi matin alors que nous siégeons depuis lundi et qu’ils nous ont été annoncés depuis ce jour-là : soit ils ont été rédigés sur un coin de table mardi, ce qui explique l’absence de réponse de la ministre lundi mais interroge sur la qualité du travail ; soit ils sont prêts depuis lundi et ils auraient pu nous être présentés plus tôt, ce qui aurait amélioré la qualité de nos débats.

Vous proposez pour 2015 la création d’une métropole dont le président sera choisi par les conseillers de la métropole qui seront eux-mêmes désignés par les conseils municipaux dans l’attente du renouvellement de ces derniers. Il s’agit donc d’un système à deux étages, trois dans le cas de Paris dont le déficit démocratique du système électoral est patent. Aucun citoyen, qu’il soit francilien ou parisien, ne peut comprendre un tel mode de désignation.

Toute création d’une nouvelle structure devrait obéir à deux critères : en premier lieu, elle devrait s’accompagner de la suppression d’une structure existante ; en second lieu, elle devrait offrir au minimum les mêmes garanties démocratiques que les institutions existantes. À cette aune, votre projet de Métropole du Grand Paris constitue un recul démocratique et une régression pour la proximité avec les citoyens : aucune structure n’est supprimée et la structure créée repose sur un modèle moins démocratique que l’existant.

Mme Valérie Pécresse. Mme la ministre m’a attribué une conception de la métropole qui est à l’opposé du projet que je défends. Elle a prétendu que je serais favorable à une région prenant les compétences de l’intercommunalité, niant de ce fait le polycentralisme régional. Je plaide au contraire pour des intercommunalités fortes et polycentriques – à l’inverse de la Métropole du Grand Paris – et une région puissante et stratégique, dotée des compétences en matière de logement et de transport qui sont indissociables.

L’amendement CL 376 de M. Carlos Da Silva est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL 740.

En conséquence, l’article 11 est ainsi rétabli.

Après l’article 11

La Commission examine l’amendement CL 486 de M. Patrick Ollier portant article additionnel après l’article 11.

M. Patrick Ollier. Cet amendement va à l’encontre de celui qui vient d’être adopté. Il s’agit de reconnaître la spécificité des intercommunalités en première couronne qui, en l’absence de ville-centre, sont assimilables à de véritables « coopératives de villes ». Nous avons déjà eu l’occasion de défendre cette idée dans le cadre de la discussion sur la métropole.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

* *

Section 2

Métropole du Grand Paris

La commission des Lois du Sénat a modifié l’intitulé de la présente section, qui traitait initialement de la « Métropole de Paris ». Son rapporteur a indiqué que cette appellation était trop axée symboliquement sur la seule ville de Paris. Elle avait donc retenu l’intitulé : « Grand Paris Métropole ».

En adoptant un amendement de votre rapporteur, la commission a choisi d’intituler cette section : « Métropole du Grand Paris », dénomination retenue à l’article 12 du texte adopté par votre Commission.

* *

La Commission adopte l’amendement de coordination CL 746 du rapporteur, modifiant l’intitulé de la section 2.

Article 12

(chap IX du titre I^er du livre II de la cinquième partie [nouveau] et art. L. 5219-1 à L. 5219-8 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Métropole du Grand Paris

Le présent article, qui déterminait le régime juridique de la métropole de Paris, a été supprimé par le Sénat, qui a adopté quatre amendements identiques de M. Roger Karoutchi, de M. Philippe Dallier, de M. Christian Favier et de M. Vincent Delahaye. Il avait, auparavant, été profondément remanié par sa commission des Lois.

Votre Commission a adopté un amendement du Gouvernement rétablissant cet article pour créer la « Métropole du Grand Paris ».

Votre rapporteur salue le caractère ambitieux du dispositif ainsi adopté par la commission des Lois, qui propose une organisation de la métropole parisienne plus poussée que celle envisagée initialement dans le projet de loi.

● Les dispositions figurant dans le texte initial, modifié par la commission des Lois du Sénat

Le paragraphe I du présent article, dans sa version initiale, procédait à une simple coordination dans la structure du code général des collectivités territoriales pour tenir compte de l’insertion des dispositions relatives à la métropole parisienne.

Le paragraphe II prévoyait le régime juridique de la métropole de Paris, codifié aux articles L. 5732-1, L. 5732-2 et L. 5732-3 (nouveaux) du code général des collectivités territoriales.

● Les dispositions du nouvel article L. 5732-1 du code général des collectivités territoriales déterminaient la nature et la composition de la métropole de Paris (dans la version initiale du projet de loi). Il précisait que la métropole de Paris était un établissement public composé de la ville de Paris et des EPCI à fiscalité propre de l’unité urbaine de Paris.

La commission des Lois du Sénat avait précisé, sur l’initiative de son rapporteur, à cet endroit et non plus loin dans le dispositif, qu’il était un établissement public soumis au régime des syndicats mixtes, tel que défini au titre premier du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales. Cette même commission avait également adopté un amendement de M. Alain Richard précisant que les EPCI à fiscalité propre membres de la métropole sont ceux situés dans l’unité urbaine de Paris au sens de l’INSEE et comprenant des communes regroupant au moins 25 000 habitants au sein de l’unité urbaine, de façon à prendre en compte la situation des EPCI qui ne sont pas entièrement compris au sein de l’unité urbaine, sans englober ceux d’entre eux dont les liens avec l’unité urbaine seraient trop ténus.

Par ailleurs, la commission des lois du Sénat avait souhaité que la région Île-de-France et les départements franciliens de la petite couronne et de la grande couronne puissent être associés aux travaux de Grand Paris Métropole, à leur demande et avec voix consultative.

Ce même article L. 5732-1 précisait les compétences exercées par la métropole de Paris, soit en propre soit par délégation de l’État. La commission des Lois du Sénat avait souhaité répartir ces dispositions au sein de trois nouveaux articles du code – L. 5732-2 à L. 5732-4.

Les compétences attribuées dans la rédaction initiale du projet de loi étaient les suivantes :

— définition et mise en œuvre d’actions d’intérêt métropolitain « afin de promouvoir un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire » ;

— élaboration d’un projet métropolitain, qui doit comprendre notamment un plan énergie climat métropolitain qui définit les programmes d’action pour garantir l’efficacité énergétique des bâtiments, améliorer la qualité de l’air ainsi que l’optimisation de la production, la distribution et l’utilisation des ressources énergétiques.

La commission des Lois du Sénat a souhaité « recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, première urgence dans la zone dense de l’agglomération parisienne, qui justifie à elle seule la création de l’instance métropolitaine ». Elle avait ainsi prévu que la métropole était constituée en vue de la définition et de la mise en œuvre d’actions d’intérêt métropolitain destinées à accroître et à améliorer l’offre de logements ainsi que, de façon connexe, à renforcer l’efficacité énergétique des logements. À l’inverse, elle avait supprimé des compétences de la métropole l’objectif de promotion d’un modèle de développement durable et d’amélioration de la compétitivité et de l’attractivité économiques, jugeant que ces missions relevaient de la région Île-de-France, ainsi que le plan énergie climat métropolitain avec ses différentes composantes. De même, elle a supprimé l’intervention de la métropole dans le domaine de l’urgence sociale – un plan métropolitain de l’urgence sociale était prévu dans le projet de loi – estimant que ce domaine relevait de la compétence de l’État.

Le projet de loi prévoyait que Grand Paris Métropole pouvait décider de mettre en œuvre des opérations d’aménagement d’intérêt métropolitain et demander à cette fin à l’État de pouvoir bénéficier de compétences dérogatoires en matière de création et de réalisation de zones d’aménagement concerté et de délivrance d’autorisations de construire. Il était également prévu que l’État puisse mettre à disposition de Grand Paris Métropole ses établissements publics d’aménagement. Enfin, les EPCI membres de Grand Paris Métropole pourraient lui déléguer la réalisation de ZAC.

Le projet de loi attribuait à la métropole de Paris un pouvoir de proposition à destination de l’État et des collectivités territoriales se concrétisant par l’élaboration d’un « plan de rationalisation des outils d’aménagement et des syndicats intervenant sur son territoire dans les domaines de l’environnement et de l’énergie », après chaque renouvellement général des conseils municipaux. La commission des Lois du Sénat a souhaité supprimer cette disposition, qui ne relevait pas, selon elle, du rôle de la future métropole.

Le projet de loi prévoyait l’élaboration d’un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, compatible avec le schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) et prenant en compte les orientations du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH), que l’article 13 devait créer.

Le projet de loi déléguait à la métropole une série de cinq compétences de l’État : attribution des aides à la pierre, gestion de tout ou partie du contingent préfectoral de logements sociaux, gestion de la garantie du droit au logement opposable (dispositif dit « DALO »), mise en œuvre des procédures de réquisition de logement et enfin gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement des personnes en grande difficulté sociale ainsi que financement des dispositifs et des organismes qui y contribuent. Exercées au nom et pour le compte de l’État, ces compétences auraient été déléguées par conventions d’une durée de six ans, renouvelable, et auraient pu être subdéléguées par Grand Paris Métropole à ses membres dans le cadre de conventions d’objectifs.

Enfin, le nouvel article L. 5732-1 du même code fixait les ressources de la métropole – la commission des Lois du Sénat a souhaité créer un nouvel article L. 5732-5 du même code pour isoler ces dispositions. Il s’agit tout d’abord des ressources allouées par ses membres, c’est-à-dire la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l’unité urbaine de Paris. Il s’agit, en outre, d’une dotation de fonctionnement et un fonds d’investissement, selon des montants et des conditions qui restent à préciser dans une prochaine loi de finances.

● Les dispositions du nouvel article L. 5732-2 du code général des collectivités territoriales fixaient l’organisation institutionnelle de Grand Paris Métropole. La commission des Lois du Sénat a souhaité répartir ces dispositions dans deux nouveaux articles L. 5732-6 et L. 5732-7 du même code.

Le projet de loi prévoyait, d’une part, un conseil métropolitain, organe délibérant de Grand Paris Métropole, composé des représentants des membres de la métropole et, d’autre part, plusieurs organes secondaires chargés de fonctions de coordination ou de consultation :

– une conférence métropolitaine destinée à associer la région et les départements à la métropole en vue de coordonner leurs actions ;

– une assemblée des maires destinée à consulter les maires au moins une fois par an sur l’action de la métropole ;

– un conseil de développement destiné à consulter les partenaires économiques, sociaux et culturels de la métropole.

Composé du maire de Paris et des présidents des EPCI à fiscalité propre membres de la métropole, le conseil métropolitain aurait été chargé d’administrer la métropole et d’élire son président en son sein.

La commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de M. Alain Richard prévoyant que la ville de Paris et les EPCI membres désignaient au sein de leur organe délibérant un ou plusieurs représentants – et non pas leur maire ou leur président – les sièges supplémentaires étant attribués par tranche de 100 000 habitants – et non pas 300 000 habitants comme dans le projet de loi initial – pour les EPCI membres d’au moins 100 000 habitants.

Les trois autres organes, chargés de fonctions de coordination ou de consultation, ont été supprimés par la commission des Lois du Sénat qui a estimé qu’ayant prévu que la région et les départements pouvaient être associés, à leur demande, aux travaux de Grand Paris Métropole, la conférence métropolitaine et les deux autres organes perdaient toute raison d’être.

● Les dispositions du nouvel article L. 5732-3 du code général des collectivités territoriales fixaient les modalités du contrôle auquel est soumise la métropole. La commission des Lois du Sénat a souhaité faire figurer ces dispositions dans un nouvel article L. 5732-8 du même code.

Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire des actes de Grand Paris Métropole relevaient de la compétence du préfet de la région Île-de-France. Le comptable de Grand Paris Métropole était un comptable public nommé par le ministre chargé du budget. Il était également précisé que la métropole était soumise au régime des syndicats mixtes, disposition que la commission des Lois du Sénat avait souhaité placer au début du nouvel article L. 5732-1 du même code.

La commission des Lois du Sénat a proposé de faire figurer le renvoi un décret en Conseil d’État pour préciser les modalités d’application du nouveau chapitre relatif à Grand Paris Métropole dans un nouvel article L. 5732-9 du même code et non pas au dernier alinéa de l’article L. 5732-2.

La commission des Lois du Sénat avait souhaité compléter le présent article par deux paragraphes (III et IV) qui prévoyaient respectivement :

— que la date de constitution de Grand Paris Métropole était reportée du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2017, par coordination avec l’allongement des délais qu’elle avait adopté aux articles 10 et 11 du projet de loi ;

— qu’avant le 31 décembre 2021, il appartiendrait au conseil métropolitain de délibérer sur l’évolution du statut et, le cas échéant, d’adresser des propositions au Gouvernement.

Le Sénat a finalement rejeté cet article.

● Le texte adopté par votre commission des Lois

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement créant la « Métropole du Grand Paris ». Ces dispositions figureraient au sein d’un nouveau chapitre IX du titre premier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, comprenant huit articles nouveaux.

— Le nouvel article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’un EPCI à statut particulier dénommé « La Métropole du Grand Paris » est créé le 1^er janvier 2015. Selon le dernier alinéa du I de cet article, la métropole repose sur une organisation par « territoires » regroupant les communes. Le texte adopté par la commission des Lois propose donc une organisation fondée sur les communes – organisées en territoire – répondant ainsi à une préoccupation exprimée au Sénat.

La métropole regroupe :

– la commune de Paris ;

– l’ensemble des communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

Ce même article précise que d’autres EPCI des départements de grande couronne peuvent être intégrés à la métropole :

– si leur siège est situé dans l’unité urbaine de Paris ;

– s’ils comptent au moins 300 000 habitants ;

– et si leur ressort géographique est contiguë à la métropole.

Ce même article L. 5219-1 prévoit la finalité de la métropole qui consiste à définir et mettre en œuvre des actions d’intérêt métropolitain « afin de promouvoir un modèle de développement durable, améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire et réduire les inégalités ». À cette fin, la métropole élabore un « projet métropolitain ».

Ce projet définit les orientations générales de la politique conduite par la métropole. Il comporte un diagnostic général, social, économique et environnemental du territoire métropolitain, des orientations stratégiques pour le développement de la métropole ainsi que des domaines d’intervention prioritaires. Le projet métropolitain est élaboré avec l’appui de l’Atelier international du Grand Paris et des agences d’urbanisme de l’agglomération parisienne.

En outre, la métropole établit un plan climat-énergie métropolitain conformément à l’article L. 229-26 du code de l’environnement.

Le II de l’article L. 5219-1 prévoit que la métropole est compétente :

– pour définir et mettre en œuvre des programmes d’action en vue de lutter contre la pollution de l’air et de favoriser la transition énergétique, notamment en améliorant l’efficacité énergétique des bâtiments, et en favorisant le développement des énergies renouvelables et celui de l’action publique pour la mobilité durable ;

– pour élaborer un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement, compatible avec le schéma directeur de la région d’Ile-de-France et qui prend en compte les orientations du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en matière d’habitat, que l’article 13 du projet de loi prévoit ;

– pour réaliser des programmes d’aménagement et de logement dans le cadre du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement – elle peut demander à l’Etat de la faire bénéficier, par décret en Conseil d’Etat, de compétences dérogatoires pour la création et la réalisation des zones d’aménagement concerté et la délivrance d’autorisations d’urbanisme ;

– pour propose à l’État d’engager une procédure de projet d’intérêt général pour la réalisation de programmes de construction et de rénovation de logements ou des équipements nécessaires à ces logements.

