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N
° 1428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2014 (n° 1395)

TOME II

EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Volume 1

Examen des articles

PAR M. Christian ECKERT

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

EXAMEN DES ARTICLES 7

Article liminaire : Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2014, de l’exécution 2012 et de la prévision d’exécution 2013 11

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 15

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 15

I. Impôts et ressources autorisées 15

A. Autorisation de perception des impôts et produits 15

Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants 15

B. Mesures fiscales 20

Article 2 : Indexation du barème de l’impôt sur le revenu de l’année 2014 et revalorisation exceptionnelle de la décote 20

Après l’article 2 44

Article 3 : Abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial 51

Article 4 : Suppression de la réduction d’impôt pour frais de scolarité 76

Article 5 : Suppression de l’exonération fiscale de la participation de l’employeur aux contrats collectifs de complémentaire santé 87

Article 6 : Suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charges de famille 101

Après l’article 6 122

Avant l’article 7 141

Article additionnel avant l’article 7 : Maintien à 5,5 % du taux réduit de TVA 142

Article 7 : Baisse du taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux entrées dans les salles de cinéma 150

Après l’article 7 159

Article additionnel après l’article 7 : Taux réduit de TVA applicable aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements 166

Article additionnel après l’article 7 : Passage au taux normal de TVA des engrais autres que ceux utilisables dans l’agriculture biologique 169

Article 8 : Aménagement des droits de mutation par décès en cas de défaut de titre de propriété immobilière 175

Après l’article 8 187

Article additionnel après l’article 8 : Élargissement du périmètre des revenus pris en compte pour calculer le plafond de l’ISF 190

Article 9 : Taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations versées par les entreprises 194

Article 10 : Instauration d’une contribution sur l’excédent brut d’exploitation pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 50 millions d’euros 218

Article 11 : Réforme du régime d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux des particuliers 239

Article additionnel après l’article 11 : Relèvement de la taxe sur les objets précieux 277

Article additionnel après l’article 11 : Allongement du délai pour le dégrèvement ou la restitution en matière d’exit tax 277

Article additionnel après l’article 11 : Élargissement de l’assiette de l’exit tax 278

Article 12 : Amortissements accélérés des robots acquis par des PME 279

Article 13 : Réforme du régime de défiscalisation des investissements productifs et des logements sociaux outre-mer 282

Article 14 : Lutte contre l’optimisation fiscale au titre des produits hybrides et de l’endettement artificiel 343

Article 15 : Mesures de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales : prix de transfert 352

Après l’article 15 366

Article 16: Instauration de l’autoliquidation de la TVA dans le secteur du bâtiment et création d’un mécanisme de réaction rapide en cas de risque de fraude 381

Article 17 : Suppression de dépenses fiscales inefficientes ou inutiles 387

Article 18 : Réforme du régime d’imposition des plus-values immobilières 414

Article 19 : Abaissement du taux de TVA applicable à la construction et à la rénovation de logements sociaux 436

Après l’article 19 451

Article additionnel avant l’article 20 : Ajout d’une composante « polluants » atmosphériques à la taxe sur les véhicules de société 452

Article additionnel avant l’article 20 : Alignement sur le régime du malus des abattements applicables aux véhicules peu polluants en matière de taxe additionnelle sur les cartes d’immatriculation 452

Article 20 : Aménagement des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques 453

Après l’article 20 487

Article 21 : Introduction de nouvelles substances donnant lieu à assujettissement à la TGAP air 488

Article 22 : Suppression progressive de la défiscalisation des biocarburants et modification du régime de TGAP biocarburants 494

Après l’article 22 507

Article 23 : Relèvement du taux de la taxe de risque systémique 509

Article additionnel après l’article 23 : Élargissement de la taxe sur les transactions financières aux opérations dénouées durant la même journée (intraday) 515

II. Ressources affectées 518

A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales 518

Article 24 : Fixation pour 2014 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL) 518

Après l’article 24 : Prise en compte de la modification du taux normal de TVA dans le taux de remboursement forfaitaire du FCTVA 537

Article 25 : Affectation de nouvelles ressources dynamiques aux régions en substitution de la dotation générale de décentralisation liée à la formation professionnelle 541

Article 26 : Mise en œuvre du Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales pour les départements et renforcement de la péréquation 553

Article 27 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) 558

Article 28 : Modification des droits à compensation des départements, dont Mayotte, au titre des transferts de compétences 567

Article 29 : Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte 590

Article 30 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 597

B.– Impositions et autres ressources à des tiers 604

Article 31 : Fixation des plafonds 2014 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public 604

Article 32 : Prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l’eau 620

Article additionnel après l’article 33 : Prélèvement sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social 636

Article additionnel après l’article 33 : Prélèvement sur le fonds de roulement de l’Institut national de la propriété industrielle 638

Article 34 : Contribution des chambres de commerce et d’industrie à l’effort de rétablissement des comptes publics et rétrocession aux entreprises de la baisse du plafond de leurs taxes affectées 639

Après l’article 34 650

C. Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux 652

Article 35 : Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants 652

Article 36 : Augmentation de la taxe de solidarité sur les billets d’avion 653

Article 37 : Modification du barème du malus automobile 662

Article 38 : Aménagement des ressources du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » 675

Après l’article 38 678

Article 39 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale 679

Article 40 : Garantie des ressources de l'audiovisuel public 683

D. Autres dispositions 686

Article 41 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 686

Article 42 : Gouvernance du second programme d’investissements d’avenir 691

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 693

Article 43 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 693

EXAMEN DES ARTICLES

La Commission examine le présent projet de loi au cours de ses séances des mercredi 9 et jeudi 10 octobre 2013.

M. le président Gilles Carrez. Nous commençons ce matin l’examen des 44 articles de la première partie du projet de loi de finances – PLF – pour 2014. Je rappelle que la discussion générale sur ce texte a eu lieu le 25 septembre, en présence des ministres.

Nous avons à examiner 461 amendements ; en effet, sur les 528 qui ont été déposés sur ce texte, j’en ai jugé 76 irrecevables, dont 51 uniquement du fait qu’ils relevaient, non de cette première partie du projet de loi de finances, mais de la seconde. Le taux de « véritable » irrecevabilité – au regard de l’article 40 de la Constitution – est donc très faible, 4,7 %, ce qui montre que les commissaires aux finances prennent, comme de juste, cette contrainte en considération dès la rédaction de leurs amendements.

En tout état de cause, j’ai pris soin d’appliquer, en la matière, la jurisprudence habituelle.

Je note que neuf amendements ont été écartés pour des raisons organiques : ils relevaient du projet de loi de financement de la sécurité sociale
– PLFSS. C’est un nouveau signe de l’imbrication étroite, en tout cas en matière de recettes, entre les comptes sociaux et le budget de l’État. Les « tuyauteries » étant de plus en plus complexes, il serait sans doute souhaitable d’harmoniser la discussion sur le volet recettes du PLF et du PLFSS.

M. le rapporteur général. Avant que nous en venions à l’examen des articles, je souhaite faire un bref propos introductif.

Tout d’abord, je veux souligner une nouveauté : c’est la première fois qu’un projet de loi de finances commence par un article liminaire présentant la prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année à venir.

Ensuite, certains membres de la commission des Finances, dont son président, ayant organisé, dans cette même salle, une réunion afin de faire valoir que des choix différents étaient possibles en matière budgétaire, je souhaite leur répondre en me fondant sur les mêmes documents et, chemin faisant, apporter certaines précisions.

Nos collègues croient relever une dérive par rapport à la trajectoire de redressement de nos comptes publics. Mais, contrairement à ce qu’ils prétendent, loin d’augmenter par rapport aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques, le taux des prélèvements obligatoires baisse de 0,2 point. En outre, s’agissant des déficits, structurel ou nominal, il n’y a pas explosion mais bien réduction continue. Alors qu’en 2011 tous deux dépassaient 5 points de PIB, le déficit structurel sera de 2,6 points en 2013 et nous entendons le ramener à 1,7 point en 2014 – soit une division par deux en trois ans. Quant au déficit nominal, contrairement à ce qui est souvent affirmé, il diminue également, même si c’est à un rythme moins rapide en raison de la conjoncture.

Vous l’avez vous-même rappelé, monsieur le président, cette diminution des déficits n’a pas empêché le Gouvernement de prendre vingt mesures au bénéfice des populations les plus fragiles. On peut citer la revalorisation de l’allocation de rentrée scolaire ; la création de 55 000 bourses annuelles pour les étudiants et d’un nouvel échelon de bourse ; les contrats aidés et les contrats de génération ; le relèvement du SMIC ; la revalorisation des rémunérations des agents de catégorie C et la création d’un nouvel échelon – destinées à compenser, au profit des fonctionnaires les plus fragiles, le gel du point d’indice appliqué depuis quatre ans – ; la création de 4 500 places d’accueil en hébergement d’urgence ; celle de 275 000 solutions d’accueil pour la petite enfance…

Pour autant, et contrairement à ce que certains prétendent, on ne peut pas parler d’une explosion des dépenses publiques. Si l’on trace la courbe de leur évolution annuelle depuis 2002, on s’aperçoit que la trajectoire est descendante, y compris en 2013 et 2014.

Quant aux dépenses du périmètre normé, non seulement elles n’explosent pas, mais elles baisseront pour la première fois, en valeur, en 2013 et en 2014.

De même, les concours de l’État aux collectivités locales baisseront de 1,5 milliard d’euros, une politique que nous assumons.

Vous avez évoqué, monsieur le président, les 12 à 13 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires qui pèseront sur les ménages à la suite de certaines décisions prises l’année dernière par le Gouvernement – comme l’augmentation de la TVA. Admettons ce chiffre, bien qu’il résulte d’une agrégation discutable de données très différentes.

L’opposition suggère par ailleurs plusieurs mesures destinées à réaliser 5 milliards d’économies supplémentaires dès 2014. Certaines, qui concernent la masse salariale de l’État – gel des pensions civiles et militaires, allongement des échelons de la fonction publique d’État, non-remplacement de 15 000 départs en retraite chaque année, maintien d’un jour de carence, etc. –, doivent permettre d’économiser 2 milliards d’euros au détriment de fonctionnaires dont le point d’indice, je le répète, est gelé depuis quatre ans.

De même, vous souhaitez diminuer de 930 millions d’euros supplémentaires les concours de l’État aux collectivités locales, alors que certains jugent déjà trop élevée la réduction de 1,5 milliard proposée dans le projet de loi de finances. C’est votre choix.

Vous voulez également économiser 1,5 milliard en revoyant le périmètre des dépenses d’intervention, qu’il s’agisse de l’aide médicale de l’État, de la prime pour l’emploi, du RSA activité – une intention surprenante s’agissant d’un dispositif que vous avez vous-mêmes créé – ou de la définition de critères nationaux pour l’attribution des prestations aux personnes handicapées.

Enfin, vous appelez à une réforme de ce que vous appelez les « zones d’ombre » de l’intervention publique, en renonçant, notamment, au financement direct des associations par l’État.

Ces 5 milliards d’euros d’économies sur les dépenses devraient permettre, selon vous, de réduire d’autant le montant des recettes. J’en conclus donc que vous ne remettez pas en cause la trajectoire de réduction des déficits publics que nous proposons, alors même que vous appelez dans le même temps à une accélération de cette réduction.

Je relève en outre que vos propositions se traduiraient par la suppression d’aides en faveur des familles modestes, des jeunes et des plus vulnérables, au bénéfice des grandes entreprises et des familles aisées.

Enfin, puisque vous évaluez à 13 milliards d’euros le montant des impôts supplémentaires en 2014, et dans la mesure où vous ne proposez des économies qu’à hauteur de 5 milliards d’euros, cela signifie que vous accepteriez une augmentation des impôts de l’ordre de 8 milliards d’euros, alors même que votre document s’intitulait : « Un budget 2014 sans hausses d’impôts, c’est possible ! »

Je terminerai en rappelant que le projet de loi de finances dont nous allons débattre vise à concilier les quatre objectifs du Gouvernement et de sa majorité : réduire les déficits de façon à diminuer, à terme, l’endettement pour conserver notre souveraineté – et en ce domaine, nos collègues de l’opposition ne proposent pas de faire mieux, ni plus vite – ; préserver notre modèle social et épargner le plus possible les plus fragiles – vous avez vous-même, monsieur le président, cité les vingt mesures prises en ce sens – ; soutenir l’investissement productif et assurer la transition énergétique – c’est notamment l’objet du nouveau programme d’investissements d’avenir, doté de 12 milliards d’euros – ; retrouver la croissance et briser le déclin de notre industrie.

Puisque vous avez pris la peine de proposer, dans cette même salle, un « contre-budget », il me semblait nécessaire de permettre au rapporteur général d’exposer son point de vue sur ces propositions.

M. le président Gilles Carrez. Cette introduction était en effet très utile. La majorité et l’opposition ont tout intérêt à débattre de façon constructive sur les marges de manœuvre que laisse, pour les finances publiques, la contrainte d’un retour progressif à l’équilibre.

Si nous avons proposé un effort modéré – 5 milliards – de baisse d’impôts, portant à la fois sur les ménages et les entreprises, c’est pour mettre l’accent sur la réduction des dépenses publiques. Faute d’avoir examiné un projet de loi de finances rectificative au cours de l’année, nous n’avons pas, en effet, pris suffisamment conscience de la dégradation des recettes par rapport aux prévisions. Or ce phénomène très inquiétant va rapidement limiter les possibilités d’augmenter la pression fiscale. Je suis donc convaincu que nous serons condamnés, dans les prochaines années, à agir sur les dépenses.

L’essentiel des propositions que nous avons faites et dont nous nous sommes efforcés de chiffrer les effets provient de rapports publiés au cours des dernières années par la Cour des comptes. Celle-ci insiste en effet depuis longtemps sur la nécessité absolue de maîtriser le niveau de dépenses publiques qui atteint, en 2013, un record de 57,1 points de PIB. Il était donc nécessaire d’engager ce débat.

M. Hervé Mariton. Je prends acte que le rapporteur général ne conteste pas l’ampleur des augmentations d’impôts, que nous avons évaluée à 12 ou 13 milliards d’euros. Mais j’appelle son attention sur le solde général du budget de l’État : selon les documents fournis par le Gouvernement, le déficit passera de 62,3 milliards en loi de finances initiale pour 2013 à 82,2 milliards en 2014 – 70,2 milliards si on exclut les investissements d’avenir. Je n’appelle pas cela une réduction du déficit ! Nous assistons donc bien simultanément à une augmentation des impôts et à une dégradation du solde budgétaire de l’État.

Quant au débat sur la trajectoire, nous l’aurons dès l’examen des premiers amendements.

M. Dominique Lefebvre. La mise au point du rapporteur général était nécessaire, même s’il n’est pas opportun d’anticiper trop sur un débat que nous aurons forcément en séance publique.

L’acte budgétaire, monsieur le président, est un acte politique. Dans ce projet, le Gouvernement, qui sera soutenu par sa majorité, se donne un cap : la croissance de l’emploi, la compétitivité de l’économie française, le soutien au pouvoir d’achat. Je n’ai pas vu un tel cap dans le contre-budget qu’a présenté le groupe UMP – de façon malencontreuse dans cette même salle, qui devrait être réservée aux travaux collégiaux de la Commission. Il se résumait à un simple exercice comptable.

La loi de finances n’est justement pas qu’un exercice comptable : c’est un acte fort, porteur de choix politiques, et qui doit mettre en cohérence les politiques économique, budgétaire et sociale.

M. Nicolas Sansu. Un thème est resté absent dans les deux présentations, celle que le président a faite au nom de l’opposition et celle que le rapporteur général a effectuée en réponse : celui des exonérations fiscales et sociales, qui ne cessent d’augmenter. Ce budget est marqué par une confusion entre compétitivité et coût du travail, confusion dont les effets sur les finances publiques sont extrêmement importants. Ni M. Eckert, ni M. Carrez n’ont ainsi évoqué les 20 milliards d’euros du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi – CICE.

Dans ces conditions, le Gouvernement ne se donne pas d’autre choix que de diminuer certaines dépenses publiques parmi les plus utiles – comme les concours aux collectivités territoriales. Nous devons donc avoir un débat de fond sur les moyens de faire repartir notre industrie et notre économie sans forcément recourir aux exonérations fiscales et sociales.

La Commission en vient à l’examen des articles de la première partie du projet de loi de finances.

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2014, de l’exécution 2012 et de la prévision d’exécution 2013

Texte du projet de loi :

La prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2014, l’exécution de l’année 2012 et la prévision d’exécution de l’année 2013 s’établissent comme suit :

 

Exécution 2012

Prévision d’exécution 2013

Prévision 2014

Solde structurel (1)

– 3,9

– 2,6

– 1,7

Solde conjoncturel (2)

– 0,8

– 1,4

– 1,8

Mesures exceptionnelles (3)

– 0,1

-

– 0,1

Solde effectif (1 + 2 + 3)

– 4,8

– 4,1

– 3,6

Observations et décisions de la Commission :

En application de l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le présent article liminaire présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre. »

Le rapporteur général commente, dans l’annexe n° 2 du tome I du présent rapport, ces prévisions ainsi que les écarts avec les objectifs fixés en loi de programmation des finances publiques.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques I-CF 49 de M. Hervé Mariton et I-CF 126 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que l’amendement I-CF 367 de M. Charles de Courson.

M. Hervé Mariton. L’article liminaire, dont la nouveauté a été soulignée par le rapporteur général, est insincère, ce qui, compte tenu de l’importance que vous accordez aux notions de solde conjoncturel et de solde structurel, est particulièrement grave.

Au regard des analyses du Haut conseil des finances publiques, on observe dans le projet de loi une surévaluation des effets conjoncturels, d’autant plus commode qu’elle vous permet de sous-estimer la gravité de la situation structurelle et l’ampleur des efforts à réaliser.

Tout cela est en contradiction avec votre discours général sur l’évolution de la conjoncture. L’amélioration n’est certes pas contestable, mais elle reste modeste et résulte davantage du climat international que d’efforts structurels, que de toute façon vous ne réalisez pas.

Notre amendement propose des hypothèses plus vraisemblables. S’agissant du solde conjoncturel, la prévision d’exécution en 2013 serait ainsi ramenée à – 1,4 point de PIB à – 1,2 point, et la prévision pour 2014 de – 1,8 point à – 1 point, tenant ainsi compte de l’amélioration de la conjoncture. Quant au solde structurel, il serait dégradé d’autant.

Il vous est indispensable de masquer l’aggravation du déficit structurel pour mieux sous-estimer les efforts qu’il faudra consentir plus tard. Le pire est pourtant à venir, car vous avez une trajectoire à tenir. La probable modification de la loi de programmation des finances publiques ne suffira pas : vous êtes incapables de tenir les engagements pris auprès de nos partenaires européens.

M. le président Gilles Carrez. Le solde structurel est très important, mais le solde nominal l’est encore plus, car c’est lui qui détermine le niveau de notre endettement, et donc aussi nos conditions d’emprunt.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La loi de programmation des finances publiques adoptée l’an dernier prévoit que, pendant la durée de son application, le calcul du solde structurel est effectué à partir des hypothèses qu’elle retient. Le Gouvernement ne peut donc pas les modifier, même si la façon d’évaluer la croissance potentielle fait l’objet d’un débat récurrent.

De même, monsieur le président, le rapport entre solde structurel et solde nominal est un sujet complexe.

Mme Karine Berger. C’est la première fois que la commission des Finances aura à voter sur une prévision de solde structurel. L’examen de ce projet de loi de finances est donc l’occasion de basculer dans une nouvelle logique et de proposer une vision systématique et structurelle du financement de nos administrations publiques.

Nous allons donc enfin pouvoir discuter du niveau de croissance potentielle de notre pays. Or il ressort de votre amendement, monsieur Mariton, que vous évaluez cette croissance à moins de 1 % l’année prochaine.

Pourtant, lors de la précédente législature, vous n’avez jamais modifié l’hypothèse de croissance potentielle de la France – laquelle, en cinq ans, n’a jamais été inférieure à 1,5 %. Je voudrais donc bien comprendre quel événement peut justifier son effondrement, et comment cette croissance potentielle aurait pu passer, en seulement un an, de 1,5 % à 0,9 ou 0,8 %. Vous n’y croyez pas vous-même !

Le calcul que vous effectuez est de nature purement comptable. Et, pour le coup, c’est le résultat auquel vous parvenez en termes d’évolution du solde structurel qui est totalement insincère, puisqu’il repose sur une hypothèse fausse de croissance potentielle.

Je vous l’accorde, monsieur le président : il ne faut jamais perdre de vue le niveau du déficit nominal. Mais il est temps de s’intéresser sérieusement au déficit conjoncturel et au déficit structurel. La croissance potentielle est un vrai sujet, sur lequel il faut éviter de dire tout ce qui nous passe par la tête.

M. le président Gilles Carrez. Mme Berger a raison sur un point : c’est la première fois que nous sommes amenés à délibérer sur la notion de solde structurel.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, le débat est sérieux. L’écart entre solde effectif et solde structurel se creuse de manière inquiétante : passé de 0,9 point en 2012 à 1,5 point en 2013, il atteindrait 1,9 point en 2014 aux termes de cet article liminaire ! Comment l’expliquer ?

D’après l’exposé des motifs de l’article, les hypothèses de croissance potentielle retenues sont de 1,3 % en 2012, 1,4 % en 2013 et 1,5 % en 2014. Or, dans la loi de programmation, le Gouvernement se fondait sur une hypothèse de 2 à 2,5 % dès 2014. Voyez où l’on en est ! Précisons que la Commission européenne estime la croissance potentielle française à 1,1 % environ en 2014.

Quant au fond, la notion même de solde structurel a-t-elle encore un sens aujourd’hui, en situation de crise ? Le vrai problème n’est pas la croissance potentielle du pays, mais sa compétitivité : sans celle-ci, les capacités de production ne valent rien car elles ne peuvent pas être mobilisées.

Par provocation, et pour inciter à la réflexion, notre amendement tend donc à inscrire dans l’article liminaire que la différence entre le solde structurel et le solde effectif ne résulte que des mesures exceptionnelles, lesquelles se monteront à 0,1 point l’an prochain. Dès lors, pour un solde structurel évalué
à – 3,5 points, on arrive à un solde effectif de – 3,6 points. Je vous rappelle qu’il était prévu l’année dernière d’atteindre fin 2013 un solde effectif de – 3,7 points. Il nous faut donc revoir la notion de solde structurel, qui ne me paraît plus avoir grand sens.

Mme Marie-Christine Dalloz. Je suis entièrement d’accord avec MM. Mariton et de Courson.

Votre approche du déficit structurel témoigne de l’incohérence de la majorité. Comment accepter votre loi de programmation des finances publiques, qui nous engage fermement vis-à-vis de nos partenaires européens, et admettre la dérive manifeste que comporte ce projet de loi de finances pour 2014 ? Vous tentez de masquer cette incohérence par l’article liminaire qui pose les grands principes du déficit structurel. Il serait plus raisonnable de reconnaître la progression des dépenses entre 2012 et 2013, puis dans les prévisions pour 2014. Dans le budget d’une entreprise, on ne distingue pas le conjoncturel du structurel ! Nous sommes en déficit ; il serait bon de revenir à des principes lisibles.

M. le rapporteur général. Les principes qui régissent la rédaction de cet article liminaire ont été posés par la loi organique, votée à une très large majorité. Aux spécialistes, aux économistes de débattre de la croissance potentielle, de son sens et de ses différentes modalités de calcul, qui, sans faire passer le résultat du simple au double, peuvent entraîner, sur plusieurs années, une variation significative de l’écart entre le nominal et le structurel.

Le seul point sur lequel je rejoins paradoxalement Hervé Mariton est le suivant : il faudra en effet une nouvelle loi de programmation des finances publiques.

M. le président Gilles Carrez. Elle est d’ailleurs annoncée par le Gouvernement dans le rapport accompagnant le projet de loi de finances.

M. Hervé Mariton. Le rapporteur général n’a pas contesté notre analyse quant au fond, mais s’est contenté d’indiquer que le tableau correspondait aux hypothèses de la loi de programmation. Je prends acte de cette lucidité, que notre collègue Karine Berger est loin de partager. Que nous débattions par ailleurs de la croissance potentielle ne serait pas méprisable. Chiche ! Simplement, vos hypothèses de croissance potentielle et de déficit conjoncturel ne sont pas justifiées ici, comme l’a souligné le Haut conseil des finances publiques. Cela nous alerte, car la résorption du déficit structurel constitue une contrainte, à la fois interne et communautaire, à laquelle nous n’échapperons pas.

M. le rapporteur général. Ce que vous dites est faux : relisez donc l’avis du Haut conseil des finances publiques !

La Commission rejette les amendements identiques I-CF 49 et I-CF 126.

Puis elle rejette l’amendement I-CF 367.

Elle adopte ensuite l’article liminaire sans modification.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE :
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER :
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. Impôts et ressources autorisées

A. Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier
Autorisation de percevoir les impôts existants

Texte du projet de loi :

I. – La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2014 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II. – Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2013 et des années suivantes ;

2° À l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2013 ;

3° À compter du 1er janvier 2014 pour les autres dispositions fiscales.

Observations et décisions de la Commission :

I. L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que provisoire et doit être réitéré régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe d’annualité prévu à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions...

Elle couvre les ressources perçues par l’État mais également celles affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au projet de loi de finances relative à l’évaluation des voies et moyens. La liste des impositions affectées aux autres organismes publiques et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires.

II. LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2014.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2013 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2013 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).

III. L’OBJECTIF DE DÉPENSES FISCALES

L’exposé des motifs de l’article 1er du projet de loi de finances de l’année fixe, depuis le projet de loi de finances pour 2009, un objectif de dépenses fiscales. Mis en place à la demande de la commission des Finances, cet objectif constitue un outil de pilotage de la dépense fiscale et permet au Parlement d’être informé de l’évolution du coût de ces dispositifs dérogatoires.

Rappelons que le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ». Une telle définition conduit à ce que le périmètre des dépenses fiscales soit relativement mouvant, pour deux raisons.

D’une part, l’appréciation de la « norme fiscale » est laissée au Gouvernement qui dispose de la faculté de « déclasser » des dispositifs en les sortant du périmètre des dépenses fiscales dès lors qu’il considère qu’ils relèvent de la norme, par exemple du fait de leur antériorité.

D’autre part, l’ensemble des dépenses fiscales relatives à une imposition donnée doit sortir du périmètre dès lors que la totalité du produit de cet impôt n’est plus affectée à l’État.

L’objectif de dépenses fiscales pour 2012, fixé en loi de finances initiale à 65,8 milliards d’euros, était manifestement insincère. Il avait été réévalué, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, à 70,8 milliards d’euros. Le rapporteur général avait alors souligné le caractère irréaliste de la prévision initiale, qui supposait une diminution spontanée des dépenses fiscales de plusieurs milliards d’euros.

Le montant des dépenses fiscales pour 2012 atteindrait finalement 72,2 milliards d’euros, soit 1,4 milliard de plus que la prévision révisée. Cet écart s’expliquerait notamment par le dynamisme non anticipé de certains dispositifs, en particulier le crédit d’impôt en faveur de la recherche et l’exonération d’impôts sur le revenu des intérêts de l’épargne réglementée.

À compter de 2013, aux termes de l’article 14 de la loi de programmation en vigueur (1), le montant des dépenses fiscales ne doit pas dépasser, à périmètre constant, le montant de 70,8 milliards d’euros, qui est l’objectif fixé pour 2013.

En 2013, l’impact net des mesures nouvelles relatives aux dépenses fiscales tendrait à réduire le coût de ces dispositifs dérogatoires d’environ 3,3 milliards d’euros. Le tableau suivant récapitule les principales d’entre elles, dont certaines ont été adoptées sous la législature précédente et poursuivent leur montée en charge en 2013.

IMPACT 2013 DES MESURES NOUVELLES SUR LE MONTANT DES DÉPENSES FISCALES

(en millions d’euros)

TOTAL

– 3 255

dont réforme des dispositifs d’accès à la propriété

– 500

dont « rabot »

– 500

dont suppression de l’exonération sur les heures supplémentaires

– 470

dont suppression du taux réduit sur certaines plus-values immobilières

– 450

dont suppression de l’abattement sur les revenus distribués de sociétés

– 370

dont suppression de la demi-part pour les veufs ayant élevé des enfants

– 335

dont réduction du prêt à taux zéro

– 270

Source : d’après les évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances pour 2010, 2011, 2012 et 2013.

Le Gouvernement estime que le montant des dépenses fiscales passerait, à périmètre constant, de 71,2 milliards d’euros en 2012 à 70,7 milliards d’euros en 2013. Compte tenu du fait que les mesures nouvelles réduiraient le montant des dépenses fiscales de 3,3 milliards d’euros, l’évolution spontanée du coût des dispositifs s’établirait à environ 2,8 milliards d’euros en 2013, ce qui paraît plausible.

Pour 2014, l’objectif de dépenses fiscales est fixé en baisse de 1,8 milliard d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2013 et s’établit à 68,9 milliards d’euros – hors crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi, exclu du champ de l’objectif de gel en valeur des dépenses fiscales fixé par la loi de programmation.

Les mesures nouvelles viendraient réduire le montant des dépenses fiscales de 2,7 milliards d’euros, comme l’illustre le tableau suivant.

IMPACT 2014 DES MESURES NOUVELLES SUR LE MONTANT DES DÉPENSES FISCALES *

(en millions d’euros)

TOTAL

– 2 671

dont suppression de l'exonération des majorations de retraites

– 1 200

dont suppression de l’exonération sur les heures supplémentaires

– 1 070

dont réforme des taux de TVA

– 950

dont réduction du prêt à taux zéro

– 360

dont mesures sur le crédit d’impôt en faveur du développement durable

– 259

dont mesure sur le crédit d’impôt en faveur de la recherche

+ 152

* Hors crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi, exclu du champ de l’objectif de gel en valeur des dépenses fiscales fixé par la loi de programmation

Source : d’après les évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances pour 2011, 2012, 2013 et 2014.

L’importance des mesures nouvelles en 2014 laisse supposer que l’objectif de gel en valeur des dépenses fiscales, fixé par la loi de programmation, pourrait être atteint en 2014. Toutefois, l’objectif d’une diminution de 1,8 milliard d’euros, fixé par le Gouvernement, semble ambitieux car il suppose que l’évolution spontanée des dispositifs engendre un coût inférieur au milliard d’euros, ce qui paraît faible.

Il importe de noter que, bien qu’elles tendent à réduire le coût de dispositifs dérogatoires, plusieurs mesures de réductions de niches fiscales prévues par le présent projet de loi – notamment l’abaissement du quotient familial – ne portent pas sur des dépenses fiscales au sens du tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

À cet égard, le rapporteur général rappelle qu’il a déposé, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour l’exercice 2012, un amendement demandant au Gouvernement un rapport étudiant un éventuel reclassement du quotient familial en dépense fiscale. Cet amendement, qui avait été adopté par la Commission, a été retiré au bénéfice d’un engagement du Gouvernement à assurer la complète information de la représentation nationale sur les éléments de coût de ce dispositif dérogatoire dans les annexes du prochain projet de loi de finances. 

Ces informations ont été effectivement indiquées en pages 23 et 24 du premier tome de l’annexe au présent projet de loi de finances, relative à l’évaluation des voies et moyens. Elles précisent le coût du dispositif en 2012 – évalué à 12,4 milliards d’euros – ainsi que sa répartition par déciles de ménages.

*

* *

La Commission adopte l’article premier sans modification à l’unanimité.

*

* *

B. Mesures fiscales

Article 2
Indexation du barème de l’impôt sur le revenu de l’année 2014 et revalorisation exceptionnelle de la décote

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 011 € le taux de :

« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 6 011 € et inférieure ou égale à 11 991 € ;

« – 14 % pour la fraction supérieure à 11 991 € et inférieure ou égale à 26 631 € ;

« – 30 % pour la fraction supérieure à 26 631 € et inférieure ou égale à 71 397 € ;

« – 41 % pour la fraction supérieure à 71 397 € et inférieure ou égale à 151 200 € ;

« – 45 % pour la fraction supérieure à 151 200 €. »

2° Au 4, le montant « 480 € » est remplacé par le montant « 508 € ».

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à indexer le barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation anticipée au titre de l’année 2013, à hauteur de 0,8 %, afin d’assurer la modération de la pression fiscale pour les ménages. Cette mesure, applicable à l’imposition des revenus de 2013, intervient après deux années de gel de ce même barème, initialement décidé par la précédente majorité. Cette indexation emporte mécaniquement celle de nombreux plafonds et seuils évoluant de droit comme la limite supérieure de la première tranche d’impôt sur le revenu, par exemple en matière de fiscalité locale.

De plus, le présent article vise à revaloriser le montant de la décote de 5,8 %, soit une hausse de 5 % venant s’ajouter à l’indexation sur l’évolution des prix de 0,8 %. La décote tend à lisser l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu des ménages ; la hausse de son montant, de 480 à 508 euros, permettrait de rendre près de 230 000 personnes non imposées en 2014, ainsi que d’alléger l’impôt d’environ 6,8 millions de contribuables aux revenus modestes.

Ces mesures en faveur du pouvoir d’achat des ménages, et notamment celui des plus modestes, présentent un coût budgétaire évalué à 893 millions d’euros à compter de 2014, dont 808 millions d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 85 millions d’euros au titre de la taxe d’habitation.

I. L’INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU APRÈS DEUX ANNÉES DE GEL

A. L’INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ET SES INCIDENCES SUR DE NOMBREUSES DISPOSITIONS FISCALES

1. Une revalorisation du barème liée à l’évolution des prix

Le 1° du présent article vient revaloriser chacune des limites des tranches de l’impôt sur le revenu de 0,8 %, soit l’évolution prévisionnelle révisée de l’indice des prix hors tabac de 2013 par rapport à 2012. De ce fait, au titre de l’imposition des revenus de 2013, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 011 euros le taux de :

– 5,50 % pour la fraction supérieure à 6 011 euros et inférieure ou égale à 11 991 euros ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 11 991 euros et inférieure ou égale à 26 631 euros ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 26 631 euros et inférieure ou égale à  71 397 euros ;

– 41 % pour la fraction supérieure à 71 397 euros et inférieure ou égale à 151 200 euros ;

– 45 % pour la fraction supérieure à 151 200 euros.

Cette disposition renoue avec une pratique traditionnelle des lois de finances, interrompue voilà deux ans. En effet, si l’indexation a été pratiquée de manière continue à partir de 1969, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 a procédé au gel des différents seuils du barème pour l’imposition des revenus de l’année 2011 et 2012. La loi de finances pour 2013 a également renoncé à indexer le barème pour l’imposition des revenus de l’année 2012 du fait de la situation des finances publiques.

Le gel du barème aboutit à accroître l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation. Dans ce cas, du fait de la progressivité du barème, une part plus importante de leurs revenus est soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmente en conséquence d’une année sur l’autre, ce qui correspond à un accroissement de la pression fiscale.

Pour les contribuables dont les revenus n’ont pas suivi l’évolution des prix, la valeur réelle de ces revenus a diminué d’une année sur l’autre ; lorsque le barème est gelé, leur niveau d’imposition reste inchangé, alors que l’indexation du barème aurait compensé pour partie la perte relative de valeur de leurs revenus.

Par ailleurs, le gel du barème peut conduire des contribuables qui n’étaient pas imposables une année donnée à le devenir l’année suivante, alors même que leurs revenus n’ont pas progressé en euros constants, mais n’ont fait que suivre l’évolution des prix.

L’indexation du barème n’a donc pas pour effet de réduire les impôts acquittés par les ménages, mais de maintenir la pression fiscale – c’est-à-dire la proportion de l’impôt par rapport au revenu – à un niveau équivalent compte tenu de l’inflation.

Il est à noter que les plafonds des avantages fiscaux retirés du quotient familial, tant au titre des demi-parts de droit commun que des demi-parts répondant à des situations particulières, ne sont pas revalorisés par le présent article d’indexation, comme c’est traditionnellement le cas, puisqu’ils font l’objet d’une réforme distincte, figurant à l’article 3 du présent projet de loi. En revanche, toute une série de plafonds et seuils sont mécaniquement affectés par l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu.

2. Les indexations conditionnées par l’évolution de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu

L’indexation du barème est devenue au cours du temps une référence pour l’évolution conjointe d’autres types de montants, conditionnant selon les cas une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage en impôt. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. L’indexation du barème a donc de nombreuses conséquences sur les régimes d’imposition spécifiques à certains contribuables ou sur les recettes de différentes impositions.

Les dispositifs indexés relatifs à l’impôt sur le revenu

– les montants de revenus donnant droit à exonération d’impôt sur le revenu pour les contribuables modestes, fixés à 8 610 euros ou 9 410 euros s’ils sont âgés de plus de soixante-cinq ans en 2012

– le seuil de chiffre d’affaires du régime micro-entreprise fixé à 81 500 euros en 2012

– la limite d’exonération des titres restaurant fixée à 5,29 euros par titre pour 2012

– la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut plafonnée à 12 000 euros au titre de l’imposition des revenus de 2012

– le seuil de recettes annuelles du régime de déclaration contrôlée et le seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial dans le cadre de la déclaration de revenus entrant dans la catégorie des bénéfices non commerciaux, fixés à 32 600 euros pour 2012

– les modalités d’imputation des déficits agricoles sur le revenu global imposable (ces déficits sont déductibles à la condition que le total des revenus nets d’autres sources excède 106 215 euros au titre de l’imposition des revenus de 2012)

– la déductibilité du revenu global d’une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable, fixée à 3 359 euros au titre de l’imposition des revenus de 2012

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur de certaines personnes âgées de plus de 65 ans, fixé à 2 311 euros si le revenu du contribuable n’excède pas 14 510 euros ou 1 156 euros si ce revenu est compris entre 14 510 euros et 23 390 euros au titre de l’année d’imposition précitée

– l’abattement applicable aux pensions et retraites, fixé à 3 660 euros au titre de l’imposition des revenus de 2012

– l’évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie, fixée à 44 772 euros pour la même année d’imposition

– la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas domiciliées en France

– la réduction d’impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers et ouvrant droit à une réduction d’impôt à un taux de 75 % dans la limite d’un plafond de don de 513 euros au titre de l’imposition des revenus de 2012

– le seuil d’exigibilité des acomptes provisionnels pour le recouvrement de l’impôt sur le revenu

Les dispositifs indexés relatifs aux taxes locales

– le plafonnement de la taxe d’habitation, ainsi que les dégrèvements d’office et abattements communs à cette taxe et à la taxe foncière au profit des contribuables qui ne dépassent pas un certain niveau de revenu fiscal de référence mentionné à l’article 1417 du code général des impôts. Ce niveau de revenu gouverne également de nombreuses autres exonérations, dégrèvements et abattements.

Les dispositifs indexés relatifs à d’autres impositions (liste non exhaustive)

– les seuils de chiffre d’affaires pour le régime simplifié d’imposition des taxes sur le chiffre d’affaires et pour les bénéfices industriels et commerciaux

– les seuils de chiffre d’affaires pour la franchise en base en matière d’imposition à la TVA

– les fractions de rémunérations individuelles annuelles conditionnant le taux de la taxe sur les salaires

– le montant des parts de groupements fonciers agricoles et des biens ruraux loués par bail à long terme donnant droit à exonération totale ou partielle d’impôt de solidarité sur la fortune

– les montants de la taxe spéciale d’équipement perçue au profit de l’agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométrique en Guadeloupe et en Martinique

Exemple de dispositif indexé relatif à des mesures ne relevant pas du code général des impôts

– les montants déterminant l’ouverture ou la prolongation d’un compte sur le livret d’épargne populaire prévus par le code monétaire et financier

S’agissant de l’impôt sur le revenu, il convient de citer, parmi les principaux dispositifs indexés, le montant de revenus donnant droit à exonération d’impôt sur le revenu pour les contribuables modestes, l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans, applicable en fonction de seuils de revenus donnés, ou encore le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions et retraites et le plafond de la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut. (2)

Au titre de la fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du code général des impôts définissent, pour le premier, des plafonds de revenus, et pour le second, des montants d’abattements, utilisés par une douzaine de régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation et de taxe foncière sur les propriétés bâties. Or, ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette indexation emporte également des conséquences en termes de recettes de contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de taxe d’habitation.

Au-delà de la fiscalité locale, les plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du code général des impôts servent également de référence pour des mécanismes d’exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ou bien de taux réduit de CSG. Leur indexation a donc une incidence indirecte sur les prélèvements sociaux, en termes de pertes de recettes. Deux cas peuvent être distingués :

– les pensions de retraite et d’invalidité et les allocations chômages perçues par des personnes dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l'avant-dernière année ne dépasse pas le montant maximal fixé au I de l’article 1417 du code général des impôts, sont exonérées de CSG et de CRDS ;

– ces mêmes pensions et allocations bénéficient d’un taux réduit de CSG, à 3,8 %, (le taux de CRDS restant dans ce cas à 0,5 %), pour les personnes dont l’impôt sur le revenu acquitté l’année précédente est nul ou inférieur à 61 euros (soit le seuil de mise en recouvrement de l’impôt) et dont le montant du RFR de l'avant-dernière année excède les seuils déterminés en application des dispositions des I et III du même article (3).

D’autres montants obéissent à ce même mécanisme d’indexation, par exemple les seuils de chiffre d’affaires pour la franchise en base en matière d’imposition à la TVA ; certains de ces montants n’entrent pas directement dans le domaine fiscal, tels les montants déterminant l’ouverture ou la prolongation d’un compte sur le livret d’épargne populaire prévu par le code monétaire et financier.

En revanche, l’indexation de seuils ou plafonds de plusieurs dispositifs a été récemment supprimée : tel est le cas s’agissant des droits de mutation à titre gratuit, notamment les tranches de barème et le montant conditionnant l’exonération totale ou partielle de ces droits, depuis la deuxième loi de finances rectificative d’août 2012 (4). Il en va de même pour le barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, dont l’indexation sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu a été supprimée par la loi de finances pour 2013, dans le cadre de la réforme d’ensemble de cette imposition (5).

Les dispositifs revalorisés chaque année dans la même proportion que le barème ou selon des règles d’indexation identiques sont donc extrêmement divers ; ils se sont beaucoup développés au cours des dernières années, sans réelle cohérence d’ensemble d’ailleurs. L’automaticité de l’indexation se traduit mécaniquement par une modération de la pression fiscale dans son ensemble ; celle-ci est toutefois difficilement quantifiable avec précision dans son intégralité, compte tenu du nombre de dispositifs concernés.

3. L’incidence budgétaire de la mesure

Nonobstant ces difficultés d’évaluation, le coût budgétaire de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu est estimé à 615 millions d’euros au total au seul titre des recettes de l’impôt sur le revenu – hors les effets de la « surindexation » de la décote de 5,8 %, détaillés infra.

Vient s’ajouter l’impact de l’indexation des montants figurant aux articles 1414 A et 1417 du code général des impôts, en termes d’exonérations et d’abattements pour la taxe d’habitation, lequel impact est évalué à 85 millions d’euros de pertes de recettes : 75 millions d’euros relèveraient de l’État au titre des régimes dérogatoires prévus par la loi et 10 millions d’euros pèseraient sur les collectivités locales au titre des régimes dérogatoires qu’elles ont décidé de mettre en place. En revanche, l’incidence de l’indexation sur l’évolution des recettes de taxe foncière, de CAP ainsi que de CSG et de CRDS ne font l’objet d’aucun chiffrage.

Sous ces réserves, le coût total de la mesure est donc estimé à 700 millions d’euros pour les finances publiques.

B. UNE DÉCISION FAISANT SUITE À DEUX ANNÉES CONSÉCUTIVES DE GEL DU BARÈME, TEMPÉRÉ TOUTEFOIS EN LOI DE FINANCES POUR 2013 PAR DES DISPOSITIONS CIBLANT LES CONTRIBUABLES AUX REVENUS MODESTES

À titre liminaire, il convient de rappeler que l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation des prix hors tabac s’est appliquée sans interruption depuis 1969. Auparavant, des périodes parfois relativement longues se sont écoulées sans que le barème soit indexé (comme ce fut le cas entre 1952 et 1958, et entre 1961 et 1963). On notera par ailleurs qu’en 1966, une minoration d’imposition s’est substituée à l’indexation.

À partir de 1969, l’indexation s’est appliquée de façon continue, mais différenciée selon les tranches du barème. Les quatre premières tranches étaient ainsi revalorisées au-delà du niveau de l’inflation afin d’abaisser plus fortement la pression fiscale pesant sur les contribuables modestes et, inversement, les cinq dernières tranches étaient revalorisées en deçà du niveau de l’inflation afin de limiter la correction du niveau d’imposition au regard de l’inflation annuelle. Ce n’est qu’à compter de 1981 que le principe d’une indexation indifférenciée à l’ensemble des tranches s’est imposé. À partir de cette date, il a constitué une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale prise chaque année en loi de finances initiale.

Le projet de loi de finances pour 2012 ne dérogeait pas à cette pratique, puisque son article 2 prévoyait d’indexer le barème de l’impôt sur le revenu au titre de l’année 2011 sur l’inflation anticipée au titre de cette même année. Toutefois, dans le cadre de la présentation du plan pluriannuel d’équilibre des finances publiques en novembre 2011, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 est revenue sur cette indexation, et in fine les seuils d’imposition des différentes tranches du barème ont été gelés au titre de l’imposition des revenus de l’année 2011, mais également de l’année 2012.

Ce gel est venu s’appliquer de façon uniforme à l’ensemble des tranches du barème de l’impôt sur le revenu, sans aucune modulation pour épargner les contribuables aux revenus peu élevés relevant des premières tranches. Par ailleurs, aucun correctif n’a été apporté à l’absence d’indexation d’un certain nombre de dispositifs dont bénéficient les ménages modestes, et qui évoluent mécaniquement de la même façon que le barème de l’impôt sur le revenu.

La situation des finances publiques n’a pas permis à la nouvelle majorité issue des élections du printemps 2012 de revenir sur le gel du barème décidé pour l’imposition des revenus de 2012. Toutefois, afin de préserver les contribuables les plus modestes des effets des mesures de rigueur adoptées en 2011, le Gouvernement avait prévu deux dispositifs :

– une forte revalorisation de la décote, à hauteur de 9 %, permettant de neutraliser l’effet du gel du barème pour les contribuables disposant de revenus assujettis aux première et deuxième tranches du barème de l’impôt sur le revenu (le mécanisme de la décote étant présenté infra) ;

– une revalorisation de 2 % des plafonds des montants d’abattement et de revenus figurant aux articles 1414 A et 1417 précités, sur lesquels reposent les régimes d’exonération et d’abattement s’agissant de la taxe d’habitation, de la taxe foncière, de la CAP et de la CSG. Cette hausse permettait ainsi aux contribuables bénéficiant de ces dispositifs d’exonération ou d’abattement en 2012 de ne pas les perdre alors que leurs revenus n’avaient pas augmenté en valeur réelle.

Par ailleurs, à l’initiative du rapporteur général, les dispositions de l’article 2 de la loi de finances pour 2013 à destination des ménages modestes ont été complétées par deux mesures :

– l’augmentation de 2 % du montant des revenus nets de frais professionnels conditionnant l’affranchissement de l’impôt sur le revenu des contribuables les plus modestes, tels que mentionnés à l’article 5 du code général des impôts ;

– la hausse de 2 % des revenus conditionnant le bénéfice de l’abattement pour les personnes âgées au titre de leur impôt sur le revenu, prévu à l’article 157 bis du code général des impôts.

II. UNE FORTE REVALORISATION DE LA DÉCOTE, POUR ALLÉGER L’IMPOSITION DES CONTRIBUABLES AUX REVENUS MODESTES

A. PRÉSENTATION DU MÉCANISME DE LA DÉCOTE

Le mécanisme de la décote a été introduit par la loi de finances pour 1982 (6) au bénéfice des contribuables isolés disposant d’une part ou d’une part et demie de quotient familial. Ce mécanisme se substituait à l’époque à un dispositif d’abattement visant à exonérer d’impôt les salariés rémunérés au SMIC disposant d’une part de quotient familial, au motif que cet abattement entraînait d’importants effets de seuil.

« Afin (…) d’améliorer le sort des familles », la loi de finances pour 1987 (7) a étendu le bénéfice de la décote à l’ensemble des contribuables, portant ainsi le nombre de ses bénéficiaires de 2,8 millions à 7 millions.

Selon les informations fournies au rapporteur général, le mécanisme de la décote a bénéficié en 2012 à 11,75 millions de ménages, pour un coût estimé à 1,99 milliard d’euros. Parmi ces ménages, 4,11 millions étaient rendus non imposés, tandis que 7,64 millions ont vu leur imposition réduite : la cotisation d’impôt de 4,46 millions de ménages a diminué tandis que 3,18 millions ont bénéficié d’une restitution plus élevée.

Le mécanisme de la décote, tel que défini au 4 du I de l’article 197 du code général des impôts, consiste à réduire le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif de la différence entre 480 euros et la moitié de son montant.

La cotisation d'impôt prise en compte pour l'application de la décote s'entend de l'impôt résultant du barème progressif, après application, le cas échéant, du plafonnement des effets du quotient familial mais avant imputation de tous les autres correctifs susceptibles d'affecter son montant, notamment les réductions et crédits d’impôts, les impôts sur les plus-values ou profits à taux proportionnels, ou encore le plafonnement global de certains avantages fiscaux. Dans les départements d'outre-mer, la décote est calculée sur l'impôt brut déterminé après application des abattements de 30 % ou 40 % prévus au 3 de l'article 197 du code général des impôts.

Exemple : un célibataire dispose d’un revenu imposable au titre de l’année 2012 de 15 000 euros. En application du barème et après déduction forfaitaire pour frais professionnels, l’impôt dont il devrait s’acquitter s’élève à 551 euros.

Toutefois, en application de la décote, il convient de retrancher de ce montant [480–(551/2)]= 205 euros, l’imposition devant être acquittée après décote s’élevant à 346 euros (soit 551 – 205 euros).

Ce mécanisme permet donc bien d’alléger l’imposition des contribuables aux revenus modestes. D’une part, son application peut conduire à rendre non imposables des contribuables qui le seraient sinon en application du barème, ou à réduire le montant de l’imposition due à un niveau inférieur au seuil minimal de recouvrement, soit 61 euros. D’autre part, pour les revenus plus élevés, ce mécanisme vient réduire le montant effectivement dû de l’impôt, en retardant la progression de l’imposition en application du barème, de façon dégressive à mesure que cette imposition augmente.

En pratique, l’impôt dû après application de la décote est nul tant que le montant d’impôt dû avant décote est inférieur aux deux tiers de la valeur maximale de la décote. En l’état du droit, l’impôt effectivement acquitté reste nul tant que l’imposition due est inférieure à 320 euros (soit 480 x 2/3). Ce montant de 320 euros correspond à la réduction maximale pouvant être obtenue ; au fur et à mesure que l’impôt dû avant décote croît au-delà de 320 euros, le montant de la baisse d’impôt résultant de la décote décroît, pour devenir nul à partir d’un niveau d’imposition égal à deux fois la valeur maximale de la décote, soit 960 euros (480 x 2).

Exemple 1 : un célibataire dispose d’un revenu imposable au titre de l’année 2012 de 12 400 euros. En application du barème et après déduction forfaitaire pour frais professionnels, l’impôt dont il devrait s’acquitter s’élève à 286 euros.

Toutefois, en application de la décote, il convient de retrancher de ce montant [480–(286/2)]= 337 euros ; l’imposition devant être acquittée après décote est donc nulle.

Il convient de préciser à cet égard que l’avantage issu de la décote est retenu dans la limite du montant de l’imposition et ne donne lieu à aucun remboursement au bénéfice du contribuable.

La décote peut également se combiner avec le seuil minimum de recouvrement, pour aboutir à un impôt effectivement acquitté égal à 0.

Exemple 2 : Un couple avec deux enfants dispose d’un revenu imposable au titre de l’année 2012 de 27 000 euros. En application du barème, après déduction forfaitaire pour frais professionnels et application du quotient familial, l’impôt dont il devra s’acquitter s’élève à 353 euros.

Toutefois, en application de la décote, il convient de retrancher de ce montant [480–(353/2)]= 304 euros ; l’imposition devant être acquittée après décote s’élèverait donc à 49 euros, soit un montant inférieur au seuil minimum de recouvrement. Le ménage ne paiera donc pas d’impôt non plus.

On observera également que les revenus bénéficiant d’un système de quotient (à l’instar des revenus exceptionnels ou différés) sont appréciés dans leur totalité pour l’application de la décote, alors même qu’ils sont divisés par un quotient pour l’application du barème progressif (le montant d’imposition ainsi obtenu est alors multiplié par ce même quotient (8)).

Enfin, le mécanisme de la décote n’étant pas familiarisé, ses effets sont sensiblement moins avantageux pour un couple que pour un célibataire, ce qui peut diminuer la progressivité de l’impôt à l’entrée du barème pour les contribuables disposant de plus d’une part de quotient familial. Ce constat est accentué par le fait que d’autres dispositifs s’ajoutant à la décote présentent la même caractéristique (à l’instar du seuil minimum de recouvrement ou des minimums garantis). Les contribuables célibataires sont ainsi mieux traités au regard de l’entrée dans le barème progressif que les couples, à revenu par part égale.

B. UN MONTANT FORTEMENT REVALORISÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2013 POUR NEUTRALISER L’EFFET DU GEL DU BARÈME

Traditionnellement, le montant de la décote maximale prévu au 4 du I de l’article 197 du code général des impôts est revalorisé chaque année à hauteur du taux de l’inflation, par l’article de la loi de finances indexant le barème de l’impôt sur le revenu. Il a été fait exception à cette règle pour l’imposition des revenus de l’année 2011 du fait du gel du barème.

En revanche, si la loi de finances pour 2013 n’est pas revenue sur le gel du barème pour l’imposition des revenus de l’année 2012, tel qu’il avait été décidé par la précédente majorité, elle a procédé à une forte revalorisation du montant de la décote, ainsi que cela a été mentionné supra, afin de limiter les effets des mesures de rigueur pour les contribuables modestes. Le montant maximal de la décote a en effet été porté de 439 à 480 euros, soit une hausse de 9 %.

Le Gouvernement a ainsi fait le choix d’un taux de revalorisation sensiblement supérieur au niveau de l’inflation anticipée pour l’année 2012, laquelle était évaluée à 2 %, et qui n’aurait conduit qu’à un montant de décote de 448 euros. Il a également décidé d’aller au-delà d’un rattrapage du gel cumulatif appliqué en 2011 (avec une inflation évaluée à 2,1 %) puis en 2012 (2 %), qui n’aurait porté la décote qu’à 457 euros.

La hausse de la décote a été calibrée de manière à neutraliser les effets du gel du barème en 2012 pour les contribuables disposant de revenus inférieurs ou égaux au seuil de la deuxième tranche du barème pour un célibataire, soit 11 896 euros, et qui ont augmenté comme l’inflation. Pour parvenir à cet objectif, la décote devait ainsi passer de 439 à 480 euros.

Au cours des dernières années, le montant maximal de la décote a ainsi évolué comme suit :

ÉVOLUTION DU MONTANT MAXIMAL DE LA DÉCOTE

Année de perception des revenus

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Montant de la décote maximale applicable

407

414

419

431

433

439

439

480

Source : lois de finances.

L’impact budgétaire de la décote dans le calcul de l’impôt est resté relativement stable au cours des dernières années, à hauteur d’environ 2 milliards d’euros. Le relèvement de 9 % réalisé en loi de finances pour 2013 se traduit en revanche par une hausse sensible de son coût budgétaire, lequel devrait s’établir à 2,145 milliards d’euros en 2013, contre 1,99 milliard d’euros l’année passée. Le nombre total de bénéficiaires de la décote pour cette même année n’est pas encore connu.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AUGMENTATION DE 5,8 % DE SON MONTANT, QUI, COMBINÉE À L’INDEXATION DU BARÈME, ALLÈGE LA PRESSION FISCALE PESANT SUR LES MÉNAGES MODESTES

Le du présent article vient à nouveau revaloriser le montant de la décote au-delà de l’inflation, et le porte de 480 à 508 euros. Une indexation sur le niveau de l’inflation, soit 0,8 %, aurait conduit à une décote de 484 euros, mais le Gouvernement a souhaité aller plus loin en majorant ce montant de 5 % du montant applicable en 2013, soit une hausse de 5,8 % au total.

L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu prévue par le du présent article est réalisée de façon uniforme. Cette revalorisation touche de la même façon toutes les tranches du barème et bénéficie à l’ensemble des contribuables. La forte augmentation de la décote permet de cibler les efforts en faveur du pouvoir d’achat sur les contribuables disposant de revenus limités, en allégeant l’imposition de certains d’entre eux tout en permettant à d’autres de « sortir » du barème, dans un souci d’équité et de justice sociale.

L’association de la décote et du dégel du barème se traduit par une nette hausse du seuil de revenus à partir duquel un contribuable ne paye pas d’impôt ou se trouve dispensé d’acquitter un impôt inférieur au seuil minimum de mise en recouvrement. La décote permettra ainsi d’annuler l’imposition due par un contribuable jusqu’à un montant d’impôt avant décote de 339 euros, au lieu de 320 euros l’année précédente. En prenant en compte l’effet du seuil de mise en recouvrement, ce montant est porté à 379 euros en 2013, contre 361 euros en 2012.

(en euros)

Année d’imposition des revenus

2009

2010

2011

2012

2013

Montant maximal de la décote

433

439

439

480

508

Montant maximal d’imposition due pouvant être annulé par la décote

288

292

292

320

338

Montant maximal d’imposition due pouvant être annulé par la décote compte tenu du seuil de mise en recouvrement

329

334

334

361

379

Source : lois et projet de loi de finances.

Par ailleurs, les contribuables dont l’imposition ne peut être annulée du fait de la décote bénéficieront d’un lissage plus progressif à l’entrée dans le barème progressif, jusqu’à un montant de 1 016 euros (soit 2 x 508 euros) d’imposition avant décote, au lieu de 960 euros auparavant.

Pour l’imposition au titre des revenus de l’année 2013, un contribuable célibataire ne sera pas imposable si son revenu annuel est inférieur à 13 725 euros – ce chiffre tenant compte du seuil minimal de mise en recouvrement – soit des revenus légèrement supérieur à un SMIC (13 440 euros). Par ailleurs, un contribuable célibataire bénéficiera d’une diminution de son impôt grâce à la décote si son revenu annuel est inférieur à 18 772 euros.

Ces montants sont en nette hausse par rapport aux deux années précédentes, ainsi que l’illustrent les tableaux suivants :

ÉVOLUTION DU CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE

(en euros)

 

2011

2012

2013

 

Dernier revenu non imposable du fait de la décote fixée à 439 euros

Dernier revenu non imposable du fait de la décote fixée à 480 euros

Dernier revenu non imposable du fait de la décote fixée à 508 euros

1 part

13 275

13 490

13 725

1,5 part

16 677

17 222

17 685

2 parts

19 989

20 534

21 024

2,5 parts

23 302

23 848

24 364

3 parts

26 614

27 160

27 703

3,5 parts

29 928

30 473

31 043

Source : DGFiP.

(en euros)

 

2011

2012

2013

 

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allègement par la décote fixée à 439 euros

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allègement par la décote fixée à 480 euros

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allègement par la décote fixée à 508 euros

1 part

17 592

18 242

18 772

1,5 part

22 905

23 557

24 129

2 parts

28 220

28 870

29 484

2,5 parts

35 533

34 184

34 841

3 parts

37 603

39 260

40 198

3,5 parts

40 916

45 572

43 891

Source : DGFiP.

Si l’indexation du barème prévue au 1° du présent article permet de ne pas accroître la pression fiscale sur l’ensemble des contribuables, la forte hausse de la décote, associée à ce dégel, se traduit par l’allègement de l’imposition des contribuables les plus modestes, y compris lorsque leurs revenus croissent au même rythme que l’inflation.

Exemple 1 : un célibataire dispose d’un revenu imposable au titre de l’année 2012 de 14 000 euros. Son revenu augmente en 2013 au rythme de l’inflation, soit 0,8 %, et il s’élève pour l’année 2013 à 14 112 euros.

Au titre de l’imposition de ses revenus de 2012, ce célibataire devrait s’acquitter d’un impôt de 425 euros avant décote. L’imposition effectivement due est ramenée à 157 euros après décote de 480 euros (soit une baisse de 268 euros).

Au titre de l’imposition de ses revenus de 2013, ce célibataire devrait, en application du barème indexé à hauteur de 0,8 %, s’acquitter d’un impôt de 429 euros. L’imposition effectivement due est ramenée à 135 euros après application d’une décote de 508 euros (soit une baisse de 294 euros).

Exemple 2 : un couple avec trois enfants dispose d’un revenu imposable de 36 000 euros au titre de l’année 2012. Son revenu n’augmente pas en 2013.

Au titre de l’imposition de ses revenus de 2012, ce ménage devrait s’acquitter d’un impôt de 470 euros avant décote. L’imposition effectivement due est ramenée à 225 euros après décote (soit une baisse de 245 euros).

Au titre de l’imposition de ses revenus de 2013, ce ménage devrait, en application du barème indexé à hauteur de 0,8 %, s’acquitter d’un impôt de 460 euros. L’imposition effectivement due est ramenée à 182 euros après application de la décote (soit une baisse de 278 euros).

Cette mesure de revalorisation devrait bénéficier à 7,052 millions de contribuables. Parmi ces derniers, 230 000 ménages qui auraient été imposés en application du barème défini par le présent projet de loi ne le seront pas en fait, tandis que 6,822 millions de ménages jouiront d’une diminution de leur imposition : 4,938 millions de ménages imposés verront leur cotisation d’impôt réduite, tandis que 1,884 million de ménages bénéficiant d’une restitution, dans le cadre de crédits d’impôt, verront leur restitution augmenter.

Le gain de pouvoir d’achat de la mesure s’avère uniformément réparti, ainsi que l’illustre le tableau ci-après par déciles de contribuables.

RÉPARTITION PAR TRANCHE DE RFR DES DÉCILES DES CONTRIBUABLES GAGNANTS AVEC LA MESURE DE REVALORISATION DE LA DÉCOTE DE 480 EUROS À 508 EUROS

(en euros)

Tranches de revenu fiscal de référence

Déciles des foyers fiscaux gagnants

Coût budgétaire

(en recouvrement)

en millions d’euros

Bornes inférieures

Bornes supérieures

Jusqu’à 13 205

705 262

21

13 205

14 148

705 262

20

14 148

15 027

705 262

19

15 027

15 893

705 262

20

15 893

16 735

705 262

19

16 735

19 497

705 262

19

19 497

22 391

705 262

20

22 391

25 551

705 262

20

25 551

29 787

705 262

19

Plus de 29 787

705 262

19

Total

7 052 620

196

Source : DGFiP.

Le coût de la mesure est évalué à 193 millions d’euros, dont 25 millions d’euros au titre de l’indexation de 0,8 % sur l’inflation et 168 millions d’euros au titre de la revalorisation exceptionnelle de 5 %.

*

* *

Les tableaux ci-dessous détaillent les différents régimes d’exonérations, de dégrèvements et d’abattements applicables, en matière de taxe d’habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de contribution pour l’audiovisuel public, en indiquant lesquels sont impactés par les plafonds de revenus et les montants d’abattement mentionnés respectivement aux articles 1417 et 1414 A (en gras dans les tableaux).

● Pour la taxe d’habitation, 3,5 millions de personnes bénéficient de différents dispositifs d’exonération, de dégrèvement et d’abattement, pour un coût estimé en 2013 à 1,35 milliard d’euros :

Public concerné

Type de mesure

Condition de ressources en RFR

Impact de la revalorisation

Personnes reconnues indigentes par la CCID

Exonération

Non

Aucun

Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité

Exonération

Non

Aucun

Personnes de condition modeste relogées en raison de la démolition de leur logement dans le cadre d’un projet conventionné par l’ANRU

Dégrèvement pendant 3 ans de la différence entre TH avant relogement et TH après

Non

Aucun

Titulaires de l’AAH

Exonération

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Abattement facultatif de 10 % de la valeur locative

Non

Aucun

Personnes de plus de 60 ans, ainsi que les veufs ou les veuves, quel que soit leur âge

Exonération

ou

Dégrèvement selon le niveau de RFR

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité

Exonération

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Personnes accueillant leurs ascendants de plus de 70 ans ou infirmes, à faibles revenus

Abattement de 10 % de la valeur locative par personne à charge (15 % à partir de la 3e)

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Tous les autres redevables modestes

Dégrèvement d'office de la fraction de cotisation excédant 3,44 % des revenus, diminués d’un abattement en fonction du nombre de parts

Oui

(II de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Abattement facultatif (jusqu'à 15 % de la valeur locative moyenne dans la commune)

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

● Pour la taxe foncière, 1,3 million de personnes bénéficient des dispositifs d’exonération et de dégrèvement, pour un coût de 203 millions d’euros en 2012 :

Public concerné

Type de mesure

Condition de ressources en RFR

Impact de la revalorisation

Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité

Exonération

Non

Aucun

Personnes âgées de plus de 75 ans

– (résidence principale ET secondaire)

Exonération

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

effectif

Personnes âgées de plus de 65 ans (si non exonérées)

Dégrèvement d’office de 100 euros

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

effectif

Tous les autres redevables modestes

Dégrèvement égal à la fraction de la cotisation supérieure à 50 % des revenus

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

effectif

Personnes en EHPAD

Selon les cas :

Exonération

Exonération

• Dégrèvement de 100 euros

Non

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

effectif

● Pour la contribution pour l’audiovisuel public, 4,05 millions de personnes bénéficient de dispositifs dérogatoires, pour un coût estimé à 513 millions d’euros en 2013 :

Public concerné

Type de mesure

Condition de ressources
(RFR)

Impact de la revalorisation

Personnes reconnues indigentes par la CCID

Dégrèvement total

Non

Aucun

Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité

Dégrèvement total

Non

Aucun

Titulaires de l’AAH

Dégrèvement total

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Personnes de plus de 60 ans, ainsi que les veufs ou les veuves, quel que soit leur âge

Dégrèvement total

Dégrèvement total

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Effectif

Personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité

Dégrèvement total

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

Personnes occupant dans les départements d'outre-mer un immeuble dont la valeur locative n'excède pas 40 % (ou 50 % sur délibération de la commune) de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de la commune

Dégrèvement total

Non

Aucun

Tous les autres redevables dont le montant des revenus est nul

(sont notamment concernés les bénéficiaires du RSA ne percevant aucun autre revenu)

Dégrèvement total

Oui

(absence de revenus tel que définis au II de l’art. 1414 A du CGI)

Aucun

Personnes âgées de plus de 74 ans (au 1er janvier 2013), assujetties à la TH, mais qui bénéficiaient d’une exonération de CAP dans le régime antérieur à 2005 (régime dit « des droits acquis »)

Exonération

Non

(mais condition de non-imposabilité à l’IR et l’ISF)

Aucun

Foyers dont l’un des membres est handicapé, assujettis à la TH, mais qui bénéficiaient d’une exonération de CAP dans le régime antérieur à 2005 (régime dit « des droits acquis »)

Exonération

Oui

(I de l’art. 1417 du CGI)

Effectif

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 103 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Je présenterai également nos amendements I-CF 104 et I-CF 105.

Nous, députés du Front de gauche, voulons un impôt beaucoup plus progressif, de manière à réduire les impôts indirects, en particulier la TVA qui a été augmentée pour financer le CICE – nous y reviendrons en séance publique.

L’amendement I-CF 103 tend à revenir sur le gel du barème de l’impôt sur le revenu qui s’est appliqué en 2011 et 2012, tout en abaissant le seuil de la tranche d’imposition à 45 % et en créant une nouvelle tranche à 50 % telle qu’il en existe dans de grandes démocraties voisines.

L’amendement I-CF 104 est un amendement de repli puisqu’il ne revient que sur le gel intervenu l’an dernier.

L’amendement I-CF 105 a quant à lui un caractère refondateur puisqu’il tend à instaurer un barème à neuf tranches tel que notre pays en a déjà connu. Il assure ainsi une architecture fiscale beaucoup plus progressive. Nous prenons le parti de défendre le pouvoir d’achat des plus modestes, ce qui serait de bon augure car, si je ne sais trop ce que valent le solde structurel ou le solde conjoncturel, il est certain que le solde électoral est en train de se dégrader pour la majorité !

M. le rapporteur général. L’absence d’indexation du barème l’an passé a été compensée, pour les contribuables les plus modestes, par une revalorisation de 9 % de la décote. L’article 2 procède à une nouvelle revalorisation de 5,8 % – soit 5 points de plus que l’inflation communément prévue – qui bénéficiera aux contribuables imposés jusqu’à 1 018 euros, ce qui correspond à 18 800 euros de revenu pour un célibataire et à 40 000 euros pour un couple avec deux enfants. Quant aux tranches les plus élevées, elles ont fait l’an dernier l’objet d’une vaste réforme incluant la création d’une tranche à 45 % et la « barémisation » des revenus du capital.

Je suis donc défavorable à une nouvelle modification du barème, dont la structure actuelle assure une progressivité de l’impôt suffisante. Vous voudriez que celle-ci soit plus marquée, mais ce niveau est celui que nous souhaitons retenir dans la présente loi de finances.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 103, I-CF 104 et I-CF 105.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 371 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Nous proposons ici de créer une tranche d’imposition supplémentaire à 50 % pour la fraction des revenus supérieure à 250 000 euros par part de quotient familial, et de supprimer en contrepartie la contribution exceptionnelle de 3 % ou 4 % sur les hauts revenus instaurée par la loi de finances pour 2012. Attachés à la progressivité de l’impôt, qui veut que ceux qui ont la chance d’avoir plus de ressources contribuent aussi davantage, nous ménageons toutefois une progression assez limitée par rapport à ce qui a été fait l’année dernière.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La contribution exceptionnelle sur les hauts revenus – instaurée, rappelons-le, par la précédente majorité en loi de finances initiale pour 2012, pèse sur le revenu fiscal de référence et s’applique à la plupart des ressources perçues par un foyer fiscal au cours d’une année, dont les revenus professionnels et les revenus et produits tirés du capital. La création d’une tranche supplémentaire que vous proposez serait loin de compenser sa suppression, dont le coût serait de 630 millions d’euros.

Grâce à une base d’imposition bien adaptée, la contribution exceptionnelle assure une progressivité qui nous paraît nécessaire et suffisante.

M. le président Gilles Carrez. Comme le rapporteur général l’a relevé en juillet dernier dans son rapport d’application de la loi fiscale, la contribution exceptionnelle a en effet rapporté 630 millions d’euros en 2012. C’est considérable. C’est d’ailleurs vous-même, monsieur de Courson, qui aviez proposé le taux de 4 % pour la fraction des revenus supérieure à 500 000 euros.

M. Charles de Courson. Notre amendement vise surtout à clarifier le barème en y intégrant les prélèvements exceptionnels que nous ne cessons de créer, pour l’impôt sur le revenu comme pour l’impôt sur les sociétés, et que nous avons trop tendance à pérenniser.

M. le président Gilles Carrez. Il est vrai que la contribution exceptionnelle est moins justifiée depuis que l’on a « barémisé » les revenus du patrimoine. Elle avait en effet l’avantage de s’appuyer sur le revenu fiscal de référence, éléments patrimoniaux compris, à l’époque où la barémisation ne concernait que les revenus du travail. Sans doute faudra-t-il donc réfléchir à une simplification.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF 54 de M. Hervé Mariton et I-CF 140 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Chaque fois que nous défendons la politique familiale, la majorité et le Gouvernement prétendent que nous défendons les familles aisées. C’est faux. En voici une nouvelle preuve : l’amendement I-CF 54 vise à défendre les familles modestes. L’augmentation de la décote permet d’éviter à des familles modestes d’entrer dans l’impôt sur le revenu ; on peut recevoir cette proposition, mais le fonctionnement même de la décote avantage les célibataires par rapport aux couples, et les célibataires comme les couples sans enfant par rapport aux ménages avec enfants. En d’autres termes, la décote n’est ni conjugalisée, ni familialisée. À niveau de vie comparable, un célibataire sera ainsi favorisé par sa majoration alors qu’un couple ou une famille n’en bénéficiera pas. Il y a là une injustice. Certes, nous aurions pu la relever plus tôt, mais il n’est pas interdit de s’améliorer !

Notre amendement devrait faire l’objet d’un large assentiment puisqu’il tend à conformer aux principes de conjugalisation et de familialisation, qui régissent notre système fiscal, le lissage de l’entrée dans l’impôt sur le revenu permis par la décote. La familialisation que nous proposons ne suffit pas, mais c’est une première étape.

M. le président Gilles Carrez. Le problème, que l’on peut négliger lorsque la décote est peu élevée, se pose d’autant plus qu’elle augmente.

Mme Marie-Christine Dalloz. La décote s’applique à l’impôt dû, une fois calculées les déductions qui résultent du nombre de parts. Elle ne prend donc pas en considération la composition du ménage. C’est tout le problème. Les bénéficiaires de la décote ne sont pas des familles aisées et il serait bon de tenir compte du nombre d’enfants qui les composent. C’est ce que permet l’augmentation proposée de 50 euros par enfant à charge, qui familialise la décote.

M. le rapporteur général. Mme Dalloz vient en réalité d’argumenter contre l’amendement. En effet, la familialisation ou la conjugalisation de l’impôt réside dans son mode de calcul. On peut les juger insuffisantes ou excessives ; nous en assumons en tout cas le principe, que personne ne songe à remettre en cause. La décote sert à lisser l’entrée dans le paiement de l’impôt, des mesures d’aménagement rendant cette entrée plus progressive.

De plus, alors que vous nous enjoignez de faire œuvre de simplification, vous proposez de rendre encore plus complexe le dispositif de décote déjà difficile à comprendre par Mme Michu – pour laquelle j’ai beaucoup de respect et dont je rappelle qu’il s’agit d’un personnage de Balzac !

Avis défavorable.

M. Jean-François Lamour. Mme Michu ne demande pas d’explications, monsieur le rapporteur général, elle ne demande qu’à payer l’impôt juste, c’est-à-dire celui qui tient compte de la composition de la famille, dont la décote fait abstraction. Peu lui importe la manière dont l’impôt est calculé par vous, par nous, par le ministère du budget ou par celui des finances ! Que le calcul soit plus ou moins complexe, de toute façon personne n’y comprend rien. Un peu plus de complexité pour un peu plus de justesse et de justice : voilà ce que nous vous proposons.

M. Hervé Mariton. Ce qui importe en effet à Mme Michu, ce n’est pas la simplicité, c’est de payer moins d’impôts. D’autre part, le système de la décote crée aujourd’hui un biais incontestable puisque, contrairement au principe de conjugalisation, il ne permet pas d’assurer l’équité, à revenu équivalent, entre un couple marié et deux personnes qui, vivant en couple, ne procèdent pas à une déclaration commune. C’est injuste. Comme l’a dit le président, plus la décote augmente, plus vous restreignez par le bas l’effet du quotient familial, non contents de l’écrêter.

M. Charles de Courson. L’amendement Mariton m’a d’abord séduit, mais je pense maintenant que notre collègue se trompe quant au fond. En effet, deux personnes vivant en couple qui, n’étant ni mariées ni pacsées, déposent deux déclarations séparées, ont le même revenu et, ayant deux enfants, en prennent chacun un sur leur déclaration, bénéficieront deux fois de la décote ; mais si, mariées ou pacsées, elles déposaient une déclaration commune, elles paieraient moins d’impôts grâce à la conjugalisation et à la familialisation du barème. C’est une double familialisation que propose en réalité notre collègue Mariton ! Je me permets de le dire, moi qui suis un vieux célibataire et qui ai toujours défendu la famille – il est vrai qu’il n’y a plus que les célibataires pour le faire !

M. le président Gilles Carrez. Il faudrait étudier le cas d’un couple ni marié ni pacsé, sans enfant et bénéficiant des mêmes revenus.

M. Hervé Mariton. Je retiens de ce débat que la majorité est défavorable aux couples modestes.

M. le président Gilles Carrez. Sans enfant !

M. Hervé Mariton. L’enfant peut venir !

La Commission rejette les amendements identiques I-CF 54 et I-CF 140.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 199 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Afin de soutenir le pouvoir d’achat des plus modestes, ce que nous souhaitons tous faire, cet amendement tend à revaloriser la décote de 7 % au lieu des 5,8 % proposés par le Gouvernement. Cela permettrait de mieux lisser l’entrée dans l’impôt sur le revenu des ménages aux revenus modestes. On dénombre en effet 840 000 contribuables de plus en 2013, alors que la décote a été revalorisée de 9 % dans le PLF pour 2013. Est-on sûr que le dégel et la décote actuelle suffisent à stabiliser le nombre de foyers imposables ?

M. le rapporteur général. L’année dernière, la décote a été revalorisée de 9 % pour tenir compte de l’effet de décisions souvent antérieures mais que nous n’avons pas remises en cause, disons-le clairement. Cette année, elle est revalorisée de 5 points de plus que l’inflation. Tout le monde s’accorde à dire que le déficit budgétaire ne se résorbe pas assez vite ; notre trajectoire nous permet de revaloriser la décote de 5,8 %, mais pas de 7 %. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 479 de M. Dominique Lefebvre.

M. Dominique Lefebvre. Nous proposons de revaloriser de 4 %, bien au-delà de l’inflation, le revenu fiscal de référence utilisé pour l’application de nombreux régimes d’exonération de taxe d’habitation, de contribution pour l’audiovisuel public ou de prélèvements sociaux. Il convient en effet de revenir sur les conséquences des décisions prises par la précédente majorité, notamment le gel du barème, de la décote et du revenu fiscal de référence qui a fait entrer nombre de ménages dans l’impôt sur le revenu – effet partiellement atténué par la décote – et surtout dans l’imposition locale.

L’effet budgétaire de la mesure, d’environ 450 millions d’euros à terme, sera moindre en 2014 car les mécanismes d’exonération ou de taux réduit de CSG et de CRDS ne joueront qu’à partir de 2015, mais le dispositif n’en apporte pas moins 450 millions d’euros de pouvoir d’achat aux foyers qui se situent à la limite entre les 50 % de ménages les plus modestes, non imposés, et ceux qui commencent à payer l’impôt.

Cette mesure s’inscrit dans un dispositif global, constitué de quatre amendements déposés par l’ensemble des commissaires socialistes ; deux autres visent à favoriser de même le pouvoir d’achat : ils tendent l’un à supprimer l’article 4, l’autre à soumettre au taux réduit de TVA les travaux de rénovation énergétique. Et nous ne nous y contentons pas de gages formels !

M. le rapporteur général. Pour être parfaitement compris, cet amendement exige de la pédagogie. Depuis longtemps, beaucoup de nos concitoyens pensent qu’être non imposable – ce qui n’est d’ailleurs pas exactement équivalent à ne pas payer d’impôt sur le revenu – ouvre ipso facto droit à des exonérations ou des allégements de la redevance audiovisuelle, de la taxe foncière ou de la taxe d’habitation, ou bien encore à l’application d’un taux réduit de CSG, comme c’est le cas pour les retraités. Il y a deux ou trois ans, des administrés sont ainsi venus me voir en mairie pour s’étonner de devoir soudain s’acquitter de la redevance audiovisuelle, bien que non imposables. C’est tout simplement que leur revenu fiscal de référence, calculé par l’administration fiscale, dépassait le plafond au-dessus duquel il n’y a plus exonération. Il s’agit donc de bien faire comprendre que c’est le niveau de ce revenu fiscal de référence, et non le fait de ne pas payer d’impôt sur le revenu, qui donne, ou non, accès à la douzaine de dispositifs concernés.

Cet amendement, dont je suis cosignataire, vise à relever significativement le seuil du revenu fiscal de référence de façon à éviter à certains contribuables la double peine qui consisterait à devoir s’acquitter nouvellement de l’impôt sur le revenu mais aussi d’avoir à supporter des charges nouvelles dont ils étaient auparavant exonérés ou dégrevés.

D’après les nombreuses simulations qui ont été réalisées sur ce sujet, complexe puisqu’interférant avec la fiscalité locale, cet amendement produirait une économie d’impôt globale d’environ 450 millions d’euros pour l’ensemble de nos concitoyens, ce tous impôts confondus et éventuellement à cheval sur plusieurs exercices budgétaires. Quatre cent cinquante millions d’euros de pouvoir d’achat ainsi restitués, ce n’est pas rien !

L’an passé, le relèvement du plafond du revenu fiscal de référence, auquel nous avions également procédé par voie d’amendement, était passé relativement inaperçu. Cette année, nous le revalorisons de 4 %, ce qui devrait permettre de traiter les situations les plus difficiles, sur lesquelles on a légitimement appelé notre attention.

M. le président Gilles Carrez. Malheureusement, dans les statistiques dont nous disposons, la rubrique « foyers non imposables » regroupe les foyers effectivement non imposables mais aussi les foyers qui ne paient pas d’impôt sur le revenu. Avant que les niches fiscales n’aient été plafonnées, il pouvait arriver qu’un foyer dont le revenu s’élevait pourtant à plusieurs centaines de milliers d’euros, voie son impôt annulé en totalité par le seul jeu des niches. La plus grande prudence s’impose donc dans le maniement des chiffres.

M. Hervé Mariton. La majorité est conduite à présenter cet amendement pour réparer le mal que constitue l’alourdissement de l’imposition qu’elle a décidé.

Que le revenu fiscal de référence détermine ainsi l’accès à divers dispositifs sociaux et fiscaux crée de fait une trappe à pauvreté. Il est sans doute justifié, lorsque l’imposition s’alourdit, d’en relever le plafond afin de limiter les effets induits collatéralement, mais il conviendrait que la limitation de ces effets soit graduelle, de façon à ne pas enfermer certains foyers dans cette trappe à pauvreté.

M. Henri Emmanuelli. C’est votre majorité, lorsqu’elle était aux affaires, qui a élargi cette trappe !

M. Hervé Mariton. Non, c’est vous qui, par le dispositif que vous proposez, élevez une marche que trop de foyers n’auront pas intérêt à franchir.

Le problème soulevé est légitime ; la réponse que vous y apportez n’est pas bonne.

M. Charles de Courson. Je constate qu’une nouvelle fois, les gages proposés sont « bidons » puisqu’ils consistent à augmenter les droits sur les tabacs et alcools ! Ce n’est pas ainsi que l’on trouvera les 270 millions d’euros de pertes de recettes qu’il faudra compenser aux collectivités.

M. le président Gilles Carrez. Le produit est assuré pour les collectivités car il s’agit de dégrèvements.

M. Charles de Courson. Pourquoi est-il alors question dans l’amendement de « perte de recettes pour les collectivités territoriales » ?

M. le président Gilles Carrez. Si je puis me permettre de le dire à la place de notre collègue Dominique Lefebvre, ce gage a été prévu par précaution.

M. Charles de Courson. Cet amendement qui, quoi qu’on dise, ne sera pas neutre pour les collectivités, ne le sera pas non plus pour les comptes sociaux où manqueront, cette fois, 180 millions d’euros. Augmentera-t-on encore le prix du tabac, après l’augmentation déjà programmée à d’autres fins ? Vu l’état de nos finances publiques, il serait déraisonnable de voter un amendement dont le coût oscille entre 400 et 500 millions d’euros.

M. le président Gilles Carrez. Le gage est formel puisque, conformément à l’article 40, aucun amendement ayant pour effet d’occasionner des pertes de recettes publiques ne peut être accepté s’il n’est gagé. Je suis le premier conscient que gager un amendement sur les droits applicables au tabac relève d’un exercice assez virtuel d’acrobatie budgétaire, mais peut-être aurons-nous la surprise de voir le Gouvernement nous proposer en séance publique 470 millions d’euros d’économies supplémentaires !

M. le rapporteur général. Dominique Lefebvre l’a dit, le groupe socialiste va proposer un ensemble d’amendements permettant de trouver les recettes nécessaires au financement de ces mesures. Ce « paquet » est équilibré. Soyez rassuré, il n’y aura pas d’imprévu et le tabac n’augmentera pas du fait de cette mesure.

M. Nicolas Sansu. Nous sommes très favorables à l’esprit de cet amendement. J’ai toutefois une question concernant les collectivités territoriales. Il me semble que les pertes de recettes estimées entrent dans l’enveloppe normée de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations des impôts directs locaux. Si, comme il est prévu, l’enveloppe normée diminue d’un milliard et demi d’euros et que 270 millions doivent encore y être prélevés pour financer cette mesure, c’est au final de 1,77 milliard que cette enveloppe sera amputée.

M. le rapporteur général. La quasi-totalité des dégrèvements accordés en conséquence des dispositions votées dans la loi de finances est compensée aux collectivités. Seule la petite fraction des dégrèvements que ces collectivités peuvent elles-mêmes décider ne l’est pas. En 2014, selon l’évaluation préalable de l’article, pour l’augmentation de 0,8 % du RFR résultant de l’article 2, les dégrèvements accordés devraient se répartir en 10 millions d’euros non compensés, pour l’ensemble des collectivités, et 75 millions compensés par l’État.

M. Olivier Carré. À combien le Gouvernement avait-il estimé les économies procurées par le gel du plafond de revenu fiscal de référence ? Il serait intéressant de confronter l’évaluation faite à l’époque et celle de la dépense supplémentaire estimée aujourd’hui.

Comme l’a expliqué le ministre lors de son audition, en réponse à une question du président de notre Commission, l’augmentation du nombre de foyers fiscaux nouvellement redevables de l’impôt sur le revenu est liée bien davantage à la suppression de la défiscalisation des heures supplémentaires et à l’intégration des revenus des placements financiers dans l’assiette imposable qu’au gel du barème, largement compensé par la décote.

M. le rapporteur général. S’agissant des pertes de recettes de taxe d’habitation et de taxe foncière, les ordres de grandeur étaient les mêmes pour l’année 2012, avec 82 millions d’euros de gain issu de la non indexation du barème, dont 73 millions d’euros pour la taxe d’habitation et 9 millions pour la taxe foncière.

M. Alain Fauré. Si nous sommes obligés de déposer un tel amendement, c’est pour corriger les perfidies du budget pour 2012, voté en décembre 2011 – à une époque, monsieur Mariton, où vous apparteniez à la majorité !

M. Marc Le Fur. La dépense supplémentaire qui résultera de cet amendement est gagée pour partie « par la majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement », c’est-à-dire par la majoration d’une subvention de l’État aux collectivités. Je ne comprends donc pas comment il a pu être déclaré recevable au titre de l’article 40.

M. le président Gilles Carrez. Cela est tout à fait normal car la DGF est considérée comme un prélèvement sur recettes, et non comme une dépense.

La Commission adopte l’amendement I-CF 479 (amendement n° 277).

Puis elle adopte l’article 2 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 2

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 2. Elle examine d’abord l’amendement I-CF 235 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Nous aurions pu intituler cet amendement d’appel « amendement réforme Piketty ». Conformément à l’engagement pris par le Président de la République, nous proposons de fusionner l’impôt sur le revenu et la CSG afin de rendre notre système fiscal plus lisible et plus juste, avec une imposition plus progressive et moins mitée par les niches fiscales. Il conviendrait pour cela, dans un premier temps, de supprimer l’impôt sur le revenu, trop mité pour pouvoir être réformé en l’état, puis de le basculer en totalité sur la CSG, dont l’assiette est plus large et plus juste, et enfin de rendre la CSG progressive. Ce serait de nature à restaurer la confiance dans notre système fiscal.

M. le rapporteur général. Les amendements d’appel sont toujours sympathiques et donnent toujours lieu à de longs débats. Pour autant, ce n’est ni M. Piketty, ni d’ailleurs le MEDEF, Les Échos ou la CFDT qui font la loi, mais les parlementaires et eux seuls. Substituer à l’impôt sur le revenu actuel une CSG réformée soulèverait de très nombreux problèmes. Le Gouvernement et la majorité, du moins certaines de ses composantes, sont disposés à réfléchir à leur rapprochement. Mais il faut rappeler que la CSG est perçue à la source sur les revenus, sans décalage, alors que l’impôt sur le revenu l’est avec un an de décalage ; que le taux de la CSG est identique pour tous, à l’exception de quelques rares taux réduits, alors que l’impôt sur le revenu est progressif ; enfin, que, contrairement à l’impôt sur le revenu, la CSG ne tient pas compte de la situation familiale.

Tout rapprochement entre CSG et impôt sur le revenu exigerait de lever plusieurs contraintes lourdes. Substituer à un impôt perçu avec un an de décalage un impôt prélevé immédiatement obligerait, l’année du basculement, à prévoir, soit une imposition double, soit une imposition nulle, sauf à étaler ce basculement sur plusieurs années – ce qui serait sans doute la solution choisie pour mettre en oeuvre cette réforme.

Mme Eva Sas. C’était un engagement du Président de la République.

M. le rapporteur général. Il demeure, mais c’est plutôt un objectif de deuxième partie de législature. Nous ne pouvons ainsi, au détour d’un amendement, modifier aussi radicalement notre système fiscal. Vous l’aurez compris, je suis défavorable à cet amendement.

M. Dominique Lefebvre. La vocation d’un amendement d’appel étant d’être soit retiré, soit rejeté, comme celui-ci ne sera vraisemblablement pas retiré, les commissaires socialistes voteront contre.

Toute réforme fiscale se heurte à des problèmes importants, qui se posent d’ailleurs à peu près dans les mêmes termes pour les entreprises et pour les ménages, les contraintes n’étant pas différentes. Dois-je rappeler l’extrême difficulté de mener une réforme fiscale à produit constant – nous aurons l’occasion d’y revenir à l’article 10 ? Chacun s’accordera à reconnaître qu’une réforme visant à établir une assiette large, peu susceptible d’optimisation, permettant à la fois d’instaurer de la progressivité et d’afficher des taux faibles, va dans le bon sens. Mais si cela se fait à produit constant, on redistribue. Les entreprises, comme l’ont fait savoir le MEDEF et l’AFEP, n’ont pas souhaité s’engager dans cette voie en 2014. Pour ce qui est des ménages, la progressivité de la CSG poserait également de redoutables problèmes politiques.

Pour le reste, compte tenu du rôle que j’ai joué auprès de Michel Rocard lors de l’instauration de la CSG, je suis toujours heureux qu’on en vante les mérites : assiette large, taux certes proportionnel mais il faut se souvenir qu’elle s’est substituée à des cotisations dégressives. Comme l’a souligné le rapporteur général, avant de basculer l’impôt sur le revenu sur la CSG, il faudrait régler le problème du prélèvement à la source et traiter la question, éminemment politique, de la familialisation de l’impôt. Une telle réforme, aussi bien pour les entreprises que pour les ménages, ne saurait être engagée que de façon progressive, dans la durée, et alors qu’on dispose de marges de manœuvre financières suffisantes.

Préparer le rapprochement des deux prélèvements suppose de continuer ce qui a été engagé depuis juin 2012, à savoir en finir avec le mitage de l’impôt sur le revenu. Il faut notamment supprimer les niches fiscales, dont chacune altère la progressivité de l’impôt. Or, je suis sûr, madame Sas, que lorsque nous en viendrons à l’article 4, l’unanimité se fera jour pour ne pas remettre en question certaine niche fiscale… Bref, ce n’est pas l’objectif que vous visez qui est critiquable, mais les moyens de l’atteindre.

M. Charles de Courson. L’engagement n° 14 du Président de la République est l’exemple même d’une idée folle quand on sait que l’assiette de la CSG est de 1 100 milliards d’euros contre 400 milliards pour l’impôt sur le revenu et que le produit de la première est de 90 milliards contre 55 milliards pour le second. Toutes les simulations montrent qu’une telle réforme occasionnerait des transferts considérables, pénalisant lourdement les familles car il sera impossible de familialiser la CSG.

M. Henri Emmanuelli et plusieurs autres commissaires du groupe SRC. Pas du tout !

M. le président Gilles Carrez. Même si elle ne pénalisait pas les familles, cette réforme provoquerait en tout état de cause des transferts massifs. Or aucune réforme fiscale entraînant des transferts n’est jamais bonne pour les gouvernements en place. En effet, ceux qui y gagnent se terrent et se taisent, tant d’ailleurs ils en sont parfois étonnés, tandis que ceux qui y perdent hurlent à la mort.

M. Charles de Courson. Ce sont les couches moyennes qui feraient les frais d’une telle réforme. Ne semez plus de telles idées folles !

M. Hervé Mariton. Cet amendement, qui reprend l’un des engagements extravagants du Président de la République, est cohérent avec la doctrine économique que défend M. Thomas Piketty. Reste à espérer que, d’ici à la fin du quinquennat, les conditions ne seront pas réunies pour qu’il soit mis en œuvre. Il aurait pour conséquence d’alourdir l’impôt de manière considérable pour les classes moyennes et les familles. M. Thomas Piketty l’assume d’ailleurs parfaitement, qui milite pour l’individualisation de l’impôt. Mais cela relève d’une vision totalement différente de la société.

Enfin, oui à la progressivité de l’impôt, mais jusqu’à un certain point seulement. Si des niches fiscales ont été créées, c’est aussi pour limiter l’extrême concentration et la très forte progressivité qui caractérisent aujourd’hui notre système fiscal. Sans doute est-on allé trop loin à cet égard et il était opportun de plafonner les niches. Mais la réforme proposée serait particulièrement néfaste. Elle est, hélas, cohérente avec la doctrine fiscale professée par certains de vos inspirateurs et avec certaines orientations fiscales qu’il est arrivé, non seulement aux élus Verts mais aussi socialistes, de défendre, et dont nous ne dirons jamais assez aux Français de se méfier.

M. Pascal Cherki. Le rapporteur général a raison, ce sont les parlementaires et eux seuls qui font la loi fiscale. Nous aurons l’occasion d’y revenir plus loin pour rappeler par exemple qu’il n’appartient pas aux « pigeons » de dicter le régime d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières non plus qu’à l’AFEP de décréter que la taxation de l’excédent brut d’exploitation n’est pas opportune. Mais il faudrait être cohérent ! On ne peut, d’un côté, céder à certains lobbies, particulièrement bien armés sur le plan idéologique, et de l’autre, rejeter sans autre forme de procès certaines réformes progressistes, au motif que nul ne devrait inspirer les parlementaires pour faire la loi.

L’amendement de notre collègue a le mérite de rouvrir le débat, inachevé, sur la progressivité de l’impôt. Beaucoup a déjà été fait depuis le début de la législature avec le rabotage des niches et la création d’une tranche d’imposition à 45 %. Mais nous ne sommes pas allés assez loin. Monsieur le rapporteur général, monsieur le président et messieurs les membres du bureau de la commission, quelle méthodologie proposez-vous pour que les commissaires aux finances non seulement se saisissent de ce sujet mais soient en mesure de formuler rapidement des propositions alternatives ?

M. Laurent Baumel. Il ne faudrait pas laisser croire que tous les commissaires aux finances socialistes accueilleraient défavorablement l’amendement de nos collègues Mme Sas et M. Alauzet. Je fais partie de ceux qui pensent qu’il serait bon d’introduire une dose de progressivité dans le taux de CSG avant la toute fin du quinquennat. Avec un certain nombre de collègues, nous proposerons donc un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale qui rendrait la CSG progressive, sans avoir à la fusionner avec l’impôt sur le revenu. Cela paraît possible en évitant à la fois la censure du Conseil constitutionnel qui exige le maintien de la familialisation de l’impôt et les complications techniques qui pourraient résulter de l’obligation faite aux entreprises de collecter les données familiales de leurs salariés. Si le Parlement y tenait vraiment, il serait possible d’engager cette réforme sans retard. Ne la reportons pas indéfiniment au prétexte de difficultés techniques ou de problèmes d’inconstitutionnalité, tous arguments qui n’ont d’autre but que de dessaisir le Parlement de son droit d’initiative en matière fiscale.

M. Pierre-Alain Muet. Dans ce débat récurrent, mon point de vue est complètement opposé à celui de M. Mariton. J’ai toujours pensé que notre impôt sur le revenu était aberrant. Chez nos partenaires européens, il aboutit en moyenne à prélever 10 % des revenus contre 2,5 % chez nous, où il faut y ajouter la CSG – représentant 8 % du revenu – pour arriver au même taux, mais dans le cadre d’un dispositif mal construit, la CSG étant proportionnelle tandis que l’impôt sur le revenu, seul, est progressif.

En fusionnant ces deux impôts, nous nous rapprocherons de tous les autres pays européens, dont l’impôt est en général individualisé et où les charges familiales sont compensées, non par le quotient familial, mais par un crédit d’impôt ou par des abattements qui peuvent être proportionnels ou fixes.

Pour accomplir cette réforme essentielle, il y a deux méthodes : soit la « nuit du 4 août » que préconise M. Piketty, soit la démarche progressive que M. Didier Migaud recommandait dans un rapport parlementaire de 2008 et que j’ai décrite dans Un impôt citoyen pour une société plus juste. Je crois que la réforme est réalisable en quatre ou cinq ans. La difficulté principale tient à ce que la CSG est un impôt individualisé prélevé à la source tandis que l’impôt sur le revenu est prélevé ex post et familialisé. Pour la résoudre, la première étape consiste à supprimer des niches fiscales, ce que la gauche comme la droite ont commencé à faire, et de soumettre l’intégralité des revenus au barème, ce que nous avons fait l’an dernier.

Certes, comme le souligne le président Carrez, cette transition suppose que l’on soit dans une période de croissance afin que l’évolution des revenus apporte des compensations et des marges de manœuvre. Mais nous ne devons pas abandonner ce projet qui a un sens dans le quinquennat.

M. le président Gilles Carrez. Je vous remercie pour ce rappel objectif des termes du débat.

M. le rapporteur général. Je l’ai dit et je le répète : la loi doit se faire au Parlement. Diverses assises ont eu lieu, comme celles de l’environnement et de l’entrepreneuriat, d’autres suivront, comme celles de la fiscalité des entreprises. J’ai rappelé fermement à différents ministres que ces derniers travaux ne doivent pas se dérouler sans nous. Il est hors de question que la commission des Finances ne soit pas associée à ces échanges, par ailleurs tout à fait légitimes, entre toutes les forces vives du pays. Et notre travail doit être à la hauteur de ce que nous exigeons : qu’il s’agisse de la fiscalité des entreprises ou du rapprochement entre la CSG et l’impôt sur le revenu, il nous faut apporter nous aussi nos contributions – sous la forme, par exemple, de rapports d’information ou de rapports du rapporteur général.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 291 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Les niches fiscales écornent souvent la progressivité de l’impôt sans procurer toujours le bénéfice social escompté. Il arrive même qu’elles produisent des effets néfastes, notamment sur l’environnement. Leur « nettoyage », a-t-on dit, est un préalable au rapprochement entre CSG et impôt sur le revenu. Je propose par cet amendement de passer aux travaux pratiques.

Les propriétaires d'immeubles protégés au titre des monuments historiques, agréés par le ministère des finances ou labellisés par la Fondation du patrimoine, peuvent, sous certaines conditions, bénéficier de réductions de l'impôt sur le revenu pour les sommes qu'ils consacrent à la conservation de leur immeuble. Ainsi les dépenses d'entretien sont intégralement déductibles des impôts si le bâtiment est ouvert à la visite. Dans le cas contraire, elles sont déductibles à hauteur de 50 %. Ces dispositions semblent très excessives dans la période que nous vivons.

Mon amendement vise à revenir sur cette niche en ramenant la déduction de 100 % à 50 % lorsque le monument est ouvert à la visite et en la supprimant lorsqu’il ne l’est pas.

M. le rapporteur général. Cette niche est bien connue et donne lieu à des caricatures dans les deux sens. Il n’y a pas que des châteaux qui crouleraient sans ce dispositif fiscal, bien sûr, mais il n’y a pas non plus que des châteaux somptueux dont les propriétaires n’ont besoin d’aucune aide !

Je crois que nous sommes parvenus à un bon équilibre avec le dispositif actuel. Nous avons introduit notamment l’obligation, dans certaines conditions, d’ouvrir les monuments au public et nous avons récemment prévu que l’avantage ne pouvait s’appliquer qu’aux propriétaires s’engageant à conserver l’immeuble pendant au moins quinze ans. Pour éviter des dérives, nous avons aussi posé le principe de la détention directe de l’immeuble bénéficiant du dispositif et nous avons exclu sa mise en copropriété.

Le coût du dispositif est de 40 millions d’euros. C’est élevé, mais est-ce excessif pour créer les conditions de la préservation du patrimoine, que l’État seul ne peut pas assumer par des crédits budgétaires ? Je vous propose donc de retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Je souscris aux propos du rapporteur général. Le point d’équilibre qu’il évoque a été trouvé après le travail de notre Commission en 2008 pour limiter et plafonner des niches qui ne l’étaient pas. Les monuments historiques constituent le seul cas pour lequel nous avons admis la possibilité d’une déduction totale, sous réserve de l’ouverture au public. Il serait dommage de remettre en cause cet équilibre.

M. Éric Alauzet. La notion d’équilibre est subjective. La déduction de 100 % s’applique non seulement aux dépenses d’entretien et de réparation, mais aussi aux droits de succession. Où est l’équilibre ? Je maintiens mon amendement !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 290 du même auteur.

M. Éric Alauzet. Cet amendement tend à réviser le barème de l’impôt sur le revenu. Il ne faudrait pas prendre prétexte du débat autour du « ras-le-bol fiscal » pour abandonner le travail approfondi que nous avons engagé en renonçant aux ajustements nécessaires. Aussi proposons-nous d’abaisser le seuil de la dernière tranche de 150 000 à 134 000 euros et de créer une nouvelle tranche d’imposition de 49 % au-delà de 200 000 euros.

Pour faire litière d’une confusion trop souvent commise et que certains entretiennent à dessein, je précise qu’un contribuable touchant, par exemple, 18 000 euros par mois ne serait imposé à 49 % que sur la part de ses revenus annuels qui excède 200 000 euros et non sur la totalité du montant déclaré.

M. le rapporteur général. Le Gouvernement et une grande partie de la majorité ne souhaitent pas modifier le barème prévu dans le PLF. Je rappelle que nous y avons déjà inclus différents revenus du capital, ce qui a sensiblement accru la progressivité de l’impôt.

Mais je partage totalement votre point de vue sur la nécessaire distinction entre taux réel et taux marginal d’imposition. Nous devons faire un effort de pédagogie à ce sujet.

Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 202 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Cet amendement est satisfait par l’adoption de l’amendement I-CF 479, qui prévoit une revalorisation plus importante du revenu fiscal de référence. Je le retire.

L’amendement est retiré.

*

* *

Article 3
Abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial

Texte du projet de loi :

Le 2 du I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le montant : « 2 000 € » est remplacé par le montant : « 1 500 € » ;

2° À la première phrase du deuxième alinéa, le montant : « 4 040 € » est remplacé par le montant : « 3 540 € » ;

3° À la première phrase du quatrième alinéa, le montant : « 997 € » est remplacé par le montant : « 1 497 € » ;

4° À la première phrase du dernier alinéa, le montant : « 672 € » est remplacé par le montant : « 1 672 € ».

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à abaisser l’avantage fiscal maximal qui résulte de l’attribution de demi-parts supplémentaires au titre des personnes à charge des contribuables ; le montant du plafond serait réduit de 2 000 à 1 500 euros par demi-part, à compter de l’imposition des revenus de 2013. Le plafond de la part attachée au premier enfant à charge des contribuables célibataires ou divorcés vivant seuls serait abaissé du même montant, et passerait de 4 040 à 3 540 euros.

En revanche, les plafonds applicables pour les demi-parts accordées au titre des situations particulières des contribuables (invalidité, vieillesse, anciens combattants…) resteraient inchangés, l’avantage en impôt pour chacune de ces demi-parts étant maintenu par la majoration des réductions d’impôt complémentaires afférentes. Les contribuables les plus vulnérables ne seraient donc pas affectés par cet abaissement du plafond.

La présente mesure, dont le rendement est estimé à 1,03 milliard d’euros à compter de 2014, s’inscrit dans le cadre de la rénovation de la politique familiale lancée au printemps dernier : elle vise à assurer la pérennité du financement de cette politique publique essentielle, ainsi qu’à renforcer sa dimension de redistribution verticale, des plus hauts revenus vers les plus modestes.

I. LE MÉCANISME DU PLAFONNEMENT DU QUOTIENT FAMILIAL

A. LA PRISE EN COMPTE DES CHARGES FAMILIALES DANS LE CALCUL DE L’IMPÔT

1. Les principes du mécanisme

a. Présentation du dispositif

L’impôt sur le revenu est fondé sur l’application d’un barème progressif, dont les taux s’élèvent en fonction des tranches de revenus, et sur la notion de foyer fiscal : chaque foyer fiscal fait l’objet d’une imposition unique, qu’il soit composé d’une ou de plusieurs personnes, et prend en compte l’ensemble des revenus et des bénéfices des membres qui le composent.

Le quotient familial vise à assurer la prise en compte de la composition du foyer fiscal dans le calcul de l’impôt, et d’apprécier ainsi de façon équitable ses facultés contributives au regard de ses charges de famille. Il repose sur un calcul consistant à diviser le revenu imposable en un certain nombre de parts, fixé conformément à l’article 194 du code général des impôts, d’après la situation et les charges de famille du contribuable. L’impôt brut est alors égal au produit de la cotisation correspondant à ce revenu par part multipliée par le nombre de parts. Concrètement, cela revient à fractionner le revenu du contribuable en fonction de la composition de son foyer fiscal de sorte à l’imposer au barème progressif dans des tranches plus basses que celles qui lui auraient été appliquées en l’absence d’un tel mécanisme. Son effet est toutefois limité par l’application d’un plafonnement de l’avantage qui peut en être retiré.

À titre d’exemple, un couple marié avec trois enfants mineurs dont le quotient familial est égal à quatre parts, et disposant d’un revenu net imposable de 80 000 euros, paiera un impôt équivalent à celui de quatre personnes célibataires ayant chacune un revenu égal à 20 000 euros, ou de deux couples sans enfants ayant chacun un revenu de 40 000 euros. L’avantage retiré du dispositif résulte du fait que le taux marginal d’imposition qui s’applique à un revenu de 20 000 euros est moindre que celui applicable à un revenu de 80 000 euros, du fait de la progressivité du barème.

La progressivité de l’impôt sur le revenu, érigée en principe à valeur constitutionnelle (9) contraint le législateur à garantir l’adéquation de la charge fiscale au regard des capacités contributives des foyers fiscaux, estimées au regard de leurs revenus et de leurs charges de famille. La prise en compte de ces charges s’appuie également sur les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 qui introduisent l’obligation faite au législateur de mettre en œuvre une politique de solidarité nationale envers les familles de façon à accompagner leur développement.

Le quotient familial permet de respecter ces deux aspects d’une même obligation à l’égard des contribuables justifiant de charges de famille. Le Conseil constitutionnel a ainsi approuvé à plusieurs reprises (10) le recours à cet outil en faveur de la redistribution horizontale qui permet à l’impôt de demeurer progressif pour ces contribuables, dans la limite d’un certain niveau de revenu.

b. Incidences budgétaires de ce dispositif

Le quotient familial est actuellement considéré comme une modalité de calcul de l’impôt, et non comme une dépense fiscale. Un tel choix se traduit par l’absence de chiffrage du coût de ce dispositif dans le tome II de l’évaluation des voies et moyens joint au projet de loi de finances de l’année, donc de l’impossibilité d’apprécier son évolution dans le temps ; par ailleurs, il conduit à en quelque sorte déconnecter ce mécanisme de ses finalités en termes de politique familiale. Tel n’était pas ainsi entre 1981 et 1998, puisque, pendant cette période, le quotient familial était classé parmi les dépenses fiscales. Toutefois, subsiste dans le tome II du Voies et moyens le chiffrage de la demi-part supplémentaire par enfant à charge à compter du troisième, ce qui n’apparaît guère cohérent avec l’absence de données sur les demi-parts relevant des deux premiers enfants à charge – le coût budgétaire de différentes demi-parts dérogatoires étant également évaluées dans ce même document.

La question de l’évaluation budgétaire du quotient familial a été soulevée à l’initiative du rapporteur général en juin dernier, à l’occasion de l’examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012. En réponse à ses demandes, le tome I du « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2014 fournit de très utiles données sur le quotient familial au titre des revenus de 2011, qui permettent de mieux apprécier les contours de ce dispositif, et qui sont ainsi rendus directement accessibles à tous.

Selon ces indications, il apparaît que le coût du quotient familial au titre des revenus de 2011 est estimé à 12,4 milliards d’euros et que 7,775 millions de foyers fiscaux sont concernés. Le périmètre retenu recouvre les demi-parts attribuées au titre des enfants mineurs à charge exclusive ou partagée et celles au titre des enfants majeurs rattachés. Sont ainsi comprises les demi-parts supplémentaires par enfant à charge à partir du troisième, évaluées dans les documents budgétaires à 585 millions d’euros en 2011, les demi-parts supplémentaires dont bénéficient les parents isolés pour leur premier enfant, estimées à 410 millions d’euros en 2011 ainsi que les demi-parts supplémentaires par orphelin majeur recueilli ou enfant célibataire majeur, ayant demandé son rattachement au foyer fiscal, pour 2,065 milliards d’euros.

Par ailleurs, s’ajoutent d’autres demi-parts supplémentaires accordées au titre de situations particulières (personnes ou enfants invalides, anciens combattants) dont les caractéristiques sont présentées dans le tableau ci-dessous. Y figurent d’ailleurs les données relatives à la demi-part supplémentaire dite « parent isolé », bien que son coût soit pris en compte dans le chiffrage mentionné plus haut.

LISTE DES DEMI-PARTS SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉES
AU TITRE DE SITUATIONS PARTICULIÈRES

(en millions d’euros)

Dispositif

Nombre de bénéficiaires en 2012

Coût estimé en 2011

Coût estimé en 2012

Coût estimé en 2013

Coût estimé en 2014

Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge pendant au moins cinq ans

3 960 180

1 440

1 075

580

345

Demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant

578 000

260

295

330

370

Demi-part supplémentaire pour les contribuables invalides

1 370 000

340

360

375

390

Maintien du quotient conjugal pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge

170 800

80

100

110

120

Demi-part ou quart de part supplémentaire (en cas de résidence alternée) par enfant à charge titulaire de la carte d’invalidité ou part supplémentaire par personne rattachée au foyer titulaire de cette carte

263 400

100

96

105

110

Demi-part ou quart de part supplémentaire (en cas de résidence alternée des enfants à charge) accordée aux parents isolés

1 460 000

410

430

490

535

Total

7 802 380

2 630

2 356

1 990

1 870

Source : Voies et moyens, tome II, annexé au PLF 2014.

Ces demi-parts représentent un coût total de 2,63 milliards d’euros en 2011, soit 2,22 milliards d’euros sans la demi-part dite « parent isolé ». Au total, la dépense fiscale occasionnée par le mécanisme du quotient familial peut donc être estimée à 14,62 milliards d’euros.

2. Les conditions d’attribution des demi-parts et des parts au sein d’un foyer fiscal

a. Règles générales

Au regard de la multiplication des situations donnant droit à l’attribution de demi-parts supplémentaires, le quotient familial dont bénéficient les contribuables peut désormais être fonction de trois types de critères :

– la situation familiale du contribuable (selon qu’il est membre d’un couple soumis à une imposition commune, veuf, divorcé, séparé ou célibataire) ;

– le nombre de personnes considérées à sa charge au regard du droit fiscal ;

– la prise en compte d’une situation particulière (invalidité, détention d’une carte d’ancien combattant…).

La situation familiale des contribuables est appréciée en application des règles définies à l’article 6 du code général des impôts, par l’attribution de parts de quotient conjugal – dont l’avantage en impôt n’est pas plafonné. Ensuite, le quotient familial vient prendre en compte le nombre de personnes à la charge du contribuable.

Sont susceptibles d’être reconnus comme étant à la charge du contribuable :

– les enfants, dont la filiation avec le contribuable est établie légalement, qui ont moins de 18 ans ou, s’ils sont infirmes, quel que soit leur âge ;

– les enfants mineurs ou infirmes recueillis dont le contribuable prend effectivement à sa charge l’ensemble des besoins ;

– les enfants majeurs célibataires s’ils ont moins de 21 ans ou moins de 25 ans et qu’ils poursuivent des études ;

– les enfants mariés ou ayant des enfants à charge (11) ;

– les enfants majeurs, orphelins de père et mère recueillis par le contribuable.

Par ailleurs, à condition de vivre sous le toit du contribuable, toute personne titulaire de la carte d’invalidité prévue à l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles peut être prise en compte au titre du quotient familial, que des liens de parentés existent ou non entre le contribuable et la personne invalide, et quel que soit l’âge et le montant des revenus du contribuable et de la personne invalide – ses revenus devant bien sûr être pris en compte.

Le nombre de parts à retenir au titre du quotient familial varie selon la situation de famille du contribuable (célibataire, marié ou pacsé, séparé ou divorcé, veuf) ainsi que selon le nombre et la situation des personnes à sa charge. Ces éléments sont appréciés au 1er janvier de l’année d’imposition, c’est-à-dire l’année de réalisation des revenus. Néanmoins, en cas d’augmentation des charges de famille en cours d’année, par la naissance d’un enfant par exemple, il est fait état de la situation au 31 décembre. C’est donc toujours la situation la plus favorable pour le contribuable qui est retenue.

Aux termes de l’article 194, le nombre de parts à prendre en considération pour la division du revenu imposable est déterminé comme suit :

Situation de famille

Nombre de parts

Célibataire, divorcé ou veuf sans enfant à charge

1

Marié sans enfant à charge

2

Célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge

1,5

Marié ou veuf ayant un enfant à charge

2,5

Célibataire ou divorcé ayant deux enfants à charge

2

Marié ou veuf ayant deux enfants à charge

3

Célibataire ou divorcé ayant trois enfants à charge

3

Marié ou veuf ayant trois enfants à charge

4

Célibataire ou divorcé ayant quatre enfants à charge

4

Marié ou veuf ayant quatre enfants à charge

5

Célibataire ou divorcé ayant cinq enfants à charge

5

Marié ou veuf ayant cinq enfants à charge

6

Célibataire ou divorcé ayant six enfants à charge

6

Compte tenu des dispositions de l’article 194, ce tableau doit se lire comme suit :

– Les contribuables célibataires, divorcés ou veufs sans personnes à charge : ils n’ont droit en principe qu’à une seule part de quotient familial, sauf s’ils se trouvent dans des situations particulières (voir infra).

– Les contribuables mariés ou liés par un pacs : ils bénéficient de deux parts, auxquelles s’ajoutent le cas échéant une demi-part pour chacune des deux premières personnes à charge, et une part entière pour chacune des personnes à charge à compter de la troisième.

– Les contribuables célibataires ou divorcés ayant une ou plusieurs personnes à charge : leur situation varie selon qu’ils vivent ou pas en couple.

Lorsqu’ils vivent en couple, les personnes dont ils assument la charge exclusive ou principale ouvrent droit à une demi-part pour chacune des deux premières, et une part entière pour chaque personne à charge à compter de la troisième.

Lorsqu’ils vivent seuls, s’ils supportent à titre exclusif ou principal la charge d’au moins une personne, cette dernière ouvre droit à une part entière
– c’est ce que l’on appelle communément la « demi-part parent isolé ». La deuxième personne à charge ouvre ensuite droit à une demi-part, tandis que la troisième, et les suivantes, ouvrent chacune droit à une part entière. Il est à noter que la situation de parent isolé s’apprécie au 1er janvier de l’année d’imposition.

– Les contribuables veufs ayant une ou plusieurs personnes à charge bénéficient du même quotient familial que les contribuables mariés ayant à leur charge le même nombre de personnes, que les personnes à charge comprennent ou non des enfants issus du mariage avec le conjoint décédé.

Plusieurs situations particulières doivent également être précisées :

– en cas d’imposition séparée des membres d’un couple du fait d’une séparation, d’un divorce ou d’une rupture de PACS, chacun est considéré comme un célibataire (quotient de 1) ayant à sa charge les enfants dont il assume à titre principal l'entretien ;

– en cas de résidence alternée au domicile de chacun des parents, et sauf disposition juridique contraire, les enfants mineurs sont réputés être à la charge égale de l'un et de l'autre parent. Ils ouvrent alors droit à une majoration du quotient familial de :

● 0,25 part pour chacun des deux premiers enfants et 0,5 part à compter du troisième enfant, lorsque par ailleurs le contribuable n'assume la charge exclusive ou principale d'aucun enfant ;

● 0,25 part pour le premier et 0,5 part à compter du deuxième, lorsque le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'un enfant ;

● 0,5 part pour chacun des enfants, lorsque le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'au moins deux enfants.

Exemple : Un contribuable divorcé vivant en couple a trois enfants mineurs à sa charge principale. Il bénéficie d’un quotient familial égal à 3 parts (soit une part pour lui, 0,5 part pour chacun des deux premiers enfants, puis une part entière pour le troisième enfant).

Si la charge de ces enfants est réputée également partagée entre les deux parents, le contribuable bénéficie de 2 parts (soit une part pour lui, 0,25 part pour chacun des deux premiers enfants, puis 0,5 part pour le troisième enfant).

S’il a la charge exclusive d’un enfant et que les deux autres sont à la charge partagée des deux parents, il bénéficie de 2,25 parts (soit une pour lui, 0,5 au titre de l’enfant à la charge exclusive, 0,25 au titre du premier enfant en garde partagée et 0,5 au titre du deuxième enfant en garde partagée).

S’il a la charge exclusive de deux enfants et que l’autre enfant est à la charge partagée des deux parents, il bénéficie de 2,5 parts (soit une part pour lui, 0,5 part pour les deux enfants dont il a la charge exclusive et 0,5 pour le troisième enfant pour lequel la garde est partagée).

b. L’attribution de demi-parts supplémentaires au titre de situations particulières

Par dérogation aux règles présentées supra, des majorations du nombre de demi-parts sont spécialement prévues dans les cas suivants :

● Pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs sans personnes à charge se trouvant dans des situations particulières. Ces contribuables n’ont droit en principe qu’à une seule part. Toutefois, ils bénéficient d’une demi-part supplémentaire lorsqu’ils se trouvent placés dans les situations suivantes :

– ils vivent seuls et ont un ou plusieurs enfants faisant l'objet d'une imposition distincte dont ces contribuables ont supporté à titre exclusif ou principal la charge pendant au moins cinq ans au cours desquels ils vivaient seuls (a de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils vivent seuls et ont supporté à titre exclusif ou principal pendant au moins cinq ans au cours desquels ils vivaient seuls la charge d’un ou plusieurs enfants désormais décédés, à la condition que l'un d'eux au moins ait atteint l'âge de seize ans ou soit décédé par suite de faits de guerre (b de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils vivent seuls et ont adopté un enfant, à la condition que l'enfant adopté ne soit pas décédé avant d'avoir atteint l'âge de seize ans et qu’il ait été à la charge exclusive ou principale des contribuables pendant au moins cinq années au cours desquelles ceux-ci vivaient seuls (e de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils sont titulaires, soit pour une invalidité de 40 % au moins, soit à titre de veuve, d'une pension prévue par les dispositions du code des pensions militaires (c de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils sont titulaires d'une pension d'invalidité pour accident du travail de 40 % au moins (d de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils sont titulaires de la carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles (soit à partir de 80 % d’invalidité) (d bis de l’article 195 du code général des impôts) ;

– ils sont âgés de plus de 75 ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires ; cette disposition est également applicable aux veuves des personnes bénéficiaires respectant le même critère d’âge (f de l’article 195 du code général des impôts).

Le bénéfice de la demi-part supplémentaire n’est accordé qu’une seule fois, même si le contribuable entre dans plusieurs des cas qui précèdent.

Par ailleurs, s’agissant des trois premiers cas énumérés, il est à noter que c’est depuis l’imposition des revenus de 2009 (12)que l’attribution de la demi-part supplémentaire est réservée aux seuls contribuables ayant supporté à titre exclusif ou principal la charge de l’un des enfants visés pendant au moins cinq années au cours desquelles ils vivaient seuls. Les contribuables ayant précédemment bénéficié d’une majoration de quotient familial et qui ont perdu le bénéfice de cet avantage parce qu’ils ne remplissaient pas la condition introduite en 2009, ont droit à un avantage spécifique au titre de l’imposition des revenus des années 2009 à 2012, sous la forme d’un maintien transitoire de la demi-part de quotient familial supplémentaire, sous réserve de respecter certaines conditions.

● Pour les personnes à charge invalides : les personnes à charge titulaires d’une carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles ouvrent droit à une majoration supplémentaire d’une demi-part (2 de l’article 195).

● Pour les conjoints ou partenaires d’un pacs invalides : le quotient familial des conjoints ou pacsés est augmenté d’une demi-part supplémentaire lorsque l’un ou l’autre remplit les conditions d’invalidité mentionnées aux c, d et d bis du 1 de l’article 195. Lorsque les deux conjoints remplissent la condition d’invalidité, la majoration est d’une part entière (3 et 4 de l’article 195).

● Les contribuables mariés ou partenaires d’un pacs dont l’un des conjoints est âgé de plus de 75 ans et titulaire de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires bénéficient d’une demi-part supplémentaire (6 de l’article 195).

● Les contribuables célibataires, divorcés ou veufs ayant un ou plusieurs enfants à charge et remplissant l’une des conditions d’invalidité mentionnées aux c, d et d bis du 1 de l’article 195 bénéficient d’une demi-part supplémentaire (5 de l’article 195). 

B. L’APPLICATION D’UN PLAFOND À L’AVANTAGE EN IMPÔT AINSI OBTENU

1. Un plafonnement de droit commun

L’avantage résultant du quotient familial croît mécaniquement avec le revenu imposable, du fait de la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu. Afin de limiter le caractère anti-redistributif de ce dispositif, un plafonnement de l’avantage qu’il procure a été introduit en 1981. Les plafonds applicables varient selon les situations visées.

Le plafond que l’on peut qualifier de droit commun, soit celui qui s’applique pour le quotient familial attribué au titre des enfants à charge principale ou exclusive, est désormais fixé à 2 000 euros par demi-part. Ce plafond s’établit en conséquence à 1 000 euros par quart de part, pour les enfants dont la charge est également partagée entre les parents divorcés, séparés de droit ou de fait ou mariés soumis à imposition distincte.

Ces montants résultent de l’abaissement du plafond réalisé par la loi de finances pour 2013, de 2 336 à 2 000 euros (13). Cette réduction de l’avantage retiré du quotient familial par les ménages les plus aisés était destinée à renforcer la progressivité de l’impôt sur le revenu et répondait à un engagement du Président de la République.

L’application du plafonnement s’effectue en comparant le montant de l’impôt calculé en fonction du nombre de parts du foyer fiscal, sans plafonnement, puis le montant de l’impôt sans prendre en compte le nombre de demi-parts additionnelles tout en défalquant du résultat obtenu les plafonds correspondant à chaque attribution de demi-part supplémentaire. Si le premier résultat est inférieur au second, le plafonnement s’applique, et l’impôt à acquitter est celui issu du second calcul.

Exemple : un couple marié ayant à sa charge quatre enfants mineurs dispose d’un revenu imposable de 140 000 euros.

Afin de calculer l’avantage fiscal dont peut bénéficier ce foyer fiscal, il convient de réaliser deux calculs : le premier visant à définir le montant de l’impôt dû en appliquant le quotient familial, avec cinq parts, sans plafonnement, le second visant à déterminer le montant de l’impôt dû en l’absence de quotient familial, donc avec deux parts, en retranchant les plafonds des demi-parts additionnelles, soit (6 x 2000) = 12 000 euros.

Le premier calcul donne un résultat de 11 223 euros. Le second conduit à un résultat de (27 267 – 12 000) = 15 267 euros d’impôt à acquitter. C’est donc le second montant qu’il convient de retenir.

2. Des plafonds spécifiques applicables dans certaines situations

Des plafonnements spécifiques sont prévus pour certaines des demi-parts supplémentaires attribuées aux contribuables se trouvant dans des situations particulières :

● Les personnes veuves ayant des enfants à charge, bénéficiant du plafond conjugal :

L’avantage maximal en impôt procuré par cette part supplémentaire est égal à 4 672 euros, soit le double du plafond de droit commun qui était applicable pour l’imposition des revenus de 2011, et n’a pas été modifié l’an passé. En effet, pour neutraliser les effets de la baisse du plafond de la demi-part de droit commun de 336 euros, la loi de finances pour 2013 avait créé une réduction d’impôt complémentaire de (2 x 336) = 672 euros, applicable à la part supplémentaire du veuf bénéficiant du maintien du quotient conjugal. Cette réduction d’impôt n’a vocation à s’appliquer que dans le cas où le contribuable subit l’effet du plafonnement, et elle ne peut excéder l'augmentation de la cotisation d'impôt résultant du plafonnement.

● Les contribuables célibataires ou divorcés vivant seuls avec des enfants à charge (dits « parents isolés ») :

Ces contribuables bénéficient d’une part entière de quotient familial, au lieu d’une demi-part, pour le premier enfant à charge. Par exception au plafonnement général, l’avantage maximal en impôt procuré par cette part de quotient familial attachée au premier enfant à charge est fixé à 4 040 euros. Ce plafond spécifique n’a pas été modifié par la loi de finances pour 2013.

● Les contribuables célibataires, divorcés ou veufs sans personne à charge qui bénéficient d’une demi-part supplémentaire au titre de leurs enfants imposés séparément, dont ils ont supporté la charge pendant au moins cinq ans au cours desquels ils vivaient seuls : l’avantage en impôt résultant de cette demi-part ne peut excéder 897 euros. Ce plafond spécifique n’a pas été modifié par la loi de finances pour 2013.

● Les contribuables invalides ou ayant des enfants à charge invalides, ainsi que les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte d’ancien combattant :

Ces contribuables bénéficient d’une demi-part supplémentaire de quotient familial, soumise au plafonnement général de droit commun, mais aussi d’une réduction d’impôt complémentaire susceptible de venir s’ajouter à celle résultant de la majoration de quotient familial.

Son montant était fixé, pour l’imposition des revenus de 2011, à 631 euros. Il a été porté en loi de finances pour 2013 à 997 euros, soit une augmentation de 336 euros, afin de neutraliser l’effet de la baisse du plafonnement général de 2 336 à 2 000 euros. Le plafonnement de cette demi-part spécifique est donc maintenu à 2 997 euros.

Exemple : Un couple marié ayant à sa charge trois enfants mineurs dispose d’un revenu de 110 000 euros. L’un des membres du couple est invalide. Le foyer fiscal bénéficie donc de 4,5 parts, soit quatre demi-parts correspondant aux enfants à charge et une demi-part attribuée au titre de l’invalidité de l’un des membres du couple.

Le montant de l’impôt à acquitter avant plafonnement du quotient familial est de 7 834 euros. Le montant d’imposition dont aurait dû s’acquitter le foyer fiscal sans prise en compte des demi-parts supplémentaires (avec deux parts) est de 18 567 euros : de ce montant, il convient de retrancher les montants des plafonds des cinq demi-parts, soit (4 x 2000+2 997) 10 997 euros, ce qui conduit à un montant de 7 570 euros.

Le couple devra donc s’acquitter d’un impôt de 7 834 euros, soit le premier montant. Cela signifie qu’il bénéficie de la réduction d’impôt complémentaire venant s’ajouter au montant du plafonnement, mais seulement à hauteur de 733 euros (soit en deçà de son montant maximal de 997 euros). En effet, la réduction d’impôt ne peut excéder l’augmentation de la cotisation d’impôt résultant du plafonnement.

PLAFONDS APPLICABLES AU QUOTIENT FAMILIAL

Dispositif

Plafond de l’avantage en vigueur

Demi-part enfant (ou autre personne) à charge :

– personne à charge exclusive ou principale

– personne à charge partagée

– 2 000 euros par demi-part

– 1 000 euros par quart de part

Maintien du quotient conjugal pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge

4 672 euros par part (soit 2 000 + 2 000 + 672 euros de réduction d’impôt)

Demi-part supplémentaire « Parents isolés » (contribuables vivant seuls ayant à leur charge un ou plusieurs enfants) :

– personne à charge exclusive ou principale

– personne à charge partagée

– 4 040 euros pour la part accordée au titre du premier enfant

– 2 020 euros pour la demi-part accordée au titre du premier enfant

Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant élevé des enfants seuls pendant 5 ans ou plus :

– cas général

– dispositif transitoire (si moins de 5 ans)

– 897 euros par demi-part

– 120 euros par demi-part (imposition revenus 2012)

Demi-part « Anciens combattants », « Invalides », « Enfants ou personnes à charge invalides »

2 997 euros par demi-part (2 000 + 997 de réduction d’impôt)

Déduction des pensions alimentaires versées aux enfants majeurs ou abattement au titre des enfants mariés ou chargé de famille rattachés au foyer

5 698 euros par enfant déductibles (soit un avantage en impôt maximum de 2 564 euros)

3. Les effets du plafonnement ne s’appliquent qu’à partir d’un seuil de revenus relativement élevé

Instauré en France en 1948, le quotient familial est un instrument relativement complexe de familialisation de l’impôt sur le revenu, qui n’est guère usité parmi les autres pays de l’OCDE. La prise en compte des enfants dans le calcul de l’impôt acquitté par un foyer donné prend, dans d’autres pays, la forme d’un abattement sur le revenu, proportionnel ou forfaitaire par enfant, ou encore d’une réduction ou d’un crédit d’impôt.

Le mécanisme du quotient familial conduit à ce que, pour des charges de famille données, un foyer fiscal bénéficie d’un avantage fiscal d’autant plus grand que ses revenus sont élevés – jusqu’à ce que ces revenus atteignent le niveau au-delà duquel l’avantage fiscal est plafonné et à partir duquel l’avantage fiscal devient dégressif. Compte tenu des plafonds retenus, ces derniers trouvent à s’appliquer à des niveaux de revenus relativement élevés, notamment pour les familles nombreuses.

Le tableau suivant présente les niveaux de revenus imposables à partir desquels le plafonnement à 2 000 euros trouve à s’appliquer, en fonction du nombre d’enfants, pour un couple soumis à imposition commune :

REVENUS IMPOSABLES À PARTIR DESQUELS L’AVANTAGE EN IMPÔT
LIÉ À L’APPLICATION DU QUOTIENT FAMILIAL EST PLAFONNÉ
POUR LES CONTRIBUABLES SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE

2,5 parts
(1 enfant)

3 parts
(2 enfants)

4 parts
(3 enfants)

5 parts
(4 enfants)

6 parts
(5 enfants)

67 953 euros
(soit 5 SMIC)

77 193 euros
(soit 6 SMIC)

95 171 euros
(soit 7 SMIC)

114 149 euros
(soit 8,5 SMIC)

132 627 euros
(soit 10 SMIC)

Source : DGFIP.

Selon les informations fournies au rapporteur général, près de 840 000 foyers fiscaux étaient touchés par le plafonnement du quotient familial de droit commun, fixé à 2 336 euros, au titre de l’imposition des revenus de 2011 ; ce nombre s’établissait à 772 000 foyers pour l’imposition des revenus de 2010, pour ce même plafond. Le nombre de foyers plafonnés a ensuite été porté à 1,044 million au titre de l’imposition des revenus de 2012, en raison de la baisse du plafond de 2 336 euros à 2 000 euros (14).

Le quotient familial reste ainsi un mécanisme qui bénéficie mécaniquement davantage aux ménages aisés, et ce en dépit du plafonnement actuel, ainsi que permet de le mesurer le tableau ci-après :

RÉPARTITION DU COÛT DU QUOTIENT FAMILIAL SELON LE RFR (REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE) CORRESPONDANT AUX DÉCILES DE FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES

Borne (unités) inférieure du montant de RFR

(en euros)

Borne supérieure du montant de RFR

(en euros)

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires

Répartition du coût du QF

(en millions d’euros)

0

16 226

777 502

341

16 226

19 760

777 502

630

19 760

23 586

777 502

572

23 586

27 892

777 502

632

27 892

32 370

777 502

829

32 370

37 368

777 502

1 127

37 368

43 933

777 502

1 170

43 933

53 617

777 502

1 226

53 617

73 053

777 502

2 059

73 053

 

777 502

3 795

TOTAL

7 775 021

12 381

Source : tome I de l’annexe des Voies et moyens – projet de loi de finances pour 2014.

De ce tableau portant sur les seuls bénéficiaires du quotient familial, il ressort que les foyers appartenant au dernier décile de RFR bénéficient de 30 % (3,8 milliards d’euros) du total de l’avantage en impôt (12,4 milliards d’euros), tandis que les foyers des cinq premiers déciles n’en perçoivent que moins d’un quart. L’effet principal du quotient familial est donc de favoriser la redistribution horizontale au détriment de la redistribution verticale.

II. UN ABAISSEMENT DU PLAFOND S’INSCRIVANT DANS LA RÉFORME DE LA POLITIQUE FAMILIALE

A. LA VOLONTÉ D’ASSURER LA PÉRENNITÉ ET L’ÉQUITÉ DE NOTRE POLITIQUE FAMILIALE

L’abaissement du plafond de l’avantage fiscal retiré du quotient familial proposé par le présent article vient s’inscrire dans la rénovation de la politique familiale engagée en juin dernier par le Gouvernement et menée dans le cadre du processus de modernisation de l’action publique, dite MAP.

Les objectifs de cette réforme s’articulaient autour de deux axes : assurer la pérennité du financement de la politique familiale, par le redressement des comptes de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) à l’horizon 2016, alors que son déficit devrait s’établir à 2,6 milliards d’euros en 2013 ; répondre au mieux aux besoins des familles, en tenant compte des évolutions socio-démographiques, pallier les insuffisances actuelles, par exemple dans l’accueil des jeunes enfants, et garantir l’équité de son financement.

La préparation des mesures a été réalisée en associant les différents acteurs concernés, selon une démarche de concertation : des consultations ont été tenues, et le Haut conseil de la Famille et son président, M. Bertrand Fragonard, ont été saisis par le Premier ministre dès janvier dernier. Ils lui ont remis leur rapport en avril dernier. Dans le cadre de ces travaux, diverses options ont été examinées afin de dégager des ressources supplémentaires, dans un souci de justice sociale et fiscale, parmi lesquelles :

– la mise sous condition de ressources de l’attribution des allocations familiales, selon des seuils variables : cette option entrait frontalement en opposition avec l’un des principes fondamentaux de notre politique familiale, l’universalité des allocations familiales, et a été écartée ;

– la modulation des allocations familiales avec le revenu, les familles les plus aisées conservant des allocations, mais d’un montant moindre ; ce schéma rompait toutefois avec le principe d’uniformité des allocations, et risquait de produire d’importants effets de seuils ;

– la fiscalisation des allocations familiales ; à ce jour, les prestations familiales ne sont pas imposables, ce qui s’avère logique si l’on considère qu’il s’agit de prestations « en nature », assimilables aux prestations de l’assurance maladie. Le choix de les fiscaliser se traduirait par le basculement d’un certain nombre de ménages dans le barème de l’impôt sur le revenu, avec des effets indirects s’agissant de la fiscalité locale et de l’attribution de prestations sociales. Le gain budgétaire a été estimé par le rapport du Haut conseil de la famille à 730 millions d’euros, tandis que 2,8 à 3 millions de ménages seraient concernés.

– l’abaissement du plafonnement applicable au mécanisme de quotient familial, permettant de mettre à contribution les ménages les plus aisés, tout en offrant un rendement significatif.

C’est donc cette dernière option qui a été retenue, en association avec d’autres mesures visant à dégager des ressources supplémentaires et à mieux cibler les aides aux familles. Il s’agit notamment de la rénovation de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), avec la réduction de son montant au-delà d’un certain seuil de ressources, et de la suppression de la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans le secondaire.

Parallèlement, de nouvelles mesures ont été décidées afin de réduire la pauvreté des enfants et des familles, notamment la majoration de 50 % du complément familial (accordée sous conditions de ressources aux familles d’au moins trois enfants) pour les allocataires modestes et la revalorisation de 25 % de l’allocation de soutien familial, laquelle complète le revenu disponible des parents élevant seuls leurs enfants. Par ailleurs, de nouvelles solutions d’accueil des jeunes enfants devraient être développées au cours des trois prochaines années.

Le choix d’abaisser le plafond du quotient familial pèse sur les seuls ménages aisés – de la même façon qu’une mise sous condition de ressources des allocations familiales si cette solution avait été retenue. En revanche, à la différence de cette dernière option, cet abaissement se traduit par la mise à contribution des familles avec un seul enfant – lesquelles ne bénéficient pas d’allocations familiales – ainsi que des familles ayant un enfant de plus de 20 ans rattaché – les allocations familiales n’étant pour leur part versées que jusqu’à la vingtième année de l’enfant.

B. LE DISPOSITIF RETENU

1. L’abaissement du plafond applicable aux demi-parts de droit commun de 2 000 à 1 500 euros

Après une première baisse du plafond opérée par l’article 4 de la loi de finances pour 2013, le du présent article propose de réduire à nouveau le plafond de l’avantage fiscal retiré de l’application des demi-parts de droit commun de 2 000 à 1 500 euros. Cette mesure tend à limiter le caractère anti-redistributif du quotient familial, en réduisant de 500 euros l’avantage fiscal des ménages qui étaient déjà soumis au plafonnement de 2 000 euros, et en assujettissant de nouveaux contribuables, au-delà d’un certain seuil de revenus, au plafonnement.

Le tableau ci-dessous montre les niveaux de revenus à partir duquel le plafond ainsi abaissé s’applique, selon le nombre d’enfants à charge. Il transparaît de ces données que les niveaux de revenus concernés par cette mesure restent élevés, à hauteur de six SMIC pour une famille comptant trois enfants. L’abaissement du plafonnement emporte des effets d’autant plus importants que le nombre d’enfants et les revenus du foyer fiscal sont élevés, ce qui résulte du caractère progressif de l’impôt sur le revenu.

REVENUS IMPOSABLES À PARTIR DESQUELS L’AVANTAGE EN IMPÔT LIÉ À L’APPLICATION DU QUOTIENT FAMILIAL EST PLAFONNÉ POUR LES CONTRIBUABLES SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE

(en euros)

 

2,5 parts

(1 enfant)

3 parts

(2 enfants)

4 parts

(3 enfants)

5 parts

(4 enfants)

6 parts

(5 enfants)

Imposition des revenus de 2011

69 584

81 042

103 955

126 835

149 781

Imposition des revenus de 2012

67 953

77 193

95 671

114 149

132 627

Imposition des revenus de 2013

64 481

70 248

81 781

93 315

104 848

Revenus 2013 à partir desquels la hausse d’impôt est maximale
(500 euros)

67 953

77 193

95 671

114 149

132 627

Source : DGFP.

Il est à noter que le niveau de revenu à partir duquel l’augmentation d’impôt est maximale pour les contribuables, soit 500 euros par demi-part, correspond logiquement au niveau du dernier revenu non plafonné pour l’imposition des revenus de 2012, après le premier abaissement du plafonnement à 2 000 euros.

2. Les dispositions applicables aux demi-parts dérogatoires, correspondant à des situations spécifiques

De la même façon qu’en loi de finances pour 2013, les plafonds applicables aux demi-parts correspondant à des situations spécifiques restent inchangés en dépit de l’abaissement du plafond de droit commun – à l’exception toutefois du cas de la demi-part dite « parent isolé ». Pour ce faire, et selon le même mécanisme que celui retenu en loi de finances pour 2013, des réductions d’impôt complémentaires sont majorées à due concurrence.

S’agissant de la demi-part accordée aux anciens combattants de plus de 75 ans et à leurs veuves ainsi qu’aux contribuables invalides ou ayant des personnes à charge invalides, le du présent article vient majorer la réduction d’impôt supplémentaire qui lui est applicable de 500 euros : le montant de cette réduction, qui s’établit, depuis la loi de finances pour 2013, à 997 euros, est ainsi porté à 1 497 euros, ce qui conduit à neutraliser la baisse du plafond réalisée au 1°. Le plafonnement total de cette demi-part demeure donc à 2 997 euros.

Pour les contribuables veufs bénéficiant du maintien du quotient conjugal lorsqu’ils ont des enfants à charge, le du présent article vient de la même façon augmenter la réduction d’impôt complémentaire qui avait été introduite en loi de finances pour 2013, afin de compenser la réduction du plafond pour la demi-part de droit commun.

Pour pallier les effets de la baisse du plafond de la demi-part de 336 euros, la loi de finances pour 2013 avait créé une réduction d’impôt correspondant à deux fois 336 euros, applicable à la part supplémentaire du veuf. Le présent article augmente cette réduction d’impôt de 1 000 euros, soit deux fois la baisse du plafond par demi-part de 500 euros, et la porte donc à 1 672 euros, ce qui permet de conserver le niveau maximal d’avantage en impôt résultant du maintien du quotient conjugal pour ces contribuables à 4 672 euros.

Les demi-parts dites « vieux parents » ne sont pas, du fait de leur moindre plafonnement – à hauteur de 897 euros –, affectées par la présente mesure ; leur plafond reste inchangé. En revanche, le du présent article prévoit un abaissement de 500 euros du plafond de la part attribuée à un contribuable célibataire ou divorcé, vivant seul et ayant à sa charge un ou plusieurs enfants, pour la part accordée au titre du premier enfant. Il s’agit du dispositif dit « parent isolé », qui fait l’objet lui aussi d’un plafonnement spécifique, puisque l’avantage retiré de la part attachée au premier enfant à charge est en l’état limité à 4 040 euros.

Ce montant n’a pas été modifié en loi de finances pour 2013. Or, suite à l’abaissement du plafond qui a été alors réalisé, de 4 672 à 4 000 euros pour une part de droit commun, cette part plafonnée à 4 040 euros est devenue plus élevée que la part de droit commun. Le présent vient soumettre le plafond de la part « parent isolé » à une diminution de 500 euros, afin de ne pas creuser l’écart entre celui-ci et le plafond de droit commun : il s’établirait alors à 3 540 euros, soit un montant qui resterait supérieur au plafond applicable à la part de droit commun tel qu’issu du présent article, soit 3 000 euros.

3. Rendement attendu de la mesure

L’abaissement du plafonnement, qui vient s’appliquer à l’imposition des revenus de 2013, doit permettre de dégager un gain budgétaire de 1,03 milliard d’euros, dont près d’un milliard d’euros au titre des demi-parts de droit commun et 46 millions d’euros pour la part dite « parent isolé ». Cette économie est destinée à la CNAF, afin de participer au financement de la politique familiale. L’article 39 du présent projet de loi prévoit à cet effet les modalités de transfert du gain de cette mesure à la sécurité sociale.

Selon les informations fournies au rapporteur général, environ 1,32 million de foyers fiscaux seront concernés par la baisse du plafond de droit commun, dont 1,26 million au titre du plafonnement de droit commun et 60 000 personnes au titre du plafonnement de la demi-part dite « parent isolé » ; ils devront s’acquitter d’un impôt majoré en moyenne de 780 euros.

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques I-CF 4 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 6 de M. Marc Le Fur, I-CF 55 de M. Hervé Mariton, I-CF 108 de M. Nicolas Sansu, I-CF 194 de M. Xavier Bertrand et I-CF 372 de M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’article 3.

Mme Marie-Christine Dalloz. Selon l’exposé des motifs de l’article 3, le Gouvernement procède à un nouvel abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial « afin d’assurer la pérennité du financement de la politique familiale ». Cela ne manque pas de sel de la part de ceux qui ont mis à bas la TVA sociale, instaurée précisément pour assurer cette pérennité !

Ensuite, au lieu de réfléchir aux fondements et à la mise en œuvre de la politique familiale, vous réduisez chaque année l’avantage tiré du quotient familial. Vous n’aimez pas les familles, soit, mais soyez au moins cohérents en matière de financement !

Pour ces raisons, je propose la suppression de l’article 3.

M. Marc Le Fur. Cet article remet en cause un des principes de base de l’impôt sur le revenu, le quotient familial. En effet, il ne faut pas seulement rapporter l’impôt sur le revenu aux recettes des contribuables, il faut aussi le rapporter à leurs charges, en particulier à leurs charges familiales. Je vous renvoie aux travaux de l’économiste M. Michel Godet, qui estime que le niveau de vie baisse en moyenne de 13 % avec l’arrivée du premier enfant et que les revenus des familles nombreuses sont inférieurs de 25 % à ceux des ménages sans enfant.

Contrairement à ce que pensent plusieurs collègues de gauche, le quotient familial n’est ni une exception, ni une dérogation, ni une niche fiscale : il est partie intégrante de notre conception de l’impôt sur le revenu.

D’autre part, il n’établit pas une solidarité entre familles aisées et familles modestes mais, à niveau égal, entre ceux qui n’ont pas de charges de famille et ceux qui en ont.

Dans l’hypothèse d’une adoption de l’article 3, l’impôt d’un célibataire ayant un enfant à charge et disposant de 75 000 euros de revenus annuels augmenterait de 1 138 euros, tandis que l’impôt d’un célibataire sans enfant n’augmenterait, à revenu égal, que de 138 euros. L’impôt sur l’enfant s’élève donc à 1 000 euros ! Pour un couple avec deux enfants, la différence par rapport à la hausse que subira un couple sans enfant est de 1 090 euros, soit 545 euros par enfant.

En touchant à l’un de ses principes constitutifs, nous modifions la conception même de l’impôt sur le revenu. La progressivité de l’impôt n’est concevable qu’avec le quotient familial, sans quoi elle produirait des effets redoutables. Si nous étions dans une logique de flat tax, la nécessité du quotient familial ne se ferait pas sentir avec la même acuité, mais tel n’est pas le cas. Vous êtes en train de rompre avec une conception de l’impôt qui nous a rassemblés pendant des décennies !

M. Hervé Mariton. Lorsque le Gouvernement cherche à mobiliser des ressources supplémentaires, c’est de préférence sur le dos des familles qu’il le fait ! On le voit ici avec l’abaissement du plafond du quotient familial, on le verra plus tard avec la fiscalisation des droits familiaux pris en compte pour la retraite.

Tout d’abord, le quotient familial n’est pas un « avantage ». En réponse à certaines tentations, le Conseil des prélèvements obligatoires et la commission des Finances sous la présidence de M. Didier Migaud y avaient bien insisté : ce n’est en aucune manière un avantage ou une niche fiscale, mais une modalité de calcul de l’impôt. Parler d’« avantage » est une manipulation délibérée.

Jusqu’où irez-vous ? La doctrine de M. Thomas Piketty, nous le savons, préconise l’individualisation de l’impôt et refuse sa conjugalisation et sa familialisation. Or, pour la deuxième année, vous abaissez le plafond des effets du quotient familial. Pour ma part, je considère qu’on ne devrait pas plafonner ce dispositif de justice et je regrette qu’une majorité précédente ait commencé à le faire. Même si Alfred Sauvy avait imaginé un mécanisme de division et de multiplication encore plus puissant, le système du quotient procède d’une vision juste de l’égale répartition de la contribution publique.

Vous prenez là une mesure lourde qui affectera 1,5 million de foyers. Et ce n’est pas parce que les familles très favorisées paieront une addition plus élevée qu’elle sera juste pour autant : l’impôt sur le revenu de nombreux Français de la classe moyenne connaîtra lui aussi une augmentation considérable. C’est grave et c’est injuste.

M. Nicolas Sansu. On ne peut découper ainsi la politique familiale en s’attaquant tantôt au quotient familial, tantôt aux cotisations de la branche famille. On a promis aux entreprises que la hausse de 0,3 % de leurs cotisations vieillesse sera compensée par une baisse de leur contribution à la branche famille. Il est donc clair que l’on organise, via le quotient familial, le transfert vers les familles de la charge assurée aujourd'hui par les entreprises.

Dans sa construction actuelle, la politique familiale est une composante du pacte social issu du Conseil national de la Résistance. S’il faut, comme je le pense, augmenter l’imposition des plus fortunés, il existe des moyens beaucoup plus simples que de toucher au quotient familial. La création d’une tranche supplémentaire, par exemple, permettra de récupérer des recettes sans entamer notre pacte social. Il n’est pas admissible de considérer le quotient familial comme une niche fiscale et sociale alors que l’on en crée de nouvelles par ailleurs !

M. Xavier Bertrand. Depuis plus d’un an, la liste des attaques en règle contre la famille ne cesse de s’allonger. L’article 3, dont nous demandons la suppression, s’inscrit dans le prolongement de cette logique folle.

Le débat n’est pas seulement budgétaire, il est aussi politique et philosophique. Nous n’acceptons pas cette remise en cause supplémentaire de la politique familiale. On peut bien s’esbaudir des chiffres de notre démographie, il ne faudra pas s’étonner si, au bout de cinq ans, notre pays rencontre les mêmes difficultés que ses voisins européens !

M. Charles de Courson. La justice fiscale ne consiste pas à traiter de la même façon des personnes qui ont les mêmes revenus mais qui n’ont pas les mêmes charges. Si l’on pousse l’évolution plus qu’esquissée par la majorité jusqu’à son terme, un couple sans enfant serait traité comme un couple avec enfants. Le plafond est descendu de 2 300 à 2 000 euros, on veut encore l’abaisser, pour le ramener à 1 500 euros. À la fin de la législature, le quotient familial n’existera plus !

D’autre part, le plafonnement actuel est maintenu pour les anciens combattants, pour les invalides, ou encore pour les personnes ayant à charge une personne handicapée. Pourquoi, à revenus équivalents, cette inégalité de traitement ? Où est la cohérence ?

M. le rapporteur général. Le Gouvernement a proposé cette mesure lorsque le débat s’est ouvert sur les moyens de préserver un financement équilibré des allocations familiales. Pour combler le déficit de la branche famille, qui s’élève à 2,6 milliards d’euros, certains suggéraient de placer sous conditions de ressources le versement des allocations familiales, d’autres de rendre imposables ces allocations. La solution retenue permet de dégager environ 1 milliard d’euros. Il s’agit d’un choix assumé, qui préserve l’universalité des allocations familiales conformément au souhait de la plupart des associations et à notre souhait à tous – l’idée étant qu’un enfant de riche coûte autant qu’un enfant de pauvre.

Contrairement à ce que vous affirmez, M. Le Fur, nous ne touchons pas au quotient familial, mais seulement au plafonnement du bénéfice maximal que le contribuable peut en tirer. Personne, ici, ne remet en cause la familialisation de l’impôt sur le revenu. Les chiffres que vous produisez sont exacts, mais vous pourrez aussi lire dans mon rapport que le décile des contribuables les plus riches perçoit 30 % des 12 381 millions d’euros de l’avantage procuré par le quotient familial, tandis que le décile des contribuables les plus pauvres n’en reçoit que 341 millions, soit moins de 3 %. Dans ce système, à l’évidence, un gosse de pauvre ne procure par le même avantage qu’un gosse de riche !

Enfin, il est facile de prendre des exemples caricaturaux, mais mon rapport indiquera les seuils – variables selon le nombre d’enfants – à partir desquels les contribuables seront progressivement touchés par le plafonnement du quotient familial. Pour ma part, n’ayant plus d’enfants à charge, je ne saurais être soupçonné d’un conflit d’intérêt !

S’agissant de la question – légitime – de monsieur de Courson, nous avons estimé que la demi-part supplémentaire accordée aux personnes atteintes d’un handicap ou aux anciens combattants ne devait pas subir de coup de rabot. Nous avons souhaité préserver l’avantage fiscal attaché à ces situations car avoir des enfants relève, aujourd’hui plus qu’autrefois, d’un choix ; le handicap, lui, est toujours subi.

Cela étant, je le répète, la réforme s’explique en premier lieu par le souci d’équilibrer la branche famille. Avis défavorable à l’ensemble des amendements de suppression.

M. Jean-Christophe Lagarde. La vigueur du renouvellement des générations constitue l’un des avantages compétitifs de la France pour les années à venir. Elle nous épargne pour le moment les difficultés qui attendent, notamment, notre principal partenaire, l’Allemagne. Mais cette mesure s’ajoute à toutes celles qui, par petites touches, sont déjà venues rogner notre politique familiale.

Pour trouver les 2 milliards d’euros nécessaires à la branche famille, le parti socialiste avait d’abord envisagé de placer les allocations familiales sous conditions de ressources. Mais devant la levée de boucliers des associations, le Gouvernement et sa majorité ont estimé qu’il serait moins douloureux de s’attaquer au quotient familial. Or cette mesure n’affectera pas uniquement les plus riches : dès lors, le fait que la naissance d’un premier enfant se solde par 1 000 euros d’impôt supplémentaire n’est pas anodin !

Monsieur le rapporteur général, comparer le premier et le dernier décile sert votre démonstration : les contribuables du dernier décile, qui paient le plus d’impôts, bénéficient forcément le plus de la défiscalisation liée à l’application du quotient familial ; au contraire, les revenus du premier décile sont massivement exonérés d’impôt. Mais entre ces deux extrêmes, l’abaissement du plafond du quotient familial frappera des contribuables déjà fragilisés par toute une série d’autres mesures.

Et si l’on veut réviser la politique familiale de la France – car c’est ce que vous faites, par petites touches –, il faut organiser un véritable débat sur cette question.

Enfin, vous n’avez pas répondu à la question essentielle qu’ont posée plusieurs de nos collègues : auparavant fixé à 2 300 euros, le plafond du quotient familial a été ramené à 2 000 euros l’an dernier, puis va l’être à 1 500 euros ; comment interpréter ces réductions ? S’agit-il uniquement de trouver les milliards manquants, et jusqu’où pourra-t-on pousser cette logique ? S’il manque 1,5 milliard l’an prochain, baisserez-vous le plafond à 1 000 euros ? Devant le manque de toute réflexion prospective et stratégique en la matière, je voterai la suppression de l’article.

M. Pierre-Alain Muet. Ne confondons pas quotient familial et politique familiale. Tous les pays tiennent compte de la composition des familles dans leur système d’imposition ; la plupart de nos voisins octroient un crédit d’impôt identique pour chaque enfant, quel que soit son rang, avec des subventions pratiquement aussi fortes que chez nous, mais qui n’augmentent pas avec le revenu.

À un système de quotient familial et d’allocations versées sous conditions de ressources, je préfère un crédit d’impôt et des allocations familiales universelles. Le rapporteur général a évoqué la progressivité du quotient familial, 3 % des sommes en jeu revenant au premier décile, 30 % au dernier. Mais lorsqu’on combine allocations familiales et quotient familial, on s’aperçoit que la courbe – plate sur les neuf premiers déciles, qui bénéficient de la même somme – monte d’un seul coup sur le dernier décile, qui reçoit quatre fois plus. Dans ces conditions, ne devrait-on pas instaurer un crédit d’impôt par enfant, tout en conservant des allocations familiales universelles ? La familialisation en serait simplifiée, comme dans la plupart des pays, et l’impôt pourrait même être individualisé.

Quant à la question de savoir jusqu’où nous comptons aller, je répondrai : jusqu’à atteindre le même montant d’aides à la famille par enfant, quel que soit le niveau du revenu. Ce système – adopté par la plupart des pays dotés d’une fiscalité moderne, comme l’Allemagne ou la Grande-Bretagne – n’a rien à voir avec l’idéologie ; il représente une solution juste, et finalement – si l’on considère l’effet cumulé des allocations familiales et du quotient familial – pas si éloigné de notre système actuel. L’aide à l’enfant ne devrait pas dépendre du revenu.

M. Laurent Baumel. Parler de débat philosophique, comme l’a fait M. Xavier Bertrand, revient à fétichiser le quotient familial, comme s’il représentait l’unique moyen d’une politique familiale. Or la combinaison de la progressivité de l’impôt et du quotient familial – cette manière particulière de traiter la politique familiale – amène à traiter un enfant des classes aisées mieux qu’un enfant des couches populaires. Au fil de l’histoire, on a créé une contradiction entre deux facettes de la justice : la redistribution sociale classique et la redistribution entre les familles en fonction du nombre d’enfants. Peut-on s’en satisfaire ? Pourquoi en faire une question idéologique, alors qu’il s’agit simplement de trouver une réforme de la politique familiale qui ne soit pas contradictoire avec des objectifs de justice sociale ?

Vos réflexions, monsieur Lagarde, – qui s’écartent de la défense idéologique du quotient familial en tant que tel –, méritent davantage d’être entendues. Pour ma part, tout comme M. Pierre-Alain Muet, je vois l’abaissement progressif du plafond comme une transition vers une réforme globale de l’impôt sur le revenu qui prendrait en compte l’enfant au moyen d’un crédit d’impôt forfaitaire.

M. Olivier Carré. Il s’agit d’un débat de fond. D’année en année, l’on voit le quotient familial s’amenuiser. Ce dispositif représentant le principal obstacle technique à la fusion entre l’impôt sur le revenu et la CSG, le jour où il aura disparu, ce passage sera simple à réaliser.

La politique familiale est loin de se résumer aux allocations familiales et au quotient familial ; elle repose aussi, par exemple, sur l’aide personnalisée au logement – APL – élément extrêmement important dont l’assiette est directement liée au revenu et à la composition de la famille. Tout un ensemble de dépenses sociales participent ainsi d’une logique globale. Pierre-Alain Muet propose une analyse intéressante ; mais pourquoi conduire cette réforme en catimini ? Le passage à un impôt moderne doit, certes, se faire dans la durée, mais avec un objectif bien défini et une analyse claire du mécanisme qui remplacera les dispositifs actuels.

En tant qu’élus locaux, nous sommes souvent sollicités pour venir en aide aux familles les plus modestes. Mais au-delà de cette catégorie, au-delà également des familles très aisées, c’est toute la masse des 60 % de nos compatriotes qui se situent dans ce qu’on appelle les classes moyennes – au niveau de revenu parfois un peu supérieur à la moyenne nationale – qui est touchée par cet ensemble de décisions. Notre Commission doit organiser un débat de fond, ouvert à nos collègues de la commission des affaires sociales, pour définir un système dont les principes ne seraient probablement pas très éloignés de ceux qu’a énoncés Pierre-Alain Muet.

M. Hervé Mariton. Si l’on va au bout du raisonnement du rapporteur général, l’APL devrait être versée à tous les foyers et l’ensemble des prestations familiales aujourd’hui soumises à des conditions de ressources ne devraient plus l’être.

Le quotient familial représente davantage une modalité de calcul de l’impôt qu’un simple élément de politique familiale. J’ai toujours regretté qu’on le défende dans une optique nataliste, car il constitue plutôt un élément de justice : suivant la logique de la solidarité horizontale, il convient qu’à niveau de vie comparable, le fait d’avoir des enfants ne soit pas trop pénalisant. Si je récuse les termes de coût ou de prix d’un enfant, les dépenses liées au mode de vie d’un enfant varient incontestablement avec le niveau de revenu des parents ; c’est la raison d’être même du quotient familial. En contester le principe revient à supposer que le « coût » d’un enfant est le même, quel que soit le revenu. Mais ce n’est évidemment pas le cas : les dépenses engendrées par la présence de l’enfant – parce que les personnes ne vivent pas au même endroit, n’habitent pas le même type de logement, n’ont pas le même niveau de vie – sont inégales. Votre vision – opposée au quotient familial, potentiellement favorable au crédit d’impôt – consiste à affirmer que tout cela ne concerne pas la République. La nôtre s’appuie pour sa part sur la solidarité horizontale entre foyers sans et avec enfants.

Enfin, le rapporteur général a prétendu que le fait de ne plus avoir d’enfants à charge l’affranchissait, dans ce débat, de tout conflit d’intérêt ; mais c’est précisément ce qui l’y expose !

M. Marc Le Fur. Les propos de nos collègues socialistes m’inquiètent plus encore que les propositions du Gouvernement ; substituer au quotient familial – rapporté au revenu – un forfait uniforme prenant la forme d’un crédit d’impôt, c’est-à-dire une seconde allocation familiale, contredit la logique même de notre politique familiale.

Monsieur le rapporteur général, lorsque vous avez dit, sans aller d’ailleurs au bout de votre logique, que, puisque les enfants sont choisis, c’est aux parents d’en assumer la charge, j’ose espérer que vous n’avez pas exprimé le fond de votre pensée !

Certes, puisqu’il est lié à l’impôt, le quotient familial bénéficie surtout, par définition, aux derniers déciles. Mais la politique familiale comprend trois dispositifs différents : le quotient familial – lié à l’impôt –, les allocations familiales – universelles et identiques pour tous –, et de multiples aides soumises à des conditions de ressources. Les sommes versées au titre de ces trois dispositifs sont comparables ; aujourd’hui, la CAF distribue moins d’allocations familiales – qui représentent quelque 46 ou 47 % de ses versements – que des prestations diverses soumises à des conditions de ressources. Pour une analyse cohérente, le tableau figurant en annexe de votre rapport, monsieur Eckert, devrait donc prendre en compte, non le seul l’impôt, mais l’ensemble de ces éléments.

Si le déficit de la branche famille impose de trouver des ressources, il est aberrant de le faire payer aux familles elles-mêmes – même un peu moins pauvres – au lieu de faire appel à la solidarité nationale pour partager l’effort entre les familles et ceux qui n’ont pas cette charge à assumer. Il est incongru de faire payer les familles aisées pour aider les familles modestes ; la politique familiale ne repose pas sur la solidarité entre les différentes familles, mais sur celle qui lie ceux qui sont soumis aux contraintes familiales et ceux qui ne le sont pas ou plus. Loin de représenter une annexe de la politique sociale, elle a son autonomie et sa cohérence propre.

M. Henri Emmanuelli. Les propos de M. Mariton et de ses collègues nous replongent dans un très vieux débat entre la gauche et la droite. Vous avez du quotient familial une vision censitaire qui voudrait que, plus on a de revenus, plus on bénéficie de ce genre d’avantage.

Je suis également choqué, messieurs les défenseurs de la politique familiale, que vous puissiez considérer un enfant comme une source de revenu. À côté du quotient familial et des allocations familiales, d’autres dispositifs aident à élever un enfant : les crèches, les garderies, la gratuité des études – cruciale quand on sait que chez nos voisins anglais, à Londres, un salaire sur deux dans une famille sert à payer les frais de scolarité. C’est tout cet ensemble qui constitue la politique familiale ; vouloir la réduire à un avantage pour les déciles supérieurs relève d’une caricature.

M. Dominique Lefebvre. Quelle que soit l’importance de ces questions, nous devrions accélérer la discussion des amendements. Nos désaccords fondamentaux ne doivent pas nous conduire à nous perdre dans un débat sans fin ; passons au vote et avançons.

M. Jean-François Lamour. Monsieur le rapporteur général, vous avez expliqué que cet abaissement du plafond était lié à votre volonté de réduire le déficit de la branche famille, que vous évaluez à 2,6 milliards d’euros. Or, comme l’a montré M. Marc Le Fur, ce n’est pas une répartition différente entre les familles qu’il faut aujourd’hui envisager. Puisque – comme l’a avoué M. Peillon – les caisses d’allocations familiales supporteront l’essentiel des coûts liés à la généralisation de l’aménagement des rythmes scolaires en 2014, nous proposerez-vous, pour le budget 2015, un nouvel abaissement du quotient familial ? Si ce n’est pas à la solidarité nationale de réduire le déficit, mais aux familles de s’aider les unes les autres, le quotient familial se trouvera réduit à néant à la fin de cette législature.

M. le rapporteur général. Monsieur Lagarde, le tableau auquel je faisais allusion ne prend en compte que les personnes qui bénéficient du quotient familial. Par conséquent, votre argument – évoquant un biais dû à la prise en considération de personnes qui n’en bénéficient pas – ne tient pas.

La Commission rejette les amendements de suppression.

Puis elle adopte l’article 3 sans modification.

Article 4
Suppression de la réduction d’impôt pour frais de scolarité

Texte du projet de loi :

Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° L’article 199 quater F est abrogé ;

2° Au b du 2 de l'article 200-0 A, la référence : « 199 quater F, » est supprimée.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à supprimer la réduction d’impôt dont bénéficient les contribuables ayant à leur charge des enfants qui suivent des études secondaires ou supérieures durant l’année scolaire en cours au 31 décembre de l’année d’imposition, à hauteur de 61 euros par enfant au collège, 153 euros par enfant au lycée et 183 euros par enfant suivant une formation supérieure.

Le rendement budgétaire de la mesure est évalué à 440 millions d’euros, dont 235 millions d’euros pour la réduction d’impôt pour les enfants dans le secondaire et 205 millions d’euros pour celle concernant les enfants dans le supérieur. 2,38 millions de contribuables seraient concernés par cette réforme.

I. LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR LE REVENU POUR FRAIS DE SCOLARITÉ

A. PRÉSENTATION DE LA DÉPENSE FISCALE

Aux termes de l’article 199 quater F du code général des impôts, les contribuables fiscalement domiciliés en France ayant à leur charge un ou plusieurs enfants poursuivant des études secondaires ou supérieures durant l’année scolaire en cours au 31 décembre de l’année d’imposition bénéficient d’une réduction d’impôt fixée forfaitairement à :

– 61 euros par enfant fréquentant un collège ;

– 153 euros par enfant fréquentant un lycée d'enseignement général et technologique ou un lycée professionnel ;

– 183 euros par enfant suivant une formation d'enseignement supérieur.

En cas de résidence alternée, chacun des deux foyers fiscaux assurant la garde de l’enfant bénéficie de la réduction d’impôt, à hauteur de la moitié des montants forfaitaires concernés. 

Les enfants concernés sont :

– les enfants du contribuable âgés de moins de 18 ans ou infirmes ;

– sous les mêmes conditions, les enfants qu’il a recueillis dans son propre foyer et dont il a la charge effective et exclusive ;

– les enfants majeurs célibataires, mariés, pacsés ou chargés de famille, qui ont demandé à être rattachés au foyer fiscal du contribuable. Pour mémoire, l’option de rattachement est notamment ouverte aux enfants majeurs âgés de moins de 21 ans, sans autre condition, ou aux enfants majeurs de moins de 25 ans, s’ils justifient de la poursuite d’études.

Les études secondaires ou supérieures poursuivies par les enfants doivent répondre à certaines caractéristiques :

– l'enseignement doit être organisé en un ou plusieurs cycles annuels. Il doit s’agir d'une formation générale, technologique, professionnelle ou universitaire dispensée à des jeunes dans le cadre de la formation initiale, à l'exclusion des stages de qualification de la formation continue ;

– l'enseignement doit être assuré collectivement à plein temps dans un établissement, en association le cas échéant avec une formation alternée en milieu professionnel, à l'exclusion donc des cours particuliers et de l'enseignement par correspondance. Néanmoins, compte tenu des missions assurées par le Centre national d’enseignement à distance (CNED), il est admis que les parents des élèves qui poursuivent des études secondaires ou supérieures par son intermédiaire bénéficient de la réduction d’impôt ;

– les élèves ne doivent pas être liés par un contrat de travail avec leur employeur et sont libres de tout engagement pendant et à la fin de leurs études ; ils ne sont pas rémunérés.

La réduction d'impôt n'est donc pas accordée pour des enfants en apprentissage. De même, elle n'est pas accordée pour des enfants en congé formation ou en contrat d'étude avec leur employeur.

Les études secondaires correspondent aux formations délivrées dans les collèges, ainsi que dans les lycées d’enseignement professionnel (LEP), d’une part, dans les lycées d’enseignement général et technologique, d’autre part. Les études supérieures sont celles qui sont poursuivies dans un établissement public ou privé, aboutissant à la délivrance d’un diplôme de l’enseignement supérieur : BTS, master, doctorat, diplôme d’ingénieur…

Le montant de la réduction d’impôt n’est pas pris en compte dans le calcul du plafonnement global prévu par l’article 200-0 A du code général des impôts, dont font l’objet différents avantages fiscaux.

B. UNE RÉDUCTION D’IMPÔT INTRODUITE EN 1993, QUI N’A ÉTÉ MODIFIÉE QU’À LA MARGE DEPUIS

La réduction d’impôt pour frais de scolarité, dans l’enseignement tant secondaire que supérieur, a été instituée par la loi de finances pour 1993 (15), dans le but « d’alléger les charges supportées par les familles pour la scolarisation des enfants ».

Quatre ans après, la loi de finances pour 1997 (16) a divisé par deux chacun des montants de ces avantages fiscaux pour l’imposition des revenus de 1997, tout en prévoyant leur suppression à compter de l’imposition des revenus de 1998, au motif que la « réforme de l’impôt sur le revenu a pour effet d’alléger sensiblement la charge fiscale pesant sur les familles » et ira « bien au-delà des avantages liés à cette réduction d’impôt ».

Néanmoins, l’année suivante, la loi de finances pour 1998 (17) est revenue sur cette suppression et a rétabli la réduction d’impôt dans ses montants initiaux. Outre les modifications intervenues pour supprimer l’obligation de produire un certificat de scolarité pour les enfants à charge, la loi de finances pour 2002 (18) a prévu la possibilité pour chacun des deux foyers se répartissant la garde de l’enfant de recevoir la moitié de la réduction d’impôt.

Il convient d’observer que les montants initialement fixés en loi de finances pour 1993, à hauteur de respectivement 400 francs et 1 000 francs pour l’enseignement secondaire, et de 1 200 francs pour l’enseignement supérieur, n’ont pas évolué depuis – à l’exception de l’année 1997, durant laquelle les montants ont été divisés par deux. Au cours de ces vingt dernières années, ces montants n’ont jamais été réévalués ne serait-ce qu’en fonction de l’inflation, pas même à l’occasion de leur conversion en euros.

Le nombre total de bénéficiaires de cette réduction d’impôt est estimé à un peu moins de 1,738 million de foyers pour l’avantage « secondaire », avec un coût budgétaire estimé à 235 millions d’euros en 2013 ; 940 000 foyers bénéficient de l’avantage « supérieur », le coût de la dépense fiscale afférente étant de 205 millions.

Le tableau suivant retrace l’évolution du coût budgétaire pour les deux catégories de réduction d’impôt depuis 2005 :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES POUR FRAIS DE SCOLARITÉ DEPUIS 2005

(en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Dépense fiscale pour le secondaire

220

220

230

235

230

225

220

230

235

Dépense fiscale pour le supérieur

160

160

170

185

190

195

195

200

205

Source : tomes II des Voies et moyens annexés aux projets de loi de finances.

La dépense fiscale au titre de l’enseignement secondaire s’avère relativement stable au cours des dernières années, cette évolution allant de pair avec la stagnation des effectifs dans les collèges et les lycées. En revanche, s’agissant de l’enseignement supérieur, le coût budgétaire de la mesure a augmenté de plus de 20 % entre 2005 et 2010, en passant de 160 à 195 millions d’euros, alors que, selon le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de 2011 (19), le nombre d’élèves était relativement stable sur la même période. Compte tenu de la nature forfaitaire de l’avantage fiscal et de la stabilité de son montant, l’augmentation du coût de la mesure résulte sans doute d’une évolution de la structure des revenus des foyers ayant des élèves scolarisés dans le supérieur, avec le cas échéant les effets de la réforme de l’impôt sur le revenu intervenue en 2006.

II. UNE DÉPENSE FISCALE PEU CIBLÉE, QUI N’EST PAS REDISTRIBUTIVE

Cette dépense fiscale a fait l’objet d’un certain nombre de critiques au cours des dernières années. Le rapport précité du comité d’évaluation des dépenses fiscales publié en 2011 lui a attribué une note de 0 pour son volet « enseignement secondaire » et une note de 1 pour son volet « enseignement supérieur », tandis que le rapport sur les aides aux familles publié en avril dernier (20) mettait en doute sa cohérence et sa logique.

A. UN AVANTAGE NE BÉNÉFICIANT QU’AUX MÉNAGES IMPOSABLES

Le premier grief qui lui est généralement adressé est son caractère anti-redistributif, jusqu’à un certain montant de revenus. Il s’agit, en premier lieu, d’une réduction d’impôt, et non d’un crédit d’impôt, ce qui a pour conséquence que seuls les ménages assujettis à l’impôt sur le revenu peuvent en bénéficier. De plus, le dispositif aide d’autant plus les familles qu’elles ont des revenus croissants, puisque le montant de l’avantage fiscal par enfant augmente avec le revenu du foyer fiscal jusqu’à ce que l’impôt acquitté par le ménage dépasse le montant de la réduction d’impôt. Au-delà, en revanche, la réduction d’impôt est proportionnellement dégressive avec le revenu, puisqu’elle est plafonnée au montant maximal que prévoit le code général des impôts.

Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales précité précise que, s’agissant de l’enseignement secondaire, la réduction d’impôt ne profite à plein que pour les quatre déciles de revenus les plus élevés parmi les foyers ayant au moins un enfant au collège ou au lycée. Cela signifie que parmi les six premiers déciles, les foyers paient une imposition inférieure au montant de la réduction d’impôt à laquelle ils pourraient prétendre. En revanche, l’effet anti-redistributif est moindre s’agissant de la réduction d’impôt « enseignement supérieur » puisque dans ce cas, selon le même rapport, la réduction profite à plein aux six déciles de revenus les plus élevés parmi les foyers ayant au moins un enfant inscrit dans l’enseignement supérieur. 80 % des foyers fiscaux concernés bénéficient ainsi d’une réduction d’impôt supérieure à 130 euros par enfant. Cet effet anti-redistributif plus limité que pour la réduction d’impôt « secondaire » s’explique sans doute par le fait que les familles ayant au moins un enfant dans l’enseignement supérieur ont des revenus plus élevés en moyenne que l’ensemble de la population.

B. UNE ARTICULATION INSUFFISANTE AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS D’AIDE AUX FAMILLES

La légitimité de cette réduction d’impôt est contestée du fait de son manque d’articulation avec d’autres dispositifs à destination des familles ayant des enfants scolarisés.

S’agissant de la réduction d’impôt pour l’enseignement secondaire, d’autres dispositifs concourent au même objectif, au premier rang desquels l’allocation de rentrée scolaire (ARS), qui vise à aider les familles au titre des dépenses de rentrée scolaire. Elle est attribuée sous condition de ressources (21) aux familles ayant au moins un enfant scolarisé et âgé de 6 à 18 ans. Son montant varie selon l’âge de l’enfant, et s’échelonne entre 360,47 euros pour un enfant de 6 à 10 ans à 393,54 euros pour un enfant de 15 à 18 ans. Il est à noter que son montant a été très substantiellement revalorisé en 2012, à hauteur de 25 %. S’ajoute à cette allocation spécifique les bourses de l’Éducation nationale, elles aussi attribuées sous condition de ressources aux familles ayant des enfants scolarisés dans le secondaire. Par ailleurs, une majoration d’allocation familiale, à hauteur de 64,29 euros par mois, est attribuée aux familles composées d’un ou plusieurs enfants de plus de 14 ans (sauf s’il s’agit de l’aîné d’une famille de deux enfants). Plus largement, le quotient familial constitue également une aide, de nature fiscale, accordée aux familles pour l’éducation de leurs enfants.

De même, s’agissant de la réduction d’impôt pour l’enseignement supérieur, d’autres mesures poursuivent des fins similaires à celles de la réduction d’impôt examinée. Parmi celles-ci, figurent les bourses d’enseignement supérieur sur critères sociaux et les aides complémentaires, attribuées aux étudiants issus des foyers les plus modestes, mais aussi, de façon moins directe, les aides au logement. Par ailleurs, au titre des aides fiscales, et dans le cadre de l’application du quotient familial, les parents ont la possibilité de rattacher leur enfant au foyer fiscal de la famille jusqu’à l’âge de 25 ans, au lieu de 21 ans, lorsqu’il poursuit des études supérieures. Il ne s’agit pas à proprement parler d’une dépense fiscale, et cette mesure n’est pas classée en tant que telle dans le tome II de l’annexe des Voies et moyens au projet de loi de finances ; toutefois, cela constitue un avantage substantiel pour les familles qui peuvent bénéficier des effets du quotient familial pendant quatre années de plus.

Somme toute, la réduction d’impôt prévue à l’article 199 quater F n’apparaît pas véritablement cohérente avec ces différents dispositifs. Ainsi que le souligne le rapport du comité Guillaume, soit la réduction d’impôt « secondaire » cible le coût des dépenses liées à la rentrée scolaire, et elle fait double emploi avec l’ARS – même si elle peut aussi apparaître comme complémentaire en étant attribuée sans condition de ressources. Soit elle cible les frais de scolarité au sens des droits de scolarité, et ne se justifie alors pas au regard de la gratuité de l’enseignement secondaire public. Enfin, si elle vise plus largement les dépenses d’entretien et d’éducation en direction des enfants, elle vient alors confondre ses effets avec le quotient familial, qui a les mêmes finalités. La dépense fiscale « enseignement supérieur » vient faire aussi double emploi avec le bénéfice du quotient familial pour les enfants rattachés de moins de 25 ans qui poursuivent leurs études.

Enfin, cet avantage fiscal, tant pour le secondaire que pour le supérieur, encourt la critique de « saupoudrage », avec un grand nombre de bénéficiaires, un avantage fiscal par ménage relativement restreint – même s’il est significatif en particulier pour les familles avec un ou plusieurs enfants étudiants –, et un coût pour les finances publiques non négligeable, de 440 millions d’euros. Le rapport du comité d’évaluation précité tire d’ailleurs argument de son absence de revalorisation depuis sa création pour faire apparaître cette réduction d’impôt comme la « survivance d’un avantage fiscal désuet devenu impossible à retirer aux familles », davantage qu’une mesure ciblée et pilotée.

Notamment, s’agissant de la réduction « supérieur », le montant de l’avantage (183 euros) apparaît limité au regard des dépenses occasionnées par la poursuite d’études supérieures – tandis que le montant des bourses sur critères sociaux, cependant plus ciblées sur les foyers aux revenus les plus faibles, s’avère beaucoup plus significatif (22). Cette réduction d’impôt de 183 euros couvre désormais tout juste le montant des droits d’inscription à l’université pour les diplômes conduisant à la licence, mais est en deçà des droits demandés pour les diplômes conduisant au grade de master… Enfin, la réduction profite aux foyers les plus aisés, et non aux foyers plus modestes, pour qui le montant de l’avantage, même modique, constituerait une aide non négligeable.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Au regard des différentes critiques formulées à son encontre, et dans le cadre de la rénovation de la politique familiale annoncée par le Premier ministre en juin dernier, le Gouvernement propose de supprimer cette réduction d’impôt. Le gain budgétaire de la mesure doit venir participer au financement de la politique familiale, aux côtés de l’abaissement du plafond du quotient familial (voir le commentaire de l’article 3).

Il convient d’observer qu’initialement, n’était prévue que la suppression de l’avantage fiscal attaché à l’enseignement secondaire, l’enseignement supérieur ne se trouvant pas concerné. De ce fait, seul le gain budgétaire issu de la suppression de l’avantage « secondaire », soit 235 millions d’euros, doit être affecté à la Caisse nationale des allocations familiales ; ce « fléchage » n’interviendra qu’en 2015, l’économie bénéficiant au budget de l’État en 2014.

Le gain occasionné par la suppression de l’avantage fiscal « supérieur », d’un montant de 205 millions d’euros, doit quant à lui contribuer au financement des bourses sur critères sociaux dans l’enseignement supérieur : celles-ci ont fait l’objet d’une revalorisation de leur montant à la rentrée 2013, fonction de l’inflation, tandis que de nouveaux échelons ont été créés, donnant droit à des bourses ou à des montants plus élevés pour différentes catégories d’étudiants.

La suppression de ces avantages fiscaux, qui représentent une économie budgétaire totale de 440 millions, devrait concerner au total 2,38 millions de personnes. Dans l’enseignement secondaire, 1,738 million de contribuables seraient concernés par la mesure, avec une perte moyenne de l’ordre de 136 euros. Dans l’enseignement supérieur, ce serait 970 000 contribuables qui seraient perdants, à hauteur de 217 euros en moyenne.

Quoique le ciblage, le montant et les conditions de bénéfice de cette réduction d’impôt fassent effectivement l’objet de critiques justifiées, celle-ci constitue néanmoins incontestablement un élément d’amélioration du revenu disponible net, donc du pouvoir d’achat qui profite à un grand nombre de ménages, dès lors qu’ils sont imposables.

En cette période de rebond, tant attendu, de la croissance économique et de l’emploi, le pouvoir d’achat des ménages doit être l’objet de toutes les attentions. Dans la mesure où le mécanisme du quotient familial, beaucoup plus inéquitable encore, fait déjà l’objet d’une mesure restrictive par le présent projet de loi de finances, la question se pose de l’opportunité de la suppression de cette réduction d’impôt en 2014.

Pour sa part, le rapporteur général souhaite qu’à terme, à dépense fiscale inchangée, la réduction d’impôt soit transformée en un crédit d’impôt bénéficiant à toutes les familles avec des enfants scolarisés.

*

* *

La Commission est saisie des amendements I-CF 7 de M. Marc Le Fur, I-CF 57 de M. Hervé Mariton, I-CF 109 de M. Nicolas Sansu, I-CF 142 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 197 de Mme Annick Girardin, I-CF 294 de M. Éric Alauzet, I-CF 373 de M. Charles de Courson et I-CF 478 de M. Dominique Lefebvre, tendant tous les huit à la suppression de l’article.

M. Marc Le Fur. Cet article confirme que cette loi de finances est hostile aux familles et, en l’espèce, à celles dont les enfants fréquentent le collège, le lycée ou l’université. Cette hostilité se manifeste en particulier à l’égard de familles qui ne reçoivent plus d’allocations familiales – versées jusqu’aux vingt ans de l’enfant seulement – et dont les enfants font des études supérieures. Nous sommes opposés à cette suppression des petits avantages dont bénéficient les familles d’enfants scolarisés. Mais des échos dans la presse semblent indiquer que nos collègues socialistes ont compris leur bévue et envisagent également de supprimer ou de modifier sensiblement cet article…

M. Hervé Mariton. Il s’agit en effet d’une nouvelle mesure dirigée contre la famille. Les élus de la majorité souhaitent effacer cette mauvaise idée, mais le fait même qu’elle ait été proposée représente un acte manqué révélateur de ce que la majorité est prête à imaginer.

M. Nicolas Sansu. Notre amendement est défendu.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article constitue une nouvelle atteinte à la politique familiale. Je serai heureuse de vous voir faire volte-face, car cette mesure cadre mal – tant par ses implications idéologiques qu’en raison des conséquences financières qu’elle aurait pour les ménages – avec la volonté que vous affichez depuis dix-sept mois de donner la priorité à la jeunesse et à l’éducation. Il faut conserver une disposition fiscale qui profite aux jeunes.

Mme Annick Girardin. Il ne s’agit pas d’un acte manqué, mais d’un débat entre nous, dont nous saluons l’issue.

L’amendement I-CF 197 est défendu.

M. Éric Alauzet. Il en va ici de l’intérêt de 1 150 000 familles – chiffre considérable. Au risque d’agacer nos collègues de l’opposition, je dirai que, plutôt que de conserver deux dispositifs différents d’aide à l’enfant, on aurait dû abaisser un peu plus encore le plafond du quotient familial afin de ne pas toucher à la réduction d’impôt pour frais de scolarité.

M. Jean-Christophe Lagarde. Alors que le Gouvernement avait décidé l’abaissement du plafond du quotient familial et la suppression de la réduction d’impôt liée aux enfants scolarisés, il semble qu’un amendement déposé au terme de débats internes à la majorité revienne finalement sur cette deuxième mesure – ce qui permet maintenant à la majorité de se vanter d’avoir épargné les familles.

Si l’on en croit la presse, cette renonciation à la fiscalisation se fera au détriment de l’engagement pris par le Président de la République – après son élection, il est vrai – de réduire de 5,5 % à 5 % le taux réduit de la TVA. Il est curieux d’observer que la TVA, dénoncée par le candidat François Hollande comme l’impôt le plus antisocial, est finalement maintenue et que ses taux connaissent une augmentation globale. Vous avez supprimé dès le mois de juillet 2012 la TVA sociale, adoptée sous la précédente législature, qui visait principalement les produits d’importation et permettait notamment de combler le déficit de la politique familiale, puis vous avez imposé une augmentation – qui ne vise pas seulement les produits d’importation – pour financer votre politique. Votre amendement de suppression est l’aveu de votre intention de financer l’avantage pour enfant scolarisé par la TVA au taux minimal, qui restera de 5,5 % : après les discours anti-TVA de la campagne électorale, le Gouvernement pratique une improvisation fiscale permanente !

M. Dominique Lefebvre. Je le confirme : le groupe socialiste votera, avec l’amendement I-CF 478, la suppression de cet article.

Les propositions du Gouvernement visaient à assurer le maintien de l'universalité de la politique familiale et à venir en aide en priorité aux familles modestes – qui se définissent d'abord comme n'étant pas imposables. Ce dispositif avait sa cohérence, avec la suppression d'une niche fiscale qui bénéficie à tous les ménages indépendamment de leur revenu – ce qui n'est pas forcément justifié –, au profit de l'universalité de la politique familiale.

La suppression de la réduction d'impôt pour enfants étudiants avait pour objet de financer un effort considérable en faveur des bourses et répondait à une demande des jeunes, qui préfèrent toucher une bourse plutôt que de voir leurs parents bénéficier d’un avantage fiscal. Il s'agissait d’aider des familles qui, n’étant pas imposables, ne bénéficient pas de ce dispositif.

Du fait du caractère forfaitaire de ces réductions d'impôt, les familles relevant des premières tranches du barème auraient perdu le même avantage que celles qui relèvent des tranches supérieures. Compte tenu de la priorité donnée à l’éducation, la suppression proposée dans cet article n’a pas été comprise. Il nous faut donc financer autrement notre politique en matière de bourses. Mais, monsieur Lagarde, ce ne sera pas par le relèvement de la TVA. Le débat sur la TVA viendra cependant. L’année dernière, en effet, nous avons voté des taux en annonçant que nous procéderions à des redéploiements à enveloppe constante. Or nous allons faire mieux et le bilan global des mesures que nous proposerons sera une réduction du produit de la TVA par rapport à ce que nous avons voté l’an passé. Il ne faut donc pas confondre les sujets.

M. le rapporteur général. Avis favorable à ces amendements de suppression.

Mme Valérie Pécresse. Permettez-moi de revenir brièvement sur l'article 3. Le Gouvernement s'est engagé à ce que toutes les augmentations de la fiscalité pesant sur les familles aient pour contrepartie l'augmentation du nombre de places de crèche. Or ces places sont financées à 50 % par les communes, qui devront donc augmenter leurs impôts locaux. Le Gouvernement prend donc des engagements à crédit et les Français seront heureux d'apprendre que l'augmentation des impôts d'État aura pour conséquence une hausse des impôts locaux.

M. Pascal Cherki. La volée de bois vert que vient de recevoir le Gouvernement est imméritée. Certes, l'article 4 a été mal rédigé et n'aurait pas dû inclure dans une même disposition les frais de scolarité engagés pour les enfants scolarisés dans le secondaire et dans le supérieur, mais je rappelle que le Gouvernement a augmenté de 200 millions d'euros le financement des bourses, mesure qui bénéficiera à 100 000 personnes supplémentaires et touchera des catégories sociales pour lesquelles l’accès à l'enseignement supérieur est très difficile. Il n'est pas choquant que cette mesure de justice sociale ait pour contrepartie la suppression de l'avantage fiscal lié aux frais de scolarité des étudiants. La prise en compte des étudiants – qui sont majeurs – plutôt que celle de leurs familles est en outre une revendication constante des organisations syndicales étudiantes majoritaires.

La suppression de l'avantage fiscal lié aux frais de scolarité des lycéens et collégiens pouvait en revanche poser problème. C'est la raison pour laquelle nous voterons cet amendement de suppression. Le fait que le Gouvernement s’y soit mal pris d’un point de vue technique ne doit pas pour autant nous conduire à combattre sa philosophie en la matière.

M. Pascal Terrasse. Il n'est pas certain qu’en l’état, le dispositif de réduction d'impôt lié aux frais de scolarité soit efficace. Outre qu’il ne bénéficie qu’aux familles soumises à l'impôt sur le revenu, le montant qui lui est affecté est très modeste. Il reste que sa suppression a suscité des interrogations dans la population.

Chers collègues de l'opposition, qui critiquez le mode de préparation de ce budget, n'oubliez pas quel est le rôle d'un Parlement : le Gouvernement formule des propositions et le Parlement, à la différence peut-être de ce qui se produisait au cours des dix dernières années, n'est pas aux ordres et discute avec le Gouvernement. En l’occurrence, la majorité socialiste et écologiste a été entendue.

Il faut néanmoins, comme l'a souligné M. Cherki, que le Gouvernement approfondisse l'idée d'une revalorisation des bourses d’étudiant sur critères sociaux. C'est là un sujet majeur, en particulier pour les jeunes éloignés des centres urbains. Il conviendra donc de définir à cet effet des critères discriminants positifs.

Mme Monique Rabin. Madame Pécresse, votre intérêt pour le budget des collectivités locales n'est pas très cohérent avec le fait que la droite propose de faire participer ces dernières à l'effort de réforme à hauteur de 930 millions d'euros.

Je rappelle d’autre part que la défiscalisation des heures supplémentaires était financée par un emprunt de 5 milliards d'euros par an. Les promesses gratuites sont donc plutôt de votre côté que du nôtre.

M. Jean-Louis Gagnaire. Comme l’a déclaré M. Pierre-Alain Muet, ces amendements doivent être replacés dans la perspective d'une réflexion globale. À la différence de mon collègue parisien, j’estime que la charge la plus lourde est celle que supportent les familles dont les enfants font des études supérieures. Celles que nous recevons dans nos permanences se plaignent en particulier du coût du logement pour les jeunes étudiants. J’espère par conséquent que nous pourrons inscrire dans la loi sur le logement des mesures relatives à la colocation, car certaines familles doivent se porter caution solidaire sept ou huit fois, au fil des déplacements de leurs enfants.

Je me range néanmoins au consensus qui se dessine pour la suppression de l'article 4.

La Commission adopte les amendements identiques de suppression (amendement n° 278). En conséquence, l’article 4 est supprimé et l’amendement I-CF198 de Mme Annick Girardin n’a plus d’objet.

*

* *

Article 5
Suppression de l’exonération fiscale de la participation de l’employeur aux contrats collectifs de complémentaire santé

Texte du projet de loi :

Le 1° quater de l’article 83 du code général des impôts est ainsi modifié :

1. Au premier alinéa, les mots : « auxquels le salarié est affilié à titre obligatoire » sont remplacés par les mots « collectifs et obligatoires au sens du sixième alinéa de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale » ;

2. Après le premier alinéa, sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :

« Les cotisations ou primes mentionnées à l’alinéa précédent s’entendent, s’agissant des cotisations à la charge de l’employeur, de celles correspondant à des garanties autres que les frais de santé.

« Les cotisations à la charge de l’employeur correspondant à des garanties frais de santé sont ajoutées à la rémunération prise en compte pour la détermination des bases d’imposition. »

3. Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Les cotisations ou les primes mentionnées aux alinéas précédents sont déductibles dans la limite, y compris les versements de l’employeur mentionnés au deuxième alinéa, d’un montant égal à la somme de 5 % du montant annuel du plafond mentionné à l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale et de 2 % de la rémunération annuelle brute, sans que le total ainsi obtenu puisse excéder 2 % de huit fois le montant annuel du plafond précité. En cas d’excédent, celui-ci est ajouté à la rémunération. »

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à supprimer l’exonération d’impôt sur le revenu applicable à la participation de l’employeur aux contrats de complémentaire « santé » collectifs et obligatoires, cette participation pouvant être assimilée à un avantage en nature. Les cotisations versées par les salariés dans le cadre de ces contrats resteraient en revanche déductibles du revenu imposable, avec un plafond de déduction aménagé en conséquence.

Cette mesure tend à assurer une meilleure utilisation des aides publiques apportées par l’État afin de développer et de favoriser l’accès aux régimes de complémentaire « santé », et qui s’élèvent au total à environ 5 milliards d’euros. Le soutien public dont bénéficient les régimes de prévoyance complémentaire obligatoires, par le biais d’exonérations fiscales et sociales, est très conséquent, et le présent article tend à en redéployer une partie, notamment afin de participer au financement de nouvelles mesures destinées aux plus modestes, par le relèvement des plafonds de ressources permettant d’accéder à la CMU complémentaire (CMU-C) et à l’aide à la complémentaire santé (ACS).

Le gain budgétaire attendu de cette mesure, qui doit bénéficier à la sécurité sociale, s’élève à 960 millions d’euros.

I. LE DROIT EXISTANT : L’EXONÉRATION FISCALE DES COTISATIONS DE L’EMPLOYEUR ET DES SALARIÉS AUX CONTRATS OBLIGATOIRES DE COMPLÉMENTAIRE SANTÉ

A. LES DIFFÉRENTES FORMES DE COUVERTURE COMPLÉMENTAIRE « SANTÉ »

En premier lieu, et afin d’inscrire la présente mesure dans son cadre général, il convient de préciser que les régimes de prévoyance complémentaire « santé » correspondent à la garantie « frais de santé », laquelle a pour objet d’indemniser le salarié des dépenses occasionnées pour lui-même, voire pour ses ayant droits, au titre de la santé. Il s’agit de l’un des quatre risques qui peut être couvert par la prévoyance complémentaire, aux côtés de l’incapacité de travail, de l’invalidité et du décès. Le risque «incapacité » correspond à la situation dans laquelle le salarié ne peut exercer son activité professionnelle pour raison de santé, et reçoit des indemnités journalières complémentaires venant compléter les indemnités journalières de base de la sécurité sociale. L’invalidité correspond au cas où le salarié se trouve confronté à une réduction d’au moins deux tiers de sa capacité de travail, et ne peut plus percevoir de salaire : il peut bénéficier alors d’une rente d’invalidité, en plus de la pension d’invalidité versée par la sécurité sociale. Enfin, les garanties « décès » ont pour objet de compenser la perte de revenus liée au décès du bénéficiaire, par le versement d’un capital, d’une rente de conjoint ou encore d’une rente d’orphelin ou d’éducation.

La part de la population couverte par un régime complémentaire « santé » a crû de façon continue au cours des trois dernières décennies, puisqu’elle est passée de 69 % au début des années 1980 à plus de 96 % en 2010, avec une nette progression suite à la mise en place de la CMU-C en 1999.

Peuvent être distingués trois types de contrats de complémentaire « santé » : les contrats individuels, les contrats collectifs proposés par les entreprises et les dispositifs individuels aidés à destination des personnes à revenus modestes, la CMU-C et l’aide à la complémentaire santé (ACS).