Afin de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens et la résorption de l’habitat indigne, la métropole reçoit, à sa demande, délégation de l’État de l’ensemble des compétences suivantes :

— l’attribution des aides au logement locatif social et la notification aux bénéficiaires ainsi que l’attribution des aides en faveur de l’habitat privé par délégation de l’Agence nationale de l’habitat ;

— la garantie du droit à un logement décent et indépendant et, pour exercer cette garantie, la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral, à l’exception des logements réservés au bénéfice des agents et militaires de l’État ;

— la mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire de logements ;

— la gestion de la veille sociale, de l’accueil et de l’hébergement d’urgence.

Ces compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l’État.

— Le nouvel article L. 5219-2 du code général des collectivités territoriales prévoit l’organisation de la métropole en « territoires ».

Les EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et comptant au moins 300 000 habitants sont constitués en territoires. De même, la commune de Paris constitue un territoire.

Dans chaque territoire, il est créé un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans le périmètre de ce territoire. Le périmètre du territoire et le siège du conseil de territoire sont fixés par décret en Conseil d’Etat après consultation des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics à fiscalité propre concernés. La définition de ces périmètres prend en compte les territoires de projet constitués en vue de l’élaboration de contrats de développement territorial prévus à l’article 21 de la loi du 3 juin 2010.

Les présidents des conseils de territoire, élus en leur sein, sont, de droit, vice-présidents du conseil de la métropole du Grand Paris.

— Le nouvel article L. 5219-3 du code général des collectivités territoriales prévoit les compétences du conseil de territoire. Le I de cet article précise que ce conseil est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération du conseil de la métropole dont l’exécution est spécifiquement prévue, en tout ou en partie, dans les limites du territoire et qui concernent les affaires portant sur le développement économique, social et culturel, l’aménagement de l’espace métropolitain et la politique locale de l’habitat.

Le conseil de territoire peut demander l’inscription à l’ordre du jour de toute affaire intéressant le territoire et peut émettre des vœux sur tous les objets intéressant le territoire.

Le II de l’article L. 5219-3 dispose que le président du conseil du territoire exécute les délibérations du conseil du territoire et que, pour l’exercice de ses attributions, les services de la métropole sont mis à sa disposition.

Le III de l’article L. 5219-3 ajoute que, pour l’exercice des compétences du conseil de territoire, le conseil de la métropole peut lui donner délégation pour préparer, passer, exécuter et régler les marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur montant.

— Le nouvel article L. 5219-4 du code général des collectivités territoriales précise que le montant total des dépenses et des recettes de fonctionnement de chaque conseil de territoire est inscrit dans le budget de la Métropole du Grand Paris.

— Le nouvel article L. 5219-6 du code général des collectivités territoriales permet à la métropole d’exercer les compétences qui étaient, à la date de sa création, transférées par les communes membres aux EPCI existant sur son périmètre au 31 décembre 2014. Ces compétences peuvent cependant être restituées aux communes.

— Le nouvel article L. 5219-6 du code général des collectivités territoriales permet au conseil de la métropole de déléguer à un conseil de territoire, à la demande de celui-ci, et dans le respect des objectifs et des règles qu’il fixe, tout ou partie de l’exercice des compétences qui lui ont été transférées, par ses communes membres, ainsi que tout ou partie des compétences qui étaient transférées par les communes membres à des EPCI existant sur son périmètre à la date de sa création.

Les compétences qui ne peuvent pas être déléguées à un conseil de territoire sont les suivantes :

– les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur et, plus généralement, les compétences liées à l’urbanisme ;

– le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement; schémas d’ensemble de la politique de l’habitat, du logement et des actions de réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre ;

– les plans métropolitains de l’environnement, de l’énergie et du climat ; la réalisation d’actions tendant à maîtriser la demande d’énergie ; l’élaboration du plan climat énergie territorial.

— Le nouvel article L. 5219-7 du code général des collectivités territoriales institue une conférence métropolitaine, une assemblée des maires de la métropole, un conseil de développement et une commission métropolitaine du débat public.

Composée des membres du conseil de la métropole, du président du conseil régional d’Île-de-France et des présidents des conseils généraux des départements de la région, la conférence métropolitaine coordonne les actions de la métropole, du conseil régional et des conseils généraux afin de garantir la cohérence et la complémentarité de leurs interventions dans l’intérêt de l’ensemble des territoires de la région.

Composée de l’ensemble des maires des communes situées sur le territoire de la métropole l’assemblée des maires de la métropole se réunit au moins une fois par an pour débattre du programme d’actions et du rapport d’activité de la métropole. Elle formule des avis et des recommandations qui sont transmis au conseil métropolitain. Elle est convoquée par le président de la métropole, qui en est le président de droit.

Le conseil de développement réunit les partenaires économiques, sociaux et culturels de la métropole. Il est consulté sur les principales orientations de l’établissement public.

Enfin, la commission métropolitaine du débat public est chargée de « mettre en débat avec l’appui de l’Atelier international du Grand Paris et du conseil de développement les plans et grands projets métropolitains conduits ou soutenus » par la métropole. Sa composition et ses modalités de fonctionnement sont fixées par décret.

— Le nouvel article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales précise les ressources financières de la métropole.

À compter du 1^er janvier 2016 – soit « à compter du 1^er janvier de l’année suivant celle de sa création » –, la dotation globale de fonctionnement reçue par la métropole sera égale à la somme des deux composantes suivantes :

— une dotation d’intercommunalité calculée la première année de perception de la dotation globale de fonctionnement en fonction de sa population et de la moyenne des dotations par habitant des EPCI préexistants pondérées par la population. Les années suivantes, le montant de la dotation d’intercommunalité par habitant de la Métropole du Grand Paris est égal à celui perçu l’année précédente ;

— une dotation de compensation calculée selon les modalités définies à l’article L. 5211-28-1.

En dernier lieu, le présent article 12 permet au Gouvernement de prendre, par ordonnance, dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la loi, les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole ainsi que celles relatives à l’administration des territoires, aux concours financiers de l’Etat et aux transferts des personnels.

* *

La Commission examine l’amendement CL 741 du Gouvernement, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL 745 du rapporteur.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’amendement CL 741 a déjà été défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL 741, sous réserve de l’adoption du sous-amendement de coordination CL 745.

M. Patrick Devedjian. Contrairement à ce qui a été affirmé précédemment, l’amendement du Gouvernement va considérablement modifier le statut des communes en leur retirant la compétence en matière d’urbanisme et de construction qui leur avait été octroyée par la gauche en 1982.

L’exercice de cette compétence est un succès en banlieue. Les maires, quelle que soit leur tendance politique, ont réalisé un travail considérable dans ces territoires abandonnés par Paris en rénovant et en transformant leurs villes.

Le Gouvernement déplore l’insuffisance de logements en région parisienne. Mais la crise du logement est d’abord causée par le centralisme excessif de la région parisienne. C’est dans cette dernière que se créent l’emploi et, par conséquent, la demande de logements parce que la vie économique s’organise autour du développement tentaculaire de l’administration sur ce territoire.

Chaque année, environ 38 000 logements sont construits en Île-de-France, mais le schéma directeur de la région d’Île-de-France prévoit de porter ce nombre à 70 000. La population de la petite couronne s’oppose à ce fol objectif, car elle subit déjà la saturation de la circulation et des transports en commun – la durée de trajet augmente chaque année de dix à quinze minutes. La petite couronne est en effet la région la plus dense d’Europe – elle l’est deux fois plus que son équivalent à Londres – et le Grand Paris n’apportera pas de solutions avant vingt ans dans le meilleur des cas.

Cet amendement a pour but de déposséder les communes d’une compétence essentielle pour la libre administration des collectivités territoriales. Paris, qui n’a pas réussi à construire des logements et préfère transformer les logements en bureaux, voudrait maintenant exporter le problème du logement vers la banlieue.

M. Patrick Ollier. Pouvez-vous me confirmer, madame la ministre, que l’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU) de chaque commune sera confiée à l’autorité métropolitaine qui pourra ensuite déléguer cette compétence au conseil de territoire, privant ainsi les communes de la capacité de définir leur PLU indépendamment des autres.

Mme la ministre. Les PLU seront discutés au sein des conseils de territoire et seront pris en compte par le PLU global.

Ce projet de loi s’en tient aux compétences des collectivités puisque parallèlement le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové doit modifier les règles d’urbanisme. Compte tenu de ces évolutions à venir, il est important que les conseils de territoire soient consultés sur l’ensemble des documents du PLU.

Le conseil de la Métropole approuvera les PLU, mais en confiera l’élaboration aux conseils de territoire. Le projet de loi prévoit des mesures conservatoires pour les PLU existants. Monsieur Ollier, vous avez raison de souligner que la question des PLU est un point sensible du dispositif proposé.

M. Sylvain Berrios. Ce point est plus que sensible…

L’exposé sommaire de l’amendement précise que « les territoires disposeront d’une délégation de nombreuses compétences de la Métropole du Grand Paris à l’exception des missions stratégiques pour le développement de la métropole : habitat, logement, aménagement et environnement. » En outre, le projet de loi de Mme Cécile Duflot auquel vous faites référence prévoit le transfert automatique à la métropole de la compétence en matière de PLU. En réalité, vous dépossédez les communes de tout pouvoir en matière d’urbanisme. Cela ne peut que susciter l’inquiétude et l’opposition totale des élus.

Les amendements CL 506, CL 391, CL 510, CL 428 et CL 436 de M. Carlos Da Silva sont retirés.

La Commission adopte le sous-amendement CL 745.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 741 sous-amendé.

En conséquence, l’article 12 est ainsi rétabli.

Article 12 bis [nouveau]

(art. L. 5219-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Conseil de la Métropole du Grand Paris et conseils des territoires

Le présent article est issu d’un amendement du Gouvernement, adopté par votre Commission.

Le I du présent article crée un nouvel article L. 5219-10 dans le code général des collectivités territoriales, qui prévoit la composition du conseil de la Métropole du Grand Paris.

Il est composé d’un délégué par commune et d’un délégué supplémentaire pour chaque commune de plus de 30 000 habitants, par tranche de 30 000 habitants supplémentaires. Du fait, d’une rectification de l’amendement par le Gouvernement lors de la réunion de la Commission, le texte adopté par votre Commission précise que ces règles ne s’appliquent pas à Paris. En effet, le conseil de Paris désignera, parmi ses membres, un quart des membres du conseil de la métropole.

Les conseils de territoire sont composés des conseillers de la métropole ainsi que, pour chaque commune du territoire, de conseillers supplémentaires en nombre égal à celui des conseillers métropolitains désignés par la commune.

Le II du présent article prévoit des dispositions transitoires. Il précise que, pour la désignation au conseil au 1^er janvier 2015 et jusqu’au renouvellement des conseils municipaux suivant la création de la métropole, ce sont les conseils municipaux qui procèdent à la désignation des conseillers de la métropole et des conseillers de territoire.

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 742 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 12.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cet amendement a déjà été défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Patrick Devedjian. J’aimerais comprendre quelle est la règle applicable pour la désignation des délégués représentant Paris au conseil de la Métropole. L’amendement n’est pas clair, peut-être est-ce une imperfection rédactionnelle mais j’en doute. S’agit-il de désigner un délégué pour 30 000 habitants, ou un quart des membres du conseil – l’utilisation de l’expression « en outre » ne clarifie pas les choses –, ou encore de cumuler ces deux critères ?

Ensuite, quelle est la justification de cette inégalité de représentation entre Paris, qui compte 2,2 millions d’habitants, et la petite couronne, qui en compte 6,6 millions. Vous voulez donner la majorité à Paris alors qu’elle ne représente qu’un tiers de la population de la métropole !

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Cet amendement éveille le soupçon. Aurait- il été réécrit à partir d’une version initiale qui visait les trois départements de la petite couronne ? Cela expliquerait l’attribution d’un quart de sièges au quatrième département qui compose la métropole, à savoir Paris. S’agit-il d’une simple coquille ou cela cache t-il autre chose ?

M. Philippe Goujon. Avec votre projet, nous serons à l’avenir soumis à une gouvernance d’une incohérence rare et d’une complexité inconnue jusqu’alors.

Vous omettez dans votre texte une catégorie de maires – les maires d’arrondissement, dont certains ont la responsabilité de territoires peuplés – alors que vous ne l’avez pas oubliée dans le projet de loi sur le cumul des mandats. Que doit-on en déduire ? Prenez-vous en compte le rôle important des maires d’arrondissement ou pas ? je me trouve là devant un problème existentiel…

Mme la ministre. Je reconnais là le goût de la précision de M. Devedjian. Sa remarque est parfaitement fondée. L’amendement doit être corrigé pour préciser que la désignation d’un délégué par tranche de 30 000 habitants ne s’applique pas à Paris. Paris, qui représente 33 % de la population de la métropole, désignera un quart des conseillers de la métropole.

Le maire d’arrondissement ne siège pas ès qualités de droit au conseil de la métropole. Paris est une commune et, à ce titre, elle est libre de décider de sa représentation. Il n’appartient pas à la loi de la préciser. Votre remarque est néanmoins intéressante. Pour le reste, la règle de la proportionnalité s’applique comme partout ailleurs.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Vous n’avez pas répondu à ma question. Que cache cette rédaction approximative ? Quel était le projet initial ? Pourquoi une représentation différente a-t-elle été imaginée ?

Mme la ministre. La représentation proposée au sein du conseil de la métropole s’inscrit dans la continuité des travaux conduits par le syndicat mixte Paris Métropole. Elle répond à un objectif de justice et au souhait que Paris ne dispose pas de la majorité absolue. Enfin, la même représentation est proposée pour les autres aires urbaines, Aix-Marseille-Provence et Lyon.

Madame Kosciusko-Morizet, je ne cache rien. Je peux vous montrer mes notes qui retracent le cheminement que je viens de vous décrire.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Je ne vous fais pas de procès d’intention, mais pourquoi proposez-vous que 25 % des sièges représentent 33 % de la population alors que cela ne paraît pas très démocratique ? Je suis partisane d’une représentation plus équilibrée. À cet égard, l’amendement rectifié ne me convient pas plus que la version initiale. Je m’interroge sur les calculs qui vous ont conduit à proposer une telle répartition.

Mme la ministre. Cela relève bien du procès d’intention ! Le Gouvernement n’a pas fait de calculs. Les mêmes règles s’appliqueront à l’ensemble des métropoles afin d’apaiser ceux qui craignent que la ville-centre n’ait un poids excessif dans les agglomérations.

M. Guy Geoffroy. Puisque vous avez tenu compte de la remarque de M. Devedjian, madame la ministre, je vous vous suggère aussi de supprimer le mot « ne » dans le dernier paragraphe du I de l’amendement. Ces rectifications confirment que nous aurions dû consacrer plus de temps à ces amendements.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je vous donne lecture de l’amendement du Gouvernement tel qu’il vient d’être rectifié :

« Après l’article 12, il est inséré l’article suivant :

« I - Il est créé un article L. 5219-10 dans le code général des collectivités territoriales ainsi rédigé :

" Art. L. 5219-10. Par dérogation à l’article L. 5211-6-1, le conseil de la Métropole du Grand Paris est composé, hors Paris, de :

– un délégué par commune ;

– un délégué supplémentaire pour chaque commune à raison de un pour 30 000 habitants en sus de 30 000 ;

" et le conseil de Paris désigne un quart des membres du conseil de la Métropole du Grand Paris arrondi à l’entier supérieur parmi ses membres.