Ce sont aujourd’hui les contrats individuels qui sont les plus nombreux, puisqu’ils couvraient en 2010, selon les données fournies par un récent rapport du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie (HCAAM) (23), 57 % des personnes affiliées à une assurance complémentaire, hors CMU-C ; ce taux correspondrait, par extrapolation effectuée à partir des données disponibles, à environ 17 millions de personnes. Différentes catégories socio-professionnelles sont concernées, telles que les retraités, les chômeurs, les étudiants, les fonctionnaires, les professions indépendantes, ainsi que les salariés non encore couverts par des contrats collectifs.

Ensuite, les contrats collectifs proposés par l’employeur couvrent environ 43 % des personnes affiliées à une assurance complémentaire hors CMU-C, ce qui représenterait environ 13,2 millions de salariés en France. Les contrats collectifs peuvent être facultatifs ou obligatoires. Ainsi que le précise le rapport de l’HCAAM, la couverture collective facultative se rapproche de la couverture individuelle dans la mesure où elle dépend du choix individuel du salarié. La différence réside dans l’aide conférée par l’employeur, directement, avec une participation au financement, ou indirectement, par l’accès à une offre de couverture à des conditions plus avantageuses qu’en individuel. En revanche, la couverture collective obligatoire est d’une nature juridique différente, puisqu’elle constitue un élément du statut collectif du personnel d’une entreprise, qu’elle peut être considérée comme un élément de la rémunération indirecte, et qu’elle engage la responsabilité de l’employeur, notamment en cas de défaut de l’assureur. Les contrats collectifs s’avèrent généralement plus protecteurs que les contrats individuels, en offrant en moyenne des garanties plus élevées. Ils sont plus répandus dans les grandes entreprises, mais aussi parmi les salariés en contrat à durée indéterminée, par rapport à ceux en contrat déterminé, ou parmi les salariés à temps plein par rapport à ceux à temps partiel.

L’accord national interprofessionnel, dit ANI, du 11 janvier dernier, a prévu dans son article 1er la généralisation de la couverture complémentaire collective « santé » pour l’ensemble des salariés, qui doit être effective au 1er janvier 2016. Il s’agit de favoriser l’accès de tous les salariés à une couverture complémentaire – 414 000 salariés s’en trouvant dépourvus –, offrant les meilleures garanties.

Enfin, les personnes ayant de faibles revenus peuvent avoir accès à deux dispositifs d’assurance complémentaire « santé », placés sous conditions de ressources : la CMU-C, qui, créée en 1999, bénéficiait en 2012 à 4,5 millions de bénéficiaires ; l’ACS, introduite en 2004 pour pallier les effets de seuil résultant des plafonds de ressources de la CMU-C, qui comptait fin 2012 1 million de bénéficiaires.

Les pouvoirs publics ont largement encouragé le développement de la couverture complémentaire « santé » de la population française, par le biais d’aides fiscales et sociales notamment, variables selon les catégories de contrats.

Depuis la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie (24), ces différentes aides sont subordonnées au caractère « solidaire et responsable » des contrats d’assurance complémentaire. Ces contrats doivent en effet respecter un certain nombre d’obligations et d’interdictions de prise en charge : ils ne doivent pas procéder à la sélection des assurés en fonction de leur état de santé, ils doivent prévoir la prise en charge de certaines dépenses, avec la couverture minimale d’un panier de soins, tout en excluant la prise en charge d’autres, comme les dépenses réalisées hors parcours de soin, ou encore la participation forfaitaire d’un euro sur les consultations, les actes médicaux et les actes de biologie médicale. Cette conditionnalité des aides semble avoir porté ses fruits puisqu’aujourd’hui, 94 % des contrats – qu’ils soient individuels ou collectifs – sont responsables.

B. LES EXONÉRATIONS FISCALES SPÉCIFIQUES ATTACHÉES AUX CONTRATS COLLECTIFS ET OBLIGATOIRES DE COMPLÉMENTAIRE SANTÉ

1. Des avantages bénéficiant aux employeurs comme aux salariés

a. Les avantages fiscaux des salariés

Depuis 1985 (25), les salariés affiliés à un régime complémentaire « santé » collectif obligatoire bénéficient d’une déduction de leur revenu imposable de la totalité de leurs cotisations de prévoyance. Aux termes du 1° quater de l’article 83 du code général des impôts, sont ainsi déductibles à la fois les contributions versées par l’employeur et celles versées par le salarié, dans la limite d’un plafond égal à la somme de 7 % du montant du plafond annuel de la sécurité sociale (26), soit 2 592,20 euros, et de 3 % de la rémunération annuelle brute, sans que le total ainsi obtenu ne puisse excéder 3 % de huit fois le montant plafond annuel de la sécurité sociale, soit 8 887,70 euros.

Cet avantage ne s’applique qu’aux contrats obligatoires. Il s’applique également dans le cas du maintien, pour neuf mois au maximum, des garanties complémentaires santé au profit des anciens salariés au chômage – dispositif de maintien prévu dans le cadre de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 (27).

Si les cotisations versées à un régime complémentaire obligatoire par un salarié et par son employeur sont déductibles du revenu imposable de ce salarié, les prestations reçues sont quant à elles soumises à l’impôt sur le revenu. Ce principe s’applique dans le cas du versement d’indemnités journalières complémentaires, par exemple, ou d’une rente d’invalidité. En revanche, il ne trouve pas à s’appliquer pour la garantie « frais de santé », puisque celle-ci complète des prestations en nature servies par la sécurité sociale. Les prestations sont par nature indemnitaires : frais médicaux hospitaliers, pharmaceutiques, optiques, dentaires, d’analyses… Elles ne peuvent conduire à rembourser le salarié au-delà du montant dépensé.

Il convient de noter qu’à l’inverse, les primes versées par les personnes ayant souscrit un contrat complémentaire facultatif ne sont pas déductibles du revenu imposable, mais que les prestations reçues en exécution de ce contrat ne se trouvent pas assujetties à l’impôt sur le revenu.

b. Les avantages des employeurs

Aux termes de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, les seules contributions des employeurs aux régimes de complémentaire « santé » bénéficient d’une exemption d’assiette des cotisations sociales, dans la limite de 6 % du plafond annuel de la sécurité sociale, soit 2 221,92 euros en 2013, et de 1,5 % de la rémunération soumise à cotisations, le bénéfice total ne pouvant excéder 12 % du plafond, soit 4 443,84 euros en 2013. D’après les données fournies par l’annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l’assiette exemptée en 2011 représente 12,7 milliards d’euros au titre de la prévoyance complémentaire.

C’est depuis l’entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (28) que le bénéfice de l’exemption d’assiette des cotisations sociales est réservé aux régimes de protection sociale complémentaire à caractère « collectif » et « obligatoire ».

Pour autant, certains prélèvements ont été mis en place sur ces aides des employeurs à leurs salariés : la CSG et la CRDS puis, hormis pour les très petites entreprises, une taxe de 8 % sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire. À compter du 1er janvier 2012, cette taxe a été remplacée par le forfait social – les entreprises de moins de 10 salariés en restant exemptées. Le taux du forfait social a été maintenu à 8 % dans ce cas, alors que la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a porté son taux de droit commun à 20 % (29).

Ensuite, au titre des aides fiscales, les règles générales applicables à la déductibilité de certaines charges du bénéfice imposable permettent aux entreprises de déduire l’ensemble des cotisations ou primes (contribution salariale et patronale) versées aux régimes de prévoyance complémentaire de leur résultat imposable. Il s’ensuit que les entreprises peuvent bénéficier à ce titre d’une diminution de leur impôt sur les sociétés.

2. Des niches fiscales et sociales élevées

Le coût des avantages fiscaux et sociaux attachés aux régimes de complémentaire santé obligatoires s’avère élevé, au regard des chiffrages réalisés au cours des dernières années.

Les pertes de recettes de la sécurité sociale liées à l’exemption d’assiette des cotisations sociales pour les primes versées par les employeurs ont été chiffrées entre 1,6 et 1,75 milliard d’euros par la Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de 2011. Dans son rapport de juillet dernier, le HCAAM estime quant à lui ces pertes de recettes à 1,4 milliard d’euros, tout en précisant qu’il s’agit d’une hypothèse basse.

S’ajoutent les pertes de recettes d’impôt sur le revenu résultant de la déduction du revenu imposable des cotisations versées tant par les salariés que par les employeurs : leur montant est évalué par le HCAAM à 1,6 milliard d’euros, dont 960 millions d’euros au titre de l’exonération fiscale applicable à la contribution de l’employeur et 640 millions d’euros au titre de l’exonération applicable à la contribution du salarié. En revanche, les pertes de recettes en impôt sur les sociétés ne font l’objet d’aucun chiffrage.

Somme toute, ce sont donc entre 3 et 3,2 milliards d’euros d’aides publiques qui sont dirigées vers le soutien à l’acquisition de complémentaires obligatoires « santé ».

Les autres régimes bénéficient également d’aides publiques, mais dans une moindre mesure, et à une moindre échelle. S’agissant des contrats individuels, doivent être mentionnés les contrats de prévoyance dits Madelin, destinés aux travailleurs indépendants (artisans, commerçants, industriels, professions libérales), pour lesquels les cotisations sont déductibles du bénéfice imposable dans la limite d’un plafond total identique à celui applicable pour les contrats collectifs obligatoires (soit 3 % de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale). Le coût du dispositif est évalué à environ 215 millions d’euros. Pour la fonction publique d’État, une aide de l’État employeur est versée à des opérateurs de prévoyance référencés, dans le cadre d’un dispositif rénové depuis 2007, pour un coût d’environ 50 millions d’euros.

Par ailleurs, au titre des aides aux plus défavorisés, la CMU-C et l’ACS sont financées par le fonds CMU, lui-même destinataire de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance (TSA), ainsi que d’une fraction du produit des droits sur le tabac. En 2011, le montant de la dépense au titre de la CMU-C s’élevait à 1,6 milliard d’euros, et celui pour l’ACS représentait 157 millions d’euros.

C’est donc aux contrats de complémentaire santé collectifs et obligatoires qu’est attribué le volume le plus important d’aides publiques. Ce volume sera par ailleurs amené à progresser, compte tenu de la généralisation de la couverture complémentaire collective santé prévue par l’article 1er de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier dernier.

COMPARATIF DES AIDES ANNUELLES EN FONCTION DU CONTRAT

 

Contrat collectif obligatoire

Contrat Madelin

Fonctionnaires d’État

CMU-C

ACS

Total

Aides globales
(en millions d’euros)

2 990

215

50

1 632

157

5 044

Aides par contrat

(en euros)

226

260

15

 

450

 

Aide par personne (en euros)

     

370

270

 

Source : rapport du HCAAM.

Cet état de fait peut conduire à des situations peu satisfaisantes au regard de l’équité. Le Conseil des prélèvements obligatoires, dans un rapport de 2010 (30), et la Cour des comptes, dans son rapport annuel de 2011 sur la sécurité sociale, ont critiqué cette concentration des aides sur les contrats collectifs, et le manque d’articulation avec les dispositifs ciblés sur les catégories défavorisées, tout en relevant les effets inflationnistes de ces dispositifs d’aide sur les dépenses de santé. Le Conseil des prélèvements obligatoires pointait ainsi que « le dispositif des exemptions de charges sociales pour les contrats de prévoyance a pour effet de concentrer l’aide publique sur les contrats qui sont déjà les plus favorables aux ménages et qui profitent davantage aux salariés aisés, et de ne pas soutenir l’effort d’acquisition d’une complémentaire des ménages les plus modestes, confrontés à des coûts de couverture plus élevés, qui ne peuvent être atténués que par des aides aux ménages ciblées sur des niveaux de revenus modestes (aide à la complémentaire santé), pouvant laisser subsister des effets de seuil. »

De fait, les salariés couverts par un contrat collectif bénéficient d’un double, voire d’un triple avantage par rapport à ceux qui ont souscrit un contrat individuel : ils reçoivent une aide de l’employeur qui diminue les primes qu’ils doivent verser ; ils bénéficient d’une aide fiscale qui exonère ces primes de leur impôt sur le revenu, aussi bien pour la part qu’ils versent que pour la part payée par leur employeur ; de surcroît, leurs contrats offrent en général des garanties plus élevées, du fait du pouvoir de négociation des employeurs bien plus important que celui d’adhérents individuels dans le cadre de contrats facultatifs. L’avantage fiscal dont jouissent les salariés est par ailleurs d’autant plus important que leurs revenus sont élevés, puisqu’il croît avec le taux marginal d’imposition ; il s’avère donc progressif.

En tout état de cause, la montée prévisible des dépenses liée à la généralisation de la couverture collective complémentaire constitue l’occasion de s’interroger sur les possibilités de réallocation d’une partie des aides consacrées aux contrats collectifs, au profit des ménages plus modestes, dont les garanties sont aujourd’hui moins bonnes. Le rapport de l’HCAAM propose plusieurs pistes en ce sens, et préconise notamment de revenir sur le caractère déductible de la participation de l’employeur au régime complémentaire obligatoire, voire aussi de la cotisation du salarié. Le présent article retient la première option, à savoir la seule suppression de l’exonération fiscale de la participation de l’employeur, que l’on peut assimiler à un avantage en nature imposable à l’impôt sur le revenu.

Il convient d’observer que l’HCAAM formule également d’autres propositions, concernant les exonérations sociales dont bénéficient les employeurs : parmi ces pistes de réforme, figurent notamment la création d’un plafond spécifique pour les exclusions d’assiette relatives à la participation des employeurs à la complémentaire santé, leur forfaitisation ou encore l’application d’un forfait social au taux de droit commun de 20 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION FISCALE DE LA CONTRIBUTION EMPLOYEUR

A. LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION D’IMPÔT POUR LA SEULE CONTRIBUTION DE L’EMPLOYEUR AU RÉGIME DE PRÉVOYANCE COMPLÉMENTAIRE COLLECTIF

Le présent article, applicable à compter de l’imposition des revenus de 2013, met fin à la déductibilité du revenu imposable de la participation de l’employeur aux contrats collectifs complémentaire « santé ».

Le 1° quater de l’article 83 du code général des impôts dispose que les cotisations ou primes versées aux régimes de prévoyance complémentaire obligatoire, que ce soit par le salarié ou par l’employeur, ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu, lorsque les contrats de prévoyance sont « solidaires et responsables ». Il concerne l’ensemble des régimes de prévoyance, qui couvrent donc les frais de santé, l’incapacité de travail, l’invalidité et le décès.

Le 2 du présent article vient exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les seules contributions à la charge de l’employeur pour la garantie « frais de santé » ; les contributions du salarié resteraient donc déductibles de son revenu imposable – avantage dont ne bénéficient pas les personnes affiliées à un contrat individuel –, de même que les contributions de l’employeur et du salarié versées dans le cadre des régimes complémentaires couvrant l’incapacité de travail, l’invalidité et le décès. En effet, la couverture de ces trois derniers risques donne lieu au versement de prestations, telles que des indemnités journalières complémentaires, ou des rentes, qui sont soumises à l’impôt sur le revenu. Mettre fin à la déductibilité des cotisations versées se traduirait par une double imposition, « à l’entrée », lors des versements de cotisations, comme « à la sortie », à l’occasion du paiement des prestations. Tel n’est pas le cas pour la couverture complémentaire « santé », puisque les prestations sont versées en nature et ne peuvent donc être soumises à l’impôt sur le revenu.

Il convient de signaler toutefois qu’il existe des contrats de prévoyance que l’on peut qualifier de mixtes, en ce qu’ils couvrent les différentes garanties, et non la seule garantie « frais de santé » ; les employeurs devront différencier leurs versements au titre des garanties frais de santé des autres, ce qui pourrait poser quelques difficultés de gestion ; il a été indiqué au rapporteur général que les éditeurs de logiciels de paye travaillaient sur cette question.

Le 3 du présent article tire les conséquences de la suppression de cette exonération fiscale pour abaisser de façon proportionnelle le plafonnement auquel sont soumises les contributions non imposables des salariés et des employeurs
– plafond au-delà duquel les sommes sont imposables.

L’hypothèse retenue est qu’en volume, les régimes de prévoyance complémentaire se répartissent à parts égales entre garantie pour frais de santé, d’une part, garanties pour incapacité de travail, invalidité et décès, d’autre part. Les contributions des employeurs aux régimes complémentaires « santé » ne doivent plus être prises en compte dans le plafonnement, sauf à accroître le plafond applicable aux seules cotisations « santé » des salariés, qui demeurent exonérées, et aux cotisations versées aux régimes complémentaires pour les autres garanties. Or les contributions des employeurs représentent en moyenne environ 60 % des sommes versées dans le cadre d’un régime de complémentaire « santé », lesquelles correspondent donc, dans l’hypothèse envisagée par l’évaluation préalable du présent article, à 50 % des cotisations versées au sein des régimes complémentaires dans leur ensemble. Il convient donc de réduire les plafonds applicables de (60 % x 50 %) = 30 %. Les plafonds retenus initialement de 7 % du montant du plafond annuel de la sécurité sociale, 3 % de la rémunération annuelle brute et 3 % de huit fois le montant du plafond annuel de la sécurité sociale sont donc ramenés, après application de cette réfaction de 30 %, respectivement à 5 %, 2 % et 2 %.

Enfin, le 1 du présent article vient procéder à une modification de précision dans le premier alinéa du 1° quater de l’article 83, en visant explicitement l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale qui mentionne les contrats collectifs et obligatoires ouvrant droit aux exemptions d’assiette de cotisations sociales.

B. LES EFFETS ATTENDUS DE LA RÉFORME

Le rendement attendu de cette mesure est estimé par l’évaluation préalable de l’article à 960 millions d’euros, sans toutefois que le nombre de foyers fiscaux concernés ne soit précisé.

Cette évaluation s’est appuyée sur le calcul de l’assiette rendue imposable, à savoir les contributions versées par les employeurs aux régimes collectifs de complémentaire « santé ». L’assiette des cotisations santé versées à ce titre a été estimée à 14,2 milliards d’euros pour l’année 2013, tandis que la part des contrats obligatoires, sur ces régimes collectifs, est évaluée à 80 %. La part des contributions aux contrats collectifs prises en charge par les employeurs étant estimée à 60 %, l’assiette réintégrée totale est évaluée à 6,81 milliards d’euros. Le rendement de la mesure a ensuite été calculé en appliquant un taux marginal d’imposition de 14 %. Il s’agit donc d’un chiffrage indirect, fondé sur des données macroéconomiques, qui ne permet de connaître finement ni les contribuables concernés ni l’impact de la mesure par déciles de revenus des contribuables, par exemple.

Les chiffres fournis par l’HCAAM permettent d’évaluer, de façon assez peu précise également, le nombre de salariés susceptibles d’être concernés, puisque selon le rapport précité, environ 13,2 millions de salariés sont affiliés à des régimes complémentaires collectifs « santé » ; en appliquant là encore l’hypothèse d’une proportion de 80 % de régimes collectifs obligatoires contre 20 % de régimes collectifs facultatifs, on peut évaluer à environ 10,5 millions le nombre de salariés bénéficiant d’un contrat collectif obligatoire, donc se trouvant dans le champ de la mesure.

Le gain budgétaire issu de la réforme est destiné à contribuer au financement du développement de l’accès aux complémentaires « santé » dans leur ensemble, par un redéploiement des aides fiscales et sociales orientées aujourd’hui très largement vers les régimes de complémentaire « santé » obligatoires. L’article 39 du présent projet de loi prévoit donc le transfert à la sécurité sociale du rendement de la mesure dans sa totalité dès 2014.

Les moyens ainsi dégagés doivent permettre de faire face à l’accroissement prévisible des dépenses liées à la généralisation de la couverture collective complémentaire prévue par l’ANI, en termes de pertes de recettes pour la sécurité sociale, notamment, du fait des exemptions d’assiette de cotisations existantes. Ensuite, ces moyens doivent participer au financement de la revalorisation des plafonds de la CMU-C et de l’ACS, décidée dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale adopté le 21 janvier dernier lors du Comité interministériel de lutte contre les exclusions. Depuis le 1er juillet, les plafonds CMU-C et ACS ont été relevés de 8,3 %, ce qui devrait permettre à 750 000 personnes supplémentaires de bénéficier de ces dispositifs.

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* *

La Commission est saisie des amendements I-CF 8 de M. Marc Le Fur, I-CF 58 de M. Hervé Mariton, I-CF 110 de M. Nicolas Sansu et I-CF 374 de M. Charles de Courson, tendant tous les quatre à la suppression de l’article.

M. Hervé Mariton. L’article 5 prévoit de soumettre à l'impôt sur le revenu la participation financière des entreprises aux cotisations d'assurance complémentaire. Ce débat a été largement porté sur la place publique et, pour un grand nombre de nos concitoyens, l'intégration dans leurs revenus imposables de cet avantage en nature qui était jusqu'à présent défiscalisé se traduira par une augmentation d'impôt. Nous y sommes défavorables. Au surplus, alors que la politique de ces derniers mois va dans le sens d’une généralisation du recours aux assurances complémentaires, il n'est pas cohérent de pénaliser ainsi ces assurances pour certains salariés.

M. Marc Le Fur. M. Mariton a tout dit. La disparition de cette exonération se traduirait par une hausse de l’impôt de 90 à 150 euros par bénéficiaire. Cette mesure, qui est un mauvais signe adressé aux mutuelles et à la protection sociale en général, a donc aussi des conséquences très pénalisantes pour les personnes concernées.

M. Nicolas Sansu. Si le principe d'une fiscalisation et d'une socialisation de tous les revenus et avantages doit être la norme universelle, se pose néanmoins un problème de pouvoir d'achat. Le projet de loi de finances tend en effet à fiscaliser un avantage sans offrir de contrepartie aux salariés sous forme de hausse des salaires et du pouvoir d'achat. Nous proposons donc la suppression de cette disposition. Je rappelle à ce propos que la fiscalisation et la socialisation des heures supplémentaires, pour normale qu'elle soit, ne s'est pas accompagnée non plus d'une augmentation des salaires et du pouvoir d'achat et qu’elle a été, à juste titre, très mal ressentie. Oui donc à la fiscalisation et la socialisation de tous les revenus et avantages, mais attention au pouvoir d'achat des plus modestes !

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas la logique du Gouvernement : après l'accord national interprofessionnel – ANI – et la généralisation de la complémentaire santé, que nous avons soutenus, il n’est pas cohérent de supprimer la défiscalisation de la participation de l’employeur à cette assurance. En termes de démocratie sociale, cet avantage était aussi, avant la généralisation, un moyen de récompenser ceux qui avaient conclu des accords d'entreprise, de branche ou de groupe.

Pourquoi, dans ces conditions, ne pas fiscaliser aussi les cotisations patronales en revenant sur leur déductibilité de l'impôt sur les sociétés ? Monsieur le rapporteur général, la participation des entreprises aux cotisations d’assurance complémentaire sera-t-elle également soumise aux cotisations sociales ?

Le groupe UDI est très hostile à cette mesure.

M. le rapporteur général. Monsieur de Courson, la participation de l’employeur est, sauf erreur de ma part, soumise à la CSG et à la CRDS, ainsi qu’au forfait social à hauteur de 8 %.

Je soutiens sans état d'âme la position du Gouvernement, car cette contribution est un revenu, qui doit être fiscalisé. Je m'étonne en outre que certains puissent à la fois défendre le principe selon lequel tous les revenus doivent être assujettis à l'impôt et demander la suppression de l'article 5.

Cette mesure induira cependant une différence de traitement entre les salariés du privé, qui relèveront tous à terme d’un accord collectif interprofessionnel, conformément à l’ANI, et qui pourront déduire de leurs revenus leur propre cotisation à une complémentaire santé, et d'autres catégories de Français, comme les fonctionnaires, les chômeurs et les retraités, qui ne le pourront pas. Il y a là une inégalité fondamentale. Nous savons bien, du reste, que les retraités que nous recevons dans nos permanences se plaignent que la cotisation à leur mutuelle, outre qu’elle est de plus en plus élevée et de facto quasi indispensable, ne soit pas défiscalisée. Ne pourrait-on parvenir, à coût égal, à une déductibilité partielle – qui sera déterminée par les ordinateurs de Bercy – et à un même traitement pour tous ? Il y a là une piste de réflexion d’avenir pour parvenir à plus d’équité et de justice.

M. le président Gilles Carrez. C’est à très juste titre que vous soulevez ce problème, monsieur le rapporteur général. Il y a là matière à une deuxième étape d’alignement.

M. Jean-Louis Gagnaire. Un amendement recevable aurait consisté à généraliser l'avantage. En l’état, il s’agit de rétablir un équilibre, même si celui-ci n'est pas satisfaisant, et je suis d'autant plus surpris de la proposition de nos collègues de l'opposition qu'ils ont fait la même chose en rendant imposable la contribution des collectivités locales aux cotisations retraite des élus locaux. Il faut fiscaliser l'ensemble des revenus si nous voulons avoir une vision claire des choses et assurer une certaine équité. Nous devrons, à cet égard, ouvrir rapidement le chantier proposé par le rapporteur général.

M. Alain Fauré. Puisqu'il s'agit d'un revenu et que la participation des entreprises est désormais obligatoire, ce revenu doit être fiscalisé. Il n'y a là rien de choquant et je suis surpris de constater que ceux mêmes qui déplorent que la dette se creuse et que les rentrées fiscales soient insuffisantes s'opposent à cette mesure.

Étant encore à la tête d’une entreprise, je ne suis pas gêné de ne plus bénéficier de cette exonération, car l'entreprise se doit aussi d'être citoyenne.

M. Étienne Blanc. Monsieur le rapporteur général, pouvez-vous nous confirmer que cette mesure s'appliquera aussi à la fonction publique territoriale, car le texte n'est pas très clair à cet égard ? En effet, un nombre croissant de collectivités prend en charge tout ou partie de cette assurance complémentaire pour les fonctionnaires territoriaux : cette somme s'ajoutera-t-elle à leurs revenus imposables ?

M. le rapporteur général. A priori, les fonctionnaires territoriaux n'entrent pas dans le champ de la mesure.

M. Étienne Blanc. Vous confirmez donc que la mesure s'applique au privé, et non au public.

M. Pascal Terrasse. Depuis plusieurs années s'exprime de la part de tous les gouvernements une tentation forte de transférer un certain nombre de prises en charge aux assurances complémentaires. De fait, ces assurances n’étant pas obligatoires, ces transferts contribuent à alléger les prélèvements obligatoires et, d’autre part, toutes les parties conviennent de la nécessité d'une maîtrise des cotisations sociales, renvoyant ainsi la charge de la dépense sociale, notamment sanitaire, vers les assurances complémentaires. Au regard de cette évolution, l’article 5 n’est pas sans soulever d'importantes interrogations.

L’accord national interprofessionnel a posé le principe d’une généralisation du recours à une assurance complémentaire. Le dispositif proposé dans le projet de loi de finances s'inscrit déjà dans ce cadre. Sans être opposé à la fiscalisation de ces avantages, j'aurais préféré un dispositif plus global, favorisant l'accès de tous, notamment des retraités et des fonctionnaires – et non des seuls salariés en activité – à une assurance complémentaire et préparant une définition plus large de ce que devront être demain ces assurances. Je regrette que ce ne soit pas le cas.

M. Dominique Lefebvre. Sur le principe, je rappelle que, comme le suivant, cet article 5 s’inscrit dans un dispositif plus général – pour celui-ci, la généralisation des complémentaires santé ; pour le suivant, la réforme des régimes de retraite. Il est donc très difficile de traiter un point indépendamment de l'ensemble, qui tend à l’équilibre.

Le problème juridique qui se pose ici tient à la qualification de « complément de revenu » attachée à la participation de l'employeur, alors que ce revenu n'est, en réalité, jamais perçu par l'intéressé. D’autre part, les collectivités locales mettent en place des complémentaires santé pour les fonctionnaires territoriaux – c’est le cas notamment de celle dont je suis membre, qui y consacre une enveloppe de 200 000 à 250 000 euros. Et la question pourrait même se poser, à tout prendre, d’intégrer dans les revenus des salariés les charges sociales payées par l'employeur pour couvrir le risque maladie ? La mesure proposée va dans le bon sens, mais il faut poursuivre le débat.

M. le président Gilles Carrez. Ne risquons-nous pas une rupture d’égalité ? De fait, l’abondement apporté par l’employeur sera intégré dans le revenu imposable pour les salariés des entreprises privées, mais ne le sera pas pour ceux des collectivités territoriales.

M. le rapporteur général. Avis défavorable sur ces amendements, même s’il est nécessaire d’approfondir le travail sur le texte, en liaison avec nos collègues de la commission des affaires sociales.

La Commission rejette les amendements de suppression.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 361 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article 5 vise à soumettre à l’impôt sur le revenu le complément de rémunération constitué par la prise en charge par l’employeur d’une partie des cotisations des contrats collectifs, assimilable à un avantage en nature, et dont le montant par salarié est estimé à 480 euros par an en moyenne par le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie.

L’article va néanmoins au-delà de cet objectif, puisqu’il abaisse le plafond global de déductibilité fiscale des cotisations versées à l’ensemble des régimes de prévoyance et de santé complémentaire, ce qui pourrait conduire à réintégrer dans le revenu imposable la cotisation versée par le salarié à un régime de prévoyance complémentaire, pour un montant équivalent à celui de la contribution patronale à la complémentaire santé.

Cet amendement vise donc à mettre en cohérence la réduction du plafond de déductibilité des cotisations santé et prévoyance avec l’objectif annoncé, afin de taxer la seule part de la cotisation versée par l’employeur à une complémentaire santé.

M. le rapporteur général. L’article modifie le plafond en vigueur pour tenir compte du fait qu’il y a désormais moins d’éléments à y soumettre : les cotisations de l’employeur ne seront plus prises en compte. Le calcul qui a été effectué est certes global, mais il ne devrait pas aboutir, hormis quelques rares exceptions, à réduire l’avantage du bénéficiaire.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas la question que je pose. Ces assurances complémentaires comportent deux parties, une partie santé et une partie prévoyance. Dans votre esprit, la réduction du plafond s’applique-t-elle à la seule partie santé, ou aussi à la partie prévoyance ?

M. Pascal Terrasse. La difficulté vient de ce que les organismes de prévoyance proposent eux-mêmes une couverture complémentaire santé. Il existe donc des contrats qui cumulent la prévoyance, la couverture santé complémentaire, voire la prise en charge des jours de carence, ainsi que d’autres prestations – liées par exemple aux vacances ou au décès. Bref, ils offrent un « panier » de prestations. L’ensemble de ces avantages ne peut être pris en compte, sauf à accepter que la disposition en question fasse basculer un certain nombre de contribuables dans une tranche supérieure de l’impôt sur le revenu.

M. le rapporteur général. Il y a eu une adaptation proportionnelle des plafonds. L’identification des parts respectives de la santé et de la prévoyance dans la cotisation prise en compte peut poser dans certains cas des problèmes techniques, mais les organismes ne devraient pas avoir de difficultés à s’adapter.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

*

* *

Article 6
Suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charges de famille

Texte du projet de loi :

Le 2° ter de l’article 81 du code général des impôts est abrogé.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à supprimer l’exonération d’impôt sur le revenu applicable aux majorations de retraite ou de pension versées aux personnes ayant eu ou ayant élevé trois enfants et plus. Ces majorations sont généralement de l’ordre de 10 % des pensions versées, leurs modalités de fixation variant selon les régimes de retraite concernés.

Cette mesure vient mettre fin à un avantage fiscal très critiqué par les différents rapports consacrés aux droits familiaux de retraite, pour ses effets anti-redistributifs, son manque de ciblage et son coût élevé. Elle doit constituer la première étape d’une réforme globale, à l’étude, des majorations de retraite pour charges de famille, destinée à rendre le dispositif plus équitable et davantage orienté vers les femmes, dont les pensions sont, en moyenne, moins élevées que celles des hommes.

Le présent dispositif concernerait environ 3,8 millions de foyers fiscaux, et se traduirait par une augmentation des recettes d’impôt sur le revenu de l’ordre de 1,2 milliard d’euros. Cette recette fiscale supplémentaire est destinée à contribuer à la réforme du financement des retraites en cours d’examen parlementaire.

I. L’EXONÉRATION D’IMPÔT SUR LE REVENU DES MAJORATIONS DE RETRAITE : UN DISPOSITIF TRÈS CRITIQUÉ

A. PRÉSENTATION DU DISPOSITIF DE MAJORATION DES RETRAITES POUR CHARGES DE FAMILLE ET DE SON EXONÉRATION

1. Le principe d’une majoration proportionnelle des pensions de retraite pour les parents de trois enfants ou plus

La quasi-totalité des régimes de retraite de base (31) et la plupart des régimes complémentaires légalement obligatoires attribuent à leurs assurés qui ont eu ou ont élevé au moins trois enfants une majoration de droits, proportionnelle au montant de leur pension. Ce dispositif constitue l’un des trois principaux droits familiaux de retraite, aux côtés de l’Assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF), correspondant à la prise en charge de trimestres d’assurance pour les parents cessant leur activité pour élever leurs enfants, ainsi que de la majoration de durée d’assurance (MDA), soit l’attribution de trimestres d’assurance, pour chaque enfant, principalement aux femmes, au titre de l’incidence sur le déroulement de leur carrière professionnelle de l’accouchement et de l’éducation des enfants.

La majoration de pension pour charges de famille est attribuée aux hommes et aux femmes qui ont eu au moins trois enfants ou élevé au moins trois enfants pendant neuf ans, avant leur seizième anniversaire. Le bénéfice de ces majorations est accordé aux deux parents. À l’origine, si les deux conjoints avaient indistinctement droit à cette majoration, le service de celle dont le montant était le plus faible était suspendu, ce qui revenait le plus souvent à ne majorer que la pension de l’homme : l’avantage était en fait concédé aux couples. La pension de la femme n’était majorée en même temps qu’en cas de divorce ou de séparation, et le taux de la majoration initialement de 10 % était alors ramené à 5 % chacun. Cette règle a été abrogée par la loi n° 51-374 du 27 mars 1951 relative au régime de l'assurance vieillesse.

Au-delà de ces règles générales, les modalités des majorations pour charges de famille diffèrent selon les régimes. Le régime général d’assurance vieillesse et les régimes alignés limitent la majoration à 10 %, quel que soit le nombre d’enfants des retraités. D’autres régimes, comme le régime de pension des fonctionnaires ou encore l’AGIRC, pour les cadres du secteur privé, et l’IRCANTEC, pour les agents non titulaires du secteur public, accordent une majoration supplémentaire au-delà du troisième enfant, dont le taux varie. Le tableau ci-dessous présente les taux de majorations applicables dans les différents régimes, le cas échéant pour les enfants supplémentaires au-delà de trois enfants.

MAJORATIONS DE MONTANT POUR LES HOMMES ET LES FEMMES AYANT ÉLEVÉ TROIS ENFANTS OU PLUS

 

Majoration pour trois enfants

Majoration par enfant supplémentaire au-delà du troisième

Majoration maximale

Régimes des salariés du privé et assimilés

     

Régime général et régime agricole

10 %

/

/

Régimes complémentaires :

     

- ARRCO

5 %

/

/

- AGIRC

8 % (1)

4 % (1)

24 % (1)

- IRCANTEC

10 %

5 %

30 %

Régimes des fonctionnaires et régimes spéciaux

 

- Fonctions publiques (FPE, CNRACL, FSPOEIE)

10 %

5 %

Traitement(*)

- IEG

10 %

5 % (2)

Traitement(*)

- RATP

10 %

5 %

Traitement(*)

- SNCF

10 %

5 %

Traitement(*)

- Banque de France

8,5 %

4,25 %

Traitement(*)

- Mines

10 %

/

/

- Marins

10 % (3)

5 %

15 %

- CRPCEN

10 %

5 %

Salaire annuel moyen (SAM)(**)

- Régime complémentaire RAFP

Néant

/

/

Régimes des indépendants

 

Artisans et commerçants (RSI) :

     

- Régime de base

10 %

/

/

- Régime complémentaire des artisans (ex AVA)

/

/

/

- Régime complémentaire des commerçants (ex ORGANIC)

/

/

/

Professions libérales :

     

- Régime de base

Néant

/

/

- Régimes complémentaires

10 % (4)

/

/

Agriculteurs exploitants (MSA) :

     

- Régime de base

10 %

/

/

- Régime complémentaire

Néant

/

/

(*) Dans les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux, le montant de la pension après majoration de montant ne saurait excéder le traitement ayant servi de base pour le calcul de la pension.

(**) Le montant de la pension après majoration de montant ne saurait excéder le salaire annuel moyen ayant servi de base pour le calcul de la pension.

(1) Le montant des majorations est de 10 % pour trois enfants, plus 5 % par enfant plafonné à 30 %, mais ces majorations ne s’appliquent qu’à 80 % de la pension.

(2) Cas des enfants handicapés aux IEG : un enfant handicapé donne droits à la majoration de 10 %, et chaque enfant supplémentaire donne droit à + 5 % (+ 10 % si cet enfant supplémentaire est handicapé).

(3) Régime des marins : la charge de deux enfants ouvre droit à une bonification de 5 %.

(4) Existe dans trois des cinq régimes ASV (CARMF, CARCD et CAVP) et dans six des dix régimes complémentaires accordés aux praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés.

Source : 6ème rapport du Comité d’orientation des retraites, décembre 2008

Ces majorations sont plafonnées dans les régimes accordant des droits supplémentaires au-delà du troisième enfant, selon des modalités variables. Il peut s’agir d’un plafond de taux global, le taux de majoration global ne pouvant excéder, par exemple, 15 % dans le régime des marins, ou 30 % pour l’IRCANTEC. Il peut également s’agir d’un plafond fonction du traitement, la pension après prise en compte de la majoration ne pouvant excéder le revenu ayant servi de base au calcul de la pension ; tel est le cas dans le régime de pension des fonctionnaires et plusieurs régimes spéciaux.

Enfin, suite à l’accord du 11 mars 2011, les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC ont aligné leurs règles de majoration pour la partie de carrière de leurs affiliés postérieure au 31 décembre 2011 : 10 % pour trois enfants ou plus, avec un plafonnement spécifique de 1 000 euros par an dans chaque régime pour les retraités nés à partir de 1951.

Ces bonifications étaient auparavant supportées directement par chaque régime de retraite. À partir de 1994, celles versées dans le cadre du régime général et des régimes alignés ont été financées par le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a ensuite posé le principe du transfert progressif de la prise en charge de ces majorations du FSV vers la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), cette dernière contribuant à hauteur de 15 % en 2001, puis de 30 % en 2002 et de 60 % dès 2003. Le transfert de ce financement a été achevé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (32), qui a prévu la prise en charge intégrale par la CNAF de ces majorations à compter de 2011.

Le montant total des majorations versées par les différents régimes est évalué à 8,9 milliards d’euros en 2012 par l’étude d’impact annexée au présent article. Le rapport sur les aides aux familles, remis par M. Bertrand Fragonard en avril dernier (33), précisait qu’en 2011, les dépenses de la CNAF au titre des majorations de pensions, correspondant aux seuls régime général et régimes alignés, s’établissaient à 4,381 milliards d’euros.

Les chiffres disponibles sur le nombre de bénéficiaires de ces majorations sont relativement anciens, puisqu’ils datent de 2004, tels qu’ils sont présentés dans le 6ème rapport du Conseil d’orientation des retraites (34) : à cette date, 42 % des retraités de plus de 54 ans ayant des droits propres, soit environ 5,4 millions de personnes, percevaient ces bonifications, et 48 % de retraités de droit dérivé, soit 1,6 million de personnes, en étaient bénéficiaires au titre des pensions de réversion. Le rapport dit « du comité Guillaume » sur les dépenses fiscales de 2011 (35) estimait quant à lui le nombre de retraités de droit propre bénéficiaires de ces majorations à 7 millions en 2008, soit environ 5 millions de foyers fiscaux.

2. Des majorations de pension exonérées d’impôt sur le revenu

Si les pensions de retraite sont imposables à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun, après application d’un abattement de 10 % plafonné à 3 660 euros par foyer fiscal, les majorations de retraites ou de pensions accordées aux assurés ayant eu ou élevé au moins trois enfants ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu, en application du 2° ter de l’article 81 du code général des impôts. L’exonération fiscale des majorations pour charges de famille a été introduite par la loi du 13 janvier 1941.

Ces bonifications ont été instituées en 1945 pour les salariés du régime général – elles existaient déjà dans les régimes spéciaux – après la seconde guerre mondiale : il s’agissait d’encourager les naissances et partant, d’améliorer l’équilibre futur du système de retraite par répartition, qui repose sur le dynamisme démographique de la population française.

Ces bonifications, de même que leur exonération d’impôt sur le revenu, visent également à compenser des niveaux de pension plus faibles pour des assurés qui, ayant élevé plus de trois enfants, auraient eu de ce fait une carrière professionnelle moins dynamique ; les mères de plus de trois enfants ont en effet fréquemment interrompu, au moins temporairement, leur activité professionnelle pour se consacrer à l’éducation de leurs enfants.

Enfin, ces majorations doivent permettre de compenser un niveau de patrimoine plus faible des assurés ayant eu plus de trois enfants, qui découlerait à la fois de trajectoires professionnelles moins favorables (ayant une incidence sur leurs droits dans leur régime de retraite) et des dépenses occasionnées par l’éducation de leurs enfants. Ainsi que le relève le rapport sur les dépenses fiscales précité, le choix de faire financer ces majorations par la CNAF a été motivé en loi de financement pour la sécurité sociale pour 2011 par le fait qu’elles relevaient de la politique familiale, en ce qu’elles venaient compenser un déficit d’épargne lié à la charge d’enfants.

Il est à noter que ces majorations sont assujetties aux prélèvements sociaux, à savoir la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), au taux auquel est soumis le ménage. Ces bonifications sont donc considérées, à cet égard, comme partie intégrante de la retraite.

Il en découle que ces majorations sont soumises à un traitement fiscal et social atypique : exonérées d’impôt sur le revenu comme le sont les prestations familiales, elles sont soumises à la CSG, alors que tel n’est pas le cas pour ces mêmes prestations. Ce constat renvoie aux analyses formulées dans l’Annexe A du rapport précité sur les niches fiscales et sociales : cette majoration peut être considérée comme une prestation familiale versée ex post par la Caisse nationale des allocations familiales, ce qui justifierait son exonération d’impôt sur le revenu. Toutefois, cette majoration s’apparente davantage à un supplément de pension, dans la mesure où elle est proportionnelle à cette dernière, et qu’elle n’est pas utilisée pour couvrir des dépenses familiales courantes, mais bien pour compenser le coût de l’enfant après la période de vie pendant laquelle il a été à charge. L’assujettissement de cette bonification aux prélèvements sociaux correspond à son assimilation à un supplément de pension.

Il convient de noter que l’estimation du nombre de bénéficiaires et du montant de la dépense fiscale est complexe, du fait de la difficulté à évaluer le nombre de personnes bénéficiant des bonifications et le montant de ces dernières, puis le nombre de foyers fiscaux concernés et enfin la proportion de foyers imposables en leur sein. C’est ce qui explique les différences d’estimation conséquentes que l’on peut constater dans les documents budgétaires, qui résultent de nouveaux chiffrages réalisés cette année. Le tome II de l’annexe des « Voies et moyens » joint au projet de loi de finances pour 2013 estimait ainsi le coût de l’exonération fiscale à 890 millions d’euros, pour un nombre de bénéficiaires de 3 millions. Le même document annexé au projet de loi de finances pour 2014, à l’instar de l’évaluation préalable annexée au présent article, revoit fortement à la hausse ce montant, puisqu’il le chiffre à 1,2 milliard d’euros, la dépense fiscale bénéficiant à 3,8 millions de foyers fiscaux.

B. UNE DÉPENSE FISCALE MAL CIBLÉE, DONT LA SUPPRESSION EST PRÔNÉE DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES

L’exonération d’impôt sur le revenu dont bénéficient ces bonifications, de même que – dans une moindre mesure – ces bonifications elles-mêmes, font l’objet d’un feu nourri de critiques depuis quelques années. Plusieurs rapports récents (36) proposent de supprimer cette exonération, tout en préconisant le plus souvent la réforme du dispositif des majorations. Le rapport précité de l’inspection générale des finances de 2011 lui attribuait la note de 0 sur une échelle de 0 à 3, ce qui correspond à une mesure inefficace qui n’atteint pas l’objectif principal poursuivi.

1. Une exonération accentuant l’effet anti-redistributif de la majoration pour charges de famille

La première critique adressée à l’exonération fiscale des bonifications pour charges de famille réside dans son caractère anti-redistributif.

Le système de majorations est d’ores et déjà favorable aux bénéficiaires des pensions les plus élevées, puisque la majoration est proportionnelle à la pension, et donc d’autant plus importante que la pension est élevée. Les éléments présentés dans le rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) de 2008 montraient ainsi que le troisième enfant d’un cadre à carrière « haute » ouvrait droit à une majoration de pension de l’ordre de 2 300 euros, soit un montant deux fois et demi supérieur à celui de la majoration associée au troisième enfant d’un salarié non cadre à faible progression salariale, évaluée à un peu plus de 900 euros.

Cet effet anti-redistributif se traduit par le fait que les bonifications représentent 4 % de la retraite (soit près de 800 euros) pour le dernier décile des pensions, contre moins de 2 % de la retraite (soit à peine quelques euros) pour les premiers déciles (37).

Or l’exonération exacerbe cet effet, en ce qu’elle ne concerne que les foyers fiscaux imposables, et que l’avantage fiscal est d’autant plus important que le taux marginal d’imposition du ménage est élevé, en l’absence de tout plafonnement des montants exonérés. L’évaluation préalable estime ainsi que la moitié du coût de l’avantage fiscal bénéficie aux ménages des deux derniers déciles de niveau de vie, tandis que les ménages des trois premiers déciles n’en bénéficient quasiment pas. Les données présentées dans le rapport précité sur les dépenses fiscales viennent corroborer cette analyse : l’avantage fiscal améliore très peu le niveau de vie des quatre premiers déciles, tout en étant très concentré sur les quatre derniers déciles.

Le tableau ci-dessous montre ainsi que cet avantage fiscal permet d’améliorer de 1,8 % le niveau de vie des 10 % de foyers les plus riches, mais il n’améliore que de 0,1 % le niveau de vie des 10 % des foyers les plus modestes.

EXONÉRATION DE LA MAJORATION DE PENSION – EFFETS SUR LES NIVEAUX DE VIE

Décile de niveau de vie

Niveau de vie moyen
des retraités

Effet de l’exonération
sur le niveau de vie

D1

6 436

0,1 %

D2

9 340

0,0 %

D3

11 440

0,1 %

D4

13 234

0,1 %

D5

15 000

0,3 %

D6

16 576

0,5 %

D7

18 714

0,8 %

D8

21 395

0,8 %

D9

25 369

1,0 %

D10

40 789

1,8 %

Moyenne

17 755

0,8 %

Champ : les déciles ont été calculés en ordonnant les retraités (bénéficiaires ou non de la majoration) suivant les déciles de niveau de vie (qui tient compte des majorations de pension non imposables).

Source : Annexe A du rapport d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

2. Une disposition bénéficiant davantage aux hommes qu’aux femmes

Ce dispositif de bonifications est applicable en droit dans les mêmes conditions aux hommes et aux femmes, alors que dans les faits, c’est le niveau de pension des femmes qui est le plus affecté par les interruptions de carrière. Il en résulte que ces majorations, et donc leur exonération fiscale, bénéficient davantage aux hommes, qui ont des pensions plus élevées que les femmes. Le rapport du COR précité indique ainsi qu’en 2004, les femmes retraitées bénéficiaires de la majoration recevaient en moyenne 56 euros par mois à ce titre, soit moins de la moitié de la majoration moyenne de pension des hommes (123 euros).

Ainsi que l’observe ce rapport, dans la plupart des cas, les pères de trois enfants bénéficient d’une pension au moins égale à celles des pères ayant au plus deux enfants. Des données recueillies en 2006, il ressortait qu’à l’AGIRC, la pension des pères de familles nombreuses est de 23 % supérieure à celle des pères de moins de trois enfants, soit bien davantage que la différence qui ne résulterait que de l’application des majorations prévues par le régime AGIRC. On peut donc en déduire que les hommes cadres les mieux rémunérés sont surreprésentés parmi les pères de familles nombreuses : avoir au moins trois enfants ne semble pas emporter de conséquences négatives sur le montant de la pension des pères, tandis qu’une situation professionnelle privilégiée semble coïncider avec le souhait – et la possibilité matérielle – d’avoir une famille nombreuse.

Il en va différemment pour les femmes, puisqu’à l’exception des régimes de la fonction publique, la pension des mères de trois enfants est le plus souvent inférieure à celle des autres femmes retraitées, même après la prise en compte de la majoration. L’écart atteignait 35 % pour l’ARRCO par exemple, c’est-à-dire pour l’ensemble des salariés du secteur privé. Ces majorations ne paraissent donc pas compenser les déficits en matière de droits propres, que ces déficits soient ou non directement liés aux enfants.

Le tableau ci-dessous retranscrit les écarts entre la pension moyenne des hommes ayant au moins trois enfants et celle des hommes ayant moins de trois enfants, pour différents régimes, et fait de même pour les femmes. Il permet d’apprécier les différences existantes entre les sexes.

ÉCART ENTRE LA PENSION MOYENNE DE DROIT PROPRE DES BÉNÉFICIAIRES
DE LA MAJORATION DE PENSION POUR TROIS ENFANTS ET PLUS
ET CELLE DES NON BÉNÉFICIAIRES (2006)

 

Hommes

Femmes

CNAV (régime général)

3 %

– 6 %

MSA Salariés

0 %

– 40 %

ARRCO

4 %

– 35 %

AGIRC

23 %

– 18 %

IRCANTEC

24 %

– 5 %

FPE civils

13 %

1 %

CNRACL

9 %

– 6 %

FSPOEIE

6 %

– 12 %

SNCF

9 %

– 13 %

RATP

16 %

4 %

Marins

13 %

– 14 %

CRPCEN

11 %

– 51 %

Banque de France

32 %

3 %

RSI artisans

– 1 %

– 22 %

RSI commerçants

– 17 %

– 13 %

MSA non-salariés

19 %

19 %

Champ : flux de nouveaux retraités de 2006.

Lecture : un retraité du régime général (CNAV) bénéficiant de la majoration de trois enfants ou plus a une pension de 3 % plus élevée en moyenne qu’un retraité du régime général qui ne bénéficie pas de la majoration. Une retraitée du régime général (CNAV) bénéficiant de la majoration de trois enfants ou plus a une pension de 6 % plus faible qu’une retraitée qui ne bénéficie pas de la majoration. Par conséquent, pour ce qui concerne les pensionnés du régime général, on peut en conclure que les femmes qui ont eu trois enfants ou plus touchent des retraites plus faibles que les autres, à emploi équivalent ; le constat est inversé pour les hommes.

Source : 6ème rapport du Comité d’orientation des retraites.

De ce fait, ce dispositif de majoration est le seul droit familial de retraite qui bénéficie en pratique davantage aux hommes qu’aux femmes (à l’exception des commerçants retraités), et qui ne réduit pas les inégalités entre hommes et femmes à la retraite. L’exonération fiscale qui lui est associée vient encore accentuer ce déséquilibre.

3. Un dispositif soulevant des problèmes d’équité

Au-delà des effets détaillés supra, l’exonération fiscale tend à favoriser les couples, au détriment des foyers fiscaux composés d’une personne seule.

Le rapport précité sur les dépenses fiscales de 2011 souligne ainsi que l’avantage fiscal est proportionnel au montant total des majorations dans le couple : les couples recevant deux majorations (une pour le père, l’autre pour la mère) bénéficient davantage de l’exonération d’impôt sur le revenu qu’une personne seule destinataire d’une seule majoration. Les foyers fiscaux de familles monoparentales sont d’ailleurs plus souvent féminins, alors que les femmes bénéficient en moyenne de majorations plus faibles. Par ailleurs, parmi les foyers fiscaux de célibataires, l’exonération accentue les inégalités entre hommes et femmes, puisque le taux d’imposition des femmes, qui reçoivent des pensions moins élevées, est plus faible.

À cet égard, l’exonération fiscale apparaît peu adaptée aux objectifs poursuivis, puisqu’elle profite moins aux foyers fiscaux qui ont pâti d’un déficit d’épargne important, à savoir les familles monoparentales d’au moins trois enfants.

Par ailleurs, cette exonération, de même que les bonifications, ne tient pas compte de la charge effective des enfants. Elle est attribuée aux personnes qui ont eu au moins trois enfants ou qui ont élevé au moins trois enfants, chacun pendant au moins 9 ans avant leur 16ème anniversaire. L’application de ces conditions peut se traduire par l’attribution d’un avantage fiscal à des personnes qui n’ont pas assumé effectivement la charge d’élever les enfants – un même enfant pouvant ouvrir droit à une majoration de pension à plus de deux adultes, dans le cadre de familles recomposées. Les évolutions des structures familiales accentuent cet effet et posent la question de l’adaptation d’un tel dispositif.

Il est enfin intéressant de relever, comme le fait le rapport de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2012, que les majorations de pension dont bénéficie un couple retraité ayant eu plus de trois enfants peuvent excéder, et c’est pour le moins paradoxal, les prestations familiales dont ils bénéficieraient s’ils avaient leurs enfants à charge. Ainsi, un cadre supérieur du secteur public ou privé ayant trois enfants à charge ne percevra que des allocations familiales non soumises à conditions de ressources, soit environ 3 478 euros par an en 2012. Un salarié de ce niveau partant à la retraite la même année, s’il touche par exemple une pension de 4 600 euros mensuels, percevra une majoration de retraite de 460 euros par mois, donc une somme de 5 520 euros par an totalement exonérée d’impôt sur le revenu.

Au regard de ces différents arguments, étayés par les études et chiffres fournis par les rapports des dernières années, l’exonération fiscale des majorations pour charges de famille n’apparaît pas comme l’instrument le plus adapté pour atteindre l’objectif assigné, à savoir la compensation des niveaux de pension et des patrimoines des assurés retraités ayant élevé plus de trois enfants.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION D’IMPÔT

Le présent article, applicable à compter de l’imposition des revenus de 2013, tend en conséquence à mettre fin à une exonération fiscale dont la suppression était préconisée depuis plusieurs années – notamment par la Cour des comptes, dès septembre 2007, dans son rapport annuel sur l’exécution de la loi de financement de la sécurité sociale.

L’étude d’impact annexée au présent article estime le rendement budgétaire de la mesure à 1,2 milliard d’euros, tandis que 3,8 millions de foyers fiscaux seraient affectés, et devraient acquitter un montant moyen d’impôt supplémentaire de 320 euros. Les deux premiers déciles de niveau de vie ne devraient pas être concernés, tandis que les deux derniers déciles supporteraient plus de la moitié de l’effet de la mesure, ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous :

PROPORTION DE PERDANTS À LA MESURE ET PERTES MOYENNES
PAR DÉCILE DE NIVEAU DE VIE

Source : Ministère de l’Économie et des finances, DGTrésor

La suppression de cette exonération apparaît pleinement justifiée au regard de ses effets anti-redistributifs et peu ciblés, ainsi que de son coût. Les recettes attendues en impôt sur le revenu sont destinées à contribuer au rétablissement des comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, mais seulement à compter de 2015 ; le produit de cette suppression d’avantage fiscal restera donc à l’État pour l’année 2014.

Cette mesure a d’ailleurs vocation à n’être que la première étape d’une réforme plus large de la majoration de pension pour charges de famille, alors que les droits familiaux de retraite font actuellement l’objet d’une réflexion d’ensemble.

Le rapport de la Commission pour l’avenir des retraites présidée par Mm Yannick Moreau, intitulé « Nos retraites demain : équilibre financier et justice », publié en juin 2013, préconise ainsi une remise à plat de ces avantages familiaux de retraite, avec pour objectif une redistribution des hommes vers les femmes, et des femmes aisées vers les femmes à pension plus faible. S’agissant plus spécifiquement des majorations de pension, le Premier ministre a annoncé pour l’avenir une refonte consistant à plafonner progressivement la majoration pour trois enfants et à la transformer en majoration forfaitaire par enfant, bénéficiant principalement aux femmes. Dans cette perspective, l’article 13 du projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, déposé en septembre dernier (38), prévoit la remise par le Gouvernement d’un « rapport sur l’évolution des droits familiaux afin de mieux compenser les effets sur la carrière et les pensions des femmes de l’arrivée d’enfants au foyer », dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la loi.

B. LES EFFETS INDIRECTS DE LA MESURE

Outre son incidence sur les recettes de l’impôt sur le revenu, la suppression de l’exonération des majorations pour charges de famille emportera des effets indirects sur d’autres recettes publiques, qui ne font toutefois l’objet d’aucun chiffrage dans l’étude d’impact. Trois catégories de recettes publiques pourraient être concernées par la mesure :

 La contribution exceptionnelle sur les hauts revenus prévue à l’article 223 sexies du code général des impôts. L’intégration des majorations pour charges de famille dans le revenu imposable conduit à augmenter d’autant le revenu fiscal de référence (RFR), sur lequel est assise la contribution sur les hauts revenus. Le gain budgétaire à ce titre devrait être relativement limité toutefois, compte tenu du taux applicable (3 % ou 4 %, selon le montant du RFR) de la contribution.

 Les prélèvements sociaux sur les revenus de remplacement : les bonifications pour charges de familles sont d’ores et déjà assujetties à la CSG et à la CRDS, au taux auquel est soumis le ménage. Toutefois, l’intégration des bonifications dans le revenu imposable des foyers pourrait avoir pour conséquence, pour certains ménages, la perte du bénéfice du taux réduit de CSG, ou encore de l’exonération de CSG et de CRDS.

En effet, si le taux de la CSG sur les pensions s’élève à 6,6 % (contre 7,5 % pour les rémunérations des actifs), les retraités disposant de ressources faibles ou modestes bénéficient d’allègements ou d’exonérations spécifiques :

– les retraités résidents en métropole dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l'avant-dernière année ne dépasse pas les plafonds fixés au I de l’article 1417 du code général des impôts sont exonérés de CSG et de CRDS sur les pensions versées ;

– les retraités bénéficient d’un taux réduit de CSG, à 3,8 %, (le taux de CRDS restant dans ce cas à 0,5 %), si le montant de leur impôt sur le revenu acquitté l’année précédente est nul ou inférieur à 61 euros, soit le seuil de mise en recouvrement de l’impôt.

La hausse de RFR consécutive à la suppression de l’exonération prévue au présent article et l’assujettissement à l’impôt sur le revenu de retraités qui étaient non imposables jusqu’alors, pourraient faire perdre à ces foyers fiscaux ces avantages spécifiques en termes de CSG et de CRDS. Néanmoins, de tels effets n’interviendront qu’en 2015, compte tenu de modalités de prise en compte des évolutions de RFR et de niveau d’imposition dans l’attribution des exonérations et taux réduits de CSG.

 De la même façon, l’augmentation du RFR découlant de la présente mesure pourrait conduire certains contribuables à perdre en 2014 le bénéfice d’exonérations, d’abattements et de dégrèvements en matière de taxe d’habitation et de contribution à l’audiovisuel public, ainsi que de taxe foncière sur les propriétés bâties, qui sont fondés sur les plafonds de RFR prévus à l’article 1417 du code général des impôts.

Enfin, la hausse du revenu imposable induite par la présente mesure est susceptible de faire perdre à certains contribuables le bénéfice de certaines prestations sociales, telles que l’allocation pour adulte handicapé (AAH) (39), et les aides au logement.

La présente mesure pourrait donc emporter des effets de seuils pour certains contribuables, que ce soit en termes de prélèvements sociaux, de régimes dérogatoires de fiscalité locale ou d’attribution de prestations sociales.

Ce risque milite pour le relèvement significatif du seuil de RFR prévu par les articles 1417 A et 1417 du code général des impôts que le rapporteur général appelle de ses vœux dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, en complément du dégel du barème de l’impôt sur le revenu et de la surindexation de la décote.

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques I-CF 9 de M. Marc Le Fur, I-CF 59 de M. Hervé Mariton, I-CF 111 de M. Nicolas Sansu et I-CF 375 de M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’article.

M. Hervé Mariton. J’espère que la majorité, dans sa sagesse, corrigera le dispositif proposé par le Gouvernement, qui s’est manifestement trompé ! L’article 6 vise à supprimer l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charges de famille. Ces majorations – variables d’un régime à l’autre – peuvent atteindre, pour les retraités de la fonction publique, 25 % de leur pension. Si on les fiscalise, c’est non pas le taux moyen, mais le taux marginal de l’impôt sur le revenu qui s’y appliquera. Cela réduira considérablement les pensions. Au total, la mesure concernera près de 4 millions de foyers et rapportera plus d’un milliard d’euros.

Certains prétendent que les majorations pour charges de famille et leur exonération fiscale ne répondent à aucune logique propre et n’ont aucune efficacité. Pourtant, dans un régime de retraites par répartition, les enfants sont les futurs cotisants et leurs familles sont, à ce titre, les principaux contributeurs. Si tel n’est pas le raisonnement que vous faites, chers collègues de la majorité, autant sortir du système par répartition ! En revanche, si vous êtes, comme nous, attachés à ce système, il est logique que des droits supplémentaires soient accordés à ceux qui ont élevé des enfants, en fonction de leur nombre.

D’autres estiment absurde que les majorations pour charges de famille et leur exonération fiscale interviennent au moment de la retraite. À cet égard, il convient de rappeler que les parents de familles nombreuses connaissent souvent des aléas de carrière. Il est donc normal qu’ils bénéficient d’une contrepartie à ce moment-là.

M. Henri Emmanuelli. Et après la mort ?

M. Hervé Mariton. Vous avez raison de soulever cette question, monsieur Emmanuelli ! Les majorations pour charges de famille peuvent représenter une partie très importante des pensions de réversion. Leur fiscalisation aura donc un effet très négatif sur le pouvoir d’achat.

Certes, tout le monde n’a pas cinq enfants, mais la mesure touchera – je le répète – près de 4 millions de foyers, et il n’y a aucune raison que la loi soit injuste à l’égard des retraités, notamment de ceux de la fonction publique, qui ont élevé de nombreux enfants.

M. Nicolas Sansu. Le groupe de la Gauche démocrate et républicaine ne comprend pas non plus que le Gouvernement propose une telle mesure. Certes, ce sont les foyers les plus aisés qui paieront le plus, mais la mesure va également assujettir à l’impôt sur le revenu des retraités modestes qui en étaient exonérés jusqu’alors. Cela pose un problème de justice fiscale. D’autre part, le Gouvernement s’attaque successivement à plusieurs petites niches fiscales sans toucher aux plus importantes. Il refuse de mener une réforme fiscale d’ampleur qui, seule, permettrait de régler les problèmes de fond.

M. Charles de Courson. Ceux qui proposent cette mesure en ont-ils bien mesuré les conséquences sociales ? Contrairement à ce que l’on croit généralement, la majoration de 10 % à partir de trois enfants pour les salariés du privé n’est pas la seule qui existe. En effet, les retraites complémentaires de ces mêmes salariés font également l’objet de majorations pour enfants, qui ont été récemment plafonnées à 1 000 euros par an. Surtout, dans la fonction publique, un retraité peut voir sa pension majorée jusqu’à 25 % s’il a six enfants ou plus et ce, quel qu’ait été son niveau de rémunération. Si l’on applique cette mesure, qui n’est assortie d’aucun plafonnement, le revenu imposable des retraités qui se trouvent dans cette situation – dont des dizaines de milliers de veuves – va augmenter d’un tiers.

M. Henri Emmanuelli. Mais non !

M. Charles de Courson. Mais si !

En outre, la mesure aura une série d’autres conséquences. En particulier, la pension des retraités les plus modestes sera soumise à un taux de CSG non plus de 3,8 % mais de 6,6 %. Je ne comprends pas qu’une majorité de gauche propose une telle mesure, fondamentalement injuste : elle touchera 3,8 millions de familles et plus particulièrement les retraités modestes qui ont beaucoup d’enfants. Le groupe UDI votera contre.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Nous avons débattu ce matin de la prise en compte des charges familiales présentes. Nous discutons là des charges passées. De grâce, monsieur de Courson, épargnez-nous vos leçons ! Nous avons bien mesuré les conséquences de la décision que nous proposons.

M. Charles de Courson. C’est faux : il n’y a aucune étude d’impact !

M. le rapporteur général. La loi ne s’écrit pas sur le comptoir du café du commerce ! Le Gouvernement et les parlementaires tant de l’opposition que de la majorité ont à leur disposition un certain nombre de données, même si celles-ci ne figurent pas toujours dans les études d’impact annexées au PLF. Vous nous faites un mauvais procès.

M. Charles de Courson. Je m’expliquerai avec les associations familiales !

M. le rapporteur général. Les mesures que nous avons évoquées ce matin – indexation du barème de l’impôt sur le revenu, après un gel de deux ans ; revalorisation de la décote ; relèvement substantiel, de 4 %, du plafond du revenu fiscal de référence – sont de nature à atténuer l’effet de la fiscalisation des majorations de pensions. Celle-ci vise non pas à procurer une recette supplémentaire au budget de l’État, mais à assurer un financement pérenne du système de retraites. Elle a d’ailleurs fait l’objet de discussions avec les partenaires sociaux. Avis défavorable sur ces trois amendements de suppression.

M. Olivier Carré. Selon l’étude d’impact, les contribuables verseront, en application de la mesure, un montant moyen supplémentaire d’impôt sur le revenu de 320 euros.

D’autre part, avez-vous évalué le nombre de nouveaux contribuables qui seront assujettis à l’impôt sur le revenu en raison de cette mesure ?

M. Hervé Mariton. Selon le rapporteur général, les conséquences de la mesure ont été évaluées. Cependant, tous les membres de la Commission ne semblent pas avoir mesuré son impact considérable sur les retraités qui ont de nombreux enfants, notamment sur ceux de la fonction publique qui bénéficient de la majoration maximale de 25 %. Au sein de ces derniers, elle touchera plus particulièrement, d’une part, ceux qui ont des revenus élevés et, d’autre part, ceux qui touchent des pensions modestes et seront désormais assujettis à l’impôt sur le revenu.

Quant à l’affectation du produit de la mesure au financement du système de retraites, où apparaît-elle dans le projet de loi ?

M. le président Gilles Carrez. En effet, ce point n’est pas très clair, dans la mesure où ne disposons pas encore du PLFSS pour 2014.

M. le rapporteur général. Certes, mais nous disposons du PLF – dont le contenu a été connu beaucoup plus tôt que les années précédentes – et l’exposé des motifs de l’article 39 décrit précisément les transferts entre le budget de l’État et les régimes sociaux.

Vous trouverez dans mon rapport, monsieur Carré, le nombre de « perdants » et de « gagnants » de la réforme, ainsi que le montant moyen des pertes, pour chaque décile de niveau de vie. Les deux premiers déciles ne devraient pas être touchés par la mesure. Les deux derniers déciles devraient supporter plus de la moitié de son effet.

S’agissant du nombre de nouveaux contribuables assujettis à l’impôt sur le revenu et de ceux qui ne le seront plus, le ministre délégué chargé du budget a fourni des éléments chiffrés, qui ont été transmis à tous les membres de la Commission.

Enfin, sachez, monsieur de Courson, que le Gouvernement, les députés de la majorité et moi-même avons accordé une attention toute particulière à la question des nouveaux assujettis à l’impôt sur le revenu en 2014. C’est pourquoi nous avons beaucoup travaillé sur le calibrage de l’indexation du barème, de la revalorisation de la décote et du relèvement du seuil de revenu fiscal de référence qui gouverne de multiples exonérations et abattements. Sans ces mesures de soutien au pouvoir d’achat, nous aurions refusé certaines dispositions du PLF.

M. le président Gilles Carrez. Selon l’exposé des motifs de l’article 39, le produit de la fiscalisation des majorations de pensions sera transféré au budget de la sécurité sociale à partir de 2015. En 2014, la recette supplémentaire de 1,2 milliard d’euros restera acquise au budget de l’État.

M. le rapporteur général. Vous trouverez là encore le détail dans mon rapport.

M. Charles de Courson. Votre rapport détaillera-t-il la répartition des pertes non seulement par décile, mais également en fonction du nombre d’enfants et en distinguant la situation des fonctionnaires et celle des salariés du secteur privé ?

M. le rapporteur général. Non.

M. Charles de Courson. Voyez la piètre qualité de l’étude d’impact !

M. Hervé Mariton. Vous avez indiqué, monsieur le rapporteur général, que cette mesure contribuerait au financement du système des retraites. Cela est explicitement prévu pour 2015, mais rien de tel n’est précisé pour 2014. Quel est le sens de la mesure en 2014 si elle ne contribue pas au financement des retraites ? Ne devrait-on pas, dès lors, reporter son adoption d’une année ?

M. le rapporteur général. La mesure sera appliquée en 2014. Le fait que son produit ne soit pas affecté au financement des retraites dès la première année n’aura pas d’incidence budgétaire d’un point de vue global. C’est une question de trésorerie. En effet, en 2014, les besoins de financement de la branche vieillesse seront couverts par deux mesures : le décalage de la revalorisation des pensions du 1er avril au 1er octobre et l’augmentation des cotisations sociales.

M. Hervé Mariton. Mais la mesure rapportera bien en 2014. Qu’adviendra-t-il de la recette ?

M. le président Gilles Carrez. En 2015, la branche vieillesse devrait alors bénéficier de deux versements : l’un au titre de l’année 2015 et l’autre au titre de l’année 2014, qui aura été « stocké » en trésorerie ?

M. Hervé Mariton. Cela n’est écrit nulle part, monsieur le président !

M. Olivier Carré. D’après l’étude d’impact, c’est l’État qui percevra la
recette supplémentaire de 1,2 milliard d’euros non seulement en 2014, mais également en 2015 et 2016.

M. le président Gilles Carrez. C’est normal : l’impôt sur le revenu est perçu en totalité par l’État. La question est de savoir s’il y aura ensuite un reversement du produit de la mesure au budget de la sécurité sociale dès 2014 ou seulement à partir de 2015. Et, si tel est bien le cas, si le prélèvement effectué en 2014 sera ou non récupéré par le budget de la sécurité sociale en 2015.

M. Jean-François Lamour. Un tel transfert d’une année sur l’autre serait une première !

Dans l’exposé des motifs de l’article 39, il est bien spécifié que le rendement de la mesure, estimé à 1,2 milliard d’euros, « sera quant à lui affecté à la sécurité sociale à partir de 2015 ». Il n’est donc pas question d’un transfert des sommes prélevées en 2014 sur les régimes sociaux en 2015. Le mécanisme ne sera mis en place qu’à partir de 2015. En 2014, la recette supplémentaire de 1,2 milliard d’euros abondera le budget de l’État. Une fois de plus, vous augmentez les impôts des Français sans que cela contribue à la préservation du système des retraites !

M. le président Gilles Carrez. Cela fait plusieurs années que nous mettons en place des transferts de recettes du budget de l’État vers celui de la sécurité sociale. Ainsi, depuis 2005, nous avons à plusieurs reprises abondé le budget de la sécurité sociale avec une partie des recettes de la TVA, par exemple avec celles de la TVA sur les médicaments ou sur certains produits dangereux. Nous aurions besoin d’un document synthétique qui retrace l’ensemble des transferts de recettes de l’État vers la sécurité sociale.

À ce stade, nous pouvons déduire de l’exposé des motifs de l’article 39 que le produit de la mesure abondera le budget de l’État en 2014 et que, à partir de 2015, un montant équivalent à ce produit sera transféré annuellement au budget de la sécurité sociale. Le transfert se fera d’ailleurs probablement au moyen des mécanismes existants, c’est-à-dire non pas à partir des recettes de l’impôt sur le revenu, mais de celles de la TVA.

M. le rapporteur général. Je vous remercie de vos explications, monsieur le président. Elles confirment que ces pratiques ne sont en rien inédites. Certains journalistes ont prétendu que les socialistes « réinventaient le financement des régimes sociaux par la TVA ». Or vous avez eu l’honnêteté de reconnaître que le mécanisme de transfert d’une partie des recettes de la TVA du budget de l’État vers celui de la sécurité sociale existait déjà. Quant à la présente mesure, il s’agira du transfert d’une partie non pas du produit de la TVA – même si on peut avoir cette impression –, mais bien de celui de l’impôt sur le revenu, conformément à ce qui a été annoncé dans le cadre de la réforme des retraites. Le transfert aura lieu avec une année de décalage.

M. Charles de Courson. Pourquoi le produit – 1,03 milliard d’euros – de l’abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial prévu à l’article 3 est-il affecté au financement de la branche famille dès 2014, alors que celui de la mesure de fiscalisation prévue à l’article 6 n’est transféré à la branche vieillesse qu’en 2015 ?

M. le rapporteur général. Je l’ai déjà dit : en 2014, le besoin de financement de la branche vieillesse est couvert par d’autres mesures ; tel n’est pas le cas, en revanche, dans la branche famille.

M. Charles de Courson. Même avec ce transfert de 1,03 milliard d’euros, la branche famille demeurera déficitaire en 2014.

M. le rapporteur général. En effet, mais elle le sera un peu moins.

M. Patrick Ollier. Je comprends que nous prenions une mesure pour couvrir le besoin de financement de la branche vieillesse en 2015. En revanche, pourquoi l’adopter dès 2014 sans affecter la recette correspondante ? Contrairement à ce que vous affirmez, en 2014, elle ne contribuera pas à la préservation du système de retraites : elle abondera le budget de l’État. C’est incohérent. Il vaudrait mieux reporter l’adoption de cette mesure à l’année prochaine. À tout le moins, vous devriez dire clairement ce que vous faites.

M. le président Gilles Carrez. Lorsque le précédent Gouvernement a supprimé la demi-part fiscale supplémentaire attribuée aux personnes seules ayant élevé au moins un enfant, la recette correspondante n’a pas été transférée au budget de la sécurité sociale : elle est demeurée dans le budget de l’État. L’honnêteté m’oblige à le rappeler.

S’agissant de la mesure de fiscalisation des majorations de pensions, je suggère que le rapporteur général indique, dans son rapport, si la recette supplémentaire sera ou non définitivement acquise au budget de l’État en 2014.

M. Patrick Ollier. Tel était bien le sens de ma demande.

M. Hervé Mariton. C’est la première fois que nous transférons ainsi une partie du produit de l’impôt sur le revenu au budget de la sécurité sociale. Quelles sont vos intentions et celles de la majorité, monsieur le rapporteur général ? Allez-vous à l’avenir mobiliser d’autres impôts pour financer les régimes sociaux ?

M. le président Gilles Carrez. Il y a trois ans, nous avons financé un allégement de charges sociales dans le secteur agricole en supprimant une exonération de TIPP. Ces dernières années, nous avons ainsi mis en place plusieurs mécanismes de transfert entre le budget de l’État et celui de la sécurité sociale. D’où l’intérêt du document synthétique que j’ai mentionné.

M. Hervé Mariton. Nous ne sommes pas obligés de compliquer un peu plus le système chaque année !

M. le rapporteur général. Mes chers collègues, le « tuyau » existe, et nous l’utilisons. Mais les recettes restent des recettes : qu’elles passent par la TVA ou un autre canal, elles alimentent le budget de l’État, en application du principe d’universalité.

Vous avez d’ailleurs évoqué, monsieur le président, l’idée d’adopter une approche universelle des recettes, tous budgets confondus. Je suis d’accord pour y travailler, même si cela semble un vœu pieux.

M. Marc Le Fur. J’avais moi-même déposé un amendement pour supprimer l’article 6, dont l’application touchera de très nombreux contribuables.

Le rapporteur général peut-il nous indiquer quel sera son impact sur les différentes catégories de retraités ? Je m’inquiète en particulier pour les retraités du régime agricole, qui figurent déjà parmi les plus défavorisés, et dont les familles comptent souvent de nombreux enfants. Ils risquent de subir cette mesure plus fortement que la moyenne des contribuables.

Par ailleurs, je ne comprends pas pourquoi cette disposition ne s’appliquerait pas aux territoires d’outre-mer, comme on peut s’en apercevoir en se reportant à la page 38 des « Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances ». Cela pose un problème d’équité.

M. Jean-Pierre Gorges. À force d’ajouter des tuyaux, il devient difficile d’y voir clair dans le budget de l’État. Les contribuables finissent par s’interroger.

J’ai bien compris qu’il s’agissait d’une mesure « à un coup », liée à votre projet politique de réforme des retraites. Mais cette recette de 1,2 milliard d’euros, qui n’existera plus en 2015, est prise en compte dans les chiffres du projet de loi de finances pour 2014. Est-elle comptabilisée dans la partie structurelle ou conjoncturelle ?

M. le rapporteur général. La mesure, Monsieur Le Fur, s’applique outre-mer comme partout ailleurs.

M. Marc Le Fur. Les évaluations préalables indiquent qu’elle s’applique de plein droit aux départements d’outre-mer, mais pas aux territoires d’outre-mer !

M. le président Gilles Carrez. C’est normal : ces collectivités ne connaissent pas le même impôt sur le revenu que la métropole.

M. Marc Le Fur. Les personnes qui ont pris leur retraite outre-mer, et qui bénéficient comme tout le monde de la majoration de 10 %, ne seront-elles donc pas concernées par l’article 6 ?

M. le rapporteur général. Comme l’indique l’évaluation préalable à la page que vous citez, « la mesure n’aura pas d’impact sur le régime fiscal des collectivités d’outre-mer. Elle n’affectera que les seuls résidents retraités de ces collectivités qui perçoivent une pension en provenance de la métropole dès lors que le montant de la majoration pour charges de famille se verra réintégré dans ladite pension pour le calcul de la retenue à la source. » Les autres relèveront de la fiscalité particulière appliquée dans les collectivités d’outre-mer.

Monsieur Gorges, la recette dont il est question a un caractère pérenne, de même que la dépense à partir de 2015.

M. Jean-Pierre Gorges. Ce n’était pas ma question.

Le produit de cette recette sera disponible pour le budget dès 2014, puis reversé à la branche vieillesse à partir de 2015. Cette recette manquera donc en 2015 au budget de l’État. En avez-vous tenu compte dans le calcul du solde structurel en 2014 ?

M. le rapporteur général. Le solde structurel est un solde consolidé : il concerne l’ensemble des administrations publiques.

M. le président Gilles Carrez. En revanche, et toutes choses égales par ailleurs, il faudra en effet trouver, en 2015, une recette équivalente de 1,2 milliard d’euros pour le budget de l’État.

M. le rapporteur général. Mais ce sera autant de moins à trouver pour abonder le budget de la sécurité sociale.

M. Charles de Courson. Vous avez raison, monsieur le rapporteur général, en ce qui concerne les modalités d’application de la mesure en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Mais c’est bien l’impôt sur le revenu métropolitain qui s’applique à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Je ne comprends donc pas pourquoi ces collectivités ne seraient pas concernées par l’article 6.

M. le rapporteur général. Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont des collectivités d’outre-mer ayant un système fiscal propre.

M. Charles de Courson. Non, puisqu’elles faisaient partie de la Guadeloupe.

M. Marc Le Fur. De toute façon, la question ne porte pas sur la spécificité du régime fiscal, mais sur celle du système de retraite.

M. le rapporteur général. Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises sont des collectivités d’outre-mer. Elles ont leur propre fiscalité. Or nous parlons bien d’une mesure fiscale, Monsieur Le Fur, puisqu’elle concerne l’impôt sur le revenu. L’article 6 n’aura donc en effet pas d’impact sur ces collectivités, sauf si elles en décident autrement.

M. Marc Le Fur. Cela signifie qu’une personne domiciliée dans ces territoires ne sera pas soumise à une imposition plus élevée.

M. le président Gilles Carrez. Le rapporteur général vient de vous répondre.

M. Charles de Courson. Le problème se pose pour trois de ces collectivités qui, contrairement à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, ne disposent pas d’un régime de retraite autonome. Elles bénéficieront donc d’un avantage financé par les contribuables de métropole et des départements d’outre-mer.

La Commission rejette les amendements identiques par un seul vote.

Elle adopte ensuite l’article 6 sans modification.

*

* *

Après l’article 6

La Commission en vient à une série d’amendements portant articles additionnels après l’article 6.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 46 de M. Jean-Pierre Gorges.

M. Jean-Pierre Gorges. L’adoption de cet amendement, que je présente chaque année, permettrait d’aider le Gouvernement à garantir la justice fiscale et à réduire le déficit structurel de l’État. Il consiste à supprimer l’exonération fiscale dont bénéficient les journalistes, car elle n’est plus justifiée par les conditions d’exercice de leur métier.

Quant à l’amendement de repli I-CF 47, il propose d’avancer par étapes en réduisant dès cette année de 10 % l’avantage fiscal dont bénéficient les journalistes. Ces derniers fourniraient ainsi un effort comparable à celui que les parlementaires ont récemment consenti avec la réduction de l’indemnité de représentation et de frais de mandat – IRFM.

M. le rapporteur général. Je ne sais pas ce qu’apporterait, en termes de recettes supplémentaires, l’adoption de cet amendement – ce n’est pourtant pas faute d’avoir posé la question. Mais il convient de rappeler que l’ampleur de cette « niche » fiscale, qui fait l’objet de tant de fantasmes, doit être relativisée. La mesure a été prise en 1998, en contrepartie de la suppression de l’abattement de 30 % des revenus imposables qui était auparavant accordé à la profession – un avantage bien plus inéquitable, dans la mesure où il était proportionnel aux revenus eux-mêmes imposés à un taux progressif. Elle prend en compte le fait que les journalistes, et en particulier les pigistes, engagent, pour rechercher des informations, des frais professionnels inégalement pris en charge par les rédactions.

L’abattement forfaitaire s’élève à 7 650 euros par an. À titre personnel, je ne juge pas cette somme si élevée, et je ne préconise donc pas de la réduire. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Au cours de mon premier mandat, il y a dix-huit ans, j’ai été à l’origine de l’amendement visant, au nom du principe d’égalité, à supprimer toutes les mesures fiscales dérogatoires dont bénéficiaient, outre les journalistes, une vingtaine de professions. La nouvelle majorité, en 1997, a relancé les négociations et, sans rétablir l’abattement de 30 %, y a substitué une exonération forfaitaire de 7 650 euros. Si celle-ci représente un faible avantage pour les grands journalistes très bien payés – une infime minorité –, elle peut être équivalente à un abattement de 30 à 40 % pour les plus modestes.

Ce qui me paraît malsain dans cette mesure, c’est son caractère dérogatoire. Les journalistes la justifient par le fait qu’ils sont très mal payés et par l’impossibilité de contrôler les frais professionnels, pour des raisons de confidentialité liées à la protection des sources.

Pour s’assurer de la solidarité des uns et des autres, notre ancien collègue M. Charasse avait eu l’intelligence de lier l’avantage fiscal dont bénéficient les journalistes à celui qui permet aux parlementaires de défiscaliser l’IRFM. Pour autant, le maintien de cette niche n’est pas défendable. Je préférerais que l’on revienne à un système de remboursement des frais professionnels, d’autant que pour les journalistes les plus modestes, ces frais dépassent souvent 7 650 euros.

En outre, la persistance de cette disposition donne un prétexte aux employeurs du secteur pour payer moins bien les journalistes. Il s’agit donc d’un système vicieux qu’il faut supprimer.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également l’amendement I-CF 47 de M. Jean-Pierre Gorges.

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements identiques I-CF 5 de M. Marc Le Fur, I-CF 52 de M. Hervé Mariton et I-CF 137 de Mme Marie-Christine Dalloz, ainsi que des amendements I-CF 369 de M. Charles de Courson et I-CF 370 de M. Jean-Christophe Lagarde.

M. Marc Le Fur. En ce qui concerne la défiscalisation des heures supplémentaires, nos collègues socialistes semblent, grâce aux échos qu’ils ont pu recueillir dans leurs permanences, mieux informés qu’il y a un an. Les positions ayant évolué, nous proposons de rétablir le dispositif supprimé par l’actuelle majorité, d’autant qu’il bénéficiait essentiellement au monde ouvrier.

Nos concitoyens n’ont pas encore pleinement conscience des conséquences de cette suppression, car ils n’ont payé des impôts que pour les heures supplémentaires effectuées entre août et décembre 2012. Il n’en sera plus de même pour les revenus de 2013. Il semble donc nécessaire de revenir à une disposition très appréciée des Français, en particulier de ceux qui travaillent le plus.

M. Hervé Mariton. Rappelons que le dispositif de défiscalisation des heures supplémentaires était d’application large, puisque, contrairement à ce qu’a prétendu le Président de la République, il concernait tous les salariés, quelle que soit la taille de leur entreprise. Nos collègues de la majorité semblent avoir pris conscience, en un an, des méfaits causés par sa suppression. Nous proposons donc de le rétablir.

Mme Marie-Christine Dalloz. Les députés de la majorité n’ont sans doute pas mesuré l’ampleur du prélèvement fiscal supplémentaire qu’entraînerait la suppression des dispositions de la loi Travail, emploi et pouvoir d’achat. Vous qui, en 2012, peu après l’élection du Président de la République, ne cessiez d’affirmer que ce dispositif était trop onéreux et contre-productif en termes d’emplois, vous vous apercevez désormais que sa suppression n’a permis de créer aucun emploi supplémentaire, et qu’elle a eu un impact fiscal élevé sur les petits revenus – cet électorat que vous avez justement perdu. Persister dans l’attitude actuelle se révélerait pour vous désastreux lors des prochaines échéances.

M. Charles de Courson. Mon amendement I-CF 369 – de même que le suivant, le I-CF 370 – vise également à réinstaurer le dispositif supprimé en août 2012, y compris pour ce qui concerne l’exonération de cotisations salariales et patronales.

On peut discuter de l’impact économique de cette mesure, devenue contracyclique lorsque, quelques mois après son adoption, est survenue la crise économique. Mais elle avait un deuxième objectif : l’augmentation du pouvoir d’achat des travailleurs modestes.

M. Pierre-Alain Muet. Et ceux qui perdaient leur emploi ?

M. Charles de Courson. Vous reprenez les idées fausses défendues par les économistes en chambre, qui ne comprennent pas que les êtres ne sont pas substituables. Dans certains domaines, et même avec 3 millions de chômeurs, vous ne parviendrez pas à trouver des salariés spécialisés. Tous les gouvernements se sont heurtés à ce problème. Nier cette évidence revient à renoncer à la possibilité d’augmenter la production.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Non seulement le débat a déjà eu lieu de nombreuses fois, mais je remarque que le « contre-budget » de l’UMP ne fait pas mention du rétablissement de ce dispositif ni surtout du coût qu’il représenterait pour nos finances publiques.

M. Éric Alauzet. L’opposition a raison sur un point : la suppression du dispositif a affecté le pouvoir d’achat d’un certain nombre de salariés, dont certains font partie de ce que l’on appelle les classes moyennes basses. Mais la défiscalisation des heures supplémentaires n’était pas la bonne réponse au problème du pouvoir d’achat. Au nom de quel principe peut-on justifier de ne plus payer d’impôt ni de charges sociales à partir de la trente-sixième heure ? C’est totalement inique ! Défiscalisons plutôt les deux premières heures pour tout le monde : une telle mesure serait bien plus équitable.

Il est de notre responsabilité de trouver des compensations – le système de décote en est une, même s’il ne porte pas sur le même créneau.

M. Hervé Mariton. L’exercice auquel nous nous sommes livrés la semaine dernière n’était qu’un premier pas. Le fait de ne pas inclure la défiscalisation des heures supplémentaires dans les réductions d’impôts proposées ne signifie pas que nous approuvons sa suppression.

M. Jean-Pierre Gorges. Sur ce sujet, je vous conseille de lire le rapport que nous avons rédigé avec M. Jean Mallot, au nom du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, car nous sommes vraiment allés au fond des choses.

Au départ, la proposition était bonne, même si, en raison de la crise, nous n’avons pas pu vérifier son efficacité économique dans un contexte de croissance. Elle s’est donc rapidement transformée en mesure de soutien au pouvoir d’achat.

Ce que l’on avait oublié, c’est qu’en France, 9,5 millions de personnes travaillaient encore 39 heures par semaine, soit 35 heures plus 4 heures supplémentaires. Lorsque la défiscalisation a été votée en 2007, ces personnes ont donc immédiatement bénéficié d’une bonification, qu’il a bien fallu financer, à hauteur de 4,5 milliards d’euros.

Je suis donc d’accord avec M. Alauzet : le problème, en France, ce ne sont pas les heures supplémentaires, mais les premières heures. De même, ce n’est pas le problème des 35 heures qu’il faut régler, car elles n’existent plus depuis la loi d’août 2008. Ce qui subsiste, c’est le seuil à partir duquel on calcule les heures supplémentaires. C’est sur ce seuil que nous souhaitions revenir – entreprise par entreprise selon moi, branche par branche selon M. Jean Mallot.

Il faut sans doute aller plus loin dans la bonification des premières heures entamée par certaines lois telles que la loi Fillon. Je propose pour ma part que toute personne entrant pour la première fois sur le marché du travail donne lieu à une exonération d’impôts et de charges sociales pendant deux ans. Voilà qui aurait du sens ! Mais défiscaliser l’heure supplémentaire bénéficie surtout à l’entreprise ; or toute l’infrastructure est déjà payée !

Nous devons le dire clairement : ce dispositif n’a pas pour objet de créer de l’emploi, mais d’améliorer le pouvoir d’achat. Sa suppression a d’ailleurs entraîné une perte immédiate de 3,2 milliards d’euros pour les salariés. J’avais même prévenu M. Jean Mallot qu’une telle décision serait politiquement difficile à assumer.

L’institution des 35 heures a causé une injustice : les 9,5 millions de Français restés aux 39 heures – dont quatre heures supplémentaires – sont désavantagés par rapport à ceux qui sont passés à 35 heures payées 39. Une disposition mise en place entre 1997 et 2002 allège d’ailleurs les charges sociales payées par les entreprises passées aux 35 heures. Il y a là une manne à récupérer, dans la mesure où cela fait longtemps que les entreprises se sont réorganisées. Redistribuer cet argent sous la forme d’un soutien au pouvoir d’achat serait donc une mesure intelligente à prendre.

M. Marc Le Fur. Le rapporteur général ne nous a pas dit où se trouvaient les 100 000 emplois dont la suppression de l’exonération des heures supplémentaires devait entraîner la création !

La Commission rejette les amendements identiques par un seul vote.

Elle rejette ensuite successivement les amendements I-CF 369 et I-CF 370.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 287 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les petites et moyennes entreprises – PME – et entreprises de taille intermédiaire – ETI – françaises manquent de fonds propres et leurs capacités d’autofinancement ont été nettement réduites du fait de la crise économique. Dans les prochaines années, les besoins en fonds propres des seules PME devraient ainsi progresser fortement, passant de 13 milliards d’euros par an en 2012 à plus de 20 milliards par an à la fin de la décennie. Or ces besoins semblent peu susceptibles d’être couverts par les acteurs traditionnels, banques et assureurs, en raison des contraintes que les accords Bâle III et Solvabilité II entraînent en termes de coût du crédit ou des placements en actions. De plus, contrairement aux grandes entreprises qui disposent de plus de latitude dans leurs modalités de financement, les PME et ETI n’ont quasiment pas d’accès aux marchés des capitaux.

Aujourd’hui, aucun dispositif ne favorise un investissement collectif et direct dans un seul et même projet d’entreprise non coté par des investisseurs personnes physiques. Il est donc proposé d’inciter au regroupement d’investisseurs pour le financement d’une même entreprise, par l’instauration d’une exonération de la plus-value de cession des titres lorsque ceux-ci ont fait l’objet d’un engagement collectif de conservation pendant au moins cinq ans.

Ce dispositif pourrait favoriser l’investissement direct dans le non-coté, complétant ainsi le dispositif d’investissement indirect existant, telle l’exonération dont bénéficient déjà les fonds communs de placement à risque – FCPR.

M. le rapporteur général. Je rappelle que l’article 11 a pour objectif essentiel de simplifier le régime de taxation des plus-values mobilières, en créant deux abattements qui s’appliquent en fonction des caractéristiques des entreprises et s’élèvent l’un à 65 %, l’autre à 85 %, au maximum, au bout de huit ans. Ce nouveau régime est très favorable puisque le résidu de la plus-value après abattement est soumis au barème de l’impôt sur le revenu. À supposer même que s’applique alors la tranche maximale, ce qui est souvent le cas pour ce type de porteurs de titres, le taux d’imposition final ne dépasse pas 4,46 % : c’est très favorable.

Le dispositif présenté dans cet article, dont je vous proposerai tout à l’heure de corriger quelques défauts, a du moins le mérite de la simplicité. Il serait beaucoup trop complexe de créer un autre système introduisant une nouvelle exception.

Je vous suggère donc de retirer votre amendement, monsieur de Courson, à défaut de quoi j’émettrai un avis défavorable.

M. Charles de Courson. Nous en reparlerons à propos de l’article 11, lorsque vous nous présenterez vos propositions.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 107 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Le présent amendement vise à réduire de 40 à 20 %, pour le calcul de l’impôt sur le revenu, le niveau de l’abattement proportionnel sur le montant des dividendes perçus.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

L’origine du taux de 40 % est bien connue. Après abattement, les revenus sont soumis au barème de l’impôt sur le revenu. Il s’agit d’une évolution importante que nous avons introduite l’année dernière. Ne modifions pas le dispositif, laissons-le respirer un peu !

M. Nicolas Sansu. Si ma mémoire est bonne, la part des dividendes dans le PIB dépasse 8 %. Cela devrait nous pousser à nous interroger.

M. le rapporteur général. C’est la raison pour laquelle nous avons soumis ces revenus au barème de l’impôt sur le revenu. Et ce n’est pas rien !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF 200 de Mme Annick Girardin et I-CF 27 de M. Marc Le Fur.

M. Thierry Robert. Notre amendement I-CF 200 vise à soutenir le pouvoir d’achat des ménages. La précédente majorité a supprimé la demi-part supplémentaire attribuée aux personnes veuves ayant élevé seules leurs enfants pendant au moins cinq ans. Elle a ainsi créé un effet de seuil injuste et discriminant. Il est proposé de rétablir cette demi-part supplémentaire pour le calcul de l’impôt sur le revenu, ce qui permettrait d’accroître les effets bénéfiques du « dégel » du barème de l’impôt sur le revenu et de la revalorisation de la décote proposés par le Gouvernement.

M. Marc Le Fur. Il est arrivé même à la précédente majorité de faire des sottises. Il faut savoir le reconnaître ; cela relève du droit d’inventaire. La remise en cause des avantages attribués aux veuves fait partie de ces erreurs, comme chacun peut le reconnaître parmi mes amis de l’opposition. L’amendement I-CF 27 propose donc de rétablir ces avantages. Il devrait recueillir l’assentiment de toute l’Assemblée puisque la gauche a défendu cette mesure en son temps, comme moi-même qui suis toujours resté cohérent sur ce point, bien que solidaire de l’ancienne majorité. Il s’agit d’une mesure de bon sens, les veufs et veuves comptant parmi les personnes que nous devons particulièrement protéger.

M. le rapporteur général. Monsieur Le Fur, votre amendement, dût-il recevoir l’assentiment de notre commission, voire de toute l’Assemblée, n’en serait pas moins déclaré inconstitutionnel, car, à la différence de l’amendement I8CF 200, il procède à une distinction entre veufs et veuves, d’une part, célibataires et divorcés, d’autre part. Or le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution une telle distinction entre catégories de personnes isolées dans une décision du 30 décembre 1996.

Quant à l’amendement I-CF 200, le retour à la situation de 2009, qu’il propose, coûterait 1,5 milliard d’euros, que vous gagez sur le tabac, mes chers collègues ; cela ne me semble pas très réaliste compte tenu du coût.

Nous avons préféré résoudre ce problème par le dégel du barème, la revalorisation de la décote et celle du revenu fiscal de référence, dernière étape du système infernal de dégressivité sur cinq ans instauré par l’ancienne majorité et dont l’actuelle doit porter le poids aujourd’hui.

Enfin, je note que ni cette mesure ni la dépense afférente ne sont inscrites dans le projet de contre-budget présenté par l’opposition.

M. le président Gilles Carrez. Lorsque M. Le Fur a défendu le même amendement il y a quatre ans, je lui ai opposé la même objection d’inconstitutionnalité.

M. Marc Le Fur. Je me rallie donc à l’amendement de mes collègues Mme Girardin et M. Robert.

M. Dominique Lefebvre. M. Le Fur reconnaît la responsabilité de la précédente majorité dans la création de nouveaux ménages imposables. À cet égard, la mesure dont nous parlons a, comme le gel du barème, produit en 2012 et en 2013 les effets que l’on sait.

Sur ce sujet dont nous avons beaucoup discuté, la position du groupe socialiste est la suivante. Étant donné les marges de manœuvre dont nous disposons, et qui sont celles que vous nous avez laissées, nous avons dû faire des choix, en recettes comme en dépenses. La mesure générale de pouvoir d’achat que nous soutenons, et que nous avons votée à l’article 2, concerne le revenu fiscal de référence ; elle ne s’appliquera pas uniquement aux catégories de contribuables que vous visez mais les touchera également, avec un effet atténué que nous assumons entièrement. À votre tour, assumez jusqu’au bout le choix que vous avez fait en 2009 !

Enfin, le rapporteur général l’a rappelé, ces amendements sont en réalité non gagés, comme tous ceux qui sont gagés sur le tabac pour passer le filtre de l’article 40. Il serait plus responsable et plus courageux de proposer de véritables gages !

M. Charles de Courson. Pendant des années, j’ai essayé d’expliquer que le dispositif en vigueur était anticonstitutionnel, ce qu’a ensuite confirmé une décision du Conseil constitutionnel. Il est regrettable que nos collègues de l’actuelle majorité aient fait croire à nos concitoyens qu’ils allaient le rétablir, ce qui était impossible, au lieu de l’abroger et de proposer une autre solution. Vous voilà maintenant coincés, mes chers collègues. Au demeurant, vous n’avez pas les moyens de rétablir un mécanisme qui coûte 1,5 milliard d’euros, contre 400 millions dans l’amendement que vous avez voté ce matin.

M. Yves Censi. Au cours de la précédente législature, j’avais défendu la même position que Marc Le Fur. Je relève qu’elle se heurtait à un problème d’inconstitutionnalité. C’est la solution de Charles de Courson qui a finalement été retenue.

M. le président Gilles Carrez. En effet, nous avions opté pour un lissage inspiré d’un amendement de Charles de Courson.

M. Yves Censi. Quoi qu’il en soit, nous considérions qu’il fallait trouver une solution, alors que l’opposition de l’époque se contentait de contester le principe même de la mesure, indépendamment des subsides apportés à l’État. Je suis donc très surpris qu’un amendement issu de l’actuelle majorité ne bénéficie pas d’un plus large soutien sous prétexte qu’il ne serait pas convenablement gagé. C’est au Gouvernement qu’il appartient de lever ou non le gage. Il serait dangereux de ne pas adopter cet amendement ; personnellement, je le voterai.

M. Olivier Faure. Monsieur le président, vous avez présenté la semaine dernière un contre-budget qui avait le mérite de proposer aux Français un autre projet que celui du Gouvernement. Désormais, les amendements se succèdent, tous votés par les députés UMP, et, avec eux, les dépenses s’accumulent : 84,5 milliards d’euros d’exonération des heures supplémentaires, 81,5 milliard pour les veufs et veuves… À ce rythme, comment parviendrez-vous à sauver votre propre contre-budget ? On voit que, même dans l’opposition, tout n’est pas simple ! Il est bon que l’opposition propose une solution alternative ; elle joue alors son rôle, de manière logique et démocratique. Encore faudrait-il qu’elle ne se contredise pas à chaque nouvel amendement.

M. le président Gilles Carrez. L’exercice auquel nous nous sommes livrés la semaine dernière a été précédé d’arbitrages que la liste des amendements ne reflète pas entièrement, car l’opposition est diverse, même si elle ne l’est pas autant que la majorité !

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 200 et I-CF 27.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 201 de Mme Annick Girardin.

M. Thierry Robert. Il s’agit d’un amendement de repli : à défaut de rétablir la demi-part supplémentaire, nous proposons de conserver en 2014 une réduction d’impôt équivalente à celle de 2013.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 452 de M. Olivier Dassault.

Mme Arlette Grosskost. Cet amendement se fonde sur deux constats. D’une part, Charles de Courson l’a dit, les PME manquent cruellement de capitaux propres, d’autant que les banques restent très frileuses. D’autre part, le taux d’épargne des Français est très élevé et aucune culture entrepreneuriale n’oriente cette épargne vers les entreprises. Nous souhaitons donc provoquer chez les épargnants français un changement de culture qui les incite à investir davantage dans l’entreprise.

M. le rapporteur général. Le Gouvernement proposera dans la seconde partie un dispositif spécifique de PEA au profit des PME. Par ailleurs, je l’ai dit, l’article 11 aménage le régime des plus-values mobilières. Enfin, si vous aviez encore un doute, madame, je vous invite à lire l’excellent rapport de nos collègues Karine Berger et Dominique Lefebvre, qui montre qu’en matière d’épargne financière, les aides fiscales à l’entrée – dont le dispositif Madelin – ne favorisent pas toujours une sélection optimale du risque, la recherche d’une défiscalisation plaçant souvent au second plan le souci de rentabilité réelle. Pour toutes ces raisons, à défaut de retrait, j’émettrai un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 10 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Les avantages fiscaux applicables aux employeurs à domicile sont aujourd’hui réservés aux personnes qui travaillent. Les premiers à en être privés sont donc les retraités, à un moment de leur vie où ils ont pourtant, plus que d’autres, besoin d’une aide à domicile.

Cet amendement, que je dépose régulièrement, n’a jusqu’à présent eu l’heur de plaire ni à l’ancienne majorité ni à la majorité actuelle. Mais un élément nouveau doit être signalé : la chute du nombre d’emplois à domicile. L’équivalent de 28 000 de ces emplois a ainsi été perdu en un an ; je vous renvoie aux travaux du Commissariat général à la stratégie et à la prospective. Comment nous redonner les moyens d’encourager l’emploi à domicile, composante majeure de l’emploi dans notre pays ? Sa chute résulte notamment de la disparition, voulue par l’actuelle majorité, de la déclaration au forfait ; celle-ci, contestée et à certains égards contestable, n’en était pas moins créatrice d’emplois.

M. le rapporteur général. J’ai travaillé sur ce sujet comme rapporteur spécial pour le travail et l’emploi, avec notre ancienne collègue Chantal Brunel.

Si cet amendement était adopté, les fumeurs vous en voudraient, mon cher collègue, car il doit coûter 1 à 2 milliards d’euros !

M. Marc Le Fur. Comment justifier ce chiffre ? L’on ne sait pas combien il y aura d’embauches !

M. le rapporteur général. En tout cas, à comportement égal, la transformation de cette réduction en crédit d’impôt et la modification du plafond que vous suggérez produirait une dépense mécanique, une sorte d’effet d’aubaine qui pourrait être incitatif mais qui, comme le président Carrez vient de me le dire, coûterait plus cher en dépense fiscale qu’il ne rapporterait en recettes d’impôt ou de cotisations sociales.

Ce qui a pénalisé le secteur de l’emploi à domicile et peut-être réduit le nombre d’heures, c’est moins, de l’avis général, le passage du forfait au réel que la suppression des 15 points de bonification que vous avez vous-même précédemment décidée avec votre majorité. Toutes les associations et fédérations d’employeurs et de salariés à domicile vous le diront ! Le passage du forfait au réel a au moins eu l’avantage d’accorder aux salariés des droits proportionnés à leur salaire. Il aurait été plus cohérent de commencer par cette mesure, en maintenant l’abattement de 15 points.

Je vous rappelle enfin que, pour compenser une partie du surcoût lié au passage du forfait au réel, nous avons accordé aux particuliers employeurs une déduction de charges de 75 centimes de l’heure. J’aurais aimé faire plus, mais la situation budgétaire que vous nous avez laissée ne le permettait pas ; l’on s’en est tenu à 75 centimes au lieu du montant de 1,50 euro que je préconisais, puis de celui de 1 euro qui a failli être retenu lors des arbitrages. Pour l’obtenir, nous sommes allés jusqu’à Matignon. Certains voulaient le ramener à zéro ! Je ne désespère pas de convaincre le Gouvernement de revaloriser ce montant ; peut-être Mme Rabault est-elle d’ailleurs mieux informée que moi sur ce point. L’inconvénient majeur de cette déduction est son manque de visibilité, car le calcul est automatique pour les utilisateurs du chèque emploi service qui ne le voient donc pas.

Vous avez raison, monsieur Le Fur : ce secteur est crucial. Mais les conditions budgétaires ne permettent pas de faire plus pour le moment, sauf si le ministre du travail et de l’emploi, qui fixe ce montant par décret, décidait de le modifier. Il y a fait allusion dans Le Monde il y a peu ; nous verrons bien ce qu’il adviendra lors de l’examen du PLFSS. Mme Rabault nous tiendra au courant.

Je suis en tout cas défavorable au dispositif tel que vous le proposez, très coûteux, donc inenvisageable dans le contexte budgétaire actuel même si l’on peut en comprendre le principe. Je tenais à m’en expliquer, car c’est un sujet à propos duquel nous sommes souvent attaqués très violemment et assez injustement.

M. Charles de Courson. C’étaient des centristes qui avaient obtenu ce crédit d’impôt pour les personnes non imposables. Son coût a conduit à le réserver aux actifs. Entre la proposition de Marc Le Fur, qui consiste à l’étendre à tous, et la situation actuelle, il existe un moyen terme. Ne peut-on en faire bénéficier les catégories qui en ont le plus besoin ?

M. Marc Le Fur. Je suis d’accord.

Monsieur le rapporteur général, vous avez le mérite de reconnaître la baisse substantielle du nombre d’emplois à domicile. Quelle en est l’origine ? Ce qui est certain, c’est qu’elle a eu lieu au cours des derniers mois. Or la dernière décision en date est bien le passage du forfait au réel. Pour le reste, je n’en sais pas plus que vous.

Avec l’augmentation de la TVA sur les services à la personne, sur laquelle nous reviendrons à propos d’un autre article, c’est tout un dispositif hostile aux particuliers employeurs que vous bâtissez – malgré l’abattement de 75 centimes dont je vous sais gré, bien que personne n’en ait conscience.

M. le rapporteur général. Voici pourquoi, à mon sens, la suppression des 15 points a joué un rôle décisif. La bonification visait à compenser le fait que les allégements Fillon sur les bas salaires – très larges, ce que personne ici ne critique – ne bénéficiaient pas au particulier employeur, qui représente une part importante du secteur. Je n’ai pas coutume de polémiquer sur ces sujets, mais je crois que sa suppression a été une grave erreur.

En ce qui concerne la TVA, la mesure dont vous parlez a permis de régler un important contentieux communautaire.

Avec Mme Brunel, nous avions tenté de distinguer les recours « choisis » aux services à la personne – cours de piano, de claquettes, coaching, exemples relevés par la Cour des comptes – des recours « subis », par les personnes âgées dépendantes, par exemple. Nous étions presque parvenus à un accord, mais le dispositif n’a finalement pas été accepté par le ministre de l’époque.

M. Yves Censi. C’était une véritable usine à gaz !

M. le rapporteur général. Comme l’a dit ce matin M. Lamour, pour faire juste, il faut parfois faire compliqué.

M. Jean-Louis Gagnaire. Tout le monde l’a bien compris, l’on ne peut rien faire sur ce point cette année. Mais nous devrons y revenir dès l’année à venir et la suivante, car les retraités sont victimes d’une véritable injustice. Certains d’entre eux, qui sont dans une situation particulièrement difficile, bénéficient de l’allocation personnalisée d’autonomie, mais d’autres, sans y être éligibles, auraient toutefois besoin d’une aide à la personne. Nous avons parlé ce matin de l’égalité du point de vue de la fiscalisation des revenus ; nous devrons également y parvenir du point de vue des décotes ou des crédits d’impôt.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement I-CF 21 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Depuis le remplacement du dispositif Scellier par une nouvelle aide fiscale à l’investissement locatif, on assiste à la disparition de l’investissement privé locatif dans le secteur rural, voire dans certaines zones urbaines. Les aides se focalisent sur les grandes villes ; ailleurs ne subsistent plus que l’accession à la propriété et l’investissement locatif public. Afin de revenir à un dispositif plus équitable en termes d’aménagement du territoire, cet amendement propose d’inclure la zone B2 dans le dispositif de soutien et de permettre à des communes de moins de 50 000 habitants d’en bénéficier à titre dérogatoire.

M. le rapporteur général. Le ministère de l’égalité des territoires et du logement a annoncé que le nouveau classement des communes éligibles entrerait en vigueur au 1er janvier 2014. Ce nouveau zonage sera l’occasion de mieux prendre en compte les spécificités de votre circonscription, de la Bretagne et de l’ensemble de notre pays. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 453 de M. Olivier Dassault et I-CF 106 de M. Nicolas Sansu.

Mme Arlette Grosskost. Le plafonnement global des avantages à l’impôt sur le revenu à caractère incitatif ou liés à un investissement s’élève actuellement à 10 000 euros par foyer fiscal. Nous constatons tous qu’il est trop faible pour inciter réellement à l’emploi d’un salarié à domicile, à l’investissement dans une PME ou à la réalisation de travaux dans son logement. Afin d’inciter les contribuables à participer à la relance de l’économie, cet amendement propose de relever ce plafonnement global à 25 000 euros plus un montant égal à 10 % du revenu imposable.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je vous invite à réfléchir à ce que signifie payer 10 000 euros d’impôt sur le revenu. Nous estimons qu’avant toute autre mesure, il convient de « nettoyer » les niches. On peut déjà économiser 10 000 euros d’impôt sur le revenu grâce à ces niches. Vous en demandez encore davantage : cela frise l’indécence !

M. Nicolas Sansu. Notre amendement porte sur le même sujet, mais il ne va pas dans le même sens, puisque nous proposons d’abaisser le plafond global à 6 000 euros.

M. le président Gilles Carrez. Permettez-moi de couper court à toute polémique en rappelant qu’il y a eu un consensus sur le sujet. Nous avons mis en place ce plafonnement global dans le cadre d’un travail de notre Commission, auquel un certain nombre d’entre nous ont participé. Nous avions commencé avec un plafonnement global à 25 000 euros plus un montant égal à 10 % du revenu imposable ; nous sommes passés à un plafonnement global de 18 000 euros plus 4 % du revenu imposable à la fin de la dernière législature ; le dispositif a de nouveau été réduit par la loi de finances pour 2013. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a supprimé la référence à une part variable fonction du revenu imposable s’agissant des investissements outre-mer, pour lesquels nous l’avions conservée.

Mme Valérie Rabault. Je partage entièrement l’avis du rapporteur général. Seule la moitié des foyers français sont imposés sur le revenu, et ils payent en moyenne 2 000 euros d’impôt sur le revenu. 10 000 euros, c’est tout de même cinq fois plus, et 25 000 euros, douze fois et demie plus ! Il convient donc de garder un minimum de décence sur le sujet.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 454 de M. Olivier Dassault.

Mme Arlette Grosskost. Cet amendement reprend les dispositions proposées par M. le rapporteur général lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2013. Il vise à revaloriser la réduction d’impôt dite Madelin.

M. le rapporteur général. J’avais en effet défendu un amendement de ce type l’an dernier ; mais je l’avais ensuite sous-amendé pour exclure le dispositif Madelin du bénéfice de ses dispositions, le Gouvernement ayant proposé un système de report de la réduction d’impôt excédant 10 000 euros sur les cinq années suivantes. En pratique, votre amendement est donc satisfait.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 35 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. Je suis conscient d’aller à contre-courant en défendant cet amendement, mais je souhaite susciter dans notre Commission un vrai débat sur la manière dont certains processus de défiscalisation peuvent être utilisés de manière vertueuse. Je sais que pour les tenants de l’orthodoxie budgétaire, la défiscalisation est une hérésie. Mais en matière d’aménagement du territoire, lorsqu’il s’agit de créer de la richesse et de l’emploi, et que le Gouvernement n’a plus les moyens de financer les dispositifs qui seraient nécessaires, les systèmes de défiscalisation – ou niches fiscales – ont d’incontestables vertus.

Je pense en particulier à l’outre-mer. En tant que rapporteur spécial du budget de l’outre-mer, je viens d’effectuer une mission aux Antilles. Lorsque j’étais président de la commission des affaires économiques, j’ai apporté mon soutien au rapport rédigé par M. Letchimy sur l’habitat insalubre et indigne dans les départements et régions d’outre-mer. C’est grâce à la défiscalisation que nous pouvons aujourd’hui construire des logements sociaux. Nous avions trouvé un accord avec le Gouvernement sur un plafond à 18 000 euros – tout compris – pour les investissements personnels. J’en étais satisfait : en dessous de ce montant, le dispositif n’aurait pas été incitatif. Quelle n’a donc pas été ma surprise de constater que la loi Duflot avait – sans la moindre concertation – ramené ce montant de 18 000 à 10 000 euros sur une partie du logement social ! Ce n’est pas correct : cela revient à « casser » de manière insidieuse un système vertueux.

Le dispositif ainsi mis en place favorise les T1 et les T2, ce qui n’est pas du tout l’objectif : c’est de logements pour les familles nombreuses dont l’outre-mer a besoin.

Cet amendement vise donc à rétablir le plafonnement de défiscalisation de 18 000 euros dont nous étions convenus avec le Gouvernement. C’est une question de justice. Je compte sur nos amis de l’outre-mer pour nous aider à le défendre.

M. le président Gilles Carrez. Je défends cet amendement, mais pour d’autres raisons. L’an dernier, nous avons eu une longue discussion sur la réduction du plafond global. Nous sommes finalement parvenus à un accord sur l’application de deux plafonds différents, l’un pour la métropole et l’autre pour l’outre-mer, dans la mesure où des dispositifs de défiscalisation spécifiques existent en outre-mer – notamment en faveur du logement social. Nous avons donc fait le choix unanime d’un plafond global à 10 000 euros en métropole, et à 18 000 euros – plus 4 % du revenu imposable – en outre-mer. Ainsi que je l’ai rappelé il y a un instant, le Conseil constitutionnel a annulé la possibilité d’ajouter aux 18 000 euros 4 % du revenu imposable. La loi de finances qui a été promulguée comporte donc deux plafonds.

J’ai découvert avec surprise qu’avait été introduit dans le cadre même de ce dispositif – et contrairement à la décision que nous avions prise de retenir un plafond de 18 000 euros pour l’outre-mer – un plafond spécifique de 10 000 euros pour le logement intermédiaire. Non seulement ce n’est pas logique, mais cela crée des effets pervers. Je plaide donc pour un retour à la cohérence.

M. Henri Emmanuelli. Pourquoi un plafond de 18 000 euros en outre-mer ?

M. le président Gilles Carrez. Parce qu’en outre-mer, le logement social est aujourd’hui monté en défiscalisation faute de crédits budgétaires.

M. le rapporteur général. Tel qu’il est rédigé, cet amendement concerne l’ensemble du dispositif Duflot. Le plafond pourrait donc être atteint par la combinaison du dispositif Duflot pour la métropole et de la défiscalisation outre-mer. Nous aurons l’occasion de revenir sur la défiscalisation outre-mer dans la suite du texte. Quoi qu’il en soit, l’amendement ne remplit pas l’objectif que vous lui avez donné. Je vous propose donc de le retirer et de le représenter en article 88.

M. Patrick Ollier. J’ai pu commettre une erreur de rédaction – si tel est le cas, je la rectifierai. Je le répète, cet amendement a pour objet de replacer la totalité des investissements sociaux – notamment dans le logement intermédiaire – sous le plafond de 18 000 euros, pour le seul outre-mer.

Un dispositif de défiscalisation ne peut fonctionner de manière vertueuse que s’il est contrôlé et réglementé. Malheureusement, ce n’est pas le cas. Nous avons rédigé – M. Fruteau et moi-même – un rapport dans lequel nous demandons que ce soit le cas, afin d’éviter tout contournement du système. Nous avons obtenu un accord de principe de M. Lurel, ministre des outre-mer. J’accepterai volontiers de retirer mon amendement si vous me donnez également votre accord de principe, monsieur le rapporteur général.

M. Thierry Robert. Cette disposition est loin de constituer une niche fiscale. J’invite ceux qui en douteraient à venir se rendre compte par eux-mêmes de la situation en matière de logement social et de logement intermédiaire à la Réunion. Il ne s’agit pas de donner de l’argent à ceux qui en ont, mais d’aider ceux qui n’en ont pas.

M. Henri Emmanuelli. Il y a d’autres moyens que la défiscalisation.

M. Patrick Ollier. Des moyens d’État. Mais l’État n’a plus d’argent !

M. Hervé Mariton. L’une des observations formulées par M. Ollier à propos de l’outre-mer peut revêtir une portée plus générale. Je veux parler des effets pervers de l’abaissement du plafond des niches fiscales sur le type de produits d’investissement qui se trouvent encouragés. Au fil des mesures qui sont prises dans le secteur immobilier, nous risquons de favoriser une concentration des investissements sur les petits logements. Je ne suis pas sûr que cela réponde à l’essentiel des besoins, surtout en outre-mer. Soyons donc attentifs à cet aspect.

M. le président Gilles Carrez. Nous examinerons dans quelques instants un amendement de M. de Courson, qui est très clair et ne vise que l’outre-mer. Peut-être pourrez-vous vous y rallier, monsieur Ollier.

M. Jean-Claude Fruteau. Je suis très sensible à l’attachement de notre collègue Ollier à l’outre-mer et aux difficultés de logement que rencontrent nos populations. Nos compatriotes des départements d’outre-mer – qui sont des Français – vivent encore pour certains dans des conditions indignes – que notre collègue Letchimy avait justement dénoncées dans le rapport qui a été évoqué.

C’est à juste titre que cet amendement soulève le problème du logement intermédiaire. En portant le plafond à 18 000 euros, nous risquerions cependant de concurrencer l’ensemble des dispositions que nous avons réussi à faire admettre par le Gouvernement – et qui constituent un équilibre – dans le rapport que nous avons rédigé ensemble, monsieur Ollier. Je ne souhaite donc pas étendre le bénéfice des dispositions que nous avons prévues pour le logement social au logement intermédiaire.

M. le président Gilles Carrez. Autrement dit, vous craignez que l’intégration du logement intermédiaire dans le plafond global de 18 000 euros ne « cannibalise » les investissements qui s’orienteraient sinon vers le logement social.

M. Jean-Claude Fruteau. Je le redoute d’autant plus que l’annulation par le Conseil constitutionnel de la possibilité d’ajouter aux 18 000 euros 4 % du revenu imposable a déjà considérablement réduit l’attractivité du logement social.

M. Patrick Ollier. L’exposé sommaire comporte un tableau comparatif très clair, qui montre que l’existence d’un taux de défiscalisation plus important dans les départements d’outre-mer a pour effet mécanique, si le plafond est identique, d’attirer l’investissement vers les petites surfaces.

M. le rapporteur général. Le problème n’est pas là, mais dans le fait que tel qu’il est rédigé, votre amendement ne vise pas seulement l’outre-mer, mais tout le dispositif Duflot – en métropole comme outre-mer.

M. Patrick Ollier. Je vais revoir sa rédaction.

M. le rapporteur général. Je ne m’engage pas pour autant à lui donner un avis favorable, d’autant que M. Fruteau a opportunément fait observer qu’il posait un autre problème.

M. Charles de Courson. Êtes-vous sûr qu’il y aura un effet de cannibalisation ? Et si oui, dans quel sens ?

M. le président Gilles Carrez. Il importe que nos collègues de l’outre-mer y regardent de plus près d’ici à la discussion en article 88. Il est en effet possible, sur un programme mixte – comportant à la fois du logement social pur et du logement intermédiaire – que l’investisseur, contraint par le plafond de 18 000 euros, se focalise sur le second – où les loyers sont plus favorables et la rentabilité meilleure. Le plus sage est donc de renvoyer la discussion de ces amendements soit à l’article 88, soit au collectif de fin d’année.

M. Dominique Lefebvre. À la suite du débat de l’année dernière, le Gouvernement a engagé une vaste concertation, qui a donné lieu à un certain nombre de réunions sous l’égide du comité de pilotage sur la réforme de la défiscalisation outre-mer, dont j’étais membre. J’ai toujours pris soin de rappeler que nous étions confrontés à la fois à une contrainte budgétaire, à une exigence de justice fiscale et aux enjeux de l’outre-mer. Nous savons qui bénéficie en réalité de ces mécanismes de défiscalisation – et c’est un problème. Le Premier ministre a annoncé début juillet un certain nombre de mesures, qui forment un équilibre : nous en discuterons à l’article 13. Elles maintiennent les processus de défiscalisation, dont l’investissement productif et la production de logement social sont très dépendants, tout en mettant en place des mécanismes de crédit d’impôt qui ont d’autres vertus. Il convient de préserver l’équilibre auquel nous sommes parvenus. Nous ne pouvons conserver les dispositifs de défiscalisation qui existaient jusqu’à présent, mais il faut traiter ce qui reste une priorité : le logement outre-mer, et d’abord le logement social. C’est de notre responsabilité. Le groupe socialiste n’est donc pas favorable à cet amendement.

M. Patrick Ollier. J’ai entendu vos démonstrations à l’occasion des réunions du comité de pilotage ; elles sont légitimes. Néanmoins, nous avons conclu un accord avec le Gouvernement. Il s’agit de choisir entre les deux systèmes pour le logement social. Je suis d’accord pour que l’on expérimente le crédit d’impôt, à condition que les opérateurs aient le choix entre les deux systèmes – défiscalisation et crédit d’impôt. Mais en l’absence d’investisseurs, rien ne laisse malheureusement présager un grand avenir au second.

M. le président Gilles Carrez. Le plafonnement de la défiscalisation concerne l’impôt sur le revenu, donc les particuliers, tandis que le crédit d’impôt concerne l’impôt sur les sociétés. Les domaines sont différents.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 406 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de pérenniser l’aide aux entreprises ultramarines au titre des fonds d’investissement de proximité, en conservant le plafonnement de 18 000 euros.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je vous renvoie aux dispositions équilibrées de l’article 13.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 405 du même auteur.

M. Charles de Courson. L’amendement vise à remonter le plafond de la réduction d’impôt accordée pour les emplois à domicile, afin d’enrayer une chute que l’on estime à 8 %.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 407 du même auteur.

M. Charles de Courson. Je vais le retirer et je propose à M. Ollier de rédiger un amendement commun. Outre la cannibalisation entre dispositifs, il existe en effet un risque de cannibalisation interne du financement des T3-T4 par celui des T1-T2 si l’on ne porte pas le plafonnement à 18 000 euros.

M. le président Gilles Carrez. M. Fruteau ne l’a pas contesté.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 404 du même auteur.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’une variante sur le sujet des emplois à domicile.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 89 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. La taxe carbone prévue par la précédente majorité devait faire l’objet d’une redistribution. Rien de tel dans le présent texte : c’est une hausse sèche de la fiscalité. Nous proposons donc de réintroduire un dispositif de redistribution sous la forme d’un crédit d’impôt qui serait majoré pour les contribuables domiciliés dans une commune qui n’est pas intégrée à un périmètre de transports urbains. Ce sont en effet ces contribuables qui subiront le plus fortement l’évolution de la fiscalité.

M. le rapporteur général. Votre taxe carbone, monsieur Mariton, devait rapporter 2,65 milliards d’euros dès la première année. Le système que nous proposons est différent, puisqu’il consiste à remplacer en partie la fiscalité volumétrique existante – celle des taxes intérieures de consommation, ou TIC – par une fiscalité assise sur le prix de la tonne de CO2. En 2014, le produit attendu de cette taxe est de l’ordre de 350 millions d’euros, soit beaucoup moins que ce que vous prévoyiez à l’époque. Je ne vois pas l’intérêt de cette sorte de chèque de 50 euros distribué à tout un chacun, dont le coût ne figure d’ailleurs pas dans votre contre-budget. Avis défavorable.

M. Hervé Mariton. Votre remarque est fondée en ce qui concerne 2014, mais le projet de loi prévoit une augmentation rapide et forte de cette contribution en 2015 et 2016.

M. le rapporteur général. La contribution climat-énergie a en effet vocation à évoluer. Néanmoins, je ne vois par pourquoi il faudrait mettre en place dès 2014 des mesures de compensation au titre de prélèvements qui n’interviendraient que les années suivantes.

M. Hervé Mariton. Ce n’est pas cohérent avec vos arguments sur la fiscalisation des 10 % de majoration de pension !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF 124 de M. Hervé Mariton et I-CF 129 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Dès lors que le PLF instaure une nouvelle tranche d’imposition, pourquoi maintenir la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus ? Ne serait-il pas plus transparent et plus cohérent d’assumer votre choix politique et d’ajouter encore une tranche ?

Mme Marie-Christine Dalloz. La majorité avait en effet affirmé, lors de l’examen du PLF pour 2013, que la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus répondait à un besoin ponctuel et avait vocation à s’éteindre rapidement. En y ajoutant la nouvelle tranche d’imposition, le dispositif sera réellement confiscatoire. Élue d’une région frontalière avec la Suisse, je puis vous assurer que l’impact sur l’exil fiscal sera colossal !

M. le rapporteur général. Je vous l’apprends peut-être, mais il s’agit d’une surtaxe instaurée par M. Fillon. Comme le précise l’article 2 de la LFI pour 2012, « Cette contribution est applicable à compter de l’imposition des revenus de 2011 et jusqu’à l’imposition des revenus de l’année au titre de laquelle le déficit public des administrations publiques est nul. » Franchement, mes chers collègues, je vous ai connus meilleurs !

M. Hervé Mariton. À l’époque, la perspective d’un déficit nul était envisageable. Aujourd'hui, cet horizon recule à mesure qu’on avance !

M. le rapporteur général. Je vous conjure de soutenir les mêmes arguments dans l’hémicycle : cela nous permettra de passer un bon moment ! Alors que vous nous avez légué un déficit de plus de 5 %, nous sommes arrivés à redresser la trajectoire.

Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Réservons ce genre de débat à l’examen en séance publique, mes chers collègues !

M. Éric Alauzet. Il n’a jamais été dit que la contribution exceptionnelle et la nouvelle tranche s’excluaient l’une l’autre. En revanche, l’instauration d’une tranche supplémentaire à 49 ou 50 %, comme nous l’avons proposé ce matin, pourrait être une alternative à la taxe à 75 %.

La Commission rejette les amendements identiques par un seul vote.

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Avant l’article 7

La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels avant l’article 7.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 368 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je propose de revenir au dispositif de TVA sociale adopté antérieurement.

M. le rapporteur général. Votre TVA sociale devait rapporter 12 milliards d’euros. Je n’en trouve pas trace dans votre contre-budget.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Je vous rappelle que ce contre-budget exprime les positions de l’UMP, pas celles de l’UDI.

M. Hervé Mariton. Votre rapport comportera-t-il des éléments d’évaluation du CICE, monsieur le rapporteur général ?

M. le rapporteur général. Ce crédit d’impôt doit être intégré aux comptes des entreprises durant l’année 2013, pour un montant de 13 milliards d’euros. Le préfinancement proposé cette année a été utilisé à hauteur d’environ 1 milliard d’euros. Il paraît difficile d’évaluer un dispositif qui n’est pas encore totalement mis en œuvre.

M. Olivier Carré. Selon les prévisions révisées du Gouvernement, les recettes de TVA devraient s’élever à 135,6 milliards d’euros en 2013 et à 139,3 milliards en 2014, soit une augmentation de l’ordre de 4 milliards. Or, pour une croissance nominale de l’économie comprise entre 1,5 et 2 points, la recette spontanée augmente normalement de 3 à 4 milliards. Compte tenu des 6 milliards issus des hausses prévues pour financer une partie CICE, l’augmentation de la recette attendue devrait être beaucoup plus significative. J’aimerais que le rapporteur général apporte des explications à ce sujet.

M. le président Gilles Carrez. Son prochain amendement porte sur la TVA, ce qui lui donnera l’occasion de vous répondre.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel avant l’article 7
Maintien à 5,5 % du taux réduit de TVA

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 477 du rapporteur général.

M. Dominique Lefebvre. Lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2012, le Gouvernement a proposé de restructurer la TVA autour de trois taux : un taux réduit à 5 %, un taux intermédiaire à 10 % et un taux normal là 20 %, de manière, notamment, à financer le CICE. Je considère que c’est une bonne initiative : le taux intermédiaire le sera vraiment, et le choix de chiffres ronds garantit une meilleure stabilité.

L’année dernière, lorsqu’il a voté ces nouveaux taux applicables au 1er janvier 2014, le groupe socialiste a demandé qu’il soit possible de modifier, à enveloppe constante, la répartition des biens et des produits entre les différents niveaux de TVA et a reçu une écoute favorable du Gouvernement. Ce souhait trouve une traduction dans plusieurs de nos amendements, en particulier pour des produits qui sont déjà passés de 5,5 % à 7 % et sont donc susceptibles de passer à 10 % – sachant que le PLF ramène déjà le logement social du taux intermédiaire au taux réduit et le logement intermédiaire du taux normal au taux intermédiaire, en 2015, pour un coût supérieur à 1 milliard d’euros.

Nous proposons ainsi que la TVA applicable à la transition énergétique passe du taux intermédiaire au taux réduit. Le coût de la mesure, de l’ordre de 550 millions d’euros, devant être financé à l’intérieur de l’enveloppe globale, le rapporteur général et moi-même proposons de reporter la diminution du taux réduit à 5 %.

Toutefois, compte tenu du vote de l’année dernière, le produit global de la TVA connaîtra une baisse comprise entre 300 et 500 millions d’euros, le reste du financement se trouvant dans l’équilibre général des recettes et des dépenses. Je rappelle également aux auteurs d’amendements prévoyant le passage au taux réduit de différents biens et produits que nous nous en tiendrons au principe d’enveloppe constante et que l’alternative consistant à augmenter le taux normal à plus de 20 % a été écartée.

De l’avis général, enfin, le passage de 5,5 % à 5 % n’aura d’effets réels sur les prix ni à court terme ni, probablement, à moyen terme. Une baisse de 0,5 point ne provoquera pas une valse des étiquettes : cela s’apparentera plutôt une mesure de soutien à la grande distribution.

M. Olivier Carré. L’année dernière, vous disiez que c’était une mesure de soutien du pouvoir d’achat !

M. Dominique Lefebvre. Il n’en restera pas moins utile de fixer le taux réduit à 5 % lorsque la situation des finances publiques le permettra.

M. le rapporteur général. En année pleine, le coût du CICE est de 20 milliards d’euros. Son financement devait se répartir entre 10 milliards d’économies, 6 milliards issus de la TVA, 3,5 milliards issus de la fiscalité environnementale. Entre-temps a été décidée la réduction du taux de TVA applicable au logement social, pour un coût estimé à 350 millions d’euros, à la rénovation thermique, pour un coût d’environ 500 millions, au logement intermédiaire, pour un coût de 45 millions, et aux places de cinéma, pour un coût de 60 millions, soit un total de l’ordre d’1 milliard d’euros. En compensation, le maintien du taux réduit à 5,5 % apportera 750 millions d’euros, auxquels il faut ajouter les 350 millions issus de la taxe carbone. On respecte donc l’équilibre tel qu’il avait été annoncé.

J’en viens à votre question, monsieur Carré. On lit beaucoup dans la presse, ces temps-ci, que les impôts ne rentrent pas. Aussi permettez-moi de vous donner les chiffres de la toute dernière situation budgétaire mensuelle. On constate une amélioration des recettes de TVA, puisqu’elles s’élevaient à 89,5 milliards à la fin d’août 2013 contre 88,6 milliards l’année précédente. Il faut rappeler que les prévisions étaient calées sur une inflation attendue bien supérieure au taux constaté de 0,8 ou 0,9 % hors tabac.

De même, les rentrées de l’impôt sur le revenu sont en phase avec les prévisions.

Il y a en revanche un déficit concernant l’impôt sur les sociétés.

Certains collègues de l’opposition en concluront néanmoins que trop d’impôt tue l’impôt. Pour ma part, je considère que trop de déficit tue l’avenir. Nous avons réduit les déficits considérables que nous avons trouvés en privilégiant les recettes dans un premier temps, la réduction des dépenses dans un second. Globalement, d’ailleurs, le déficit glissant est en amélioration de 4 à 5 milliards d’euros par rapport au mois d’août 2012. On ne saurait parler de dérapage ou de grosse surprise.

Mme Éva Sas. Le financement de la baisse de la TVA sur le logement social et la rénovation thermique par le maintien à 5,5 % du taux applicable aux produits de première nécessité ne correspond nullement à une demande du groupe écologiste. Parmi les pistes alternatives, je veux évoquer le contrôle du crédit d’impôt recherche. On ne s’est toujours pas attaqué aux effets d’aubaine considérables qu’engendre ce dispositif. À titre d’exemple, les entreprises du CAC 40 en bénéficient à hauteur de 1 milliard d’euros.

Nous ne pouvons, dès lors, soutenir la mesure proposée par le rapporteur général.

M. Nicolas Sansu. La baisse du taux réduit de TVA de 5,5 à 5 % était une des seules bonnes nouvelles de ce PLF. Elle faisait également partie du package entourant le CICE, ce qui montre bien les problèmes que soulève ce crédit d’impôt applicable à tous, au même taux, sans contrôle et sans distinction selon les secteurs et l’exposition à la concurrence internationale. À l’évidence, certains secteurs vont bénéficier du CICE alors qu’ils n’en ont pas besoin et que cela peut même leur être nuisible.

De plus, nous avons voté en juillet 2012 la suppression de l’augmentation de la TVA de 19,6 à 21,2 % car nous estimions que cette hausse était néfaste au pouvoir d’achat et qu’on ne réglerait pas ainsi la question de la compétitivité. C’est pourtant un tout autre dispositif qui a été adopté en décembre 2012. Et maintenant, en octobre 2013, on maintient au même niveau le seul taux qui devait baisser !

Je voterai contre cet amendement.

M. Laurent Baumel. Je regrette également cet amendement qui dénature le texte initial du Gouvernement. Il transforme ce qui a été présenté, l’année dernière, comme une démarche globale combinant CICE et restructuration des taux de TVA – les taux intermédiaire et maximum devant augmenter et le taux réduit baisser – en une pure opération de transfert de fiscalité des entreprises vers les ménages. Renoncer, par voie d’amendement parlementaire, à la baisse du taux réduit de TVA pose un problème politique, mais peut-être également économique, car cette décision remet en question l’équilibre entre les mesures de soutien aux entreprises et à la consommation des ménages.

De plus, l’amendement présente cette décision comme le gage des mesures en faveur du pouvoir d’achat proposées par la majorité parlementaire ; or ces dernières ciblent uniquement les personnes qui paient l’impôt sur le revenu, alors que la TVA concerne tout le monde. Par conséquent – et ce serait ennuyeux pour des hommes et des femmes de gauche –, l’ensemble de ces amendements pourrait apparaître comme anti-redistributif.

M. Pascal Cherki. Je partage en grande partie le raisonnement économique du rapporteur général. Mais la politique repose aussi sur des symboles. Le Gouvernement doit assumer ses décisions, comme il l’a fait l’année dernière quand il nous a fait voter le CICE, ou quand il a décidé de créer le dispositif favorable aux « pigeons ». Aujourd’hui, on nous demande d’adopter, par voie d’amendement parlementaire, une disposition qui introduit le contraire de ce que nous avons vanté pendant un an. Sans être d’accord avec le principe du CICE, je n’ai cessé d’expliquer que le dispositif avait pour contrepartie la baisse de la TVA à 5 %. Un an après, on me demande de voter le contraire ; au-delà du débat sur le pouvoir d’achat, ce revirement sera difficile à expliquer.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans la LFI 2013, le produit attendu de la TVA s’élevait à 141,2 milliards d’euros. En cours d’année 2013, il était passé à 135,6 milliards. Vous venez de nous annoncer, monsieur le rapporteur général, que d’après les dernières données du mois d’août, on en est aujourd’hui à 89,5 milliards de TVA perçus ; tout semble donc aller bien. Mais dans l’énoncé de votre amendement, vous dites que l’« ensemble de ces mesures représente un ajustement à la baisse du produit attendu de la TVA estimé à près d’un milliard d’euros et davantage à terme ». Qu’est-ce que cela veut dire au plan budgétaire et fiscal ? Ce raisonnement concerne-t-il le produit attendu ou le produit réellement perçu ? Il ne faudrait pas qu’après le déficit structurel, l’on vienne nous parler de recettes structurelles !

M. Olivier Carré. Plutôt que de maintenir le taux réduit de TVA à 5,5 %, on aurait pu choisir d’augmenter le taux normal de seulement 0,1 ou 0,2 point, le rapport entre les assiettes étant de 1 à 5.

Par ailleurs, monsieur le rapporteur général, vous n’avez pas répondu à ma question. Le Gouvernement prévoit pour 2014 une hausse des recettes de la TVA de 3,7 milliards d’euros ; or la modification des taux devrait rapporter 6,5 milliards supplémentaires. Par ailleurs, on s’attend à une progression nominale de la TVA dans des proportions normales. Le manque à gagner s’élève donc à quelque 5 milliards. Il faudrait expliquer ces chiffres.

Par ailleurs, je tiens à souligner que les dégrèvements, l’existence de la TVA intercommunautaire ou de celle sur le commerce électronique commencent à altérer le rendement global de cette taxe qui représente près de la moitié des recettes de l’État.

M. Pascal Terrasse. Il nous revient de trouver un équilibre budgétaire dans un cadre contraint ; nous nous y sommes engagés d’un point de vue européen, et nous devons respecter nos obligations. Le rapporteur et Dominique Lefebvre nous invitent, dans ce cadre, à trouver des solutions qui permettent de répondre à l’attente de nos concitoyens.

Ce matin, nous avons voté à l’unanimité la suppression de l’article 4 qui prévoyait d’abroger la réduction d’impôt pour frais de scolarité, renonçant par là à 450 millions d’euros. La baisse de la TVA sur les travaux de rénovation thermique – qui correspond à un engagement du Président de la République et que je salue – représente, pour sa part, quelque 500 à 800 millions d’euros. Ces dépenses exigent de trouver d’autres recettes.

Il ne s’agit pas d’augmenter la TVA – comme l’UMP a voulu le faire –, ni de la baisser, mais de laisser le taux réduit inchangé à 5,5 %. Ce taux concernant essentiellement les produits alimentaires, une baisse de 0,5 point ne se répercutera pas sur le panier du consommateur – à l’image de ce qui s’est passé pour la TVA sur la restauration ; le diminuer reviendra donc à faire un cadeau à la grande distribution. C’est pourquoi le dispositif proposé par l’amendement me paraît bon.

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, vous expliquez que renoncer à la baisse de 5,5 à 5 % rapportera 700 millions d’euros ; mais comme il manque encore 300 millions par rapport aux quatre mesures de baisse de TVA, qui coûtent un milliard, on va accélérer la contribution de la fiscalité écologique pour la porter à 300 millions. Comment le fera-t-on puisque d’après la déclaration gouvernementale, la fiscalité écologique sera neutre dans le produit du budget 2014 ?

M. Hervé Mariton. La démonstration, par Pascal Terrasse et ses collègues, du fait que la baisse du taux réduit de TVA de 5,5 à 5 % n’aurait eu aucun effet est en tout point contraire à celle qu’ils nous avaient livrée l’an dernier.

Le rapporteur général a dressé le bilan de ce que représenterait l’abandon de l’augmentation à 10 % de la TVA sur le logement social et la rénovation thermique. Mais, le taux à 10 % n’ayant pas été appliqué, il serait plus cohérent de nous indiquer ce que représentera en 2014 pour le contribuable la baisse de cette taxe de 7 à 5,5 %. Au lieu de chiffrer un avantage virtuel, évaluez plutôt le gain réel.

M. Marc Le Fur. Nous sommes en octobre, la loi sera promulguée juste avant Noël, et les nouveaux taux – réduit et intermédiaire – de TVA s’appliqueront au 1er janvier 2014. Il est dommage de fournir cette information aux acteurs économiques si peu de temps avant que les règles n’entrent en vigueur ; nous aurions dû saisir l’occasion d’une loi de finances rectificative pour engager un débat sur la TVA.

Pendant des années, la gauche nous avait expliqué que la TVA représentait un impôt inique qu’il était injuste d’augmenter. Or ce budget consacre le retour du taux réduit à 5,5 %, ainsi que des augmentations du taux intermédiaire qui toucheront des consommations extrêmement sensibles. Ces hausses serviront à financer non des avantages aux particuliers, mais le CICE, la fiscalité des ménages finançant les aides aux entreprises.

Le Gouvernement n’a pas répondu à mes questions concernant la répartition de l’aide au titre du CICE selon les secteurs, mais notre collègue Jérôme Guedj a avancé dans la presse que le dispositif bénéficiait, pour plus de 2 milliards d’euros, à la grande distribution. Le secteur est emblématique, mais les montants sont sans doute comparables pour les banques et les assurances. Le CICE étant assis sur la masse salariale, il est logique que la grande distribution en profite largement ; cela est néanmoins gênant dans la mesure où ces aides considérables étaient censées être destinées à l’industrie.

Mme Christine Pires Beaune. Je soutiendrai cet amendement, avec d’autant moins de scrupules que je n’ai jamais cru à la répercussion d’une réduction de 0,5 point du taux de TVA sur le prix final des produits. Croyez-vous vraiment qu’une baguette, qui vaut 1 euro, serait vendue demain au prix de 0,995 euro ? L’expérience tentée il y a quelques années avec la baisse du taux de TVA sur la restauration a démontré la vacuité de la mesure. Ces 750 millions d’euros n’auraient pas profité au pouvoir d’achat des ménages, mais seraient directement allés dans la poche des grandes surfaces.

M. Jean-Louis Gagnaire. Lorsqu’on avait envisagé la baisse du taux réduit de TVA de 5,5 à 5 %, on n’avait pas prévu de diminuer le taux de TVA sur la rénovation thermique, et on l’avait à peine évoqué pour le logement social. Certes, c’est le Président de la République qui a annoncé la mesure sur la rénovation thermique, mais nous l’y avons collectivement poussé. Ce sujet a été largement abordé lors des débats sur la transition énergétique, et les entreprises du bâtiment appellent cette mesure de leurs vœux. Cette baisse – qui représente une vraie bonne disposition pour les particuliers et pour les entreprises, permettant de soutenir l’activité dans le bâtiment de manière intelligente – a un coût ; il faut donc trouver des ressources correspondantes. Si l’on s’y refuse, préférant baisser le taux réduit de TVA de 5,5 à 5 %, alors on doit décider collectivement de ne pas baisser la TVA sur ce type de travaux, ni sur le logement social.

Les 750 millions d’euros évoqués par le rapporteur ne concernent que la différence entre le taux à 5,5 et à 5 % ; augmenter le taux sur le logement social et sur la rénovation thermique à 10 % engendrerait un gain bien supérieur.

Cela semble avoir échappé à beaucoup d’entre vous, mais l’amendement propose de différer la baisse du taux réduit jusqu’à retour à meilleure fortune. Nombreux sont ceux qui, dans cette commission, ont soutenu que la hausse de la TVA n’avait pas de répercussion sur les prix puisque les entreprises la compensaient sur leurs marges. Ce point de vue – que nous ne partageons pas – n’a jamais été vérifié ; on sait en revanche avec certitude que la baisse de la TVA, elle, n’a pas d’effet, surtout s’il s’agit de 0,5 point appliqué à un taux déjà assez bas. Je pense donc qu’il faut absolument voter cet amendement.

M. Dominique Lefebvre. Trois points apparaissent essentiels au groupe SRC. D’abord, les articles que nous aurons à voter doivent absolument respecter l’objectif général d’équilibre, et nous n’adopterons pas d’amendements qui pourraient le dégrader. Par conséquent, tous les amendements ayant un impact sur le solde doivent être solidement financés – ce qui exclut les gages formels comme les produits du tabac.

Par ailleurs, les deux auteurs de cet amendement ont situé le débat exclusivement à l’intérieur de l’enveloppe TVA, indépendamment de toute autre mesure à financer ; les dispositions votées ce matin doivent donc s’adosser à d’autres recettes. Nous intervenons à l’intérieur du redéploiement sur lequel nous nous sommes engagés l’année dernière ; il n’est donc pas responsable – sauf à avoir un autre gage effectif – de soutenir l’amendement sur la TVA à taux réduit pour la rénovation thermique et de s’opposer en même temps à son financement.

Enfin, certains commissaires socialistes déposeront des amendements afin de poursuivre le dialogue avec le Gouvernement sur le CIR ; mais puisqu’il s’agit d’un crédit d’impôt, les mesures éventuelles ne régleront en aucun cas la question de l’équilibre budgétaire pour 2014 ; leur impact financier ne se fera sentir qu’en 2015.

Cet amendement – qui vise à nous permettre d’assumer au mieux nos responsabilités – doit être adopté.

M. Le rapporteur général. Madame Sas, M. Lefebvre a opportunément rappelé que le CIR étant une mesure de crédit d’impôt, les recettes éventuelles que l’on peut prévoir pour 2015 ne règlent en rien le problème de l’équilibre pour 2014. Cependant, nous avons réfléchi à cette question, et des amendements en ce sens seront proposés.

Monsieur Sansu, j’ai été le premier à soulever, sur mon blog, la question de la répartition du CICE selon les secteurs. En décembre dernier, j’y ai notamment évoqué le problème de la grande distribution et du secteur hospitalier et médico-social, ainsi que les contradictions auxquelles nous pourrions faire face. Devant l’éternelle question de la simplicité et de la justesse, nous avons tranché en faveur de la première : sur le modèle des allégements Fillon – système complexe, mais désormais connu de toutes les entreprises, experts comptables et services de paie –, le dispositif représente, pour les salaires situés entre 1 et 2,5 fois le SMIC, un taux de 4 % la première année et 6 % la deuxième. La simplicité et l’universalité représentent le premier avantage du CICE ; le deuxième est de nous faire gagner une année de trésorerie. Comme il s’agit d’un crédit d’impôt, les entreprises le font figurer dans les comptes en 2013, alors que nous ne le payons qu’en 2014, comme pour le CIR.

Il est, en revanche, difficile de borner le dispositif à certains secteurs seulement. Le principe d’égalité devant l’impôt rend la sectorisation impossible ; quand bien même nous adopterions ici, voire dans l’hémicycle, le principe selon lequel les experts comptables, les notaires, le secteur du commerce ou encore les hypermarchés en seraient exclus, cette décision serait immédiatement invalidée par le Conseil constitutionnel. Plusieurs collègues – dont M. Sansu – ont suggéré qu’il faudrait le réserver aux seules entreprises soumises à la concurrence internationale. Si je peux entendre ce principe, la Commission européenne risque de se montrer moins compréhensive, cette proposition étant exactement contraire à ce qu’elle développe depuis des années – qu’on l’approuve ou non.

Cette difficulté peut néanmoins être contournée par le biais d’autres dispositifs fiscaux. Par exemple, dans le secteur hospitalier – où les cliniques privées bénéficient du CICE alors que l’hôpital à but non lucratif, et a fortiori l’hôpital public, qui ne paient pas d’impôt sur les sociétés, n’en bénéficient pas –, nous pouvons nous rattraper sur la fixation des tarifs. C’est ce que le Gouvernement a fait cette année, après y avoir renoncé l’année dernière. Cet élément devra être pris en compte dans le débat sur la convergence ou non de la tarification entre l’hôpital public et privé.

Dans le domaine du commerce et de la grande distribution, certains impôts spécifiques pourraient également mériter un traitement différencié. Ainsi, par exemple, la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) qui touche les grandes surfaces pourrait faire l’objet d’un réexamen à la lumière du fait que ce secteur bénéficie du CICE – et peut-être plus massivement encore que ce que vous avancez.

Le président de la Commission a posé des questions à Pierre Moscovici et en a reçu les réponses ; à lui de les dévoiler. Elles sont exprimées en pourcentages plutôt qu’en milliards, mais il suffit de multiplier la masse par le pourcentage pour obtenir le chiffre en valeur absolue.

J’ai moi-même demandé aux plus grandes entreprises de notre pays d’évaluer l’impact du CICE sur leur activité et celui des évolutions de la TVA sur leur tarification. Quelques éléments de réponse – malheureusement anonymes, à la demande des entreprises – figurent dans le rapport.

Voilà ce que je peux vous répondre à ce stade. Nous pourrons vous communiquer les réponses de M. Moscovici : vous verrez que le poids de l’industrie dans le CICE est plus important que dans l’économie, tandis que celui des banques y est plus faible – même si, bien entendu, il n’est pas nul. Après l’intégration du crédit d’impôt suite aux déclarations d’impôt sur les sociétés, voire d’impôt sur le revenu, nous pourrons faire un bilan chiffré secteur par secteur. Certains cabinets ont du reste produit des études sur ces questions.

Monsieur Baumel, je vous rappelle que les entreprises ne paient pas la TVA, mais qu’elles n’en sont que le collecteur. Par ailleurs l’architecture de financement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi est respecté. Il n’y a pas eu de transfert des entreprises aux ménages entre ce qui a été voté fin décembre et ce que nous vous proposons aujourd’hui.

Monsieur Carré, 3 milliards d’euros de TVA sont transférés par le PLF 2014 sur les budgets sociaux. De fait, ces recettes sont immédiatement affectées pour partie à l’État et pour partie aux budgets sociaux.

Monsieur de Courson, le Gouvernement avait annoncé que la fiscalité environnementale serait neutre pour les carburants : elle ne le sera donc pas pour l’ensemble des énergies.

Monsieur Mariton, les chiffres des économies de TVA ne sont pas virtuels : je les calcule toujours de la même façon, à partir des chiffres correspondant à la situation en vigueur. Je précise en outre qu’un point de TVA à 5,5 % correspond environ à 1,5 milliard d’euros et à 6,6 milliards d’euros pour un taux de 19,6 %. À vous de juger.

La Commission adopte l’amendement I-CF 477 (amendement n° 279).

*

* *

Article 7
Baisse du taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable
aux entrées dans les salles de cinéma

Texte du projet de loi :

I. – L’article L. 334-1 du code du cinéma et de l’image animée est abrogé.

II. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – L’article 278-0 bis est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« G. – Les droits d’entrée dans les salles de spectacles cinématographiques quels que soient le procédé de fixation ou de transmission et la nature du support des œuvres ou documents audiovisuels qui sont présentés. » ;

B. – Le b quinquies de l’article 279 est abrogé.

C. – Au troisième alinéa du 2° du 1 du I de l’article 297, les mots : « E et F » sont remplacés par les mots : « E, F et G ».

III. – Le II s’applique aux opérations pour lesquelles la taxe sur la valeur ajoutée est exigible à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA FISCALITÉ DU CINÉMA

1. La TVA applicable aux billets de cinéma

a. Les billets de cinéma soumis au taux intermédiaire

Conformément à l’article 279 du code général des impôts, la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 7 % en ce qui concerne les droits d'entrée dans les salles de spectacles cinématographiques, quels que soient le procédé de fixation ou de transmission et la nature du support des œuvres ou documents audiovisuels qui sont présentés.

L’article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 porte le taux de TVA intermédiaire de 7 % à 10 % à compter du 1er janvier 2014.

b. Les billets de cinéma exonérés de TVA

Les billets de cinéma vendus dans le cadre de projections organisées par certains ciné-clubs ou organismes associatifs peuvent être exonérés de TVA. L'article 261 du CGI exonère en effet de TVA les organismes sans but lucratif au titre des services à caractère social, éducatif, culturel ou sportif qu'ils rendent à leurs membres ainsi que, dans certaines limites, des ventes accessoires qu'ils leur consentent, lorsqu’ils ont pour objet de satisfaire les seuls besoins de leurs adhérents et qu’ils tirent la plus grande partie, sinon la totalité, de leurs ressources des cotisations et de recettes plus directement liées à la fourniture de services payants.

c. Les billets de cinéma soumis au taux normal

Conformément à l’article 279 bis du CGI, le taux réduit de TVA ne s'applique pas à la vente de billets donnant accès à des projections de films pornographiques ou d'incitation à la violence, désignés par le ministre chargé de la culture, après avis de la commission de classification des œuvres cinématographiques, ou effectuées dans des établissements dont l'accès est interdit aux mineurs.

2. Les cessions de droits

Le g. de l’article 279 du CGI soumet au taux intermédiaire de 7 % les cessions des droits patrimoniaux reconnus par la loi aux auteurs des œuvres de l'esprit et aux artistes-interprètes ainsi que de tous droits portant sur les œuvres cinématographiques et sur les livres, à l’exception des droits portant sur les films visés à l’article 279 bis du CGI, qui sont soumis au taux normal.

3. La TSA

Les articles L. 115-1 à L. 115-5 du code du cinéma et de l’image animée prévoient l’affectation au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) du produit d'une taxe, due par les exploitants de salles, assise sur le prix des entrées aux séances organisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques situés en France métropolitaine. Le taux de cette taxe, dite taxe spéciale additionnelle (TSA) sur les entrées en salles de cinéma, est de 10,72 %. La TSA est elle-même soumise à la TVA. 144 millions d’euros ont été recouvrés en 2012 au titre de la TSA, soit 19,2 % des recettes du fonds de soutien du CNC.

4. Taux de TVA applicables dans les autres États membres de l’Union européenne

Les taux applicables aux billets de cinéma varient beaucoup selon les différents États membres de l’Union européenne, de 3 % à 27 %, et plusieurs cas d’exonérations sont prévus (notamment pour certaines projections organisées par des associations à but non lucratif). Le taux est notamment de 7 % en Allemagne, 7 % en Italie, 20 % au Royaume-Uni et 21 % en Espagne.

TAUX DE TVA APPLICABLES AUX SERVICES CULTURELS, en %

États membres

Sigles

Taux applicable aux services culturels : cinéma, spectacles et théâtre

Type de taux

Luxembourg

LU

3

Super réduit

Chypre

CY

Exonération ou 5

Réduit

Malte

MT

5

Réduit

Croatie

HR

5 pour le cinéma

10 pour les concerts

25

Réduit

Intermédiaire

Normal

Belgique

BE

Exonération ou 6

Réduit

Pays-Bas

NL

6

Réduit

Suède

SE

6

Réduit

Allemagne

DE

Exonération ou 7

Réduit

Irlande

IE

Exonération

9

Réduit

Slovénie

SI

9,5

Réduit

Finlande

FI

10

Réduit

Italie

IT

10

Réduit

Autriche

AT

Exonération ou 10

Réduit

République tchèque

CZ

15

Réduit

France

FR

Exonération

5,5

7 pour le cinéma

19,6

Réduit

intermédiaire

Pologne

PL

8

Intermédiaire

Roumanie

RO

9

Intermédiaire

Portugal

PT

Exonération ou 13

Intermédiaire

Grèce

EL

13

6,5 pour le théâtre

Intermédiaire

Réduit

République slovaque

SK

Exonération ou 20

Normal

Royaume-Uni

UK

20

Normal

Estonie

EE

20

Normal

Bulgarie

BG

20

Normal

Lettonie

LV

Exonération ou 21

Normal

Lituanie

LT

Exonération (organismes sans but lucratif) ou 21

Normal

Danemark

DK

25

Normal, taux unique

Hongrie

HU

27

Normal

Source : Commission européenne, 1er juillet 2013.

B. LES TAUX DE TVA APPLICABLES AUX AUTRES BIENS ET SERVICES CULTURELS

Les taux de TVA applicables aux différents biens et services culturels varient de 2,1 à 7 %. Ils sont présentés dans le tableau suivant, par ordre décroissant de la valeur du point de TVA.

Livraisons de biens
et prestations de services

Taux 2013

Valeur du point de TVA, en millions d’euros

Taux prévu 2014

Impact de la LFI 2013 pour l’État, en millions d’euros

Ventes, commissions et courtages portant sur les publications de presse

2,1 %

55

2,1 %

-

Contribution à l'audiovisuel public

2,1 %

35,8

2,1 %

-

Recettes réalisées aux entrées des premières représentations théâtrales d'œuvres dramatiques, lyriques, musicales ou chorégraphiques

2,1 %

18,2

2,1 %

-

Livres, y compris leur location, sur tout type de support physique, y compris ceux fournis par téléchargement

5,5 %

46

5 %

– 23

Théâtres, chansonniers, cirques, concerts ; spectacles de variétés

5,5 %

13

5 %

– 6,5

Abonnements télévision

7 %

35

10 %

+ 105

Billets de cinéma

7 %

13

10 %

+ 39

Droits d’auteurs

7 %

12,15

10 %

+ 36,45

Droits d'entrée perçus pour la visite des parcs à thème culturel

7 %

9

10 %

+ 27

Billets de musées, monuments, grottes et sites et expositions culturelles

7 %

2,72

10 %

+ 8,16

Œuvres d'art : importations, ventes effectuées par leur auteur ou leurs ayants droit, ou par des entreprises qui ont acheté, dans le cadre du mécénat, des œuvres comptabilisées en immobilisation ; importations et acquisitions intracommunautaires d'objets de collection et d'antiquité

7 %

1

10 %

+ 3

Périodiques n'ayant pas la qualité de publication de presse mais répondant à la définition fiscale du livre

5,5 %

ND

5 %

ND

Travaux de composition et d'impression des écrits périodiques

7 %

ND

10 %

ND

Fournitures d'éléments d'information faites par les agences de presse

7 %

ND

10 %

ND

Cession ou rétrocession par une entreprise de presse, d'éléments d'information à une autre entreprise de presse en vue de l'édition des journaux

7 %

ND

10 %

ND

Les rémunérations versées par les collectivités territoriales pour la mise en œuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens correspondant à l'édition d'un service de télévision locale

7 %

ND

10 %

ND

Droits d’entrée parcs zoologiques et botaniques

7 %

ND

10 %

ND

Total général

 

240,9

 

+ 189,1

Sources : ministère de la Culture, Voies et moyens.

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. LE PASSAGE DU TAUX INTERMÉDIAIRE AU TAUX RÉDUIT POUR LA TVA APPLICABLE AUX BILLETS DE CINÉMA

Le présent article propose de soumettre les droits d’entrée dans les salles de cinéma au taux réduit de 5 %, à compter du 1er janvier 2014. Le taux applicable serait ainsi inférieur de 10 % (soit 0,5 %) au taux de 5,5 %, qui était applicable jusqu’au 31 décembre 2011. Un amendement du rapporteur général propose toutefois le maintien du taux de TVA à 5,5 %.

La mesure proposée est conforme aux dispositions de la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée : le point 7 de l’annexe III prévoit la possibilité pour les États membres d’appliquer un taux réduit de TVA au droit d’admission aux spectacles, théâtres, cirques, foires, parcs d’attraction, concerts, musées, zoos, cinémas, expositions et manifestations et établissements culturels similaires.

L’alinéa 6 du présent article supprime les droits d'entrée dans les salles de spectacles cinématographiques de la liste des biens et prestations de services soumis par l’article 279 du CGI au taux de TVA intermédiaire de 7 %, tandis que l’alinéa 5 insère une mention de ces droits dans l’article 278-0 bis du CGI, qui énumère les biens et services soumis actuellement au taux réduit de TVA de 5,5 % puis de 5 % à compter du 1er janvier 2014.

L’alinéa 7 opère une coordination à l’article 297 du CGI, afin de maintenir le bénéfice du taux de TVA de 2,1 %, particulier à la Corse, aux billets de cinéma vendus sur cette île.

Les alinéas 1 à 3 du présent article modifient par coordination l’article L. 334-1 du code du cinéma et de l’image animée, relatif au taux de TVA applicable aux billets de cinéma.

Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, la TVA reste perçue au taux réduit de 2,1 % sur les billets de cinéma, sans qu’il soit besoin de modification législative. La TVA n'est pas applicable dans le département de la Guyane.

Le présent article ne modifie pas le taux de TVA applicable aux cessions de droits patrimoniaux portant sur les films, qui demeurent soumis au taux intermédiaire. Ce taux sera de 10 % à compter du 1er janvier 2014.

B. ENTRÉE EN VIGUEUR

Le dernier alinéa du présent article prévoit que le changement de taux s’applique aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er janvier 2014.

Conformément aux dispositions de l'article 269 du CGI, le fait générateur de la TVA se produit pour les prestations de services, lorsque la prestation est effectuée et la taxe est exigible, en règle générale, lors de l'encaissement des acomptes, du prix, ou de la rémunération.

Les billets ou cartes d’abonnement vendus avant le 1er janvier 2014 resteront donc soumis au taux de 7 %.

C. LE COÛT DE LA MESURE

Dans l’évaluation préalable du présent article, le Gouvernement chiffre le coût de cette mesure à 55 millions d’euros en 2014 et 60 millions d’euros les années suivantes, à partir des données suivantes : en 2012, 203,4 millions de billets ont été vendus au prix moyen de 6,42 euros TTC. Le passage du taux intermédiaire de 10 % au taux réduit de 5 % à compter du 1er janvier 2014 entraînera dès lors un coût de 61 millions d’euros (arrondis à 60 millions).

Un point de TVA sur les billets de cinéma correspond donc à 12,2 millions d’euros (40). Le montant de la dépense fiscale, calculé par rapport au taux normal, serait de 183 millions d’euros en 2014 et la perte de recettes par rapport à 2013, de 24,4 millions d’euros.

Compte tenu de l’entrée en vigueur fixée au 1er janvier 2014, l’impact sera de 55 millions d’euros la première année, puisque la TVA est déclarée avec un mois de décalage.

Toutes choses égales par ailleurs, l’impact de la mesure, telle qu’elle sera ressentie par les spectateurs (baisse de 7 % à 5 %), sera une réduction de douze centimes, pour un prix du billet TTC de 6,42 euros et de trente centimes par rapport au taux prévu à compter du 1er janvier 2014 (10 %). Sans la mesure proposée par le présent article, il aurait au contraire dû payer dix-huit centimes de plus par billet.

Selon l’INSEE, les dépenses culturelles et de loisirs représentaient en 2011 8,4 % de la dépense de consommation des ménages français, le premier poste de ces dépenses regroupant les services culturels, à hauteur de 17,4 %. Ceux-ci regroupent notamment la contribution à l'audiovisuel public, les dépenses de cinéma, concerts, théâtre et autres spectacles vivants, musées, et les abonnements audiovisuels.

S’agissant de la fréquentation des cinémas, on peut constater une forte hausse en tendance par rapport à l’année 2000, puis 2005 jusqu’en 2011. En revanche, la fréquentation tend à diminuer depuis 2012 (– 13,2 millions de billets en 2012).

FRÉQUENTATION DU CINÉMA EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

 

2000

2005

2010

2011

2012

Nombre d’entrées (en millions de spectateurs)

165,8

175,5

207

216,6

203,4

Nombre d’entrées moyen par habitant

2,8

2,9

3,3

3,4

3,1

Source : INSEE, 2013.

Sur la période récente, selon les estimations du CNC en septembre 2013, 125,24 millions d’entrées ont été réalisées au cours des huit premiers mois de l’année, soit 5,8 % de moins que sur la période janvier-août 2012. Mais sur les douze derniers mois écoulés, les entrées dans les salles sont en recul de 9,0 % par rapport aux douze mois précédents. Sur les douze derniers mois, la part de marché des films français est estimée à 36,8 %, celle des films américains à 49,6 % et celle des autres films à 13,6 %.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 376 de M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’article 7.

M. Charles de Courson. L’amendement a pour objet de supprimer l’article 7. Quelle est en effet la justification d’une baisse de la TVA sur les entrées dans les salles de cinéma ? Pourquoi ne pas déposer aussi une multitude d’amendements proposant d’appliquer le taux réduit à toutes les activités de loisir ?

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 343 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Cet amendement, soutenu notamment par M. Alain Tourret et Mme Jeanine Dubié, tend à restaurer le taux réduit de TVA qui était appliqué depuis 1972 aux entrées dans les parcs zoologiques. Cette activité représente 2 000 emplois en CDI et autant en CDD : la menace qui pourrait peser sur ces parcs peut être problématique pour certaines collectivités.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement I-CF 377 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson.  L’amendement a pour objet de ramener le taux de la TVA sur les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets à 5 % ou 5,5 % – selon ce qui aura été voté –, au lieu de le faire passer de 7 % à 10 %. Cette question a été souvent abordée par notre Commission.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 378 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement propose la même mesure que le précédent, appliquée cette fois aux transports publics de voyageurs. De fait, l’augmentation du taux de TVA sur les transports scolaires et urbains pèsera encore plus lourdement sur les budgets des départements et des communes.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 423 de Mme Sandrine Mazetier.

Mme Sandrine Mazetier. La Conférence des présidents s’étant opposée à ce que les présidents d’autres commissions déposent des amendements devant la nôtre, cet amendement est déposé, pour partie au moins, à l’initiative du président de la commission des Affaires culturelles. Il vise à appliquer le taux réduit de TVA aux abonnements à la télévision payante.

Les deux groupes qui bénéficiaient du taux réduit et qui ont vu ce taux augmenter n’ont pas les mêmes obligations en termes de financement de la création cinématographique : Numericable n’a en effet aucune obligation en la matière, tandis que Canal Plus est un grand financeur du cinéma. Pour ce groupe, l’augmentation de la TVA aurait une répercussion sur l’aide au cinéma, calculée sur son chiffre d’affaires hors taxe.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Madame Mazetier, à l’issue de la discussion que nous avons eue en Conférence des présidents, le Président de l’Assemblée nationale a accepté l’examen en commission des Finances d’amendements déposés par les membres d’autres commissions que la commission des Finances. L’amendement de M. Bloche ne figure pas dans la liasse, mais d’autres y sont. Si ces amendements n’ont pas été présentés, c’est parce que leurs auteurs ne sont pas venus les défendre.

M. Marc Goua. Au-delà des arguments avancés par Mme Mazetier, je souligne qu’un taux de TVA réduit contribuerait à rééquilibrer la position de Canal Plus face à des télévisions qui, bien qu’émettant en langue française, ont leur siège à l’étranger et bénéficient d’avantages fiscaux qui faussent la concurrence – je pense en particulier à beIN Sport.

M. Dominique Lefebvre. Nous avons déjà rejeté des demandes justifiées d’application du taux réduit de TVA à différents secteurs, comme les transports publics ou les déchets. Une telle réduction figure du reste dans le projet de loi de finances pour le cinéma, qui est un bien culturel. Pour ce qui est de la demande récurrente de Canal Plus, dont j’ai pu voir les expressions et les soutiens dans le monde du cinéma, l’argument culturel avancé est un cache-sexe et je ne saurais défendre cette mesure sans défendre aussi les autres. Du reste, la mesure proposée par l’amendement n’est pas financée. J’invite donc mes collègues à rejeter cet amendement.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 232 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement propose une mesure de simplification. En effet, lorsqu’on achète une salade sans couverts ou un sandwich chez un traiteur, le taux de TVA qui s’applique est de 5,5 %, tandis que ce taux passe à 7 % lorsque la salade est vendue avec des couverts ou le sandwich acheté dans une boulangerie. L’amendement propose d’harmoniser les taux au taux réduit.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Nous connaissons ces exemples, mais les gens ont fini par s’approprier cette complexité. Je vous rappelle en outre, chers collègues de l’opposition, que c’est vous qui avez mis en place ce système.

M. Marc Le Fur. Avec le passage du taux de 7 % à 10 %, l’écart entre les deux formes de consommation s’accroît. Il nous faut donc trouver des règles cohérentes qui ne nuisent pas à une saine concurrence et protègent des réalités économiques.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

Après l’article 7

La Commission est saisie d’une série d’amendements portant articles additionnels après l’article 7.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 113 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Cet amendement, commun à plusieurs groupes parlementaires, tend à appliquer le taux réduit de TVA au bois de chauffage, à l’instar de ce qui se pratique pour les autres énergies.

M. le rapporteur général. Je rappelle que, pour les autres énergies, le taux de TVA est de 5,5 % pour l’abonnement, mais de 19,6 % pour la consommation.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF 245 de M. Éric Alauzet, I-CF 13 de M. Marc Le Fur, I-CF 43 de M. Olivier Carré et I-CF 3 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Éric Alauzet. Compte tenu du nombre d’amendements relatifs aux taux de TVA, je formulerai un commentaire général qui nous permettra de gagner du temps dans la présentation des amendements suivants. Le passage du taux de TVA de 7 % à 10 % concerne toute une catégorie de produits à haute valeur écologique. Cette TVA est un mauvais choix, mais il nous faut maintenant la gérer.

Par ailleurs, je comprends l’argument selon lequel le CICE compensera cette augmentation, mais ce n’est pas toujours vrai, en particulier pour ce qui concerne les déchets. Quant au bois énergie, nous en avons déjà parlé.

M. Marc Le Fur. La position des députés de l’opposition est très cohérente : il s’agissait pour nous d’augmenter le taux de TVA « normal », qui s’applique à des produits en grande partie importés – ce qui protège notre
industrie –, et d’épargner les taux « intermédiaires ». Vous avez fait le choix inverse, en augmentant ces taux intermédiaires.

Allons-nous expliquer à ceux de nos compatriotes qui ont entendu les arguments de l’écologie et qui ont fait le choix de se chauffer au bois – auquel ils ont du reste été encouragés durant de nombreuses années – que le taux de la TVA sur cette énergie va passer de 7 % à 10 % ? En deuxième lieu, les utilisateurs du chauffage au bois sont souvent des gens modestes. En troisième lieu, l’augmentation du taux de TVA sur le bois risque de multiplier les occasions de fraude, en encourageant le développement d’un marché parallèle.

J’invite donc mes collègues de gauche et écologistes à adopter cet amendement, dans un souci de cohérence.

M. Olivier Carré. Mon argumentation est la même que celle de M. Le Fur.

Mme Marie-Christine Dalloz. Tandis que l’augmentation du taux de TVA aura un impact considérable sur la filière de la forêt et de la sylviculture, le CICE ne pourra pas apporter de réponse pour l’ensemble de cette filière au niveau national. Celle-ci doit faire l’objet d’une grande attention, pour ce qui concerne tant la production que les consommateurs. Comme l’a justement souligné M. Le Fur, les personnes qui se chauffent au bois ont souvent des revenus relativement faibles. Puisque vous êtes sensibles à la question du pouvoir d’achat, soyez-le aussi pour les zones rurales et de montagne.

M. le rapporteur général. Si j’avais écouté toutes les délégations que j’ai reçues depuis un an, qui représentaient aussi bien le bois que la sylviculture, la télévision par câble ou les pépiniéristes et qui m’ont toutes affirmé que le taux de TVA était vital pour leur secteur et pour l’emploi, tous les produits bénéficieraient aujourd’hui du taux réduit de TVA. Je rappelle en outre qu’il existe en la matière une réglementation européenne.

Nous avons fait des choix et nous les assumons. Avis défavorable.

M. Olivier Carré. Monsieur le rapporteur général, il conviendrait de veiller à ce que le chauffage urbain et les réseaux de chaleur, qui ont fait l’objet de projets financés par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et alimentent des milliers de personnes, ne perdent pas les avantages dont ils bénéficient en matière de TVA.

M. le rapporteur général. Le bois de chauffage est aujourd’hui soumis à la TVA de 7 %, comme les autres produits de la sylviculture agglomérés et les déchets de bois destinés au chauffage, et comme tous les produits d’origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l’aviculture n’ayant subi aucune transformation.

Sont taxés au taux de 5,5 % les abonnements relatifs à la livraison d’électricité, de chaleur et de gaz naturel distribués par les réseaux, mais pas l’énergie elle-même. La fourniture de chaleur est taxée au même taux lorsqu’elle est produite au moins à 50 % à partir de biomasse. Le bois bénéficie quant à lui du taux à 5,5 % lorsqu’il est utilisé dans les réseaux de chaleur, mais pas lorsqu’il est acheté par des particuliers – le taux est alors de 7 %. Il est épargné par le verdissement de la taxe intérieure de consommation (TIC) et conserve donc un avantage relatif par rapport aux produits pétroliers, par ailleurs soumis à la TVA à 20 %.

Enfin, le bois contribue de façon non négligeable aux émissions de particules fines.

La Commission rejette les amendements identiques par un seul vote.

Puis elle examine l’amendement I-CF 435 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendent tend à ramener à 5 % le taux de TVA applicable aux produits culturels et aux droits d’entrée dans les parcs et les zoos, musées et monuments.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 28 de M. Marc Le Fur et les amendements I-CF 300, I-CF 299 et I-CF 301 de M. Éric Alauzet, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Marc Le Fur. Pour des raisons d’équilibre budgétaire, la hausse de la TVA sur la collecte et le traitement des déchets ménagers sera inévitablement répercutée sur les contribuables ; cela se fera, suivant les communes, soit via la taxe sur les ordures ménagères, soit via la redevance sur les ordures ménagères – deux contributions qui ont déjà augmenté récemment. La qualité des services risque également de baisser. Je crains que nos compatriotes ne le vivent mal. C’est pourquoi mon amendement tend à appliquer le taux réduit de TVA aux prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets.

M. le président Gilles Carrez. Si j’en crois ce qui s’est dit à l’assemblée générale de l’Union des maires et des élus de l’Eure, l’augmentation représenterait à peu près 1 euro par habitant…

M. Éric Alauzet. Je défendrai ensemble les amendements I-CF 300, I-CF-299 et I-CF 301. Les effets du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ne compenseront l’augmentation de 5 points de la TVA en quatre ans que dans la proportion d’à peine un tiers – et encore, puisque l’on estime, suivant les évaluations, que l’on récupérera entre 0,5 et 1,5 point de hausse. Cela aura des répercussions immédiates sur le pouvoir d’achat des habitants. Or il s’agit d’un sujet particulièrement sensible : l’encadrement de la gestion des déchets est relativement récent – il ne date que d’une trentaine d’années –, il a subi de nombreuses modifications et les coûts ne cessent de s’accroître ; la moindre augmentation étant très mal vécue, il convient d’agir avec prudence.

L’idéal serait d’assujettir l’ensemble de la gestion des déchets – collecte, tri et traitement – au taux réduit de TVA. Tel est l’objet de l’amendement I-CF 300, identique au précédent. Cependant, dans un souci de responsabilité budgétaire et afin de bien distinguer les filières de traitement, je propose deux amendements de repli, tous deux centrés sur l’économie circulaire, qui a fait l’objet de la première table ronde de la récente Conférence environnementale et qui est devenue emblématique de la possibilité de transformer les déchets en matière première secondaire ; cela permet ainsi de distinguer, d’un côté, la prévention, le recyclage et la valorisation matière, et, de l’autre, le traitement ultime, l’incinération et l’enfouissement. L’amendement I-CF 301 porte à la fois sur la collecte et le traitement, le I-CF 299 uniquement sur le traitement.

M. Christian Eckert, rapporteur général. J’émets un avis défavorable aux amendements I-CF 28 et I-CF 300. Quant aux deux autres, ils méritent réflexion ; il n’est pas exclu que l’un d’entre eux retienne notre attention après chiffrage et expertise. Je vous propose donc, monsieur Alauzet, de les retirer afin que nous y retravaillions ensemble dans la perspective d’un examen lors de la réunion tenue au titre de l’article 88.

M. Éric Alauzet. L’amendement I-CF 300 coûterait 200 millions d’euros, l’amendement I-CF 301 100 millions et l’amendement I-CF 299 50 millions. Mais j’accepte votre proposition et je retire mes trois amendements.

M. Marc Le Fur. Je ne comprends pas pourquoi le CICE devrait permettre un allègement des charges : rien n’oblige l’entreprise bénéficiaire à le répercuter positivement, que ce soit sur les usagers ou sur les clients !

M. Éric Alauzet. Dans les conventions de révision des prix des marchés publics, il est tenu compte de l’évolution de la masse salariale : dans la mesure où le CICE allège celle-ci, il serait logique que cela soit pris en compte au moins lors de la renégociation du contrat.

M. le président Gilles Carrez. Certes, mais il faudra alors se montrer cohérent lorsqu’il s’agira d’apprécier les récupérations par les entreprises du CICE auprès de leurs petits fournisseurs…

Les amendements I-CF 300, I-CF 299 et I-CF 301 sont retirés.

La Commission rejette l’amendement I-CF 28.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 240 et I-CF 241 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Mon premier amendement vise à appliquer le taux réduit de TVA aux activités de transport de voyageurs ; le second restreint cette mesure aux transports publics urbains. Il s’agit d’un secteur qui est au cœur à la fois de la transition écologique et du quotidien des Français. Étant donné le cap fixé par le Président de la République lors de la dernière Conférence environnementale, il serait incompréhensible que le prix du ticket de bus soit soumis à une hausse de la TVA alors que le kérosène utilisé pour les voyages d’affaires en avion sur le territoire métropolitain serait exonéré de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ! Puisque l’on va augmenter la contribution climat-énergie sur le carburant des véhicules, il importe de favoriser le transport public collectif.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : si je vous écoutais, tous les secteurs d’activité bénéficieraient du taux réduit de TVA ! Ces deux amendements sont particulièrement coûteux : on avoisine le milliard d’euros pour le premier, le demi-milliard pour le second. Votre démarche aurait pu être opportune, mais, dans la conjoncture budgétaire actuelle, il m’est impossible d’y accéder.

M. Charles de Courson. Ne pourrait-on pas au moins prendre une mesure partielle en faveur des transports scolaires ? L’augmentation de 7 à 10 % du taux de TVA coûtera quelque 100 millions d’euros, à la charge des départements !

M. le rapporteur général. Mais nous n’avons pas 100 millions d’euros en caisse, cher collègue ! J’ai examiné attentivement le « contre-budget » proposé par l’UMP, et je n’ai relevé aucune mesure de cette nature… Vous fustigez dans les médias la gabegie de dépenses publiques, mais tous vos amendements vont dans le sens d’une moindre recette ! J’ai reçu tout le monde : le Groupement des autorités responsables de transport, les pépiniéristes, les sylviculteurs : chaque fois, le même argument a été employé. Je suis désolé, mais nous n’avons pas les moyens de répondre à ces revendications.

M. Jean-Pierre Gorges. Pour une fois, je suis d’accord avec le rapporteur général : si l’on ne propose pas une économie intelligente pour la compenser, cela n’a aucun sens de demander une baisse du taux de TVA. On déplore d’avoir 82 milliards d’euros de déficit, mais on en rajoute chaque fois ! Acceptons de faire une pause, et ne discutons pas pendant des heures sur des choses impossibles.

M. Hervé Mariton. Si le rapporteur général a tort de soutenir un exercice qui aboutit à une augmentation des impôts, il a raison de vouloir introduire le moins d’exceptions possible – encore en a-t-il accepté quelques-unes.

Mme Eva Sas. Je comprends votre position, mais nous proposons aussi des recettes supplémentaires, notamment la suppression des niches fiscales anti-écologiques, comme celle sur le kérosène.

M. le président Gilles Carrez. Et avez-vous trouvé des économies à faire ?

Mme Eva Sas. Pour moi, la suppression des niches fiscales anti-écologiques en est une !

M. le président Gilles Carrez. C’est une augmentation de recettes…

Mme Eva Sas. Avez-vous un seul argument pour justifier l’exonération de TICPE dont bénéficie le kérosène ?

M. le rapporteur général. Oui : le plan social d’Air France.

La Commission rejette les amendements I-CF 240 et I-CF241.

Elle en vient à l’amendement I-CF 302 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à appliquer le taux réduit de TVA aux services de distribution d’eau et d’assainissement, qui sont à haute valeur écologique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 2 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF 31 de M. Marc Le Fur.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il convient de simplifier la fiscalité sur les produits alimentaires. Arrêtons les distinguos illisibles et revenons au dispositif antérieur, qui différenciait, d’une part, les produits d’alimentation bénéficiant pour leur consommation d’un service – qu’ils soient servis à table ou consommés sur place – et, d’autre part, les aliments de première nécessité vendus à emporter, dont la TVA doit être identique à celle des produits d’alimentation. Tel est l’objet de mon amendement.

M. Marc Le Fur. Mon amendement porte sur le même objet, mais il apporte des réponses différentes.

La différence entre les deux taux de TVA, jusqu’alors modique – 5,5 % et 7 % –, va augmenter en raison de la hausse du taux intermédiaire de 7 à 10 %. Dans certains commerces du type restauration rapide, il reviendra à l’usager de choisir entre le produit à consommer sur place – soumis au taux de 10 % – et le produit à emporter – soumis au taux de 5 %. En l’absence de contrôle, on devine ce qu’il fera…

Cela provoquera une distorsion de concurrence, puisque chez McDo, on aura le choix entre les deux tarifications, alors que ce ne sera pas le cas au restaurant ouvrier. Afin d’y remédier, je propose d’interdire la double tarification, en posant un principe simple : que les établissements offrant des services connexes soient assujettis au taux de TVA applicable aux restaurants, et que les autres, où la consommation se fait à l’extérieur du magasin, bénéficient du taux réduit. Peut-être ne s’agit-il pas de la bonne réponse, mais cela a le mérite de poser le problème.

M. le rapporteur général. Monsieur Le Fur, je suis sensible à votre argumentation, mais je ne suis pas sûr que votre solution soit plus simple que le système actuellement en vigueur. Cela demande à être étudié. Pour l’heure, j’émets un avis défavorable à votre amendement.

Même avis sur l’amendement de Mme Dalloz.

M. Jean-Pierre Gorges. À l’époque, je m’étais opposé à la baisse du taux de la TVA sur la restauration ; c’était une erreur, qui a coûté 3,5 milliards d’euros. Avec ces taux multiples, la situation devient carrément absurde ! On demanderait aux gens de configurer leur espace commercial en fonction de nos décisions : mais où va-t-on ?

Vous cherchez de l’argent, monsieur le rapporteur général ? Pourquoi ne pas saisir l’occasion de l’augmentation du taux intermédiaire de TVA pour ramener tout le monde à 10 % ? N’obligez pas le consommateur à regarder les étiquettes pour savoir s’il doit manger debout ou assis, dedans ou dehors : nous nous ridiculisons !

M. Hervé Mariton. Et qu’en est-il lorsque le lieu de restauration se déplace ? Au bar du TGV, quand les taux de TVA étaient distincts, on demandait si c’était pour consommer sur place ou à emporter, mais le prix appliqué était le même…

M. le président Gilles Carrez. Ne compliquez pas les choses, monsieur Mariton !

M. Le Fur a raison : l’augmentation du différentiel de taux va nous imposer de reconsidérer la question.

M. Marc Le Fur. Il va falloir arbitrer entre trois réseaux : les boulangeries traditionnelles, où la vente est à emporter, le restaurant ouvrier classique, où le taux sera de 10 %, et la restauration intermédiaire. Si cette dernière continue à appliquer deux taux, cela provoquera un détournement de la fiscalité, au détriment non seulement de l’État, mais aussi des deux autres réseaux.

La Commission rejette les amendements I-CF 2 et I-CF 31.

Elle en vient à l’amendement I-CF 433 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise, pour un coût modéré, à soutenir le secteur de la restauration collective bio, en appliquant le taux réduit de TVA aux produits biologiques vendus en restauration hors foyer. Une telle mesure serait susceptible de créer de nombreux emplois et de redynamiser le territoire.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : si cet amendement était adopté, la situation deviendrait d’une rare complexité ! Comment fera-t-on si les légumes sont bios, mais pas la viande ? Il existe d’autres moyens – y compris fiscaux – pour soutenir la filière.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 29 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Les animaux de compagnie seront les principales victimes de l’augmentation de la TVA, puisque, pour les prestations correspondant à leur élevage et à leur vente directe, le taux passera non pas à 10 %, mais à 20 %. Cet amendement vise à leur appliquer le taux réduit.

M. le rapporteur général. Le problème s’était posé à l’échelon communautaire au sujet du cheval… Avis défavorable : on ne mange pas les animaux domestiques !

La Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article additionnel après l’article 7 
Taux réduit de TVA applicable aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements

La Commission examine l’amendement I-CF 475 de M. Dominique Lefebvre.

M. Dominique Lefebvre. Lors de la Conférence environnementale, le Président de la République a annoncé des mesures en faveur de la transition énergétique, notamment dans le domaine du logement. L’amendement vise, dans cette optique, à soumettre les travaux d’amélioration de la performance énergétique au taux réduit de TVA à 5,5 %. Seraient visées les opérations éligibles au crédit d’impôt développement durable (CIDD) ; les autres travaux demeureraient assujettis au taux qui leur est propre.

Cette mesure, en plus de contribuer à la transition énergétique, améliorera le pouvoir d’achat tout en réduisant les dépenses et la facture énergétique des ménages ; enfin, elle soutiendra l’activité et l’emploi dans le secteur du bâtiment. Elle devrait donc recueillir l’unanimité au sein de notre commission, d’autant que son coût, de 500 à 700 millions d’euros, sera financé par le maintien du taux de TVA à 5,5 %.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

Mme Eva Sas. Cet amendement, auquel j’apporte un soutien résolu, est cohérent avec le plan de rénovation thermique, qui doit porter le nombre de rénovations à 270 000 par an dès 2014, contre 150 000 à l’heure actuelle.

La baisse de la TVA sur les travaux de rénovation thermique contribuera non seulement à réduire les émissions de gaz à effet de serre, mais aussi à développer l’emploi. Selon les estimations, l’ensemble du plan de rénovation thermique devrait créer 75 000 emplois.

Je remercie le groupe SRC pour cet amendement, et demande à ses auteurs de nous y associer d’ici à l’examen en séance.

M. Hervé Mariton. Pourrait-on nous donner des exemples précis des travaux concernés ? Ce type de disposition pose toujours des problèmes d’application : le législateur doit donc être précis sur le champ visé.

M. Charles de Courson. Je suis moi aussi favorable à cet amendement, mais j’aimerais savoir s’il intègre les travaux induits, à l’instar notamment de l’article 19, qui pour le coup ne vise pas le même champ.

M. Marc Le Fur. Sur quelle base un plombier-chauffagiste pourra-t-il faire la répartition entre les taux respectivement applicables aux deux types de travaux ?

M. Jean-Pierre Gorges. De telles mesures provoquent toujours des effets d’aubaine. Le coût de celle dont nous parlons – quelque 500 millions d’euros – justifierait à tout le moins une étude d’impact.

L’éligibilité, dont le rapport de la Cour des comptes a montré qu’elle constitue la principale difficulté du crédit d’impôt recherche, doit par ailleurs être précisée ; faute de quoi, l’application relèvera de la subjectivité des professionnels, et le coût sera bien plus élevé.

Mme Annick Girardin. Le groupe RRDP salue cette mesure favorable à l’emploi, à la croissance et à la transition énergétique. L’isolation des logements est en effet une impérieuse nécessité pour nos concitoyens les plus modestes, au regard de leur facture d’énergie. L’amendement donnera de surcroît un « coup de pouce » au secteur du bâtiment. Je n’ai pas d’inquiétudes, enfin, sur la définition de critères d’éligibilité précis.

Mme Christine Pires Beaune. En plus d’aider l’ensemble des professionnels du bâtiment et de soutenir l’emploi, cette mesure favorisera la formation professionnelle, puisque le secteur du bâtiment emploie beaucoup d’apprentis. Elle intéresse les ménages, à commencer par les plus modestes, qui consacrent une part trop importante de leur budget à l’énergie, et permet enfin de lutter contre le travail au noir, répandu dans ce secteur.

M. Éric Alauzet. Cette mesure, conjuguée à la TVA réduite sur le logement social, au recentrage du CIDD et à d’autres aides financières pour les travaux, peut avoir un effet dynamisant sur l’ensemble du secteur et sur la confiance des professionnels.

Mme Carole Delga. J’approuve également cette mesure de soutien à l’emploi, au pouvoir d’achat et au secteur du bâtiment. Celui-ci, faut-il le rappeler, n’est pas délocalisable, et son développement est neutre pour la balance commerciale. C’est avec de telles mesures que notre pays peut renouer avec la croissance.

M. le rapporteur général. Aux termes de l’article 200 quater du code général des impôts, modifié par l’article 56 du projet de loi, monsieur Mariton, sont éligibles au CIDD les dépenses consenties pour l’acquisition de « chaudières à condensation », de « matériaux d’isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d’entrée donnant sur l’extérieur », d’« équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération […], d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable […], à l’exception des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil », de « matériaux d’isolation thermique des parois opaques », de « matériaux de calorifugeage de tout ou partie d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire ».

L’article 18 bis de l’annexe IV du même code donne plus de détails sur cette liste.

A priori, les travaux induits ne sont pas pris en compte : nous pourrions peut-être demander l’avis du Gouvernement sur ce point.

S’agissant enfin de la main-d’œuvre, monsieur Le Fur, c’est le principe de la proratisation qui s’applique.

M. Dominique Lefebvre. Je me félicite de l’unanimité qui semble se dessiner sur cet amendement, et j’invite bien volontiers Mme Sas et M. Alauzet à s’y associer.

M. Hervé Mariton. L’article 18 bis de l’annexe IV du code général des impôts concerne l’habitation principale. L’amendement opère-t-il une distinction en fonction de la destination des logements ?

M. le rapporteur général. Non, tous les logements achevés depuis plus de deux ans sont concernés.

Mme Sandrine Mazetier. Je salue cette importante avancée, qui prend sens par rapport à d’autres mesures que nous avons votées.

Puisque l’on s’interroge sur le champ concerné, je veux rappeler que le respect de la loi, en matière fiscale, peut s’avérer difficile. Il arrive que des contribuables se trompent sur l’application d’un taux de TVA ; d’où la nécessité d’un dialogue avec l’administration fiscale.

M. le rapporteur général. Le coût de la mesure est bien entendu une prévision. Le chiffrage initial, 750 millions d’euros, reposait sur les données de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ; un nouveau calcul relatif au CIDD l’a ramené à 500 millions. Mais il peut bien entendu évoluer.

La Commission adopte l’amendement I-CF 475 (amendement I-280).

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Article additionnel après l’article 7
Passage au taux normal de TVA des engrais autres que ceux utilisables dans l’agriculture biologique

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 476 du rapporteur général, I-CF 359 et I-CF 434 de M. Éric Alauzet.

M. le rapporteur général. L’amendement I-CF 476 tend à rétablir un taux de TVA normal sur les engrais utilisés pour le jardinage : amendements calcaires, soufre et cuivre non biologiques. L’effet est neutre pour les agriculteurs, puisqu’ils peuvent déduire la TVA ; pour ceux qui n’y sont pas assujettis, l’amendement prévoit une hausse du remboursement forfaitaire agricole et, pour ceux qui acquittent la TVA selon le régime simplifié agricole, un dispositif transitoire d’ajustement à la baisse des acomptes trimestriels. Le rendement attendu de cette mesure est de l’ordre de 15 à 20 millions d’euros.

M. Éric Alauzet. Les amendements I-CF 359 et I-CF 434 ont le même objet.

M. Marc Le Fur. Les jardiniers amateurs achètent leurs produits dans les mêmes points de vente que les agriculteurs : comment faire la distinction pour le taux de TVA ?

M. le rapporteur général. La TVA, je le répète, est déductible pour les agriculteurs ; ceux d’entre eux qui sont au régime forfaitaire ou simplifié bénéficieront d’une compensation jusqu’à due concurrence.

M. Hervé Mariton. Si la mesure est neutre pour les agriculteurs, pourquoi faire une distinction entre les produits utilisés dans l’agriculture biologique et les autres ?

M. le rapporteur général. Les particuliers peuvent eux aussi utiliser des produits biologiques ; cela arrive même de plus en plus souvent.

M. Jean-Pierre Gorges. Vous suggérez que la mesure est neutre, mais elle fera bel et bien rentrer de l’argent dans les caisses de l’État : qui paiera ?

M. le rapporteur général. L’acheteur final. L’agriculteur, lui, fera simplement la différence entre ce qu’il a payé et ce qu’il a encaissé au titre de la TVA.

M. Charles de Courson. Pourriez-vous nous apporter quelques précisions sur l’ajustement prévu pour le régime de remboursement forfaitaire ?

M. le rapporteur général. Le taux de 4,90 % sera remplacé par un taux de 5,59 %. La mesure sera donc également neutre pour les agriculteurs concernés.

M. Charles de Courson. Le taux de remboursement porte sur l’ensemble des dépenses : comment faire la distinction ?

M. le président Gilles Carrez. Le calcul est une moyenne ; il se fonde sur les intrants utilisés, tels qu’ils figurent dans le compte d’exploitation.

M. Charles de Courson. Ils sont très variés !

M. le président Gilles Carrez. Le principe du taux forfaitaire comporte les mêmes difficultés.

La Commission adopte l’amendement.

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En conséquence, les amendements I-CF 359 et I-CF 434 deviennent sans objet.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 467 de M. Marc Goua.

M. Marc Goua. Je propose de dissocier, dans les opérations d’accession sociale à la propriété, le bâti et le terrain – lequel peut atteindre des prix très élevés en région parisienne –, par le biais d’un bail emphytéotique. Ce dispositif, suggéré par la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM et l’établissement foncier d’Île-de-France, s’adresserait à des personnes dont les revenus ne dépassent pas le plafond applicable au prêt social location-accession (PSLA), et bénéficierait, comme le « Pass foncier » supprimé en 2010, d’un taux réduit de TVA.

M. le rapporteur général. En l’absence d’évaluation de son coût – celui du « Pass foncier », rappelons-le, avoisinait les 200 millions d’euros –, je vous invite à retirer votre amendement, qui, de surcroît, serait mieux placé à l’article 19, quitte à le redéposer d’ici à l’examen au titre de l’article 88 ; faute de quoi j’émettrais un avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 468 de Mme Sandrine Mazetier.

M. Marc Goua. Depuis 2010, la TVA sur la cession des logements achevés depuis moins de cinq ans s’applique à la cession des parts sociales des logements, ce qui annule le bénéfice du taux réduit prévu par l’article 278 sexies du code général des impôts, et pénalise l’accession sociale à la propriété en bloquant certaines ventes.

M. le rapporteur général. Même remarque que pour l’amendement précédent : la mesure n’a pas été évaluée et serait plus à sa place à l’article 19. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 12 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement vise à appliquer un taux réduit de TVA à la billetterie des parcs de loisirs. De tailles très variables, les parcs de loisirs sont fréquentés par un public familial et populaire. C’est un secteur économique à part entière, pourvoyeur d’emplois. Il est déjà touché par l’augmentation de la TVA sur la restauration. Ce serait une mesure de prudence et de modération.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Carole Delga. Tous les parcs de loisirs ne sont pas soumis au même régime fiscal : certains, tel Disneyland Paris, bénéficient actuellement d’un taux réduit de TVA à 7 % ; d’autres, notamment les parcs à vocation sportive, se voient appliquer un taux à 19,6 %. Il conviendrait de corriger cette injustice en soumettant la billetterie de tous les parcs à un seul et même taux de TVA.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 471 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à corriger une aberration économique. En 1991, une directive européenne a instauré une TVA sur l’importation des œuvres d’art. Cependant, il existe une différence essentielle entre un produit classique et une œuvre d’art : l’exportation d’un produit classique enrichit la nation – elle favorise la production et l’emploi –, alors que l’exportation d’une œuvre d’art – par exemple La Joconde – l’appauvrit. L’œuvre d’art est un bien patrimonial unique, et sa valeur n’a rien à voir avec la quantité de travail qui a été nécessaire à sa réalisation. Nous devons donc nous garder d’appliquer les raisonnements économiques traditionnels aux œuvres d’art.