" Les conseils de territoire sont composés des conseillers de la Métropole ainsi que, pour chaque commune du territoire, d’autant de conseillers supplémentaires qu’elle désigne de conseillers métropolitains. "

« II – ( sans changement ) »

La Commission adopte l’amendement CL 742 tel qu’il vient d’être rectifié.

Après l’article 12

L’amendement CL 442 de M. Carlos Da Silva est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL 487 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Les élus doivent s’approprier la réforme révolutionnaire que vous proposez et en accepter unanimement la mise en œuvre. Il faut donc prévoir une période d’adaptation avant la mise en place de la Métropole du Grand Paris afin que nous apprenions à vivre ensemble. Dans cet esprit, l’amendement vise à confier à Paris Métropole une mission de préfiguration et il prévoit une clause de revoyure pour remédier aux éventuels dysfonctionnements du dispositif.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement est devenu sans objet du fait de l’adoption des amendements du Gouvernement.

La Commission rejette l’amendement.

Section 3

Logement en Île-de-France

Article 13

(art. L. 302-13, L. 302-14 [nouveau] et L. 302-15 [nouveau] du code de la construction
et de l’habitation)

Mise en place d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France destiné à favoriser la création de logements

Le présent article a été supprimé par le Sénat, qui a adopté trois amendements identiques de M. Roger Karoutchi, de M. Philippe Dallier, de M. Vincent Cappo-Canelas et de Mme Hélène Lipietz, compte tenu de la suppression de l’article 10. Il prévoyait l’élaboration d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement pour l’Île-de-France. Il a été rétabli par la commission des Lois, qui a adopté un amendement du Gouvernement.

L’article L. 302-13 du code de la construction et de l’habitation, issu de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, qui prévoit qu’en Île-de-France, pour atteindre l’objectif de construction annuelle de 70 000 logements géographiquement et socialement adaptés fixé par l’article premier de cette même loi, le préfet de région définit, tous les trois ans, les objectifs annuels de production de nouveaux logements dans des périmètres comprenant un ou plusieurs territoires soumis à l’obligation de réaliser un programme local de l’habitat (PLH). Le comité régional de l’habitat (CRH), les communes et les établissements publics compétents en matière de PLH concernés sont consultés pour avis.

● Les dispositions figurant dans le texte initial, modifié par la commission des Lois du Sénat

Le présent article proposait de remplacer l’article existant par trois articles qui constitueraient une section du code portant sur le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH) en Île-de-France.

L’article L. 302-13 aurait précisé le contenu et la portée du SRHH. Son I disposerait que le conseil régional élabore ce schéma dans un délai de dix-huit mois après son renouvellement, afin de traduire les orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) dans les domaines de l’urbanisme et du logement et sur la base d’un diagnostic du logement et de l’habitat. Ce schéma fixerait les objectifs globaux et, dans le respect des compétences conférées à Grand Paris Métropole, leurs déclinaisons territoriales en matière de :

– construction et rénovation de logements ;

– construction et amélioration des structures d’hébergement ;

– développement équilibré du parc de logements sociaux ;

– rénovation thermique des logements ;

– actions en faveur des populations défavorisées ;

– rénovation urbaine ;

– requalification des quartiers anciens dégradés ;

– lutte contre l’habitat indigne.

Le II de l’article L. 302-13 aurait prévu que les PLH, les contrats de développement territorial (CDT), les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et, en l’absence de SCOT, les plans locaux d’urbanisme (PLU), les cartes communales ou les documents en tenant lieu, prennent en compte le SRHH lors de leur élaboration ou de leur révision.

Le nouvel article L. 302-14 aurait fixé les modalités d’élaboration et de révision du SRHH. Le I disposerait que, dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la délibération du conseil régional engageant la procédure d’élaboration du SRHH, le préfet de région porte à sa connaissance toutes les informations utiles ainsi que les objectifs à prendre en compte en matière de diversité de l’habitat, de répartition équilibrée des différents types de logements, de renouvellement du parc immobilier et d’accroissement du nombre de logements et de places d’hébergement. Le projet de schéma arrêté par le conseil régional aurait été soumis pour avis au CRH, aux départements, à la Métropole, aux établissements publics compétents en matière de PLH ainsi qu’aux communes n’appartenant pas à de tels établissements, qui disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification pour faire connaître leur avis. Au vu de ces avis, le conseil régional aurait délibéré sur un nouveau projet de schéma. Il l’aurait alors transmis au préfet de région qui aurait disposé d’un délai de deux mois pour faire connaître son avis. Le projet de schéma, amendé le cas échéant pour tenir compte des demandes de modifications du préfet de région, aurait été approuvé par délibération du conseil régional. Le II du nouvel article L. 302-14 aurait précisé que le schéma pouvait être révisé selon les mêmes modalités que pour son élaboration.

Le nouvel article L. 302-15 concernait le suivi du SRHH. Le I prévoyait que le préfet de région établissait chaque année un bilan de la programmation des aides au logement dans la région d’Île-de-France. Sur cette base, l’État, la région, les départements, la Métropole et les établissements publics compétents en matière de PLH auraient coordonné leurs interventions pour favoriser la mise en œuvre du SRHH. Le II disposait que les objectifs des contrats de développement territorial (CDT), dont l’élaboration aurait été engagée avant l’entrée en vigueur de la loi, tiennent compte des objectifs annuels de production de nouveaux logements dans les périmètres comprenant un ou plusieurs territoires soumis à l’obligation de réaliser un PLH, fixés par le préfet de région en application de l’article L. 302-13 du code de la construction et de l’habitation (dans sa rédaction antérieure au projet de loi).

Outre des amendements rédactionnels, la commission des Affaires économiques du Sénat avait adopté, un amendement de son rapporteur visant à préciser explicitement que le présent article poursuivait l’objectif de construction de 70 000 logements par an en Île-de-France.

Le Sénat a finalement décidé de supprimer cet article.

● Le texte adopté par votre commission des Lois

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement créant un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH), similaire au dispositif rejeté par le Sénat.

Elaboré et approuvé par le comité régional de l’hébergement et du logement d’Île-de-France, après consultation des préfets de départements et des différents acteurs locaux, le schéma régional est un document dédié au logement et à l’hébergement.

Par rapport au texte initial, le texte adopté par la Commission précise l’articulation entre ce document régional et les compétences de la Métropole du Grand Paris. Le SRHH s’inscrit dans la hiérarchie des documents d’orientation et d’urbanisme : le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH) élaboré par la Métropole du Grand Paris, les programmes locaux de l’habitat, les contrats de développement territorial et les documents d’urbanisme devront se conformer à ce schéma régional.

* *

La Commission examine l’amendement CL 743 du Gouvernement qui a déjà été défendu.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Guy Geoffroy. Cet amendement est le dernier de ceux que le Gouvernement nous a soumis dans les conditions dont nous avons parlé. Je répète que cette méthode de travail est très gênante pour un sujet de cette importance.

Vous avez refusé, monsieur le président, de nous accorder une suspension de séance qui, loin de nous faire perdre du temps, nous en aurait au contraire fait gagner en permettant à l’opposition de prendre connaissance des documents et d’exercer son droit d’amendement. Sachez que votre interprétation du règlement sera soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je propose au Gouvernement d’examiner, avant la séance, les conditions dans lesquelles la préfiguration conduite par Paris Métropole pourrait se poursuivre dans le cadre nouveau prévu par ce texte. Le terme de préfiguration n’est peut-être plus adapté compte tenu du dispositif très structuré mis en place par les amendements, mais l’accompagnement par Paris Métropole demeure intéressant.

L’amendement CL 743 est important, car il précise les modalités d’une stratégie en matière de logement sur l’ensemble du territoire de la région. Les départements qui ne font pas partie du périmètre métropolitain seront certainement satisfaits que le dispositif prenne en compte leur territoire.

S’agissant des PLU, la question sera traitée dans le cadre du projet de loi présenté par Mme Duflot. Je vous rappelle en outre que M. Michel Piron a été le premier parlementaire à déposer des amendements en faveur de PLU intercommunaux. Lors d’un débat mémorable, le ministre d’alors, M. Apparu, a soutenu le principe d’une intercommunalité des PLU. J’avais, au nom du groupe socialiste, indiqué que cette intercommunalité deviendrait une nécessité et qu’il convenait d’adapter la législation à l’évolution des stratégies des territoires.

Dans la grande et belle boîte à outils laissée par M. Apparu au ministère du Logement, et dont s’inspire Mme Duflot, figurent les PLU intercommunaux. Il est intéressant de raccrocher ce projet de loi non seulement au travail réalisé par Paris Métropole, mais aussi aux dispositifs dont certains ont été initiés par le précédent gouvernement. Je vous renvoie donc aux propos de M. Apparu afin de décourager toute argumentation politicienne.

Le premier service que nous puissions rendre aux habitants est d’en finir avec les stratégies politiciennes. C’est aussi pour cette raison que je remercie le Gouvernement d’avoir entendu la demande du territoire francilien, quitte à modifier son approche du sujet.

M. Patrick Ollier. Je m’étonne que le rapporteur considère mon amendement sans objet après l’adoption de l’amendement du Gouvernement. Le principe de l’expérimentation vaut quelle que soit la structure mise en place, y compris celle proposée par le Gouvernement. Je maintiens que tout mode de gouvernance novateur et audacieux – c’est le cas ici – nécessite une période d’adaptation avant d’être opérationnel. L’introduction d’une clause de revoyure pendant cette période relève quant à elle du bon sens. Enfin, je ne suis pas opposé à une coordination des PLU dès lors que leur lieu d’élaboration ne s’éloigne pas trop de l’aire communale.

Mme la ministre. Une mission de préfiguration n’est pas nécessaire puisque des travaux sont menés depuis des années par Paris Métropole et que ce syndicat peut parfaitement continuer à travailler jusqu’à la mise en place de la métropole en 2015. Je prendrai en séance l’engagement de travailler avec Paris Métropole, mais il me paraît difficile de l’inscrire dans la loi.

L’amendement CL 743 est important car il rétablit le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Île-de-France en renforçant la mission stratégique des collectivités territoriales à l’échelle régionale. Le Gouvernement répond ainsi à l’inquiétude exprimée au Sénat par M. Karoutchi et à l’Assemblée par Mme Pécresse notamment, en confortant la fonction de stratège de la région.

La Commission adopte l’amendement CL 743.

En conséquence, l’article 13 est ainsi rétabli.

Après l’article 13

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 557 et CL 518 de M. François Pupponi, l’amendement CL 426 de M. Jean-Pierre Blazy et l’amendement CL 520 de M. François Pupponi, portant articles additionnels après l’article 13.

M. François Pupponi. Le plan d’exposition au bruit a rendu inconstructible une grande partie du territoire francilien autour de Roissy et, dans une moindre mesure, d’Orly. Ces amendements visent à assouplir les règles applicables afin de permettre la construction de logements dans ces territoires souvent en difficulté.

M. Jean-Pierre Blazy. La disposition proposée dans l’amendement CL 426 figurait dans la loi SRU en 2000 permettant ainsi d’assurer le renouvellement urbain – il ne s’agit pas d’autoriser des extensions urbaines. Elle a été remise en question en 2002. Depuis cette date, avec persévérance, nous soulignons le paradoxe qui consiste à fixer des objectifs en termes de construction de logements mais à interdire à certains territoires victimes de nuisances aéroportuaires d’agir en faveur du renouvellement urbain.

M. le rapporteur. Je salue l’implication de nos collègues sur ce sujet. Cependant, les dispositions proposées par ces amendements relèvent du code de l’urbanisme et non du code général des collectivités territoriales. Elles auraient davantage leur place dans un projet de loi sur l’urbanisme et le logement que dans un projet de loi sur les compétences territoriales. C’est pourquoi je vous invite à retirer ces amendements et à les redéposer sur le texte qui sera prochainement présenté par Mme Cécile Duflot.

M. Jean-Pierre Blazy. J’accepte de les retirer. Mais je rappelle que le Parlement attend un rapport sur cette question, qui devait lui être remis le 18 juin dernier. Je souhaite que Mme la ministre me donne l’assurance que nous aurons bien ce rapport et que cette question sensible sera étudiée sérieusement. Je rappelle que l’article relatif aux zones définies par le plan d’exposition au bruit a été modifié à six reprises au cours des dix dernières années. Le Gouvernement doit aider ces territoires très paupérisés à favoriser le renouvellement urbain tout en tenant compte des nuisances aériennes.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je vous remercie d’avoir apporté de l’eau au moulin de la commission des Lois qui est hostile aux amendements proposant des rapports puisque les rapports ne sont jamais remis ! Les demandes de rapport n’engagent que ceux qui ont déposé l’amendement. Et comme le Parlement ne fait rien de ces rapports, je n’encourage pas non plus le Gouvernement à répondre aux demandes en ce sens !

Les amendements CL 557, CL 518, CL 426 et CL 520 sont retirés.

Article 13 bis

(art. L. 143-3 et L. 321-1 du code de l’urbanisme)

Fusion des établissements publics fonciers en Île-de-France

Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat, avec l’avis favorable du Gouvernement, d’un amendement de M. Claude Dilain, rapporteur au nom de la commission des Affaires économiques, saisie pour avis.

Son auteur a indiqué que dès lors qu’il existait une politique du logement et de l’aménagement dans la région d’Île-de-France, il était souhaitable que cette politique puisse s’appuyer sur un outil de maîtrise foncière lui-même de ressort régional. Or, il existe à l’heure actuelle quatre établissements publics fonciers dans cette région, dont trois ont une compétence essentiellement départementale : il s’agit des établissements publics fonciers d’État d’Île-de-France, des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val-d’Oise. Le présent article propose donc de fusionner ces quatre établissements au sein de celui dont le périmètre d’action est le plus large.

Le présent article fait écho aux dispositions de l’article 45, supprimées par le Sénat, qui tendaient à fusionner les établissements publics fonciers afin de n’en conserver qu’un seul par région. Selon l’auteur de l’amendement, il n’y avait effectivement aucune raison de généraliser le cas francilien. Même si cette généralisation n’entraînait aucune conséquence pratique à court terme, elle a en effet alimenté inutilement des inquiétudes sur la possible recentralisation des outils de maîtrise foncière.

Le présent article modifie l’article L. 321-1 du code de l’urbanisme qui prévoit que l’État peut créer des établissements publics fonciers en considération d’enjeux d’intérêt général en matière d’aménagement et de développement durable. Il y sera désormais indiqué que la région Île-de-France ne compte qu’un seul établissement de ce type (1° du I du présent article). Le 2° du I procède à une coordination à l’article L. 143-3 du même code, tandis que le II dispose que, parmi les quatre établissements publics fonciers qui existent aujourd’hui en Île-de-France, celui qui dispose du périmètre le plus large – celui couvrant la région Île-de-France – se substituera aux trois autres dans les dix huit mois qui suivront la publication de la présente loi.

Votre Commission a adopté un amendement de la commission des Affaires économiques précisant que cette fusion serait réalisée au plus tard le 31 décembre 2015. Le choix de cette date devrait permettre une meilleure lisibilité du calendrier de la réforme.

* *

La Commission examine l’amendement CL 430 de Mme Valérie Pécresse.

Mme Valérie Pécresse. Cet amendement a pour seul objectif l’efficacité. L’établissement public foncier (EPF) des Yvelines a permis de créer beaucoup plus de logements que l’établissement foncier régional. Je suis favorable à la coordination des EPF. En revanche, je suis opposée à la dissolution des établissements fonciers qui fonctionnent dans un instrument qui est moins performant. Qui peut le plus, peut le moins en matière foncière : l’important est de libérer le foncier et de créer du logement.