La TVA décidée au niveau européen a touché principalement deux pays où le marché de l’art est important : le Royaume-Uni et la France. Elle a découragé les importations d’œuvre d’art. Elle est d’autant plus absurde qu’elle fait perdre à l’État d’autres recettes fiscales. En effet, la marge réalisée par les marchands sur les ventes d’œuvres d’art est taxée au taux normal de TVA.

Trois rapports parlementaires ont été rédigés sur le sujet. Le dernier est celui de M. Lellouche sur La fiscalité du marché de l’art en Europe. Il conclut à la nécessité de supprimer cet impôt « imbécile ». Comme l’Union européenne ne l’a pas fait, je propose, avec cet amendement, de mettre son taux au niveau le plus bas possible.

M. le président Gilles Carrez. Je soutiens pleinement l’amendement de M. Muet. Il est très important de préserver un marché de l’art actif, notamment à Paris. Nous devons en effet raisonner de manière spécifique à propos des œuvres d’art.

M. Charles de Courson. La mesure proposée est-elle compatible avec le droit européen ?

M. le président Gilles Carrez. Oui. La suppression totale de la TVA ne le serait pas, mais l’amendement vise à appliquer un taux réduit.

M. le rapporteur général. Je connais bien le sujet. J’en ai notamment discuté avec la ministre de la culture et avec M. Muet.

À titre de clin d’œil, je précise que l’exportation de La Joconde est interdite.

Surtout, l’amendement est mal rédigé. En effet, il s’appliquerait à l’ensemble de l’article 278 septies du code général des impôts, lequel porte, premièrement, sur les importations d’œuvres d’art ; deuxièmement, sur les livraisons d’œuvres d’art effectuées par leur auteur ou ses ayants droit, c’est-à-dire sur les droits d’auteurs ; troisièmement, sur les livraisons d’œuvres d’art effectuées à titre occasionnel par les personnes qui les ont utilisées pour les besoins de leurs exploitations et chez qui elles ont ouvert droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée ; quatrièmement, sur les acquisitions intracommunautaires d’œuvres d’art qui ont fait l’objet d’une livraison dans un autre État membre par d’autres assujettis que des assujettis revendeurs.

Or votre intention était sans doute de ne viser que les importations d’œuvres d’art. Si tel n’était pas le cas, la mesure aurait un coût trop élevé : l’application d’un taux réduit de TVA aux importations d’œuvres d’art représenterait un manque à gagner de quelques millions d’euros pour l’État – on peut considérer que c’est « l’épaisseur du trait » –, mais l’application de ce même taux aux droits d’auteur coûterait à lui seul bien davantage.

D’autre part, en accord avec la ministre de la culture et avec M. Muet, je proposerai de gager cet amendement en majorant le prélèvement sur les plus-values sur les œuvres d’art. Actuellement, les personnes qui réalisent de telles plus-values ont deux options : soit elles paient une taxe de 4,5 % sur le prix de vente ; soit elles s’acquittent d’un prélèvement de 16 % sur la plus-value qui s’éteint au bout de douze ans. Elles choisissent le régime qu’elles estiment le plus favorable. Je proposerai de porter le taux de la taxe de 4,5 à 6 %. En outre, les plus-values sur l’or sont soumises à une taxe analogue de 7,5 %, que je proposerai de porter à 12 %.

M. Hervé Mariton. N’étions-nous pas convenus, lors du débat budgétaire de l’année dernière, d’avoir une réflexion d’ensemble sur la fiscalité des œuvres d’art ? Le sujet est-il encore sur la table ?

M. le président Gilles Carrez. Il est toujours à l’ordre du jour. Cependant, nous devons nous en préoccuper dès maintenant, dans la mesure où le relèvement du taux de TVA de 5,5 à 10 % sur les importations d’œuvres d’art, prévu dans le PLF pour 2014, aurait un impact très négatif sur le marché de l’art.

Je partage l’avis du rapporteur général : il convient, d’une part, de récrire l’amendement de telle sorte qu’il concerne uniquement les importations d’œuvres d’art et, d’autre part, de gager la mesure. La proposition que fait le rapporteur général à cet égard va d’ailleurs dans le sens de plusieurs amendements que nous avons examinés au cours des dernières années, déposés notamment par M. de Courson.

M. Charles de Courson. Le raisonnement fait par M. Muet à propos des œuvres d’art peut en effet s’appliquer à l’or et aux bijoux. Actuellement, le marché français n’est pas compétitif, notamment face à ses concurrents anglais et allemand. Cela entraîne des délocalisations. D’après les spécialistes du secteur, la baisse de la taxation sur l’or et les bijoux permettrait de relancer fortement le marché français.

M. Marc Le Fur. Comme l’a dit récemment un collègue socialiste, tout est souvent affaire de symbole ! Or nous augmentons la TVA sur tous les biens, sauf sur les œuvres d’art.

M. le rapporteur général. Il y a d’autres exceptions : le logement social, les travaux de rénovation énergétique et les engrais biologiques.

M. Marc Le Fur. Certes, mais cela confirme bien que les œuvres d’art font l’objet d’un traitement fiscal particulier. Comment allons-nous expliquer aux Français les plus modestes, qui vont être fortement touchés par l’augmentation des taux intermédiaires de la TVA, que nous réduisons le taux sur l’importation des œuvres d’art ?

D’autre part, nous nous étions engagés à avoir une réflexion de fond sur l’ensemble de la fiscalité des œuvres d’art : non seulement sur la TVA à l’importation, mais aussi sur la taxation des plus-values et sur l’ISF.

M. Pierre-Alain Muet. Je retire mon amendement et en présenterai une version corrigée en vue de l’examen en séance publique.

S’agissant de la proposition du rapporteur général, nous pouvons également envisager de conserver un taux à 4,5 % sur les plus-values et d’augmenter la durée d’amortissement, qui est actuellement de douze ans pour les œuvres d’art. Pour d’autres biens, cette durée est de vingt-deux, voire de trente ans. Les spécialistes du marché de l’art observent que les vendeurs choisissent rarement l’option de la taxe à 4,5 %, car ils pensent conserver l’œuvre suffisamment longtemps pour être exonérés du prélèvement sur la plus-value. Or il peut être plus avantageux pour l’État de les inciter à choisir la taxation à 4,5 %.

M. le président Gilles Carrez. C’est une piste intéressante.

M. Marc Le Fur. Il convient d’approfondir notre réflexion avant de prendre une décision.

M. Pierre-Alain Muet. La problématique des œuvres d’art est distincte du débat général sur les taux réduits de TVA. Je le répète : c’est un bien non reproductible dont nous devons favoriser l’importation et décourager l’exportation.

M. Marc Le Fur. C’est tellement évident qu’on ne l’a pas fait depuis des années !

M. Pierre-Alain Muet. Je vous invite, monsieur Le Fur, à lire l’excellent rapport de M. Lellouche, qui conclut à la nécessité de supprimer la TVA sur les importations d’œuvres d’art. C’est non seulement une aberration économique, mais c’est en plus une TVA non récupérable, les œuvres d’art étant par ailleurs taxées au taux normal de TVA au moment de la vente.

L’amendement I-CF 471 est retiré.

L’amendement I-CF 431 est retiré.

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Article 8
Aménagement des droits de mutation par décès
en cas de défaut de titre de propriété immobilière

Texte du projet de loi :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – L’article 641 bis est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 641 bis. – Les délais prévus à l’article 641 sont portés à vingt-quatre mois pour les déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n’a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié, à la condition que les attestations notariées mentionnées au 3° de l’article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, relatives à ces biens, soient publiées dans ce même délai. ».

B. – Le b du 2 du B du VI de la section II du chapitre premier du titre IV de la première partie du livre premier est complété par un 8° intitulé « 8°. Frais de reconstitution de titres de propriété des biens immeubles et des droits immobiliers » et comprenant un article 775 sexies ainsi rédigé :

« Art. 775 sexies. – Les frais de reconstitution des titres de propriété d’immeubles ou de droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n’a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié, mis à la charge des héritiers par le notaire, sont admis, sur justificatifs, en déduction de l’actif successoral dans la limite de la valeur déclarée de ces biens, à la condition que les attestations notariées mentionnées au 3° de l’article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, relatives à ces biens, soient publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès. ».

C. – L’article 797 est ainsi rétabli :

« Art. 797. – I. – Les immeubles non bâtis et les droits portant sur ces immeubles sont exonérés de droits de mutation par décès aux conditions suivantes :

« 1° Les immeubles considérés sont indivis au sein d'une parcelle cadastrale ;

« 2° La valeur totale de la parcelle est inférieure à 5 000 € ;

« 3° Le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié ;

« 4° Les attestations notariées mentionnées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière et relatives à ces biens sont publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

« II. – L'exonération prévue au I n'est applicable qu’à raison d’une seule parcelle en indivision par succession. ».

II. – Le I s’applique aux successions ouvertes à compter de la date de publication de la présente loi.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à inciter les contribuables qui ont hérité de biens immobiliers pour lesquels les droits de propriété sont incertains, à diligenter toutes les mesures nécessaires à leur reconstitution.

Cette reconstitution des droits de propriété constitue, en effet, le préalable au dénouement de certaines successions ou au partage de certains biens détenus en indivision.

Les différentes mesures proposées visent ainsi à :

– augmenter le délai de déclaration des successions comportant des biens immobiliers dont le titre de propriété est imprécis ou défaillant ;

– ouvrir la possibilité de déduire de l’actif successoral les frais de reconstitution du titre de propriété ;

– inciter les indivisaires à partager leur bien en prévoyant l’exonération de droit d’enregistrement du partage d’une parcelle non bâtie d’une valeur inférieure à 5 000 euros par succession, pour laquelle un titre de propriété est reconstitué.

Ces dispositions visent la situation spécifique de la Corse et de certains territoires ultramarins au travers d’une mesure d’application générale, adaptée par ses moyens aux objectifs poursuivis et respectueuse, a priori, du principe constitutionnel d’égalité devant l’impôt.

Cet article constitue, en ce sens, une réponse du Gouvernement à la censure par le Conseil constitutionnel de l’article 14 de la loi de finances initiale pour 2013 qui prévoyait la prorogation du régime dérogatoire applicable aux seules successions comportant des biens immobiliers situés en Corse, arrivé pour partie à échéance le 31 décembre 2012.

I. L’EXCEPTION CORSE

A. À SITUATION PARTICULIÈRE, RÉGIME D’IMPOSITION PARTICULIER

1. Un régime dérogatoire en vigueur depuis plus de 200 ans

Les arrêtés pris en juin 1801 à titre provisoire par l’administrateur général Miot ont octroyé à la Corse un statut particulier, notamment dans le domaine fiscal, de manière à adapter les règles de droit commun, applicables sur le continent, aux particularités de ce territoire et à rationaliser le travail de l’administration.

En matière de succession, l’arrêté du 21 prairial an IX comportait deux principales dérogations. La première visait à simplifier le calcul des droits de succession en substituant aux valeurs locatives le montant de la contribution foncière versée. Or, cette contribution foncière a été abrogée par un décret du 9 décembre 1948, sans qu’aucune mesure ne soit prise pour la remplacer. En l’absence de nouveau texte, l’administration a continué à calculer la valeur des biens immobiliers en appliquant au registre cadastral, servant de base à la contribution foncière, de nouvelles règles d’imposition et ce, jusqu’à la censure de cette pratique par la Cour de Cassation dans sa décision Perrino du 28 janvier 1992. À compter de cette décision, les biens immobiliers situés en Corse ont donc été exonérés de fait de tout droit de succession.

La seconde prévoyait que le non-respect du délai légal de déclaration des successions n’était assorti d’aucune sanction, conduisant à ce que peu de contribuables se soumettent à cette obligation.

Afin de mettre fin à ce régime dérogatoire, la loi de finances pour 1999 (41) prévoyait le rétablissement de l’application du droit commun aux successions comportant des biens immobiliers situés en Corse, tant au regard du respect des délais de déclaration de ces successions que du calcul de la valeur des biens transmis. Ceux-ci devaient ainsi être mentionnés dans la déclaration de succession à hauteur de leur valeur vénale au jour du décès.

L’entrée en vigueur de cette réforme a été repoussée à plusieurs reprises. Initialement prévue au 1er janvier 2000, elle s’est finalement appliquée aux successions ouvertes à compter du lendemain de la publication de la loi relative à la Corse du 22 janvier 2002 (42). De nombreuses mesures transitoires ont néanmoins été adoptées à l’occasion de cette loi pour diminuer, voire neutraliser, l’impact de ce changement de règles, soit :

– un allongement temporaire du délai de dépôt des déclarations de succession, dont l’échéance ensuite a été prorogée en loi de finances rectificative pour 2008 (43) du 31 décembre 2008 au 31 décembre 2012 ;

– une exonération totale des droits de mutation par décès en faveur des biens immobiliers situés en Corse, prorogée par cette même loi de finances rectificative pour 2008 du 31 décembre 2010 au 31 décembre 2012, et une exonération partielle dont l’échéance a été reportée de 2013 à 2017 ;

– une exonération du droit de partage, prorogée à la même occasion du 31 décembre 2012 au 31 décembre 2014.

2. Le régime dérogatoire spécifique en faveur de la Corse en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012

Les successions comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse bénéficient ainsi d’un régime dérogatoire du droit commun reposant sur le cumul de plusieurs avantages, dont certains sont arrivés à échéance au 31 décembre 2012.

a. L’allongement du délai de déclaration de la succession

Le délai de déclaration de droit commun des biens que reçoivent les ayants droit à la suite du décès de leur titulaire est fixé à l’article 641 du code général des impôts (CGI). Il est de six mois, à compter du jour du décès, lorsque le décès est intervenu en France métropolitaine et à une année « dans tous les autres cas ».

Deux types d’exceptions existent toutefois. Le premier type d’exceptions repose sur des critères géographiques. L’article 642 du CGI prévoit ainsi que dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de Mayotte et de la Réunion, les délais pour l'enregistrement des déclarations sont de :

– six mois à compter du jour du décès, lorsque le décès est intervenu dans le même département que celui où se situait le domicile ;

– un an dans les autres cas ;

– deux ans si la personne défunte était domiciliée à la Réunion et que le décès est intervenu ailleurs qu'à Madagascar, à l'île Maurice, en Europe ou en Afrique ;

– deux ans également si la personne défunte était domiciliée à Mayotte et que le décès est intervenu ailleurs qu'à Madagascar, aux Comores, en Europe ou en Afrique.

Ces délais supplémentaires permettent de pallier les difficultés potentielles de reconstitution de l’actif successoral du fait des distances géographiques entre le lieu du décès et le lieu de résidence, qui est aussi celui dont dépend le service des impôts auprès duquel les ayants droit sont tenus de déclarer la succession.

Le seconde type d’exception repose sur un critère de faisabilité et vise ainsi à répondre aux difficultés liées à l’absence de cadastre fiable et de titres de propriété régulièrement enregistrés pour les seuls biens immobiliers situés en Corse. L’article 641 bis, introduit par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse précitée, a en effet prévu une dérogation spécifique pour toutes les déclarations de successions ouvertes avant le 31 décembre 2012 comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse : le délai qui leur est applicable est ainsi de 24 mois.

Ce délai supplémentaire n’est toutefois accordé que si le droit de propriété du défunt ne fait pas l’objet d’un acte régulièrement transcrit et que les attestations notariées « établies en vue de constater la transmission ou la constitution par décès de droits réels immobiliers » visées au 3° de l’article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière, sont publiées dans la limite de ce délai de vingt-quatre mois.

b. Une exonération du droit de partage de 2,50 %

L’article 750 bis A du CGI prévoit que les actes de partage de succession et les licitations de biens héréditaires établis jusqu’au 31 décembre 2014 sont exonérés du droit d’enregistrement de 2,50 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse.

Cette mesure a pour objet de faciliter le partage des biens immobiliers indivis situés en Corse.

c. Une exonération des perceptions sur les procurations et les attestations notariées

En application de l’article 1135 du même code, aucune perception au profit du Trésor n’est prélevée sur les procurations, les attestations ou actes notariés après le décès, dressés au plus tard le 31 décembre 2014, et qui sont établies en vue du règlement d’une indivision successorale comportant des biens immobiliers situés en Corse.

d. Une exonération totale puis partielle des droits de mutation à titre gratuit

Le régime d’exonération des droits de succession prévu à l’article 1135 bis du CGI se décompose en deux phases successives :

– une exonération totale pour les successions ouvertes jusqu’au 31 décembre 2012 ;

– une exonération à hauteur de 50 % de la valeur des biens immobiliers transmis pour les successions ouvertes du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2017.

Cet article prévoit également que « pour les successions ouvertes à compter du 1er janvier 2018, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse sont soumis aux droits de mutation par décès dans les conditions de droit commun. »

Ces dispositions ne s’appliquent que s’il n’existe aucun acte régulièrement enregistré avant le décès et qu’une attestation notariée est enregistrée dans un délai maximum de vingt-quatre mois après le décès.

3. Des mesures fiscales censées accompagner des avancées en droit civil

Afin de résoudre les problèmes cadastraux rencontrés sur certains territoires, deux groupements d’intérêt public ont été créés avec pour mission de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus :

– le groupement d’intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété en Corse (GIRTEC), prévu par l’article 42 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 relative aux successions et libéralités, en activité depuis le 1er août 2008 ;

– un second groupement pour l’outre-mer qui n’est malheureusement pas encore opérationnel, prévu par l’article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

L’expérience s’avère positive puisqu’à la fin de l’année 2012, le GIRTEC avait été saisi de 1 500 demandes, émanant à 95 % des notaires, seuls avec les responsables exécutifs des collectivités territoriales à pouvoir le saisir. Par ailleurs, les prestations de reconstitution n’entraînent aucun frais pour les ayants droit.

Le schéma ci-dessous résume les règles applicables du 23 janvier 2002 au 31 décembre 2012.

Source : BOI-ENR-DMTG-10-60-50-20130902.

B. LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DES MESURES PRISES EN LOI DE FINANCES POUR 2013

1. La nouvelle prorogation du régime dérogatoire spécifique à la Corse adoptée à l’article 14 de la loi de finances initiale pour 2013

L’article 14 a été adopté en première lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2013 à l’initiative de MM. Paul Giacobbi et François Pupponi, avec un avis de sagesse de la commission des Finances et du Gouvernement.

Il visait à reporter de cinq années, de fin 2012 à fin 2017, le retour progressif au droit commun en matière de droits de succession sur les immeubles et droits immobiliers situés en Corse.

2. La censure d’office de cet article par le Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a examiné d’office l’article 14 de la loi de finances pour 2013, qui n’était pas contesté par les auteurs de la saisine.

Il a déclaré cet article contraire à la Constitution au motif que « le maintien du régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur des immeubles situés dans les départements de Corse conduit à ce que, sans motif légitime, la transmission de ces immeubles puisse être dispensée du paiement des droits de mutation » et « que la nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques ».

Pour apprécier le respect du principe d’égalité devant la loi et d’égalité devant les charges publiques, le Conseil constitutionnel se fonde sur l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui dispose que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » et sur l’article 13 de cette même Déclaration : « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable. Elle doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facultés ».

Il a ainsi considéré que les raisons invoquées, pour défendre la différence de traitement en faveur des contribuables héritant ou détenant des biens situés en Corse, ne reposaient pas sur des critères objectifs et rationnels permettant de justifier le maintien d’un tel régime dérogatoire.

Les différentes exonérations visées par la décision du Conseil constitutionnel ont ainsi été implicitement validées pour une durée d’application limitée, de manière à régler la situation particulière du cadastre corse à laquelle tentait de répondre le législateur, mais le report des effets de certaines exonérations jusqu’en 2022, que prévoyait le texte adopté, revenait à instaurer un traitement différencié durable, disproportionné au regard de la situation de ces contribuables. L’article a donc été censuré au motif qu’il entraînait une rupture manifeste d’égalité devant la loi et devant les charges publiques.

II. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE PORTÉE PLUS GÉNÉRALE

À la suite de la censure de la prorogation des dispositifs en faveur de la transmission des biens immobiliers situés en Corse, le Gouvernement a installé un groupe de travail le 31 janvier 2013 « afin d’évaluer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel et ses modalités concrètes de mise en œuvre ». À la date de la rédaction du présent rapport, ce groupe de travail n’a pas remis ses conclusions, ce qu’il devrait faire toutefois dans les semaines à venir. La proposition retenue par le Gouvernement lui a été présentée, sans qu’aucun avis n’ait été formulé officiellement par ce groupe de travail.

Le Gouvernement propose pour sa part l’établissement d’un nouveau régime particulier permettant de répondre aux difficultés posées, sur l’ensemble du territoire national, par l’absence de titres réguliers de propriété. L’objectif est de régler progressivement les imprécisions des cadastres concernés et d’aider au règlement de certains cas d’indivision, dont la propriété ne peut être partagée faute d’une reconstitution précise des droits de chacun des indivisaires.

A. LES MESURES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

1. Le maintien d’un délai dérogatoire de déclaration pour les successions comportant des biens immobiliers dont les droits de propriété sont incertains

Le présent article propose que l’article 641 bis du CGI, arrivé à échéance le 31 décembre 2012, soit modifié de sorte que le délai de déclaration de succession de vingt-quatre mois, dérogatoire du droit commun, auparavant réservé aux seules successions comportant des biens situés en Corse pour lesquels les droits étaient incertains, soit élargi à l’ensemble des « déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n’a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié ».

On notera que le Gouvernement a prévu, dans une communication du 31 janvier 2013 (44) faisant suite à la constitution du groupe de travail précédemment mentionné, « de dispenser de pénalités, intérêts de retard et majoration, les déclarations de successions comportant des immeubles situés en Corse enregistrées dans les vingt-quatre mois du décès, à la condition que la propriété de ces biens soit régulièrement enregistrée dans le même délai ». Par conséquent, la mesure prévue par le présent article légalise cet assouplissement en faveur des successions ouvertes à compter de 2013.

2. La déduction de l’actif successoral des frais de reconstitution des droits de propriété

Les règles d’évaluation du passif déductible de la succession sont complétées par la prise en compte d’une nouvelle catégorie de frais déductibles, insérée dans le code général des impôts et intitulée « frais de reconstitution de titres de propriété des biens immeubles et des droits immobiliers ».

Elle se traduit par un nouvel article 775 sexies du CGI qui prévoit que « les frais de reconstitution des titres de propriété d’immeubles ou de droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n’a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié, mis à la charge des héritiers par le notaire, sont admis, sur justificatifs, en déduction de l’actif successoral dans la limite de la valeur déclarée de ces biens ».

Il est donc prévu que le notaire puisse, à la demande des ayants droit, reconstituer les titres de propriété et déduire les frais occasionnés de l’actif successoral. Ces frais sont retenus dans la limite de la valeur des biens ayant fait l’objet de la reconstitution des titres de propriété.

Par ailleurs, les attestations notariées évoquées précédemment et visant à constater toute transmission ou constitution par décès de droits réels immobiliers, doivent avoir été publiées dans le respect de ce nouveau délai de vingt-quatre mois.

Ces actes, une fois publiés au service de la publicité foncière, constituent le titre de propriété des ayants droit sur les biens immobiliers transmis.

3. L’exonération de droit de succession de certaines parcelles non bâties

Par ailleurs, le présent article propose de rétablir l’article 797 afin d’introduire une nouvelle mesure d’exonération en faveur des immeubles non bâtis et des droits portant sur les immeubles qui respectent les conditions suivantes :

– ils sont indivis au sein d’une parcelle cadastrale ;

– la valeur de la parcelle est inférieure à 5 000 euros ;

– le titre de propriété est incertain ;

– l’attestation notariée de propriété immobilière confirmant la transmission du bien est publiée dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

Cette exonération est réservée à une seule parcelle par succession. Par conséquent, la mesure procure un avantage en impôt très limité du fait du caractère indivis du bien et du plafond de valeur retenu.

B. L’IMPACT DE LA MESURE

Le présent article a donc pour objectif l’instauration d’un régime particulier aux effets beaucoup plus limités que celui applicable aux successions comportant des biens situés en Corse, ce qui semble prudent au regard de la jurisprudence constitutionnelle. Par ailleurs, les dispositions prévues ont vocation à concerner davantage de territoires, dont certains situés en outre-mer et en métropole sur des zones montagneuses et pré-montagneuses.

Si le coût de la mesure n’est pas nul, il devrait toutefois être limité car les avantages sont plafonnés à des niveaux assez bas. Aucune estimation de chiffrage n’est proposée.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 379 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je mène, depuis quinze ans, une bataille pour faire prévaloir le principe d’égalité en Corse en matière de droits de succession. Il y a deux ans, le Conseil constitutionnel m’a donné raison. Or l’article 8 prévoit un aménagement des droits de succession spécialement conçu pour la Corse. C’est un moyen de contourner la décision du Conseil constitutionnel. D’où mon amendement de suppression de l’article 8.

M. le rapporteur général. Le motif de l’annulation par le Conseil constitutionnel portait non pas sur le contenu des mesures, mais sur le fait qu’elles étaient réservées à la Corse. Or, l’article 8 concerne non seulement la Corse, mais d’autres territoires.

Actuellement, les mesures dérogatoires en faveur de la Corse qui demeurent en vigueur sont les suivantes : délai de vingt-quatre mois pour le dépôt des déclarations de succession accordé par l’administration fiscale ; exonération du droit de partage et des droits sur les actes notariés jusqu’au 31 décembre 2014 ; exonération de 50 % des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) jusqu’au 31 décembre 2017 – jusqu’en 2012, cette exonération était totale.

Trois mesures sont proposées dans le cadre de l’article 8 : légaliser le délai de vingt-quatre mois pour le dépôt des déclarations de succession à la condition que le droit de propriété des biens immobilisés soit incertain ; autoriser l’imputation des frais de reconstitution des droits de propriété sur l’actif successoral ; exonérer de droits de succession les petites parcelles en indivision d’une valeur inférieure à 5 000 euros. Ces mesures sont de portée limitée. Elles ne remettent pas en cause la décision du Conseil constitutionnel.

M. Hervé Mariton. L’étude d’impact cite non seulement la Corse, mais les départements d’outre-mer et les zones de montagne, où il peut en effet exister des situations foncières complexes. Si les mesures prévues – en effet de portée limitée – permettent de régler ces situations, elles sont bienvenues.

M. le président Gilles Carrez. C’est également mon sentiment.

M. Charles de Courson. Selon l’étude d’impact, « malgré la fiabilité du cadastre et les nombreuses garanties que la loi apporte aux propriétaires de biens immobiliers, certaines zones du territoire national se trouvent dans une situation foncière et cadastrale très dégradée. Cette situation résulte de circonstances socio-historiques et géographiques qui marquent les territoires concernés, constitués des départements d’outre-mer (DOM), de la Corse et d’espaces métropolitains situés notamment dans des zones montagneuses et pré-montagneuses. »

Quelle est la justification du délai dérogatoire de vingt-quatre mois, alors qu’il est normalement de six mois et, au maximum, de un an ?

Toute parcelle d’une valeur inférieure à 5 000 euros est exonérée de droits de succession. Qu’en est-il si la succession porte sur un nombre élevé de parcelles ?

M. Hervé Mariton. L’exonération est limitée à une seule parcelle par succession.

M. Charles de Courson. Je mets en garde la Commission : l’article 8 est – je le répète – un moyen de contourner la décision du Conseil constitutionnel fondée sur le principe d’égalité. Rien ne justifie les mesures qu’il prévoit. L’enjeu est non pas leur coût – l’étude d’impact estime qu’il est « non significatif » –, mais le fait qu’elles constituent une rupture du principe d’égalité. Je serais curieux de connaître la réaction du Conseil constitutionnel s’il est saisi. Pouvez-vous nous démontrer, monsieur le rapporteur général, que l’article 8 est conforme au principe d’égalité ?

Quant à la situation foncière et cadastrale dégradée, elle n’est pas imputable aux « raisons socio-économiques » citées dans l’étude d’impact, mais au fait que la République n’a jamais fait son travail en Corse !

La Commission rejette l’amendement I-CF 379.

L’amendement I-CF 341 de Mme Annick Girardin est retiré.

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

*

* *

Après l’article 8

L’amendement I-CF 340 de Mme Annick Girardin est retiré.

La Commission examine les amendements identiques I-CF 131 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF 177 de M. Hervé Mariton.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement est défendu.

M. Hervé Mariton. Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), il serait plus cohérent de prendre en compte le domicile du donateur ou du défunt plutôt que celui du donataire, de l’héritier ou du légataire. Il convient de partir du fait générateur : le décès ou la donation. Cet amendement vise à lutter contre l’exil fiscal.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La règle actuellement en vigueur a justement été adoptée pour lutter contre la délocalisation fiscale des détenteurs de revenus élevés et de patrimoines très importants. Elle les dissuade de transférer leur domicile fiscal à l’étranger dans le seul dessein d’effectuer des donations ou de préparer leur succession. Si l’on adoptait l’amendement que vous proposez, l’ensemble des biens mobiliers et immobiliers dépourvus d’assise en France échapperaient aux droits de donation ou de succession. Cela ne serait pas cohérent avec les efforts déployés par la France pour signer des accords bilatéraux sur l’imposition des successions avec de nombreux pays, notamment avec la Suisse.

La Commission rejette les deux amendements.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 36 de M. Étienne Blanc.

M. Étienne Blanc. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur général. La règle actuellement en vigueur en matière de perception des DMTG ne serait plus applicable lorsque le défunt est domicilié fiscalement à l’étranger depuis plus de huit ans à la date de son décès. Cet amendement aurait donc un effet similaire aux deux précédents. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 237 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les groupements fonciers agricoles (GFA) garantissent la stabilité aux exploitants via des baux à long terme, tout en offrant une structure d’accueil aux détenteurs de capitaux – agriculteurs ou non – qui souhaitent réaliser un placement foncier. Il s’agit d’un outil efficace face à l’augmentation du prix du foncier. Leur attractivité est néanmoins limitée en raison de leur rentabilité modeste – de l’ordre de 1 % – et d’une faible liquidité des parts sociales – il est difficile de retrouver des repreneurs. Des incitations fiscales permettraient de redynamiser les GFA. Les parts de GFA dont les biens sont loués dans le cadre de baux à long terme sont actuellement exonérées partiellement des DMTG : à hauteur de 75 % lorsque leur valeur est inférieure à 101 897 euros et à hauteur de 50 % au-delà de ce plafond. Je propose de déplafonner l’exonération dans le cas où le repreneur est un investisseur extérieur au cercle familial.

M. le rapporteur général. C’est une proposition que vous avez faite à plusieurs reprises, monsieur de Courson. Les parts de GFA sont déjà soumises à un régime fiscal très avantageux au regard des sommes en jeu. Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Je me souviens de vous avoir opposé les mêmes arguments il y a quelques années, monsieur de Courson.

M. Charles de Courson. Il est difficile d’attirer des capitaux dans ce type de structures très contraignantes pour les investisseurs.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 312 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. J’ai proposé ce matin de mettre fin à la réduction fiscale dont bénéficient les propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques. Ils peuvent en effet déduire du montant de leur impôt sur le revenu la totalité du coût des travaux d’entretien et de rénovation qu’ils réalisent sur ces immeubles, à condition de les ouvrir à la visite.

Cet amendement vise à supprimer l’exonération totale de DMTG dont bénéficient les mêmes immeubles, lorsque le donateur ou le défunt en était propriétaire depuis au moins deux ans et que le donataire ou l’héritier les conserve pendant au moins cinq ans. Ce régime fiscal paraît excessivement favorable.

M. le rapporteur général. Je vous renvoie aux remarques que j’ai faites ce matin à ce sujet, monsieur Alauzet. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF 409 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Pour inciter nos concitoyens redevables de l’ISF à investir dans les PME, il est proposé de porter de 45 000 à 50 000 euros le plafond de la réduction liée à l’ISF-PME.

M. le rapporteur général. Alors que le projet de loi comprend déjà une disposition sur les plus-values de valeurs mobilières, vous voulez encore en rajouter. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 230 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Nous proposons de rétablir le seuil d’imposition sur la fortune appliqué avant 2011, soit 800 000 euros.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas un maniaque de la stabilité fiscale, car l’État, comme les entreprises, doit pouvoir réagir avec souplesse à un environnement international par définition mouvant. Faut-il pour autant revenir sur une décision prise l’année dernière après un long et profond débat, au cours duquel ma proposition d’inclure les œuvres d’art dans le patrimoine taxable a déclenché une véritable tempête ? C’est d’autant moins nécessaire que les recettes de l’ISF sont stables. Elles devraient même augmenter en 2014, par rapport à 2013, passant de 4,3 à 4,7 milliards d’euros.

Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 16 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement tend justement à mettre fin à l’exonération dont bénéficient les œuvres d’art pour l’assujettissement à l’ISF. En d’autres temps, je n’étais d’ailleurs pas le seul à faire une telle proposition.

Le traitement fiscal des œuvres d’art constitue une exception d’autant plus remarquée que de telles niches sont devenues plus rares. Il convient donc d’y mettre fin. Pourquoi le contribuable qui investit dans une PME et contribue donc à la création d’emplois devrait-il payer l’ISF alors que le propriétaire d’une œuvre d’art n’y est pas soumis ?

M. le rapporteur général. Nous avons eu ce débat l’année dernière. Il a été long, approfondi et turbulent. Je ne souhaite pas que soit modifiée la fiscalité applicable aux œuvres d’art. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Gorges. Un élément nouveau doit pourtant être pris en considération : les récents travaux menés par une de nos commissions d’enquête, la chasse aux comptes bancaires détenus à l’étranger ainsi que de nouveaux accords passés entre la France et la Suisse ont conduit à une modification progressive du contenu des coffres helvétiques, qui se garnissent peu à peu d’objets d’art. La réflexion sur l’inclusion des œuvres d’art dans l’assiette de l’ISF mériterait donc d’être relancée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 285 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Pour éviter certaines stratégies d’optimisation fiscale, une distinction avait été faite entre les holdings pures et les holdings dites « animatrices ». Mais il convient de définir plus précisément cette dernière notion, car les circulaires destinées à interpréter les dispositions que nous avons adoptées ont donné lieu à des dérives.

M. le président Gilles Carrez. Si je comprends bien, la définition actuelle vous semble trop restrictive et votre amendement vise à l’assouplir.

M. Charles de Courson. À l’assouplir, mais aussi à la préciser, conformément à l’intention du législateur de distinguer entre les holdings se contentant de gérer un portefeuille de participations et celles qui participent activement à la conduite de la politique de leur groupe.

M. le rapporteur général. Il me faudrait plus de temps pour donner un avis, car plusieurs pistes de réflexion sont à l’étude sur ce sujet et je souhaite éviter toute confusion.

M. Charles de Courson. Dans ce cas, je retire celui-ci, que nous examinerons à nouveau lorsque la Commission se réunira au titre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 233 de Mme Eva Sas.

M. Éric Alauzet. Cet amendement vise à rétablir le barème applicable avant la réforme de l’ISF.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

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* *

Article additionnel après l’article 8
Élargissement du périmètre des revenus pris en compte pour calculer le plafond de l’ISF

La Commission en vient ensuite à l’amendement I-CF 514 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. La loi de finances pour 2013 a été, pour la majorité, l’occasion de rétablir, à quelques nuances près, les dispositions applicables à l’ISF jusqu’en 2011. Cette décision s’accompagnait d’un rétablissement du plafonnement de l’ISF, notamment au titre de certains revenus latents considérés par le Gouvernement comme réalisés – essentiellement des plus-values sur des contrats d’assurance-vie.

Le Conseil constitutionnel a cependant ôté ces revenus du dénominateur du plafonnement, au motif qu’ils n’étaient pas réalisés et ne pouvaient donc pas être imposés. Nous estimons toutefois que sa censure a été trop loin, puisqu’elle a concerné également certains revenus dont la prise en compte au titre du bouclier fiscal avait été validée.

Afin de limiter le coût de la censure, une instruction fiscale a été prise pour réintégrer trois catégories de revenus dans le dénominateur. Elle avait cependant été publiée la veille de la date de déclaration de l’ISF, ce que j’avais dénoncé comme une mauvaise pratique. En outre, elle semble avoir été trop loin et fait aujourd’hui l’objet de contentieux.

Il paraît donc nécessaire de clarifier l’état du droit applicable en ce domaine. Par prudence, l’amendement proposé ne concerne qu’un seul type de revenu, celui généré par les contrats d’assurance-vie soumis aux prélèvements sociaux, dont la prise en compte a été validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative au bouclier fiscal. Un tel choix se justifie par les importants montants qui sont en jeu et par le risque de multiplication des contentieux.

M. le président Gilles Carrez. Lorsque la décision a été prise de percevoir « au fil de l’eau » les prélèvements sociaux pesant sur la partie en euros des contrats d’assurance-vie – alors qu’ils étaient auparavant perçus lors du rachat du contrat –, j’ai déposé un amendement destiné à coordonner cette mesure avec le bouclier fiscal. En effet, dès lors que le contribuable portait les prélèvements sociaux au numérateur, il était anormal de ne pas voir figurer au dénominateur les revenus correspondants. Mon amendement a été adopté et le Conseil constitutionnel n’y a pas vu de motif d’inconstitutionnalité. Le rapporteur général, que je soutiens sur ce point, propose que nous nous en inspirions pour ce qui concerne le plafonnement de l’ISF.

M. Hervé Mariton. Je comprends le raisonnement du rapporteur général. Mais que veut-il dire lorsqu’il juge que « la censure du Conseil constitutionnel est allée trop loin » ?

De même, dans la dernière phrase de l’exposé sommaire – « Il doit permettre de répondre aux incertitudes soulevées par la parution d'une instruction fiscale, publiée le 14 juin 2013, qui rétablissait trois catégories de revenus au dénominateur du plafonnement, censurées par le Conseil constitutionnel » –, à quoi se rattache l’épithète : « censurées » ? Aux catégories de revenus ?

M. le rapporteur général. Oui. Le dispositif ayant fait l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel prévoyait la prise en compte, au dénominateur du plafonnement, de cinq nouvelles catégories de revenus : les intérêts des plans d’épargne logement ; les variations de la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation des contrats d’assurance-vie ainsi que des instruments financiers de toute nature visant à capitaliser les revenus ; les produits capitalisés dans des trusts à l’étranger ; le bénéfice distribuable pour les porteurs de parts et d’actions d’une société passible de l’impôt sur les sociétés à la condition que le contribuable ait contrôlé cette société à un moment quelconque ; et enfin les plus-values ayant donné lieu à sursis d’imposition ou les gains ayant donné lieu à report d’imposition.

Le Conseil constitutionnel a censuré l’ensemble de la disposition, sans examiner dans le détail ces catégories de revenus. L’objectif de l’amendement est donc de rétablir l’une de ces catégories au dénominateur, celle des « revenus des bons ou contrats de capitalisation et des placements de même nature, notamment des contrats d’assurance-vie, souscrits auprès d’entreprises d’assurance établies en France ou à l’étranger ». Le précédent jurisprudentiel relatif au champ des revenus pris en compte par le bouclier fiscal nous incite en effet à penser que le Conseil constitutionnel acceptera cette rédaction.

M. le président Gilles Carrez. De même, lors de la discussion de la loi de finances pour 2013, il y a un an, nous avions jugé particulièrement contestable le fait de compter dans le revenu de l’actionnaire les dividendes non distribués qui, d’un point de vue comptable, restaient dans les fonds propres de l’entreprise. Quand j’ai demandé un commentaire de la décision, on m’a expliqué que le Conseil constitutionnel n’avait pas voulu entrer dans les détails. C’est pourquoi le rapporteur général propose de transposer directement la disposition relative au bouclier fiscal, qui a été implicitement admise par le Conseil.

M. Charles de Courson. S’agissant des bons ou contrats de capitalisation, il est possible de connaître les revenus perçus au cours de l’année concernée. Mais l’amendement évoque « les placements de même nature, notamment les contrats d’assurance-vie ». Or ces derniers ne sont pas, à ma connaissance, des contrats de capitalisation.

N’oublions pas qu’un débat juridique a lieu sur la question de savoir qui, du titulaire ou du bénéficiaire, est le propriétaire d’un contrat d’assurance-vie. Dans ces conditions, n’y a-t-il pas un risque à assimiler ce contrat, par l’adverbe « notamment », à un contrat de capitalisation ?

M. le président Gilles Carrez. La logique de l’amendement est de coordonner le numérateur et le dénominateur. À partir du moment où les prélèvements sociaux figurent au numérateur – ils sont d’ailleurs payés par le titulaire du contrat, et non par son bénéficiaire –, le revenu équivalent, qui a servi d’assiette aux prélèvements sociaux, doit être compté au dénominateur. Il ne peut y avoir de contestation sur ce point.

M. Charles de Courson. À ma connaissance, la banque ou l’assureur qui gère le contrat ne communique pas ce montant au titulaire.

M. le rapporteur général. Il y a des plus-values latentes, un relevé annuel, et les contributions sociales sont payées au fil de l’eau. Quel est le problème ?

M. Charles de Courson. Il convient de savoir qui est propriétaire d’un contrat d’assurance-vie, car cela fait débat.

M. le rapporteur général. Cela n’a rien à voir !

M. Charles de Courson. Mais si, car le Conseil constitutionnel ne permettra jamais la prise en compte des revenus issus d’un contrat d’assurance-vie dont le contribuable n’est pas propriétaire.

La Commission adopte l’amendement I-CF 514 (amendement n° I-282).

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Article 9
Taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations
versées par les entreprises

Texte du projet de loi :

I. – Les entreprises individuelles, les personnes morales, les sociétés, groupements ou organismes non dotés de la personnalité morale, qui exploitent une entreprise en France, acquittent une taxe exceptionnelle sur les hautes rémunérations attribuées en 2013 et 2014.

II. – La taxe est assise sur la part des rémunérations individuelles qui excède un million d’euros.

A. – La rémunération individuelle s'entend de la somme des montants bruts suivants susceptibles d’être admis en déduction du résultat imposable, avant éventuelle application des dispositions du deuxième alinéa du 1° du 1 et du 5 bis de l’article 39, des articles 154 et 210 sexies du code général des impôts :

a) les traitements, salaires ou revenus assimilés ainsi que tous les avantages en argent ou en nature ;

b) les jetons de présence mentionnés à l’article 117 bis du même code ;

c) les pensions, compléments de retraite, indemnités, allocations ou avantages assimilés attribués en raison du départ à la retraite ;

d) les sommes attribuées en application du livre III de la troisième partie de la partie législative du code du travail ;

e) les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions en application des articles L. 225-177 à L. 225-186-1 du code de commerce ainsi que les attributions gratuites d'actions en application des articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du même code ;

f) les attributions de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise mentionnées à l'article 163 bis G du code général des impôts ;

g) les remboursements à d’autres entités d’éléments de rémunération mentionnés aux a à f.

B. – Les éléments de rémunérations mentionnés au A sont pris en compte dans l’assiette de la taxe, quelle que soit l’année de leur versement :

– pour ceux mentionnés aux a à d et au g, l’année au cours de laquelle la charge est prise en compte pour la détermination du résultat de l’entreprise ;

– pour ceux mentionnés aux e et f, l’année de la décision d’attribution.

C. – Les éléments de rémunération mentionnés au A sont retenus dans l’assiette de la taxe à hauteur :

1. Lorsque la rémunération prend l’une des formes mentionnées aux abd et g du A, du montant comptabilisé par l’entreprise ;

2. Lorsque la rémunération prend l’une des formes mentionnées au c du A :

– du montant comptabilisé par l’entreprise lorsqu’elle est versée sous forme de rente annuelle ;

– de 10 % du montant comptabilisé par l’entreprise lorsqu’elle est servie sous forme de capital ;

3. Lorsque la rémunération prend la forme d'options de souscription ou d'achat d'actions mentionnés au e du A, au choix de l'entreprise, soit de la juste valeur des options telle qu'elle est estimée pour l'établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales adoptées par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l'application des normes comptables internationales, soit de 25 % de la valeur des actions sur lesquelles portent ces options, à la date de décision d'attribution. Ce choix est exercé dans le délai prévu pour la liquidation de la taxe ;

4. Lorsque la rémunération prend la forme d'attribution gratuite d'actions mentionnée au e du A, au choix de l'entreprise, soit de la juste valeur des actions telle qu'elle est estimée pour l'établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales adoptées par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 précité, soit de la valeur des actions à la date de la décision d'attribution par le conseil d'administration ou le directoire. Ce choix est exercé dans le délai prévu pour la liquidation de la taxe ;

5. Lorsque la rémunération prend la forme de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise mentionnés au f du A, au choix de l'entreprise, soit de la valeur ou de la juste valeur des bons telle qu'elle est estimée pour l'établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales adoptées par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du 19 juillet 2002 sur l'application des normes comptables internationales, soit de 25 % de la valeur des titres sur lesquels portent ces bons, à la date de décision d'attribution. Ce choix est exercé dans le délai prévu pour la liquidation de la taxe.

III. – Le taux de la taxe est de 50 %.

IV. – Le montant de la taxe est plafonné à hauteur de 5 % du chiffre d’affaires réalisé l’année au titre de laquelle la taxe est due.

V. – 1. Pour les rémunérations prises en compte dans l’assiette de la taxe pour 2013, la taxe est exigible au 1er février 2014.

Pour les rémunérations prises en compte dans l’assiette de la taxe pour 2014, la taxe est exigible au 1er février 2015.

2. La taxe est déclarée et liquidée sur une déclaration conforme au modèle établi par l’administration déposée au plus tard le 30 avril de l’année de son exigibilité.

3. Elle est acquittée lors du dépôt de cette déclaration.

VI. – La taxe est recouvrée et contrôlée selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose l’instauration d’une taxation exceptionnelle sur les hautes rémunérations attribuées par les entreprises françaises en 2013 et 2014. La taxe, au taux de 50 %, serait assise sur la fraction des rémunérations annuelles excédant 1 million d’euros. Le rendement attendu est de 420 millions d’euros sur deux ans, dont 260 millions en 2014. Le dispositif proposé tire les conséquences de l’annulation, par le Conseil constitutionnel, de la disposition de la loi de finances pour 2013 qui prévoyait de soumettre les personnes physiques à une contribution exceptionnelle assise sur la fraction de leurs revenus d’activité excédant 1 million d’euros.

I. L’ANNULATION PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE DE SOLIDARITÉ SUR LES TRÉS HAUTS REVENUS D’ACTIVITÉ

A. LE DISPOSITIF PRÉVU PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2013

Le 27 février 2012, pendant la campagne présidentielle, le candidat François Hollande s’est engagé, s’il était élu, à ce que les revenus excédant 1 million d’euros soient taxés à hauteur de 75 %. Cet engagement répondait à la préoccupation centrale de celui que les Français ont choisi de porter à la Présidence de le République : le redressement dans la justice. Redressement car l’état de nos finances publiques impose des efforts importants afin que notre pays conserve sa souveraineté. Justice car ces efforts doivent être prioritairement demandés à ceux dont les capacités contributives sont les plus importantes.

Cet engagement fort s’est traduit par l’adoption de l’article 12 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2013 (45), portant création d’une contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d’activité, due par les personnes physiques passibles de l’impôt sur le revenu (IR) en France.

À la différence de l’IR, la contribution n’était donc ni « familialisée » ni « conjugalisée » (exigible par foyer fiscal, en tenant le cas échéant compte des charges de famille), mais bien due par chaque individu se trouvant dans son champ.

Le taux de cette contribution était de 18 %, ce qui permettait d’atteindre une taxation globale de 75 %, compte tenu des autres prélèvements pesant sur les revenus concernés, à savoir :

– le taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu (45 % pour la fraction du revenu excédant 150 000 euros) ;

– les prélèvements sociaux sur les revenus d’activité (7,5 % de contribution sociale généralisée + 0,5 % de contribution pour le remboursement de la dette sociale) ;

– la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus (4 % pour la fraction des revenus excédant, selon la situation des contribuables, 500 000 euros ou 1 million d’euros).

La contribution était assise sur la somme des éléments de rémunération suivants :

– les traitements et salaires, à l’exclusion des allocations chômage, des allocations de préretraite et des carried interests ;

– les indemnités de fonction des élus locaux, retenues pour leur fraction nette des frais d’emploi ;

– les rémunérations allouées aux gérants et associés des sociétés à responsabilité limitée et des entreprises assimilées ;

– les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), les bénéfices non commerciaux (BNC) et les bénéfices agricoles (BA), provenant d’activités exercées à titre professionnel ;

– les avantages tirés de la levée des stock-options ou de l’attribution gratuite d’actions, sous certaines conditions.

La contribution exceptionnelle devait produire ses effets pendant seulement deux ans, au titre des revenus de 2012 (contribution perçue en 2013) et de 2013 (contribution perçue en 2014).

1 500 personnes auraient été redevables, pour un produit attendu de 210 millions d’euros au titre de chacune des deux années d’application.

B. LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Saisi de la LFI 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré son article 12 contraire à la Constitution, en ce qu’il méconnaissait le principe d’égalité devant les charges publiques, consacré par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Celui-ci dispose que « pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » (46).

Constatant que les revenus d’activité figurant dans l’assiette de la contribution exceptionnelle étaient « déjà assujettis à l’impôt sur le revenu du foyer fiscal », le Conseil a jugé que le législateur aurait dû, comme pour l’IR
lui-même, tenir compte de l’existence du foyer fiscal pour apprécier les facultés contributives.

Cette décision s’inscrit dans un cadre jurisprudentiel qui fait du foyer fiscal l’unité d’appréciation de la capacité contributive en matière de fiscalité des personnes :

– dans sa décision sur la LFI 1982, le Conseil a jugé « qu'il est de fait que le centre de disposition des revenus à partir duquel peuvent être appréciées les ressources et les charges du contribuable est le foyer familial », et « qu'en décidant que l'unité d'imposition pour l'impôt sur les grandes fortunes est constituée par ce foyer, le législateur n'a fait qu'appliquer une règle adaptée à l'objectif recherché par lui, au demeurant traditionnelle dans le droit fiscal français, et qui n'est contraire à aucun principe constitutionnel et, notamment, pas à celui de l'article 13 de la Déclaration des droits » (47) ;

– dans sa décision sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le Conseil a censuré la disposition permettant de réduire la CSG pesant sur les revenus d’activité inférieurs à 1,4 SMIC, au motif que cette réduction ne tenait pas compte des facultés contributives du foyer, c’est-à-dire « ni des revenus du contribuable autres que ceux tirés d'une activité, ni des revenus des autres membres du foyer, ni des personnes à charge au sein de celui-ci » (48) ;

– en réponse, en 2010, à une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’impôt de solidarité sur la fortune, le Conseil a jugé que les facultés contributives du foyer fiscal peuvent être prises en compte selon d’autres modalités que le quotient familial, prévu en matière d’impôt sur le revenu mais nullement exigé par l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (49).

Le rapporteur général avait appelé l’attention du Gouvernement sur les effets de la mesure proposée dans le projet de loi de finances pour 2013, notant que « des disparités manifestes de traitement entre des foyers disposant de très hauts revenus peuvent découler de [la] définition du champ des redevables. Un foyer composé d’un célibataire bénéficiant de 1 500 000 euros de rémunérations diverses sera imposé à la contribution à hauteur de 90 000 euros, alors qu’un foyer composé de deux personnes percevant 900 000 euros de rémunération chacune, soit 1 800 000 euros au total, ne sera pas imposé » (50).

C. L’AVIS CONSULTATIF DU CONSEIL D’ÉTAT

Fidèle à la règle de l’économie de moyens, le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur les autres griefs soulevés, par les parlementaires requérants, à l’encontre de l’article 12 de la LFI 2013. Il a cependant jugé utile, après avoir rappelé que l’exigence posée par l’article 13 de la Déclaration des droits « ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire » (51), d’indiquer que, précisément, le caractère confiscatoire de la contribution censurée figurait parmi les griefs soulevés. Le Conseil pouvait ainsi laisser penser qu’un examen au fond de ce moyen aurait pu le conduire à la même conclusion.

Soucieux de mettre en œuvre l’engagement du Président de la République dans le respect des prescriptions constitutionnelles, le Gouvernement a saisi le Conseil d’État d’une demande d’avis, afin de répondre à un certain nombre de questions, qui peuvent à grands traits être résumées de la sorte :

– l’assiette d’une nouvelle contribution doit-elle être étendue au-delà des revenus d’activité professionnelle, afin d’assurer une égalité de traitement des différentes catégories de revenus ? ;

– le taux de 18 % est-il confiscatoire, et le cas échéant pour quelles catégories de revenus ? ;

– comment prendre en compte l’existence du foyer fiscal ?

Par un communiqué de presse en date du 22 mars 2013, les ministres de l’Économie et du Budget ont rendu public l’avis du Conseil d’État, en constatant que « les contraintes juridiques encadrant la possibilité d’instaurer une taxation des rémunérations les plus élevées qui découlent des évolutions de la jurisprudence constitutionnelle […] encadrent fortement les marges de manœuvre » (52).

Le Conseil d’État a en effet estimé qu’une nouvelle contribution sur les hauts revenus devrait notamment, pour ne pas encourir la censure du Conseil constitutionnel :

– être pleinement conjugalisée, par un doublement du seuil d’assujettissement pour les couples soumis à imposition commune ;

– être assise sur l’ensemble des revenus perçus par le foyer ;

– ne pas conduire à imposer un quelconque élément de revenu à plus des deux tiers, afin de tenir compte de la définition que le Conseil constitutionnel semble avoir donné, dans sa décision sur la LFI 2013, du caractère confiscatoire de l’impôt (53).

La vérification de cette dernière condition nécessiterait l’adoption de dispositions très complexes, compte tenu, d’une part, de la diversité actuelle des niveaux d’imposition en fonction des catégories de revenus et, d’autre part, de la nécessité de ne pas différencier le taux de la nouvelle contribution en fonction desdits revenus, « s’agissant d’un impôt unique pesant sur l’ensemble des revenus perçus par les assujettis ».

Prudent sur la conformité d’un tel dispositif à la Constitution, le Conseil d’État ne masquait pas sa préférence pour l’une des solutions alternatives suivantes :

– soit modifier le barème de l’impôt sur le revenu ou de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, « par la création d’une tranche d’imposition supplémentaire ou l’augmentation des taux existants » ;

– soit imposer la partie versante (l’employeur), en empêchant de déduire de l’assiette de l’impôt sur les bénéfices la fraction des revenus excédant 1 million d’euros, ou en soumettant ladite fraction à une imposition spécifique.

Cette dernière solution était considérée par le Conseil d’État comme optimale, car seule à même d’atteindre véritablement l’objectif d’imposer les revenus excédant 1 million d’euros, compte tenu de la nécessaire conjugalisation d’une contribution pesant sur les personnes physiques (54).

Le Conseil d’État citait comme exemple de taxation spécifique celle qui a été introduite par l’article 2 de la première loi de finances rectificative pour 2010 (55), assise sur la fraction excédant 27 500 euros des bonus versés par les banques à leurs traders au titre de l’année 2009, au taux de 50 %.

Tirant les leçons de la décision du Conseil constitutionnel et des recommandations du Conseil d’État, le présent article propose d’instaurer une contribution à la charge des entreprises, assise sur la fraction des rémunérations qu’elles versent au-delà de 1 million d’euros, en conservant un objectif de rendement budgétaire du même ordre de grandeur.

I. LE NOUVEAU DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES PERSONNES REDEVABLES DE LA TAXE

Le I du présent article dispose que sont redevables de la taxe « les entreprises individuelles, les personnes morales, les sociétés, groupements ou organismes non dotés de la personnalité morale, qui exploitent une entreprise en France ».

● Quelle que soit la forme juridique des redevables, tous ont donc en commun l’exploitation d’une entreprise en France. Dans le silence du texte, l’exploitation d’une entreprise en France devrait s’entendre, comme pour un certain nombre de taxes diverses prévues par le code général des impôts (CGI) (56), au sens du I de l’article 209 dudit code. Celui-ci pose les principes généraux de l’impôt sur les sociétés (IS), et prévoit notamment que les bénéfices qui y sont soumis sont ceux réalisés en France (principe de territorialité).

● La liste des personnes redevables est conçue de telle sorte qu’aucune entreprise exploitée en France ne puisse échapper au paiement de la taxe, que l’exploitation soit faite :

– par une entreprise individuelle, c’est-à-dire une entreprise dirigée par une seule personne physique et dont les bénéfices sont soumis à l’impôt sur le revenu ;

– par une personne morale, quelle qu’en soit la nature ;

– par une société, un groupement ou un organisme non doté de la personnalité morale (par exemple une société en participation régie par l’article 1872-1 du code civil, ou un établissement stable d’une société étrangère).

B. L’ASSIETTE DE LA TAXE

1. Le principe général : une assiette égale à la fraction des rémunérations versées en 2013 et 2014 qui excède 1 million d’euros

La taxe est assise sur les « hautes rémunérations attribuées en 2013 et 2014 » (I), cette limitation dans le temps lui conférant son caractère « exceptionnel » (57).

La notion de « hautes rémunérations » s’entend, aux termes du II, de « la part des rémunérations individuelles qui excède un million d’euros ». Ainsi, une rémunération individuelle (58) d’un montant de 1,2 million d’euros ne se trouverait dans l’assiette de la taxe qu’à hauteur de 200 000 euros.

Pour l’appréciation du seuil d’entrée dans l’assiette de la taxe, les rémunérations ne peuvent s’entendre que des rémunérations annuelles, attribuées entre le 1er janvier et le 31 décembre de chacune des deux années concernées.

Il faut relever que le champ des attributaires des rémunérations n’est pas défini, ce qui signifie que la fraction des rémunérations excédant 1 million d’euros entre dans l’assiette de la taxe quel qu’en soit le bénéficiaire (salarié, mandataire social).

2. Les éléments de rémunération entrant dans l’assiette

a. Une liste limitative mais large

● L’assiette de la taxe va bien au-delà des seuls salaires, afin d’éviter tout contournement de la mesure, compte tenu de la diversité des formes de rémunérations pouvant être versées aux salariés mais aussi aux dirigeants mandataires sociaux.

En application du A du I, la rémunération individuelle s’entend de la somme des montants de plusieurs éléments, énumérés aux a à g du même A :

– « les traitements, salaires ou revenus assimilés (59) ainsi que tous les avantages en argent ou en nature » (a) ;

– les jetons de présence alloués, dans les sociétés anonymes, aux membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance (b) ;

– les différentes formes de rémunération attribuées en raison du départ à la retraite, à savoir « les pensions, compléments de retraite, indemnités, allocations ou avantages assimilés » (60) (c) ;

– l’intéressement, la participation et l’épargne salariale (d) (61) ;

– les stocks-options et les attributions gratuites d’actions (62) (e) ;

– les attributions de bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (f). Ces BSPCE sont une forme particulière de stock-options, attribués par des jeunes sociétés (moins de 15 ans) non cotées ou dont la capitalisation boursière n’excède pas 150 millions d’euros, et dont le capital doit être en général détenu à au moins 25 % par des personnes physiques ;

– enfin, « les remboursements à d’autres entités » des éléments de rémunération précités (g), l’objectif étant d’empêcher les stratégies de contournement de la taxe. Selon les informations recueillies par le rapporteur général, sont ici visés notamment les management fees, versés par exemple par une société implantée à l’étranger à l’un de ses cadres dirigeants investi d’une mission temporaire dans une société liée, établie en France ; si la société établie en France rembourse à la société établie à l’étranger la rémunération que celle-ci a versé au cadre, le montant du remboursement se trouve dans l’assiette de la taxe. L’évaluation préalable annexée au présent article indique que « le cas échéant, la société ayant bénéficié dudit remboursement pourra diminuer sa base soumise à la taxe d’un montant équivalent ».

● Bien que large, cette liste n’inclut pas les revenus d’activité que sont, pour les redevables de l’impôt sur le revenu, les BIC, les BNC et les BA. Une entreprise imposée à l’IR et dégageant ce type de bénéfices se trouve dans le champ d’application de la taxe – dès lors qu’elle sert des rémunérations supérieures à 1 million d’euros –, mais les personnes qui tirent leurs revenus desdits bénéfices ne sont pas, elles, dans le champ d’application.

Pour le dire de façon caricaturale, un cabinet d’avocats ayant la forme juridique d’une société fiscalement transparente – ce sont les actionnaires qui s’acquittent de l’impôt sur les bénéfices, dans la catégorie des BNC – est dans le champ de la taxe s’il verse à ses salariés une ou des rémunérations excédant 1 million d’euros ; en revanche, les associés de ce cabinet, même s’ils perçoivent une fraction des bénéfices de la société excédant 1 million d’euros, ne sont pas dans le champ. Cette situation s’explique logiquement par le statut des revenus concernés ; pour reprendre les termes de l’évaluation préalable annexée au présent article, « le travail de l’exploitant individuel étant rémunéré par le bénéfice net tiré de l’exploitation, les appointements qu’il s’alloue à raison de cette activité professionnelle correspondent à un emploi du bénéfice et non à une charge ».

b. Des caractéristiques communes

● La taxe frappe la somme des montants bruts de chacun de ces éléments (A), c’est-à-dire avant soustraction des prélèvements à la charge des bénéficiaires (cotisations sociales salariales, CSG, CRDS).

● Pour se trouver dans l’assiette, les montants en question doivent être, aux termes du même A, « susceptibles d’être admis en déduction du résultat imposable ». Cela semble donc signifier que ceux des éléments de rémunération qui ne seraient pas déductibles ne seraient pas non plus taxables.

Il s’agit sans doute d’une imprécision rédactionnelle, car il est prévu au même endroit – et c’est bien l’intention – que les différents éléments de rémunération entrent dans l’assiette de la taxe avant application des dispositions limitant la déductibilité de certaines charges, à savoir :

– le deuxième alinéa du 1° du 1 de l’article 39 du CGI, qui interdit la déduction des rémunérations ne correspondant pas à un travail effectif ou excessives eu égard au service rendu ;

– le 5 bis du même article, qui plafonne la déductibilité des « parachutes dorés » (63) à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale ;

– l’article 154 du CGI, qui limite en principe à 13 800 euros la déductibilité du salaire versé au conjoint d’un dirigeant, pour la détermination des BIC et des BNC ;

– l’article 210 sexies du même code, qui limite la déductibilité des jetons de présence à 5 % de la moyenne des rémunérations les plus élevées de la société.

Cela signifie donc, pour prendre un seul exemple, qu’un parachute doré versé en 2013 ou 2014 et dont le montant est de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale entre dans l’assiette de la taxe pour la totalité de son montant, alors même qu’il n’est déductible qu’à hauteur de six fois ce plafond.

3. Le moment de prise en compte des éléments de rémunération dans l’assiette

Le B du I règle la question de la date de prise en compte de chacun des éléments de rémunération :

– les stock-options, les attributions gratuites d’action et les attributions de BSPCE sont pris en compte l’année de la décision d’attribution. Si l’organe dirigeant d’une société décide d’attribuer l’un de ces éléments en 2013 ou en 2014, ledit élément entre dans l’assiette de la taxe ;

– les autres éléments entrent dans l’assiette si la charge correspondante est prise en compte en 2013 ou en 2014 pour la détermination du résultat de l’entreprise.

Les règles ainsi exposées s’appliquent quelle que soit l’année de versement de l’élément de rémunération. Ainsi, un salaire du mois de décembre 2014 versé en janvier 2015 entrera bien dans l’assiette de la taxe au titre de 2014.

4. La détermination du montant de chaque élément de rémunération entrant dans l’assiette

Le C du I prévoit différentes modalités de détermination du montant de chaque élément entrant dans l’assiette de la taxe.

● Les éléments de nature salariale ou quasi-salariale, les jetons de présence, l’intéressement, la participation, l’épargne salariale, ainsi que les remboursements d’éléments de rémunération entrent dans l’assiette pour le montant comptabilisé par l’entreprise, donc par principe dans leur intégralité (1 du C du I).

La même règle s’applique lorsque les éléments de rémunération attribués en raison du départ à la retraite sont versés sous forme de rente annuelle. En revanche, lorsqu’ils sont versés sous forme de capital, seuls 10 % du montant comptabilisé par l’entreprise entrent dans l’assiette (2). La fixation du taux de 10 % résulte d’un choix du Gouvernement, tenant compte du fait qu’il s’agit de la capitalisation d’une somme normalement destinée à être versée sur plusieurs exercices, et non de l’application d’une règle spécifique.

● Des règles spécifiques sont prévues pour les rémunérations sous forme de titres ou d’option sur titres, inspirées de la contribution sociale patronale sur les stock-options et les attributions gratuites d’actions, prévue par l’article L.137-13 du code de la sécurité sociale.

Cette contribution (dont le produit est affecté aux régimes obligatoires d’assurance maladie) frappe au taux de 30 % (64) une assiette pouvant être, au choix de l’employeur :

– s’agissant des stocks-options :

o soit la juste valeur des actions sur lesquelles portent les options, telle qu’elle est estimée pour l’établissement des comptes consolidés pour les sociétés appliquant les normes comptables internationales (65) ;

o soit une assiette forfaitaire de 25 % de la valeur des actions sur lesquelles portent les options à la date de la décision d’attribution ;

– s’agissant des attributions gratuites d’actions :

o soit leur juste valeur, telle que définie supra ;

o soit une assiette forfaitaire de 100 % de la valeur des actions gratuites à la date de la décision d’attribution.

Logiquement, le présent article retient les critères ainsi définis pour l’appréciation de la valeur des stock-options (3) et des attributions gratuites d’actions (4) entrant dans l’assiette de la taxe.

La méthode de valorisation des BSPCE, non soumis à la contribution sociale de 30 %, est globalement la même que celle retenue pour les stock-options (5). Il faut à ce stade préciser qu’au regard des normes IFRS, les BSPCE – comme les stock-options dont ils sont une variante – doivent être comptabilisés comme une charge de personnel, dont ils sont économiquement équivalents. Leur comptabilisation en juste valeur n’est en revanche pas obligatoire ; le texte prévoit donc la possibilité d’une comptabilisation à la valeur historique (66).

Dans chacun des trois cas (3, 4 et 5), le choix de l’entreprise doit être exercé dans le délai prévu pour la liquidation de la taxe, soit au plus tard le 30 avril de l’année d’exigibilité (cf. infra).

C. LE TAUX DE LA TAXE

Le taux de la taxe est fixé à 50 % (III).

Il n’aura échappé à personne que la taxe prévue par le présent article est fréquemment désignée dans la presse comme la taxe « 75 % », par référence à l’engagement du Président de la République, déjà évoqué.

Selon les informations transmises au rapporteur général, la somme des prélèvements sociaux pesant par ailleurs sur l’assiette de la taxe atteindrait, dans la généralité des cas, environ 25 %. Mais, compte tenu de la diversité des éléments d’assiette, il ne s’agit là au mieux que d’une estimation approximative.

En tout état de cause, l’objectif d’une taxation à 75 % n’est plus affiché comme tel par le Gouvernement ; ainsi, l’évaluation préalable n’y fait nullement référence. Mais la philosophie d’ensemble correspond bien au schéma suivant : la taxe pèsera sur les entreprises les plus aisées, qui ont les moyens de verser des rémunérations supérieures à 1 million d’euros, et son produit contribuera, dans les mêmes proportions que l’aurait fait la contribution votée en LFI 2013, au redressement des finances publiques.

La question du caractère confiscatoire de la taxe, dont le taux facial est élevé, ne se pose en revanche pas. En effet, elle n’est pas due par les personnes physiques, mais par leurs employeurs, pour qui l’assiette ne constitue pas un revenu mais, au contraire, une fraction – nécessairement limitée – de leurs charges.

D. UN MÉCANISME DE PLAFONNEMENT DES EFFETS DE LA TAXE

Le IV prévoit que « le montant de la taxe est plafonné à hauteur de 5 % du chiffre d’affaires réalisé l’année au titre de laquelle la taxe est due ». L’évaluation préalable indique que ce « mécanisme d’atténuation » a été prévu « afin de ne pas rendre excessif le poids de la taxe ». L’exemple fictif suivant permet de comprendre les effets du plafonnement.

Soit une entreprise réalisant en 2013 un chiffre d’affaires de 20 millions d’euros. Cette entreprise, soucieuse d’attirer les talents, verse à cinq de ses 22 salariés une rémunération individuelle dont le montant brut est de 2 millions d’euros (soit une masse salariale représentant la moitié de son chiffre d’affaires). L’assiette de la taxe due par cette entreprise est de 5 millions d’euros (soit 5 x 1 million d’euros). Le montant théoriquement dû est donc de 2,5 millions d’euros. Mais ce montant est supérieur à 5 % du chiffre d’affaires de l’année (soit 1 million d’euros) : l’entreprise est donc redevable de cette seule somme de 1 million d’euros, par application du plafond.

E. LES MODALITÉS DE LIQUIDATION, DE RECOUVREMENT ET DE CONTRÔLE

La taxe est exigible au 1er février de l’année suivant celle au titre de laquelle les rémunérations sont prises en compte dans l’assiette : soit le 1er février 2014 pour les rémunérations prises en compte dans l’assiette pour 2013, puis le 1er février 2015 s’agissant des rémunérations de 2014 (1 du V).

Elle doit être déclarée et liquidée, selon un modèle que l’administration fiscale fournira, au plus tard le 30 avril de l’année d’exigibilité (2), et acquittée lors du dépôt de la déclaration (3).

Les règles de recouvrement, de contrôle ainsi que de contentieux sont les mêmes que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée (VI).

F. LE RENDEMENT ATTENDU

● Comme la taxe votée en LFI 2013, celle-ci rapporterait 420 millions d’euros sur deux ans. Le rendement serait plus important en 2014 (260 millions) qu’en 2015 (160 millions).

L’évaluation préalable indique que l’assiette retenue pour la simulation de chiffrage s’élève à 715 millions d’euros, sur la base des rémunérations brutes versées en 2011, et suivies dans la déclaration annuelle des données sociales (DADS) (67).

L’application du taux de 50 % à ce montant produit un rendement théorique de 357,5 millions d’euros, amputé de 47,5 millions d’euros du fait du plafonnement (soit tout de même 13 % du rendement théorique).

Les 310 millions d’euros restants se réduisent à 210 millions d’euros après que la taxe a été déduite de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, au taux normal de 33,1/3 % (68). Il faut en effet préciser que dans le silence du texte, la taxe est par principe déductible, comme la généralité des impôts (69).

Au final, le rendement en année pleine serait donc de 210 millions d’euros, pendant deux ans (70).

L’évaluation préalable explique la chronique irrégulière du rendement (260 millions, puis 160 millions) par « la mécanique de l’IS ».

● La même source indique que 470 entreprises seraient redevables de la taxe, au titre des rémunérations versées à 1 000 salariés et dirigeants.

L’effet de la taxe sur l’attractivité de la France pour les salariés à forte rémunération « devrait être limité », en raison de son caractère temporaire, sa disparition étant programmée dès 2015.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques I-CF 14 de M. Marc Le Fur, I CF 60 de M. Hervé Mariton, I-CF 145 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF 380 de M. Charles de Courson.

M. Marc Le Fur. La volonté du Président de la République de taxer les hauts revenus s’étant heurtée à la décision du Conseil constitutionnel, le projet de loi prévoit d’appliquer aux entreprises une taxe de 50 % sur la fraction de la rémunération supérieure à 1 million d’euros par an versée à leurs salariés et dirigeants. Il s’agit d’un véritable OVNI, voire d’une disposition zombie.

En effet, la logique, pour atteindre l’objectif, aurait été plutôt de modifier l’impôt sur les revenus et d’instituer, pour les revenus supérieurs à 1 million d’euros, une « super-tranche marginale » de 50 %. Mais, ici, c’est l’entreprise qui est taxée. Que vous soyez riche ou pauvre, vous devez payer vos impôts ; mais si vous êtes très riche, c’est votre entreprise qui les paye ! Il n’y a vraiment que les socialistes pour imaginer pareille disposition !

Il est tout aussi surprenant de constater que les revenus du travail non salariaux tels que les cachets ou les honoraires – dont le montant peut pourtant être bien supérieur à 1 million d’euros – ne seront pas soumis à cette taxe. Où est l’égalité ?

Enfin, pour épargner les clubs de football, les concepteurs de cette taxe ont prévu de plafonner la contribution à 5 % du chiffre d’affaires de l’entreprise. Le problème est la très grande différence de situation d’un club à l’autre : si le PSG compte vingt-et-un joueurs dont la rémunération dépasse le million d’euros, Guingamp, Bastia et Ajaccio n’en comptent qu’un, et Valenciennes trois. Le PSG, à la différence des petits clubs, va donc pleinement bénéficier d’un dispositif de plafonnement, d’ailleurs fait sur mesure pour lui.

Nous sommes donc dans l’aberration la plus totale, puisque l’application de l’article 9 entraînerait, au sein du football français, une grande inégalité et favoriserait les plus riches au détriment des clubs les plus modestes.

M. Hervé Mariton. Tout d’abord, je m’interroge sur le sens qu’il faut donner, d’un point de vue juridique, à l’expression « entreprise individuelle », afin de mieux comprendre quels revenus seraient concernés par cette nouvelle contribution.

Sur le plan temporel, la disposition s’appliquerait aux rémunérations versées en 2013 et 2014, et serait donc en partie rétroactive. Or si la rétroactivité peut être admise s’agissant d’impôts déjà existants, qu’en est-il des impôts nouvellement créés ? Cela me semble un motif solide d’inconstitutionnalité.

Certains contrats de travail négociés par des cadres effectuant une mobilité à l’étranger prévoient déjà une rémunération « net de net » par rapport à l’impôt sur le revenu. Il ne sera donc même pas nécessaire pour les entreprises d’inventer de nouvelles pratiques en ce domaine : si elles existent déjà pour la fiscalité pesant sur les personnes physiques, elles s’appliqueront d’autant plus facilement aux entreprises.

La majorité devrait donc prendre acte de la décision du Conseil constitutionnel et avoir la sagesse de ne pas poursuivre dans cette voie.

Mme Marie-Christine Dalloz. La mesure proposée exonère également de toute contribution supplémentaire les très grosses rémunérations perçues par certaines professions libérales, ce qui pose un problème d’inégalité de traitement des citoyens en matière fiscale.

Par ailleurs, le fait même d’instaurer un plafonnement à hauteur de 5 % du chiffre d’affaires prouve que vous avez conscience du caractère confiscatoire et antiéconomique de cette nouvelle contribution, quand bien même celle-ci correspond à un engagement du Président de la République.

M. Charles de Courson. Je vois au moins trois raisons de rendre service au Gouvernement en n’adoptant pas l’article 9.

La première est d’ordre constitutionnel : une nouvelle fois, le Gouvernement s’expose à une censure du Conseil constitutionnel, non seulement en raison de la rupture d’égalité entre salariés et non-salariés, mais aussi du fait de l’application du plafonnement à hauteur de 5 % du chiffre d’affaires réalisé. À défaut d’une telle clause, les clubs de football – essentiellement deux d’entre eux – auraient dû payer 87 millions d’euros ; le plafonnement réduira à 47 millions la somme qu’ils verseront. Il s’agit donc d’une mesure personnelle, d’un cadeau de 40 millions destiné plus particulièrement à deux clubs, dont le PSG.

Un autre problème est posé par la rétroactivité. Il est prévu que soit versé au tout début de 2014 le montant dû au titre de 2013, alors que les comptes doivent être bouclés au 31 décembre et que les entreprises auront appris la veille qu’elles doivent provisionner l’impôt qui sera levé au début de l’année suivante !

La dernière raison, la plus grave, est le risque bien réel de délocalisation des grands sièges sociaux. Alors qu’il s’agissait à l’origine de taxer les hautes rémunérations, de petites entreprises, qui accordent des rémunérations élevées à deux ou trois personnes, vont partir. Qu’y gagnerons-nous ? Une fois que les sièges sociaux auront quitté Paris, des décisions moins avantageuses pour notre pays seront prises. Je ne vous comprends pas. Cette taxe exceptionnelle ne pourra produire que du désordre ; il y a là une forme de masochisme. Sans compter que le Conseil constitutionnel n’aime guère que l’on revienne à l’attaque après une annulation. La majorité doit se ressaisir et arrêter les frais !

M. le rapporteur général. Cette taxe n’est pas un impôt sur les personnes. Elle n’introduit aucune rupture d’égalité entre les personnes, qui sont toutes imposées de la même manière. L’avocat, le trader, le banquier, le dirigeant d’entreprise qui gagnent 2 millions d’euros par an paieront leur impôt comme ils le font aujourd’hui ; par ailleurs, l’employeur du salarié paiera une taxe exceptionnelle sur les très hauts revenus.

Certains ont critiqué le passage de son taux de 75 % à 50 %. Je rappelle que la taxe s’applique à toutes les rémunérations, dont les stock-options, l’attribution d’actions gratuites, les rémunérations variables et, bien sûr, les salaires. Pourquoi 50 % ? Parce que ces éléments de rémunération sont déjà soumis à des charges, lesquelles varient selon le type de rémunération et ont été estimées par le Gouvernement à 25 % en moyenne – elles sont assez souvent plus élevées, chaque situation individuelle correspondant à un taux différent. On a donc ajouté ces 25 % au taux de 50 %, ce qui permet de tenir l’engagement symbolique de 75 %.

Je m’inscris en faux contre l’idée que certains paieraient désormais l’impôt par l’intermédiaire de leur entreprise : non, chacun continuera de payer l’impôt dont il est redevable. En revanche, l’entreprise versant des rémunérations entrant dans l’assiette devra payer une taxe supplémentaire sur les hauts revenus. Il ne s’agit donc pas d’un impôt payé par l’entreprise au nom du salarié.

Contrairement à ce que j’ai aussi entendu dire, nous ne faisons de cadeau à personne : au contraire, nous pénalisons tout le monde ! Nous n’offrons pas la moitié de la taxe aux clubs de football, dont vous ne cessez de parler ; nous exigeons de ces sociétés un peu particulières qu’elles paient la taxe, en plafonnant toutefois celle-ci afin de ne pas mettre en danger toutes les entreprises dont le chiffre d’affaires est faible, mais qui emploient des salariés dont les rémunérations dépassent 1 million d’euros. Il y a là une certaine logique. J’ai bien reçu, comme vous, les notes de la Ligue de football professionnel qui évaluaient le montant par club, mais les clubs de football ne sont pas particulièrement protégés.

Le rendement de la taxe est estimé pour l’instant – à moins que ne soit adopté un amendement que je vous présenterai ensuite –, à 210 millions d’euros par an. Il s’agit bien d’une taxe exceptionnelle, qui, pour contribuer au redressement des comptes publics, frappe des rémunérations que beaucoup jugent indécentes.

La rétroactivité que vous avez critiquée correspond à une opération assez courante lorsqu’il s’agit de taxer un exercice. On ne peut pas dire que les intéressés soient pris par surprise : cette question est débattue depuis très longtemps. La taxe a été annulée par le Conseil constitutionnel pour des raisons que nul n’ignore et que j’avais signalées à l’époque. Le Gouvernement a consulté le Conseil d’État, ce qui devrait rassurer ceux que la régularité de la mesure inquiète, et a rendu son avis public dans un communiqué de presse du 22 mars 2013. Tout le monde a donc pu en prendre connaissance.

Par conséquent, j’émets un avis défavorable à tous les amendements de suppression.

M. Régis Juanico. Cette taxe improprement dite « à 75 % » est tout sauf une surprise. Elle correspond à un engagement pris de longue date par le Président de la République afin que les entreprises qui versent des rémunérations supérieures à 1 million d’euros contribuent au rétablissement des comptes publics. Seules 470 d’entre elles sont concernées, et, en leur sein, 1 000 salariés ou dirigeants. En outre, la taxe est ponctuelle, puisqu’elle est limitée aux années 2013 et 2014, et plafonnée à 5 % du chiffre d’affaires.

Rappelons en outre que, pour une assiette de 715 millions d’euros, le rendement de l’imposition ne dépasse pas 210 millions, abstraction faite de l’amendement qui va être présenté par le rapporteur général et aux termes duquel la taxe ne serait plus déductible de l’assiette de l’impôt sur les bénéfices, ce qui accroîtrait son rendement.

Ce dispositif ponctuel, limité, au rendement raisonnable, s’applique à toutes les entreprises sans exception, même si l’on parle beaucoup de football, ce qui suscite mon attention comme rapporteur spécial de la mission Sport. En l’espèce, nous avons divisé par deux le montant redouté par les clubs, qui est passé de 80 à 40 millions d’euros environ. Le PSG, qui aurait dû acquitter 40 millions sans plafonnement, devra en payer 20 ; le taux de 50 % s’applique et aucun club n’est privilégié.

M. Hervé Mariton. Le rapporteur général ne nous a pas dit, me semble-t-il, pourquoi les honoraires et les cachets échappent à la taxe.

M. le président Gilles Carrez. Il a répondu en indiquant que la taxe était acquittée par l’entreprise.

M. Hervé Mariton. On nous dit que la mesure concerne peu d’entreprises. Dès lors, pourquoi l’appliquer ? De même, à propos de la fiscalité des personnes, on nous a assuré qu’une mesure que nous jugions handicapante pour les familles très nombreuses n’en était pas moins envisageable puisque peu de foyers seraient touchés. Mais pourquoi faire une ânerie, même si elle ne concerne pas grand monde ?

Si l’on pouvait à la rigueur comprendre, sans le partager, l’objectif de moralisation qui présidait au dispositif présenté l’an dernier et repoussé par le Conseil constitutionnel, il n’en est plus question ici. Vous n’atteindrez pas les salariés ni les salaires en tant que tels. Relativement dissuasif s’il concernait les salariés, cet impôt, appliqué aux entreprises et levé sur la totalité de leur masse salariale, sans parler du plafond, est très contraint. Dans la première hypothèse, l’impôt est très visible pour le salarié ; dans le second cas, il n’a plus du tout le même effet.

M. Marc Le Fur. Aucun des trois types de très hauts revenus ne sera touché par la taxe : ni les cachets et honoraires, qui y échappent totalement ; ni les hauts revenus des sportifs – 14 millions d’euros pour Ibrahimović –, qui y sont soustraits par le plafond de 5 % ; ni les rémunérations des très hauts dirigeants, qui seront versées par plusieurs sociétés, ce qui permettra de contourner la taxe. Il ne s’agit donc que d’apparences. Le Président de la République affiche sa volonté de s’en prendre aux hauts revenus, mais ne va pas jusqu’au bout de sa démarche puisqu’il renonce au taux de 75 %. Or l’imposition des entreprises, logique lorsque le taux atteint 75 %, n’est plus justifiée dès lors que celui-ci est ramené à 50 % : pourquoi ne pas créer alors un taux marginal d’impôt sur le revenu à 50 % ?

M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, la rupture d’égalité dont j’ai parlé ne concerne pas les salariés, mais les entreprises. La taxe ne sera pas acquittée pour un salarié qui travaille pour moitié dans une holding, pour moitié dans la filiale, et qui gagne 750 000 euros dans chacune des deux entreprises.

M. le président Gilles Carrez. Comme l’a dit Marc Le Fur, les entreprises vont s’organiser pour morceler les rémunérations.

M. Charles de Courson. En revanche, la taxe devra être versée si le salarié est entièrement employé par la holding et perçoit plus de 1 million d’euros. Les entreprises dont les cadres supérieurs perçoivent un revenu au titre de plusieurs activités seront donc avantagées par rapport aux autres.

La taxe crée une autre rupture d’égalité, à situation économique équivalente, entre les entreprises qui ont des salariés et celles qui ont des associés, par exemple les cabinets d’avocats où l’on peut être très bien payé.

M. Jean-François Lamour. Les rémunérations très élevées sont souvent versées par des multinationales. Pour contourner la mesure, celles-ci commencent à envoyer leurs cadres dirigeants dans leurs succursales hors de France et d’Europe. Ainsi une société de distribution a-t-elle pu envoyer au Brésil bon nombre de ses dirigeants. Ils continuent de travailler pour la holding située en France, mais une part importante de leur activité se déroule désormais en Amérique du Sud. Cela permet de « saucissonner » leur rémunération, selon la méthode évoquée par Charles de Courson. Je doute que la filiale brésilienne de l’entreprise en question soit soumise à la taxe sur les hautes rémunérations au titre de la partie des revenus qu’elle verse hors de France.

M. le rapporteur général. Les hypothèses qui ont été évoquées sont prévues par le texte. Sont notamment visés les management fees qu’une société implantée à l’étranger verse à l’un de ses cadres dirigeants dans une filiale établie en France. Si la société établie en France rembourse à la société implantée à l’étranger la rémunération que celle-ci a versée, le montant du remboursement figure dans l’assiette de la taxe. Si elle ne la rembourse pas, cela peut être considéré comme un acte anormal de gestion puisqu’aucune rémunération n’a été versée en contrepartie d’une prestation fournie : les services fiscaux pourraient dans ce type de situation procéder à un redressement. Les contrôles seront-ils suffisamment poussés pour déceler de telles pratiques ? C’est une autre affaire. Mais je doute que des entreprises restructurent leur organisation pour deux ans, puisque la taxe ne s’appliquera qu’en 2013 et 2014.

M. le président Gilles Carrez. À mon avis, le produit effectif de la taxe, mesurable dans un an, sera inférieur de moitié à ce qui est prévu, étant donné les modifications de comportement que le dispositif va entraîner. La comparaison sera intéressante.

M. Jean-François Lamour. Il serait également intéressant de mesurer l’évolution perceptible entre 2013 et 2014.

La Commission rejette les amendements.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 336 de Mme Annick Girardin.

Mme Annick Girardin. Le rapport sur Le fair-play financier européen et son application au modèle économique des clubs de football professionnel français, présenté en juillet dernier par des députés issus de divers groupes, dont Thierry Braillard, a montré que la rétroactivité risque de fragiliser la situation financière des clubs. Il est légitime que les rémunérations prévues par les contrats à venir soient assujetties à la fiscalité de droit commun ; toute exonération instituerait une rupture d’égalité injustifiable. En revanche, un durcissement du régime fiscal applicable aux rémunérations négociées sous l’empire d’une réglementation plus favorable serait susceptible d’affecter sensiblement les comptes des clubs.

Le présent amendement, qui sera défendu en séance par Thierry Braillard, propose donc qu’il soit uniquement tenu compte des rémunérations attribuées en 2014 et 2015.

M. le rapporteur général. J’ai de bonnes raisons de penser que certains cas individuels qui auraient été concernés en 2013 ne le seront plus en 2014. Michel Platini – qui est né et a appris à jouer au football à Jœuf, dans la circonscription de votre rapporteur général – a entrepris de moraliser les pratiques financières en vigueur dans le football. Rappelons que le montant de certains transferts dépasse 100 millions d’euros, soit, selon notre président, l’équivalent du montant de la taxe en année pleine, et ce pour une seule personne ! Cela donne à réfléchir, même si cela ne se passe pas en France.

Je le répète, la taxe qui s’appliquera en 2013 et 2014, envisagée sous sa forme définitive dès mars dernier, ne prend personne par surprise.

Je suis donc défavorable à l’amendement – mais nous reprendrons ce débat en séance, avec nos collègues des autres commissions.

M. Hervé Mariton. Si la rétroactivité doit s’appliquer, ce n’est pas seulement au football, sur lequel porte l’amendement, mais également aux autres secteurs.

M. le président Gilles Carrez. Naturellement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 382 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Aux termes de l’alinéa 24, « pour les rémunérations prises en compte dans l’assiette de la taxe pour 2013, la taxe est exigible au 1er février 2014 ». En d’autres termes, et à supposer – non sans optimisme – que le dispositif ne soit pas censuré par le Conseil constitutionnel, une taxe créée le 31 décembre, au moment où l’entreprise clôture ses comptes, l’oblige à provisionner sur ses comptes 2013 le montant à verser au 1er février 2014. Comment gérer une entreprise dans ces conditions ? Voilà qui illustre le travers consistant à modifier sans cesse les règles, contre lequel le rapporteur général nous met souvent en garde. Ce n’est pas sérieux. Nous proposons donc de supprimer l’alinéa 24.

M. le rapporteur général. Voilà plus d’un an que cette taxe « à 75 % » est évoquée par tous les grands journaux, par tout le monde politique et dans tous les stades, où elle a frappé l’imagination. Je le répète, personne n’a été pris par surprise !

M. le président Gilles Carrez. Les entreprises ont eu le temps de s’organiser depuis six mois.

M. Marc Le Fur. Si le débat général n’est pas nouveau, le plafonnement à 5 % est récent. Or il a pour principale conséquence de faire payer plein pot les petits clubs !

M. le président Gilles Carrez. Combien paieront-ils ? On sait que le PSG sera redevable de 20 millions d’euros, mais, pour Guingamp, la somme ne devrait pas excéder quelques dizaines de milliers d’euros !

M. Marc Le Fur. Là n’est pas la question. À assiette égale, certains vont payer moins que d’autres ; tel est le problème.

M. Jean-François Lamour. Au lieu de payer 40 millions, le PSG en paiera 20.

M. Marc Le Fur. Alors que Guigamp et treize ou quatorze autres clubs de Ligue 1 paieront le prix fort, puisqu’ils ne bénéficieront pas d’une dérogation ad hominem qui n’a rien à voir avec le sport.

M. Pascal Cherki. N’oublions pas le modèle économique du football. La taxe ne posera pas de problème au PSG : il pourra la payer et il la paiera. En revanche, le plafonnement à 5 % du chiffre d’affaires sera utile à des clubs intermédiaires où quelques salaires dépassent 70 000 à 80 000 euros.

M. Marc Le Fur. Mais ceux-là n’en bénéficieront pas !

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 269 de M. Charles de Courson est retiré.

La Commission examine les amendements identiques I-CF 62 de M. Hervé Mariton et I-CF 147 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à abaisser le taux de la taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations versées par les entreprises de 50 % à 35 %.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement I-CF 147 est identique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. J’ai expliqué tout à l’heure les raisons du choix de ce taux de 50 %.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 381 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement tend à supprimer l’alinéa 23 de l’article 9 – à savoir le plafonnement de la taxe à 5 %, qui ne vise que deux clubs sur les quelque 450 entreprises concernées. Cette mesure ad hominem est scandaleuse : les petits clubs qui comptent un joueur très bien rémunéré paieront plein pot. Ce sont donc les collectivités locales – qui subventionnent ces derniers – qui paieront !

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. Régis Juanico. Sur les 40 millions d’euros de taxe qui devraient être versés par les clubs de football, 20 le seront par le PSG, 5 par Lyon, 5 par Marseille, environ 5 par Bordeaux et 3,3 par Lille. Tous les autres clubs paieront moins de 1 million d’euros.

M. le président Gilles Carrez. D’après mes calculs, monsieur Le Fur, Guingamp paiera 150 000 euros.

M. Régis Juanico. Le rapporteur général a raison, cette mesure aura un effet vertueux : elle encouragera les clubs à avoir une politique de maîtrise de leur masse salariale. Convenez que les rémunérations supérieures à 1 million d’euros vont au-delà du raisonnable. Tout le football européen s’oriente d’ailleurs vers cette maîtrise de la masse salariale.

M. Jean-François Lamour. J’aimerais partager votre optimisme. Mais, dans la mesure où le football ne connaît pas les frontières, ce système vertueux devrait s’appliquer sur l’ensemble des continents pour ne pas nous pénaliser. Or ce ne sera pas le cas avant quelques années. Cette disposition se soldera donc par un affaiblissement de la compétitivité des clubs français. C’est un choix dont il n’est pas interdit de débattre. Mais que l’on ne prétende pas promouvoir un dispositif vertueux pour le football !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF 63 de M. Hervé Mariton et I-CF 148 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. D’autres entités que les clubs de football sont-elles concernées par le plafonnement de la taxe à 5 % du chiffre d’affaires, monsieur le rapporteur général ?

Afin de protéger un plus grand nombre d’entreprises de cette contribution, cet amendement propose d’abaisser ce plafond à 2,5 % du chiffre d’affaires.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement I-CF 148 est identique.

Les entreprises qui ont clôturé leur exercice comptable au 30 septembre n’auront pas pu provisionner cette dépense, ce qui rendra de facto leurs comptes insincères.

M. le rapporteur général. Si toutes les entreprises clôturaient leur exercice comptable à la même date, les choses seraient évidemment plus simples… Néanmoins, il n’y a pas d’effet de surprise : l’instauration de la taxe avait été annoncée de longue date.

Pour répondre à M. Mariton, je n’ai pas connaissance que d’autres entités que les clubs de football soient concernées par le plafonnement de la taxe à 5 % du chiffre d’affaires.

La Commission rejette les amendements.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 499 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement propose que la taxe exceptionnelle de solidarité sur les hautes rémunérations versées par les entreprises ne soit pas déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson. Y a-t-il, parmi les 457 entreprises concernées, des entreprises qui ne soient pas soumises à l’impôt sur les sociétés ?

M. le rapporteur général. Je l’ignore – mais c’est toujours possible. C’est pourquoi j’ai pris la précaution de mentionner les deux cas de figure.

La Commission adopte l’amendement (amendement I-241).

La Commission examine les amendements identiques I-CF 61 de M. Hervé Mariton et I-CF 146 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Puisque le Gouvernement tient à ce que la taxe s’applique aux rémunérations versées en 2013 et 2014, qu’il accepte au moins d’en décaler le paiement dans le temps. Nous proposons de reporter celui-ci sur les années 2014 et 2015.

Mme Marie-Christine Dalloz. Mon amendement I-CF 146 est identique.

M. le rapporteur général. Nous en avons déjà parlé. Avis défavorable.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous nous bornons ici à proposer un report du paiement de la taxe. Vous ne cessez d’en appeler à la vertu de cette disposition. Soyez donc logique : puisque vous la mettez en place pour 2014 avec un effet rétroactif sur 2013, pourquoi ne pas envisager un paiement en 2014 et 2015 ?

M. le rapporteur général. Nous parlons là d’entreprises qui sont capables de verser à certains de leurs salariés des rémunérations supérieures à 1 million d’euros. Je rappelle qu’elles seront taxées à hauteur de 50 % sur la seule part de ces rémunérations qui dépasse ce seuil. Si elles ne peuvent assumer ces charges, c’est qu’elles ont de vrais problèmes de gestion !

La Commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’article 9 modifié.

*

* *

Article 10
Instauration d’une contribution sur l’excédent brut d’exploitation pour les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 50 millions d’euros

Texte du projet de loi :

I. – Après l’article 223 undecies du code général des impôts, il est inséré une section 0III ainsi rédigée :

« Section 0III. Contribution sur l’excédent brut d’exploitation

« Article 223 duodecies – Les sociétés, organismes et toutes personnes morales assujettis totalement ou partiellement à l’impôt sur les sociétés ainsi que les sociétés mentionnées à l’article 208 C, qui exploitent une entreprise en France au sens du I de l'article 209 dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros, sont soumis à une contribution sur l’excédent brut d’exploitation.

« Pour la détermination du seuil d’assujettissement mentionné au premier alinéa, le chiffre d’affaires est celui qui est réalisé au cours de la période définie au I de l’article 1586 quinquies, calculé dans les conditions définies à l’article 1586 sexies et corrigé le cas échéant pour correspondre à une année pleine.

« Lorsqu’une société ou organisme est membre d'un groupe mentionné à l'article 223 A, le chiffre d'affaires à retenir s'entend de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés ou organismes membres du groupe.

« Article 223 terdecies – I. – La contribution est assise sur l’excédent brut d’exploitation produit par l’entreprise au cours de la période définie au I de l’article 1586 quinquies.

« L’excédent brut d’exploitation est égal à la différence entre :

« 1°. d’une part, la valeur ajoutée définie à l’article 1586 sexies sans qu’il soit fait application du 7 du I de cet article ;

« 2°. et, d’autre part, la somme des charges de personnel et des impôts et taxes à la charge des redevables, correspondant à la valeur ajoutée mentionnée au 1°, autres que les impôts sur les bénéfices et que les taxes déjà déduites pour la détermination de cette même valeur ajoutée.

« II. – Le taux de la contribution est égal à 1 %.

« Article 223 quaterdecies – I. – La contribution est déclarée et liquidée par le redevable sur une déclaration dont le modèle est fixé par l’administration.

« Elle est due au dernier jour de la période mentionnée au I de l’article 1586 quinquies. Elle est acquittée lors du dépôt du relevé de solde de l’impôt sur les sociétés mentionné au 2 de l’article 1668.

« II. – La société mère d’un groupe mentionné à l’article 223 A acquitte la totalité des contributions dues par les sociétés membres du groupe.

« III. – La contribution n’est pas déductible du résultat soumis à l’impôt sur les sociétés.

« IV. – La cotisation est établie, contrôlée et recouvrée comme l’impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions. »

II. – Le présent article s’applique à compter des périodes d’imposition s’achevant le 31 décembre 2013.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose de soumettre les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 50 millions d’euros à une nouvelle contribution, égale à 1 % de l’excédent brut d’exploitation (EBE). L’instauration de cette contribution permettrait de ne pas reconduire l’imposition forfaitaire annuelle (IFA), pesant sur une assiette beaucoup moins pertinente économiquement (le chiffre d’affaires) et n’épargnant pas les petites et moyennes entreprises (PME), contrairement à la future contribution sur l’EBE.

I. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE CONTRIBUTION, ASSISE SUR L’EXCÉDENT BRUT D’EXPLOITATION

Le I du présent article propose de créer une contribution sur l’excédent brut d’exploitation, en introduisant dans le code général des impôts (CGI) une nouvelle section 0III éponyme, composée de trois nouveaux articles (223 duodecies, 223 terdecies et 223 quaterdecies).

A. LES REDEVABLES DE LA CONTRIBUTION (ARTICLE 223 DUODECIES)

L’article 223 duodecies définit le champ des redevables de la contribution.

1. Les personnes assujetties totalement ou partiellement à l’impôt sur les sociétés, ainsi que les sociétés d’investissements immobiliers cotées…

● La nouvelle contribution serait due par les personnes assujetties totalement ou partiellement à l’impôt sur les sociétés (IS), qu’il s’agisse de sociétés, d’organismes ou de toute autre personne morale. L’emploi du terme « assujetti » et non du terme « redevable » signifie qu’une entreprise soumise à l’IS mais dont le résultat est déficitaire – donc par définition non taxé – est néanmoins redevable de la contribution sur son EBE (si elle en dégage un, évidemment).

Sont en principe assujettis à l’IS :

– les sociétés de capitaux (typiquement, les sociétés anonymes) ;

– certaines sociétés de personnes (dont les bénéfices sont en principe soumis à l’impôt sur le revenu), soit sur option (ouverte à la plupart des sociétés de personnes), soit par détermination de la loi (notamment les sociétés civiles exerçant une activité industrielle ou commerciale) ;

– selon les mêmes règles, certains groupements assimilés aux sociétés de personnes (par exemple les groupements d’intérêt public) (71) ;

– les établissements stables d’une société étrangère ;

– certaines collectivités privées autres que des sociétés (notamment les associations, les fondations, les syndicats), soit qu’elles se livrent à des activités lucratives (l’IS est alors dû dans des conditions proches du droit commun), soit qu’elles perçoivent des revenus de leur patrimoine (le taux de l’IS est alors réduit) ;

– selon des règles similaires, certaines collectivités publiques autres que des sociétés (typiquement, les établissements publics industriels et commerciaux).

● Les personnes assujetties à l’IS peuvent l’être pour la totalité de leurs activités (cas de sociétés commerciales, qui poursuivent un but lucratif) ou seulement pour partie.

Le secteur du logement social fournit un bon exemple d’assujettissement partiel, puisque les organismes d’habitation à loyer modéré (HLM) et assimilés (offices publics de l’habitat, sociétés anonyme d’HLM…) sont par principe exonérés d’IS, mais seulement au titre du service d’intérêt général et de revenus afférents (72) (et pas, par exemple, au titre d’une activité de maîtrise d’ouvrage).

Ces assujettis partiels sont par construction redevables de la contribution au titre de la seule fraction de leur activité assujettie, la fraction non assujettie n’ayant en principe pas vocation à dégager d’excédent d’exploitation.

● Il est prévu d’adjoindre à la liste des redevables de la contribution les sociétés d’investissements immobiliers cotées (SIIC), alors même qu’elles peuvent être exonérées d’IS (cf. encadré ci-dessous).

Le régime fiscal des SIIC (sociétés d’investissement immobilier cotées)

Les SIIC sont des sociétés dont le capital social est égal ou supérieur à 15 millions d’euros, et qui ont pour objet principal l’acquisition ou la construction d’immeubles en vue de la location (ou la détention de participations dans des sociétés ayant le même objet social). Les SIIC et leurs filiales détenues à plus de 95 % peuvent opter pour un régime fiscal spécial à condition que la détention du capital ne soit pas trop concentrée (15 % au moins des détenteurs doivent détenir au plus 2 % du capital ou des droits de vote, et un ou plusieurs actionnaires agissant de concert (73) ne sauraient détenir plus de 60 % du capital ou des droits de vote).

En cas d’exercice de l’option pour le régime spécial, sont exonérés d’IS :

– les bénéfices tirés des activités de location et de sous-location, à condition d’être distribués aux actionnaires à hauteur de 85 % au moins ;

– les plus-values tirées de la cession d’immeubles ou de certaines participations, à condition qu’elles ne soient pas réalisées au profit d’entreprises liées, et qu’elles soient distribués à hauteur de 50 % au moins ;

– les dividendes reçus de filiales, à condition qu’ils soient intégralement distribués.

2. … qui exploitent une entreprise en France…

Pour être redevables de la contribution, les personnes assujetties à l’IS et les SIIC doivent exploiter une entreprise en France au sens du I de l’article 209 du code général des impôts.

Cet article pose le principe de territorialité de l’IS : sont soumis à cet impôt les bénéfices réalisés sur le territoire, quel que soit le lieu de résidence de l’entreprise. Par opposition, le principe de mondialité – retenu par la plupart des États développés – conduit à imposer les bénéfices des entreprises résidentes, quel que soit l’État dans lequel ils ont été réalisés.

Sans entrer dans le détail de ces principes bien connus, il faut simplement rappeler (74) :

– que les territoires fiscalement autonomes (collectivités d’outre-mer et Nouvelle-Calédonie) sont traités comme des États étrangers pour l’application du I de l’article 209 ;

– que la notion d’exploitation s’entend de l’exercice habituel d’une activité :

o exercée dans le cadre d’un établissement autonome (par exemple un siège de direction ou une usine) ;

o en l’absence d’établissement, exercée par l’intermédiaire de représentants non indépendants ;

o ou bien formant en France un cycle commercial complet (75).

3. … dont le chiffre d’affaires dépasse 50 millions d’euros

a. Le chiffre d’affaires retenu est celui afférent à l’exploitation en France.

Les personnes assujetties à l’IS et les SIIC exploitant une entreprise en France au sens du I de l’article 209 du CGI ne sont redevables de la contribution que si leur chiffre d’affaires dépasse 50 millions d’euros.

Compte tenu de la rédaction retenue, il ne peut s’agir que du chiffre d’affaires afférent à l’exploitation en France, et non le cas échéant du chiffre d’affaires mondial (76) – ce qui est cohérent avec le principe de territorialité de l’IS.

b. Les modalités de détermination du chiffre d’affaires sont les mêmes que celles prévues pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

Pour apprécier le seuil d’assujettissement à la contribution, le chiffre d’affaires s’entend, en application du deuxième alinéa de l’article 223 duodecies, de celui retenu pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (77).

L’appréciation du chiffre d’affaires est doublement nécessaire pour la détermination de la CVAE : due par les entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires minimal, elle est assise sur la valeur ajoutée (VA), elle-même déterminée à partir du chiffre d’affaires, majoré de certains produits et diminué de certaines charges (cf. infra). La complexité des règles de détermination de la CVAE tient notamment au fait que la valeur ajoutée, qui est une donnée comptable, a fait l’objet d’une définition fiscale spécifique, globalement inspirée par le plan comptable général (PCG) mais qui, souvent, s’en écarte.

• La période de référence sur laquelle est apprécié le chiffre d’affaires

Il est prévu que « pour la détermination du seuil d’assujettissement […], le chiffre d’affaires est celui qui est réalisé au cours de la période définie au I de l’article 1586 quinquies […] et corrigé le cas échéant pour correspondre à une année pleine » (deuxième alinéa de l’article 223 duodecies).

Aux termes dudit I, le chiffre d’affaires retenu pour le calcul de la CVAE est en principe celui réalisé :

– au cours de l’année au titre de laquelle l’imposition est due lorsque l’exercice comptable coïncide avec l’année civile ;

– lorsque l’exercice comptable ne coïncide pas avec l’année civile, au cours du dernier exercice de 12 mois clos au cours de cette même année (78).

Le même article prévoit un certain nombre de cas particuliers, dont les suivants :

– lorsque l’exercice clos au cours de l’année d’imposition est d’une durée plus courte ou plus longue que 12 mois, le chiffre d’affaires retenu est celui réalisé au cours de l’exercice ;

– lorsqu’aucun exercice n’est clôturé au cours de l’année d’imposition, le chiffre d’affaires retenu est celui qui a été réalisé entre le premier jour suivant la fin de la période retenue pour le calcul de la CVAE de l’année précédente et le 31 décembre de l’année d’imposition (79) ;

– lorsque plusieurs exercices sont clôturés au cours de l’année d’imposition, le chiffre d’affaires retenu est celui réalisé au cours de ces exercices.

Pour l’appréciation du seuil d’assujettissement à la CVAE, le chiffre d’affaires est, le cas échéant, corrigé pour correspondre à une année pleine. Ce mécanisme de correction est également prévu pour l’appréciation du seuil d’assujettissement à la contribution sur l’EBE.

Exemple : une entreprise qui a clôturé un exercice de 12 mois le 31 octobre 2013 ne clôture aucun exercice en 2014. La CVAE due en 2014 sera donc déterminée par le chiffre d’affaires réalisé entre le 1er novembre 2013 et le 31 décembre 2014. Sur cette période, le chiffre d’affaires réalisé est de 1 million d’euros. L’exercice ayant duré 14 mois, ce montant doit être corrigé pour apprécier le seuil d’assujettissement, qui est donc de 857 143 euros (soit 1 million x 12/14).

Ces règles sont donc, dans leur ensemble, applicables pour apprécier le seuil de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires, au-delà duquel la contribution sur l’EBE est due.

• Le calcul du chiffre d’affaires

Il est prévu que le chiffre d’affaires soit « calculé dans les conditions définies à l’article 1586 sexies », (deuxième alinéa de l’article 223 duodecies).

La définition fiscale du chiffre d’affaires retenue pour la détermination de la CVAE se distingue de la définition comptable, limitée au compte 70 du plan comptable général (« Vente de produits fabriqués, prestations de services, marchandises »).

Aux termes de l’article 1586 sexies du CGI, le chiffre d’affaires en effet est égal, pour la généralité des entreprises, à la somme :

– des ventes de produits fabriqués, prestations de services et marchandises ;

– des revenus de la propriété industrielle (redevances pour concessions, brevets, licences, marques procédés, logiciels, droits et valeurs similaires), retracés dans le compte 751 du PCG (au sein du compte 75 « Autres produits de gestion courante ») ;

– des plus-values de cession d’immobilisations corporelles et incorporelles se rapportant à une activité normale et courante (différence positive entre le compte 775 « Produits des cessions d’éléments d’actifs » et le compte 675 « Valeurs comptables des éléments d'actif cédés », au sein des comptes 77 « Produits exceptionnels » et 67 « Charges exceptionnelles ») ;

– des refacturations de frais inscrites au compte de transfert de charges (compte 79).

Le même article prévoit une série d’exceptions et de cas particuliers, destinés à tenir compte de la spécificité de certaines activités, notamment financières (80).

c. Pour les sociétés membres d’un groupe, le seuil de chiffre d’affaires s’apprécie de manière consolidée.

Le troisième alinéa de l’article 223 duodecies précise les modalités d’appréciation du seuil d’assujettissement pour les personnes membres d’un groupe fiscalement intégré (81). Il est prévu que pour ces sociétés, « le chiffre d’affaires à retenir s’entend de la somme des chiffres d’affaires de chacune des sociétés […] membres du groupe ».

Cela signifie qu’une société dont le chiffre d’affaires est inférieur à 50 millions d’euros peut néanmoins être assujettie à la contribution si elle est membre d’un groupe, dès lors que la somme des chiffres d’affaires des sociétés membres du groupe excède ce montant.

B. L’ASSIETTE ET LE TAUX DE LA CONTRIBUTION (ARTICLE 223 TERDECIES)

1. Une contribution assise sur un EBE fiscal

a. L’EBE est une notion comptable.

L’excédent brut d’exploitation est un concept comptable ou de gestion financière, à ce jour étranger au législateur fiscal, non seulement en France mais, selon les informations portées à la connaissance du rapporteur général, partout ailleurs. Avant de décrire la nouvelle assiette qu’il est proposé de créer, un rapide détour par la comptabilité privée s’impose.

Les articles L.123-12 et suivants du code de commerce dressent la liste des « obligations comptables applicables aux commerçants », qui forment le socle des règles que doivent respecter toutes les entreprises. Les comptes annuels, dont l’objet est de retracer les mouvements de patrimoine affectant l’entreprise, comprennent le bilan, le compte de résultat et une annexe explicative. Le bilan dresse un état patrimonial à la clôture de l’exercice, présentant séparément l’actif et le passif. Le compte de résultat, lui, récapitule les produits et les charges de l’exercice, dont il doit faire apparaître le bénéfice ou la perte (le résultat). L’annexe complète et commente les informations « brutes » figurant dans le bilan et le compte de résultat. L’article L.123-15 du code de commerce dispose que « le classement des éléments du bilan et du compte de résultat ainsi que les mentions à inclure dans l'annexe sont fixés par un règlement de l'Autorité des normes comptables » ; c’est ce règlement que l’on dénomme le plan comptable général (82).

Au rang des éléments facultatifs pouvant figurer dans l’annexe, l’article 532-7 du PCG fournit un modèle de tableau des soldes intermédiaires de gestion (SIG). Les SIG sont un outil d’analyse du compte de résultat, permettant une lecture en cascade des résultats de l’exercice, depuis la vente des produits jusqu’au résultat net, après impôt sur les bénéfices. L’EBE est l’un des huit SIG habituellement utilisés, retracés dans le modèle de tableau ci-dessous.

TABLEAU DES SOLDES INTERMÉDIAIRES DE GESTION

Produits

Charges

Soldes intermédiaires

(Colonne 1)

(Colonne 2)

(Colonne 1 - Colonne 2)

Ventes de marchandises

Coût d’achat des marchandises vendues

Marge commerciale

Production vendue

ou Déstockage de production

 

Production stockée

 

 

Production immobilisée

 

 
   

Production de l'exercice

Production de l'exercice

Consommation de l'exercice en provenance de tiers

 

Marge commerciale

 

 

   

Valeur ajoutée

Valeur ajoutée

Impôt, taxes et versements assimilés (a)

 

Subventions d'exploitation

Charges de personnel

 

   

Excédent brut (ou insuffisance brute) d'exploitation

Excédent brut d'exploitation

ou Insuffisance brute d'exploitation

 

Reprises sur charges et transferts de charges

Dotations aux amortissements et aux provisions

 

Autres produits

Autres charges

 
   

Résultat d'exploitation (bénéfice ou perte)

Résultat d'exploitation

ou Résultat d'exploitation

 

Quote-parts de résultats positifs sur opérations faites en commun

Quote-parts de résultats négatifs sur opérations faites en commun

 

Produits financiers

Charges financières

 
   

Résultat courant avant impôts (bénéfice ou perte)

Produits exceptionnels

Charges exceptionnelles

Résultat exceptionnel (bénéfice ou perte)

Résultat courant avant impôts

ou Résultat courant avant impôts

 

Résultat exceptionnel

ou Résultat exceptionnel

 

 

Participation des salariés

 

 

Impôts sur les bénéfices

 
   

Résultat de l'exercice (bénéfice ou perte)

(a) Pour le calcul de la valeur ajoutée, sont assimilés à des consommations externes les impôts indirects à caractère spécifique inscrits au compte 635 « Impôts, taxes et versements assimilés » et acquittés lors de la mise à la consommation des biens taxables.

L’EBE est donc constitué par la différence entre :

– d’une part, la valeur ajoutée (83), augmentée des éventuelles subventions d’exploitation accordées à l’entreprise ;

– d’autre part, les charges de personnel et les impôts (autres que les impôts sur le bénéfice, ce qui est logique dans la mesure où ces impôts sont perçus sur des soldes figurant plus bas dans le tableau).

La doctrine la plus autorisée définit ainsi l’EBE : « Pour produire sa valeur ajoutée, l’entreprise a dû recourir à du personnel « rémunéré » sous forme de salaires et de charges sociales et elle a bénéficié des services rendus par la collectivité publique « rémunérés » sous forme d’impôts et de taxes. […] Son montant constitue la ressource tirée par l’entreprise de son exploitation pour, d’une part, maintenir et développer son outil de production et, d’autre part, rémunérer les capitaux engagés, tant capitaux propres que capitaux empruntés. […] C’est la ressource fondamentale que l’entreprise tire régulièrement du cycle de son exploitation. » (84).

L’EBE permet donc de connaître le résultat de l’entreprise avant, notamment :

– la prise en compte des amortissements, c’est-à-dire la déduction des charges afférentes à la dépréciation de certains actifs immobilisés ;

– la prise en compte du résultat financier, c’est-à-dire de la différence entre les produits financiers reçus (par exemple les intérêts d’un prêt consenti) et les charges financières supportées (par exemple les intérêts d’un prêt contracté).

L’acronyme anglais désignant l’EBE est à cet égard plus parlant, puisqu’EBITDA signifie revenus avants intérêts, impôts, dépréciation et amortissement (Earnings Before Interests, Taxes, Depreciation and Amortization).

b. La définition fiscale de l’EBE est assez simple.

L’assiette de la contribution sur l’EBE est définie au I de l’article 223 terdecies. Il s’agit de l’excédent brut d’exploitation produit au cours de la période de référence, telle que définie au I de l’article 1586 quinquies du CGI (cf. supra).

L’EBE est défini comme la différence entre les deux termes suivants :

– d’une part, la valeur ajoutée telle que définie pour calculer l’assiette de la CVAE, mais sans application du plafonnement prévu pour cet impôt ;

– d’autre part, la somme des charges de personnel et de certains impôts et taxes.

• La même période de référence que pour le calcul de la CVAE

S’agissant du calcul de l’assiette, et à la différence des modalités d’appréciation du seuil d’assujettissement, la période de référence n’est pas corrigée pour correspondre à une année pleine : dès lors que le chiffre d’affaires correspondant à une année pleine dépasse 50 millions d’euros, la contribution est due et elle est assise sur l’EBE produit pendant la période de référence de l’année d’imposition, que celle-ci soit inférieure, égale ou supérieure à 12 mois.

Cette règle, qui n’est pas expressément prévue par le texte, se déduit du renvoi au I de l’article 1586 quinquies, y compris donc à son 5, qui en pose le principe. Afin d’éviter d’imposer plusieurs fois de suite la même assiette, ce 5 prévoit qu’il n’est pas tenu compte, le cas échéant, de la valeur ajoutée déjà imposée, c’est-à-dire relative à une fraction d’exercice clos qui se rapporte à une période retenue pour l’établissement de l’impôt dû au titre d’une ou plusieurs années précédant celle de l’imposition. Cette règle doit donc également s’appliquer au calcul de la contribution sur l’EBE.

• La même valeur ajoutée que pour le calcul de la CVAE, sans plafonnement

Pour la généralité des entreprises, la valeur ajoutée servant d’assiette à la CVAE est égale à la différence entre :

– d’une part, le chiffre d’affaires tel que défini supra, majoré d’une série de produits ;

– d’autre part, une série de charges limitativement énumérées.

Le tableau ci-après dresse la liste de ces produits et de ces charges, qui pour l’essentiel correspondent à des comptes du plan comptable général. Le commentaire détaillé de ces éléments, qui n’a rien d’indispensable ici, a été fait par l’administration fiscale (85). Pour plus d’informations, et notamment pour essayer de comprendre les différences entre la valeur ajoutée comptable et la valeur ajoutée fiscale, on pourra se reporter utilement aux travaux préparatoires de la loi de finances initiale pour 2010 (86), qui a institué la CVAE.

Il faut simplement retenir que le premier terme de la différence permettant de calculer l’EBE, assiette de la contribution dont le présent article propose la création, est bien connu car déjà utilisé par les redevables de la CVAE et bien sûr par l’administration fiscale, ce qui a le mérite d’une certaine simplicité.

La seule particularité réside dans le fait que, pour le calcul de l’assiette de la contribution sur l’EBE, la valeur ajoutée n’est pas plafonnée, alors qu’elle l’est pour le calcul de la CVAE. En application du 7 du I de l’article 1586 sexies du CGI, la valeur ajoutée ne peut excéder une fraction du chiffre d’affaires : 80 % lorsque le chiffre d’affaires est inférieur à 7,6 millions d’euros, 85 % au-delà.

DÉFINITION DE LA VALEUR AJOUTÉE POUR LE CALCUL DE LA CVAE

Produits majorant le chiffre d’affaires

Charges à soustraire de la somme
(chiffre d’affaires + produits majorants)

Autres produits de gestion courante, à l’exception des revenus de la propriété industrielle, déjà pris en compte dans la définition du chiffre d’affaires, et des quotes-parts de résultat sur opérations faites en commun

Achats (*), diminués des rabais, remises et ristournes

Production immobilisée, à hauteur des seules charges qui ont concouru à sa formation et qui figurent parmi les charges déductibles de la valeur ajoutée

Variation négative des stocks

Subventions d’exploitation

Services extérieurs, diminués des rabais, remises et ristournes (et à l’exception de certains loyers ou redevances)

Variation positive des stocks

Taxe sur le chiffre d’affaires et assimilées, contributions indirectes et taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Transferts de charges déductibles de la valeur ajoutée, autres que ceux pris en compte dans le chiffre d’affaires

Autres charges de gestion courante, à l’exception des quotes-parts de résultat sur opérations faites en commun

Rentrées sur créances amorties lorsqu’elles se rapportent au résultat d’exploitation

Dotations aux amortissements pour dépréciation afférentes aux biens corporels donnés en location plus de six mois

 

Moins-values de cession d’éléments d’immobilisation corporelles et incorporelles se rapportant à une activité normale et courante

(*) Achats stockés de matières premières et autres approvisionnements, achats d’études et prestations de services, achats de matériels, équipements et travaux, achats non stockés de matières et fournitures, achats de marchandises et frais accessoires d’achats

Source : code général des impôts, article 1586 sexies

• Une série de charges à retrancher de la valeur ajoutée

L’EBE est obtenu en retranchant de la valeur ajoutée, telle qu’elle vient d’être définie, la somme des éléments suivants :

– les charges de personnel, qui ne sont en aucun cas déductibles pour le calcul de la valeur ajoutée, comme l’administration a eu l’occasion de le rappeler dans ses commentaires relatifs à l’assiette de la CVAE (87;

– les impôts et taxes, autres que les impôts sur les bénéfices et les taxes déjà déduites pour la détermination de la valeur ajoutée.

Faute de précision supplémentaire dans la loi, la liste des éléments composant les charges et les impôts et taxes à retrancher de la valeur ajoutée devrait être définie par référence aux comptes 64 (Charges de personnel) et 63 (Impôts, taxes et versements assimilés).

Il est précisé que la somme des charges de personnel et d’impôt à retrancher de la valeur ajoutée est la somme « correspondant à la valeur ajoutée » (2° du I). Cette formule signifie que seules les charges afférentes à l’activité génératrice de la valeur ajoutée soumise à la CVAE sont déduites de ladite VA.

2. Un taux faible

Le II de l’article 223 terdecies fixe le taux de la contribution à 1 %.

C. LES MODALITÉS DE DÉCLARATION, DE LIQUIDATION, DE RECOUVREMENT ET DE CONTRÔLE (ARTICLE 223 QUATERDECIES)

● En application du I de l’article 223 quaterdecies, la contribution est déclarée et liquidée par le contribuable sur un modèle fourni par l’administration.

Elle est due au dernier jour de la période de référence telle que définie supra, soit :

– à la clôture de l’exercice de l’année d’imposition ;

– à la clôture du dernier exercice de l’année d’imposition si plusieurs exercices sont clôturés dans l’année ;

– au 31 décembre lorsqu’aucun exercice n’est clôturé dans l’année.

Quelle que soit la date à laquelle elle est due, la contribution est acquittée en même temps que le solde de l’impôt sur les sociétés, soit au plus tard le 15 du quatrième mois suivant la clôture de l’exercice.

● Les contributions dues par les sociétés membres d’un groupe doivent être acquittées par la société mère (II). Celle-ci joue uniquement un rôle de collecteur, sans pouvoir opérer aucune compensation entre les éventuelles pertes brutes d’exploitation et les excédents bruts d’exploitation de chacune des sociétés membres ; en effet, à la différence de ce qui est prévu en matière d’IS – et qui fonde le principe même du régime de groupe –, aucune consolidation n’est ici permise (sur le modèle de la CVAE).

Exemple : la société A est la mère d’un groupe composé également des sociétés B et C. A dégage un EBE de 100 millions d’euros, B un EBE de 75 millions et C une perte d’exploitation de 50 millions. A doit s’acquitter, pour l’ensemble des sociétés du groupe redevables (soit elle-même et B), d’une contribution d’un montant de 1,75 million d’euros (soit 1 % de 100 millions + 75 millions). Si les pertes et les excédents avaient pu être consolidés, le montant de la contribution aurait été de seulement 1,25 million d’euros (soit 1 % de 100 millions + 75 millions – 50 millions).

● La contribution n’est pas déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés (III).

● Les modalités d’établissement, de contrôle et de recouvrement sont les mêmes que celles qui sont prévues en matière d’IS (IV).

II. LES EFFETS ATTENDUS PAR LE GOUVERNEMENT DE LA NOUVELLE CONTRIBUTION

A. « AMORCER UNE RÉFORME STRUCTURELLE DE LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES »

● Tel est, selon l’exposé des motifs du présent article, l’objectif de la création d’une contribution sur l’EBE. L’intention du Gouvernement est en effet, que cette « nouvelle contribution à assiette large et taux faible [puisse], dans l’avenir, venir progressivement se substituer à d’autres impositions économiquement plus distorsives » (selon les termes de l’évaluation préalable).

À cet égard, le Gouvernement insiste sur le fait que « la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle (IFA) constitue une première étape d’allègement » (88) des impôts de production, assis sur le chiffre d’affaires.

L’IFA frappe les personnes redevables de l’impôt sur les sociétés dont le chiffre d’affaires excède 15 millions d’euros, même si elles ne réalisent pas de bénéfices. Son montant est variable en fonction du chiffre d’affaires ; en 2013, il est de 20 500 euros pour les redevables dont le chiffre d’affaires est compris entre 15 et 75 millions, de 32 750 euros lorsque le chiffre d’affaires est compris entre 75 et 500 millions, et de 110 000 euros au-delà. L’IFA est déductible du résultat imposable à l’IS.

Sa suppression progressive a été engagée par l’article 14 de la loi de finances pour 2009 (89), qui prévoyait notamment un relèvement progressif du seuil de chiffre d’affaires, initialement fixé à 400 000 euros. La suppression devait devenir définitive en 2011, mais elle a été repoussée à 2014 par l’article 20 de la loi de finances pour 2011 (90). Les documents budgétaires récents ne chiffrent pas le rendement de l’IFA ; mais le projet de loi de finances pour 2011 estimait le coût de sa suppression à 584 millions d’euros (sachant que les premières étapes de sa suppression, depuis 2009, avaient été évaluées à environ 1 milliard d’euros) (91). Le nombre d’entreprises redevables de l’IFA depuis 2011 serait d’environ 22 500.

Ainsi que le relève très justement l’évaluation préalable, « l’IFA présente le double désavantage d’être à la fois non proportionnelle (et donc dégressive : le poids de cet impôt est d’autant plus faible rapporté au chiffre d’affaires que celui-ci est important) et adossé à une assiette, le chiffre d’affaires, qui ne reflète pas les capacités contributives des entreprises ».

Des critiques similaires pourraient être adressées à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui frappe au taux de 0,13 % le chiffre d’affaires des entreprises, lorsqu’il excède 760 000 euros. Son produit est affecté au financement du Régime social des indépendants (RSI). S’y ajoute une contribution additionnelle au taux de 0,03 %, dont le produit est affecté au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Le produit total attendu en 2013 était de 4,6 milliards d’euros.

L’évaluation préalable indique que « la contribution sur l’EBE aura vocation à être utilisée pour le transfert qui s’enclenche afin de diminuer les impositions sur le chiffre d’affaires, notamment la contribution sociale de solidarité des sociétés ».

Selon la même source officielle, la contribution sur l’EBE présente sur tous les impôts de production « l’avantage de mieux refléter la profitabilité des entreprises et d’épargner les secteurs d’activité qui utilisent une main d’œuvre abondante ou des consommations intermédiaires importantes ».

● Sans présenter d’arguments parfaitement étayés en ce sens, l’évaluation préalable attribue à la contribution sur l’EBE d’autres vertus que celle, déjà développée, d’être plus intelligente du point de vue économique que les taxes sur le chiffre d’affaires.

La contribution sur l’EBE permettrait en effet tout d’abord d’assurer la neutralité entre les différentes modes de financement des entreprises. Il faut ici rappeler que les entreprises peuvent se financer soit en augmentant leurs fonds propres (rémunérés par le versement de dividendes non déductibles des bénéfices imposables), soit en s’endettant (les charges d’intérêt étant par principe déductibles). Ainsi, à la différence de l’imposition des bénéfices, la contribution sur l’EBE « ne donnera pas de prime à un financement par endettement par rapport à un financement par fonds propres [et] se situe par conséquent dans la continuité des mesures prises en loi de finances initiale 2013 visant à plafonner la déductibilité des charges d’intérêts du résultat imposable à l’IS » (92).

La contribution sur l’EBE serait par ailleurs un outil de limitation de l’optimisation fiscale : du fait de sa base large et de sa neutralité vis-à-vis des modes de financement, « elle permet de s’assurer que les entreprises françaises participent effectivement au financement des biens publics dont elles bénéficient directement (infrastructures, politiques sociales,…) et qui contribuent à faire de la France l’un des pays les plus productifs au monde (la productivité horaire se situe en effet à des niveaux parmi les plus élevés) ».

La contribution sur l’EBE jouerait au surplus un rôle de stabilisateur automatique, ainsi décrit par l’évaluation préalable : « En taxant les entreprises qui se portent le mieux et en limitant l’imposition sur celles qui sont le plus en difficulté, la contribution sur l’EBE permet de limiter le nombre de défaillances d’entreprises dans les phases basses de l’activité ».

La contribution sur l’EBE serait, enfin, un outil de justice fiscale, puisque selon la même source : « en ciblant les grandes entreprises, cette nouvelle imposition devrait encore réduire l’écart d’imposition qui perdure entre grandes et petites entreprises ».

● Les effets potentiellement négatifs de la taxation de l’EBE ne sont pas mentionnés dans l’évaluation préalable. La critique la plus courante réside dans le constat que l’EBE inclut les dotations aux amortissements, et que la contribution pèserait donc proportionnellement davantage sur les entreprises réalisant le plus d’investissements.

B. UN RENDEMENT D’ENVIRON 2,5 MILLIARDS D’EUROS

● Le II du présent article prévoit que la contribution s’applique à compter des périodes d’imposition s’achevant le 31 décembre 2013. La plupart des entreprises, et en tout cas la quasi-totalité des plus grandes, clôturent leur exercice au 31 décembre, ce qui permettra à la contribution EBE de produire dès avril 2014 un rendement proche de son rendement de croisière.

Ce rendement est estimé par l’évaluation préalable – à partir de l’exploitation des données fiscales de 2011 et en tenant compte de l’évolution de l’indice des prix – à 2,48 milliards d’euros en 2014, puis à 2,55 milliards d’euros à compter de 2015.

La différence de rendement s’explique par la date d’entrée en vigueur, qui a la conséquence suivante : les entreprises dont la période d’imposition s’est achevée entre le 30 septembre et le 31 décembre 2013 (par exemple celles qui ont clôturé un exercice de 12 mois le 30 septembre) et qui reproduisent le même comportement en 2014 (clôture d’un exercice de 12 mois le 30 septembre 2014) ne seront redevables de leur contribution 2014 qu’en 2015 (le 15 janvier 2015 dans l’exemple, soit le 15 du quatrième mois suivant la clôture, en même temps que le solde de l’IS).

La quasi-totalité des entreprises clôturant au 31 décembre, cet effet demeure cependant assez négligeable au regard du rendement estimé en régime de croisière.

● L’évaluation préalable indique que 17 000 entreprises, dont le chiffre d’affaires est compris entre 15 et 50 millions d’euros, verront leur impôt diminuer en 2014 du fait de la suppression de l’IFA.

La nouvelle contribution sur l’EBE est donc plus favorable aux PME, dont l’un des critères de définition est, précisément, la réalisation d’un chiffre d’affaire de moins de 50 millions d’euros par an (93).

La même source évalue à 8 000 le nombre d’entreprises dont la charge d’impôt augmentera, soit une charge moyenne de 310 000 euros en 2014. Mais, bien évidemment, ce sont les entreprises dont l’EBE est le plus élevé qui supporteront l’essentiel de la charge nouvelle.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-109 du Gouvernement.

M. le président Gilles Carrez. Je procéderai pour cet amendement I-109, qui est d’une importance extrême, comme je l’avais fait l’an dernier à propos de la réécriture de l’article 6 : lorsqu’il viendra en discussion, je demanderai une suspension de séance pour que la Commission puisse auditionner les ministres sur ce relèvement à 10,7 % du taux de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés.

M. le rapporteur général. Si vous lisez la presse et écoutez la radio et la télévision, vous en savez à peu près autant que moi…

Le Gouvernement souhaite à juste titre faire évoluer l’impôt sur les sociétés, dont les inconvénients sont bien connus : une assiette limitée, des possibilités d’optimisation, de report et de consolidation au niveau du groupe, sans compter l’épineux problème de l’harmonisation des assiettes de l’impôt à l’échelle européenne.

L’idée était donc la suivante : supprimer l’imposition forfaitaire annuelle (IFA), impôt assis sur le chiffre d’affaires qui a vocation à s’éteindre et rapporte environ 600 millions d’euros par an, ainsi que – au moins en partie – la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), elle aussi assise sur le chiffre d’affaires, et prélever 2,5 milliards d’euros grâce à un nouvel impôt plus « intelligent » que les impôts sur le chiffre d’affaires.

Revenons sur ces 2,5 milliards. Il était clair depuis l’année dernière qu’un certain nombre de mesures – qui avaient consisté à solliciter le monde de l’entreprise à hauteur de 4,95 milliards en 2013 – devraient être remplacées en 2014. Je peux vous rappeler, si vous le souhaitez, exactement comment se décomposaient ces 4,95 milliards. En outre, comme le ministre du budget de l’époque l’avait annoncé, ces prélèvements avaient vocation à être opérés sur les entreprises. Je l’ai moi-même laissé entendre à plusieurs reprises lorsque j’étais interrogé sur le sujet.

Ces 4,95 milliards se sont transformés en 2,5 milliards – peut-être encore moins compte tenu des engagements pris dans le cadre de la réforme des retraites. Et le monde de l’entreprise ose crier à la spoliation, alors même que ces mesures auraient dû rapporter près de 5 milliards ! Il ne s’agit donc pas, par ce relèvement à 10,7 % du taux de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés, de prélever – comme on a pu l’entendre – 2,5 milliards supplémentaires sur les entreprises.

Le Gouvernement avait d’abord envisagé – c’était l’objet du défunt article 10 – de prélever ces 2,5 milliards sous la forme d’un impôt assis sur une assiette large, l’excédent brut d’exploitation, avec un taux relativement faible – de l’ordre de 1 %. Ce choix s’expliquait par le souhait de ne pas afficher un taux marginal de l’impôt sur les sociétés trop élevé. D’aucuns ont objecté que cela allait pénaliser l’investissement, et qu’il fallait trouver un moyen de tenir compte des amortissements. Certains d’entre nous se sont donc dits prêts à amender le dispositif et à retirer de l’excédent brut d’exploitation le montant des amortissements pour retenir une assiette proche de l’excédent net d’exploitation. La Fédération bancaire française a ensuite fait valoir que les banques investissant peu, leurs charges d’amortissement étaient faibles, et qu’il serait plus utile pour elles d’exclure de l’assiette les provisions pour risque. Au fil des discussions, nous en sommes finalement arrivés à l’idée de reconduire la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés.

Vous savez que le Gouvernement a décidé d’organiser des Assises de la fiscalité des entreprises. Nous devons nous y préparer sérieusement, afin de ne pas en être de simples spectateurs. En attendant, considérons cet amendement du Gouvernement comme une étape intermédiaire, avant une évolution qui devrait conduire progressivement à l’extinction de la C3S et à la disparition de l’IFA. Je précise que seules les plus grandes entreprises seront redevables de la surtaxe, et sur deux exercices.

Je me félicite en tout cas de la proposition du président Carrez, qui nous permettra d’auditionner les ministres sur cette disposition lorsqu’elle viendra en discussion en séance publique.

M. Hervé Mariton. Dans la mesure où la C3S frappe assez fortement la grande distribution, son extinction n’est peut-être pas si souhaitable que cela. Après tout, nous ne sommes pas obligés de mettre tous nos œufs dans le même panier !

Vous rappeliez ce matin que c’est ici même que doit se discuter la loi de finances, monsieur le rapporteur général. Vous venez de nous donner un exemple exactement contraire, puisque c’est la succession des actions de lobbying que vous avez décrites qui a débouché sur la proposition que nous fait le Gouvernement. Nous mesurons du même coup – comme sur d’autres dispositifs – les absurdités auxquelles nous avons échappé.

Le taux de la contribution exceptionnelle passe donc de 5 % à 10,7 %, soit plus du double.

La convergence des bases de l’impôt sur les sociétés en Europe reste en effet un chantier. Mais il faut également s’intéresser à la convergence des taux. Or, nous nous retrouvons avec un taux facial très élevé, qui ne peut que nous disqualifier dans un contexte de concurrence accrue. Je pense que vous en avez conscience. La seule vertu de cet amendement est finalement d’être « moins pire » que ce que le Gouvernement avait envisagé à l’origine…

M. le président Gilles Carrez. La surtaxe temporaire, née en 1995, s’est révélée particulièrement prolifique, puisque l’idée a été reprise dès 1997. Après la disparition de la « surtaxe Juppé » et de la « surtaxe Strauss-Kahn », elle est réapparue avec la crise financière. Nous en avons aujourd’hui une nouvelle illustration avec cet amendement. Cela rappellera aux plus anciens le scénario que nous avons connu en 1996 et 1997. Néanmoins, cette imposition a l’avantage d’être parfaitement « balisée ».

M. Charles de Courson. La mesure ne concerne que les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros – donc les grandes entreprises. Mais lorsqu’on ajoute cette taxe – plus la taxe sociale – aux 33,33 % de l’impôt sur les sociétés, on arrive à un taux réel de 38 %. Il faut savoir que le taux moyen européen de l’impôt sur les sociétés s’établit à 24 %. Le taux le plus bas – 12,5 % – est observé en Irlande, et le plus élevé en France, sachant qu’il est tout de même supérieur de 7 ou 8 points au deuxième taux le plus élevé observé en Europe. La mesure proposée risque donc de se traduire par une amplification des stratégies d’optimisation fiscale sur les assiettes, donc par une accentuation de la contraction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés en France. Non seulement elle ne rapportera pas les 2,5 milliards espérés, mais il faut penser à l’image que renvoie notre pays et aux incidences économiques que peut avoir un taux d’impôt sur les sociétés à 38 %.

Mme Karine Berger. Les difficultés de l’impôt sur les sociétés en France ne tiennent pas à son taux, mais à son assiette. Celle-ci est « trouée », ce qui rend les comparaisons internationales inopérantes. Les taux moyens sont peut-être plus bas ailleurs, monsieur de Courson, mais les assiettes n’ont pas autant de « trous » qu’en France. Le taux effectif dans notre pays est donc inférieur à la moyenne européenne. Vous pouvez transmettre l’information à la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), au MEDEF et à l’Association française des entreprises privées !

Le problème étant celui de l’assiette, il est regrettable que nous continuions à réfléchir en termes de taux. Les Assises de la fiscalité des entreprises ne devraient s’intéresser qu’à l’assiette. Celle-ci ne peut certes tout inclure, mais pourquoi ne pas y intégrer par exemple certains amortissements purement financiers – je pense notamment au mécanisme des intérêts LBO ? Notre Commission doit donc faire rapidement des propositions pour élargir l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

Un autre point me gêne dans cet amendement. Le seuil de 250 millions d’euros de chiffre d’affaires aboutit à taxer – au-delà des grandes entreprises – les entreprises de taille intermédiaire (ETI). Ce surplus d’impôt sur les sociétés sera très peu payé par les grands groupes, qui peuvent réduire l’assiette via les mécanismes d’optimisation : il pèsera donc principalement sur les ETI, dont le chiffre d’affaires est compris entre 250 millions et 1,5 milliard d’euros. C’est tout de même problématique.

M. le rapporteur général. Nous devons retravailler sur cette question. Certains font parfois état d’un taux réel de l’impôt sur les sociétés de l’ordre de 8 % pour les grandes entreprises, de 13 % pour les entreprises moyennes et de 23 % pour les petites entreprises. Ces chiffres sont néanmoins contestés. Il faudrait pouvoir les confirmer – ou les infirmer. Bref, donnons-nous les moyens d’être crédibles si nous ne voulons pas rester hors-jeu !

En attendant, je vous propose d’adopter cet amendement – ce qui n’interdira pas de le sous-amender ultérieurement.

Mme Karine Berger. Disposons-nous d’une évaluation du produit de la surtaxe de 5 % pour 2013 ?

M. le rapporteur général. Selon nos informations, qui figurent dans le tome I du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, le rendement de cette surtaxe est estimé à 1,2 milliard d’euros – d’où le calcul du taux de 10,7 %, qui permet d’arriver à 2,736 milliards, soit environ 200 millions de plus que le rendement attendu de la contribution sur l’excédent brut d’exploitation.

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas les estimations. Si le taux de 5 % rapporte 1,2 milliard, le passage à 10,7 % devrait rapporter 1,3 ou 1,4 milliard de plus. Il nous faut absolument une étude avant mardi prochain !

M. le rapporteur général. Si le taux de 5 % produit un rendement de 1,2 milliard, l’assiette est de 24 milliards. L’application à cette assiette d’un taux de 10,7 % produit donc un rendement total de 2,568 milliards.

M. Charles de Courson. Il faut en retrancher 1,2 milliard. Ce que nous considérons est la recette supplémentaire.

M. le rapporteur général. L’augmentation du taux produit en effet un rendement supplémentaire de 1,368 milliard. Mais, compte tenu du caractère rétroactif de l’amendement, ce rendement est doublé. Il atteint donc 2,736 milliards.

M. Charles de Courson. Dans ce cas, le taux facial de l’impôt sur les sociétés pour 2014 passe de 38 % à plus de 40 %, puisque la contribution de 10,7 % est en réalité, cette année-là, de 16,4 %. Par le système des acomptes, on fera payer deux fois la majoration aux entreprises. J’y insiste, il faut une étude d’impact !

Par ailleurs, l’amendement est lapidaire. Par la formule : « Le présent article est applicable aux exercices clos à compter du 31 décembre 2013 », faut-il comprendre que la majoration s’applique à l’exercice 2013 et devra être payée en 2014 ?

M. le rapporteur général. Le ministre vous apportera sans nul doute la réponse lors de son audition.

M. le président Gilles Carrez. Ce cas de figure s’est présenté l’an dernier au sujet du plafonnement de la déductibilité des intérêts et au sujet des nouvelles modalités de calcul de la quote-part sur les plus-values sur cession de titres de participation. Nous avons l’habitude de ces mesures qui embrassent deux exercices.

La Commission accepte l’amendement I-109 du Gouvernement.

En conséquence, les amendements I-CF 15 de M. Marc Le Fur, I-CF 64 de M. Hervé Mariton, I-CF 149 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 214 de M. Xavier Bertrand, I-CF 383 de M. Charles de Courson, I-70 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 278 de Mme Karine Berger, I-75 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 73 de M. Hervé Mariton, I-78 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 66 de M. Hervé Mariton, I-CF 151 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-72 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 153 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 68 de M. Hervé Mariton, I-74 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 69 et I-CF 70 de M. Hervé Mariton, I-CF 154 et I-CF 157 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 261 et I-CF 268 de M. Charles de Courson, I-CF 252 de Mme Karine Berger, I-77 et I-76 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 292 de M. Éric Alauzet, I-CF 277 et I-CF 354 de M. Charles de Courson, I-CF 71 de M. Hervé Mariton, I-CF 155 et I-CF 156 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 72 de M. Hervé Mariton, I-CF 352 de M. Charles de Courson, I-CF 150 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 271 de M. Charles de Courson, I-CF 65 de M. Hervé Mariton, I-71 de M. Frédéric Lefebvre, I-CF 152 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF 67 de M. Hervé Mariton, I-CF 384 de M. Charles de Courson et I-73 de M. Frédéric Lefebvre deviennent sans objet.

Article 11
Réforme du régime d’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières ou de droits sociaux des particuliers

Texte du projet de loi :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Au premier alinéa du 2 de l’article 119 bis, après la référence : « 117 bis », sont insérés les mots : « ainsi que les distributions mentionnées aux f bis et f ter du I de l’article 164 B ».

B. – Au premier alinéa de l’article 124 C, la référence : « aux 1 et 2 de l’article 150-0 D » est remplacée par la référence : « au premier alinéa du 1 et au 2 de l’article 150-0 D ».

C. – Au premier alinéa du I de l'article 137 bis, après les mots : « fonds commun de placement », sont insérés les mots : « , à l'exclusion des distributions mentionnées aux 7 et 7 bis du II de l'article 150-0 A, ».

D. – Au 2 de l’article 150 undecies, la référence : « aux 1 et 2 de l’article 150-0 D » est remplacée par la référence : « au premier alinéa du 1 et au 2 de l’article 150-0 D ».

E. – L’article 150-0 A est ainsi modifié :

1° Le 3 du I est abrogé ;

2° Le II est ainsi modifié :

a) le 4 est complété par les mots : « ou sociétés » ;

b) au 7, les mots : « ou d’un fonds professionnel de capital investissement dans les conditions du IX de l’article L. 214-28 du code monétaire et financier » sont remplacés par les mots : « ou d’un fonds professionnel spécialisé relevant de l’article L. 214-37 du code monétaire et financier dans sa rédaction antérieure à l’ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs ou d'un fonds professionnel de capital d'investissement ou d’une entité de même nature constituée sur le fondement d’un droit étranger » ;

c) après le 7, il est inséré un 7 bis ainsi rédigé :

« 7 bis. sous réserve de l'application des dispositions de l'article 163 quinquies B, du 8 du présent II et du 2 du III, en cas de distribution de plus-values par un organisme de placement collectif en valeurs mobilières ou un placement collectif relevant des articles L. 214-24-24 à L. 214-32-1, L. 214-139 à L. 214-147, L. 214-152 à L. 214-166 du code monétaire et financier, ou par une entité de même nature constituée sur le fondement d’un droit étranger ; » ;

3° Le 8 est ainsi modifié :

a) au premier alinéa, la deuxième occurrence des mots : « fonds communs de placement à risques » est remplacée par les mots : « fonds précités » et les mots : « fonds communs de placement à risques ou de fonds professionnels spécialisés relevant de l'article L. 214-37 du code monétaire et financier dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs ou de fonds professionnels de capital investissement » sont remplacés par les mots : « tels fonds » ;

b) au neuvième alinéa, la référence : « au 7 » est remplacée par la référence : « aux 7 et 7 bis » ;

4° Le 7 du III est abrogé.

F. – L’article 150-0 D est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Les gains nets de cession à titre onéreux d'actions, de parts de sociétés, de droits portant sur ces actions ou parts, ou de titres représentatifs de ces mêmes actions, parts ou droits, mentionnés au I de l’article 150-0 A, ainsi que les distributions mentionnées aux 7, 7 bis et à l'avant-dernier alinéa et au dernier alinéa du 8 du II du même article, à l'article 150-0 F et au 1 du II de l'article 163 quinquies C, sont réduits d'un abattement déterminé dans les conditions prévues, selon le cas, au 1 ter ou au 1 quater. » ;

b) les troisième, quatrième et cinquième alinéas sont supprimés ;

c) après le cinquième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le complément de prix prévu au 2 du I de l'article 150-0 A, afférent à la cession d’actions, de parts ou de droits mentionnés au deuxième alinéa, est réduit de l'abattement prévu au même alinéa et appliqué lors de cette cession. » ;

d) les septième à vingt-et-unième alinéas constituent un 1 quinquies et sont ainsi modifiés :

– au septième alinéa, les mots : « cet abattement » sont remplacés par les mots : « l’abattement mentionné au 1 » ;

– aux septième, huitième, neuvième, treizième, quatorzième, dix-septième, dix-huitième et dix-neuvième alinéas, les mots : « de la date » sont remplacés par les mots : « du 1er janvier de l’année » ;

– aux dixième et onzième alinéas, les mots : « de la date à » sont remplacés par les mots : « du 1er janvier de l’année au cours de » ;

– les vingtième et vingt-et-unième alinéas sont ainsi rédigés :

« En cas de cessions antérieures de titres ou droits de la société concernée pour lesquels le gain net a été déterminé en retenant un prix d'acquisition calculé suivant la règle de la valeur moyenne pondérée d'acquisition prévue au premier alinéa du 3, le nombre de titres ou droits cédés antérieurement est réputé avoir été prélevé en priorité sur les titres ou droits acquis ou souscrits aux dates les plus anciennes.

« Pour les distributions mentionnées aux 7, 7 bis et à l'avant-dernier alinéa et au dernier alinéa du 8 du II de l'article 150-0 A, à l'article 150-0 F et au 1 du II de l'article 163 quinquies C, la durée de détention est décomptée à partir du 1er janvier de l'année d'acquisition ou de souscription des titres du fonds, de l'entité ou de la société de capital-risque concerné. » ;

2° Après le 1 bis, il est inséré un 1 ter et un 1 quater ainsi rédigés :

« 1 ter. L‘abattement mentionné au 1 est égal à :

« a) 50 % du montant des gains nets ou des distributions lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans à la date de la cession ou de la distribution ;

« b) 65 % du montant des gains nets ou des distributions lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins huit ans à la date de la cession ou de la distribution.

« Cet abattement s’applique aux gains nets de cession à titre onéreux ou de rachat de parts ou d’actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières ou de placements collectifs, relevant des articles L. 214-24-24 à L. 214-32-1, L. 214-139 à L. 214-147, L. 214-152 à L. 214-166 du code monétaire et financier, ou de dissolution de tels organismes ou placements, à condition qu’ils emploient plus de 75 % de leurs actifs en parts ou en actions de sociétés. Ce quota doit être respecté au plus tard lors de la clôture de l’exercice suivant celui de la constitution de l’organisme ou du placement collectif et, de manière continue, jusqu’à la date de la cession ou du rachat des actions, parts ou droits ou de la dissolution de cet organisme ou placement collectif. Toutefois, cette condition ne s’applique pas aux gains nets mentionnés au 8 du II de l’article 150-0 A.

« L’abattement précité s’applique aux distributions mentionnées aux 7 et 7 bis du II de l’article 150-0 A, à condition que les fonds mentionnés à ce même 7 et les organismes ou les placements collectifs mentionnés à ce même 7 bis emploient plus de 75 % de leurs actifs en actions ou parts de sociétés ou en droits portant sur ces actions ou parts. Ce quota doit être respecté au plus tard lors de la clôture de l’exercice suivant celui de la constitution du fonds, de l’organisme ou du placement collectif et de manière continue jusqu’à la date de la distribution.

« Les conditions mentionnées aux quatrième et cinquième alinéas du présent 1 ter s’appliquent également aux entités de même nature constituées sur le fondement d’un droit étranger.

« 1 quater. 1° Par dérogation au 1 ter, lorsque les conditions prévues au 2° sont remplies, les gains nets sont réduits d’un abattement égal à :

« a) 50 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins un an et moins de quatre ans à la date de la cession ;

« b) 65 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins quatre ans et moins de huit ans à la date de la cession ;

« c) 85 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins huit ans à la date de la cession.

« 2° L’abattement mentionné au 1° s’applique :

« a) lorsque la société émettrice des droits cédés respecte l'ensemble des conditions suivantes :

« – elle est créée depuis moins de dix ans et n’est pas issue d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes. Cette condition s’apprécie à la date de souscription ou d’acquisition des droits cédés ;

« – elle répond à la définition prévue au e du 2° du I de l’article 199 terdecies-0 A. Cette condition est appréciée à la date de clôture du dernier exercice précédant la date de souscription ou d’acquisition de ces droits ou, à défaut d’exercice clos, à la date du premier exercice clos suivant la date de souscription ou d’acquisition de ces droits ;

« – elle respecte la condition prévue au f du 2° du I de l’article 199 terdecies-0 A précité ;

« – elle est passible de l'impôt sur les bénéfices ou d'un impôt équivalent ;

« – elle a son siège social dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ;

« – elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

« Lorsque la société émettrice des droits cédés est une société holding animatrice au sens du dernier alinéa du VI quater de l’article 199 terdecies-0 A, le respect des conditions mentionnées ci-dessus s’apprécie au niveau de la société émettrice et de chacune des sociétés dans laquelle elle détient des participations.

« Les conditions prévues aux cinq alinéas précédents s’apprécient de manière continue depuis la date de création de la société ;

« b) lorsque le gain est réalisé dans les conditions prévues à l’article 150-0 D ter ;

« c) lorsque le gain résulte de la cession de droits, détenus directement ou indirectement par le cédant avec son conjoint, leurs ascendants et descendants ainsi que leurs frères et sœurs, dans les bénéfices sociaux d'une société soumise à l'impôt sur les sociétés ou à un impôt équivalent et ayant son siège dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales qui ont dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à un moment quelconque au cours des cinq dernières années, pendant la durée de la société, à l'une des personnes mentionnées au présent alinéa, si tout ou partie de ces droits sociaux n'est pas revendu à un tiers dans un délai de cinq ans. À défaut, la plus-value, réduite, le cas échéant, de  l’abattement mentionné au 1 ter, est imposée au nom du premier cédant au titre de l'année de la revente des droits au tiers. » ;

« 3° L'abattement mentionné au 1° ne s’applique pas  :

« a) aux gains nets de cession ou de rachat de parts ou d’actions d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières ou de placements collectifs, relevant des articles L. 214-24-24 à L. 214-32-1, L. 214-139 à L. 214-147, L. 214-152 à L. 214-166 du code monétaire et financier, ou d’entités de même nature constituées sur le fondement d’un droit étranger, ou de dissolution de tels organismes, placements ou entités ;

« b) aux distributions mentionnées aux 7 et 7 bis, à l’avant dernier alinéa et au dernier alinéa du 8 du II de l’article 150-0 A, à l'article 150-0 F et au 1 du II de l'article 163 quinquies C, y compris lorsqu’elles sont effectuées par des entités de même nature constituées sur le fondement d’un droit étranger. ».

G. – L’article 150-0 D bis est ainsi modifié :

1° Au b du 2° du II, les mots : « , ou a pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant les activités précitées » sont supprimés ;

2° Le V est ainsi modifié :

a) Après les mots : « est décomptée », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « suivant les modalités prévues au 1 quinquies de l’article 150-0 D. » ;

b) Les deuxième au dernier alinéas sont supprimés.

H. – L’article 150-0 D ter est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a) le premier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« I. – 1. Les gains nets mentionnés au 1 de l'article 150-0 D et déterminés dans les conditions du même article retirés de la cession à titre onéreux d'actions, de parts de sociétés ou de droits portant sur ces actions ou parts sont réduits d’un abattement fixe de 500 000 € et, pour le surplus éventuel, de l’abattement prévu au 1 quater de l’article 150-0 D, lorsque les conditions prévues au 3 sont remplies.

« 2. Le complément de prix prévu au 2 du I de l'article 150-0 A, afférent à la cession de titres ou de droits mentionnés au 1, est réduit de l'abattement fixe prévu au même 1, à hauteur de la fraction non utilisée lors de cette cession, et, pour le surplus éventuel, de l’abattement prévu au 1 quater de l’article 150-0 D appliqué lors de cette même cession.

« 3. Le bénéfice des abattements mentionnés au 1 est subordonné au respect des conditions suivantes : » ;

b) après le onzième alinéa, il est inséré trois alinéas ainsi rédigés :

« d) Elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier, ou a pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant les activités précitées.

« Cette condition s'apprécie de manière continue pendant les cinq années précédant la cession ;

« e) elle répond aux conditions prévues aux a et c du 2° du II de l’article 150-0 D bis ;

c) il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 5° La durée et le caractère continu de la détention des titres ou droits cédés doivent pouvoir être justifiés par le contribuable. » ;

2° Le II est abrogé ;

3° Après le II, il est inséré un II bis ainsi rédigé :

« II bis. – Les dispositions du I ne s'appliquent pas :

« 1° aux plus-values mentionnées aux articles 238 bis HK et 238 bis HS et aux pertes constatées dans les conditions prévues aux 12 et 13 de l'article 150-0 D ;

« 2° aux gains nets de cession d'actions de sociétés d'investissement mentionnées aux 1° bis,1° ter et 3° septies de l'article 208 et de sociétés unipersonnelles d'investissement à risque pendant la période au cours de laquelle elles bénéficient de l'exonération d'impôt sur les sociétés prévue à l'article 208 D, ainsi que des sociétés de même nature établies hors de France et soumises à un régime fiscal équivalent ;

« 3° aux gains nets de cession d'actions des sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable régies par les articles L. 214-62 et suivants du code monétaire et financier et des sociétés de même nature établies hors de France et soumises à un régime fiscal équivalent. » ;

4° Le III est abrogé ;

5° Le IV est ainsi modifié :

a) à la première phrase, après la référence : « 4° du », est insérée la référence : « 3 du » et les mots : « l’abattement prévu au même I est » sont remplacés par les mots : « les abattements prévus au même I sont » ;

b) à la seconde phrase, après la référence : « au c du 2° », est insérée la référence : « du 3 » et la référence : « du même I » est remplacée par la référence : « du même 3 » ;

c) il est complété par une phrase ainsi rédigée :

« La plus-value est alors réduite de l’abattement prévu au 1 ter de l’article 150-0 D. ».

I. – A l’article 150-0 E, les mots : « mentionnés au I » sont remplacés par les mots : « et les distributions mentionnés aux I et II ».

J. Au II de l’article 154 quinquies, les mots : « , à l’exception des gains et avantages imposés dans les conditions prévues aux 2 bis, 6 et 6 bis de l'article 200 A, » sont supprimés.

K. Le 1 du II de l’article 163 quinquies C est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) le mot : « précitée » est remplacé par les mots : « portant diverses dispositions d’ordre économique et financier » ;

b) les mots : « de 19 % pour les gains réalisés avant le 1er janvier 2013 et de 45 % pour ceux réalisés à compter de cette même date » sont remplacés par les mots : « de 30 % » ;

c) la deuxième occurrence du taux : « 45 % » est remplacée par le taux : « 30 % » ;

d) après les mots : « distributions mentionnées au présent alinéa », sont insérés les mots : « , réduites, le cas échéant, de l’abattement mentionné au 1 ter de l’article 150-0 D » ;

2° Au deuxième alinéa, les mots : « le taux mentionné au 2 de l’article 200 A s’applique » sont remplacés par les mots : « les modalités d’imposition prévues au 2 de l’article 200 A s’appliquent ».

L. – Après le f du I de l’article 164 B, sont insérés un f bis et un f ter ainsi rédigés :

« f bis. Les distributions mentionnées au 7 du II de l’article 150-0 A afférentes à des éléments d’actif situés en France, à l’exception de celles effectuées par des entités constituées sur le fondement d’un droit étranger ;

« f ter. Les distributions mentionnées au 7 bis du  II de l’article 150-0 A prélevées sur des plus-values nettes de cession d’éléments d’actif situés en France, à l’exception des distributions de plus-values par des entités constituées sur le fondement d’un droit étranger ; ».

M. – Le troisième alinéa du 1 de l’article 170 est ainsi modifié :

1° les mots : « de l’abattement mentionné » sont remplacés par les mots : « des abattements mentionnés au 1 de l’article 150-0 D et » ;

2° Les références : «  du 3 du I et des 1, 1 bis et 7 du II » sont remplacées par les références : « des 1 et 1 bis ».

N. – Le dernier alinéa du 1 de l’article 187 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Toutefois, les personnes physiques qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B qui bénéficient de distributions mentionnées aux f bis et f ter du I de l’article 164 B peuvent demander le remboursement de l’excédent de la retenue à la source de 30 % lorsque cette retenue à la source excède la différence entre, d’une part, le montant de l’impôt qui résulterait de l’application de l’article 197 A à la somme des distributions précitées, réduites, le cas échéant, de l’abattement mentionné au 1 ter de l’article 150-0 D, et des autres revenus de source française imposés dans les conditions de ce même article 197 A au titre de la même année et, d’autre part, le montant de l’impôt établi dans les conditions prévues à ce même article 197 A sur ces autres revenus. »

O. – Le II de l'article 199 ter est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après les mots : « aux produits », sont insérés les mots : « et plus-values de cession » ;

2° Au deuxième alinéa, après le mot : « encaissés », sont insérés les mots : « et les plus-values réalisées » ;

3° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

a) à la première phrase, après le mot : « dividendes », sont insérés les mots : « et les plus-values » ;

b) à la seconde phrase, le mot : « Il » est remplacé par les mots : « Pour les dividendes, il » ;

4° Le dernier alinéa est ainsi modifié :

a) à la première phrase, après le mot : « encaissés », sont insérés les mots : « et aux plus-values de cession réalisées » et le mot : « quatre » est supprimé ;

b) la seconde phrase est supprimée.

P. - L'article 199 ter A est ainsi modifié  :

1° Au premier alinéa, après le mot « produits », sont insérés les mots « et plus-values de cession » ;

2° Au deuxième alinéa, après le mot : « encaissé », sont insérés les mots : « et les plus-values réalisées » ;

3° Le troisième alinéa est ainsi modifié :

a) à la fin de la première phrase, les mots : « des produits compris dans cette répartition » sont remplacés par les mots : « des sommes ou valeurs réparties » ;

b) la seconde phrase est complétée par les mots : « ou réalisé directement cette même plus-value ».

Q. – Le dernier alinéa du IV de l’article 199 terdecies-0 A est supprimé.

R. – Le 2 bis de l’article 200 A est abrogé.

S. – Après l’article 242 ter C, il est inséré un 3° ainsi rédigé : « 3° Plus-values distribuées par les organismes de placement collectif en valeurs mobilières et certains placements collectifs

« Art. 242 ter D. – Les organismes de placement collectif en valeurs mobilières et les placements collectifs relevant des articles L. 214-24-24 à L. 214-32-1, L. 214-139 à L. 214-147, L. 214-152 à L. 214-166 du code monétaire et financier, ou leur société de gestion ou les dépositaires des actifs de ces organismes ou placements collectifs sont tenus de mentionner, sur la déclaration prévue à l'article 242 ter, l'identité et l'adresse des actionnaires ou des porteurs de parts qui ont bénéficié des distributions mentionnées au 7 bis du II de l’article 150-0 A ainsi que, par bénéficiaire, le détail du montant de ces distributions. » ;

T. – Au premier alinéa de l’article 244 bis B, les mots : « de 19 % ou, pour les gains réalisés à compter du 1er janvier 2013, » sont supprimés.

U. – Au d du 1° du IV de l’article 1417, les références : « du 3 du I et des 1, 1 bis et 7 » sont remplacées par les références : « des 1 et 1 bis ».

II. – Le I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Au e, après la référence : « 7 », est insérée la référence « , 7 bis » ;

2° Le quatorzième alinéa est supprimé.

III. – Les I et II s’appliquent aux gains réalisés et aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2013, à l’exception du A, des 1° et 4° du E, des vingt-deuxième et vingt-troisième alinéas du 2° du F, du 1° du G, du H, des b et c du 1° du K, du L, du 2° du M, du N, du Q, du U du I et du 2° du II, qui s’appliquent aux gains réalisés et aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose de réformer le régime d’imposition des plus-values de cessions de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers, conformément aux annonces faites par le Président de la République à l’issue des assises de l’entrepreneuriat tenues au printemps 2013. Celui-ci avait ainsi estimé lors du discours de clôture de ces rencontres que « le soutien, la stimulation de l’entrepreneuriat » constituait la « quatrième grande réforme » menée par le Gouvernement en faveur des entreprises, à la suite du pacte de compétitivité et de l’instauration du crédit d’impôt compétitivité, de la signature d’accords entre les partenaires sociaux pour sécuriser l’emploi et de la création de la Banque publique d’investissement (BPI).

Cette volonté de « proposer un régime équilibré, juste et pérenne pour le traitement fiscal des plus-values de cession » se traduit dans le présent article par :

– la simplification du droit en vigueur grâce à la suppression de certains régimes particuliers d’imposition ou d’exonération et la généralisation d’un traitement fiscal incitatif ;

– l’allègement de l’imposition portant sur cette catégorie de revenus par l’instauration d’un abattement de droit commun et d’un abattement majoré, réservé aux gains tirés de cessions à titre onéreux de parts de PME ou à certains contribuables respectant des conditions particulières de détention.

Ces deux objectifs concourent à réduire fortement les risques pris par les investisseurs. En effet, ceux-ci bénéficieront d’un avantage en impôt conséquent, non plafonné et, le cas échéant, acquis au terme d’une période de détention, courte, variant de un an à deux ans selon l’investissement réalisé et s’ils se contentent de la première tranche d’abattement cependant déjà fixée à 50 %. Ils peuvent également décider de conserver plus longtemps leurs titres pour bénéficier d’un abattement supérieur, mais alors la cadence de l’abattement est moins incitative au regard des risques encourus.

Cet article précise également le régime d’imposition des plus-values distribuées par les OPCVM et certains placements collectifs, en application d’un changement de législation entré en vigueur pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 2013.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE RÉGIME D’IMPOSITION DES PLUS-VALUES A ÉTÉ PROFONDÉMENT REMANIÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2013

L’article 10 de la loi de finances initiale pour 2013 visait à mettre en œuvre un des soixante engagements de campagne du Président de la République – « les revenus du capital seront imposés comme ceux du travail », en prévoyant l’assujettissement des plus-values sur valeurs mobilières au barème progressif de l’impôt sur le revenu, avec pour contrepartie l’application d’un abattement pour durée de détention sur l’assiette taxable.

La version initialement proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2013 fut substantiellement modifiée par le vote d’un amendement de rédaction globale en première lecture à l’Assemblée nationale, sous-amendé par les députés. Les deux principales modifications tenaient au maintien d’un taux forfaitaire à 19 % réservé aux créateurs d’entreprise et, pour les autres investisseurs, au raccourcissement de la durée de détention ouvrant droit à un abattement maximum de 40 % de douze à six ans pour assurer un niveau d’imposition qui demeure incitatif, malgré l’assujettissement au barème de l’impôt sur le revenu.

La réforme ainsi définie apparaissait donc à la fois plus juste au regard de l’objectif de réduction de la différence d’imposition des revenus du capital et des revenus du travail, et plus équilibrée par cet ajout d’un régime spécifique tenant compte de la situation particulière des entrepreneurs qui s’étaient investis dans la société dont ils cédaient les titres.

1. Les principales modifications apportées au régime d’imposition des plus-values mobilières en loi de finances pour 2013

a. La barémisation des plus-values de cessions de valeurs mobilières et de droits sociaux

Depuis la réforme de simplification des modalités d’imposition des plus-values sur valeurs mobilières entreprise en loi de finances pour 2000, les différents régimes d'imposition qui prévalaient ont été supprimés au profit d’un dispositif unique qui figure aux articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts.

Ce dispositif assujettit à l’impôt sur le revenu les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l’occasion de la cession à titre onéreux d’actions, de droits de souscription ou d’achat d’actions, de certificats d’investissement, d’obligations, de titres participatifs, de parts sociales, de titres de sociétés immobilières non cotées passibles de l'impôt sur les sociétés ou de titres de sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP). Par ailleurs, certaines distributions sont également imposées comme des plus-values sur valeurs mobilières, à l’instar des distributions de fractions d’actif de fonds commun de placement à risque (FCPR).

Si certaines plus-values sur valeurs mobilières continuent d’être assujetties selon des modalités particulières à l’impôt sur le revenu (à l’instar des plus-values professionnelles), l’imposition des plus-values réalisées par les particuliers à un taux forfaitaire est restée constante pendant plus de quarante ans. La dernière modification de ce taux avait été votée en loi de finances pour 2011 : il était alors passé de 18 % à 19 %.

Dans ce contexte, la décision d’assujettir ces revenus au barème de l’impôt sur le revenu représentait une réforme de grande ampleur. Celle-ci s’est faite en deux temps :

– par le relèvement de 19 % à 24 % du prélèvement forfaitaire applicable aux plus-values réalisées en 2012 ;

– par l’assujettissement au barème de l’impôt sur le revenu, après application d’un abattement pour durée de détention, des plus-values réalisées au titre de cessions intervenues à compter de 2013, tout en maintenant un taux forfaitaire de 19 % pour les seules plus-values réalisées par des entrepreneurs ayant respecté des conditions d’investissement dans la société dont ils cèdent les titres.

b. L’introduction d’un nouvel abattement pour durée de détention

Cette imposition au barème de l’impôt sur le revenu s’est accompagnée en loi de finances pour 2013 de l’introduction d’un nouvel abattement pour durée de détention. Pour mémoire, le précédent abattement donnant droit à une exonération totale au bout de huit ans n’avait jamais trouvé à s’appliquer du fait de sa suppression en loi de finances pour 2012 au profit du régime de report d’imposition sous condition de réinvestissement prévu à l’article 150-0 D bis présenté ci-après.

Cet abattement est égal à 20 % du montant des gains nets de cession lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession, à 40 % s’ils sont détenus depuis au moins quatre ans et moins de six ans et à 60 % s’ils sont détenus plus de six ans.

La durée de détention est décomptée à partir de la date de souscription ou d’acquisition des actions, parts, droits ou titres, sauf cas particulier.

Cet abattement n’est pas pris en compte pour la détermination de l’assiette des prélèvements sociaux et s’ajoute aux revenus entrant dans le calcul du revenu fiscal de référence des contribuables concernés.

On notera également que le dispositif d’abattement pour durée de détention spécifique sur les plus-values réalisées par des dirigeants de PME qui cèdent leurs titres lors de leur départ en retraite a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2017. Il est également ajouté aux revenus pris en compte pour le calcul du revenu fiscal de référence.

c. Le maintien de prélèvements forfaitaires dérogatoires

De nombreuses exceptions à ces nouvelles règles d’imposition des plus-values mobilières au barème de l’impôt sur le revenu ont cependant été prévues. Ainsi, en plus des mesures spécifiques de retenues à la source appliquées aux contribuables non-résidents, l’imposition à un taux forfaitaire a été maintenue dans les deux cas suivants :

– l’article 163 bis G est modifié de manière à maintenir les taux forfaitaires applicables aux gains nets réalisés lors de la cession de bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) à 19 % ou, par dérogation, à 30 % si le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans à la date de la cession ;

– l’article 200 A est aménagé afin de maintenir les taux forfaitaires applicables aux retraits ou rachats sur un PEA de 22,5 % si cette opération intervient avant l’expiration de la deuxième année et de 19 % si cette opération intervient entre la deuxième et la cinquième année. Les retraits demeurent exonérés d’impôt sur le revenu après cinq années de placement.

L’imposition à un taux forfaitaire de 19 % est également maintenue pour les créateurs d’entreprise en application du 2 bis de l’article 200 A si les conditions suivantes sont remplies :

– la société dont les titres ou droits sont cédés exerce une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale depuis une période d’au moins dix années avant la cession ou, si la société est créée depuis moins de dix ans, depuis sa création ;

– les titres ou droits cédés doivent avoir été détenus de manière continue au cours des cinq années précédant la cession ;

– les titres ou droits cédés doivent avoir représenté, de manière continue pendant au moins deux ans au cours des dix années précédant la cession, au moins 10 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société ;

– les titres ou droits cédés doivent représenter au moins 2 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société à la date de la cession ;

– le contribuable doit avoir exercé une fonction de direction ou une activité salariée au sein de la société dont les titres ou droits sont cédés, de manière continue au cours des cinq années précédant la cession.

d. L’aménagement du régime de report d’imposition des plus-values prévu à l’article 150-0 bis

Le régime de report d’imposition des plus-values sur valeurs mobilières sous condition de réinvestissement a été introduit en loi de finances pour 2012 (94) afin de compenser la suppression de l’abattement pour durée de détention donnant droit à une exonération totale au bout de huit années, introduit en loi de finances rectificative pour 2005 (95). Cet abattement, au titre duquel les contribuables auraient pu bénéficier d’exonérations totales à compter de 2014, ne s’est ainsi jamais appliqué en totalité.

Toutefois, cette logique de substitution a été écartée à l’occasion de la réforme entreprise en loi de finances pour 2013 : la modalité de report d’imposition a en effet été conservée malgré l’introduction d’un nouvel abattement pour durée de détention.

Des aménagements ont cependant été prévus de manière à assouplir les conditions de réinvestissement :

– la proportion du montant du produit de la cession des titres ou droits réinvestie est abaissée de 80 % à 50 % ;

– en contrepartie, le délai de réinvestissement dans une ou plusieurs sociétés, dans un fonds commun de placement à risques ou dans une société de capital-risque est réduit de trente-six mois à vingt-quatre mois.

La plus-value bénéficiant du report n’est imposable qu’à hauteur du montant de la plus-value qui n’a pas fait l’objet d’un réinvestissement dans les vingt-quatre mois suivant la cession. Si les titres souscrits en réemploi sont conservés plus de cinq ans, la fraction de plus-value ainsi réinvestie est totalement exonérée.

Il semble toutefois que ce dispositif peine à faire ses preuves et que ses finalités soient régulièrement contournées au profit d’une optimisation fiscale rendue possible par des montages peu vertueux, contre lesquels le rapporteur général estime qu’il conviendrait de prendre les mesures qui s’imposent.

e. L’aménagement de l’exit tax

Le régime de l’« exit tax » applicable aux plus-values latentes a également été modifié pour ce qui concerne les transferts de domicile intervenus à compter du 1er janvier 2013 : le taux forfaitaire d’imposition des plus-values latentes a ainsi été supprimé au bénéfice de l’application du barème de l’impôt sur le revenu.

Le montant de la taxe est désormais réputé égal à la différence entre, d’une part, le montant résultant de l’application du barème progressif à l’ensemble des revenus de source française et étrangère auxquels s’ajoutent les plus-values latentes et, d’autre part, le montant de l’impôt réellement dû au titre des seuls revenus de sources française ou étrangère.

2. Le bilan de la réforme réalisée en loi de finances pour 2013

Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, « le régime actuel d’imposition des plus-values de cession est complexe : les plus-values peuvent être soumises à de nombreux régimes d’imposition différents » et par ailleurs, il « n’est pas suffisamment incitatif à la prise de risque liée à l’activité des entrepreneurs et des business angels et ne permet pas l’alignement des intérêts des différentes parties prenantes au financement de l’entreprise ».

Ce bilan reprend pour partie celui des Assises de l’entrepreneuriat qui jugeait, de façon plus succincte, le nouveau régime des plus-values sur cessions mobilières « injuste, démotivant et inefficient ».

La réforme proposée reprend ces critiques pour les corriger dans le respect du consensus dégagé sur un certain nombre de dispositions au cours des Assises.

Toutefois, le point principal de la réforme, à savoir la barémisation de ces revenus, n’est pas remis en cause.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RÉGIME DES OPCVM DANS LE DROIT EN VIGUEUR

Le présent article comporte également de nombreuses dispositions tirant les conséquences fiscales des modifications intervenues dans le domaine de la gestion d’actif au niveau européen.

1. Les modifications apportées au cadre juridique de la gestion d’actifs

a. Les nouvelles catégories de placements collectifs

Deux directives européennes récentes ont profondément modifié le cadre juridique de la gestion d’actifs. Il s’agit de :

– la directive dite « OPCVM IV » du 13 juillet 2009 (96), transposée dans le droit français par l’ordonnance n° 2011-915 du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs ;

– la directive dite « AIFM » (97) du 8 juin 2011 (98), transposée par l’ordonnance n° 2013-676 du 25 juillet 2013 modifiant le cadre juridique de la gestion d’actifs.

Ces avancées juridiques ont permis de clarifier la nature des différents véhicules de placement et la gamme de produits proposés, ainsi que d’améliorer les règles d’investissement afin de rendre plus compétitive la gestion d’actifs collective en France.

Trois grandes catégories de véhicules de placement ont ainsi été définies à l’article L. 214-1 du code monétaire et financier, se substituant aux six catégories précédentes :

– les organismes de placement collectif en valeurs mobilières – OPCVM, qui regroupent désormais les seuls fonds commun de placement – FCP, et sociétés d’investissement à capital variable – SICAV, relevant de la directive « OPCVM IV » ;

– les fonds d’investissement alternatifs (FIA) relevant de la directive « AIFM » ;

– les autres placements collectifs, dont notamment les SICAV constituées sous forme de société par actions simplifiées dont les statuts interdisent expressément la pluralité d’associés et les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable – SPPICAV dont les statuts prévoient la même interdiction.

PLACEMENTS COLLECTIFS RÉGULÉS

OPC

Autres FIA

Les autres placements collectifs

OPCVM

FIA

   

Fonds et SICAV relevant de la directive 2009/65/CE (Directive OPCVM IV)

Autres véhicules régulés existants :

soit les fonds à vocation générale non coordonnés, les FCPE/SICAVAS,

les FCPR/FCPI/FIP,

les OPCI, les SCPI, les SEF, les OT et les SICAF (1)

Il s’agit des véhicules qui n’étaient pas régulés par l’AMF avant l’entrée en vigueur de la Directive AIFM mais qui le sont désormais

Cette catégorie regroupe les autres placements collectifs qui ne sont pas des FIA ni des OPCVM mais qui sont tout de même régulés par l’AMF

(1) Soit les fonds commun de placement d’entreprise, les fonds de sociétés d’investissement à capital variable d’actionnariat salarié , les fonds commun, les fonds communs de placement à risques, les fonds communs de placement dans l’innovation, les fonds d’investissement de proximité, les organismes de placement collectif en immobilier, les sociétés civiles de placement immobilier, les sociétés d’ épargne, les organismes de titrisation et les sociétés d’investissement à capital fixe.

Source : Directive AIFM, Guide des mesures de modernisation apportées aux placements collectifs français, juillet 2013.

b. Les changements de dénomination des placements collectifs

Le terme d’« organisme de placement collectif » mentionné à l’article L. 214-1 du code monétaire et financier désigne l'ensemble des organismes ou fonds de placement agréés par l’Autorité des marchés financiers (AMF). Il est maintenu inchangé de manière à permettre l’application à droit constant des règles prévues par les différents codes aux nombreux véhicules de placement dont l’appellation individuelle a pu être modifiée par la transposition en droit français des nouvelles règles communautaires.

Le tableau suivant établit la liste des modifications intervenues à ce titre.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DE LA NOUVELLE GAMME DE FONDS

Ancienne gamme de véhicules

Nouvelle gamme de véhicules

Dénomination

Typologie de véhicule

OPCVM agréés relevant de la Directive OPCVM IV

OPCVM

OPCVM

OPCVM à vocation générale ne relevant pas de la Directive OPCVM IV

Fonds d’investissement à vocation générale

Fonds ouverts à des investisseurs non professionnels

FCPR

FCPR

FCPI

FCPI

FIP

FIP

OPCI (SPPICAV et FPI)

OPCI (SPPICAV et FPI)

OPCI à règles de fonctionnement allégées sans effet de levier (SPPICAV et FPI)

SCPI

SCPI

SEF

SEF

SICAF

SICAF

OPCVM de fonds alternatifs

Fonds de fonds alternatifs

OPCVM ARIA

Fonds professionnels à vocation générale

Fonds ouverts à des investisseurs professionnels

OPCI à règles de fonctionnement allégées avec effet de levier

OPCI professionnel

OPCVM contractuels

Fonds professionnels spécialisés

FCPR contractuels

FCPR à procédure allégée

Fonds professionnels de capital d’investissement

FCPE - SICAVAS

Fonds d’épargne salariale FCPE – SICAVAS

Fonds d’épargne salariale

Organismes de titrisation

Organismes de titrisation

Organismes de titrisation

 

Autres placements collectifs

Autres placements collectifs

Source : Directive AIFM, Guide des mesures de modernisation apportées aux placements collectifs français, juillet 2013, AMF.

2. Le régime fiscal applicable aux distributions de plus-values réalisées par les OPCVM demeure lacunaire malgré une disposition adoptée en troisième loi de finances rectificatives pour 2012

L’article 20 de la troisième et dernière loi de finances rectificative pour 2012 a fixé les modalités d’imposition des distributions de plus-values par les OPCVM à des personnes morales établies en France.

En effet, la transposition de la directive « OPCVM IV » par l’ordonnance du 1er août 2011 précitée a conduit à redéfinir les sommes distribuables par un OPCVM à des porteurs de parts.

La principale nouveauté tient à ce qu’en plus des revenus issus des placements de l’organisme, les plus-values réalisées peuvent désormais être distribuées alors qu’elles devaient auparavant être obligatoirement capitalisées. Cette faculté est accordée au titre des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2013.

Or, les OPCVM, qui ont pour objet de récolter des capitaux auprès du public pour les investir dans un portefeuille de titres financiers, peuvent revêtir soit la forme d’une SICAV, gérant ses actifs sous le contrôle de ses actionnaires, soit la forme d’un FCP qui constitue une forme de copropriété de valeurs mobilières, sans personnalité morale propre.

La possibilité ouverte aux FCP de distribuer des plus-values à leurs porteurs de parts a posé la question de leur régime d’imposition, puisque le fond est réputé transparent d’un point de vue fiscal.

Afin d’éviter que les personnes morales porteuses de parts de FCP puissent appliquer à ces plus-values le régime fiscal réservé aux plus-values réalisées par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, et bénéficier à ce titre de l’exonération des plus-values à long terme des titres de participation (dépense fiscale dite « niche Copé »), il a été expressément précisé que ces plus-values distribuées sont systématiquement incorporées au résultat imposable de l’entreprise porteuse des parts du FCP.

Cette disposition permet donc d’assurer la neutralité fiscale pour l’État des distributions de plus-values à des sociétés morales porteuses de parts de FCP par rapport à des sociétés ayant opté pour des parts de SICAV.

En revanche, cette avancée législative n’a pas défini par la même occasion le régime fiscal applicable aux distributions de plus-values par les OPCVM à des personnes physiques ou à des personnes morales non-résidentes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le nouveau régime d’imposition des plus-values sur valeurs mobilières a vocation à se substituer au régime en vigueur adopté en loi de finances pour 2013, pour les cessions intervenues à compter du 1er janvier 2013. Dans cette prespective le droit aujourd’hui en vigueur n’aura donc jamais trouvé à s’appliquer, sauf pour certains cas particuliers. Cette « petite rétroactivité » est néanmoins compensée par l’annonce anticipée des principales évolutions retenues par le Gouvernement, à la suite des Assises de l’entrepreneuriat.

A. LA SIMPLIFICATION ET L’ALLÈGEMENT DE L’IMPOSITION DES PLUS-VALUES SUR VALEURS MOBILIÈRES

1. L’instauration de deux abattements pour durée de détention fortement incitatifs

Les deux principaux objectifs visés par la réforme sont la simplification du régime d’imposition des plus-values mobilières et l’allègement de l’imposition des contribuables au titre de cette catégorie de revenus.

a. La simplification du régime d’imposition des plus-values mobilières par la fixation d’un régime d’imposition unique

Le présent article entérine le principe de la barémisation des plus-values mobilières présenté par le Gouvernement en loi de finances initiale pour 2013, en proposant la suppression du taux forfaitaire de 19 % réservé à certains entrepreneurs. Le R du I abroge donc le 2 bis de l’article 200 A.

Par ailleurs, trois régimes d’exonération totale ou partielle spécifiques sont supprimés :

– le régime d’exonération prévu au 3 du I de l’article 150-0 A en faveur des gains réalisés au titre des cessions à titre onéreux de participations supérieures à 25 % des droits dans les bénéfices sociaux d’une société, détenus par un cédant avec son conjoint, leurs ascendants et leurs descendants, ainsi que leurs frères et sœurs au profit de l’une de ces personnes, à la condition que ces droits sociaux ne soient pas revendus à un tiers dans un délai de cinq ans (1° du E) ;

– le régime prévu au 7 du III du même article pour les gains réalisés au titre des cessions de parts ou actions de sociétés qui bénéficient du statut de jeune entreprise innovante – JEI (4° du E) ;

– le régime d’abattement pour durée de détention pouvant donner droit à une exonération totale après huit années de détention en faveur des dirigeants de PME partant à la retraite prévu à l’article 150-0 D ter (a du 1° du H).

En contrepartie, les contribuables concernés par ces avantages particuliers bénéficieront de l’abattement pour durée de détention, avec des taux majorés, présenté ci-après.

b. L’allègement de l’imposition des plus-values mobilières par l’introduction de deux abattements pour durée de détention

Deux abattements pour durée de détention distincts sont introduits au 2° du F :

– un abattement de droit commun codifié à un nouveau 1 ter de l’article 150-0 D ;

– un abattement majoré réservé aux investissements dans certaines PME, codifié à un nouveau 1 quater introduit au sein du même article 150-0 D.

i. Les dispositions relatives à l’abattement de droit commun

L’assiette des plus-values ouvrant droit à abattement est complétée de manière à traiter le cas des distributions de plus-values par des OPCVM

Les plus-values mobilières imposées au barème de l’impôt sur le revenu et bénéficiant, à ce titre, de l’abattement de droit commun sont :

– l’ensemble des gains nets et compléments de prix imposables à l’impôt sur le revenu en application du I de l’article 150-0 A ;

– les distributions d’une fraction des actifs des FCPR visés au 7 du même article ;

– les distributions d’une fraction des actifs de FCPR sous la forme de carried interest aux salariés ou dirigeants soumis au régime fiscal des salariés de sociétés de capital-risque (SCR) ou des sociétés de gestion de ces fonds lors de la cession ou du rachat de parts de FCPR ou d’actions de SCR ;

– les distributions de carried interest aux salariés ou dirigeants soumis au régime fiscal des salariés d’une entité constituée dans un État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de la lutte contre la fraude fiscale et dont l’objet est d’investir dans des sociétés dont les titres ne sont pas négociables ;

– les distributions de plus-values nettes de cessions de titres réalisées par un OPCVM ;

– les distributions de plus-values nettes de cessions de titres réalisées par une SCR sous certaines conditions ;

– les distributions de plus-values nettes réalisées par un fonds de placement immobilier (FCPI).

Par ailleurs, cette assiette est complétée par l’introduction d’un nouveau 7 bis à l’article 150-0 A. Sont concernées par le nouveau régime d’imposition des plus-values mobilières, les plus-values distribuées par :

– les OPCVM agréés relevant de la directive « OPCVM IV » ;

– les OPCVM à vocation générale ;

– les fonds de fonds alternatifs ;

– les fonds professionnels spécialisés ;

– les fonds de capital investissement professionnels ;

– les fonds d’épargne salariale (les fonds communs de placement d’entreprise – FCPE et les fonds de sociétés d’investissement à capital variable d’actionnariat salarié – SICAVAS) ;

– les entités de même nature de droit étranger.

Les autres modifications sont de nature rédactionnelle : elles prennent en compte, à droit constant, les changements intervenus pour la qualification des placements collectifs (cf. supra).

Les conditions d’application de l’abattement aux gains résultant d’investissements intermédiés

L’abattement ne s’appliquera aux gains nets de cession ou de rachat de parts ou d’actions des placements collectifs, précédemment mentionnés, que s’ils emploient plus de 75 % de leurs actifs en parts ou actions de sociétés.

Le quota de détention doit être respecté au plus tard lors de la clôture de l’exercice suivant celui de la constitution de l’organisme ou du placement collectif et de façon continue jusqu’à la réalisation de la plus-value ouvrant droit à l’abattement.

Il en va de même pour les distributions de fractions d’actif par les FCPR mentionnés au 7 de l’article 150-0 A et les distributions de plus-values réalisées par les OPCVM. Ces organismes et fonds doivent détenir plus de 75 % de leurs actifs en actions ou droits dans les mêmes conditions.

Seules les plus-values réalisées sur des carried interest acquis ou souscrits par des salariés ou des dirigeants soumis au régime fiscal des salariés, membres de sociétés de gestion de structures d’investissement de capital-risque européennes peuvent bénéficier de l’abattement sans que ce quota soit nécessairement atteint.

Or, il semble que le respect de ce quota ne puisse pas être atteint par les FCPR.

En effet, ceux-ci sont contraints de respecter des conditions d’investissement particulières leur assurant la qualification de fonds de capital investissement risqué. Les FCPR doivent ainsi investir en titres d’entreprise non cotées à hauteur de 50 % minimum de leur actif, les FCPI (fonds communs de placement dans l’innovation) doivent investir en titres de sociétés innovantes non cotées à hauteur de 60 % minimum et les FIP (fonds d’investissement de proximité) à hauteur de 60 % minimum dans des PME régionales.

Les contraindre à davantage d’investissements en parts ou actions de sociétés reviendrait à diminuer leur capacité à gérer le risque qu’ils prennent sur ces investissements particuliers par la diversification de leur portefeuille.

Par conséquent, il pourrait être envisagé de les soustraire à cette obligation.

Les taux d’abattement pour durée de détention

La cadence de l’abattement actuellement en vigueur est très sensiblement modifiée. L’abattement est ainsi fixé à :

– 50 % du montant des gains nets et des distributions d’actions, parts, droits ou titres détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans à la date de la cession ou de la distribution ;

– 65 % du montant des gains nets ou des distributions d’actions, parts, droits ou titres détenus depuis au moins huit ans à la même date.

COMPARAISON DE LA CADENCE DE L’ABATTEMENT EN VIGUEUR ET DE L’ABATTEMENT DE DROIT COMMUN PROPOSÉ

L’avantage en impôt résultant de cette nouvelle cadence est très incitatif, surtout pour une détention courte, puisque dès deux années de détention, le taux d’impôt sur le revenu baisse de 30 % par rapport au droit existant, alors qu’il ne baisse que de 25 % au bout de huit années de détention. Ce nouvel abattement a davantage pour objectif de réduire l’imposition des investisseurs, que de récompenser le risque lié à une détention longue.

Le taux d’imposition obtenu après deux ans de détention est très proche de celui du taux forfaitaire qui s’est appliqué jusqu’en 2011 (20,2 % contre 19 %) et plus faible que celui en vigueur au titre de 2012, fixé à 24 %.

Le taux d’imposition obtenu après huit ans de détention est plus faible encore (13,46 % contre 19 %).

Cet avantage est encore plus significatif si on le compare au taux marginal moyen de 40 % auquel sont imposés les foyers déclarant des plus-values mobilières imposées.

COMPARAISON DES TAUX MARGINAUX APRÈS APPLICATION DE L’ABATTEMENT EN VIGUEUR ET DU NOUVEL ABATTEMENT DE DROIT COMMUN PROPOSÉ

COMPARAISON DES BARÈMES

Droit existant
LFI 2013

Abattement de droit commun
proposé

Durée de détention

Abattement à l’IR

Taux marginal d’imposition*

Abattement à l’IR

Taux marginal d’imposition*

0 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

1 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

2 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

3 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

4 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

5 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

6 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

7 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

8 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

65 %

32,76 %**
dont IR = 13,46 %

* : hypothèse d’un taux marginal d’IR de 45 % appliqué à une assiette dont est retranchée la CSG déductible (5,1 %) + 15,5 % de prélèvements sociaux + 4 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, appliqués à la même assiette.

** : exemple de calcul : le taux de 32,76 % correspondant donc à 13,46% + 15,5% + 3,8% (après déduction de la fraction de CSG déductible)

Les modalités de décompte de la durée de détention

La durée de détention est décomptée selon des règles désormais codifiées à un nouveau 1 quinquies introduit à l’article 150-0 D. La principale modification apportée au droit en vigueur tient à ce que le texte proposé ne retient plus la date d’acquisition des droits au titre desquels la plus-value est réalisée, mais le 1er janvier de l’année de leur acquisition.

Le débat sur la pertinence de cette seconde solution a déjà eu lieu, en sa défaveur, lors de l’examen de l’abattement pour durée de détention prévu par la réforme de 2013.

À l’initiative du rapporteur général, le décompte avait été ramené à la date d’acquisition afin de limiter l’avantage des contribuables acquérant des droits en fin d’année.

Au regard de la courte durée de détention pour bénéficier d’un abattement de 50 % sur la plus-value nette réalisée, il semble encore plus justifié, dans le cadre de la présente réforme, de revenir à un décompte à compter de la date d’acquisition, ou en cas de difficulté technique, au 1er janvier de l’année suivant celle de l’acquisition. Dans le cas contraire, un contribuable pourrait avoir conservé un titre pendant seulement 1 an et 1 mois et bénéficier néanmoins d’un abattement de 50 %.

Non seulement l’avantage obtenu serait indû puisque l’effort de conservation consenti par le contribuable aura été fortement tronqué, mais en outre l’avantage supplémentaire procuré par un investissement plus risqué dans une PME apparaîtrait bien limité, puisqu’il offrirait le même taux d’abattement pour une durée de détention d’un an.

ii. L’introduction d’un abattement majoré en faveur de l’investissement dans des PME

L’assiette des plus-values ouvrant droit à l’abattement majoré

L’abattement majoré s’applique aux plus-values réalisées au titre de droits émis par une société répondant aux six conditions suivantes à la date d’acquisition des droits cédés :

– elle est créée depuis moins de dix ans et n’est pas issue d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension ou d'une reprise d'activités préexistantes ;

– elle respecte la définition de PME au sens du droit communautaire et mentionnée par le dispositif Madelin, à savoir ne pas employer plus de 250 salariés et avoir un chiffre d’affaires n’excédant pas 50 millions d’euros ou bilan annuel n’excédant pas 43 millions d’euros ;

– elle n’accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires ;

– elle est passible de l'impôt sur les bénéfices ou d'un impôt équivalent ;

– elle a son siège social dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ;

– elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

Par ailleurs, pour assurer que les souscriptions ou acquisitions de droits ou parts au titre desquelles une plus-value est réalisée portent bien sur des sociétés respectant l’ensemble de ces conditions, il est prévu que lorsque la société émettrice des droits cédés est une société holding animatrice, le respect de ces conditions s’apprécie au niveau de la société émettrice et de chacune des sociétés dans laquelle elle détient des participations.

L’ensemble de ces conditions s’apprécie de manière continue depuis la date de la création de la société.

En contrepartie de la suppression des régimes particuliers d’exonération totale ou partielle évoquée précédemment, l’abattement majoré s’applique également :

– aux gains réalisés au titre des cessions de droits émis par une jeune entreprise innovante ;

– aux gains de cessions de droits réalisés au sein d’un groupe familial et maintenus dans le groupe pendant au moins cinq années à la suite de la cession (dans le cas où les droits seraient cédés à un tiers avant le terme des cinq années de détention, le cédant serait imposé au titre de la plus-value, réduite, le cas échéant, de l’abattement de droit commun) ;

– aux gains de cession des droits détenus par un dirigeant de PME partant en retraite.

Pour ce dernier cas, les modalités d’application de l’abattement majoré sont précisées à l’article 150-0 D ter comme suit :

– les plus-values réalisées sont abattues d’un montant fixe de 500 000 euros et, pour le surplus éventuel, de l’abattement majoré ;

– l’éventuel complément de prix (99) est également réduit de l’abattement fixe à hauteur de la fraction non imputée sur la plus-value et, en cas de surplus, de l’abattement majoré.

Un amendement de correction technique sera déposé afin d’assurer que, dans le cas où le cumul des abattements reviendrait à exonérer la totalité de la plus-value réalisée, la déductibilité d’une fraction de CSG calculée sur l’assiette non abattue de ces plus-values ne procure pas un avantage en impôt supplémentaire sur les autres revenus du contribuable.

Par ailleurs, les dispositions, prévues par instruction (100), relatives à l’activité de la société sont légalisées. Celle-ci doit exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier, ou avoir pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés exerçant les activités précitées (soit des sociétés holdings, animatrices ou non animatrices). Cette condition s’apprécie pendant les cinq années précédant la cession.

Il en est de même pour les conditions relatives à la localisation du siège social de la société émettrice des titres (101) et au régime fiscal qui lui est appliqué (102).

Si le contribuable ne respecte pas l’ensemble des conditions donnant droit à l’abattement majoré, il est imposé au titre de la plus-value réalisée après application de l’abattement de droit commun.

Les investissements intermédiés sont exclus du bénéfice de l’abattement majoré

L’article prévoit expressément que l’abattement majoré ne s’applique pas :

– aux plus-values réalisées au titre de cessions ou de rachat de part d’OPCVM ou de placement collectifs ;

– aux distributions de fractions d’actif de FCPR, de plus-values réalisées par des OPCVM et de plus-values nettes de cessions de titres réalisées par une SCR.

Le taux d’abattement en fonction de la durée de détention

Le taux d’abattement applicable est fortement majoré pour les plus-values respectant les conditions précédemment énoncées. Il est ainsi fixé à :

– 50 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins un an et moins de quatre ans à la date de la cession ;

– 65 % de leur montant lorsqu’ils sont détenus depuis au moins quatre ans et moins de huit ans à la date de la cession ;

– 85 % de leur montant lorsqu’ils sont détenus depuis au moins huit ans à la date de la cession.