M. Patrick Devedjian. J’attire l’attention sur un aspect qui n’a, semble t-il, pas été pris en considération dans la suppression des trois EPF que vous prévoyez. Les EPF départementaux ont constitué un patrimoine qui a été financé par une taxe locale d’environ quinze euros par habitant et éventuellement par une dotation du conseil général – c’est le cas dans les Hauts-de-Seine. Leur absorption par l’EPF régional, qui peut être assimilée à une nationalisation ou à une expropriation, n’est pas neutre sur le plan juridique : elle doit donner lieu à une indemnisation juste et préalable.

M. Patrick Ollier. Notre souci doit être de construire et de répondre à la demande de logements grâce à des instruments efficaces. En sept ans, l’EPF régional a signé 130 conventions pour un montant de 1,2 milliard d’euros pour la construction de 44 000 logements tandis que les EPF départementaux passaient 189 conventions pour un montant de 1,3 milliard d’euros et 59 000 logements. Ces chiffres sont la preuve de l’efficacité de la proximité. La distance nuit à l’efficacité alors que la proximité est indispensable. Il s’agit non pas de s’opposer à une fusion qui paraît rationnelle, mais de privilégier l’efficacité. Il est démontré qu’un EPF régional est moins efficace que trois EPF départementaux.

M. Daniel Goldberg. Je me réjouis que notre collègue sénateur Claude Dilain ait rétabli par voie d’amendement l’unicité de l’outil public foncier dont se dote l’État à l’échelle francilienne. Mes chers collègues de l’UMP, vous critiquez l’ajout de strates supplémentaires ou l’inefficacité de l’État alors que c’est bien l’État qui, lorsque que vous étiez à sa tête, a décidé de créer quatre outils fonciers distincts en Île-de-France, revenant ainsi sur votre engagement de créer un EPF unique à l’échelle régionale. Cet engagement, vous l’avez souscrit devant tous les Franciliens aux élections régionales de 2004 ; il faisait alors l’objet d’un consensus entre les deux listes principales, celle que conduisait Jean-Paul Huchon et celle que vous souteniez. S’il s’agissait ici d’EPF locaux, il n’y aurait pas lieu de débattre. C’est après avoir perdu les élections que vous avez changé de stratégie et créé des EPF d’État par département.

Mme Valérie Pécresse. Ne nous donnez pas de leçons en matière de changement de stratégie, monsieur Goldberg : vous et vos amis en changez tous les deux jours !

M. Daniel Goldberg. Ne vous énervez pas, madame Pécresse : vous n’avez pas à avoir honte de votre passé. Je me contente d’énoncer des faits.

N’est-il pas contradictoire, d’ailleurs, que vous soyez la première signataire de cet amendement alors que vous avez vous-même soutenu tout à l’heure que la métropole devrait couvrir toute l’aire régionale ? Ce n’est pas en deux jours que vous changez d’avis ; c’est en deux minutes !

Monsieur Devedjian, il est exact que la taxe spéciale d’équipement est plus élevée pour les habitants des Hauts-de-Seine que pour ceux qui relèvent de l’actuel établissement public foncier d’Île-de-France et qui ne sont redevables que de dix euros. Mais c’est votre choix. Cela devra être pris en considération lors de la fusion – sinon par une indemnisation, du moins par une forme de coopération par filiales.

Quant à l’efficacité – votre principal argument hier comme aujourd’hui –, je conteste les chiffres que vous avancez. En réalité, si l’on compare l’activité de l’EPF dit d’Île-de-France, abstraction faite de Paris, à celle des trois EPF départementaux, les chiffres sont à peu près similaires : 148 conventions y ont été signées pour 1,525 milliard d’euros et 64 200 logements, soit 3 millions de mètres carrés d’activité. En outre, le nombre de logements effectivement construits, qui permet d’évaluer l’efficacité réelle de l’établissement, y est d’environ 6 500, dont plus de 40 % de logements sociaux, contre 2 000 environ, dont à peine 20 % de logements sociaux, pour les trois EPF départementaux.

Pour ces raisons, il convient de conserver le dispositif voté par nos collègues du Sénat.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Il est exact que le projet d’une agence unique d’État sur tout le territoire francilien était consensuel en 2004. Rappelons qu’il existait alors à l’échelle départementale – et qu’il existe toujours – des instruments efficaces, des syndicats d’économie mixte aux syndicats d’action foncière. Toutefois, il s’agissait de promouvoir une stratégie à long terme incluant des engagements financiers, ce qui explique le choix d’une agence foncière d’État. En 2006, lorsque le dispositif a été installé, le Gouvernement a commencé par souhaiter une agence unique sur le territoire régional ; je vous renvoie aux déclarations des ministres en séance publique. Ce n’est qu’au cours d’une seconde phase dans l’élaboration de la loi portant engagement national pour le logement (ENL) que l’approche a changé, parce que chacun revendiquait la possession de cet instrument. Mais son appropriation au niveau départemental était parfaitement aberrante. Voilà pourquoi nous n’avons eu de cesse de plaider pour une agence d’État, qui n’empêche nullement les autres acteurs de créer leurs propres instruments. Je me réjouis donc que l’on revienne à l’unicité. Depuis 2006, il n’est aucun texte relatif à l’urbanisme ou au logement dont l’examen n’ait été l’occasion de demander la remise en cause du nouveau dispositif, et ces demandes n’émanaient pas seulement de l’opposition d’alors.

Mme Valérie Pécresse. Monsieur Goldberg, je conçois la région comme un chef d’orchestre qui fait travailler les acteurs les plus dynamiques. Or qui est dynamique aujourd’hui, les EPF départementaux ou l’EPF régional ? De ce point de vue, permettez-moi de contester à mon tour vos chiffres. La question n’est pas de savoir qui construit puisque l’établissement foncier a vocation non pas à construire, mais à libérer du foncier pour permettre de construire. Les vrais chiffres, je les répète : 6 842 logements par million d’habitants pour l’EPF d’Île-de-France contre 14 463, soit plus du double, pour les EPF départementaux. Ce qui confirme la nécessité, très bien expliquée par Patrick Ollier, d’être sur le terrain, à proximité, pour libérer du foncier : dès qu’un terrain se libère, on s’en empare.

M. Jean-Luc Laurent. J’ai présidé l’EPF d’Île-de-France lorsque j’étais conseiller régional, chargé par Jean-Paul Huchon de mettre au point le dispositif foncier. J’ai donc été en contact avec le cabinet de M. Borloo, et avec M. Borloo lui-même, à l’époque où il était ministre, chargé de l’équipement. Je confirme à ce titre ce qu’ont relaté Daniel Goldberg et Jean-Yves Le Bouillonnec.

Il faut regarder la réalité en face : les outils fonciers d’État en Île-de-France, gouvernés conjointement avec les élus locaux, permettent de rompre avec l’égoïsme qui empêche de construire des logements sociaux, y compris dans les villes carencées de ce point de vue. On constate un effort global de construction.

Il me semble que nous pouvons désormais passer à une nouvelle étape, celle que propose le Gouvernement dans le projet de loi en créant un EPF unique en Île-de-France. Celui-ci sera plus efficace car il permettra de mutualiser les moyens financiers et humains.

Je confirme par ailleurs les chiffres indiqués par Daniel Goldberg. Madame Pécresse, vous devriez demander à vos représentants au conseil d’administration de vous transmettre les bons chiffres. Il convient en effet de distinguer les conventions et les engagements, qui correspondent à des objectifs à atteindre, du foncier réellement mobilisé, acheté et recyclé pour fournir des logements et favoriser le développement économique.

Enfin, l’établissement foncier à l’échelle de toute l’Île-de-France n’empêchera pas la proximité ; il suffit qu’il décide d’y veiller comme le fait l’EPF actuel avec ses cinq départements.

M. le rapporteur. Avis défavorable à l’amendement.

La création d’un établissement public unique vise à la rationalisation. Puisqu’il existe déjà un établissement public compétent pour toute la région sauf trois départements, la réunification s’impose. Madame Pécresse, vous souhaitez, dites-vous, coordonner les établissements publics ; mais votre amendement ne propose rien en ce sens, se contentant de supprimer l’article. S’agissant enfin de l’indemnisation, je n’ai rien à ajouter aux arguments de Daniel Goldberg et Jean-Yves Le Bouillonnec. Peut-être est-ce d’ailleurs parce qu’il s’agit d’établissements publics d’État œuvrant à l’échelle départementale ou régionale qu’un amendement de notre collègue Poisson a été déclaré irrecevable par le président de la commission des Finances.

Mme la ministre. Monsieur Devedjian, nous ne nationalisons pas puisqu’il s’agit déjà d’établissements publics fonciers de l’État. Je m’inscris dans la continuité des propositions de 2006. Un amendement à venir de M. Boudié devrait satisfaire votre légitime désir de proximité et de territorialisation.

On ne peut pas demander que soit renforcé le schéma régional tout en refusant un EPF régional : cela revient à changer d’aire territoriale de référence selon les sujets abordés. La région a un grand rôle à jouer pour parvenir au résultat que vous appelez de vos vœux.

La Commission rejette l’amendement CL 430.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL 504 de M. François de Mazières.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL 6 de la commission des Affaires économiques.

M. Yves Blein, rapporteur pour avis de la commission des Affaires économiques. Il s’agit de prévoir une date butoir – le 31 décembre 2015 – pour la création de l’EPF unique, afin de tenir compte de la chronologie électorale.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL 425 de M. Jean-Frédéric Poisson tombe.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL 423 de M. Jean-Frédéric Poisson.

M. Jean-Frédéric Poisson. En ce qui concerne la disparition des établissements publics fonciers locaux au profit du vaste dispositif présenté par le Gouvernement, je m’associe pleinement aux interrogations, voire aux critiques, exprimées par mes collègues. Outre les arguments relatifs à l’efficacité et à la proximité, parfaitement exposés par Patrick Ollier et Valérie Pécresse, j’estime que les Yvelines et le Val–d’Oise devraient bénéficier d’un régime spécial car – on l’oublie souvent – ils manquent de logements, surtout dans leur partie rurale. Or le texte n’inclut aucune disposition spécifiquement destinée à ces zones rurales franciliennes – qui ne comptent pas moins de 1,2 million d’habitants – en matière de politique foncière ou d’aide aux collectivités pour la construction de logements.

L’amendement CL 423 tend à préciser les modalités de substitution de l’établissement unique aux établissements existants, en particulier les modalités de dévolution des actifs dont Patrick Devedjian a rappelé l’importance. Je propose donc, par souci de parallélisme des formes, une procédure permettant de recueillir l’avis des établissements et d’évaluer les actifs comme il se doit.

M. le rapporteur. J’estime trop M. Poisson pour l’accuser d’une manœuvre dilatoire visant à retarder la fusion des EPF. Je me contenterai donc d’émettre un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 13 bis modifié.

Après l’article 13 bis

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL 416 de M. Jean-Frédéric Poisson portant article additionnel après l’article 13 bis.

Section 4

Fonds de solidarité pour les départements de la région d’Île-de-France

Article 14

(art. L. 3335-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Création d’un fonds de solidarité pour les départements franciliens

Le présent article propose d’instituer un fonds de péréquation propre aux départements de la région d’Île-de-France.

Cet article avait été rejeté par la commission des Lois du Sénat, « à titre conservatoire », afin de marquer sa nette opposition aux modalités du fonds de solidarité entre les départements de la région d’Île-de-France telles qu’elles sont conçues par le projet de loi, tout en souhaitant que puissent être définis des critères objectifs de prélèvement et de reversement pour ce fonds.

La commission des Finances du Sénat avait également proposé le maintien de la suppression de cet article, souhaitant que cette question soit abordée par la prochaine loi de finances.

Précisément, le Sénat a adopté un amendement de M. Vincent Eblé tendant à instaurer effectivement un fonds de solidarité pour les départements de la région Île-de-France, mais dont le montant et les indices synthétiques de prélèvements et de répartitions seront fixés par une loi de finances.

Rappelons que l’Île-de-France dispose déjà d’un fonds de péréquation propre : le fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF), prévu par l’article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales, mais qu’il n’organise une redistribution qu’entre les communes.

Créé en 1991, il doit contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d’Île-de-France « supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes ». Son montant, fixé par la loi, est de 230 millions d’euros pour 2013, 250 millions d’euros pour 2014 et 270 millions d’euros pour 2015.

Les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la région sont contributrices au fonds. En 2013, 135 communes sont contributrices, dont 128 contributrices nettes.

Les communes éligibles sont celles dont la population est supérieure à 5 000 habitants et dont la valeur de l’indice synthétique ⁽⁸³⁾ est supérieure à cet indice médian de l’ensemble des communes d’Île-de-France. Le versement est calculé en fonction de l’indice synthétique, de la population et d’un coefficient multiplicateur. Celui-ci varie uniformément de 4 à 0,5, dans l’ordre croissant du rang de classement des communes éligibles, afin de concentrer le bénéfice des attributions au titre du fonds sur les communes les plus en difficulté.

La commission des Lois a adopté un amendement de la commission des Finances modifiant profondément le présent article. En effet, la commission des Finances a observé qu’il ne restait plus, du dispositif initial, que le principe du fonds tandis que son montant ou les conditions de prélèvement et de redistribution étaient renvoyées à une loi de finances sans davantage de précision.

Le texte adopté par votre Commission vise à garantir, dès à présent, la lisibilité du futur fonds de soutien des départements d’Île-de-France. Sur le modèle du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), il est ainsi proposé de fixer ex ante le montant des ressources du fonds et de prévoir une trajectoire de montée en puissance progressive. Les ressources du fonds en 2014 et 2015 sont fixées, respectivement, à 25 et 50 millions d’euros. À compter de 2016, elles sont fixées à 2 % des recettes fiscales des départements de la région d’Île-de-France.

Dans l’attente de la concertation menée avec les élus des collectivités concernées, ce dispositif renvoie à la loi de finances la détermination des critères techniques de prélèvement et de redistribution des sommes.

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 488 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Cet amendement tend à supprimer l’article 14. Il s’agit d’un sujet dont nous avons longuement débattu au sein de Paris Métropole, madame la ministre. Incontestable, le souhait d’une solidarité financière entre départements franciliens ne peut pour autant être satisfait de manière brutale par un amendement déposé aujourd’hui même, sans étude d’impact préalable ni révision des mécanismes existants. Comment, en effet, imaginer un nouveau système sans refondre la multitude d’organismes qui œuvrent actuellement à la solidarité intrarégionale, et comment procéder à cette refonte sans avoir évalué l’impact du dispositif à venir ? C’est la logique même. Cet article est prématuré ; prenons le temps de construire un dispositif cohérent en vue de la prochaine loi de finances, où il sera plus à sa place.

M. le rapporteur. Le dispositif, qui figurait dans le projet de loi dès sa présentation en Conseil des ministres, a été modifié au Sénat et conforté par la commission des Finances, qui s’en est saisie il y a plus d’une semaine, par le biais d’un amendement que nous allons examiner ensuite.

Avis défavorable.

M. Patrick Ollier. Le rapporteur pourrait-il me répondre au sujet de l’étude d’impact ?

M. le rapporteur. Elle est jointe au projet de loi adopté en Conseil des ministres le 10 avril dernier.

M. Patrick Ollier. Je note que vous ne me répondez pas.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL 63 de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL 647 du rapporteur.

Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. À l’origine, le texte du Gouvernement créait un fonds de péréquation pour les huit départements franciliens, sur le modèle du fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France (FSRIF), et le dotait de 60 millions d’euros, dont il allait jusqu’à fixer les modalités de prélèvement et de redistribution en fonction d’un indice synthétique. Ces dispositions ont été vivement débattues au Sénat qui, après avoir supprimé l’article, l’a rétabli en maintenant le principe de création du fonds mais en renvoyant en loi de finances les modalités de prélèvement et de redistribution.

Cet amendement tend à garantir dès à présent la lisibilité du futur fonds de soutien des départements d’Île-de-France, sur le modèle du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC. Il est ainsi proposé de fixer ex ante le montant des ressources du fonds, de prévoir leur montée en puissance progressive et, afin de ménager le temps de la concertation avec les élus des collectivités concernées, de renvoyer en loi de finances la détermination des critères techniques de prélèvement et de redistribution.

M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve de l’adoption du sous-amendement rédactionnel CL 647, qui tend à remplacer le mot « instauré » par le mot « créé ».

M. François Pupponi. Nous avons également beaucoup travaillé sur ce sujet au sein de Paris Métropole. Si je suis favorable au maintien du principe et au renvoi des modalités en loi de finances, je suis plus sceptique quant au montant proposé. On parle aujourd’hui de 60 millions d’euros ; certains départements souhaitent aller jusqu’à 70 millions. En fixant un montant aussi précis, ne risque-t-on pas de bloquer le dossier ? N’est-il pas possible de supprimer la mention du montant pour laisser la négociation entre départements franciliens suivre son cours ? Au sein de Paris Métropole, où ils étaient réunis hier, tous sauf les Hauts-de-Seine s’accordaient sur 70 millions d’euros. Ne soyons donc pas plus royalistes que le roi.

Mme la rapporteure pour avis de la commission des Finances. L’amendement vise précisément à garantir la lisibilité et la cohérence globale du dispositif. Je le répète, la montée en charge est progressive : l’on passe de 25 à 50 millions d’euros, puis à 2 % des recettes fiscales des départements, ce qui correspond à la trajectoire finale du FPIC.

M. Jean-Frédéric Poisson. Tout cela résulte de la logique couronnée par la création du FPIC, que nous sommes assez nombreux à ne pas considérer comme l’idée du siècle. Les innombrables fonds de solidarité franciliens coûtent cher, voire très cher, du moins à ceux qui paient.

J’appelle l’attention du Gouvernement sur deux points. Premièrement, la modification du mode de calcul du FPIC a éteint dans plusieurs communes toute capacité de financement des investissements pour deux ou trois ans. Les communes de taille modeste sont particulièrement menacées. Ce n’est sans doute pas l’intention du Gouvernement, mais cela résulte des décisions prises en loi de finances pour 2013. Qui, pourtant, souhaite priver l’Île-de-France de toute capacité d’investir et de préparer l’avenir ?

Deuxièmement, dans l’hypothèse où le dispositif serait adopté, comment permettre aux communes de disposer d’un plan pluriannuel de financement et d’investissement, sinon en maintenant un seuil maximal de prélèvement que le Gouvernement s’engagerait à ne pas remettre en cause à chaque loi de finances ? Sans quoi, monsieur Pupponi, personne ne saurait où il va puisque la tentation serait grande de réévaluer systématiquement les capacités de contribution des départements et d’accroître la dotation du fonds.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le principe d’un fonds de solidarité interdépartementale est acté ; il reste à en arrêter les modalités. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi fixait un montant que le Sénat a supprimé pour renvoyer les modalités en loi de finances. Rappelons que lorsque nous avons élaboré le FSRIF, il a été tenu compte du FPIC ; M. Pupponi a d’ailleurs beaucoup œuvré en ce sens. Ici, de même, il semble bienvenu de réserver à la loi de finances l’étude de l’ensemble des mécanismes de péréquation en vue de définir le nouveau dispositif. Au cours des dernières années, monsieur Poisson, le FPIC a ainsi été structuré au fil des débats successifs, y compris lors de l’examen du PLF pour 2012. Pour ces raisons, le renvoi en loi de finances paraît bienvenu. Peut-être le Gouvernement pourrait-il nous éclairer sur ce point ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il le fera certainement en séance.

M. Patrick Devedjian. Je demande que l’on donne la parole à la défense puisque, en matière de péréquation, ce sont toujours les Hauts-de-Seine qui sont visés.

Dans ces matières, il est indispensable de disposer d’une étude d’impact ; or nous n’en avons pas, ce qui ouvre la voie à l’expression de la subjectivité. Ce procédé est scandaleux, car il est aveugle. C’est ainsi que l’on se fonde sur l’idée que l’on se fait de la richesse des uns et de la pauvreté des autres pour ajouter chaque année un nouveau dispositif de péréquation.

Selon une étude conduite par le préfet, les 36 communes des Hauts-de-Seine et le département apportent chaque année 520 millions d’euros à la péréquation. En outre, après péréquation, les ressources de la Seine-Saint-Denis sont supérieures à celles des Hauts-de-Seine !

La Commission adopte le sous-amendement CL 647.

Elle adopte ensuite l’amendement CL 63 sous-amendé.

Puis elle adopte l’article 14 modifié.

* *

Section 5

Coordination du syndicat des transports d’Île-de-France
et de la société du Grand Paris

Article 15

(art. L. 1241-1 du code des transports)

Extension des compétences du syndicat des transports d’Île-de-France aux questions de « mobilité durable »

Le présent article, adopté sans modification par le Sénat, prévoit une triple coordination de référence avec l’article 34 ter du projet de loi.

* *

La Commission adopte l’article 15 sans modification.

Article 16

(art. L. 1241-2 et L. 1241-4 du code des transports)

Cohérence des programmes d’investissement menés par le syndicat des transports d’Île-de-France et la société du Grand Paris

Le présent article, adopté sans modification par le Sénat, précise que les compétences du syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) en matière d’investissement s’exercent dans la limite des compétences de la société du Grand Paris.

Dans le cadre de la mise en œuvre du projet du Grand Paris, la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a créé un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial, la société du Grand Paris (SGP). Selon l’article 7 de cette loi, sa principale mission est de « concevoir et d’élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d’en assurer la réalisation, qui comprend la construction des lignes, ouvrages et installations fixes, la construction et l’aménagement des gares, y compris d’interconnexion, ainsi que l’acquisition des matériels roulants conçus pour parcourir ces infrastructures et [...] leur entretien et leur renouvellement. »

Le STIF est l’autorité organisatrice unique des transports réguliers de personnes en Île-de-France. Créé par l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France avec, initialement, une participation de l’État, il a été transformé en un établissement public composé de collectivités territoriales uniquement par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ses membres sont la région Île-de-France, la ville de Paris et les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne, de l’Essonne, des Yvelines, du Val-d’Oise et de Seine-et-Marne.

Les missions du STIF sont fixées à l’article L. 1241-2 du code des transports. Il doit ainsi :

— fixer les relations à desservir ;

— désigner les exploitants ;

— définir les modalités techniques d’exécution ainsi que les conditions générales d’exploitation et de financement des services ;

— veiller à la cohérence des programmes d’investissement, sous réserve des compétences reconnues à Réseau ferré de France (RFF) et à la Régie autonome des transports parisiens (RATP) en sa qualité de gestionnaire de l’infrastructure ;

— arrêter la politique tarifaire de manière à obtenir l’utilisation la meilleure, sur le plan économique et social, du système de transports correspondant ;

— concourir aux actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des personnels et des usagers ;

— favoriser le transport des personnes à mobilité réduite.

Le présent article modifie l’alinéa relatif aux programmes d’investissement pour prévoir que le STIF veille à leur cohérence non seulement dans la limite des compétences de RFF ou de la RATP, mais également dans la celles de la société du Grand Paris.

L’article L. 1241-4 du même code prévoit que le STIF peut assurer la maîtrise d’ouvrage ou désigner le ou les maîtres d’ouvrage de projets d’infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à l’établissement public Réseau ferré de France. Cette maîtrise d’ouvrage est exercée conjointement avec la RATP s’agissant des opérations décidées à partir du 1^er janvier 2010 qui ont pour objet les aménagements, les extensions ou les prolongements directs, dépendants ou accessoires des lignes, ouvrages ou installations gérés par la RATP.

Le présent article modifie ces dispositions pour préciser que les compétences du STIF s’exercent dans la limite des compétences de la société du Grand Paris.

* *

La Commission adopte l’article 16 sans modification.

Article 17

(art. 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris)

Coordination entre les actions de la société du Grand Paris et le syndicat
des transports d’Île-de-France

Le présent article, adopté sans modification par le Sénat, favorise la coordination entre la société du Grand Paris et le STIF dans la mise en œuvre du réseau de transport public du Grand Paris.

En effet, la loi relative au Grand Paris ne précise qu’imparfaitement les relations entre le STIF et la société du Grand Paris. À part les dispositions relatives au schéma d’ensemble du réseau, seuls les articles 7 et 20 évoquent ou détaillent les relations entre les deux entités. L’article 7 précise que la société du Grand Paris veille au maillage cohérent du territoire par une offre de transport de surface permettant la desserte des gares du réseau « sans préjudice des compétences du syndicat des transports d’Île-de-France ». L’article 20 détermine quant à lui les propriétaires des différentes composantes du réseau de transport public du Grand Paris, après leur réception par le maître d’ouvrage.

Il convient donc de mieux coordonner la société du Grand Paris et le STIF dans la mise en œuvre du réseau de transport public du Grand Paris.

Le 1° du présent article prévoit que le STIF est associé à l’élaboration du ou des dossiers d’enquête publique précédant la déclaration d’utilité publique prévue à l’article 4 de la loi relative au Grand Paris pour les projets d’infrastructures mettant en œuvre le schéma d’ensemble de son réseau de transport public. Le dossier d’enquête publique comprend une évaluation économique, sociale, environnementale et financière, l’étude d’impact et l’avis de l’autorité compétente, ainsi que le bilan du débat public. Cette disposition ne sera applicable qu’aux dossiers non encore transmis au représentant de l’État à la date de publication de la présente loi.

Le 2° du présent article modifie l’article 15 de la loi relative au Grand Paris pour prévoir que le STIF est associé à l’élaboration de l’ensemble des documents établis par le maître d’ouvrage pour la réalisation des opérations d’investissements relatives au réseau de transport public du Grand Paris, jusqu’à la décision du maître d’ouvrage d’engager les travaux. En conséquence, le 3° du présent article modifie l’article 18 de la loi relative au Grand Paris pour préciser le contenu des conventions de délégation de maîtrise d’ouvrage.

Le 5° du présent article modifie l’article 20 de la loi relative au Grand Paris pour préciser que le STIF est associé à chaque étape du processus d’acquisition des matériels roulants, en sa qualité de financeur. Le 4° modifie l’article 19 de la loi relative au Grand Paris afin que le décret en Conseil d’État qui fixe les modalités d’application des contrats de partenariat tienne compte de la modification opérée par le 5°. Le 6° du présent article précise que les conditions de l’association du STIF à chaque étape du processus d’acquisition des matériels roulants sont fixées par le décret en Conseil d’État déjà prévu pour déterminer les modalités d’application de l’article 20 de la loi relative au Grand Paris.

* *

La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL 489 et CL 490 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Ces amendements portent sur les contrats de développement territorial (CDT), dont j’ai longuement discuté avec Mme la ministre. Ceux-ci ont été créés par la loi de 2010 afin de favoriser le développement local, de réduire les déséquilibres territoriaux et fiscaux, d’améliorer l’offre de logements, de maîtriser le développement urbain et de préserver les espaces naturels, agricoles et forestiers. Mais la loi de 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social a ensuite soumis la conclusion de ces contrats à un délai qui, dans bon nombre de cas, ne pourra être respecté. Au bureau de Paris Métropole, où je siège et qui valide chaque semaine des CDT, nous avons ainsi constaté que ces derniers tardaient à être mis en œuvre.

Ces deux amendements ont pour seul objectif de permettre la réussite des CDT. À cette fin, et pour éviter à nombre de ces contrats de se trouver hors-la-loi, ils tendent à reporter le délai soit au 31 décembre 2014, soit, à titre de repli, au 1^er juillet 2014.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement CL 489.

Puis elle rejette l’amendement CL 490.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL 491 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Il s’agit toujours des CDT. Je sais que M. Pupponi est d’accord avec moi ; nous en avons discuté au sein de Paris Métropole. Madame la ministre, j’aimerais, puisque vous nous faites le plaisir de venir en commission, que vous répondiez aux questions que nous vous posons. Sans réponse de votre part, en effet, comment le débat pourrait-il progresser ? Ni le rapporteur ni vous-même ne répondent quant au fond. On ne peut balayer le problème d’un revers de main ! Pourquoi ne pas laisser le temps nécessaire à la conclusion des CDT ?

Le présent amendement tend à attribuer aux CDT le périmètre le plus large possible afin de doter les communes d’un destin partagé par le biais d’un programme de développement. Je songe au CDT de La Défense, que nous sommes en train d’installer avec le syndicat intercommunal d’études et de projets (SIEP) du territoire des Deux Seines, et à deux communes dotées d’un CDT à part à l’intérieur de l’aire géographique, la plus large possible, que nous avions conçue. Ce n’est ni acceptable ni sain. J’aimerais que le Gouvernement fasse preuve de logique en attribuant aux CDT des aires géographiques dignes de ce nom, qui leur permettraient de porter de vastes projets de développement économique.

M. le rapporteur. Nous avons adopté tout à l’heure un amendement du Gouvernement réécrivant l’article 12 et aux termes duquel la Métropole du Grand Paris sera construite par adhésion des communes, en s’appuyant sur le périmètre des CDT comme sur autant d’espaces de proximité. Votre amendement est donc partiellement satisfait.

Par ailleurs, les établissements publics de coopération intercommunale que vous évoquez ont vocation à se fondre dans la métropole.

Avis défavorable.

Mme la ministre. Votre amendement, monsieur Ollier, est en effet en grande partie satisfait puisque les conseils de territoire s’appuieront sur les CDT. Quant aux problèmes de date, je vais les étudier de près, sans fermer aucune porte ; il me semble simplement que la logique qui a présidé à l’élaboration de votre amendement est bouleversée par la rédaction actuelle du texte. Nous avons donc un cheminement commun à poursuivre d’ici à la séance, mais nous ne pouvons aller plus loin ici.

M. Patrick Ollier. Est-ce à dire, madame la ministre, que vous allez réfléchir, d’ici à la séance, à un moyen de reporter les dates butoir qui permettrait de mieux élaborer les CDT sur le fondement de votre nouveau texte ?

Mme la ministre. Oui.

M. François Pupponi. Il s’agit d’un véritable problème. Certains CDT sont en fin d’élaboration. Ils devraient être soumis à l’enquête publique à partir de décembre, mais, compte tenu des textes et des principes en vigueur, les préfets ne demanderont pas d’enquête publique trois mois avant les élections municipales. Dès lors, il ne sera pas possible de respecter la loi. Nous avons donc tout intérêt à reporter l’échéance de six mois à un an, surtout compte tenu des changements apportés par l’article sur la Métropole du Grand Paris qui vient d’être évoqué.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Maintenez-vous votre amendement, monsieur Ollier ?

M. Patrick Ollier. Au risque de vous surprendre, monsieur le président, je le retire, car je fais confiance à la ministre.

L’amendement CL 491 est retiré.