COMPARAISON DE LA CADENCE DE L’ABATTEMENT EN VIGUEUR
ET DE L’ABATTEMENT MAJORÉ PROPOSÉ

Comme pour l’abattement de droit commun, le taux d’imposition obtenu dès un an de détention est très proche de celui du taux forfaitaire de 19 % qui s’est appliqué jusqu’en 2011 et plus faible que celui qui s’est appliqué au titre de 2012, fixé à 24 %.

Le taux d’imposition obtenu après huit de détention est quant à lui très faible, puisqu’il représente 4,46 %, soit seulement un peu plus du dixième du taux marginal moyen auquel sont soumis les foyers déclarant des plus-values mobilières imposables.

Cet avantage en impôt est d’autant plus intéressant qu’il s’appliquera à tous les investisseurs souscrivant au capital d’une PME dans le respect des conditions mentionnées préalablement, quel que soit leur niveau de détention dans cette société.

COMPARAISON DES BARÈMES

Droit existant
LFI 2013

Abattement majoré proposé

Durée de détention

Abattement

Taux marginal d’imposition**

Abattement***

Taux marginal d’imposition**

0 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

1 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

2 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

3 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

4 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

5 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

6 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

7 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

8 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

85 %

23,75 %
dont IR = 4,46 %

** : Soit taux marginal d’IR de 45 % appliqué à une assiette dont est retranchée la CSG déductible + 15,5 % de prélèvements sociaux + 4 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, appliqués à la même assiette.

*** : Sans prise en compte de l’abattement spécifique de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite.

2. Les coordinations et aménagements accompagnant la réforme

a. Les modifications apportées au régime de report d’imposition sous conditions de réinvestissement

Deux modifications sont apportées au régime de report d’imposition sous condition de réinvestissement prévu à l’article 150-0 D bis, soit :

– l’exclusion des investissements dans des holdings afin de limiter les montages fiscaux ayant pour seul objectif une optimisation fiscale ;

– l’harmonisation des modalités de décompte de la durée de détention de cinq années pour bénéficier de l’exonération sur la fraction de plus-value réinvestie avec celles retenues pour l’application des abattements de droit commun et majoré.

Si l’exclusion des réinvestissements dans des holdings est une mesure bienvenue pour limiter les montages précédemment mentionnés, il semble toutefois qu’il serait préférable de supprimer totalement ce report d’imposition pour plusieurs raisons.

En premier lieu, il n’est pas inutile de rappeler que ce dispositif avait vocation à se substituer à un régime d’abattement pour durée de détention. Son maintien en loi de finances pour 2013 pouvait s’expliquer par la volonté de conserver un avantage supplémentaire pouvant contrebalancer l’effet cumulé de la barémisation des plus-values mobilières et d’un abattement pour durée de détention plafonné à 40 %.

Or, la réforme proposée va beaucoup plus loin en matière d’abattement puisque les contribuables ne seront plus imposés après huit ans que sur 35 % de leurs plus-values au titre de l’abattement de droit commun ou 15 % au titre de l’abattement majoré.

Par conséquent, au regard de la modestie des taux marginaux d’imposition résultant de ces abattements, le maintien d’un dispositif supplémentaire d’exonération totale n’est plus justifié. Il est également inutile puisque le réinvestissement de la plus-value en dehors de ce dispositif apportera une exonération importante même après une courte durée de détention. La prise de risque sera, dans bien des cas, mieux couverte par les abattements proposés par le présent projet de loi de finances que par ce dispositif d’exonération au bout de cinq années de détention.

La grande majorité des contribuables qui pourraient continuer à y voir un intérêt sont donc essentiellement ceux pour lesquels il représentera un effet d’aubaine, ce qu’il conviendrait d’éviter.

b. Les modifications du régime de retenue à la source appliqué aux contribuables non-résidents

Le présent article prévoit deux ajustements pour l’imposition des non-résidents.

L’abaissement du taux de prélèvement à la source applicable aux contribuables non-résidents recevant des distributions de plus-values réalisées par des sociétés de capital-risque

La baisse du niveau global d’imposition des plus-values mobilières résultant de l’instauration de deux abattements pour durée de détention très avantageux pour le contribuable, justifie que le taux de la retenue à la source, prévu au II de l’article 163 quinquies C et appliqué aux plus-values réalisées par des contribuables personnes physiques non-résidents, soit adapté.

Le droit en vigueur fixe le taux de cette retenue à la source à 19 % pour les cessions de titres réalisées par les SCR avant le 1er janvier 2013 et à 45 % à compter de cette date.

Le présent article propose de ramener ce dernier taux à 30 % (soit environ le taux marginal d’imposition résultant de l’application de l’abattement de droit commun maximum de 65 %). Cela permettra de limiter les demandes de remboursement de l’excédent d’impôt prélevé en application de la retenue à la source par rapport à ce que le contribuable aurait acquitté si le barème de l’impôt sur le revenu avait été appliqué à ces distributions dans les règles de droit commun, soit après application de l’abattement pour durée de détention de droit commun.

Les modalités d’application de la retenue à la source pour les contribuables bénéficiant des distributions visées aux 7 et 7 bis de l’article 150-0 A

Une précision est également apportée à l’article 187 qui fixe les taux de la retenue à la source applicables aux contribuables non-résidents à :

– 15 % pour les dividendes bénéficiant à des organismes sans but lucratif et certains produits distribués par les SIIC (sociétés d’investissement immobilier cotées) et les SPPICAV ;

– 21 % pour les dividendes et distributions assimilées perçues par les contribuables non-résidents sous condition de pays de résidence ;

– 30 % pour les autres types de revenus.

Dans le cas de l’application de ce dernier taux aux distributions de fraction d’actif de FCPR et de plus-values par les OPCVM visées aux 7 et 7 bis de l’article 150-0 A, le contribuable non-résident pourra demander à être remboursé de l’excédent résultant de cette retenue à la source au regard du montant d’impôt qu’il aurait dû si ces distributions avaient été soumises au barème de l’impôt sur le revenu, après application de l’abattement pour durée de détention de droit commun introduit par le présent article.

c. Le principe de non-cumul d’un avantage à l’entrée et à la sortie sur un même investissement

Par coordination avec la suppression de l’exonération des plus-values réalisées au titre des cessions de titres de jeunes entreprises innovantes, l’article prévoit la suppression de la mesure spécifique de non-cumul de cette exonération et de la réduction d’impôt Madelin au titre de la souscription au capital d’une telle société.

Cette mesure de non-cumul traduisait un principe vertueux en matière de fiscalité dérogatoire consistant à ne pas octroyer un avantage à l’entrée et à la sortie pour un même investissement. Dans le même esprit, une telle disposition pourrait être insérée dans le présent article afin de prévoir que le recours au dispositif Madelin et l’application de l’abattement majoré en faveur de l’investissement dans les PME sont exclusifs l’un de l’autre. La plus-value retirée de la cession de parts de sociétés pour l’acquisition desquelles le contribuable a bénéficié de la réduction d’impôt Madelin donnerait donc droit au seul abattement de droit commun.

d. Les diverses mesures de coordination prises par l’article

Plusieurs mesures de coordination sont prises afin de prévoir :

– l’exclusion expresse de la catégorie des revenus de capitaux mobiliers des distributions de fractions d’actif de FCPR et des distributions de plus-values par des OPCVM visées aux 7 et 7 bis de l’article 150-0 A (C du I) ;

– l’ajout des distributions visées au 7 et 7 bis de l’article 150-0 A, à l’exception de celles versées par des entités de droit étranger, à la liste des revenus de source française prévue à l’article 164 B (L du I) ;

– l’application de la retenue à la source mentionnée à l’article 119 bis aux distributions visées aux 7 et 7 bis de l’article 150-0 A (A du I) ;

– l’assujettissement des OPCVM et des placements collectifs à des obligations déclaratives semblables à celles dont doivent s’acquitter les personnes qui assurent le paiement des revenus de capitaux mobiliers mentionnées à l’article 242 ter (S du I) ;

– l’intégration dans l’assiette de la CSG des distributions de plus-values par les OPCVM mentionnées au 7 bis de l’article 150-0 A (II), l’assiette des autres prélèvements sociaux étant déterminée par celle de la CSG.

– la non-application de l’abattement pour durée de détention aux plus-values de cession de parts émises par des fonds communs de créance pour une durée égale ou inférieure à cinq ans qui sont imposées comme les plus-values sur titres de créances négociables, soit comme des produits. Il n’y a donc pas lieu de leur appliquer l’abattement réservé aux plus-values (B du I) ;

– la non-application de l’abattement pour durée de détention aux plus-values de cession de parts de fonds communs d’intervention sur les marchés à terme (FCIMT) ;

– l’élargissement de la possibilité de transfert des crédits d’impôt attachés aux revenus et produits distribués par les Sicav et les fonds communs de placement à leurs actionnaires, aux crédits d’impôt attachés à leurs plus-values (O et P du I) et la suppression de la limite d’imputation des crédits non utilisés sur les quatre exercices suivant le transfert ;

– la réintégration du montant de plus-value exonérée en application des abattements pour durée de détention pour la détermination du revenu fiscal de référence (U du I).

On notera que le dispositif de l’exit tax n’a pas été modifié pour tirer les conséquences de la présente réforme au motif qu’un article spécifique à cette taxe devrait être présenté en loi de finances rectificative pour 2013, comportant d’autres aménagements.

*

* *

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES EFFETS DE LA RÉFORMES SUR LES TAUX D’IMPOSITION À L’IMPÔT SUR LE REVENU

COMPARAISON DES BARÈMES*

Droit existant
LFI 2013

Régime de droit commun
issu des assises

Régime incitatif
issu des assises

Durée de détention

Abattement

Taux marginal d’imposition**

Abattement

Taux marginal d’imposition**

Abattement***

Taux marginal d’imposition**

0 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

1 an

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

0 %

62 %
dont IR = 42,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

2 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

3 ans

20 %

53 %
dont IR = 33,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

4 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

5 ans

30 %

48,5 %
dont IR = 29,2 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

6 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

7 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

50 %

39,5 %
dont IR = 20,2 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

8 ans

40 %

44 %
dont IR = 24,7 %

65 %

32,75 %
dont IR = 13,46 %

85 %

23,75 %
dont IR = 4,46 %

* : Ne figurent donc pas dans ce tableau les régimes d’exonération et les régimes d’imposition forfaitaire prévus par le droit existant :

- exonérations d’IR : JEI, transmission familiale, exonération sous condition de remploi après report d’imposition, dirigeants de PME partant à la retraite après 8 ans de détention (exonération consécutive à trois abattements d’un tiers à compter de la cinquième année de détention) = taxation à 19,5 % (15,5 % de prélèvements sociaux + 4 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus)

- IR forfaitaire : BSPCE et « créateurs d’entreprise » (pigeons) = taxation à 38,5 % (PFL à 19 % + 15,5 % + 4 %)

** : Soit taux marginal d’IR de 45 % appliqué à une assiette dont est retranchée la CSG déductible + 15,5 % de prélèvements sociaux + 4 % de contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, appliqués à la même assiette

*** : Sans prise en compte de l’abattement spécifique de 500 000 euros pour les dirigeants de PME partant à la retraite

B. L’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉFORME

L’ensemble des mesures présentées s’applique aux gains réalisés et aux distributions perçues à compter du 1er janvier 2013, sauf pour quelques exceptions pour lesquelles l’entrée en vigueur de la réforme est reportée au 1er janvier 2014. Sont ainsi concernées :

– les modifications introduites en matière de retenue à la source applicables aux contribuables non-résidents ;

– la prise en compte des distributions mentionnées au 7 et 7 bis de l’article 150-0 A dans les revenus de source française ;

– la suppression des exonérations totales ou partielles en faveur des cessions de parts de jeunes entreprises innovantes, des cessions intragroupe familial et des cessions réalisées par des dirigeants de PME partant à la retraite et l’application en contrepartie de l’abattement majoré pour durée de détention ;

– l’exclusion des réinvestissements dans des holdings du bénéfice du dispositif de report d’imposition donnant droit à l’exonération de la fraction de plus-value réinvestie ;

– les dispositions de coordination découlant directement de ces mesures.

C. LE COÛT DE LA MESURE

Le montant des plus-values mobilières imposables au titre des revenus de 2012 représente 5,4 milliards d’euros, dont 1,1 milliard d’euros de plus-values réalisées par des dirigeants partant à la retraite.

À ce montant d’assiette imposée, il faut ajouter les montants de plus-values exonérées pour reconstituer l’assiette totale de ces revenus. L’exonération partielle ou totale des dirigeants partant à la retraite représente un abattement de 2 milliards d’euros, l’exonération des cessions intragroupe familial un abattement de 60 millions d’euros et celle au titre des cessions de parts de JEI, un abattement de 20 millions d’euros.

L’assiette totale des plus-values mobilières imposables est donc d’environ 8,2 milliards d’euros.

En retenant une série d’hypothèses sur le comportement à venir des contribuables ou la durée de détention des droits acquis pouvant donner lieu à la réalisation d’un gain, les estimations de coût de la mesure représentent :

– au titre de 2013, un coût global de 350 millions d’euros ;

– au titre de 2014, un coût global de 300 millions d’euros (du fait de l’entrée en vigueur de la suppression de certains abattements en contrepartie de l’application de l’abattement majoré) ;

– à compter de 2015, un coût pérenne de 340 millions d’euros (du fait de la déductibilité partielle de la CSG acquittée au titre des plus-values ne bénéficiant plus d’une exonération totale).

Pour rappel, le Gouvernement estimait initialement que la barémisation des plus-values devait rapporter 1 milliard d’euros. L’ensemble des modifications introduites en loi de finances pour 2013, puis dans le présent projet de loi de finances pour 2014 témoigne du changement d’orientation sur ce sujet : si le principe de la barémisation n’est pas remis en cause, la réforme est néanmoins faite en faveur des entrepreneurs et du financement de l’économie par l’épargne des ménages.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 510 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose par cet amendement de supprimer le dispositif de report d’imposition donnant droit à une exonération des plus-values réinvesties dans des parts de PME que le contribuable s’engage à conserver pendant cinq ans. Ce dispositif avait été introduit en loi de finances initiale pour 2012 en contrepartie de la suppression de l’abattement – jamais appliqué – pour durée de détention donnant droit à une exonération totale au bout de huit ans. Il n’est donc pas nécessaire de le conserver, l’article 11 introduisant des abattements très généreux. En plus d’être redondant, il est également peu vertueux puisqu’il a donné lieu, selon la direction de la législation fiscale, à des montages fiscaux ayant pour objectif exclusif d’éluder l’impôt.

En résumé, il s’agit d’un dispositif peu efficace, qui crée des effets d’aubaine et qui, au regard des autres mesures proposées à l’article 11, ne se justifie plus.

M. le président Gilles Carrez. C’est en effet pour compenser la suppression de l’exonération totale au bout de huit ans que votre prédécesseur, monsieur le rapporteur général, avait inventé ce dispositif. Je rappelle qu’il était prévu que cette exonération votée en loi de finances pour 2006 s’applique à partir de 2012 – on estimait alors que l’état des finances publiques ne pouvait que s’améliorer !

Bref, je ne peux que souscrire à votre amendement. Par ailleurs, je considère que le dispositif mis en place par l’article 11 est clair et simple. Si chacun s’accorde à penser qu’il convient, il faudra s’obliger à la stabilité fiscale en la matière pour le reste de la législature.

M. le rapporteur général. Cela nous renvoie à la fois au débat sur la simplicité et la justesse, qui peuvent se trouver en contradiction, et au débat sur la stabilité fiscale souhaitée par tous et la nécessaire réactivité face à des situations que nous ne maîtrisons pas. N’avez-vous pas vous-même été conduit, monsieur le président, à rapporter plusieurs projets de loi de finances rectificative en une seule année ?

Je ne peux donc m’engager à graver ces dispositions dans le marbre jusqu’à la fin de la législature. Par ailleurs, à titre personnel, je ne partage pas totalement les principes et modalités contenus dans l’article 11. Mais il est vrai que ces dispositions sont simples et très favorables – d’aucuns diraient trop favorables et je tiens beaucoup, à cet égard, à une amélioration que je vous présenterai tout à l’heure.

M. Pascal Cherki. Selon les documents que nous a remis le ministère de l’économie et des finances, le coût du dispositif prévu à l’article 11 est estimé à 350 millions d’euros en 2014, à 300 millions en 2015 et à 340 millions en 2016. Le ministère affirme que l’objectif est de redistribuer du pouvoir d’achat et illustre son propos par deux exemples. Permettez-moi de les citer :

« Un retraité célibataire déclare, au titre de l’année 2013, 50 000 euros de pension, 30 000 euros de revenus fonciers et une plus-value mobilière de 50 000 euros résultant de la cession d’actions détenues depuis plus de huit ans. Dans le cadre du régime actuel, il serait redevable d’un impôt sur le revenu total de 30 123 euros. Après la réforme, ce même contribuable sera redevable d’un impôt sur le revenu total de 24 998 euros. Grâce à la réforme, son imposition sur le revenu diminuera ainsi de 5 125 euros. »

« Un couple de salariés soumis à une imposition commune déclarant, au titre de l’année 2013, respectivement 90 000 euros et 70 000 euros de salaires nets, réalise une plus-value mobilière de 20 000 euros lors de la cession d’actions d’une PME de moins de dix ans conservées plus de huit ans. Dans le cadre du régime actuel des plus-values mobilières, ces contribuables seraient redevables d’un impôt sur le revenu total de 37 031 euros. Après la réforme, les contribuables seront redevables d’un impôt sur le revenu total de 33 341 euros. Leur imposition sur le revenu diminuera ainsi de 3 690 euros. »

Dans un contexte où nous avons besoin à la fois de réaliser des économies et de dégager des marges de manœuvre pour redistribuer du pouvoir d’achat aux catégories populaires et aux couches moyennes, est-il raisonnable de mettre en œuvre un dispositif qui coûte 350 millions d’euros au budget de l’État et dont les bénéficiaires appartiennent à la fraction des 1 ou 2 % des contribuables les plus riches ? Je ne le pense pas et j’invite mes collègues à voter contre l’adoption de cet article.

Mme Karine Berger. Qui plus est, les mesures du PLF et du PLFSS concernant l’épargne financière ne s’inscrivent pas toutes dans la logique de l’article 11, laquelle consiste à diminuer fortement la taxation des plus-values, tandis que PLFSS prévoit une évolution sensible des prélèvements sur différents livrets d’épargne réglementée. Vraiment, je me pose des questions sur cet article.

M. le rapporteur général. Je vous renvoie au débat sur l’article 6, dit article « pigeons », du précédent projet de loi de finances. On a dit beaucoup de mal de cette disposition, probablement à tort. Du reste, M. Cherki aurait pu pousser son argumentation plus loin : les valeurs mobilières ne sont pas détenues que par les dirigeants ou les membres de l’entreprise, il existe aussi de très gros patrimoines constitués de valeurs mobilières. Or, pour des titres détenus depuis plus de huit ans et en retenant le taux marginal le plus fort, la taxation applicable aux plus-values sera de 13,46 %. Cela ne me paraît pas spécialement confiscatoire !

La complainte de celui qui a créé et développé son entreprise toute sa vie et qui la vend au moment de partir en retraite, nous l’avons entendue ; il en a résulté, dans la loi de finances pour 2013, un article trop touffu, très mal interprété et qui ne sera finalement jamais appliqué. Le présent article, quant à lui, est beaucoup plus simple, mais il soumet au même régime les personnes possédant des parts dans une société où ils travaillent et les simples détenteurs de titres. Il y a là de quoi s’interroger, car c’est peut-être aussi injuste que les avantages cités par M. Cherki.

Je précise également que le Gouvernement a intégralement repris les dispositions issues des Assises de l’entrepreneuriat. Cela étant, l’article est toujours amendable et j’en recommande l’adoption moyennant certaines corrections.

M. le président Gilles Carrez. Il faut ajouter au taux fiscal de 13,46 % indiqué par le rapporteur général 15,5 % de contributions sociales et 3 ou 4 % au titre de la contribution exceptionnelle, ce qui porte le prélèvement total à plus de 30 % et nous place dans le haut de la fourchette européenne. En Allemagne, le prélèvement total est de 26,5 %. Plusieurs rapports de la Cour des comptes et du Conseil des prélèvements obligatoires recommandent que l’on se rapproche de la moyenne européenne, étant donné le caractère particulièrement mobile de ce type d’investissement.

M. Dominique Lefebvre. Le dispositif de l’article 11 résulte en effet des Assises de l’entrepreneuriat, à la préparation desquelles certains parlementaires – notre collègue Thierry Mandon, par exemple – avaient été associés. Il diffère quelque peu, du reste, des conclusions du groupe de travail sur la fiscalité des plus-values présidé par M. Michel Taly.

Comme le rapporteur général, je ne pense pas que l’on puisse s’engager à ce que le dispositif reste inchangé dans la durée. Il faut néanmoins être conscient que les mesures ont été annoncées au printemps et sont applicables au 1er janvier 2013. Nous devons conserver, en matière fiscale, un souci de stabilité et de lisibilité. Certaines dispositions sont vertueuses, d’autres le sont moins et offriront sans doute le bénéfice de mesures fiscales très avantageuses. Mais, à ce stade et compte tenu de notre volonté d’orienter l’investissement vers les entreprises en développement, je vous invite à adopter cet article ainsi que les amendements très judicieux du rapporteur général.

Mme Valérie Rabault. Les titres détenus dans les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) bénéficient-ils des dispositions de l’article 11 ?

M. le rapporteur général. Ils bénéficient de l’abattement de droit commun.

Mme Sandrine Mazetier. Je signale qu’un des leaders du mouvement des « pigeons », exilé fiscal, a créé un mouvement politique intitulé « Nous Citoyens », ce qui dénote sans doute un grand sens de l’humour !

La Commission adopte l’amendement I-CF 510 (amendement I–283).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 511 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Dans la rédaction actuelle de l’article, on pourra considérer que les titres achetés le 15 décembre par une personne bénéficiant du régime le plus favorable – le régime incitatif en faveur de la souscription de parts de PME – et revendus le 15 janvier suivant ont été détenus pendant un an et appliquer immédiatement l’abattement de 50 %. Je propose que l’on prenne en compte la durée de détention de date à date.

M. le président Gilles Carrez. Je pense que tout le monde sera d’accord avec cet amendement.

La Commission adopte l’amendement (amendement I–284).

Elle en vient à l’amendement I-CF 281 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article 11 va dans la bonne direction. Dans le régime de droit commun, les prélèvements applicables la première année s’élèvent à 62 % au total et décroissent jusqu’à 32,75 % au-delà de huit ans. Dans le régime dérogatoire, le taux de départ est également de 62 % mais décroît jusqu’à 23,75 % au-delà de huit ans, soit un chiffre proche du taux moyen européen.

L’objet de mon amendement est de simplifier encore le texte du Gouvernement. Je propose que les plus-values réalisées à moins de deux ans restent taxables au taux plein et que, au bout de cette durée de deux ans, l’abattement passe à 65 % dans le régime de droit commun et à 85 % dans le régime dérogatoire.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La progression dans le temps a été longuement discutée et elle est très simple à comprendre.

M. Hervé Mariton. On trouve dans l’étude d’impact une description et une évaluation du dispositif, mais quelle est la justification économique de l’article 11 ? Je regrette que nous ne connaissions pas la teneur des discussions entre le Gouvernement et ses interlocuteurs – notamment les « pigeons ». Je rappelle que le projet de l’année dernière a été contesté pour des raisons économiques. En l’état actuel, nous voyons bien l’intérêt fiscal de l’article, mais il est difficile d’en mesurer l’intérêt économique. Selon les entrepreneurs concernés, ces mesures visent au développement de leurs entreprises…

M. le président Gilles Carrez. Elles visent au développement de la détention longue.

M. Hervé Mariton. Il n’empêche : il est dommage que les documents que l’on nous a fournis ne comportent pas d’éléments d’appréciation économique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF 509 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Pour bénéficier de l’abattement pour durée de détention de droit commun, les fonds communs de placement à risque (FCPR) devraient détenir au moins 75 % de parts ou actions de société à leur actif, ce qui est impossible pour ces sociétés, pour des raisons d’exposition au risque. Ces fonds sont par ailleurs déjà obligés de respecter des quotas d’investissement qui prennent mieux en compte leur spécificité. Je propose de les soustraire à l’obligation prévue par le texte.

La Commission adopte l’amendement (amendement I–285).

Elle en vient à l’amendement I-CF 282 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de doper les investissements dans les start-up.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 512 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. L’amendement a pour but d’éviter le cumul de la « réduction d’impôt Madelin » et de l’abattement majoré. Il prévoit que, si le contribuable a opté pour le premier avantage au titre des souscriptions réalisées au capital d’une PME en amorçage, il ne pourra bénéficier, lors de la cession de ses titres, que de l’abattement de droit commun. Il serait un peu curieux d’ajouter à l’avantage à l’entrée un avantage à la sortie !

M. Charles de Courson. La différence entre le régime de droit commun et le régime incitatif s’élevant à une dizaine de points, est-il rationnel d’opter pour la « réduction d’impôt Madelin » ? Si l’on choisit ce dispositif, comment le principe de non-cumul s’appliquera-t-il ?

M. le rapporteur général. Choisir le dispositif Madelin vous soumet automatiquement au régime de droit commun ; même si vous y avez souscrit dans une PME pouvant donner accès au régime incitatif, vous n’aurez pas le droit de cumuler les deux avantages.

M. le président Gilles Carrez. En tout état de cause, on bénéficiera de l’abattement de droit commun.

La Commission adopte l’amendement I-CF 512 (amendement I–286).

Elle examine les amendements identiques I-CF 76 de M. Hervé Mariton et I-CF 160 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Nous proposons de maintenir le régime dérogatoire d’abattement sur le montant de la plus-value réalisée par les dirigeants de PME partant en retraite.

S’agissant des mesures prises à terme en 2006, à cette époque, les finances publiques s’amélioreraient et l’on pouvait raisonnablement construire une stratégie en partant de l’idée que ce mouvement allait se poursuivre.

Je regrette de ne pas avoir reçu de réponse à ma question relative à l’appréciation économique du dispositif de l’article 11 – passablement complexe. Personnellement, en dehors de la logique de la durée, que j’ai bien comprise, je ne suis pas sûr de saisir de manière exacte tous les changements qu’il introduit. Il est dommage d’aborder les modalités techniques – certes intéressantes –, sans avoir bien évalué les termes de la discussion. Espérons que l’audition du ministre nous permettra d’y voir plus clair.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous proposons un effet de sifflet, en cohérence avec l’amendement adopté auparavant.

M. le président Gilles Carrez. En séance, le ministre apportera des réponses.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Prenons un dirigeant, imposable au barème de l’impôt sur le revenu au moment de son départ en retraite, qui a réalisé une plus-value de 1 million d’euros. Grâce à l’abattement de 500 000 euros, puis de 85 %, son assiette se réduira à 75 000 euros. En imaginant qu’il soit soumis au taux le plus défavorable – 45 % –, il ne devra s’acquitter que de 32 000 euros, soit 3,2 % de sa plus-value.

M. le président Gilles Carrez. Il faut également tenir compte des prélèvements sociaux, à hauteur de 15,5 % !

M. le rapporteur général. Je pense donc, madame Dalloz et monsieur Mariton, que vos amendements sont inopportuns. Le cas des dirigeants partant en retraite a été évoqué dans le cadre de la préparation des Assises de l’entrepreneuriat ; l’abattement de 500 000 euros, prévu par cet article, apparaît déjà extrêmement généreux.

M. Hervé Mariton. Il serait intéressant de disposer du compte rendu des Assises. Cet article étant assez technique, je ne suis pas sûr que la discussion en séance suffise à nous éclairer ; il serait donc utile de pouvoir interroger le ministre en commission.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle étudie l’amendement I-CF 517 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. L’amendement vise à neutraliser l’impact de la déductibilité de la CSG sur les plus-values réalisées par les dirigeants de PME qui partent en retraite. Il s’agit d’éviter que l’on puisse à la fois bénéficier d’une exonération totale de l’impôt sur le revenu au titre de ses plus-values et de la déductibilité de la CSG au titre de ces mêmes plus-values – possibilité qui fait suite à leur barémisation en loi de finances initiale pour 2013. En effet, la CSG s’appliquant aux revenus retenus avant abattement, bien qu’un abattement puisse conduire à une exonération totale des revenus, la CSG reste déductible du revenu global du contribuable. Il arrive donc que le montant de la déduction de la CSG dont il bénéficie excède celui de l’impôt sur le revenu qu’il devrait payer, et que l’on soit obligé de le rembourser.

M. le président Gilles Carrez. Mais la fraction de CSG déductible ne concerne que les revenus du travail, pas du patrimoine !

M. le rapporteur général. La CSG est déductible à hauteur de 5,1 % sur les revenus du patrimoine – plus-values comme dividendes. Il est paradoxal, une fois qu’on a appliqué les abattements de 500 000 euros, puis de 85 %, qu’on a mis les sommes au barème et qu’on a déduit la CSG, de devoir de l’argent au contribuable. L’objet de mon amendement est de ne rendre déductible la CSG qu’à hauteur de l’impôt dû.

M. le président Gilles Carrez. En effet, cette déductibilité figurait dans la loi de finances 2013, dans le cadre du basculement vers le barème de l’impôt.

M. Charles de Courson. Les cas décrits par le rapporteur général existent parce que l’abattement ne s’applique pas à l’assiette de la CSG.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 508 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement supprime une disposition qui, bien que pertinente, relève du domaine réglementaire et non législatif.

La Commission adopte l’amendement I-CF 508 (amendement I-288).

Puis elle examine l’amendement I-CF 231 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement d’interrogation de notre rapporteur, qui cherche à éviter un phénomène de double imposition à l’impôt sur le revenu en cas de dissolution de la société. Ce problème, relativement rare, peut survenir lorsqu’une société initialement soumise au régime de l’impôt sur le revenu est assujettie à l’impôt sur les sociétés ou lorsque l’associé initialement associé « exploitant » au sein d’une société à l’impôt sur le revenu a cessé son activité pour devenir associé « non exploitant ».

M. le rapporteur général. Interroger le rapporteur ne nécessite pas de déposer un amendement – que je n’ai pas bien compris par ailleurs.

Le changement de régime fiscal d’une société qui passe de l’impôt sur le revenu à l’impôt sur les sociétés a pour effet de transférer les titres du patrimoine de la société dans le patrimoine privé des associés. Les associés qui détenaient des parts dans leur patrimoine professionnel acquièrent, en échange, des actions ou parts qui entrent dans leur patrimoine privé. La plus-value réalisée à cette occasion est constitutive d’une plus-value professionnelle imposable sous réserve du bénéfice du report d’imposition, lors de la cession des actions ou parts sociales détenues par l’associé.

Cette solution a été défendue à de nombreuses reprises par l’administration et la jurisprudence administrative. Il n’y a donc pas de cumul d’imposition nécessitant une exonération. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 11 modifié.

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Article additionnel après l’article 11
Relèvement de la taxe sur les objets précieux

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 515 du rapporteur général.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Cet amendement vise à augmenter le taux de la taxe sur les œuvres d’art. Hier, Pierre-Alain Muet a suggéré d’agir plutôt sur la durée de l’abattement mais, dans la mesure où il y a accord sur le principe d’une plus forte imposition, je propose que nous adoptions celui-ci aujourd’hui, quitte à le réécrire dans la perspective de la réunion de l’article 88 ou de la séance publique.

La Commission adopte l’amendement I-CF 515 (amendement n° I–289).

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Article additionnel après l’article 11
Allongement du délai pour le dégrèvement ou la restitution en matière d’exit tax

La Commission examine les amendements identiques I-CF 125 de M. Hervé Mariton et I-CF 130 de Mme Marie-Christine Dalloz. 

M. Hervé Mariton. Toujours à propos de l’exit tax, nous souhaitons porter de huit à quinze ans le délai au terme duquel l’impôt frappant la plus-value latente est dégrevé ou restitué.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’objectif est de procéder à une harmonisation de l’imposition des plus-values latentes, qu’elles soient réalisées sur le territoire national ou à l’étranger.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte les deux amendements identiques.

La Commission adopte les deux amendements identiques. (amendement n° I–291).

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Article additionnel après l’article 11
Élargissement de l’assiette de l’exit tax

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 516 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Afin de lutter contre l’évasion fiscale, je propose d’élargir l’assiette de l’exit tax en y incluant désormais les sommes distribuées par les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et les valeurs attachées aux contrats d’assurance-vie.

La Commission adopte l’amendement I-CF 516 (amendement n° I–290).

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Article 12
Amortissements accélérés des robots acquis par des PME

Texte du projet de loi :

Il est rétabli un article 39 AH au code général des impôts ainsi rédigé :

« Art. 39 AH.– Les manipulateurs multi-applications reprogrammables commandés automatiquement, programmables dans trois axes ou plus, qui sont fixés ou mobiles et destinés à une utilisation dans des applications industrielles d’automation, acquis ou créés entre le 1er octobre 2013 et le 31 décembre 2015 peuvent faire l’objet d’un amortissement exceptionnel sur vingt-quatre mois à compter de la date de leur mise en service.

« Les dispositions du premier alinéa s’appliquent aux petites et moyennes entreprises au sens du règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (Règlement général d’exemption par catégorie).

« Le bénéfice de l’amortissement exceptionnel est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. »

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article prévoit l’instauration d’un amortissement exceptionnel, sur une durée de 24 mois, des robots industriels acquis ou créés par des petites et moyennes entreprises (PME) entre le 1er octobre 2013 et le 31 décembre 2015. L’aide ainsi accordée serait placée sous le plafond de minimis. Cette mesure en faveur de la compétitivité industrielle française coûterait 4 millions d’euros au budget de l’État en 2014, 12 en 2015 et 22 en 2016.

I. LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D’AMORTISSEMENT

Parce qu’il est le constat de la dépréciation d’un actif, l’amortissement est une charge déductible du bénéfice imposable d’une entreprise au titre d’un exercice. Le droit fiscal distingue trois types d’amortissement.

L’amortissement linéaire, qui est le mécanisme de droit commun prévu par le 2° du 1 de l’article 39 du code général des impôts (CGI), permet de déduire chaque année une fraction identique de la valeur du bien, variable en fonction de sa durée normale d’utilisation (« d’après les usages de chaque nature d'industrie, de commerce ou d'exploitation »). Par exemple, l’amortissement d’une machine d’une valeur de 100 utilisable pendant cinq ans ouvre droit à la déduction d’un montant de 20 pendant cinq exercices.

L’amortissement dégressif permet sur option, pour de nombreuses catégories d’actifs définies par l’article 39 A du CGI, de déduire des charges plus importantes au cours des premiers exercices.

La valeur nette du bien (c’est-à-dire la différence entre la valeur d’origine et l’amortissement) est affectée chaque année d’un taux constant, lui-même produit par l’application d’un coefficient fixe au taux d’amortissement qui résulterait de l’application de la méthode linéaire. Le coefficient est parfois majoré pour certains investissements (notamment les matériels destinés à économiser l’énergie, en application de l’article 39 AA du CGI).

Dans l’exemple précédent, le taux d’amortissement linéaire est de 20 % (soit 100/5). Le coefficient applicable en cas d’amortissement dégressif sur cinq ans est de 2,25, soit un taux d’amortissement de 45 % (soit 20 % x 2,25). L’application de ce taux permet de déduire 45 la première année, 24,75 la deuxième année (45 % de [100 – 45]), 13,6 la troisième année (45 % de [100 – 45 – 24,75]), et ainsi de suite.

L’amortissement exceptionnel (ou dérogatoire) permet d’apporter un soutien public à l’investissement « au coup par coup », sans règle d’application générale à la différence des deux premières méthodes. La loi prévoit ainsi une série de dispositions dérogatoires permettant d’amortir sur une durée très brève (souvent 12 mois) certains investissements, quelle que soit leur durée normale d’utilisation (notamment les matériels destinés à économiser l’énergie, en application de l’article 39 AB du CGI). Ainsi, l’investissement de 100 amortissable sur deux ans alors que sa durée normale d’utilisation est de cinq ans ouvre droit à une déduction de 50 pendant deux exercices.

Les amortissements accélérés, qu’ils soient dégressifs ou exceptionnels, procurent à l’entreprise un avantage de trésorerie, et génèrent en contrepoint un coût de trésorerie pour l’État. En effet, il s’agit d’anticiper la déduction d’une charge qui aurait été déduite ultérieurement.

II. LA CRÉATION D’UN AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL POUR L’ACQUISITION OU LA CRÉATION DE ROBOTS INDUSTRIELS PAR LES PME

Le présent article propose d’introduire, à l’article 39 AH du CGI, un nouvel amortissement exceptionnel, en faveur des robots industriels créés ou acquis par une PME entre le 1er octobre 2013 et le 31 décembre 2015.

● Les robots industriels sont définis comme « les manipulateurs multi-applications reprogrammables commandés automatiquement, programmables dans trois axes ou plus, qui sont fixés ou mobiles et destinés à une utilisation dans des applications industrielles d’automation » (premier alinéa de l’article 39 AH).

Cette définition, qui doit s’inscrire dans l’objectif à valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, est, selon l’exposé des motifs, celle retenue par l’Organisation internationale de normalisation (norme ISO 8373).

Le rapporteur général n’a pas de raison de douter de l’exactitude de cette référence, mais doit indiquer qu’il n’a pas été en mesure de la vérifier, puisqu’il en coûte 140 francs suisses (environ 115 euros) de se procurer ladite norme auprès de l’Organisation internationale de normalisation.

● L’amortissement pourra se réaliser en 24 mois, alors que la durée normale d’utilisation est en général de 10 ans, selon l’évaluation préalable annexée au présent article. Il faut relever qu’en l’état du droit, les robots peuvent déjà bénéficier de l’amortissement dégressif, ouvert notamment aux biens d’équipement créés ou acquis par les entreprises industrielles.

● Pourront seules bénéficier de l’amortissement exceptionnel les PME au sens communautaire, c’est-à-dire qui emploient moins de 50 personnes, et dont le chiffre d’affaires ou le bilan n’excèdent pas respectivement 50 ou 43 millions d’euros (deuxième alinéa de l’article 39 AH).

● L’aide ainsi apportée est soumise au plafond communautaire de minimis : son montant ne peut excéder 200 000 euros sur trois ans (dernier alinéa de l’article 39 AH).

● L’objectif de ce dispositif est d’apporter un soutien aux investissements des PME, et d’accroître le nombre de robots industriels, près de cinq fois inférieur en France à ce qu’il est en Allemagne, selon l’évaluation préalable (34 500 contre 150 000).

Son coût est estimé à 4 millions d’euros en 2014, 12 en 2015 et 22 en 2016.

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La Commission examine l’amendement I-CF 386 de M. Philippe Vigier.

M. Charles de Courson. Cet article 12 va dans le bon sens, mais son champ est selon nous trop restreint. Nous proposons donc de permettre aux PME d’amortir tous leurs investissements sur une période de 24 mois, ce qui contribuerait à relancer l’investissement des entreprises. M. Laurent Fabius, alors ministre de l’économie et des finances, avait d’ailleurs proposé une mesure similaire en 2001.

M. le rapporteur général. Étendre le dispositif d’amortissement prévu pour les seuls investissements dans la robotique industrielle à l’ensemble des investissements des PME aurait sans doute un coût hors de portée dans l’état actuel de nos finances. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Cela revient uniquement à un étalement dans le temps.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 12 sans modification.

Article 13
Réforme du régime de défiscalisation des investissements productifs
et des logements sociaux outre-mer

Texte du projet de loi :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Après l’article 199 ter T, il est inséré un article 199 ter U ainsi rédigé :

« Article 199 ter U. Le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater W est imputé sur l'impôt sur le revenu dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel l’événement prévu au IV de l’article 244 quater W est survenu. Si le montant du crédit d’impôt excède l’impôt dû au titre dudit exercice, l’excédent est restitué.

« Le montant du crédit d'impôt avant imputation sur l'impôt sur le revenu constitue une créance sur l’État lorsque, en application du deuxième alinéa de l'article L. 313-23 du code monétaire et financier, cette créance a fait l'objet d'une cession ou d'un nantissement avant la liquidation de l'impôt sur le revenu sur lequel le crédit d'impôt correspondant s'impute, à la condition que l'administration en ait été préalablement informée.

« La créance est inaliénable et incessible, sauf dans les cas et les conditions prévus aux articles L. 313-23 à L. 313-35 du même code ; elle ne peut alors faire l'objet de plusieurs cessions ou nantissements partiels auprès d'un ou de plusieurs cessionnaires ou créanciers.

« Dans l’hypothèse où la créance a fait l’objet d’une cession ou d’un nantissement dans les conditions prévues au deuxième alinéa et que le crédit d’impôt fait l’objet d’une reprise dans les conditions prévues au VII de l’article 244 quater W, la reprise est faite :

« a. auprès des entreprises mentionnées au 1 du I de l’article 244 quater W à concurrence du prix de cession ou du nantissement de la créance ;

« b. auprès du cessionnaire ou du bénéficiaire du nantissement de la créance à concurrence de la différence entre le montant du crédit d’impôt et le prix d’acquisition ou du nantissement de la créance.

« Un décret fixe les modalités de cession et de nantissement de la créance en cas de construction d’immeuble. ».

B. – L’article 199 undecies A est ainsi modifié :

1° Le 2 est ainsi modifié :

a) le h est abrogé ;

b) au douzième alinéa, les références : « , g et h » sont remplacées par la référence : « et g » ;

2° Au 4, au premier alinéa deux fois et au troisième alinéa du 6, les références : « , g et h » sont remplacées par la référence : « et g » ;

C. – L’article 199 undecies B est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est complété par six phrases ainsi rédigées : « Lorsque l’activité est exercée dans les départements d’outre-mer, l’entreprise doit avoir réalisé un chiffre d’affaires au titre de son dernier exercice clos inférieur à 20 millions d’euros. Lorsque l’entreprise n’a clôturé aucun exercice, son chiffre d’affaires est réputé être nul. Si le dernier exercice clos est d’une durée de plus ou de moins de douze mois, le montant du chiffre d’affaires est corrigé pour correspondre à une période de douze mois. Lorsque la réduction d’impôt s’applique dans les conditions prévues aux vingt-sixième et vingt-septième alinéas, le chiffre d’affaires s’apprécie au niveau de l’entreprise locataire ou crédit-preneuse. Elle en communique le montant à la société réalisant l’investissement. Lorsque l’entreprise mentionnée aux deuxième et cinquième phrases du présent alinéa est liée, directement ou indirectement, à une ou plusieurs autres entreprises au sens du 12 de l’article 39, le chiffre d’affaires à retenir s’entend de la somme de son chiffre d’affaires et de celui de l’ensemble des entreprises qui lui sont liées. » ;

b) Au quinzième alinéa, les mots : « et aux logiciels qui sont nécessaires à l'utilisation des investissements éligibles » et les mots : « et logiciels » sont supprimés les mots : « de tourisme au sens de l'article 1010 » sont remplacés par les mots : « soumis à la taxe définie à l’article 1010 » ;

c) À la première phrase du seizième alinéa, le mot : « nécessaires » est remplacé par les mots : « affectés plus de cinq ans par le concessionnaire » et les mots : « quelles que soient la nature des biens et leur affectation finale » sont supprimés ;

d) À la première phrase du dix-septième alinéa, les mots : « subvention publique » sont remplacés par les mots : « aide publique et, lorsque l'investissement a pour objet de remplacer un investissement ayant bénéficié de l’un des dispositifs définis au présent article ou aux articles 217 undecies ou 244 quater W, de la valeur réelle de l’investissement remplacé » ;

e) Au vingtième alinéa, le mot : « réalisé » est remplacé par les mots : « mis en service » ;

f) Au vingt-sixième alinéa, les taux : « 62,5 % » et : « 52,63 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 66 % » et : « 56 % », et les mots : « et par exercice » sont supprimés ;

g) Au vingt-neuvième alinéa, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 66 % » ;

h) Au trente-quatrième alinéa, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 66 % » ;

i) Au trente-cinquième alinéa, le taux : « 52,63 % » est remplacé par le taux : « 56 % ».

2° Au 2 du I bis, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 66 % » ;

3° Au premier et au second alinéas du 1 du II, les mots : « et par exercice » sont supprimés.

D. – L’article 199 undecies C est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a) Au 4°, après les mots : « prestations de service » sont insérés les mots : « de nature hôtelière » ;

b) Au premier alinéa du 8°, le taux : « 65 % » est remplacé par le taux : « 70 % » ;

c) Il est complété par un 9° ainsi rédigé :

« 9° Les logements doivent être financés par subvention publique à hauteur d’une fraction minimale, dans des conditions fixées par décret. »

2° Au premier alinéa du II, les mots : « de 2 194 € hors taxes » sont remplacés par les mots : « mentionnée au 5 de l’article 199 undecies A appréciée » et les mots : « au 1er janvier, dans la même proportion que la variation de la moyenne sur quatre trimestres du coût de la construction dans chaque département ou collectivité » sont remplacés par les mots : « à la date et dans les conditions prévues au 5 de l’article 199 undecies A » ;

E. – Le I de l’article 199 undecies D est ainsi modifié :

1° Au 2, le taux : « 37,5 % » est remplacé par le taux : « 34 % » ;

2° Au 3, le taux : « 47,37 % » est remplacé par le taux : « 44 % » ;

3° Au 3 bis, le taux : « 35 % » est remplacé par le taux : « 30 % » ;

4° Le 4 est ainsi modifié :

a. au deuxième alinéa, les mots : « cinq fois le tiers » sont remplacés par les mots : « trente-trois fois le dix-septième » ;

b. au troisième alinéa, les mots : « treize fois le septième » sont remplacés par les mots : « sept fois le troisième » ;

c. au dernier alinéa, les mots : « dix fois le neuvième » sont remplacés par les mots : « quatorze fois le onzième ».

F. – Le 3 de l’article 200-0 A est ainsi modifié :

1° À la première phrase, le taux : « 37,5 % » est remplacé par le taux : « 34 % » ;

2° À la deuxième phrase, le taux : « 47,37 % » est remplacé par le taux : « 44 % » ;

3° À la dernière phrase, le taux : « 35 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».

G. – L’article 217 undecies est ainsi modifié :

1. le I est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) À la première phrase, après les mots : « impôt sur les sociétés », sont insérés les mots : « réalisant, au titre de leur dernier exercice clos, un chiffre d’affaires inférieur à 20 millions d’euros » et les mots : « subvention publique » sont remplacés par les mots : « aide publique ainsi que, lorsque l'investissement a pour objet de remplacer un investissement ayant bénéficié de l’un des dispositifs définis au présent article ou aux articles 199 undecies B ou 244 quater W, de la valeur réelle de l’investissement remplacé » ;

b) Après la première phrase, sont insérées les quatre phrases suivantes : « Lorsque l’entreprise n’a clôturé aucun exercice, son chiffre d’affaires est réputé nul. Si le dernier exercice clos est d’une durée de plus ou moins de douze mois, le montant du chiffre d’affaires est corrigé pour correspondre à une année pleine. Lorsque la déduction d’impôt s’applique dans les conditions prévues aux quatorzième à dix-neuvième alinéas, le chiffre d’affaires défini au présent alinéa s’apprécie au niveau de l’entreprise locataire ou crédit-preneuse qui en communique le montant à la société qui réalise l’investissement. Lorsque l’entreprise mentionnée aux première et quatrième phrases du présent alinéa est liée, directement ou indirectement, à une ou plusieurs autres entreprises au sens du 12 de l’article 39, le chiffre d’affaires à retenir s’entend de la somme de son chiffre d’affaires et de celui de l’ensemble des entreprises qui lui sont liées. » ;

c) À la quatrième phrase, le mot : « réalisé » est remplacé par les mots : « mis en service » ;

2°Au troisième alinéa, les mots : « et aux logiciels nécessaires à l'utilisation des investissements éligibles », les mots : « et logiciels » sont supprimés et il est ajouté une phrase ainsi rédigée : « La déduction ne s’applique pas à l’acquisition de véhicules soumis à la taxe définie à l’article 1010 qui ne sont pas strictement indispensables à l'activité de l'exploitant. » ;

3° Au quatrième alinéa, le mot : « nécessaires » est remplacé par les mots : « affectés plus de cinq ans par le concessionnaire » et les mots : « quelles que soient la nature des biens et leur affectation finale » sont supprimés ;

4° Au dix-neuvième alinéa, les mots : « Les trois quarts » sont remplacés par le taux : « 77 % » ;

2. Le I bis est abrogé ;

3. Le II est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, après les mots : « village de vacances classés » sont insérés les mots : « exploités par ces sociétés » et les mots : « et aux logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements éligibles » et « et logiciels » sont supprimés ;

b) Au troisième alinéa, le mot : « nécessaire » est remplacé par les mots : « affectés plus de cinq ans par le concessionnaire » et les mots : « quelles que soient la nature des biens qui constituent l'emploi de la souscription et leur affectation définitive » sont supprimés ;

4. Le II bis est abrogé ;

5. Le II quater est ainsi modifié :

a) Le premier alinéa est ainsi rédigé : « Les programmes d’investissement dont le montant total est supérieur à 1 000 000 € ne peuvent ouvrir droit à déduction mentionnée aux I, II et II ter que s'ils ont reçu un agrément préalable du ministre chargé du budget dans les conditions prévues au III. » ;

b) Au deuxième alinéa, les mots : « et par exercice » sont supprimés.

6. Après le II quater est inséré un II quinquies ainsi rédigé :

« II quinquies. La déduction prévue au II s’applique si les conditions prévues au dix-neuvième alinéa du I sont réunies. »

7. À la première phrase du 3 du III, les mots : « et par exercice » sont supprimés ;

H. – L’article 217 duodecies est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par la phrase suivante : « Le seuil de chiffre d’affaires prévu à la première phrase du premier alinéa du I de l’article 217 undecies ne s’applique pas pour les investissements réalisés dans les collectivités mentionnées à la phrase précédente. »

2° Le quatrième alinéa est supprimé.

I. – Après l’article 220 Z ter du code général des impôts sont insérés les articles 220 Z quater et 220 Z quinquies ainsi rédigés :

« Article 220 Z quater. Le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater W est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise dans les conditions prévues à l'article 199 ter U.».

« Article 220 Z quinquies. – 1. Le crédit d'impôt défini à l'article 244 quater X est imputé sur l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise au titre de l'exercice au cours duquel l’événement prévu au IV de l’article 244 quater X est survenu. Si le montant du crédit d’impôt excède l’impôt dû au titre dudit exercice, l’excédent est restitué.

« Le montant du crédit d'impôt avant imputation sur l'impôt sur les sociétés constitue une créance sur l’État lorsque, en application du deuxième alinéa de l'article L. 313-23 du code monétaire et financier, cette créance a fait l'objet d'une cession ou d'un nantissement avant la liquidation de l'impôt sur les sociétés sur lequel le crédit d'impôt correspondant s'impute, à la condition que l'administration en ait été préalablement informée.

« La créance est inaliénable et incessible, sauf dans les cas et les conditions prévus aux articles L. 313-23 à L. 313-35 du même code ; elle ne peut alors faire l'objet de plusieurs cessions ou nantissements partiels auprès d'un ou de plusieurs cessionnaires ou créanciers.

« Dans l’hypothèse où la créance a fait l’objet d’une cession ou d’un nantissement dans les conditions prévues au deuxième alinéa du 1 et que le crédit d’impôt fait l’objet d’une reprise dans les conditions prévues au VI de l’article 244 quater X, la reprise est faite :

« a. auprès des organismes mentionnés au 1 du I de l’article 244 quater X à concurrence du prix de cession ou du nantissement de la créance ;

« b. auprès du cessionnaire ou du bénéficiaire du nantissement de la créance à concurrence de la différence entre le montant du crédit d’impôt et le prix d’acquisition ou du nantissement de la créance. »

J. – Le 1 de l’article 223 O est complété par un z ter ainsi rédigé :

« z ter. des crédits d’impôt dégagés par chaque société du groupe en application de l’article 244 quater W ; les dispositions de l’article 220 Z quater s’appliquent à la somme de ces crédits d’impôt. ».

K. – À la première phrase du premier alinéa de l’article 242 sexies, les mots : « ou 217 undecies » sont remplacés par les mots : « , 217 undecies, 244 quater W ou 244 quater X ».

L. – L’article 242 septies est ainsi modifié :

1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « et 217 duodecies » sont remplacés par les mots : « , 217 duodecies, 244 quater W ou 244 quater X » ;

2° Après le 6° est inséré un 7° ainsi rédigé : « 7° Tenir un registre des investissements mentionnant les noms et adresse des investisseurs qui bénéficient des dispositions prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies et 217 duodecies ».

M. – Après l’article 244 quater V du code général des impôts sont insérés les articles 244 quater W et 244 quater X ainsi rédigés :

« Art. 244 quater W. – I. 1. Les entreprises imposées d'après leur bénéfice réel ou exonérées en application des articles 44 sexies, 44 sexies A, 44 septies, 44 octies, 44 octies A et 44 decies à 44 quindecies, exerçant une activité agricole ou une activité industrielle, commerciale ou artisanale relevant de l’article 34, peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt à raison des investissements productifs neufs qu’elles réalisent dans un département d’outre-mer pour l’exercice d’une activité ne relevant pas de l’un des secteurs énumérés aux a) à l) du I de l’article 199 undecies B.

« Le crédit d’impôt prévu au premier alinéa s'applique également aux travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés, lorsque ces travaux constituent des éléments de l'actif immobilisé.

« Le crédit d’impôt prévu au premier alinéa s'applique également aux investissements affectés plus de cinq ans par le concessionnaire à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel et commercial réalisés dans des secteurs éligibles.

« 2. Le crédit d’impôt ne s'applique pas :

« a. à l'acquisition de véhicules soumis à la taxe définie à l’article 1010 qui ne sont pas strictement indispensables à l’activité » ;

« b. aux investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil.

« 3. Le crédit d'impôt est également accordé aux entreprises qui exploitent des investissements dans un département d’outre-mer, mis à leur disposition dans le cadre d’un contrat de location avec option d’achat ou d'un contrat de crédit-bail, sous réserve du respect des conditions suivantes :

« 1° le contrat de location ou de crédit-bail est conclu pour une durée au moins égale à cinq ans ou pour la durée normale d'utilisation du bien loué si elle est inférieure ;

« 2° le contrat de location ou de crédit-bail revêt un caractère commercial ;

« 3° l'entreprise locataire ou crédit-preneuse aurait pu bénéficier du crédit d'impôt prévu au I si elle avait acquis directement le bien.

« II. – 1. Le crédit d’impôt est assis sur le montant, hors taxes et hors frais de toute nature, notamment les commissions d'acquisition, à l'exception des frais de transport, d'installation et de mise en service amortissables, des investissements productifs, diminué de la fraction de leur prix de revient financée par une aide publique.

« Pour les projets d'investissement comportant l'acquisition, l'installation ou l'exploitation d'équipements de production d'énergie renouvelable, ce montant est pris en compte dans la limite d'un montant par watt installé fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'énergie, de l'outre-mer et de l'industrie pour chaque type d'équipement. Ce montant prend en compte les coûts d'acquisition et d'installation directement liés à ces équipements.

« 2. Lorsque l'investissement a pour objet de remplacer un investissement ayant bénéficié de l’un des dispositifs définis aux articles 199 undecies B et 217 undecies ou du crédit d’impôt défini au présent article, l’assiette du crédit d’impôt telle que définie au 1 du présent II est diminuée de la valeur réelle de l’investissement remplacé.

« 3. Pour les travaux mentionnés au deuxième alinéa du 1 du I, le crédit d’impôt est assis sur le prix de revient de l’hôtel, résidence de tourisme ou village de vacances classés après réalisation des travaux diminué du prix de revient de ces mêmes biens avant réalisation des travaux et soumis à un plafonnement dont les modalités sont fixées par décret.

« 4. Lorsque l’entreprise qui réalise l’investissement bénéficie d’une souscription au capital mentionnée aux II de l’article 217 undecies et à l’article 199 undecies A, ou de financements, apports en capital et prêts participatifs, apportés par les sociétés de financement définies au g du 2 de l'article 199 undecies A, l’assiette du crédit d’impôt est minorée du montant de ces apports et financements.

« III – Le taux du crédit d'impôt est fixé à :

« a) 38,25 % pour les entreprises à l’impôt sur le revenu ;

« b) 35 % pour les entreprises à l’impôt sur les sociétés.

« Le taux mentionné au a) est porté à 45,9 % pour les investissements réalisés en Guyane et à Mayotte, dans les limites définies par les règles communautaires relatives aux aides d'État.

« IV. – 1. Le bénéfice du crédit d’impôt prévu au premier alinéa est accordé au titre de l'année au cours de laquelle l'investissement est mis en service.

« 2. Toutefois :

« a. lorsque l’investissement consiste en la seule acquisition d’un immeuble à construire ou construction d’un immeuble, le crédit d’impôt, calculé sur le montant prévisionnel du prix de revient défini au I, est accordé à hauteur de 50 % au titre de l'année au cours de laquelle les fondations sont achevées et 25 % au titre de l'année de la mise hors d'eau, et le solde calculé sur le prix de revient définitif, est accordé au titre de l’année de livraison de l’immeuble ;

« b. en cas de rénovation ou réhabilitation d’immeuble, le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année d’achèvement des travaux.

« 3. Lorsque l’investissement est réalisé dans les conditions prévues au 3 du I, le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année de mise à disposition de l’investissement à l’entreprise locataire ou crédit-preneuse.

« V. – 1. Lorsque l’entreprise qui exploite l’investissement réalise un chiffre d’affaires, apprécié selon les règles définies au premier alinéa du I de l’article 199 undecies B, inférieur à 20 millions d’euros, le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à l’exercice d’une option.

« Cette option est exercée par investissement et s’applique à l’ensemble des autres investissements d’un même programme. L’option est exercée par l’entreprise qui exploite l’investissement, au plus tard à la date à laquelle celui-ci est mis en service ou lui est mis à disposition dans les cas mentionnés au 3 du I. Dans cette dernière situation, l’option est portée à la connaissance du loueur ou du crédit-bailleur. Elle est formalisée dans la déclaration de résultat de l’exercice au cours duquel l’investissement a été mis en service ou mis à disposition et est jointe à la déclaration de résultat du loueur ou du crédit-bailleur de ce même exercice.

« 2. L’exercice de l’option mentionnée au 1 emporte renonciation au bénéfice des dispositifs définis aux articles 199 undecies B et 217 undecies. »

« VI. – Le crédit d'impôt calculé par les sociétés de personnes mentionnées aux articles 8, 238 bis L. 239 ter et 239 quater A ou les groupements mentionnés aux articles 238 ter, 239 quater, 239 quater B, 239 quater C et 239 quinquies qui ne sont pas soumis à l'impôt sur les sociétés peut être utilisé par leurs associés proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés ou groupements, à condition qu'il s'agisse de redevables de l'impôt sur les sociétés ou de personnes physiques participant à l'exploitation au sens du 1° bis du I de l'article 156.

« VII. – Lorsque le montant total par programme d’investissements est supérieur aux seuils visés au II quater de l’article 217 undecies, le bénéfice du crédit d’impôt est conditionné à l'obtention d'un agrément préalable délivré par le ministre chargé du budget dans les conditions prévues au III du même article.

« VIII. – 1. L’investissement ayant ouvert droit au crédit d’impôt doit être affecté, par l’entreprise qui en bénéficie, à sa propre exploitation pendant un délai de cinq ans décompté à partir de la date de l’acquisition ou de la création du bien. Ce délai est réduit à la durée normale d’utilisation de l’investissement si cette durée est inférieure à cinq ans.

« Si, dans le délai ainsi défini, l'investissement ayant ouvert droit au crédit d'impôt est cédé ou cesse d'être affecté à l'exploitation de l'entreprise utilisatrice ou si l'acquéreur cesse son activité, le crédit d'impôt fait l'objet d'une reprise au titre de l'exercice ou de l'année au cours de laquelle interviennent les événements précités.

« Toutefois, la reprise du crédit d'impôt n'est pas effectuée :

« 1° lorsque les biens ayant ouvert droit au crédit d'impôt sont transmis dans le cadre des opérations mentionnées aux articles 41, 151 octies, 210 A ou 210 B si le bénéficiaire de la transmission s'engage à maintenir l'exploitation des biens outre-mer dans le cadre d'une activité éligible pendant la fraction du délai de conservation restant à courir. En cas de non-respect de cet engagement, le bénéficiaire de la transmission doit, au titre de l'exercice au cours duquel cet événement est intervenu, ajouter à son résultat une somme égale au triple du montant du crédit d'impôt auquel les biens transmis ont ouvert droit.

« L'engagement est pris dans l'acte constatant la transmission ou, à défaut, dans un acte sous seing privé ayant date certaine, établi à cette occasion.

« 2° lorsque, en cas de défaillance de l'exploitant, les biens ayant ouvert droit au crédit d'impôt sont repris par une autre entreprise qui s'engage à les maintenir dans l'activité pour laquelle ils ont été acquis ou créés pendant la fraction du délai restant à courir.

« 2. Lorsque l’investissement revêt la forme de la construction d’un immeuble ou de l’acquisition d’un immeuble à construire, l’immeuble doit être achevé dans les deux ans suivant la date à laquelle les fondations sont achevées.

« À défaut, le crédit d’impôt acquis au titre de cet investissement fait l'objet d'une reprise au titre de l'année au cours de laquelle intervient le terme de ce délai de deux ans.

« 3. Le crédit d’impôt prévu par le présent article est subordonné au respect par les entreprises exploitantes, de leurs obligations fiscales et sociales et de l'obligation de dépôt de leurs comptes annuels selon les modalités prévues aux articles L. 232-21 à L. 232-23 du code de commerce à la date de réalisation de l'investissement.

« Sont considérés comme à jour de leurs obligations fiscales et sociales les employeurs qui, d'une part, ont souscrit et respectent un plan d'apurement des cotisations restant dues et, d'autre part, acquittent les cotisations en cours à leur date normale d'exigibilité.

« IX. – 1. Les dispositions du présent article sont applicables aux investissements mis en service à compter du 1er juillet 2014, et jusqu’au 31 décembre 2017.

« 2. Un décret fixe les conditions d'application du présent article, notamment les obligations déclaratives incombant aux entreprises.

« Article 244 quater X. – I. 1. Sur option, les organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, à l'exception des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété, les sociétés d'économie mixte exerçant une activité immobilière outre-mer, les organismes mentionnés à l'article L. 365-1 du même code peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt à raison de l'acquisition ou de la construction de logements neufs dans les départements d'outre-mer, lorsqu’ils respectent les conditions suivantes :

« 1° les logements sont donnés en location nue ou meublée par l'organisme mentionné au premier alinéa dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition si elle est postérieure et pour une durée au moins égale à cinq ans à des personnes physiques qui en font leur résidence principale.

« Les logements peuvent être spécialement adaptés à l'hébergement de personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou de personnes handicapées auxquelles des prestations de services de nature hôtelière peuvent être proposées.

« 2° les bénéficiaires de la location sont des personnes physiques qui en font leur résidence principale et dont les ressources n'excèdent pas des plafonds fixés par décret en fonction du nombre de personnes destinées à occuper à titre principal le logement et de la localisation de celui-ci ;

« 3° le montant des loyers à la charge des personnes physiques mentionnées au 1° ne peut excéder des limites fixées par décret déterminées en fonction notamment de la localisation du logement ;

« 4° une part minimale, définie par décret, de la surface habitable des logements compris dans un ensemble d'investissements portés simultanément à la connaissance du ministre chargé du budget dans les conditions prévues au V est louée, dans les conditions définies au 1°, à des personnes physiques dont les ressources sont inférieures aux plafonds mentionnés au 2°, pour des loyers inférieurs aux limites mentionnées au 3°. ;

« 5° une fraction, définie par décret, du prix de revient d'un ensemble d'investissements portés simultanément à la connaissance du ministre chargé du budget correspond à des dépenses supportées au titre de l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable, d'appareils utilisant une source d'énergie renouvelable ou de matériaux d'isolation. Un arrêté des ministres chargés respectivement du budget, de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'outre-mer fixe la nature des dépenses d'équipement concernées ;

« 6° les logements doivent être financés par subvention publique à hauteur d’une fraction minimale, dans des conditions fixées par décret.

« 2. Le crédit d'impôt défini au 1 bénéficie également aux organismes mentionnés au premier alinéa de ce même 1 auxquels sont mis à disposition des logements neufs lorsque les conditions suivantes sont respectées :

« 1° le contrat de crédit-bail est conclu pour une durée au moins égale à cinq ans ;

« 2° l’organisme mentionné au premier alinéa du 1 aurait pu bénéficier du crédit d'impôt prévu au 1 s’il avait acquis directement le bien.

« 3. Ouvre également droit au bénéfice du crédit d’impôt l'acquisition de logements achevés depuis plus de vingt ans faisant l'objet de travaux de réhabilitation définis par décret permettant aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs.

« 4. Les investissements qui ouvrent droit à la réduction d’impôt ou à la déduction prévues respectivement aux articles 199 undecies C et 217 undecies ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt défini au présent article.

« II. 1. Le crédit d’impôt est assis sur le prix de revient des logements minoré, d'une part, des taxes et des commissions d'acquisition versées et, d'autre part, des subventions publiques reçues. Ce montant est retenu dans la limite mentionnée au 5 de l’article 199 undecies A appréciée par mètre carré de surface habitable et, dans le cas des logements mentionnés au second alinéa du 1° du 1 du I de surface des parties communes dans lesquelles des prestations de services sont proposées. Cette limite est relevée chaque année, à la date et dans les conditions prévues au 5 de l’article 199 undecies A.

« Un décret précise, en tant que de besoin, la nature des sommes retenues pour l'appréciation du prix de revient mentionné au premier alinéa

« 2. Dans le cas mentionné au 3 du I, le crédit d’impôt est assis sur le prix de revient des logements majoré du coût des travaux de réhabilitation et minoré, d'une part, des taxes et des commissions d'acquisition versées et, d'autre part, des subventions publiques reçues. La limite mentionnée au 1 est applicable.

« III. Le taux du crédit d'impôt est fixé à 35 %.

« IV. 1. Le crédit d’impôt prévu au I est accordé au titre de l'année d’acquisition de l’immeuble.

« 2. Toutefois :

« a. en cas de construction de l'immeuble, le crédit d’impôt, calculé sur le montant prévisionnel du prix de revient défini au I, est accordé à hauteur de 50 % au titre de l'année au cours de laquelle les fondations sont achevées et de 25 % au titre de l'année de la mise hors d'eau, et le solde calculé sur le prix de revient définitif est accordé au titre de l’année de livraison de l’immeuble ;

« b. en cas de réhabilitation d’immeuble, le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année d’achèvement des travaux.

« 3. Lorsque l’investissement est réalisé dans les conditions prévues au 2 du I, le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année de mise à disposition du bien au crédit-preneur.

« V. 1. L’option mentionnée au 1 du I est exercée par investissement et s’applique à l’ensemble des autres investissements d’un même programme. L’option est exercée par l’organisme qui exploite l’investissement au plus tard l’année précédant l’achèvement des fondations.

« Cette option doit être exercée auprès de l’administration avant la date limite de dépôt de la déclaration de résultats de l’exercice précédant l’achèvement des fondations.

« Dans la situation mentionnée au 2 du I, l’option est portée à la connaissance du crédit-bailleur. Elle est formalisée dans la déclaration de résultat de l’exercice au cours duquel l’investissement a été mis en service ou mis à disposition et est jointe à la déclaration de résultat du crédit-bailleur de ce même exercice.

« 2. L’option mentionnée au 1 emporte renonciation au bénéfice des dispositifs définis aux articles 199 undecies C et 217 undecies.

« 3. Un décret fixe les conditions d’application du présent article.

« VI. Lorsque le montant par programme des investissements est supérieur à deux millions d’euros, le bénéfice du crédit d’impôt est conditionné à l'obtention d'un agrément préalable délivré par le ministre chargé du budget dans les conditions prévues au III de l’article 217 undecies.

« VII. 1. Le crédit d’impôt fait l’objet d’une reprise au titre de l’année au cours de laquelle :

« 1° l’une des conditions mentionnées au I n’est pas respectée ;

« 2° les logements mentionnés au I sont cédés, si cette cession intervient avant l’expiration de la période de cinq ans mentionnée au 1° du 1 du I et du 1° du 2 du I.

« 2. Lorsque l’investissement revêt la forme de la construction d’un immeuble ou de l’acquisition d’un immeuble à construire, l’immeuble doit être achevé dans les deux ans suivant la date à laquelle les fondations sont achevées.

« À défaut, le crédit d’impôt acquis au titre de cet investissement fait l'objet d'une reprise au titre de l'année au cours de laquelle intervient le terme de ce délai de deux ans.

« VIII. 1. Les dispositions du présent article sont applicables aux acquisitions, constructions ou réhabilitations d'immeubles effectuées à compter du 1er juillet 2014, et jusqu’au 31 décembre 2017.

« 2. Un décret fixe les conditions d'application du présent article, notamment les obligations déclaratives incombant aux organismes mentionnés au premier alinéa du 1 du I. ».

N. – Le c de l’article 296 ter est complété par les mots : « , ou par l’article 244 quater X ».

O. – À l’article 1740-00 AB, les mots : « et 217 duodecies » sont remplacés par les mots « , 217 duodecies, 244 quater W et 244 quater X ».

P. – À l’article 1740-0 A, les mots : « ou 217 undecies » sont remplacés par les mots « , 217 undecies, 244 quater W ou 244 quater X ».

Q. – Au 3° de l’article 1743, les mots : « et 217 duodecies » sont remplacés par les mots « , 217 duodecies, 244 quater W et 244 quater X ».

II. – Au premier alinéa de l’article L. 45 F du livre des procédures fiscales, les mots : « et 217 duodecies » sont remplacés par les mots « , 217 duodecies, 244 quater W et 244 quater X ».

III. – Le présent article est applicable aux investissements réalisés à compter du 1er juillet 2014, sous réserve que la Commission européenne ait déclaré cette disposition compatible avec le droit de l'Union européenne.

IV. – Une évaluation des dispositifs prévus aux articles 244 quater W et 244 quater X du code général des impôts est réalisée annuellement à compter de 2016.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose une réforme des modalités de financement des activités économiques outre-mer, qu’il s’agisse des investissements productifs ou du logement social.

Les dispositifs actuellement en vigueur ne seraient modifiés que marginalement, dans le sens d’une plus grande rationalisation. Parallèlement à la défiscalisation, deux crédits d’impôt seraient créés, l’un pour le logement social (toujours optionnel), l’autre pour les investissements productifs (obligatoire pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 20 millions d’euros).

L’impact budgétaire de la réforme est présenté comme neutre.

I. LE DROIT EXISTANT ET LES MOTIFS DE LA RÉFORME

A. LES DISPOSITIFS EN VIGUEUR

Les développements suivants portent sur les mécanismes de défiscalisation outre-mer orientés vers les investissements productifs et le logement. Toutefois, il convient de garder à l’esprit que ces dispositifs ne représentent qu’environ un tiers de l’ensemble des dépenses fiscales rattachées à la mission Outre-mer, lesquelles sont estimées à environ 3 milliards d’euros.

Parmi les autres dépenses, détaillées dans le rapport spécial consacré à la mission, figurent notamment des taux réduits de TVA, pour 1,25 milliard d’euros, ou encore la réduction d’impôt sur le revenu (IR) pour les contribuables ultra-marins (103) (300 millions d’euros).

Des mécanismes d’aide fiscale à l’investissement outre-mer existent depuis 1952 (104), mais c’est la loi dite Pons de 1986 (105) qui les a véritablement amplifiés. Ils ont connu par la suite une évolution assez heurtée, et les dispositifs actuellement en vigueur résultent de la loi de programme pour l’outre-mer de 2003 (106) (dite LOPOM ou loi Girardin) puis de la loi pour le développement économique des outre-mer de 2009 (107) (dite LODEOM).

De la LOPOM, résultent dans leur forme actuelle le dispositif de réduction d’impôt sur le revenu pour les investissements productifs réalisés outre-mer (article 199 undecies B), celui de réduction d’impôt sur le revenu pour le logement et la souscription au capital de certaines sociétés (article 199 undecies A) ainsi que celui de déduction d’assiette pour l’établissement de l’impôt sur les sociétés (articles 217 undecies et duodecies). La LODEOM a apporté des adaptations aux dispositifs issus de la LOPOM ; elle a par ailleurs programmé l’extinction du dispositif prévu à l’article 199 undecies A en matière de logement (108), en raison des effets d’éviction de ce dernier à l’égard des logements sociaux, tout en introduisant un nouveau dispositif de réduction d’impôt sur le revenu fléché vers le logement social (article 199 undecies C).

1. Les réductions d’impôt sur le revenu

a. En matière d’investissements productifs

Le dispositif prévu par l’article 199 undecies B du code général des impôts, qui porte sur les investissements productifs ouvrant droit à une réduction de l’impôt sur le revenu (IR), constitue la procédure la plus utilisée, en montant global comme en nombre de dossiers, en matière de défiscalisation outre-mer, même s’il est aujourd’hui en décroissance, au profit du dispositif orienté vers les investissements dans le logement social (voir infra).

L’article 199 undecies B prévoit que, jusqu’au 31 décembre 2017, une réduction d’impôt s’applique aux investissements réalisés dans les départements d’outre-mer par les exploitants (109) dont les bénéfices sont soumis à l’impôt sur le revenu, et qui exercent une activité agricole, industrielle, commerciale ou artisanale. Les investissements s’entendent de la création ou de l’acquisition d’immobilisations corporelles neuves amortissables, y compris certains travaux de rénovation ou de réhabilitation hôtelière. Ils doivent être exploités pendant cinq ans, sauf cas particuliers.

L’assiette de la réduction d’impôt est constituée du prix de revient des immobilisations éligibles, minoré de certains frais et des éventuelles subventions publiques dont l’investissement bénéficie. Le taux de la réduction d’impôt est fixé à 38,25 %. Il est majoré pour certains secteurs, tels celui de la production d’énergies renouvelables ou celui des travaux de rénovation d’hôtels et de résidences de tourisme, ainsi que pour certains territoires, notamment la Guyane, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. La réduction d’impôt est imputable sur l’impôt sur le revenu dû par l’exploitant au titre de l’année de l’investissement, après application des plafonnements prévus aux articles 199 undecies D et 200-0 A du code général des impôts (voir infra). L’excédent de la réduction non imputé peut être, sous certaines conditions, reporté et restitué.

La réduction d’impôt s’applique également aux investissements réalisés, soit par une société relevant du régime des sociétés de personnes défini à l’article 8 du code général des impôts, soit, sous certaines conditions, par une société soumise à l’impôt sur les sociétés (IS), qui met ces investissements à la disposition, dans le cadre d’un contrat de location ou de crédit-bail, d’une entreprise qui les exploite dans un département d’outre-mer ou une collectivité d’outre-mer. Dans ce cas, la réduction d’impôt est pratiquée par les associés personnes physiques des sociétés bailleresses, en proportion des droits dans ces dernières. Ce type d’investissement « intermédié » fait l’objet d’un encadrement spécifique par la loi : ainsi, l’investissement doit être loué pour une durée de cinq ans, et la réduction d’impôt dont bénéficient les associés doit être en partie rétrocédée à l’exploitant locataire, au travers d’une minoration du loyer ou d’une réduction du prix de cession du bien au terme du contrat de location. Le taux de rétrocession varie selon le montant de l’investissement : il s’établit à 52,63 % pour les investissements dont le montant est inférieur à 300 000 euros et à 62,5 % en droit commun. Compte tenu de ces spécificités, les taux de la réduction d’impôt sont distincts des taux appliqués en cas d’investissement « direct ». Dans la généralité des cas, le taux s’établit à 45,3 %, mais il varie selon la nature et le montant de l’investissement et selon le territoire concerné.

Seuls les investissements réalisés dans les secteurs dits « éligibles » peuvent bénéficier de la défiscalisation. La loi dite LOPOM a remplacé la liste limitative des secteurs éligibles par un principe général d’éligibilité, sous réserve d’un certain nombre d’exclusions prévues expressément par la loi. Parmi les secteurs exclus, figurent notamment le commerce, la restauration, l’éducation, la banque et la finance, les activités immobilières…

Enfin, la réduction d’impôt est dans certaines situations subordonnée à un agrément préalable : tel est le cas lorsque le montant des investissements est supérieur, par programme et par exercice, à un million d’euros dans le cadre d’un investissement « direct », ou à 250 000 euros dans le cadre d’un investissement « intermédié ». L’agrément peut être requis dès le premier euro pour certains secteurs d’activité spécifiques précisément énumérés, parmi lesquels figurent les transports, la navigation de plaisance, l’agriculture, la pêche maritime et l’aquaculture, la construction navale, la rénovation et la réhabilitation d'hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés… Un agrément au premier euro est également requis pour les investissements concernant des entreprises en difficulté ou qui sont nécessaires à l'exploitation d'une concession de service public local à caractère industriel ou commercial.

Si, dans un délai de cinq ans à compter de la mise à disposition du bien (ou pendant sa durée d’utilisation si elle est inférieure), l’investissement n’est plus donné en location, la réduction d’impôt fait en principe l’objet d’une reprise, sauf en cas de défaillance de l’entreprise locataire, à condition alors qu’un nouveau locataire s’engage à maintenir les investissements dans leur affectation initiale pour le délai restant à courir.

Présentation du mécanisme de défiscalisation dans le cadre
d’un investissement intermédié

La réalisation d’un investissement productif dans le cadre de l’article 199 undecies B peut prendre deux formes :

– l’investissement direct, qui donne lieu à une réduction d’impôt pour l’exploitant qui réalise lui-même l’investissement ;

– l’investissement intermédié, qui constitue le cas le plus courant : la réduction d’impôt est partagée entre un contribuable apportant de la liquidité, un intermédiaire réalisant le montage, et l’exploitant. La part de réduction d’impôt revenant à l’exploitant (appelée rétrocession) lui permet de bénéficier de l’investissement à moindre coût.

Dans un souci de clarté, la présentation est très simplifiée.

● Soit une entreprise ultramarine exerçant ses activités dans un secteur éligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100.

L’exploitant s’adresse à un intermédiaire (le cabinet de défiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien.

À cette fin, une société en nom collectif (SNC) est constituée entre des personnes physiques souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt permise par la réalisation de l’investissement (les apporteurs de capacité fiscale).

La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’impôt sur le revenu et non de l’impôt sur les sociétés.

La SNC procède à l’investissement, qu’elle finance de la manière suivante :

– 50 par un emprunt contracté auprès d’établissements bancaires ;

– 30 par les fonds propres apportés par les membres de la SNC ;

– 20 par le dépôt de garantie de l’exploitant, caution de son implication réelle dans le projet.

● La réduction d’impôt au titre de l’année de réalisation de l’investissement, à répartir entre les membres de la SNC à raison de leurs parts sociales respectives, s’élève à 45,3, soit 45,3 % du montant de l’investissement. Les contribuables bénéficient donc d’un montant de réduction d’impôt égal à 151 % du montant de leur apport initial.

Mais pour obtenir le gain net produit par l’opération au profit des apporteurs de capacité fiscale, il faut retirer de ces 45,3 :

– la commission perçue par les cabinets de défiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne, à savoir 6 % du montant de l’investissement) ;

– 62,5 % de l’avantage fiscal (soit 28,31), qui doivent être rétrocédés à l’exploitant sous la forme d’une réduction des loyers versés par celui-ci à la SNC pendant 5 ans, soit la durée minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.

Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable à l’expiration de la période de location de 5 ans (une fois la rétrocession achevée) est donc de 11 (soit 45,3 – 6 – 28,3). Ces 11 représentent 36,7 % de l’apport initial (30).

● Pendant les 5 années minimales de conservation du bien, la SNC perçoit les loyers versés par l’exploitant et rembourse ainsi les établissements bancaires qui ont apporté 50 dans le montage.

Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien à l’exploitant. Le bien est en général cédé à l’euro symbolique : les loyers versés pendant 5 ans, le dépôt de garantie apporté initialement par l’exploitant et le montant de la rétrocession ont en principe permis d’en couvrir le coût total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se résume donc à la rétrocession d’une partie de l’avantage fiscal procuré à la SNC, rétrocession qui lui permet d’acquérir le bien au terme d’une location-vente à loyer bonifié.

● L’aide perçue par l’entreprise grâce à ce montage (soit 28,3 sous forme de rétrocession) aura coûté 45,3 à l’État en termes de moins-values fiscales (28,3 au profit de l’exploitant + 11 au profit des membres de la SNC + 6 au profit du cabinet de défiscalisation).

In fine, dans le cas d’un investissement intermédié, seulement un peu plus de 60 % des recettes auxquelles l’État renonce dans l’objectif de concourir au développement économique de l’outre-mer reviennent effectivement aux exploitants ultramarins.

b. En matière de logement social

Deux dispositifs spécifiques de réduction d’impôt sur le revenu sont applicables dans le domaine du logement. Toutefois, le premier, prévu par l’article 199 undecies A, est aujourd’hui en extinction, même s’il occasionne encore des dépenses fiscales conséquentes du fait de l’étalement dans le temps des effets de la réduction d’impôt.

Les développements suivants ne portent donc que sur l’article 199 undecies C, qui a été créé par la LODEOM en 2009 (110) pour remédier à l’effet d’éviction en faveur du logement intermédiaire et libre et au détriment du logement social résultant de l’article 199 undecies A (111).

En application de l’article 199 undecies C, les contribuables personnes physiques peuvent, jusqu’au 31 décembre 2017, bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu à raison de l’acquisition ou de la construction de logements neufs ou de la réhabilitation de logements achevés depuis plus de vingt ans, qu’ils réalisent dans les départements et collectivités d’outre-mer. Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné à la location nue dans les six mois de l’achèvement ou de l’acquisition des logements à un organisme de logement social (OLS) pendant au moins cinq ans ou à la sous-location par l’OLS, pendant la même période, des logements à titre d’habitation principale à des personnes physiques répondant à des critères de ressources, sous réserve du respect d’un certain nombre de conditions :

– le respect de plafonds de loyer fixés par décret ;

– la réservation d’une part minimale de la surface habitable du programme immobilier à des logements locatifs sociaux ;

– la possibilité d’adaptation des logements à l’hébergement de personnes âgées ou dépendantes, avec éventuellement des prestations de services ;

– la cession, à l’issue de la période de location, des logements ou des parts ou actions des sociétés qui en sont propriétaires à l’organisme locataire dans des conditions définies par convention ;

– la rétrocession d’un montant correspondant au moins à 65 % de la réduction acquise par le contribuable, sous forme d’une diminution des loyers versés par l’organisme de logement social et du prix de cession à ce même organisme.

L’investissement peut être réalisé soit directement par le contribuable, soit dans le cadre d’une société soumise au régime des sociétés de personnes défini à l’article 8 du code général des impôts ou d’une société soumise à l’impôt sur les sociétés. Dans ce dernier cas, la réduction d’impôt est attribuée aux associés personnes physiques de la société qui réalise l’investissement, en proportion de leurs droits dans ladite société.

Un agrément préalable est nécessaire lorsque le programme d’investissement est supérieur à 2 millions d’euros – seuil qui en pratique recouvre la grande majorité des programmes –, ainsi que lorsque l’investissement est effectué via une société soumise à l’impôt sur les sociétés.

Le taux de la réduction d’impôt est de 50 %. Son assiette est constituée du prix de revient des immeubles, minoré de certains frais et des subventions publiques reçues, dans la limite d’un montant exprimé en euros par mètre carré de surface habitable.

La réduction d’impôt est imputable sur l’impôt sur le revenu des contribuables personnes physiques, dans les limites résultant des plafonnements prévus aux articles 199 undecies D et 200-0 A du code général des impôts. Lorsque le montant de la réduction d’impôt excède l’impôt dû, le solde peut être reporté sur l’impôt sur le revenu des cinq années suivantes.

Le schéma présenté supra pour les investissements productifs intermédiés s’applique de la même façon pour les investissements dans le logement social, avec l’intervention d’un cabinet de défiscalisation, d’une société de portage et d’investisseurs privés, au profit cette fois d’un OLS, au lieu d’un exploitant, les seules différences résidant dans le montant de la réduction d’impôt (50 % au lieu de 45,3 %) et dans le taux de rétrocession (65 % au lieu de 62,5 %).

Les déductions d’assiette prévues en matière d’impôt sur les sociétés

Les sociétés assujetties à l’IS peuvent déduire de leur assiette taxable (en principe au taux de 33,1/3 %) certains investissements qu’elles réalisent outre-mer, soit directement, soit via la souscription aux parts de certaines sociétés. La déduction peut, le cas échéant, générer un déficit reportable dans les conditions de droit commun. Le régime général de déduction est prévu par l’article 217 undecies du code général des impôts ; l’article 217 duodecies le rend applicable aux sociétés assujetties à l’IS en France qui réalisent des investissements dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. La déduction n’est par construction pas prévue pour les sociétés assujetties à l’impôt sur les bénéfices dans ces collectivités, fiscalement autonomes.

● Les investissements directs ouvrant droit à déduction sont :

– les investissements productifs neufs, réalisés dans un secteur éligible au sens de l’article 199 undecies B ;

– les acquisitions ou constructions de logements neufs à usage locatif, sous les conditions suivantes :

o engagement de location pendant au moins six ans à des personnes qui en font leur résidence principale, dans les six mois suivant l’acquisition ou l’achèvement ;

o respect d’un plafond de loyer et d’un plafond de ressources du locataire (112) ;

– les acquisitions ou constructions de logements neufs, dans le cadre de contrats de location-accession (sous condition notamment d’une rétrocession de 75 % de l’avantage fiscal au locataire, sous forme d’une réduction de son loyer) ;

– les mêmes investissements réalisés par une société de personnes ou un groupement assimilé, dont les parts sont détenues directement par la société assujettie à l’IS.

Les conditions d’agrément sont sensiblement les mêmes que celles prévues pour la réduction d’IR au titre des investissements productifs : au premier euro pour les investissements dans les secteurs sensibles, 1 million d’euros par programme et par exercice dans la généralité des cas, 250 000 euros lorsque l’investissement est réalisé par une société de personnes ou un groupement assimilé.

La base éligible à la déduction est également définie par référence aux dispositions prévues pour les réductions d’IR.

La déduction est opérée sur les résultats de l’exercice au cours duquel le bien est livré ou achevé, ou au cours duquel les fondations sont achevées lorsque l’investissement consiste en l’acquisition ou la construction d’un immeuble.

Les conditions de conservation sont les mêmes que celles prévues s’agissant des réductions d’IR.

Les investissements réalisés directement par une société ne sont pas nécessairement exploités par elle. Elle peut en effet les donner en location, et bénéficier néanmoins de la déduction, à condition d’en rétrocéder 75 % à l’exploitant locataire du bien, pendant au moins cinq ans.

● Ouvrent également droit à la déduction les souscriptions au capital des sociétés suivantes :

– sociétés de développement régional des DOM ;

– sociétés exerçant exclusivement outre-mer leur activité dans un secteur éligible ;

– sociétés en difficulté exerçant outre-mer leur activité dans un secteur éligible, sous des conditions particulières ;

– sociétés dont l’objet exclusif est l’acquisition ou la construction de logements neufs à usage locatif dans les secteurs intermédiaires (sous conditions de loyer et de ressources) ;

Ces sociétés doivent être assujetties à l’IS (à l’exception des sociétés de développement régional des DOM, qui en sont exonérées) et au moins 90 % de la valeur de leurs actifs doivent être affectés à l’exercice d’activités ouvrant droit à déduction.

Un agrément est nécessaire pour les souscriptions au capital de sociétés concessionnaires de service public, ainsi que pour celles dont le montant excède 1 million d’euros.

Les sociétés bénéficiaires de la déduction doivent conserver les titres souscrits pendant au moins cinq ans (six ans dans le secteur du logement). Les sociétés bénéficiaires de la souscription doivent réaliser les investissements l’ayant motivée dans un délai de 12 mois. Les règles de conservation des investissements sont les mêmes que celles applicables aux investissements directs.

● À la différence des réductions d’impôt sur le revenu, la déduction d’assiette prévue à l’article 217 undecies n’est pas plafonnée. Par ailleurs, les montages intermédiés sont plus rares, et donc l’évaporation fiscale moins importante.

B. DES CRITIQUES RÉCURRENTES

1. Des dépenses fiscales élevées, qui sont quasiment stables en dépit du plafonnement des niches fiscales et des diminutions de taux de réduction d’impôt

Ces dispositifs occasionnent des dépenses fiscales en hausse continue depuis 2006, dépassant désormais un milliard d’euros. La dépense fiscale la plus importante reste la réduction d’impôt sur le revenu pour les investissements productifs. Toutefois, après avoir atteint des niveaux très élevés, proches de 800 millions d’euros en 2009, elle a nettement décru en 2012 puis en 2013, sans doute sous l’effet de la diminution du taux des réductions d’impôt et du plafonnement des « niches fiscales », mais aussi de la suppression des installations photovoltaïques de la liste des secteurs éligibles (voir infra). Désormais, c’est la dépense fiscale orientée vers le logement social, créée en 2009, qui s’avère la plus dynamique, puisque son montant est passé d’environ 10 millions en 2010 à 300 millions d’euros en 2013.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES OUTRE-MER DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Dispositif

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Article 199 undecies A

(logement)

200

240

300

361

355

355

330

280

235

Article 199 undecies B

(investissement productif)

450

530

640

767

710

700

470

380

380

Article 199 undecies C

(logement social)

-

-

-

-

11

68

208

300

nc

Article 217 undecies (déduction d’assiette pour l’impôt sur les sociétés)

140

150

150

135

160

175

144

190

190

Total

790

920

1 090

1 263

1 236

1 298

1 152

1 150

 

Source : tome II des Voies et moyens annexés aux projets de loi de finances.

La hausse puis la stabilisation de la dépense fiscale outre-mer au cours des dernières années s’observent alors même qu’à partir de 2009, dans le prolongement des travaux de la commission des Finances de l’Assemblée nationale (113), a été instauré un plafonnement global des avantages fiscaux destiné à maîtriser la dépense fiscale et à assurer que les personnes qui peuvent bénéficier de façon importante des « niches fiscales », parce qu’elles disposent de hauts revenus, ne puissent pas minorer trop fortement le montant de leur imposition. Se sont ajoutées deux diminutions successives des taux de réduction d’impôt sur le revenu, en loi de finances pour 2011 puis pour 2012, communément appelées « rabots ».

a. La mise en place d’un plafonnement global des niches, incluant les dispositifs ultramarins

C’est la loi de finances pour 2009 qui a fixé pour la première fois un plafonnement de l’avantage en impôt par contribuable et par année d’imposition, au-delà duquel les montants de réduction d’impôt sont définitivement perdus. Ce dispositif, prévu à l’article 200-0 A du code général des impôts, n’englobait pas toutes les niches fiscales, mais il comprenait les réductions d’impôts accordées au titre des articles 199 undecies A et B (puis C à compter de sa création, ultérieure).

Le plafonnement prévu en loi de finances pour 2009, de 25 000 euros majorés de 10 % du revenu imposable du contribuable concerné, a été progressivement réduit, pour atteindre 18 000 euros et 4 % du revenu imposable pour l’imposition des revenus de 2012. La loi de finances pour 2013 a ramené ce plafonnement général à 10 000 euros, sans part variable additionnelle, mais elle a introduit un surplafonnement spécifique pour les dépenses fiscales outre-mer (et les SOFICA), à hauteur de 18 000 euros (114). La part variable de 4 % a été censurée par le Conseil constitutionnel au motif que le maintien d’une part proportionnelle au revenu imposable dans le plafonnement prévu pour ces deux seules catégories d’avantages fiscaux se traduisait par une rupture d’égalité devant les charges publiques.

b. Un plafonnement spécifique pour les niches outre-mer

Par ailleurs, les réductions d’impôt au titre des investissements outre-mer font l’objet d’un plafonnement spécifique, prévu à l’article 199 undecies D, lequel a été introduit par la loi de finances pour 2009. Son montant est fixé à 40 000 euros ou 30 600 euros par an selon le type d’investissement pour un même foyer ou, sur option du contribuable et si ce montant est plus élevé, à 15 % ou 11 % du revenu du foyer selon l’investissement réalisé. Les avantages retenus sont minorés, le cas échéant, de la part rétrocédée à l’exploitant ultramarin.

Ces différences de plafonds s’expliquent par le fait que le plafond applicable à la réduction d’impôt au titre d’un investissement locatif social (article 199 undecies C) n’a pas été soumis aux rabots de 10 % en loi de finances pour 2011, puis de 15 % en loi de finances pour 2012. Par conséquent, si le contribuable peut toujours bénéficier de la dépense fiscale relative au logement social outre-mer dans la limite de 40 000 euros, les réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 undecies B (investissement productif) et 199 undecies A (investissement immobilier) ouvrent désormais droit à un montant de dépense fiscale limité à 30 600 euros ou 11 % du revenu imposable du contribuable. Autrement dit, les deux plafonds ne sont pas cumulatifs. L'ensemble des niches ultramarines reste plafonné à 30 600 euros ou 11 % du revenu global net, ce plafond pouvant être porté à 40 000 euros ou 15 % du revenu global net si le surplus s'explique par le recours au dispositif de défiscalisation du logement social.

Ce plafonnement est indépendant du plafonnement global. Néanmoins, dans le cas d’une application conjointe, le plafonnement spécifique aux investissements en outre-mer s’applique en premier.

Il convient d’observer que la suppression de la part variable de 4 % dans le plafonnement global spécifique des avantages fiscaux outre-mer (115), aboutissant à un plafond de 18 000 euros, pose la question de la cohérence des dispositions de l’article 199 undecies D avec celles de l’article 200-0-A (voir infra).

c. L’application spécifique du « rabot » aux niches outre-mer

La loi de finances pour 2011 puis celle pour 2012 ont opéré une réduction de l’avantage en impôt procuré par certains dispositifs en matière d’impôt sur le revenu. Ce rabot, de 10 % en loi de finances pour 2011 et de 15 % en loi de finances pour 2012, a toutefois été appliqué de façon spécifique pour l’outre-mer, avec une adaptation et une exception.

Pour l’article 199 undecies B relatif aux investissements productifs, le taux de droit commun de la réduction d’impôt était initialement de 50 % de l’investissement, mais il est passé à 45 % pour l’année 2011, puis à 38,25 % à partir de l’année 2012 (une même réduction étant appliquée aux taux majorés). Néanmoins, le « rabot » général a été adapté en loi de finances pour 2011 de sorte à ne le faire porter que sur la part de l’avantage non restituée à l’entreprise ultramarine par le contribuable et d’augmenter de façon proportionnelle le taux de la rétrocession, lequel est passé de 60 à 62,5 %. Ce dispositif n’a pas été repris en loi de finances pour 2012 pour l’application du rabot de 15 %.

En revanche, pour l’article 199 undecies C portant sur le logement social, le taux applicable a été exonéré des deux « rabots » successifs, et est resté à 50 %.

2. Des critiques récurrentes formulées à l’encontre des dispositifs de défiscalisation

Les dispositifs de défiscalisation outre-mer ont fait l’objet de différents travaux et rapports, et ont suscité un certain nombre de critiques. Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des comptes a conclu purement et simplement à la nécessité de supprimer les mécanismes de défiscalisation des articles 199 undecies A à C, au regard de leur coût et de leurs effets pervers, tandis que le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales publié en 2011 (ou comité Guillaume) s’avérait lui aussi très critique. Ce dernier mettait ainsi en exergue les insuffisances de ces dispositifs, notamment en matière de coût, d’efficience et de contrôle. Sur une échelle de 0 à 3, il a attribué au dispositif prévu à l’article 199 undecies B la note de 1, ce qui signifie que les dépenses fiscales correspondantes sont jugées peu efficientes, tandis que le dispositif introduit par l’article 199 undecies C bénéficie d’une appréciation plus favorable, avec une note de 2.

a. Une évaporation fiscale conséquente

La principale critique adressée au recours à la dépense fiscale pour le financement d’investissements outre-mer réside dans l’importante « évaporation fiscale » qu’elle occasionne. Dans le cadre des montages mis en œuvre pour financer les investissements, sur une dépense fiscale de 100, un peu plus de 60 % seulement revient aux exploitants ultramarins (116), en application des taux de rétrocession ; les près de 40 % restants reviennent aux contribuables réalisant l’opération ainsi qu’aux cabinets de défiscalisation, qui perçoivent en moyenne, selon les différentes estimations réalisées, environ 6 à 7 % du montant de l’investissement, pour couvrir leur rémunération et les frais de montage et de gestion des sociétés créées pour l’occasion.

Ainsi, comme le soulignait déjà le rapport d’information de 2008 de la commission des finances sur les niches fiscales, près de « 40 % des recettes auxquelles l’État renonce volontairement dans l’objectif de concourir au développement économique de l’outre-mer sont in fine captés par d’autres destinataires que les exploitants ultramarins » (117). Or, les dépenses fiscales outre-mer ont constamment augmenté entre 2005 et 2011, passant de 680 à 1 298 millions d’euros, pour se stabiliser à 1 152 millions d’euros en 2012 (118) : compte tenu du niveau et du dynamisme de ces dépenses fiscales, ces « pertes en ligne » s’avèrent plus que substantielles.

Le rapport du comité Guillaume soulignait également le caractère structurellement inefficient de la défiscalisation externe, en ce qu’elle implique la rémunération d’un tiers investisseur et d’un intermédiaire, augmentant ainsi l’enveloppe d’aide publique nécessaire pour financer un projet d’un montant donné.