La Commission examine l’amendement CL 492 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Nous avons constaté au sein de Paris Métropole, en validant les CDT, que nous avions besoin d’une grille de lecture permettant de coordonner ces contrats à l’échelle métropolitaine. Cette grille se composerait de plusieurs critères relatifs au logement, aux transports, à l’économie, entre autres. En effet, les aires géographiques des différents CDT ne sont soumises à aucune harmonisation au niveau régional, alors que ce serait nécessaire pour assurer un développement harmonieux au sein d’une aire métropolitaine qui soit la plus vaste possible. Il convient que le Gouvernement nous aide à établir cette grille de lecture. Aujourd’hui, nous ne disposons que de principes qui ne sauraient suffire à garantir la cohérence.

Si c’est un amendement du Gouvernement qui résout ce problème, fort bien. Je puis comprendre que vous ne vouliez pas voter un amendement de l’UMP, mes chers collègues. Ainsi avez-vous adopté tout à l’heure un amendement de la commission des Finances aussitôt après avoir rejeté l’un de mes amendements qui avait le même objet. Libre à vous d’y voir une preuve de cohérence ; pour ma part, j’y vois une marque de discrimination vis-à-vis de l’UMP.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

Mme la ministre. Comme pour l’amendement précédent, les questions soulevées sont pertinentes et si l’amendement devait être maintenu, la discussion sera ouverte en séance publique.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Le débat témoigne des limites du texte actuellement en vigueur s’agissant des CDT. Je me réjouis que nous abordions des problèmes que nous avions soulevés dès l’examen de ce texte, il y a quelques années, et que Patrick Ollier connaît bien. À l’origine, les CDT correspondaient à une simple contractualisation entre l’État et des communes où passait le grand réseau. Tel n’est plus le cas, et c’est heureux. Voilà pourquoi la question de la cohérence se pose désormais. En effet, la stratégie de développement a changé : l’État n’ordonne plus les modalités des rapports contractuels au sein de pôles qu’il décide de constituer. Dès lors, et depuis un certain temps, les territoires couverts par les CDT ne sont plus ceux que la loi avait initialement prévus. Pour l’instant, c’est le préfet de région qui porte la stratégie d’équilibre. Au cours des derniers mois, en effet, la région a été réintégrée au processus et elle donne désormais son avis sur la construction des CDT.

L’on ne saurait mieux défendre la stratégie métropolitaine et le dispositif régional relatif aux logements, inclus dans le texte, que par les arguments de M. Ollier. C’est dans ce texte, mon cher collègue, que vous trouverez la cohérence que vous appelez de vos vœux.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Retirez-vous votre amendement, monsieur Ollier ?

M. Patrick Ollier. Non, monsieur le président, car je veux savoir comment ce problème de cohérence va être résolu. M. Le Bouillonnec a raison, mais cela ne me donne pas la solution.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 sans modification.

Section 6

Dispositions relatives au site de La Défense

Article 18

(art. L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l’urbanisme)

Propriété et gestion de biens publics sur le site de La Défense

Le présent modifie les dispositions relatives à l’établissement public de gestion du quartier d’affaires de La Défense (EPGD), figurent aux articles L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l’urbanisme.

La loi n° 2007-254 du 27 février 2007 ⁽⁸⁴⁾ a créé deux établissements publics distincts : l’un chargé de l’aménagement – l’établissement public d’aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA) – et l’autre chargé de la gestion du site – l’EPGD. Le premier comprend, à parité, des représentants de l’État et des collectivités territoriales tandis que le second ne compte que trois membres : la commune de Puteaux, la commune de Courbevoie et le département des Hauts-de-Seine.

En application de l’article L. 328-2 du code de l’urbanisme, l’EPADESA peut confier la gestion de ses biens à l’EPGD, l’article L. 328-3 du même code lui permettant de recourir soit à une mise à disposition, soit à un transfert de propriété.

En cas de mise à disposition, l’EPGD assume les obligations du propriétaire, sans toutefois bénéficier du droit de propriété, et détient à ce titre des pouvoirs de gestion définis à l’article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales : renouvellement des biens mobiliers, autorisation d’occupation des biens, perception des fruits et produits des biens, action en justice, etc.

En cas de transfert de propriété en ces deux établissements publics, le changement de propriétaire, constaté par procès-verbal, s’effectue à titre gratuit et sans perception de droits ou taxes. Par ailleurs, l’article L. 328-4 du même code permet à l’EPADESA d’obtenir la mise à disposition de biens appartenant à l’EPGD.

Ces dispositifs ont conduit à des montages juridiques complexes, dénoncés par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2013. Elle estimait ainsi que : « le dispositif mis en place pour séparer les fonctions d’exploitant et d’aménageur (…) montre donc clairement ses limites ».

Le présent article vise donc à clarifier la situation domaniale du site de La Défense. À cette fin, il supprime les deux régimes de dévolution des biens pour ne retenir que le transfert de gestion des biens entre l’EPADESA et l’EPGD. Il modifie donc l’article L. 328-2 du code de l’urbanisme en distinguant les compétences des deux établissements publics. L’EPGD aurait pour mission de « gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d’intérêt général situés dans le périmètre de l’opération d’intérêt national ». Sans préjudice du pouvoir de police des maires de Puteaux et de Courbevoie, l’EPGD assurerait, comme actuellement, la gestion de biens sur lesquels il détient un droit de propriété ainsi que ceux appartenant à l’EPADESA, à l’État, aux communes de Courbevoie et de Puteaux.

La notion de gestion intègre « l’exploitation, l’entretien et la maintenance » des biens concernés. Initialement, cette notion recouvrait également leur « amélioration » mais la commission des Lois du Sénat a supprimé cette mention, la jugeant subjective et donc source de complexité et d’interprétations multiples.

La commission des Lois du Sénat a également précisé que si la mise à disposition de l’EPADESA vers l’EPGD constitue le principe, elle ne peut s’effectuer en cas de décision contraire de l’EPADESA, maintenant ainsi le droit en vigueur sur ce point.

Le présent article prévoit également les garanties accordées à l’EPADESA en sa qualité de propriétaire sur les biens qu’il met à disposition de l’EPGD. L’article L. 328-3 du code de l’urbanisme disposerait que l’EPGD ne pourrait ni changer l’affectation des biens qui sont mis à sa disposition ni les aliéner.

De même, les autorisations d’occupation constitutives de droits réels portant sur les dépendances du domaine public de l’EPADESA seraient délivrées par l’EPGD comme gestionnaire du domaine, avec l’accord du propriétaire (l’EPADESA) dès lors que la durée de ces autorisations excéderait cinq ans.

L’article L. 328-4 du code de l’urbanisme serait intégralement réécrit pour ne plus permettre à l’EPADESA de bénéficier de la mise à disposition de biens appartenant à l’EPGD. Il disposerait que l’EPADESA pourrait mettre fin à la mise à disposition des biens en faveur de l’EPGD à tout moment, sous réserve d’une compensation financière lorsque cette opération affecte les ressources de l’EPGD.

Enfin, la liste des biens mis à disposition de l’EPGD serait fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l’urbanisme et des collectivités territoriales après avis de l’EPASEDA et de l’EPGD, l’avis étant réputé donné au terme d’un délai de trois mois.

* *

La Commission adopte l’article 18 sans modification.

Article 19

Transfert de propriété et mise à disposition de biens publics
sur le site de La Défense

Le présent article complète le dispositif de l’article 18 en procédant à un transfert de propriété de biens dont un transfert préalable de propriété – qui a donné lieu à des interprétations divergentes entre les deux organismes – était intervenu en application de la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 relative aux règles d’urbanisme applicables dans le périmètre de l’opération d’intérêt national de La Défense et portant création d’un établissement public de gestion du quartier d’affaires de La Défense.

Le premier alinéa du présent article prévoit ainsi qu’à compter de la publication de la présente loi, les ouvrages, espaces publics et services d’intérêt général ainsi que les biens, mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 sont transférés en pleine propriété à l’EPADESA. Réalisé en application des dispositions de l’actuel article L. 328-2 du code l’urbanisme, ce procès-verbal a permis le transfert de propriété de biens entre l’EPADESA et l’EPGD. Cependant, ce procès-verbal a donné lieu à des interprétations divergentes entre les deux organismes.

Alors que l’article 18 du projet de loi règle le régime juridique de ces biens pour l’avenir, le présent article précise la situation juridique des biens ayant déjà fait l’objet d’un transfert de propriété ou d’une mise à disposition. Il attribue le droit de propriété sur les biens mentionnés dans le procès-verbal de 2008 à l’EPADESA, à l’exception des biens qui auraient été aliénés par l’EPADESA depuis l’établissement du procès-verbal. Ce transfert de la propriété en faveur de l’EPADESA aurait lieu à la date de publication de la loi.

Le deuxième alinéa prévoit que les biens ainsi transférés à l’EPADESA sont mis à disposition de l’EPGD, dans le cadre des nouvelles dispositions de l’article L. 328-3 du code de l’urbanisme. Il exclut de cette règle les biens dont l’EPADESA aurait souhaité conserver la gestion.

Le troisième alinéa prévoit que les transferts et mises à dispositions prévus par cet article ont lieu à titre gratuit sans donner lieu à perception d’honoraire, d’indemnité, de droits ou de taxes. Il renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l’urbanisme et des collectivités territoriales le soin de constater ces transferts et mises à disposition après avis de l’EPADESA et de l’EPGD, avis réputé donné passé le délai de trois mois.

Le quatrième alinéa prévoit qu’à compter de la publication de la loi, le procès-verbal du 31 décembre 2008 est privé d’effets.

* *

La Commission adopte l’article 19 sans modification.

Section 7

Dispositions relatives à l’Établissement public d’aménagement
de Paris-Saclay

Article 19 bis

(sect. 4 du chap. I^er du titre II du livre III [nouvelle], art. L. 321-37, L. 321-38 et
L. 321-39 [nouveaux] du code de l’urbanisme, annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983, chap. I^erdu titre VI, art. 25 à 32 et 34 de la loi n° 2010-697 du 3 juin 2010)

Transformation de l’établissement public de Paris-Saclay
en un établissement public d’aménagement de Paris-Saclay

Le présent article est issu de l’adoption par le Sénat d’un amendement de M. Jean-Vincent Placé, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse du Sénat. Il propose de transformer l’établissement public de Paris-Saclay en un établissement public d’aménagement.

Compétent sur un périmètre regroupant 49 communes situées dans les départements de l’Essonne et des Yvelines, il a pour objet d’impulser et de coordonner le développement du pôle scientifique et technologique du plateau de Saclay, et d’asseoir son rayonnement international.

À ce titre, il exerce notamment des missions en matière d’équipement et d’aménagement, de maîtrise d’ouvrage immobilière des projets d’enseignement supérieur et de recherche, de développement économique, de marketing territorial, de soutien à la recherche et à l’innovation ou encore de maintien de l’activité agricole.

Le conseil d’administration est aujourd’hui composé de 21 membres, dont 9 élus des communes concernées, 4 représentants de l’État, 4 personnalités du domaine universitaire et scientifique, et 4 personnalités du monde de l’entreprise. Le président du conseil d’administration, qui exerce également les fonctions de directeur général, est nommé par décret.

Cette gouvernance distingue l’établissement public de Paris-Saclay de la catégorie des établissements publics d’aménagement prévue par l’article L. 321-14 du code de l’urbanisme. Les conseils d’administration de ces derniers sont en effet composés, au moins pour moitié, de représentants des collectivités territoriales ; leurs présidents sont élus par le conseil d’administration, et leurs directeurs généraux sont désignés par arrêté du ministre de tutelle.

Selon l’article L. 321-14 précité, les missions des établissements publics d’aménagement leur permettent :

— de réaliser des opérations immobilières et les acquisitions foncières nécessaires à ces opérations ;

— de se voir déléguer par l’Établissement public national pour l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux la maîtrise d’ouvrage des opérations conduites dans des zones urbaines sensibles ;

— de se voir déléguer l’instruction et le traitement des demandes d’aides à la réhabilitation de l’habitat privé ou encore la gestion comptable et financière des demandes d’aides dans le cas d’opérations de rénovation urbaine ;

— d’assurer, de manière accessoire, des actions d’insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles ou quartiers d’habitat dégradé.

Le présent article vise donc à transformer l’établissement public de Paris-Saclay en un « établissement public d’aménagement » régi par les dispositions précitées du code de l’urbanisme. Selon l’auteur de l’amendement, cette modification a pour effet de rapprocher la gouvernance de l’établissement public de Paris-Saclay de celle des établissements publics d’aménagement, dont la pratique a montré qu’elle était adaptée à la mise en œuvre partenariale de projets de territoire ambitieux et partagés entre les différentes collectivités.

L’objet de ce nouvel établissement public d’aménagement étant spécifique, le présent article, dans un nouvel article L. 321-38 du code de l’urbanisme, précise ses missions. Il pourra ainsi :

— réaliser des investissements destinés à favoriser l’implantation d’organismes exerçant des activités d’enseignement supérieur et de recherche et d’entreprises ;

— participer à la collecte de fonds auprès de tiers afin de contribuer aux activités d’enseignement supérieur, de recherche, à leurs développements technologiques et industriels, ainsi qu’à la création d’entreprises ;

— mettre à disposition des organismes d’enseignement supérieur et de recherche et des entreprises des plates-formes technologiques, des structures de formation et d’information, de réception, d’hébergement et de restauration ;

— fournir à ces organismes et entreprises qui en font la demande des prestations en matière de dépôt et d’entretien de brevets, de protection de la propriété intellectuelle et industrielle, de création et de financement d’entreprises ;

— assurer des missions d’assistance aux maîtres d’ouvrage et aux pouvoirs adjudicateurs d’opérations immobilières ayant pour objet le développement du pôle scientifique et technologique ;

— soutenir les initiatives de ces organismes et entreprises relatives à la circulation des connaissances, des innovations et des bonnes pratiques, la mobilité professionnelle, la diffusion des offres d’emploi et de stage et les rapprochements entre les milieux scientifiques et économiques ;

— en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements, favoriser la couverture par des réseaux de communications électroniques en très haut débit du pôle scientifique et technologique ;

— contribuer à la promotion de l’image de marque du pôle, notamment à l’étranger ;

— contribuer à soutenir les synergies développées par les acteurs du pôle scientifique et technologique et favoriser, à leur demande, la coordination de leurs initiatives respectives ;

— en concertation avec les collectivités territoriales, les syndicats des eaux, la chambre interdépartementale d’agriculture d’Île-de-France, la société d’aménagement foncier et d’établissement rural de l’Île-de-France et l’agence de l’eau Seine-Normandie, contribuer à assurer les conditions du maintien de l’activité agricole, la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et la pérennité du patrimoine hydraulique ;

— encourager les partenariats avec les collectivités territoriales ou leurs groupements, les organismes d’enseignement supérieur et de recherche ainsi que les entreprises des secteurs d’activité concernés sur l’ensemble du territoire national.

Ces missions étant définies aux articles 25 à 31 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, le II du présent article propose de les supprimer, tout en procédant à une coordination dans plusieurs dispositions de cette loi, substituant aux termes : « établissement public de Paris-Saclay » ceux d’« établissement public d’aménagement de Paris-Saclay ».

De même, le III du présent article procède à une coordination, dans l’annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, pour tenir compte du nouveau nom de l’établissement public.

Le IV du présent article prévoit que la transformation de l’établissement public est effective au 1^er juillet 2014 au plus tard. Le V du présent article prévoit des dispositions transitoires pour permettre au conseil d’administration de l’établissement public de se réunir et le VI du présent article précise qu’à l’occasion de sa première réunion, le conseil d’administration nouvellement constitué élira un président.

Outre deux amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré complétant le présent article d’un paragraphe VII prévoyant des mesures transitoires à l’occasion de la transformation de l’établissement public.

L’établissement public de Paris Saclay étant dissous à la date de création de l’établissement public d’aménagement de Paris-Saclay, ce dernier reprend les biens, droits et obligations, notamment les contrats des personnels ainsi que les créances et dettes de l’ancien établissement. Les personnels précédemment affectés à l’ancien établissement public sont affectés au nouveau.

Les comptes financiers de l’établissement public de Paris-Saclay relatifs à la période de l’exercice 2013 antérieure à la date de création du nouvel établissement sont établis par les agents comptables en poste à cette date et qui sont maintenus en fonction jusqu’à la date de nomination de l’agent comptable de l’établissement public d’aménagement de Paris-Saclay. Les comptes sont arrêtés et approuvés par le conseil d’administration de l’établissement public d’aménagement de Paris-Saclay.

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL 500 de M. François de Mazières.

M. Hervé Gaymard. Nous proposons de supprimer l’article 19 bis, car il n’y a aucune raison de modifier la gouvernance de l’établissement public Paris-Saclay, créé il y a moins de trois ans.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car j’approuve les modifications apportées par le Sénat.

Mme la ministre. Même avis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL 648 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL 503 de M. François de Mazières.

M. Hervé Gaymard. Il paraît naturel de consulter les communes qui sont parties prenantes.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

M. Patrick Ollier. Madame la ministre, il s’agit ici de construire l’édifice ensemble, avec nos collègues élus de tous bords. C’est ce que nous avons voulu montrer au sein de Paris Métropole. Mais si ce que nous y faisons ensemble depuis trois ans ne sert à rien, dites-le nous et nous n’aurons plus qu’à démissionner. Nous demandons simplement que les élus concernés puissent donner leur avis, à la majorité des deux tiers. Pourquoi le rapporteur est-il contre cet avis des élus ? Qu’il s’en explique !

M. le rapporteur. Je le ferai en séance. M. Ollier est trop expérimenté pour ignorer que le rapporteur est libre de sa parole.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de coordination CL 649 du rapporteur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL 501 et CL 502 de M. François de Mazières et l’amendement CL 530 de Mme Nathalie Appéré.

M. Hervé Gaymard. Pourquoi supprimer le comité consultatif associant les scientifiques à la gouvernance de l’établissement public de Paris-Saclay et dont la création avait été voulue par MM. Goldberg et Lamy en 2010 ? C’est la question qui a motivé le dépôt de l’amendement CL 501.

Quant à l’amendement CL 502, il prévoit la cotutelle du ministère de la Recherche sur l’établissement. Il ne s’agit pas seulement d’urbanisme à Saclay ; il s’agit aussi de recherche.

Mme Nathalie Appéré. Favorables au changement de statut de l’établissement public Paris-Saclay, nous proposons simplement de favoriser la continuité juridique entre les deux statuts.

M. le rapporteur. Avis défavorable à l’amendement CL 501 : les modifications que le Sénat a apportées à la gouvernance de l’établissement sont salutaires et le besoin d’un tel comité consultatif ne se fait nullement sentir aujourd’hui.

L’amendement CL 530 poursuivant le même objectif que l’amendement CL 502, mais présentant des garanties juridiques supérieures, je saurais gré à M. Gaymard de bien vouloir retirer le second au profit du premier. À défaut, j’émettrai un avis défavorable à l’amendement CL 502 et favorable à l’amendement CL 530.

M. Hervé Gaymard. Nous maintenons notre amendement.

La Commission rejette successivement les amendements CL 501 et CL 502.

Puis elle adopte l’amendement CL 530.

Elle adopte l’article 19 bis modifié.

Chapitre II

Les dispositions spécifiques à la métropole de Lyon

Les articles 20 à 29 portent création d’une nouvelle collectivité, la métropole de Lyon, et organisent, pour les communes qui la composent, ainsi que pour le département du Rhône, les conséquences de sa mise en place. Ce dispositif institutionnel original s’adapte aux caractéristiques particulières de l’agglomération lyonnaise qui justifient la création d’une collectivité territoriale à statut particulier.

Lors de son examen en première lecture, le Sénat a, dans sa grande majorité, salué l’initiative locale qui porte le projet de métropole et approuvé l’économie générale du dispositif proposé pour la métropole de Lyon. Il a néanmoins modifié ce dispositif sur plusieurs points.

Sur ce chapitre, votre commission des Lois a adopté cinquante–huit amendements, dont de nombreux rédactionnels, neuf amendements adoptés par les commissions saisies pour avis (commissions des Finances, des Affaires économiques et du Développement durable) et quatre amendements du Gouvernement.

S’agissant des modalités d’élection des conseillers métropolitains au terme de la période transitoire, votre commission des Lois a souhaité prendre date en adoptant, sur l’initiative du groupe Socialiste, républicain et citoyen, un amendement précisant que ces conseillers devront être élus au « suffrage universel direct », dans l’attente d’un dispositif électoral plus complet. Elle a en outre adopté plusieurs amendements précisant le champ de compétences de la métropole de Lyon. En matière de délégation par l’État de ses compétences sur le logement, elle a adopté un amendement du Gouvernement proposant un nouvel équilibre ; en matière de transferts de pouvoirs de police spéciale, elle est très largement revenue au texte initial du Gouvernement, tout en prévoyant que la police du stationnement relèvera des maires des communes situées sur le territoire de la métropole.

En matière financière, la Commission est revenue sur le régime dérogatoire, introduit par le Sénat à l’article 22, prévoyant une déliaison des taux d’imposition votés par la future métropole de Lyon pour les redevables professionnels et les ménages.

* *

Avant l’article 20

La Commission est saisie de l’amendement CL 149 de M. Marc Dolez, supprimant la division et l’intitulé.

M. Marc Dolez. L’adoption de cet amendement, qui témoigne de notre opposition constante à la création des métropoles, en ferait tomber beaucoup d’autres puisqu’il tend à supprimer le chapitre II et son titre…

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Article 20

(art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8,
L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-9, L. 3642-1 à L. 3642-4, L. 3651-1 à L. 3651-4, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6 [nouveaux] et art. L. 4133-3, L. 5111–1–1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)

Statut particulier de la métropole de Lyon

Conformément au premier alinéa de l’article 72 de la Constitution, qui précise qu’il revient à la loi de créer toute collectivité territoriale autre que celles énumérées à cet article – les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre–mer régies par l’article 74 –, « le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs [de ces] collectivités », le présent article porte création d’une nouvelle collectivité territoriale sui generis, résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et, sur le territoire de cette dernière, du département du Rhône.

Le présent article insère, à la fin de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département, immédiatement après les livres IV et V, respectivement consacrés aux dispositions particulières à certains départements dont celui de Paris et au département de Mayotte, un nouveau livre VI consacré au statut particulier de la métropole de Lyon. Ce placement au sein du code général des collectivités territoriales souligne ainsi le fait que la future métropole de Lyon sera une collectivité territoriale de plein exercice et non un établissement public de coopération intercommunale, la coopération intercommunale faisant l’objet de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales.

Ce nouveau livre VI consacré à la métropole de Lyon est composé de six titres, respectivement relatifs aux dispositions générales, aux limites territoriales et chef–lieu, à l’organisation, aux compétences, aux biens et personnels et aux dispositions financières et comptables.

1. Création d’une collectivité sui generis, au service de la compétitivité et de la cohésion du territoire

Le présent article met en place un statut original qui s’adapte aux spécificités de l’agglomération lyonnaise : le nouvel article L. 3611–1 du code général des collectivités territoriales porte création d’une « collectivité à statut particulier », dénommée « métropole de Lyon », créée en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle–ci, du département du Rhône.

Les finalités de cette création originale sont posées dès l’article suivant : la métropole de Lyon forme un « espace de solidarité » – terme qui n’est pas sans rappeler celui de « périmètres de solidarité » qui figure à l’article L. 5210–1 du même code s’agissant des établissements publics de coopération intercommunale – chargé d’élaborer et de conduire « un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire », afin d’améliorer la « compétitivité et la cohésion » de ce territoire.

Cette collectivité hybride emprunte des caractéristiques à la fois de départements et des établissements publics de coopération intercommunale.

2. Les limites territoriales de la future métropole de Lyon et son chef–lieu

Les règles relatives à la modification des limites territoriales de la métropole de Lyon sont fixées par le nouvel article L. 3621–1 : ces limites pourront être modifiées soit par la loi, après consultation du conseil de la métropole et du conseil général intéressé, soit par décret en Conseil d’État dans le cas où le projet de modification aurait été préalablement approuvé par délibération du conseil de la métropole et du conseil général.

Le chef–lieu de la métropole est fixé à Lyon, en vertu du nouvel article L. 3621–2.

Celui du département du Rhône sera, quant à lui, fixé par décret en Conseil d’État, après consultation du conseil général du Rhône et du conseil municipal de la commune intéressée. Votre Commission a refusé qu’il soit fixé dans la loi, estimant préférable que les collectivités puissent être consultées préalablement à la publication du décret en Conseil d’État.

Le conseil général du Rhône pourra, en vertu du nouvel article L. 3621–4, continuer de se réunir à Lyon, par dérogation aux règles générales, posées par l’article L. 3121–9 du code, selon lesquelles le conseil général se réunit « dans un lieu du département ». Sur l’initiative de M. Michel Mercier, la commission des Lois du Sénat a supprimé la consultation préalable du conseil municipal de la commune intéressée, son avis n’étant pas requis s’agissant d’une dérogation prévue par la loi.

Avec 440 000 habitants, le nouveau département du Rhône se classera au 51^e rang des départements par la population. Mme Danielle Chuzeville, présidente du conseil général du Rhône avait d’ailleurs souligné, lors de la table ronde organisée par votre rapporteur sur la métropole de Lyon, que le nouveau département du Rhône constituerait une entité pleine et entière, appelée à se développer, M. Michel Mercier, ancien président de ce même conseil général, ajoutant qu’il disposerait de nombreux atouts, notamment industriels, de nature à lever toutes les inquiétudes sur sa viabilité et que sa continuité territoriale serait assurée.

3. L’organisation de la future métropole de Lyon

La métropole de Lyon comprendra trois organes : une assemblée délibérante – le « conseil de la métropole » –, des conférences locales et une conférence métropolitaine des maires.

a) Le conseil de la métropole, assemblée délibérante

Pour la fixation du nombre et de la répartition des sièges de conseillers métropolitains, il est renvoyé aux règles fixées à l’article L. 5211–6–1 pour les conseillers communautaires composant les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : ces règles prévoient la fixation d’un nombre de sièges en fonction de la population – cent trente sièges pour une population supérieure à un million d’habitants – et une répartition entre les communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

Le conseil de la métropole siégera à Lyon ; il élira, en son sein, les membres de la commission permanente, composée du président et d’un ou plusieurs vice–présidents du conseil de la métropole – le nombre de vice-présidents ne pouvant excéder vingt–cinq et représenter plus de 30 % de l’effectif du conseil de la métropole – ainsi que, le cas échéant, d’un ou plusieurs conseillers métropolitains.

Le conseil de la métropole pourra déléguer une partie de ses attributions à la commission permanente, à l’exclusion de l’adoption du budget (articles L. 3312–1 à L. 3312–3 du code général des collectivités territoriales) et de l’arrêté des comptes de la collectivité (articles L. 1612–12 à L. 1612–15 du même code).

En application du nouvel article L. 3631–7, les votes auront lieu au scrutin public à la demande du sixième des membres présents ; lorsqu’il est procédé à une nomination ou lorsque le tiers des membres présents le demande, le vote a lieu au scrutin secret.

Le président du conseil de la métropole sera soumis à un régime d’incompatibilités spécifique : il ne pourra exercer certaines fonctions électives (présidence d’un conseil régional, présidence d’un conseil général), ni être membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

À ces dispositions spécifiques s’ajoutent les règles encadrant le cumul des mandats électifs : dans le cadre de l’examen en première lecture du projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen ⁽⁸⁵⁾, votre commission des Lois a adopté, le 25 juin dernier, un amendement de son rapporteur, M. Christophe Borgel précisant que le mandat de député, de sénateur et de député européen est incompatible avec les fonctions de président et de vice-président de l’organe délibérant de toute collectivité territoriale créée par la loi, ce qui inclura les fonctions de président et de vice–président du conseil de la métropole de Lyon.

Le régime indemnitaire des conseillers métropolitains est fixé par les nouveaux articles L. 3632–1 et suivants : le taux maximal de l’indemnité de fonction brute mensuelle est de 70 % du montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique, soit 2 661,03 euros. Ce taux correspond à celui de l’indemnité maximale prévue par l’article L. 3123-16 du code général des collectivités territoriales pour les conseillers généraux dans les départements de plus de 1,25 million d’habitants.

Le taux maximal de l’indemnité de fonction du président et des vice-présidents avec délégation est respectivement égal au traitement de référence majoré de 45 % (5 512,13 euros) et à l’indemnité maximale de conseiller majorée de 40 %. Cette dernière peut être majorée de 10 % pour les autres membres de la commission permanente.

b) Les conférences territoriales des maires, instances consultatives

Le nouvel article L. 3633–1 du code général des collectivités territoriales prévoit l’institution, sur le territoire de la métropole de Lyon, de « conférences territoriales des maires », dont le périmètre sera déterminé par le conseil de la métropole.

Présidées par le président de la métropole – ou son suppléant –, ces conférences pourront être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de la métropole. Le présent article ne prévoit ainsi qu’une simple faculté et non une consultation obligatoire, afin de ne pas alourdir la mise en œuvre du projet métropolitain. Les modalités de fonctionnement de ces conférences sont renvoyées au règlement intérieur du conseil de la métropole.

c) La conférence métropolitaine, instance de coordination entre la métropole de Lyon et les communes qui la composent

Une instance de coordination entre la métropole de Lyon et les communes situées sur son territoire, dénommée « conférence métropolitaine », est instaurée par le nouvel article L. 3633–2 du code général des collectivités territoriales. C’est au sein de cette instance que les maires pourront débattre de « tous sujets d’intérêt métropolitain ou relatifs à l’harmonisation de l’action » de la métropole et des communes ; de droit présidée par le président de la métropole, cette instance de coordination réunira l’ensemble des maires des communes du périmètre et se réunira au moins chaque année.

Le texte initial confiait au seul président du conseil de la métropole le soin de la réunir ; afin de favoriser la prise en compte, au niveau métropolitain, des préoccupations et des demandes des communes, la commission des Lois du Sénat, par un amendement de son rapporteur, a investi les maires du droit de décider de la tenue d’une réunion de la conférence métropolitaine, la demande devant réunir la moitié au moins des exécutifs communaux.

À la suite de l’adoption par le Sénat en séance publique d’un amendement du rapporteur de la commission des Lois, le texte précise désormais que la conférence métropolitaine se réunit à l’initiative des maires « sur un ordre du jour déterminé ».

La conférence métropolitaine est chargée d’élaborer, dans les six mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, un « projet de pacte de cohérence métropolitain » entre métropole et communes, projet qui « propose une stratégie de délégation de compétences » de la métropole de Lyon aux communes (délégations de compétences descendantes). Sur l’initiative de M. Gérard Collomb, la commission des Lois du Sénat a ajouté la possibilité de prévoir des stratégies de délégations de compétences des communes en direction de la métropole (délégations de compétences ascendantes).

Dans sa rédaction initiale, le présent article ne précisait pas les modalités de validation du projet ainsi élaboré ; pour réparer cette lacune, la commission des Lois du Sénat a, sur l’initiative de M. Gérard Collomb, précisé que le pacte est « arrêté par délibération du conseil de métropole de Lyon », ce qui nécessitera l’accord de la métropole de Lyon et des communes. En séance publique, a été adopté, avec avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Christian Favier et des membres du groupe communiste, républicain et citoyen tendant à préciser que les conseils municipaux seront consultés préalablement à la délibération du conseil de la métropole de Lyon arrêtant le pacte de cohérence métropolitain.

Parallèlement, en dehors du pacte, le nouvel article L. 3633-4 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour la métropole de Lyon de déléguer, par conventions, à une ou plusieurs communes de son territoire – et réciproquement pour les communes de déléguer à la métropole – la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs compétences ⁽⁸⁶⁾. Les conventions, qui fixent les modalités financières et patrimoniales de ces délégations, peuvent prévoir celles de la mise à disposition de tout ou partie des services des collectivités intéressées.

La commission des Lois du Sénat a, sur l’initiative de M. Gérard Collomb, étendu le dispositif conventionnel de délégation de gestion aux collectivités territoriales ne figurant pas dans le périmètre de la métropole de Lyon.

d) La position de votre commission des Lois

La question du régime électoral des conseillers métropolitains à l’horizon 2020 a été très largement débattue par la Commission, tout comme elle avait été posée lors de la table ronde organisée par votre rapporteur sur la métropole de Lyon. Votre rapporteur a estimé préférable que cette question soit abordée de manière globale et exprimé le souhait que le Gouvernement propose à l’Assemblée nationale un dispositif électoral complet.

Toutefois, votre Commission a souhaité adopter, dès maintenant, trois amendements précisant les principes régissant ces élections :

— en premier lieu, la commission des Lois a adopté, sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, un amendement précisant que les conseillers métropolitains devront être élus au « suffrage universel direct » ;

— la Commission a également adopté un amendement des mêmes auteurs précisant les modalités d’élection du président du conseil de la métropole, sur le modèle de ce que le code général des collectivités territoriales prévoit pour les maires et présidents de conseils généraux et régionaux : il sera élu au scrutin secret, à la majorité absolue des membres du conseil de la métropole. En cas de nécessité, il sera procédé à un troisième tour de scrutin au cours duquel l’élection est acquise à la majorité relative ;

— la Commission a, enfin, adopté un amendement de Mme Pascale Crozon prévoyant, pour l’élection des vice–présidents, un objectif de parité, les listes sur lesquelles ils seront élus ne devant pas comporter un écart entre le nombre de candidats de chaque sexe supérieur à un.

La Commission a par ailleurs adopté un amendement présenté par M. Yves Blein, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, prévoyant que les conférences territoriales des maires, qui pourront être consultées lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de la métropole, seront présidées par un de leurs membres élus en leur sein, et non pas par le président du conseil de la métropole, celui–ci étant déjà président de droit de la conférence métropolitaine.

4. Les compétences de la future métropole de Lyon

Le tableau ci–après dresse la synthèse des compétences qui seraient transférées à la métropole de Lyon en application du présent article dans sa rédaction issue du Sénat, en les comparant à celles dévolues aux métropoles sous le régime de la loi du 16 décembre 2010 et à celles qui reviendront aux métropoles de droit commun en application de l’article 31 du présent projet de loi.

COMPÉTENCES DE LA MÉTROPOLE DE LYON


MÉTROPOLES Loi du 16 décembre 2010	MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN Article 31 du projet de loi initial	MÉTROPOLE DE LYON Projet de loi initial	MÉTROPOLE DE LYON Projet de loi adopté par le Sénat
Transferts de compétences obligatoires
1. Compétences exercées en lieu et place des communes (art. L. 3641–1 du code général des collectivités territoriales)
1° En matière de développement et d’aménagement économique, social et culturel a) création, aménagement et gestion des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; b) actions de développement économique ; c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain ;
	d) promotion du tourisme par la création d’offices du tourisme
	e) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche		b bis) programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche
2° En matière d’aménagement de l’espace métropolitain a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur (SCOT) ; plan local d’urbanisme (PLU) et documents d’urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté (ZAC) ; constitution de réserves foncières ;
b) organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;	b) organisation de la mobilité urbaine ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;	b) organisation de la mobilité urbaine ; création, aménagement et entretien de voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;	b) organisation de la mobilité ; création, aménagement et entretien de voirie du domaine public routier de la métropole de Lyon ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ; abris de voyageurs ;
c) prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et détermination des secteurs d’aménagement au sens du code de l’urbanisme ;			c) supprimé
3° En matière de politique locale de l’habitat a) programme local de l’habitat ; b) politique du logement ; aides financières au logement social ; action en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ; c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre;
	d) aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage
4° En matière de politique de la ville a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;
b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;			b) supprimé
5° En matière de gestion des services d’intérêt collectif a) assainissement et eau ;
b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;			b) création, gestion, extension et translation des cimetières et sites cinéraires d’intérêt métropolitain, ainsi que création et extension des crématoriums d’intérêt métropolitain ;
c) abattoirs, abattoirs marchés et marchés d’intérêt national ;
d) services d’incendie et de secours ;
		e) service public de défense extérieure contre l’incendie
	e) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public ;	f) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public ;	f) supprimé
6° En matière de protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie
a) collecte, élimination et valorisation des déchets ménagers et déchets assimilés ;	a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés	a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés	a) collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;
b) lutte contre la pollution de l’air ; c) lutte contre les nuisances sonores ;
			c bis) autorité organisatrice de l’énergie
d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie.
	e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial ;
	f) concession de la distribution publique d’électricité ;		f) concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ;
			f bis) création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains d’intérêt métropolitain
	g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;
	h) gestion des milieux aquatiques ;		h) supprimé
		i) création et gestion de services de désinfection et de services d’hygiène et de santé.
2. Compétences exercées de plein droit en lieu et place des départements (art. L. 3641–2 du code général des collectivités territoriales)
1° Transports scolaires ; 2° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires. 3° zones d’activités et promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques	*Transfert de plein droit au 1^erjanvier 2017 :* 1° attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement ; 2° action sociale ; 3° adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion ; 4° aide aux jeunes en difficulté ; 5° action de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ; 6° Idem 1° 7° Idem 2° 8° Idem 3° 9° développement économique ; personnes âgées, action sociale et aide sociale à l’enfance ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture, construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives.	Exercice de l’ensemble des compétences départementales
3. Compétences exercées de plein droit en lieu et place des régions (art. L. 3641–4 du code général des collectivités territoriales)
Promotion à l’étranger du territoire et de ses activités économiques.
Transferts de compétences facultatifs
1. Par convention avec la région (art. L. 3641–5 du code général des collectivités territoriales)
1° la compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées ; 2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique.		Renvoi au régime de droit commun régi par l’article L. 1111–8 du code général des collectivités territoriales
2. Par convention avec l’État (art. L. 3641–3 du code général des collectivités territoriales)
Transfert, à la demande de la métropole, de la propriété, l’aménagement, l’entretien et gestion de grands équipements et infrastructures.	Délégation possible par l’État d’un bloc de cinq compétences indissociables en matière de logement : a) attribution des aides à la pierre ; b) gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ; c) garantie du droit à un logement décent et indépendant ; d) mise en œuvre des procédures de réquisition e) gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.		– Exercice de plein de droit de l’attribution des aides à la pierre – Délégation possible par l’État pour les quatre autres compétences : 1° gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ; 2° garantie du droit à un logement décent et indépendant ; 3° mise en œuvre des procédures de réquisition 4° gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.
Délégations de compétences aux communes
		Délégation possible aux communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon pour la gestion des compétences départementales en matière d’action sociale	Délégation possible aux communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon pour la gestion de certaines de ses compétences

a) Un bloc de compétences de plein droit

La métropole de Lyon disposera de compétences aujourd’hui dévolues respectivement à la communauté urbaine et au département : la mutualisation de compétences complémentaires permettra une plus grande efficacité de l’action publique par des rapprochements utiles, tels que les compétences en matière de logement et de handicap, et évitera les inutiles doublons, comme en matière de voirie.

Le nouvel article L. 3641–1 du code général des collectivités territoriales précise que la métropole de Lyon exercera de plein droit, en lieu et place des communes situées sur son territoire, une liste de compétences qui recoupent en large part les compétences aujourd’hui dévolues à la communauté urbaine de Lyon.

● Lors de son examen du texte, le Sénat a, en premier lieu, élargi et précisé le champ de ces compétences qui seront exercées en lieu et place des communes.

En matière d’actions de développement économique, il a été précisé, sur l’initiative de M. Gérard Collomb, d’une part, que la métropole pourrait notamment participer au capital des sociétés de développement régional et une fois créées, de celles instituées pour accélérer les transferts de technologie et, d’autre part, qu’elle serait compétente en matière de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux programmes de recherche.

En matière d’aménagement de l’espace, sur l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois a ouvert ces compétences à l’ensemble des opérations d’aménagement, là où le projet initial les limitait au seul dispositif de la zone d’aménagement concerné (ZAC) comme elle l’a prévu pour les communautés urbaines à l’article 42 ; en séance publique, sur l’initiative de M. Jacques Mézard, le Sénat a supprimé l’adjectif « urbaine » pour qualifier la mobilité dont la métropole de Lyon devra assurer la compétence, les espaces métropolitains incluant des zones peu denses.

En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie, la commission des Lois du Sénat a étendu la concession de la distribution publique d’énergie - prévue par le projet initial pour la seule électricité - au gaz et à la chaleur ⁽⁸⁷⁾, dans le but de permettre à la métropole de Lyon d’élaborer des politiques cohérentes en matière d’énergie. En séance publique, a été adopté un amendement présenté par M. Gérard Collomb isolant les réseaux de chaleur des compétences de distribution d’électricité et de gaz afin de permettre que les premiers ne soient pas – comme le sont les secondes – limités à la gestion concessive, mais puissent faire l’objet d’une régie.

La commission des Lois du Sénat a, en outre, prévu, sur l’initiative de M. Gérard Collomb, qui a, par la suite, précisé le dispositif par amendement adopté en séance publique, que les équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain préexistants à la création de la métropole pourront être transférés à la métropole de Lyon en pleine propriété, par convention entre la métropole et la commune ou l’établissement public concerné.

La commission des Lois du Sénat a supprimé la compétence prévue en matière d’orientation et de gestion de maisons de services au public, estimant « hasardeux et de mauvaise pratique législative » de prévoir, dans le cadre du présent texte, une compétence instituée par un autre projet de loi – en l’occurrence l’article 20 du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires – dont le calendrier d’examen n’est pas encore connu. Elle a, en outre, fait remarquer que la métropole de Lyon, en tant que collectivité territoriale, pourra participer au dispositif des maisons des services publics dans le cadre de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

A de même été supprimée la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques pour conduire des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence réalisés dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux. La commission des Lois du Sénat a considéré qu’une gestion cohérente des bassins dépassait le seul périmètre métropolitain et qu’il convenait de réfléchir au niveau le plus pertinent pour l’exercice de cette compétence.

Le nouvel article L. 3641–2, non modifié par le Sénat, précise que la métropole de Lyon exercera, de plein de droit, les compétences attribuées par la loi aux départements.

● Saisie à son tour de cet article, votre commission des Lois a souhaité, en premier lieu, renforcer la cohérence des compétences reconnues à la métropole de Lyon avec celles des métropoles de droit commun (article 31) et avec les dispositions nouvelles introduites dans le projet de loi :

— sur l’initiative de M. Florent Boudié, elle a souhaité que la métropole de Lyon puisse recourir à l’ensemble des dispositifs se rattachant à la compétence « mobilité » : le renvoi aux articles L. 1231–14 à L. 1231–16 lui permettra de recourir aux activités d’autopartage, de covoiturage et d’organisation d’un service public de location de bicyclettes, en cohérence avec l’article 34 ter du projet de loi ;

— sur l’initiative de M. Jean–Louis Touraine et plusieurs de ses collègues, la compétence de la métropole de Lyon s’étendra non seulement aux parcs de stationnement mais aussi aux « aires de stationnement », conformément à ce que prévoit l’article 31 du projet de loi pour les métropoles de droit commun ;

— sur l’initiative du Gouvernement a été précisée la rédaction de la compétence de la métropole de Lyon en matière de gestion des déchets ménagers, par cohérence avec les prescriptions du droit communautaire en la matière : depuis l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010, portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des déchets, le droit français ne fait plus référence à la compétence « déchets » qu’en termes de « gestion » ou de « collecte et de traitement » ⁽⁸⁸⁾;

— sur l’initiative de M. Florent Boudié a été rétablie la compétence de la métropole de Lyon en matière de gestion des milieux aquatiques, à laquelle s’ajoute celle de prévention des inondations ;

La Commission a, en outre, sur l’initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, clarifié les compétences respectives de la région et de la métropole en matière de développement économique : la métropole de Lyon sera compétente uniquement pour les actions de « développement économique » et les « actions contribuant à la promotion et au rayonnement du territoire et de ses activités » et non plus, comme l’a prévu le Sénat, pour participer au capital de sociétés d’investissement et de sociétés de financement régionales ou interrégionales ;

Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a par ailleurs supprimé la notion d’« intérêt métropolitain », introduite par le Sénat sur le modèle de « l’intérêt communautaire », mais qui apparaît inappropriée s’agissant non pas d’un établissement public de coopération intercommunale mais d’une collectivité territoriale à statut particulier, qui ne peut exercer aucune tutelle sur les communes et pour laquelle s’applique la clause de compétence générale ; elle a en outre supprimé, une disposition introduite par le Sénat, relative aux transferts d’équipements par les communes à la métropole de Lyon qui ne seraient pas d’intérêt strictement municipal : un tel transfert pourrait être décidé par simple convention entre les parties prévoyant le transfert du bien, dans les conditions prévues à l’article L. 3112-1 du code général de la propriété des personnes publiques, lequel indique que des biens peuvent être cédés à l’amiable, sans déclassement préalable, entre personnes publiques, lorsqu’ils sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public.

En matière d’énergie, la Commission a adopté deux amendements de M. Yves Blein, rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires économiques, supprimant respectivement l’exercice de plein droit par la métropole de Lyon de la compétence d’autorité organisatrice de l’énergie et d’organisation de l’énergie et de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz, par cohérence avec la position générale adoptée en la matière par cette commission, préférant attendre les résultats d’une concertation en cours sur la transition énergétique et un futur projet de loi sur ce thème pour traiter de manière globale de l’exercice de ces compétences ; sur l’initiative du même auteur, elle a précisé que le plan climat énergie que aura à adopter la métropole de Lyon devra être élaboré en cohérence avec les objectifs fixés au plan national.

b) Des compétences contractualisées

● En premier lieu, la métropole de Lyon pourra déléguer aux communes situées sur son territoire, par convention, la gestion de certaines de ses compétences ; dans sa rédaction initiale, le nouvel article L. 3641–3 du code général des collectivités territoriales limitait cette faculté à la gestion des compétences qui, dans le domaine de l’action sociale, sont attribuées aux départements. À la suite de l’adoption d’un amendement présenté par M. Gérard Collomb, la co