De tels dispositifs de défiscalisation pourraient être justifiés par le caractère risqué des investissements qui leur sont associés – comme c’est le cas, par exemple, pour le dispositif de réduction d’impôt sur le revenu dit Madelin (119). Mais il est peu convaincant de qualifier de risqué le financement de logements sociaux, alors que la demande en outre-mer est très forte en la matière et que le risque est in fine assuré par les OLS. Il est d’ailleurs à noter que dans un récent rapport sénatorial sur la défiscalisation en matière de logement social (120), la rentabilité moyenne de l’investissement a été estimée entre 16 et 18 % (net d’impôt et sur une année).

Enfin, ces avantages fiscaux bénéficient, et ce n’est guère étonnant, aux contribuables les plus aisés. Selon les données collectées par le rapport précité du comité Guillaume, il apparaît que, pour l’année 2009, 99,6 % de l’avantage total afférent au dispositif de l’article 199 undecies B a profité aux foyers appartenant au dernier décile de revenu fiscal de référence. Les 10 689 foyers appartenant au centile de la population disposant des plus hauts revenus ont reçu 93,2 % de l’avantage fiscal constaté, soit 710 millions d’euros. Pour le logement social, le même rapport relevait que les 1 % de la population disposant des plus hauts revenus captaient 90 % de l’avantage fiscal lié à la défiscalisation du logement social outre-mer, avec une économie d’impôt moyenne de 38 656 euros par ménage.

b. Une évaluation lacunaire de son impact

La question de l’évaluation des dispositifs de défiscalisation outre-mer constitue un débat récurrent depuis plusieurs années.

La connaissance des opérations d’investissement faisant l’objet de défiscalisation est parcellaire, puisque, lorsque le montant de l’investissement est inférieur aux seuils requérant un agrément de l’administration fiscale, le contribuable peut, de plein droit, c’est-à-dire sans contrôle préalable de l’administration fiscale, réduire son impôt. Avec les seules indications figurant sur les déclarations de revenu des contribuables, l’administration fiscale ne connaît pas les caractéristiques des investissements aidés (localisation et nature), ce qui limite fortement les possibilités de contrôle et d’analyse. Il en résulte une absence dommageable de visibilité sur les opérations de plein droit, ainsi que le souligne le récent rapport de la délégation sénatoriale à l’outre-mer sur l’aide fiscale à l’investissement outre-mer (121).

Pourtant, la loi de finances rectificative pour 2006 (122) a introduit une obligation déclarative pour l'ensemble des personnes qui réalisent des investissements outre-mer bénéficiant de l'aide fiscale, figurant à l’article 242 sexies du code général des impôts ; cette obligation a été précisée par la LODEOM, qui a notamment prévu la transmission des informations par voie électronique. Or, comme le mentionne le rapport de la délégation à l’outre-mer précité, à la suite d’une analyse des déclarations fiscales portant sur les investissements réalisés en 2008, l'INSEE a indiqué que « les déclarations représent[ai]ent entre 60 et 80 % des investissements ». On peut donc en conclure que cette obligation déclarative n'est pas respectée – alors même que le défaut de déclaration entraîne en principe le paiement d'une amende d'un montant égal à la moitié de l'avantage fiscal obtenu.

Les difficultés constatées pour la connaissance des opérations de plein droit sont surtout prégnantes pour les investissements productifs, puisque, en matière de logement, les opérations se trouvent le plus souvent au-delà du seuil de 2 millions d’euros nécessitant un agrément. Le volume des opérations de plein droit est loin d’être négligeable, puisqu’il représente, hors le dispositif prévu par l'article 199 undecies A, près d'un tiers de la dépense fiscale, et même 55 à 60 % de la dépense fiscale liée aux investissements productifs, comme l'illustre le tableau suivant.

ÉVALUATION DE LA DÉPENSE FISCALE
(hors dispositif de l'article 199 undecies A)

(en millions d'euros)

 

2012

2013

Logements sociaux

332

516

dont

Plein droit

33
(soit 9,9 %)

52
(soit 10,1 %)

Sous agrément

299

464

Investissements productifs

591

450

dont

Plein droit

323
(soit 54,7 %)

264
(soit 58,7 %)

Sous agrément

268

186

Total

923

966

Source : rapport n° 628 de la Délégation à l’outre-mer du Sénat.

Le manque de données statistiques en matière d’opérations d’investissement s’accompagne d’estimations souvent peu précises des dépenses fiscales associées. On relèvera notamment l’exemple du dispositif en matière de logement social : les documents annexés au projet de loi de finances pour 2012 estimaient la dépense fiscale à 80 millions d’euros pour 2012, après 68 millions d’euros en 2011. Or, ce montant prévu pour 2012 a été substantiellement réévalué par le projet de loi de finances 2013, à 210 millions d’euros, soit presque trois fois plus.

Enfin, et c’est là le plus important, c’est l’évaluation de l’impact économique et social de la défiscalisation qui est la plus lacunaire. Cette insuffisance est déplorée de façon récurrente par tous les rapports, en l’absence de données statistiques et d’outils méthodologiques. La Cour des comptes observe également qu’il est hasardeux, sinon impossible, d’isoler l’effet d’une mesure spécifique, mêlée à une multiplicité de dispositifs fiscaux dérogatoires (réductions de charges sociales, mécanismes de TVA…).

En tout état de cause, il est intéressant de relever que l’objectif de maintien ou de création d’emplois n’est atteint qu’à la marge, selon le rapport dit du comité Guillaume, et pour un coût par emploi créé de plusieurs centaines de milliers d’euros. Une étude de l’INSEE aboutit à un coût par emploi de la défiscalisation de plein droit à environ 220 000 euros, tandis que les modalités de calcul retenues par la direction générale des Finances publiques aboutissent à un coût unitaire encore plus élevé, de 730 000 euros en 2009 (contre 343 000 euros en 2006), avec toutefois un biais déclaratif (123).

c. Un ciblage insuffisant

Différents travaux soulignent les effets d’aubaine occasionnés par la défiscalisation, alors que tous les investissements productifs des secteurs éligibles peuvent être défiscalisés, sans considération de la situation de l’entreprise exploitante. Or, de nombreuses entreprises sont en mesure d’autofinancer les investissements sur lesquels porte la défiscalisation – selon les travaux du comité Guillaume, le taux de marge moyen des entreprises ultramarines est supérieur à celui constaté en métropole.

Par ailleurs, les dispositifs de défiscalisation ont pu conduire à des excès d’investissement dans certains secteurs, ainsi que le rappelle la Cour des comptes. La régulation des aides en fonction des besoins sectoriels repose sur les dispositions législatives relatives aux secteurs économiques éligibles, ce qui ne permet pas un pilotage fin. Les opérations de plein droit ne sont pas maîtrisées (alors que pour les opérations agréées, le critère de viabilité économique de l’opération permet en principe à l’État d’exercer un certain contrôle).

La défiscalisation a ainsi contribué à accroître de façon très importante le parc de camions aux Antilles, jusqu’à créer des surcapacités et des difficultés (124). Le secteur des énergies renouvelables constitue aussi un bon exemple, avec le réel emballement des investissements dans le secteur photovoltaïque (125), dont les risques ont été soulignés par la Commission de régulation de l’énergie en 2009. La loi de finances pour 2011 a en conséquence supprimé de la liste des secteurs éligibles les investissements portant sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, prenant effet à compter du 29 septembre 2010, avec des dispositions transitoires adaptées.

Enfin, peuvent être évoqués les risques de fraude élevés en matière de défiscalisation outre-mer, mis en exergue par la Cour, compte tenu des difficultés particulières de contrôle du respect des conditions prévues par la loi (matérialité de l’investissement, activité économique éligible, taux de rétrocession minimal, conditions de location…).

3. La méthode de préparation de la réforme proposée

● La succession de travaux sur la défiscalisation outre-mer a conduit l’Assemblée nationale à demander au Gouvernement, par deux fois et sous deux majorités différentes, de remettre au Parlement un rapport étudiant la substitution de dépenses budgétaires aux dépenses fiscales :

– l’article 110 de la loi de finances pour 2012 (126), issu d’un amendement du président de la commission des Finances, du rapporteur général et du rapporteur spécial des crédits de la mission Outre-mer d’alors, dispose que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013, un rapport étudiant l'opportunité et la possibilité de transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Outre-mer. Ce rapport insiste en particulier sur les dispositifs prévus aux articles 199 undecies B, 199 undecies C et 217 undecies du code général des impôts. » ;

– ne voyant rien venir alors que s’approchait la fin de la discussion du projet de loi de finances pour 2013 à l’Assemblée nationale, le rapporteur général a déposé un amendement, devenu l’article 79 de la loi de finances pour 2013, qui dispose que « le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er mai 2013, le rapport mentionné à l’article 110 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 étudiant l'opportunité et la possibilité de transformer en dotations budgétaires tout ou partie des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Outre-mer. ».

Cinq mois après l’expiration du délai fixé par la loi, ce rapport n’a toujours pas été remis, ce qui témoigne d’une considération particulière à l’égard du Parlement.

● Une réflexion a en revanche été conduite, dans le cadre de la démarche de modernisation de l’action publique (MAP). Cette réflexion, à laquelle ont été associés les acteurs politiques et socio-économiques de l’outre-mer, était d’autant plus nécessaire que des craintes sur le financement des investissements productifs et du logement social ont résulté de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2013, qui a censuré la part variable du plafonnement global (4 % du revenu disponible), qui s’appliquait à la défiscalisation.

Le Premier ministre a rapidement demandé à l’Inspection générale des finances d’étudier les conséquences de cette décision sur le financement des investissements en 2013. Ce rapport, qui n’est pas public mais dont le rapporteur général a obtenu communication, conclut à l’absence de risque de défaut de financement des investissements pour l’année 2013, la décision du Conseil n’ayant pas enrayé le flux des investissements outre-mer. Ces conclusions sont étayées par les chiffres prévisionnels de dépense fiscale au titre de l’année 2013 puisque la dépense fiscale au titre de l’article 199 undecies B prévue pour l’année 2014 est équivalente à celle constatée en 2013, soit 380 millions d’euros. En revanche, l’on en est réduit à des conjectures s’agissant de la dépense fiscale au titre de l’article 199 undecies C, puisqu’aucune estimation n’y figure pour l’année 2014 ; il en était de même, du reste, dans le fascicule annexé l’an passé au projet de loi de finances pour 2013.

Des travaux parlementaires ont également permis d’alimenter la réflexion, notamment les rapports de la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale (127) et de la Délégation à l’Outre-mer du Sénat (128).

Les travaux conduits dans le cadre de la MAP ont retenu le scénario de réforme décrit dans l’encadré ci-après, qui repose sur l’engagement du Président de la République et du Premier ministre en faveur de l’outre-mer : une aide directe de l’État au moins équivalente à celle bénéficiant aujourd’hui aux entreprises ultramarines. À une exception près (cf. infra), ce scénario correspond dans ses grandes lignes aux dispositions prévues par le présent article.

Réforme de la défiscalisation des investissements outre-mer :
description du scénario retenu par la MAP

Concernant les investissements dans le secteur productif :

– l’expérimentation d’un système de crédit d’impôt bénéficiant directement aux exploitants ultramarins

– une mise en place limitée aux entreprises les plus importantes

– pour les autres, le maintien des dispositifs actuels de défiscalisation, mieux encadrés, assorti d’un droit d’option sur le nouveau dispositif

Concernant les investissements dans le secteur du logement social :

– le maintien d’une défiscalisation mieux maîtrisée

– la mise en place expérimentale de nouveaux outils de financement à la disposition des bailleurs (crédit d’impôt au bénéfice direct des bailleurs sociaux)

Concernant les collectivités à autonomie fiscale :

– le maintien d’une défiscalisation mieux contrôlée

– l’expérimentation de nouveaux dispositifs d’aide compatibles avec le statut des territoires *

Source : http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/exe-resume-epp-230713-v2.pdf

* : piste non retenue dans le présent article.

II. LE DROIT PROPOSÉ : LE RECENTRAGE DE LA DÉFISCALISATION ET L’EXPÉRIMENTATION DE DEUX CRÉDITS D’IMPÔT

A. LE RECENTRAGE ET L’AMÉLIORATION DE L’ENCADREMENT DES DISPOSITIFS EXISTANTS

Aucun des dispositifs existants en matière de défiscalisation n’est remis en cause ou remanié en profondeur par le présent texte. Leur économie d’ensemble reste inchangée, mais ils font l’objet de diverses adaptations et modifications – qui s’avèrent relativement disparates dans leur objet et leur ampleur – avec pour objectif affiché de mieux encadrer leur mise en œuvre, de recentrer leur usage et d’éviter des abus qui, le cas échéant, ont pu être constatés par le passé.

La difficulté d’obtenir des précisions sur ces différentes réformes pour l’évaluation préalable est toutefois regrettable, en ce qu’elle ne permet pas d’apprécier l’impact des mesures, voire de comprendre les raisons pour lesquelles certaines d’entre elles sont proposées.

1. La hausse des taux de rétrocession au bénéfice des exploitants ultramarins

Le présent article procède à la hausse des taux de rétrocession applicables dans le cadre des investissements intermédiés, au bénéfice des exploitants et des organismes de logement social ultramarins. Il s’agit donc de faire bénéficier à l’économie ultramarine d’une plus grande part de l’avantage fiscal octroyé lors d’un investissement, et de réduire ainsi la « déperdition » de la dépense fiscale au profit des intermédiaires, tout en retenant un taux suffisamment attractif pour les investisseurs, alors même que le taux de la réduction d’impôt n’est pas augmenté.

En effet, lorsque l’exploitant ou l’OLS n’est pas le bénéficiaire direct de la réduction d’impôt prévue aux articles 199 undecies B et 199 undecies C ou de la déduction d’assiette prévue à l’article 217 undecies, et que les investissements lui sont donnés en location, selon des modalités variables, le propriétaire non utilisateur de l’investissement doit, pour bénéficier de la réduction d’impôt, rétrocéder une partie de celle-ci à l'entreprise locataire sous forme de diminution du loyer ou du prix de cession du bien.

Ces taux de rétrocession sont revalorisés de façon relativement différenciée par le présent article. Le taux enregistrant la plus forte progression est celui applicable pour l’acquisition et la construction de logements sociaux au profit des OLS, à l’article 199 undecies C, puisqu’il est porté de 65 % à 70 % (au b du 1° du D du I), soit près de 8 % de hausse. Les taux de rétrocession prévus à l’article 199 undecies B en matière d’investissements productifs augmentent d’environ 6 %  : le taux de droit commun passe de 62,5 % à 66 %, tandis que le taux réduit pour les investissements productifs inférieurs à un seuil de 300 000 euros est porté de 52,63 % à 56 % (f, g, h et i du du C du I et 2° du C du I). Enfin, s’agissant de la déduction d’assiette d’impôt sur les sociétés prévue à l’article 217 undecies, le 4° du 1 du G du I remplace le taux de 75 % par 77 %. Le E et le F du I tirent les conséquences de la hausse des taux de rétrocession en matière de réduction d’impôt sur le revenu, à la fois pour l’article 199 undecies D relatif au plafonnement spécifique des réductions d’impôt outre-mer et pour l’article 200-0 A relatif au plafonnement global applicable aux dépenses fiscales.

Il convient de noter que ces taux de rétrocession constituent un plancher, en-deçà duquel les investisseurs ne peuvent aller, au risque de perdre le bénéfice de la réduction d’impôt. Toutefois, les taux peuvent être en pratique plus élevés, dans le cadre d’une négociation entre l’exploitant ou l’OLS et l’investisseur. Le rapport sénatorial précité sur le soutien au logement social outre-mer publié à l’automne dernier observait que, s’agissant du logement social, les monteurs fiscaux avaient intérêt à proposer un taux de rétrocession plus élevé pour remporter les appels d'offre lancés par les OLS et que de ce fait, les taux effectifs de rétrocession qui en résultaient tendaient à être bien supérieurs au plancher actuel de 65 % : le bureau des agréments de la direction générale des finances publiques avait notamment indiqué aux rapporteurs que le taux moyen de rétrocession s'élevait dans l’ensemble à 72,26 % pour l'année 2011 (129). À cet égard, la revalorisation proposée par le présent article semble davantage entériner une pratique déjà constatée dans les faits que d’introduire une norme plus ambitieuse de rétrocession en faveur des OLS.

2. L’institution d’un montant minimal de subvention publique pour toute opération de logement social

Le présent article vient également subordonner le bénéfice de l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies C au respect d’un plancher minimal de subvention publique pour le financement d’une opération de logements sociaux (c du 1° du D du I).

Cette disposition s’inscrit dans le débat bien connu de l’articulation entre les crédits budgétaires, désignés sous le vocable de LBU (ligne budgétaire unique), d’une part, et la défiscalisation, d’autre part, s’agissant du financement des opérations de logement social. D’aucuns ont pu exprimer la crainte, lors de l’introduction de l’article 199 undecies C en 2009 par la LODEOM, que ce nouveau dispositif ne conduise l’administration à considérer que la défiscalisation avait vocation à se substituer à la LBU, et qu’il ne se traduise par une sous-utilisation des crédits, dans une logique de régulation budgétaire. Certaines circulaires ont d’ailleurs pu alimenter ces inquiétudes (130). En tout état de cause, il apparaît souhaitable d’assurer un certain équilibre entre financement par crédits budgétaires et financement par dépense fiscale, afin d’éviter que ne se multiplient sans contrôle des programmes de logement pour lesquels la LBU se limite à l’euro symbolique, l’ensemble du financement étant apporté par la défiscalisation, nécessairement plus coûteuse pour le budget de l’État.

Dans le cadre de cette réforme, la fixation d’un taux minimal de subvention publique serait couplée à l’instauration d’une programmation pluriannuelle des opérations de construction de logements, réalisée par les préfets en lien avec les collectivités concernées ; cette programmation s’articulerait avec un objectif de construction fixé au niveau national, applicable en 2014. Un tel dispositif, dont les modalités exactes ne sont pas pour l’heure bien connues, permettrait de mieux orienter les ressources financières vers les besoins effectifs des différents territoires, et de ne pas laisser dépendre la réalisation de programmes de logements sociaux des seules stratégies des investisseurs. Il a été indiqué au rapporteur général que cette programmation constituerait également un moyen d’anticiper l’évolution de la dépense fiscale au titre de l’article 199 undecies C, dont la progression au cours des trois dernières années peut être qualifiée d’exponentielle. Le rapporteur général ne peut donc que souscrire à de tels objectifs de meilleure allocation des ressources et de maîtrise de la dépense fiscale. Aux termes du présent article, la part minimale que devra représenter la subvention publique au sein du financement des programmes doit être fixée par décret, sans que le taux envisagé ne soit connu pour l’heure.

Il convient d’observer que, compte tenu des compétences des COM en matière de logement, la condition d’une subvention publique minimale pour l’octroi de l’avantage fiscal prévu à l’article 199 undecies C apparaît inopérante en l’état ; il conviendrait de préciser que cette condition ne s’y applique pas.

3. Le recentrage de la dépense fiscale

a. L’encadrement des investissements productifs

En premier lieu, est proposé un encadrement des investissements de renouvellement. En l’état du droit, les investissements de remplacement sont pris en compte pour la totalité de leur montant pour déterminer l’assiette éligible à l’avantage fiscal. Le présent article prévoit que lorsqu’un investissement a vocation à remplacer un autre investissement ayant déjà bénéficié d’un dispositif de défiscalisation, que ce soit dans le cadre de l’article 199 undecies B (d du 1° du C du I) ou dans celui de l’article 217 undecies (a du 1° du 1 du G du I), le montant de la valeur réelle de cet investissement est déduit de l’assiette éligible à la réduction d’impôt ou à la déduction d’assiette. Selon les informations fournies au rapporteur général, le montant ainsi déduit de l’assiette correspondrait à la valeur de marché des biens s’ils sont cédés ou à leur valeur nette comptable s’ils sont conservés. Cette disposition vise à éviter la multiplication d’investissements similaires, soutenus par des avantages fiscaux, à intervalles trop rapprochés, alors même que leur remplacement ne répond pas à un réel besoin. Il s’agit donc de lutter contre une mauvaise allocation des financements.

En deuxième lieu, et selon une logique similaire, l’assiette éligible des avantages fiscaux prévus par l’article 199 undecies B et par l’article 217 undecies est modifiée par la substitution de la notion d’aide publique à celle de subvention publique. En l’état, l’assiette de ces avantages fiscaux correspond au montant de l’investissement, hors taxes et hors frais de toute nature (à l'exception des frais de transport, d'installation et de mise en service amortissables), diminué de la « fraction de leur prix de revient financée par une subvention publique ». Remplacer la notion de subvention par celle d’aide revient à élargir la portée de cette réduction d’assiette, en permettant de défalquer d’autres formes de soutien public et d’éviter que la part d’un investissement déjà aidée par les pouvoirs publics ne bénéficie en prime d’un soutien via un avantage fiscal. Peuvent être ainsi couvertes par la notion d’« aides publiques », au-delà des subventions, des « primes EDF », par exemple, pour les investissements tendant à la production d’énergie. Cette modification est apportée à l’article 199 undecies B par le d) du 1° du C du I, ainsi qu’à l’article 217 undecies, par le a) du 1° du 1 du G du I.

Cette mesure ne concerne que les investissements productifs, et n’est pas proposée pour les investissements dans les logements sociaux, pour lesquels, aux termes de l’article 199 undecies C, l’assiette de la réduction d’impôt reste le « prix de revient des logements minoré, d'une part, des taxes et des commissions d'acquisition versées et, d'autre part, des subventions publiques reçues ». Peut-être s’agit-il d’un oubli dans la rédaction du présent article. En l’état, le rapporteur général ne détient pas d’informations sur les raisons qui ont motivé l’exclusion de l’article 199 undecies C du champ de cette modification d’assiette ; sa transposition en matière de logement social ne semble pas en première analyse soulever de difficultés particulières.

En troisième lieu, il est proposé de réserver l’avantage fiscal accordé aux investissements nécessaires à l’exploitation d’une concession de service public aux seuls biens affectés plus de cinq ans à la concession en cause (c du 1° du C du I, s’agissant de l’article 199 undecies B, 3° du 1 du G du I et b du 3 du G du I pour l’article 217 undecies). Cette disposition a pour objectif que les biens faisant l’objet d’un soutien fiscal soient conservés et utilisés pendant une durée minimale dans le cadre de la concession, et le cas échéant d’éviter un suréquipement, avec l’achat de biens neufs sans que ceux qu’ils viennent remplacer ne soient hors d’usage, loin s’en faut. Il a notamment été évoqué auprès du rapporteur général l’exemple du transport de voyageurs par bus, avec la mise en œuvre de concessions de service public d’une durée trop courte, et partant une rotation des matériels bien supérieure à celle qui serait justifiée par leur seul état d’usure. Les secteurs de l’entretien, du nettoyage et du ramassage des ordures, par exemple, se trouvent également dans le champ de la présente mesure.

En quatrième lieu, le champ de la limitation de l’avantage fiscal applicable aux véhicules est étendu. En l’état, la réduction d’impôt ne trouve pas à s’appliquer à l’acquisition de véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 qui ne sont pas « strictement indispensables à l’activité de l’exploitant ». Ne sont pas considérés comme véhicules de tourisme les véhicules de la catégorie N1, au rang desquels figurent notamment les 4x4. Or, ces véhicules souvent utilisés outre-mer sont en revanche soumis à la taxe sur les véhicules de sociétés prévue par l’article 1010. Le financement de ce type de véhicules au titre d’investissements productifs n’apparaît guère légitime – sauf bien évidemment lorsqu’ils sont nécessaires à l’activité de l’exploitant, par exemple un chauffeur de taxi. Le présent article vient donc modifier la formulation retenue aujourd’hui à l’article 199 undecies B, en visant les « véhicules de tourisme soumis à la taxe définie à l’article 1010 », afin d’inclure dans le champ de l’exclusion du bénéfice de la réduction d’impôt ce type de véhicules (b du 1° du C du I). Cette restriction est également introduite à l’article 217 undecies – aucune disposition sur ce sujet n’y figurait jusqu’alors, sans doute du fait d’un oubli lors de l’adoption de cette disposition au sein de l’article 199 undecies B par la LODEOM.

En cinquième lieu, il est proposé de supprimer du champ des dépenses éligibles à la réduction d’impôt ou à la déduction d’assiette les « logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements éligibles », dans le cadre des travaux de rénovation et de réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés, par le b) du 1° du C du I et par le 2° du 1 du G du I et le a) du 3 du G du I. Selon les informations fournies au rapporteur général, il s’agirait d’une simple confirmation de la pratique actuelle, laquelle pratique s’appuie sur les dispositions de l’article 95 K de l’annexe II du code général des impôts, aux termes desquels les investissements productifs ouvrant droit à réduction d’impôt au titre de l’article 199 undecies B sont les « acquisitions ou créations d’immobilisations corporelles, neuves et amortissables ». À ce titre, ne sont retenus actuellement dans le champ des dépenses éligibles que certains achats de logiciels considérés comme « incorporés » dans les investissements éligibles (par exemple, un logiciel de gestion des réservations d’un hôtel) en écartant ceux qui ne seraient pas « incorporés ».

b. L’encadrement de certains investissements dans le secteur du logement social

Selon une même logique de ciblage des investissements, mais cette fois pour le logement social, le présent article vient préciser le champ des prestations de services pouvant être fournies dans le cadre de logements spécialement adaptés à l’hébergement de personnes âgées, s’agissant des programmes de logements financés dans le cadre de l’article 199 undecies C. Il s’agit d’éviter que ces avantages fiscaux ne viennent financer des logements où des services médicaux ou paramédicaux seraient proposés, ce qui changerait la nature de la dépense fiscale, ou encore des logements où serait proposé l’accès à des piscines ou à d’autres commodités qui n’ont pas à bénéficier d’aides publiques à ce titre. Le a du 1° du D du I vient donc préciser que les prestations de services pouvant être proposées dans ce cadre sont « de nature hôtelière. »

a. Plusieurs limitations apportées aux déductions d’assiette prévues par l’article 217 undecies

En premier lieu, le champ de la déduction d’assiette d’impôt sur les sociétés prévue par l’article 217 undecies en cas de souscription au capital de sociétés effectuant « des travaux de rénovation et de réhabilitation d'hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classés » est réduit aux seules souscriptions au capital des sociétés qui exploitent les hôtels, résidences de tourisme ou villages de vacances dans lesquels elles effectuent ces travaux de rénovation (a du 3 du G du I). L’ampleur de la restriction apportée s’avère difficilement appréciable, l’évaluation préalable ne faisant – comme pour la plupart des modifications développées dans le présent A d’ailleurs – aucune présentation de la mesure ni de ses incidences.

En deuxième lieu, le 4 du G du I vient supprimer une déduction d’assiette prévue par le II bis de l’article 217 undecies, qui vise les « souscriptions aux augmentations de capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés exerçant exclusivement leur activité dans les départements d'outre-mer dans un secteur éligible défini par ce même alinéa, et qui sont en difficulté au sens de l'article 44 septies » ; le a du 1° du B du I tire par ailleurs les conséquences de cette suppression pour l’article 199 undecies A. Selon les informations fournies au rapporteur général, cette suppression serait justifiée par le fait que cette déduction d’assiette n’est pas utilisée, en raison de son caractère risqué ; il lui a été indiqué qu’aucun agrément n’avait été délivré à ce titre depuis au moins six ans (le bénéfice de cette déduction d’assiette étant systématiquement soumis à agrément du ministre du budget). Il semble toutefois discutable de supprimer sans davantage d’informations cet avantage fiscal, dont l’objectif de soutien à des entreprises en difficulté apparaît légitime.

De la même façon, le 2 du G du I vient supprimer une déduction d’assiette prévue par le I bis de l’article 217 undecies, qui porte sur les acquisitions ou les constructions de logements neufs dans les départements ultramarins destinés à faire l’objet de contrats de location-accession, au motif là encore que cette déduction d’assiette n’était pas utilisée. Toutefois, il a été indiqué au rapporteur général que certains projets s’appuyant sur cet avantage fiscal étaient en cours de montage, notamment à la Réunion, et que la suppression de ce dispositif viendrait les interrompre. Il apparaît donc nécessaire de disposer d’informations plus précises sur l’utilisation effective de ce dispositif avant de le supprimer.

4. La volonté de mieux prendre en compte les réalités économiques dans les conditions d’application des avantages fiscaux

Afin de mieux tenir compte des enjeux économiques auxquels correspondent les investissements productifs soutenus par la défiscalisation, le présent article propose de remplacer la notion de réalisation d’un investissement par celle de « mise en service », pour déterminer l’année au titre de laquelle la réduction d’impôt ou la déduction d’assiette sont pratiquées. Tel est l’objet du e) du 1° du C du I, pour l’article 199 undecies B, et du c) du 1° du 1 du G du I, pour l’article 217 undecies. La mise en service de l’investissement correspond en effet au moment du déclenchement de l’amortissement, et constitue un critère plus clair que la « réalisation » ; cette notion suscitant des incertitudes, des contestations et des contentieux (131), il apparaît utile de lever toute ambiguïté en la matière.

Ensuite, le présent article apporte une modification à la définition du champ des investissements soumis à un taux de rétrocession réduit dans le cadre de l’article 199 undecies B, lorsque le montant des investissements est inférieur à 300 000 euros, ainsi qu’aux conditions d’appréciation du montant des investissements au-delà duquel un agrément est requis, tant pour l’article 199 undecies B que pour l’article 217 undecies, et ce afin d’adopter une approche davantage liée aux enjeux économiques des investissements.

En l’état, s’agissant de l’article 199 undecies B, dans le cadre d’investissements intermédiés, le taux de rétrocession de droit commun de 62,5 % (qui doit être porté à 66 %) est ramené à 52,63 % (taux qui doit être porté à 56 %) pour les investissements « dont le montant par programme et par exercice est inférieur à 300 000 euros par exploitant ». Le f) du 1° du C du I vient supprimer les mots « et par exercice », ce qui conduit à ne retenir, pour l’appréciation du seuil, que le montant total de l’investissement, quel que soit son déroulement dans le temps. Selon les informations fournies au rapporteur général, cette modification a vocation à mieux prendre en compte la dimension économique des investissements, par la seule notion de « programme », et sans tenir compte de son découpage entre différents exercices.

À cet égard, il n’est pas inutile de rappeler la définition d’un programme d'investissements au sens de l’administration fiscale : un programme s'entend des acquisitions de biens simultanées ou successives sur un exercice ou sur plusieurs exercices, sous réserve dans cette seconde hypothèse que les investissements soient indissociables et aient une finalité commune, quelles que soient les modalités de leur financement (déduction directe, souscription au capital, prise en location longue durée, crédit-bail, subventions, ...).

Il est possible, voire probable, que cette modification se traduise en pratique par une moindre application du taux réduit de rétrocession, ainsi que l’illustre l’exemple suivant : un programme d’un million d’euros, s’étalant sur quatre exercices, se trouve actuellement dans le champ du taux réduit de rétrocession, puisque le montant du programme par exercice est de 250 000 euros, et est donc inférieur au seuil de 300 000 euros. En revanche, si l’on ne prend en compte que le montant du programme d’un million d’euros, celui-ci se trouvera au-dessus du seuil de 300 000 euros, et sera soumis au taux de rétrocession de droit commun de 62,5 % (qui doit être porté à 66 %).

Cette même logique s’applique à la question de l’agrément du ministre du budget qui conditionne pour certains investissements le bénéfice des réductions d’impôt et déductions d’assiette. En l’état, les seuils d’un million d’euros et de 250 000 euros prévus au 1 du II de l’article 199 undecies B, ces mêmes seuils d’un million d’euros et de 250 000 euros prévus au II quater de l’article 217 undecies, ainsi que le seuil de 250 000 euros prévu au 3 du III de ce même article, sont appréciés par programme et par exercice. Le présent article propose de supprimer la prise en compte de l’exercice, par le 3° du C du I pour l’article 199 undecies B et par les a et b du 5 du G du I et le 7 du G du I pour l’article 217 undecies. Il est à noter qu’il n’est pas nécessaire de procéder à cette modification pour l’article 199 undecies C, puisque d’ores et déjà, c’est le montant par programme qui est retenu pour apprécier le seuil à partir duquel un agrément est obligatoire, sans mention de la notion d’exercice.

Selon le même mécanisme que celui présenté plus haut pour le taux de rétrocession, il est possible que cette disposition vienne accroître le volume des investissements soumis à agrément. La réduction du champ des opérations de plein droit qui pourrait découler de la mesure apparaît d’ailleurs positive, compte tenu de l’absence de connaissance et de maîtrise des investissements hors agrément actuellement, ainsi que cela a été évoqué supra.

5. Le renforcement des obligations des cabinets de défiscalisation

D’ores et déjà, l’article 242 septies du code général des impôts, introduit par la loi de finances pour 2011 (132), prévoit un certain nombre d’obligations incombant aux cabinets de défiscalisation. Est ainsi prévu que ces cabinets ne peuvent exercer leurs activités qu’à condition d’être inscrits sur un registre tenu par le représentant de l’État dans chacun des départements et collectivités d’outre-mer. Pour pouvoir être inscrits sur ce registre, les cabinets de défiscalisation doivent respecter un certain nombre de conditions, notamment justifier de l'aptitude professionnelle de leurs dirigeants et associés ainsi que de l’absence de condamnation sur leur casier judiciaire, être à jour de leurs obligations fiscales et sociales, et avoir signé une charte de déontologie.

Le L du I du présent article vient ajouter une nouvelle condition pour pouvoir figurer sur ce registre, à savoir que le cabinet tienne lui-même un registre des investissements, où figurent les noms et adresse des investisseurs qui bénéficient de mécanismes de défiscalisation.

Il est à noter que le neuvième alinéa de l’article 242 septies prévoit que les opérations réalisées par les cabinets de défiscalisation doivent être déclarées tous les ans à l’administration fiscale, en précisant pour chaque opération « la nature et le montant de l'investissement, son lieu de situation, les conditions de son exploitation, l'identité de l'exploitant, le montant de la base éligible à l'avantage en impôt, la part de l'avantage en impôt rétrocédée, le cas échéant, à l'exploitant ainsi que le montant de la commission d'acquisition et de tout honoraire demandés aux clients. »

La disposition introduite par le présent article s’insère donc de façon peu articulée dans l’article 242 septies. Il semble qu’elle trouverait davantage sa place dans le neuvième alinéa de ce même article : compléter la liste des informations transmises chaque année à l’administration fiscale par les noms et adresses des investisseurs paraît plus opérant que de prévoir la tenue d’un registre dont on ne connaît pas véritablement la destination ni les personnes amenées à le consulter.

L’évaluation préalable souligne la « nécessité de porter une attention accrue aux opérations qui ne font pas l’objet d’un agrément », relevant que, pour ces investissements, « les manquements aux conditions fixées par la loi apparaissent beaucoup plus nombreux que pour les opérations agréées ». C’est à ce titre qu’elle indique que « le renforcement du suivi déclaratif en cas de manquement justifie de procéder à des aménagements législatifs », lesquels aménagements semblent se résumer à la présente disposition. Or, celle-ci ne semble pas présenter une plus-value décisive par rapport au droit existant, si ce n’est de responsabiliser davantage les cabinets de défiscalisation. S’il s’agit de mieux connaître les investissements réalisés par les contribuables, il existe d’ores et déjà une obligation déclarative incombant aux personnes qui réalisent des investissements outre-mer bénéficiant d’avantages fiscaux, introduite en 2006 et codifiée à l’article 242 sexies. Ainsi que cela a été mentionné plus haut, celle-ci n’est pas respectée ; peut-être serait-il utile de veiller à l’application des normes existantes, avant d’en introduire de nouvelles.

À cet égard, il n’est pas sans intérêt de préciser que le décret en Conseil d’État devant fixer les conditions d’application de l’article 242 septies, introduit voilà près de trois ans dans le code général des impôts (133), n’est toujours pas paru, ce qui limite singulièrement pour l’heure la portée de la modification proposée. Le rapporteur général s’étonne d’un tel retard, alors même que la volonté de mieux encadrer la profession de cabinet de défiscalisation est proclamée depuis plusieurs années, sans connaître pour l’instant de suites concrètes.

Il a été indiqué au rapporteur général que ce retard s’expliquait par la complexité de la rédaction des dispositions relatives aux marchés publics. Par ailleurs, il lui a été précisé que certaines des dispositions de l’article 242 septies étaient d’ores et déjà appliquées dans certains départements d’outre-mer, même en l’absence de décret.

B. LA CRÉATION DE DEUX CRÉDITS D’IMPÔT, ALTERNATIVES OPTIONNELLES À LA DÉFISCALISATION

Le présent article propose l’expérimentation de deux crédits d’impôt, qui coexisteraient avec la défiscalisation sans s’y substituer. L’expérimentation aurait lieu jusqu’à la fin de l’année 2017, qui est également la date de fin de validité des dispositifs actuels de défiscalisation ; il s’agit donc d’une phase de comparaison des deux dispositifs, permettant de choisir la reconduction du plus efficace.

Seules les entreprises situées dans les départements d’outre-mer pourront bénéficier de ces crédits d’impôt, puisque les entreprises situées dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie ne sont pas assujetties à l’impôt national, du fait de leur autonomie fiscale.

À la différence de la défiscalisation à l’impôt sur le revenu, et à l’instar de la déduction d’assiette à l’impôt sur les sociétés, les crédits d’impôt ne sont pas plafonnés. Pour autant, il n’est pas certain, en l’état du texte, qu’ils soient suffisamment attractifs en comparaison avec la défiscalisation, notamment car certaines spécificités de la défiscalisation – favorables au contribuable – ne sont pas transposées aux crédits d’impôt.

De plus, la quasi-totalité des entreprises pourront choisir la défiscalisation au détriment du crédit d’impôt : dans tous les cas, s’agissant du logement social, et pour celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 20 millions d’euros s’agissant des investissements productifs.

Pour la clarté des développements qui suivent, il faut préciser que les multiples références à la défiscalisation, sur la base de laquelle sont définis les crédits d’impôt, s’entendent après prise en compte des différentes modifications proposées par le présent article, et développées supra.

1. Le crédit d’impôt pour investissements productifs

Le M du présent article insère dans le code général des impôts un nouvel article 244 quater W, qui crée un crédit d’impôt sur les bénéfices au profit des entreprises qui réalisent des investissements productifs neufs dans un département d’outre-mer.

● En application du 1 du I de l’article 244 quater W, peuvent bénéficier du crédit d’impôt :

– les entreprises imposées d’après leur bénéfice réel (134), qu’elles soient assujetties à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés ;

– certaines entreprises exonérées à raison essentiellement de leur implantation géographique, mais aussi de leur secteur d’activité ou de leur jeunesse. Sont notamment concernées les entreprises situées dans les zones franches d’activité des DOM, qui bénéficient en application de l’article 44 quaterdecies d’un abattement de 50 % (taux de droit commun) (135). On relèvera incidemment que les entreprises implantées en Corse, exonérées dans les conditions prévues à l’article 44 decies, sont éligibles au crédit d’impôt pour réalisation d’un investissement productif outre-mer ;

– qui exercent une activité industrielle, commerciale ou artisanale.

● Les investissements éligibles au crédit d’impôt sont les mêmes que les investissements éligibles à la défiscalisation, à savoir :

– les investissements ne relevant pas d’un secteur expressément non éligible ;

– les investissements dont l’éligibilité est expressément prévue (travaux de rénovation hôtelière et para-hôtelière, investissements affectés à l’exploitation d’une concession de service public).

Symétriquement, les investissements explicitement exclus de la défiscalisation ne sont pas éligibles au crédit d’impôt : véhicules de tourisme non strictement indispensables à l’exploitation, installations photovoltaïques (2 du I).

Le crédit d’impôt est également accordé aux entreprises qui exploitent un investissement mis à leur disposition dans le cadre d’un contrat de location avec option d’achat ou de crédit-bail, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les montages de défiscalisation intermédiés, à l’exception, par construction, de la condition de rétrocession (3 du I). En effet, le crédit d’impôt bénéficie directement à l’exploitant, tandis que les montages de défiscalisation intermédiés bénéficient en premier rang au contribuable investisseur, qui doit en rétrocéder une fraction à l’exploitant.

● L’assiette du crédit d’impôt est la même que celle prévue pour la défiscalisation s’agissant de la généralité des cas (1 du II) et des investissements de remplacement (2 du II).

Sont en revanche prévues des modalités spécifiques de prise en compte des travaux de rénovation hôtelière et para-hôtelière (3 du II). Dans le cadre de la défiscalisation, ces travaux sont retenus pour leur valeur, dans les conditions de droit commun. Le crédit d’impôt, quant à lui, est assis sur la différence entre le prix de revient de l’hôtel ou de la structure para-hôtelière après réalisation des travaux et le prix de revient avant réalisation des travaux. Il est en outre soumis à un plafonnement dont les modalités sont fixées par décret.

Il est par ailleurs prévu un dispositif destiné à prévenir le cumul des aides fiscales (4 du II). Rien ne s’oppose à ce qu’une entreprise réalisant un investissement éligible au crédit d’impôt bénéficie parallèlement, de la part d’une autre entreprise, d’un financement lui-même aidé par la défiscalisation, qu’il s’agisse de la déduction d’assiette égale au montant de la souscription au capital d’une société réalisant un investissement éligible (II de l’article 217 undecies), ou de la réduction d’IR assise sur la souscription de parts dans certaines sociétés, notamment immobilières, réalisant des investissements outre-mer (article 199 undecies A). Dans ce cas l’assiette du crédit d’impôt est réduite du montant des financements bénéficiant de la défiscalisation.

● Le taux du crédit d’impôt est variable selon l’impôt auquel sont assujetties les entreprises bénéficiaires (III).

Pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, il est de 38,25 %, soit le même que celui prévu en cas de défiscalisation directe sur le fondement de l’article 199 undecies B. Lorsque la défiscalisation est intermédiée, le taux de réduction d’impôt est en général de 45,3 %, mais seulement 29,9 % bénéficient à l’exploitant, sous forme de rétrocession : le crédit d’impôt permet donc de répartir les 15,4 points d’évaporation fiscale (soit 45,3 – 29,9) entre l’exploitant (à hauteur de 8,35 points, soit 38,25 – 29,9) et l’État (à hauteur de 7,05, soit 45,3 – 38,25). Le crédit d’impôt est donc, dans la généralité des cas, plus attractif pour les exploitants que la défiscalisation intermédiée. Cela résulte du caractère intrinsèquement plus vertueux du crédit d’impôt : l’intégralité de son montant bénéficie à l’exploitant, et non la seule fraction rétrocédée dans le cadre de la défiscalisation.

Les seuls investissements pour lesquels la défiscalisation est plus attractive que le crédit d’impôt sont ceux réalisés dans la rénovation hôtelière et para-hôtelière dans les DOM. Cela résulte du fait que les bonifications de taux de réduction d’impôt, prévues dans le cadre de la défiscalisation, ne sont pas prévues dans le cadre du crédit d’impôt, à l’exception de la bonification géographique, mais seulement pour la Guyane et Mayotte (à l’exclusion donc de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna).

Par construction, la défiscalisation directe bénéficiant de taux bonifiés reste également plus attractive que le crédit d’impôt (136), puisque l’exploitant bénéficie de l’intégralité de la réduction d’impôt – supérieure, donc, au crédit d’impôt –, et non de la seule fraction rétrocédée.

Le tableau suivant illustre la diversité des cas qui viennent d’être cités, diversité qui suscite des interrogations.

AVANTAGES RESPECTIFS POUR L’EXPLOITANT
DE LA DÉFISCALISATION ET DU CRÉDIT D’IMPÔT

(pour un investissement productif d’un montant de 10)

 

Défiscalisation directe

Défiscalisation intermédiée
avec un taux de rétrocession de 66 %

Défiscalisation intermédiée
avec un taux de rétrocession de 56 %

Crédit d’impôt

Cas général

38,25

29,9 = 66 % de 45,3 % de 100

24,7 = 56 % de 44,12 % de 100

38,25

Bonifications géographiques : Guyane, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna

45,9

35,9 = 66 % de 54,36 % de 100

29,6 = 56 % de 52,95 % de 100

Mayotte et Guyane = 45,9

Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna = 38,25

Énergie renouvelable

45,9

35,9 = 66 % de 54,36 % de 100

29,6 = 56 % de 52,95 % de 100

38,25

Énergie renouvelable dans une zone bonifiée

53,55

41,8 = 66 % de 63,42 % de 100

34,6 = 56 % de 61,77 % de 100

38,25

Rénovation hôtelière et para-hôtelière dans les COM, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte

45,9

35,9 = 66 % de 54,36 % de 100

29,6 = 56 % de 52,95 % de 100

38,25

Rénovation hôtelière et para-hôtelière dans les DOM

53,55

41,8 = 66 % de 63,42 % de 100

34,6 = 56 % de 61,77 % de 100

38,25

Source : commission des Finances.

L’objectif du présent article est d’expérimenter parallèlement à la défiscalisation un crédit d’impôt dont les vertus théoriques, déjà présentées, se résument au fait que pour un montant de dépense fiscale donné, le crédit d’impôt bénéficie intégralement à l’exploitant, et non partiellement à des intermédiaires (le contribuable investisseur au travers de sa réduction ou déduction, et le cabinet de défiscalisation au travers de sa commission).

Pour que l’expérimentation puisse conclure que ces vertus théoriques se vérifient en pratique, et qu’il soit le cas échéant décidé de renforcer le soutien à l’outre-mer par la généralisation du crédit d’impôt, encore faut-il que les dispositifs qui coexistent pendant la période d’expérimentation soient comparables. Or, le fait de supprimer pour le seul crédit d’impôt l’essentiel des bonifications maintenues pour la défiscalisation rompt d’emblée l’égalité des armes : pourquoi une entreprise qui a le choix entre deux mécanismes de financement d’un bien opterait-elle en faveur de celui qui lui apporte le soutien le plus faible (137) ?

Il ne serait donc pas illogique de prévoir un alignement des deux régimes, soit en supprimant les bonifications prévues pour la défiscalisation, soit en prévoyant qu’elles s’appliquent également au crédit d’impôt. Il faut remarquer que l’évaluation préalable ne fournit aucune justification au fait de ne pas transposer les bonifications au crédit d’impôt.

Pour les entreprises assujetties à l’IS, le taux du crédit d’impôt est de 35 %. Il procure donc un avantage supérieur à la défiscalisation (article 217 undecies), puisque la déduction s’opère dans ce cas au taux normal de l’IS (soit 33,1/3 %). Et si l’investissement est intermédié, l’exploitant bénéficie de la seule fraction rétrocédée de cet avantage (77 %). Pour un investissement de 100, le montant de l’avantage pour l’exploitant est donc de 33,1/3 en cas de déduction directe, de 25,7 en cas de déduction intermédiée (soit 77 % de 33,1/3) et de 35 en cas de crédit d’impôt.

● Le IV précise les modalités de détermination de la date à laquelle le crédit d’impôt est acquis. Le régime de droit commun est le même que celui de la défiscalisation, à savoir un crédit d’impôt accordé au titre de l’année au cours de laquelle l’investissement est mis en service (1 du IV).

Mais sont également prévues des dates d’acquisition différentes s’agissant :

– des investissements consistant « en la seule acquisition d’un immeuble à construire ou construction d’un immeuble » (a du 2 du IV). Dans ce cas, le crédit d’impôt est octroyé de manière fractionnée : 50 % au titre de l’année au cours de laquelle les fondations sont achevées (date à laquelle l’intégralité de la défiscalisation est acquise), puis 25 % au titre de l’année de la mise hors d’eau, et enfin le solde (138) au titre de l’année de livraison de l’immeuble ;

– des investissements de rénovation ou de réhabilitation d’immeuble, pour lesquels le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année d’achèvement des travaux (b du 2 du IV). Le droit applicable aux dispositifs de défiscalisation ne prévoit pas de date spécifique d’octroi de l’avantage pour ce type d’investissements, qui relève donc en principe du droit commun, à savoir l’année de réalisation de l’investissement dans le droit existant et l’année de sa mise en service dans le droit proposé. La notion de mise en service étant assez mal adaptée à une rénovation ou réhabilitation d’immeuble, il n’est pas illogique de prévoir une date spécifique, et celle d’achèvement des travaux n’apparaît pas sans fondement. Si telle est bien l’interprétation à retenir de cette disposition dont l’évaluation préalable ne dit rien, il pourrait être envisagé d’en prévoir l’extension aux mécanismes de défiscalisation ;

– des investissements donnés en location, pour lesquels le crédit d’impôt est accordé au titre de l’année de mise à disposition à l’entreprise locataire (3 du IV). Aucune disposition de ce type n’est prévue dans le cadre de la défiscalisation, dont le bénéfice est immédiat même en cas de schéma intermédié : s’il s’écoule un ou deux ans entre la réalisation de l’investissement et sa mise à disposition de l’exploitant, l’avantage est pourtant immédiatement acquis. Tel ne serait donc pas le cas du crédit d’impôt.

Ces différences de régime appellent les mêmes observations que celles faites supra, s’agissant des chances de succès du crédit d’impôt, observations qui peuvent être résumées en une question : pourquoi les entreprises qui peuvent bénéficier de la défiscalisation plus tôt choisiraient-elles le crédit d’impôt plus tard ? Des conséquences similaires pourraient en être tirées, à savoir l’alignement des régimes de défiscalisation et de crédit d’impôt.

● Le V prévoit les modalités d’exercice de l’option en faveur du crédit d’impôt. En effet, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 20 millions d’euros, le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à l’exercice d’une option (1 du V), option qui emporte renonciation à la défiscalisation prévue aux articles 199 undecies B et 217 undecies (2 du V).

Il est prévu que « cette option est exercée par investissement et s’applique à l’ensemble des autres investissements d’un même programme » (deuxième alinéa du 1 du V). Elle est formalisée dans la déclaration de résultat de l’exercice au cours duquel l’investissement a été mis en service ou mis à disposition (139).Dans ce dernier cas, l’option est également jointe à la déclaration de résultats du loueur ou du crédit-bailleur.

● Il faut préciser ici les modalités d’appréciation du seuil de 20 millions d’euros de chiffre d’affaires (CA), en-deçà duquel les entreprises peuvent bénéficier soit de la défiscalisation soit du crédit d’impôt, et non pas obligatoirement de ce dernier. Elles sont fixées par le a du 1° du C du I (modifiant l’article 199 undecies B) et les a et b du 1° du 1 du G du I (modifiant l’article 217 undecies).

Le CA retenu pour l’appréciation du seuil est celui du dernier exercice clos, ramené le cas échéant à 12 mois. Le fait que le CA soit considéré comme nul lorsque l’entreprise n’a pas clôturé d’exercice ne présente, selon les informations transmises au rapporteur général, aucun risque de contournement du seuil. En cas de montage intermédié, le CA retenu est bien celui de l’exploitant, non celui de l’entreprise qui lui loue le bien (celle-ci devant toutefois recevoir de l’exploitant communication du montant de son CA). Lorsque l’entreprise exploitante est liée à une ou plusieurs autres entreprises au sens du 12 de l’article 39 du CGI, le seuil du chiffre d’affaires est apprécié au niveau de l’ensemble des sociétés.

Au sens du 12 de l’article 39, deux entreprises sont considérées comme liées lorsque :

– l’une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l’autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

– elles sont placées l’une et l’autre, directement ou indirectement, sous le contrôle d’une même entreprise.

Selon les informations transmises au rapporteur général, 107 entreprises établies dans les DOM franchiraient le seuil de 20 millions d’euros. Ce chiffre ne concerne que les entreprises indépendantes, le nombre d’entreprises liées n’étant pas connu.

Le crédit d’impôt ne saurait s’appliquer dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, puisque les entreprises qui y sont implantées ne sont pas des sujets de droit fiscal français. Le soutien fiscal de l’État à ces collectivités ne peut donc passer que par la défiscalisation, qui permet à des contribuables français (particuliers ou entreprises) de réduire leur impôt au titre d’investissements réalisés dans des entreprises implantées dans ces collectivités fiscalement autonomes. C’est donc tout naturellement que le présent article prévoit que le seuil de chiffre d’affaires ne doit être calculé que pour les investissements réalisés dans les DOM (a du 1° du C du I pour la réduction d’IR et 1° du H pour la déduction d’assiette, avec une mention explicite dans l’article 217 duodecies).

● Par application d’une règle usuelle en matière de crédits d’impôt, il est prévu que les associés des sociétés de personnes et groupements assimilés non soumis à l’IS (donc fiscalement transparentes) puissent bénéficier du crédit d’impôt, proportionnellement à leurs droits dans ces sociétés et groupements, à condition (VI) :

– d’être redevables de l’IS ;

– ou, pour les associés personnes physiques, de participer directement à l’exploitation.

● Le bénéfice du crédit d’impôt peut être soumis à agrément, dans les conditions de droit commun (VII).

● Les conditions de reprise du crédit d’impôt sont définies sur le modèle de ce qui est prévu pour la défiscalisation (VIII).

● La durée de vie du crédit d’impôt est prévue par le 1 du IX : des investissements mis en service du 1er juillet 2014 au 31 décembre 2017. La date butoir est la même que celle déjà prévue pour la défiscalisation. Les conséquences pratiques de la date de début d’application seront traitées plus précisément infra, pour l’ensemble du présent article.

● Les modalités d’imputation du crédit d’impôt sont prévues :

– pour les entreprises assujetties à l’IR, par le nouvel article 199 ter U (A du I du présent article) ;

– pour les entreprises assujetties à l’IS, par le nouvel article 220 Z quater (deuxième alinéa du I du I du présent article). Ce second article renvoie intégralement au premier pour les modalités de son application.

Le nouvel article 199 ter U prévoit une imputation immédiate du crédit d’impôt, pour la totalité de son montant ; si celui-ci excède celui de l’impôt dû, l’excédent est restitué. Il s’agit là d’une modalité particulièrement favorable, les crédits d’impôt étant en règle générale imputables sur trois exercices avant que la créance restante soit le cas échéant restituée. Ce régime est cohérent avec l’objectif poursuivi, à savoir que le crédit d’impôt apporte, comme la défiscalisation, un avantage immédiat.

Comme c’est la règle en matière de crédits d’impôt sur les bénéfices, la créance est par principe inaliénable et incessible, sauf à un établissement de crédit (cessions dites « Dailly »). La créance ne peut, dans ce cas, faire l’objet de plusieurs cessions ou nantissements partiels.

Une possibilité de préfinancement est prévue, sur le modèle du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) : l’entreprise peut céder ou nantir (140) la créance « en germe », avant la liquidation de l’impôt sur lequel le crédit d’impôt s’impute, à condition que l’administration en ait été préalablement informée.

En cas de cession ou de nantissement, il est prévu que la reprise s’effectue auprès de chacune des parties : l’entreprise à hauteur du prix de cession ou de nantissement, l’établissement financier à hauteur de la différence entre ce prix et le montant du crédit d’impôt.

Pour des raisons qui ne sont pas précisées, les modalités de cession et de nantissement de la créance « en cas de construction d’immeuble » sont renvoyées à un décret (dernier alinéa du nouvel article 199 ter U).

Enfin, comme le principe en est posé à l’article 223 O, c’est la société mère qui impute sur l’impôt du groupe, dont elle est seule redevable, les crédits d’impôt des sociétés membres du groupe (J du I).

2. Le crédit d’impôt pour investissements dans le logement social

Le M du présent article insère dans le code général des impôts un nouvel article 244 quater X, qui crée un crédit d’impôt sur les bénéfices au profit des organismes et sociétés qui réalisent dans un département d’outre-mer un investissement dans le secteur du logement social. Le crédit d’impôt n’est pas davantage applicable dans les COM et en Nouvelle-Calédonie que le crédit d’impôt pour investissements productifs, pour les mêmes motifs.

● En application du 1 du I de l’article 244 quater X, peuvent bénéficier du crédit d’impôt les mêmes organismes et sociétés que ceux à qui doivent être donnés en location les logements dont la création ou l’acquisition ouvre droit à la défiscalisation prévue à l’article 199 undecies C, c’est-à-dire les organismes de logement social.

● Le crédit d’impôt est toujours optionnel au regard de la défiscalisation : à la différence de ce qui est prévu pour les investissements productifs, il n’existe pas ici de seuil de chiffre d’affaires au-delà duquel un OLS devrait obligatoirement recourir au crédit d’impôt pour bénéficier d’une aide fiscale de l’État. L’option en faveur du crédit d’impôt doit exclure le bénéfice de la défiscalisation ; mais la rédaction du 4 du I semble avoir pour effet, en l’état, de rendre toujours inapplicable le crédit d’impôt. Il dispose en effet que les investissements éligibles à la défiscalisation « ne peuvent pas bénéficier du crédit d’impôt ». Sa présence dans le texte est d’autant plus étonnante que le V, qui prévoit les modalités d’exercice de l’option (141) sur le modèle du crédit d’impôt pour investissements productifs, dispose en son 2 que « l’option […] emporte renonciation au bénéfice des dispositifs » de défiscalisation. Sauf à vouloir sécuriser juridiquement l’échec du crédit d’impôt, la rédaction du 4 du I doit donc être adaptée.

● Pour bénéficier du crédit d’impôt, les OLS doivent louer les logements neufs acquis ou construits, dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article 199 undecies C, reprises aux 1° à 6° du 1 du I.

Le crédit d’impôt est également accordé aux OLS auxquels les logements sont mis à disposition, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les montages de défiscalisation intermédiée, à l’exception de la condition de rétrocession (2 du I). La logique est la même que celle exposée supra s’agissant du crédit d’impôt pour investissements productifs.

Au-delà des logements neufs, l’acquisition suivie de la réhabilitation de logements de plus de 20 ans ouvre droit au crédit d’impôt, comme elle ouvre droit à la défiscalisation (3 du I).

● L’assiette du crédit d’impôt est, logiquement, strictement identique à celle définie à l’article 199 undecies C (II).

● Son taux est de 35 % (III). Le taux de la réduction d’IR prévue à l’article 199 undecies C est de 50 %, dont 70 % doivent être rétrocédés à l’OLS : pour un investissement d’un montant de 100, la réduction d’impôt est donc de 50, et l’avantage qu’en tire l’OLS de 35 (soit 70 % de 50).

Le crédit d’impôt permet donc de maintenir constant l’avantage pour l’OLS, mais sans l’augmenter : à la différence de ce qui est prévu dans la généralité des cas s’agissant des investissements productifs, l’évaporation fiscale générée mécaniquement par la défiscalisation serait ici récupérée en totalité par le budget de l’État. La situation des OLS ultramarins ne s’en trouverait en principe pas dégradée, mais cette différence de traitement avec les investissements productifs aurait mérité d’être présentée dans l’évaluation préalable.

Il faut par ailleurs signaler que l’OLS décidant de faire préfinancer son crédit d’impôt (cf. infra) devra s’acquitter du versement d’intérêts à l’établissement financier prêteur, intérêts qui viendront minorer son avantage en impôt. Au final, celui-ci pourrait donc se voir réduit par rapport au droit existant, ce risque étant plus faible dans le secteur productif, compte tenu du gain net que procure dans la généralité des cas le crédit d’impôt par rapport à la défiscalisation intermédiée. D’autant qu’il n’est pas rare que le taux de rétrocession effectif soit supérieur au taux légal, ce qui amplifie l’effet décrit ici.

● Les règles relatives à la date à laquelle le crédit d’impôt est acquis (IV) sont inspirées de celles prévues s’agissant des investissements productifs, et appellent les mêmes commentaires et interrogations :

– année de l’acquisition de l’immeuble en cas d’acquisition, soit la règle prévue pour la défiscalisation (1 du IV) ;

– en cas de construction (a du 2 du IV), bénéfice fractionné du crédit d’impôt (50 % à l’achèvement des fondations, 25 % à la mise hors d’eau et le solde à la livraison, calculé sur le prix de revient définitif), alors que la règle prévue pour la défiscalisation est la date d’achèvement des travaux ;

– en cas de réhabilitation, année d’achèvement des travaux, alors qu’aucune règle spécifique n’est prévue pour la défiscalisation (b du 2 du IV) ;

– lorsque les logements sont mis à disposition des OLS par un crédit-bailleur, année de mise à disposition du bien, sans règle spécifique prévue pour la défiscalisation (3 du IV).

● Le crédit d’impôt peut être soumis à agrément dans les conditions de droit commun (VI).

● Les conditions de reprise sont les mêmes que celles prévues par l’article 199 undecies C (VII). Une condition supplémentaire est ajoutée, qui ne figure pas dans cet article mais au I de l’article 217 undecies : si l’immeuble n’est pas achevé dans les deux ans suivant l’achèvement des fondations, le crédit d’impôt est repris. Par coordination, et afin d’éviter d’accroître l’écart d’attractivité entre la défiscalisation et le crédit d’impôt, il pourrait être jugé opportun de transposer cette disposition à l’article 199 undecies C.

● La durée de vie du crédit d’impôt est la même que celle du crédit d’impôt pour investissements productifs (1 du VIII).

● Les modalités d’imputation du crédit d’impôt sont exactement les mêmes que celles prévues pour le crédit d’impôt pour investissements productifs
– y compris le préfinancement –, à ceci près qu’un seul nouvel article les règle, l’article 220 Z quinquies (deuxième à dernier alinéas du I du I du présent article). Cet article prévoit les modalités d’imputation sur l’IS, aucune règle n’étant prévue pour l’IR. Cela pourrait s’expliquer si les OLS étaient, par détermination de la loi, nécessairement assujettis à l’IS. En réalité, cela résulte, assez peu intuitivement, du fait qu’ils sont par principe exonérés d’IS.

En application du 4° et du 4° quater du 1 de l’article 207 du CGI, les sociétés et organismes pouvant bénéficier du crédit d’impôt sont exonérés d’IS au titre de leur activité de service d’intérêt général, dont relève bien évidemment la location des immeubles. Ces sociétés et organismes sont en revanche redevables de l’IS sur la partie accessoire de leur activité (par exemple une activité de maîtrise d’ouvrage). Puisque le crédit d’impôt est octroyé à des entreprises qui ne payent pas d’impôt, sauf de manière exceptionnelle, autant concentrer les modalités d’imputation en un seul article, afin de ne pas alourdir à l’excès un code qui ne le mérite guère.

Le crédit d’impôt pourra donc être versé à des structures qui ne payent pas d’impôt, ou sur une fraction si résiduelle de leurs activités qu’il n’est pas risqué de croire que le remboursement immédiat du crédit d’impôt sera presque systématique. L’évaluation préalable reconnaît comme un « inconvénient » le fait que « les OLS sont certes assujettis à l’IS, mais en sont exonérés pour les opérations relevant du secteur du logement social ». Ainsi, « pour ces organismes, l’application d’un crédit d’impôt n’est donc pas juridiquement impossible, mais serait une solution novatrice ». On ne peut s’empêcher de relever qu’un crédit d’impôt octroyé à des organismes qui ne payent pas d’impôt s’apparente à une forme de subvention. C’est d’ailleurs ainsi que se trouvait financé le logement social outre-mer jusqu’en 2009, le débat sur la LODEOM ayant d’ailleurs montré l’attachement des élus et des professionnels à la LBU. Désormais, le logement social outre-mer sera donc financé par trois dispositifs différents et partiellement entremêlés : la défiscalisation (essentiellement par une réduction d’IR, mais aussi par une déduction d’IS), la LBU et le nouveau crédit d’impôt, dont il faut espérer que le succès soit à la hauteur de l’originalité.

C. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

1. Plusieurs dispositions de coordination

À la fin du présent article, figurent plusieurs dispositions de coordination, qui tendent notamment à tirer les conséquences de la création des deux nouveaux crédits d’impôt.

Le N du I vient compléter l’article 296 ter du code général des impôts prévoyant que la taxe sur la valeur ajoutée est perçue à un taux réduit en matière de logement social : il ajoute à la liste des articles visés le nouvel article 244 quater X relatif au crédit d’impôt en matière de logement social.

Le O du I vient compléter l’article 1740-00 AB du même code prévoyant les sanctions applicables en cas de non-respect par les cabinets de défiscalisation de leurs obligations prévues à l’article 242 septies (voir supra), à savoir une amende égale à la moitié des avantages fiscaux indûment obtenus. Le présent article vient compléter la liste des avantages fiscaux en question, en ajoutant les deux nouveaux crédits d’impôt.

Le P du I procède de même pour l’article 1740-0 A relatif à la sanction du non-respect de l'obligation de déclaration mentionnée à l'article 242 sexies, laquelle obligation incombe aux personnes qui réalisent des investissements ouvrant droit à des avantages fiscaux.

Le Q du I vient compléter l’article 1743, lequel dispose que sont punies des peines prévues par l’article 1741 les personnes ayant fourni sciemment des renseignements inexacts en vue de l'obtention des agréments prévus aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies ; sont ajoutés à cette liste les nouveaux articles 244 quater W et 244 quater X.

Le II modifie l’article L. 45 F du livre des procédures fiscales, qui définit les modalités de contrôle par l’administration fiscale du respect des conditions de réalisation, d'affectation, d'exploitation et de conservation des investissements ayant ouvert droit au bénéfice des avantages fiscaux applicables aux investissements outre-mer, en complétant à nouveau la liste des articles concernés par les deux articles 244 quater W et 244 quater X.

Outre ces différents éléments, il convient de mentionner qu’une coordination est également effectuée par le 2° du D du I, afin de rectifier un montant qui aurait dû être réévalué, par coordination avec l’article 199 undecies A : il s’agit du montant maximal de réduction d’impôt pouvant être obtenu par mètres carrés de surface habitable dans le cadre de l’article 199 undecies C.

2. L’adaptation du plafonnement général et du plafonnement spécifique

● L’article 200-0 A du code général des impôts organise le plafonnement global des avantages fiscaux au titre de l’impôt sur le revenu. Les réductions d’impôt prévues aux articles 199 undecies B et 199 undecies C sont soumises à ce plafond. En cas de défiscalisation intermédiée, elles le sont pour la seule fraction non rétrocédée à l’exploitant, c’est-à-dire pour la fraction qui revient véritablement, in fine, au contribuable investisseur.

L’augmentation des taux de rétrocession prévue par le présent article implique donc, par coordination, de modifier les taux représentant les fractions non rétrocédées dans le 3 de l’article 200-0 A (F du I du présent article).

● L’article 199 undecies D prévoit quant à lui un plafonnement spécifique à la défiscalisation des investissements outre-mer, qui s’applique dans les limites du plafonnement global (142).

Le montant de ce plafond spécifique est de 40 000 euros, sachant que le plafond « infra-spécifique » applicable au logement social est du même montant, tandis que les investissements productifs sont soumis à un plafond « infra-spécifique » de 30 600 euros (143). Pour le dire autrement, un contribuable réalisant exclusivement des investissements productifs voit sa réduction d’impôt plafonnée à 30 600 euros, tandis qu’un contribuable réalisant soit exclusivement des investissements dans le secteur du logement social, soit des investissements dans les deux secteurs bénéficie d’un plafond supérieur, de 40 000 euros.

Lorsque la défiscalisation est intermédiée, le plafonnement spécifique ne porte que sur la part non rétrocédée. Ainsi, en l’état du droit, lorsque le taux de rétrocession est de 62,5 % (cas général d’un investissement productif de plus de 300 000 euros), la part non rétrocédée (soit 37,5 %) ne doit pas dépasser le plafond de 30 600 euros (144). La modification des taux de rétrocession prévue par le présent article implique donc les mêmes coordinations que celles prévues pour le plafonnement global (1°, 2° et 3° du E du I).

La fraction rétrocédée doit également pouvoir être imputée sur l’impôt du contribuable investisseur, d’autant qu’elle ne constitue pas pour lui un véritable avantage en impôt, précisément parce qu’il l’a rétrocédée. Pour autant, l’imputation de cette fraction n’est pas permise sans limite. Le montant de la fraction rétrocédée se déduit en effet du montant de la fraction non rétrocédée. Ainsi, si 30 600 euros représentent 37,5 % de l’avantage fiscal total, le montant maximal imputable est de 81 600 euros (par application d’une simple règle de trois). Le montant de la fraction rétrocédée pouvant être imputé est donc de 51 000 euros (soit 81 600 – 30 600).

La fraction rétrocédée peut donc être imputée dans la limite du rapport entre son montant et celui du plafond applicable à la part non rétrocédée. Dans l’exemple : 51 000/30 600, soit cinq fois le tiers. Le 4 du I de l’article 199 undecies D prévoit donc, en fonction des différents taux de rétrocession, les limites d’imputation des montants rétrocédés (exprimées sous forme de fraction).

Le présent article porte, dans le cas qui vient d’être décrit, le taux de rétrocession de 62,5 à 66 %, et ramène donc le taux de la fraction non rétrocédée de 37,5 % à 34 %. Le plafond de 30 600 euros, lui, n’est pas modifié. 30 600 euros représentent donc 34 % de l’avantage fiscal, ce qui signifie que le montant maximal imputable est de 90 000 euros. Le montant de la fraction rétrocédée pouvant être imputée est donc de 59 400 euros (soit 90 000 – 30 600). On constate que ce montant augmente assez significativement par rapport au droit existant (+ 16,5 %). La fraction rétrocédée peut être imputée dans la limite suivante : 59 400/30 600, soit 33/17. Les modifications de fraction rendues ainsi nécessaires sont prévues au 4° du E du I.

Il n’est pas prévu de modifier le montant du plafonnement spécifique (ni les 40 000 euros, ni les 30 600 euros), alors même que la différence entre ce montant et celui du plafonnement global (18 000 euros pour les investissements outre-mer) n’est plus justifiée par l’existence d’une part variable au plafonnement global. Celle-ci pouvait avoir pour effet de porter le montant du plafond effectif au-delà du montant nominal inscrit dans la loi. Ainsi, un contribuable dont 4 % du revenu imposable représentaient 45 000 euros pouvait bénéficier de réductions d’impôt à hauteur de ce montant, dont 40 000 euros au titre des investissements outre-mer (dont au maximum 30 600 euros au titre des investissements productifs).

Depuis que le Conseil constitutionnel a jugé la part variable du plafonnement contraire à la Constitution, 18 000 euros sera en tout état de cause le montant maximal imputable au titre de la fraction non rétrocédée.

Le maintien en l’état de l’article 199 undecies D – modulo les modifications précitées, qui sont nécessaires dans leur principe – peut être justifié par la volonté de permettre aux contribuables d’imputer au titre de la fraction rétrocédée des montants élevés (plus élevés que dans le droit existant), sans rapport avec le plafond global. Les éléments suivants devraient aider à le comprendre.

Si le plafond spécifique était ramené à 18 000 euros, cela ne nécessiterait pas de modifier les nouvelles fractions proposées par le texte du Gouvernement. En effet, si 18 000 euros représentent 34 % de l’avantage fiscal, le montant maximal imputable est de 52 941 euros. Le montant de la fraction rétrocédée pouvant être imputé est donc de 34 941 euros (soit 52 941 – 18 000). La fraction rétrocédée peut être imputée dans la limite de 34 941/18 000, soit 33/17. Cela aurait en revanche pour effet de réduire le montant imputable au titre de la fraction rétrocédée (de 59 400 à 34 941 euros).

Le plafonnement spécifique permet donc, alors même que le véritable avantage en impôt (la fraction non rétrocédée) serait limité à 18 000 euros par le plafonnement global, de permettre, parallèlement à ce plafond, une imputation de la fraction rétrocédée plus importante que si les deux plafonds étaient articulés.

Ceux des lecteurs qui auront pu achever les paragraphes qui précèdent devraient être convaincus que l’article 199 undecies D est, en l’état du droit, d’une lisibilité toute relative. L’évaluation préalable n’apporte aucun éclairage sur ces éléments.

D. QUEL IMPACT POUR LA RÉFORME ?

1. Une réforme sans impact budgétaire

Aux termes de l’évaluation préalable du présent article, « l’ensemble de la réforme devrait être dépourvu d’impact budgétaire », cette conclusion découlant du constat que certains éléments de la réforme devraient occasionner des coûts supplémentaires, du moins en trésorerie, tandis que d’autres viendraient jouer en sens inverse, sans que ni les uns ni les autres ne fassent l’objet d’un quelconque chiffrage.

Il convient de rappeler qu’au vu des éléments disponibles pour l’heure, les dépenses fiscales pour l’année 2014 ne semblent pas connaître d’évolution sensible par rapport à celles constatées l’année précédente, ce qui tend à accréditer l’hypothèse selon laquelle la suppression de la part variable de 4 % dans le plafonnement des dépenses fiscales outre-mer (voir supra) n’a pas eu les conséquences catastrophiques annoncées par certains sur l’investissement outre-mer en 2013. Cet abaissement aurait plutôt pour conséquence, semble-t-il, d’accroître le nombre d’investisseurs mobilisés sur un même projet donné.

La présente réforme, en maintenant les dispositifs actuels, moyennant des adaptations, et en ajoutant deux nouveaux crédits d’impôt, devrait donc avoir les effets suivants.

S’agissant de l’introduction du crédit d’impôt portant sur les investissements productifs, prévu à l’article 244 quater W, le seuil retenu de 20 millions d’euros de chiffre d’affaires se traduit, selon l’évaluation préalable, par le maintien de la quasi-totalité des entreprises soumises à l’impôt sur le revenu dans le champ du dispositif de l’article 199 undecies B. L’impact de la réforme devrait donc dépendre du choix ou non des entreprises en faveur du nouveau crédit d’impôt, mais l’évaluation préalable estime qu’ « à court terme, compte tenu de la sécurité juridique offerte aux entreprises par le maintien des dispositions du 199 undecies B et des délais de traitement des dossiers de financement, le coût du 199 undecies B ne devrait baisser que marginalement les premières années d’application du 244 quater W, qui se substituera partiellement à ce dispositif ». Toutefois, une partie des entreprises – soumises à l’impôt sur le revenu ou à celui sur les sociétés – bénéficiant aujourd’hui d’investissements intermédiés, dans le cadre de l’article 199 undecies B, ne pourront plus recourir à ce dispositif dès lors que leur chiffre d’affaires sera supérieur à 20 millions d’euros ; cet effet ne fait pas l’objet d’estimations dans l’évaluation préalable.

En tout état de cause, si les entreprises optent pour le nouveau crédit d’impôt prévu par l’article 244 quater W ou basculent sous ce nouveau dispositif du fait du montant de leur chiffre d’affaires, le coût pour l’État doit rester le même, à hauteur de 38,25 % de l’investissement, dans le cas d’investissements directs. Si le crédit d’impôt vient remplacer des investissements intermédiés, pour lesquels le taux de réduction d’impôt est de 45,3 % dans la généralité des cas, le coût pour l’État sera moins élevé ; il récupère ainsi une partie de l’évaporation fiscale, comme vu supra.

Pour l’article 217 undecies, les entreprises se retrouvant au-delà du seuil de 20 millions d’euros de chiffre d’affaires ne pourront plus bénéficier du dispositif, mais basculeront sous le régime du nouveau crédit d’impôt : le nombre d’entreprises concernées n’est pas précisé, toutefois il est indiqué qu’environ 40 à 50 % des investissements réalisés aujourd’hui dans le cadre de l’article 217 undecies n’y seront plus éligibles, et passeront sous le régime du nouveau crédit d’impôt. De ce fait, la dépense fiscale associée à l’article 217 undecies devrait donc baisser significativement en année pleine, la dépense fiscale afférente à l’article 244 quater W venant s’y substituer à due concurrence. À cet égard, le coût du nouveau crédit d’impôt sera quelque peu supérieur à celui de la déduction d’assiette de l’article 217 undecies, puisque son taux est de 35 %, alors que le taux de l’impôt sur les sociétés de droit commun est de 33,3 % (voire 15 % dans certains cas).

Somme toute, l’introduction du nouveau crédit d’impôt ne doit pas, selon les données fournies, se traduire par une hausse significative de la dépense fiscale si le nouveau crédit d’impôt vient se substituer aux précédents dispositifs, dans les cas évoqués, et ce pour un même volume total d’investissements. Bien évidemment, le coût total des dépenses fiscales au titre des investissements productifs serait amené à augmenter si l’instauration du nouveau crédit d’impôt avait un tel succès qu’il conduise à réaliser davantage d’investissements qu’auparavant.

Par ailleurs, la réforme devrait se traduire par des coûts de trésorerie dès 2015, qu’il importe de ne pas négliger. L’impact sera principalement perçu pour l’impôt sur les sociétés, et résulte du raisonnement suivant : en l’état, dans le cadre de l’article 217 undecies, une entreprise déduit de son bénéfice imposable le montant de son investissement ; si ce dernier est supérieur au bénéfice imposable, le déficit constaté est reporté, sans limitation de temps : le coût de la défiscalisation est donc reporté sur les années suivantes au fur et à mesure de l’imputation des déficits antérieurs. En revanche, dans le cadre du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W, les entreprises pourront bénéficier dès la première année d’application du montant total de l’avantage fiscal, sans avoir à attendre l’imputation des déficits sur les bénéfices ultérieurs. L’évaluation préalable estime que le coût devrait osciller entre 0 et 50 millions d’euros, soit une fourchette pour le moins large, mais qu’il devrait être en partie compensé au fil du temps par la moindre imputation de reports de déficits.

Le mécanisme est le même s’agissant du remplacement de la réduction d’impôt sur le revenu prévu par l’article 199 undecies B par le nouveau crédit d’impôt. Toutefois, l’impact financier serait moindre, selon les informations fournies, alors que le report de réduction d’impôt sur le revenu sur des investissements réalisés en 2010 représenterait moins de 20 millions au titre des revenus de 2011. Il convient de noter que les entreprises déficitaires pourraient être incitées à recourir au crédit d’impôt dès lors qu’elles seront certaines de récupérer dès la première année le montant de l’avantage fiscal en cas d’investissement direct.

Les données fournies ne permettent donc pas de disposer d’éléments chiffrés sur le surcroît de dépenses fiscales qui pourrait être occasionné par la présente réforme. Toutefois, l’évaluation préalable indique, là encore sans aucun chiffrage, que « les mesures transversales proposées pour l’assiette du calcul des avantages fiscaux permettront de réduire mécaniquement l’ensemble du coût de la défiscalisation des investissements productifs » et que « dans ces conditions la mesure devrait être globalement neutre ».

Enfin, il convient d’évoquer les investissements dans le logement social, pour lesquels, là encore, il est estimé que la réforme n’aura aucun impact budgétaire. Le taux du nouveau crédit d’impôt prévu par l’article 244 quater X de 35 % est moins élevé que celui actuellement applicable dans le cadre de l’article 199 undecies C (50 %), ce qui correspond, ainsi que cela a été explicité plus haut, au fait que l’évaporation fiscale constatée dans le cadre des investissements intermédiés est récupérée par l’État. Parallèlement le coût de trésorerie résultant du crédit d’impôt, selon le même mécanisme que pour les investissements productifs, est considéré comme marginal, dans la mesure où les reports de réduction d’impôt au titre des investissements réalisés en 2010 dans le cadre du 199 undecies C représentaient moins de 5 millions d’euros au titre des revenus 2011 en impôt sur le revenu. Pour autant, la diminution de la dépense fiscale qui pourrait résulter de la réforme dépendra bien évidemment du succès de ce nouveau crédit d’impôt, dont le caractère novateur a été développé supra.

2. L’entrée en vigueur du dispositif et son évaluation

● Le III du présent article prévoit son application aux investissements réalisés à compter du 1er juillet 2014, « sous réserve que la Commission européenne ait déclaré cette disposition compatible avec le droit de l’Union européenne ». Par « cette disposition », il faut entendre les huit pages de texte (167 alinéas).

L’évaluation préalable explique en ces termes la date d’application retenue : « L’ensemble des modifications législatives proposé sera notifié à la Commission européenne, en tant qu’aides d’État entrant dans le champ des lignes directrices relatives aux aides à finalité régionale. L’entrée en vigueur proposée au 1er juillet 2014 correspond ainsi à l’entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices relatives aux aides à finalité régionale, pour la période 2014-2020. ».

Il faut en comprendre :

– que les dispositions du présent article doivent être notifiées à la Commission ;

– et que la Commission, indépendamment de cette notification, réexaminera la conformité aux nouvelles lignes directrices (145) de l’ensemble des aides dont bénéficie l’outre-mer (146).

Si la Commission se prononce favorablement avant le 1er juillet 2014, les dispositions prévues dans le présent article pourront entrer en vigueur, et les autres modalités des aides à l’outre-mer continuer de s’appliquer. Selon les informations transmises au rapporteur général, c’est l’hypothèse la plus probable.

Mais si la Commission ne s’est pas prononcée favorablement le 1er juillet 2014 – au motif par exemple de simples retards administratifs –, les dispositions du présent article ne pourront pas être appliquées. À titre d’information, les dispositions de la LODEOM relatives à la défiscalisation du logement social et des investissements productifs ont été notifiées à la Commission européenne après la promulgation de la loi le 27 mai 2009. La Commission a approuvé ces dispositions le 4 décembre 2009 pour le logement social et le 1er mars 2010 pour les investissements productifs, soit respectivement plus de six et neuf mois après la promulgation. Seuls six mois sépareront la promulgation de la loi de finances pour 2014 de la date « butoir » du 1er juillet.

● Le IV du présent article prévoit, à compter de 2016, une évaluation annuelle des deux crédits d’impôt créés. Cette évaluation annuelle, que le texte ne charge personne de réaliser, aura donc lieu chaque année pendant deux ans, soit deux fois. En effet, les crédits d’impôt sont applicables jusqu’à la fin de l’année 2017 seulement. Ils sont conçus comme une expérimentation, l’évaluation préalable indiquant qu’après cette date, ils « pourraient alors être reconduits, voire étendus, au bénéfice de leur évaluation ».

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* *

La Commission examine d’abord l’amendement I-CF 520 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. D’une concertation nourrie ainsi que des conclusions de groupes de travail et de nombreux rapports, tels que celui de notre collègue Jean-Claude Fruteau, a émergé l’idée de substituer progressivement aux mesures de défiscalisation des systèmes de crédit d’impôt. Bien que des progrès aient été faits pour éviter que la défiscalisation ne profite à des investissements dont l’utilité sociale est contestable, on constate en effet d’importantes « pertes en ligne » entre les montants que l’État y consacre et ceux dont bénéficient effectivement les agents économiques outre-mer, notamment du fait d’une intermédiation coûteuse.

L’article tend donc à rendre obligatoire, au-delà d’un certain chiffre d’affaires, l’application de la technique du crédit d’impôt à l’investissement productif, cependant que l’option resterait ouverte entre crédit d’impôt et défiscalisation en dessous de ce seuil, ainsi que pour l’investissement dans le logement social. On serait ainsi, à terme, en mesure de démontrer que les territoires retirent de la formule du crédit d’impôt autant de bénéfices que de la défiscalisation, sinon davantage, cependant que l’État serait assuré d’une utilisation optimale des ressources qu’il consacre au soutien de l’économie outre-mer. Le temps pourrait alors venir d’étendre le champ de ce crédit d’impôt.

Les amendements que j’ai déposés visent à rendre cette formule plus attractive, ce qui ne sera pas plus coûteux pour l’État dans la mesure où le crédit d’impôt évite l’évaporation fiscale que j’évoquais tout à l’heure, liée à l’intervention de cabinets spécialisés et aux profits excessifs que de contribuables aux revenus élevés tirent aujourd’hui de la défiscalisation.

L’amendement I-CF 520, pour s’en tenir à celui-là, a pour objet de maintenir, au profit des entreprises en difficulté, une déduction d’assiette certes peu utilisée, mais dont la suppression pourrait être hasardeuse. Je proposerai dans un instant de maintenir de même la déduction pour l’acquisition de logements destinés à la location-accession. Le ministère des outre-mer nous a en effet indiqué que sa suppression pourrait compromettre un projet en cours à la Réunion.

M. Hervé Mariton. Cet article ne fait-il pas courir le risque d’une année « blanche » ?

M. le rapporteur général. Non, parce qu’il ne s’appliquera qu’à partir de juillet 2014, qu’il y aura un recouvrement des deux systèmes de défiscalisation et de crédit d’impôt et qu’à l’exception des opérations les plus importantes, le crédit d’impôt restera optionnel. Ces dispositions sont, je le répète, le fruit d’une concertation et font consensus outre-mer comme du côté des ministères des outre-mer et de l’économie et des finances.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–242).

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 521 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Pour bénéficier de la défiscalisation, les opérations de logement social doivent, aux termes de l’article, être financées en partie par une subvention publique – relevant de la ligne budgétaire unique (LBU) –, mais aucune obligation minimale n’est posée, si bien qu’une subvention d’un euro symbolique au titre de la LBU permet de satisfaire à cette exigence ; je propose donc de fixer un plancher de 10 %. Cela nous donnera une meilleure connaissance de ces opérations, propice à leur évaluation.

M. le président Gilles Carrez. Un recours systématique à la défiscalisation pourrait servir de prétexte pour supprimer la LBU. Or nous sommes unanimes à souhaiter la préserver. Ce ne serait d’ailleurs pas dans l’intérêt des outre-mer que la construction de logements sociaux cesse d’y être financée par des crédits budgétaires.

M. Jean-Claude Fruteau. Comme l’a indiqué le rapporteur général, il y a eu, depuis la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012, une concertation assez exemplaire avec l’ensemble des acteurs intéressés – chefs d’entreprise, fédérations d’entrepreneurs, opérateurs de logements sociaux... Elle s’est déroulée sous l’autorité du ministre des outre-mer qui a constitué à cet effet un comité de pilotage, auquel j’ai participé en tant que président de la Délégation aux outre-mer de notre Assemblée.

Monsieur Hervé Mariton, le risque d’une année blanche n’est pas dû aux dispositions de cet article, mais au trouble qui s’est emparé du monde économique et du monde de l’habitat à la Réunion à la suite de la décision du Conseil constitutionnel, et qui a conduit au gel de plusieurs projets.

J’approuve les amendements proposés par le rapporteur général, hormis celui-ci, qui m’inquiète. Je comprends et partage l’objectif, d’autant que je me suis opposé par le passé à une défiscalisation qui aboutit à un financement du logement social « à guichet ouvert » et fait perdre à l’État et aux collectivités locales la maîtrise de ces opérations. Néanmoins, il ne faut pas fixer un taux plancher trop élevé pour la part de subvention publique ouvrant accès à la défiscalisation ; un logement locatif très social (LLTS) coûte environ 170 000 euros à la Réunion, ce qui, avec un taux de 10 %, conduirait à porter la part de LBU nécessaire à 17 000 euros pour chaque logement ; comme la subvention accordée à l’île est de 41 millions d’euros, cela ne permettrait de financer que 2 000 logements, soit deux fois moins que l’année dernière !

En outre, certaines opérations peuvent se passer de subventions publiques : 30 % de celles qui ont été enregistrées l’année dernière – souvent situées en centre-ville, là où le foncier est le plus valorisé – n’ont mobilisé qu’un euro symbolique de LBU. Imposer pour toutes une part trop élevée de subvention publique empêcherait la réalisation d’autres constructions dans des quartiers moins prisés. Monsieur le rapporteur général, je vous demande donc de vous en tenir à un taux de 3 ou de 4 % – de 5 % au maximum, mais certainement pas de 10 %.

M. Patrick Ollier. Je souscris au raisonnement de M. Jean-Claude Fruteau. Si je me réjouis que le Gouvernement ait entendu nos demandes, cet article doit néanmoins être ajusté à la marge. Mais, monsieur le rapporteur général, je crains à cet égard que votre vision arithmétique ne se heurte à la réalité des faits. L’exigence d’une proportion de 10 % de LBU apparaît trop élevée, sachant que certaines opérations peuvent être réalisées avec moins de subventions et que l’objectif doit être d’en réaliser le plus grand nombre possible. Je crois pour ma part qu’il conviendrait de ne pas dépasser un taux de 3 %. Accepteriez-vous de modifier votre amendement en ce sens ?

M. le rapporteur général. Je ne suis pas opposé à une modification, mais un taux de 5 % me paraît un minimum pour que la mesure ait quelque efficacité.

M. le président Gilles Carrez. Je soutiens la position du rapporteur général : il est nécessaire de conserver un lien avec la LBU, et 5 % me semble un taux acceptable à cet égard. Consentez-vous à cette rectification, monsieur le rapporteur général ?

M. le rapporteur général. Oui.

La Commission adopte l’amendement I-CF 521 ainsi rectifié (amendement n° I–243).

Puis elle examine l’amendement I-CF 206 de M. Thierry Robert.

M. Patrick Ollier. Le dispositif dit « Duflot outre-mer » tel qu’il est prévu n’est pas adapté aux besoins immobiliers outre-mer, car il favorise le financement de logements de type T1 et T2 alors que la pression démographique exige de développer l’offre de logements intermédiaires, de type T3 et T4. 

M. le rapporteur général. Cet amendement sera étudié dans le cadre de la réunion de l’article 88, comme nous en avons convenu hier lors de l’examen d’un amendement similaire après l’article 6.

L’amendement I-CF 206 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 522 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. J’ai déjà évoqué cet amendement, qui vise à maintenir une déduction d’assiette à l’impôt sur les sociétés pour ne pas compromettre certaines opérations destinées à faire l’objet de contrats de location-accession.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° I–246).

Puis elle étudie l’amendement I-CF 34 de M. Patrick Ollier.

M. Patrick Ollier. En tant que rapporteur spécial, j’avais accepté, au nom de la Commission, que l’on expérimente l’utilisation d’un crédit d’impôt en faveur du logement social, étant entendu qu’il serait toujours possible d’opter pour la défiscalisation maintenue par ailleurs.

Cela étant, il me paraît judicieux de réserver la formule du crédit d’impôt aux entreprises réalisant un chiffre d’affaires annuel supérieur à 20 millions d’euros, car elles seules possèdent les fonds propres nécessaires au préfinancement de ce crédit. Monsieur le rapporteur général, la volonté qui anime manifestement Bercy d’ouvrir celui-ci à des entités qui n’en ont pas les moyens pose question : n’est-ce pas le début d’un mouvement de basculement complet, de la défiscalisation vers le crédit d’impôt ? Cela va à l’encontre de l’équilibre que j’avais accepté et cela ne peut fonctionner, les PME et les TPE n’ayant pas accès au crédit bancaire pour assurer le préfinancement nécessaire. C’est pourquoi je propose de clarifier la situation en supprimant expressément la possibilité de recourir au crédit d’impôt en dessous de 20 millions d’euros de chiffre d’affaires.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à votre amendement, monsieur Ollier : aux termes du projet, les entreprises réalisant un chiffre d’affaires annuel supérieur à 20 millions d’euros devront utiliser le crédit d’impôt et les autres pourront opter entre défiscalisation et crédit d’impôt ; ne pas laisser ce choix aux petites entreprises, c’est les priver du bénéfice d’un dispositif que nous estimons plus vertueux que la défiscalisation.

M. Dominique Lefebvre. Je soutiens la position du rapporteur général. S’il convient de maintenir des dispositifs de défiscalisation pour financer le logement social outre-mer, c’est uniquement parce nous ne disposons pas de suffisamment de crédits budgétaires pour renoncer à un mécanisme contestable du point de vue de l’équité et de la justice fiscales. Un équilibre a été trouvé à l’issue de nos discussions et il convient de ne pas le modifier ; une expérimentation sera lancée et on l’évaluera à son terme. M. Patrick Ollier instruit un procès d’intention en affirmant que cet essai conduira nécessairement à l’abandon de la défiscalisation : cela n’est pas dans nos intentions et, en tout état de cause, une telle évolution nécessiterait une disposition législative – et donc un nouveau débat au Parlement. Pour l’heure, nous souhaitons assainir le système en vigueur tout en préservant les intérêts des outre-mer, eu égard à leur situation spécifique. C’est ce que permet cet article 13.

M. Hervé Mariton. Concrètement, y a-t-il des entreprises réalisant moins de 20 millions de chiffre d’affaires qui seraient intéressées par le crédit d’impôt ? J’aurais tendance à suivre le raisonnement du rapporteur général, mais je comprends aussi les craintes de M. Ollier.

M. Patrick Ollier. L’administration fiscale ne supporte pas la défiscalisation : on peut le comprendre, d’ailleurs, puisque leur rôle est de recouvrer les recettes publiques. Mais je me suis rendu il y a quinze jours en Guadeloupe et en Martinique et les services de l’État – s’il le faut, je citerai des noms en séance publique ! – se sont révélés incapables de me fournir des statistiques sur ces sujets. Il n’y a tout simplement pas d’étude d’impact sur l’accès au crédit d’impôt.

Certaines opérations d’agrément durent trois ans : trois années pour attendre la réaction de Bercy, au bout desquelles l’investissement est souvent bien moins opportun ! On tue ainsi la défiscalisation à petit feu. Les petites entreprises n’ont pas accès au crédit d’impôt, car elles ne disposent pas d’une trésorerie suffisante. Mais l’an prochain, on nous dira que la défiscalisation ne marche pas – bien sûr, puisqu’il faut trois ans pour un agrément – et on la supprimera ! C’est un cercle vicieux.

M. le rapporteur général. Vous faites au Gouvernement un procès d’intention, monsieur Ollier. Je me méfierais plutôt, pour ma part, de ceux qui voudraient rendre le crédit d’impôt inaccessible afin de perpétuer la défiscalisation.

M. Patrick Ollier. Ce que je dis, je l’ai constaté sur place !

M. le rapporteur général. Nous voulons rendre attractif le système du crédit d’impôt, et j’ai proposé plusieurs amendements en ce sens. Mais il faut rappeler aussi qu’il y a de nombreux cabinets qui se livrent à des opérations de défiscalisation tout à fait rémunératrices… On parle ici de sommes considérables, et il faut stopper l’évaporation !

Le texte prévoit que les petites entreprises auront le choix entre crédit d’impôt et défiscalisation ; si elles veulent utiliser cette seconde solution, elles le peuvent.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement de M. Ollier revient effectivement à leur interdire l’utilisation du crédit d’impôt.

M. Patrick Ollier. Il n’y a pas eu d’étude d’impact !

M. le rapporteur général. Soyons sérieux : depuis six mois, il y a eu de longues discussions avec la Fédération des entreprises d’outre-mer (FEDOM), avec les cabinets ministériels, avec les élus, avec le Parlement, avec le Gouvernement…

Le texte prévoit de laisser le choix aux entreprises ; elles feront ce qui leur paraît bon.

M. Patrick Ollier. En théorie, certes. Mais il faudrait à tout le moins régler la question des dossiers qui attendent un agrément pendant trois ans !

M. le président Gilles Carrez. C’est un autre sujet, qui n’est pas législatif.

M. Patrick Ollier. Au contraire, c’est le même sujet : c’est l’encadrement de la défiscalisation.

La Commission rejette l’amendement I-CF 34.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 523 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Le crédit d’impôt est plus vertueux que la défiscalisation ; c’est un dispositif gagnant-gagnant : pour l’État comme pour les départements d’outre-mer. Nous souhaitons donc le rendre attractif : à cette fin, mon amendement vise à aligner le régime du crédit d’impôt sur celui de la défiscalisation en supprimant le plafonnement de l’assiette lorsque l’investissement consiste en des travaux de rénovation hôtelière et para-hôtelière.

La Commission adopte l’amendement I-CF 523 (amendement n° I-250).

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF 524 du rapporteur général et I-CF 33 de M. Patrick Ollier.

M. le rapporteur général. Le projet de loi fixe le taux du crédit d’impôt à 35 % ; je propose de le porter à 40 %. En effet, le taux de la réduction d’impôt sur le revenu prévue en matière de logement social est de 50 %, dont 70 % doivent être rétrocédés à l’organisme de logement social (OLS) : pour un investissement d’un montant de 100, la réduction d’impôt est donc de 50 et l’avantage qu’en tire l’OLS de 35, c’est-à-dire 70 % de 50. L’avantage pour l’OLS reste donc constant et l’État récupère la totalité de l’évaporation fiscale, c’est-à-dire 15 points. Je propose qu’il ne récupère que 10 points et que le soutien à l’outre-mer soit augmenté en passant le taux du crédit d’impôt à 40 %. Cela permet de surcroît de rendre le crédit d’impôt légèrement plus favorable que la défiscalisation.

M. Patrick Ollier. Mon amendement repose sur le même raisonnement, mais je propose d’aller jusqu’à 50 %, ce qui serait plus efficace encore que 40 %.

Je souligne que l’évaporation fiscale est ici captée au profit du budget de l’État et non rétrocédée aux bailleurs outre-mer : il s’agit donc formellement d’une augmentation supplémentaire des prélèvements obligatoires.

D’autre part, ces crédits d’impôt sont immédiatement imputables et, le cas échéant, remboursables. Sur le modèle du crédit d’impôt pour la compétitivité et pour l’emploi (CICE), la créance « en germe » peut être cédée à un établissement bancaire qui préfinance le crédit d’impôt. Pour les OLS, le crédit d’impôt pourrait donc être moins avantageux que le régime actuel de défiscalisation, car il faudra assumer le coût du préfinancement – intérêts servis aux banques – sur un montant de soutien public inchangé – à moins que ce crédit d’impôt ne voie son taux relevé.

Nous nous heurtons toujours au même problème : votre système est idéal en théorie, mais bien difficile à mettre en œuvre concrètement. Je crains donc, je le répète, que l’on n’aille à terme vers une suppression de la défiscalisation.

M. le rapporteur général. Vous l’aurez compris, je ne suis pas favorable à votre amendement ; je préfère que les économies réalisées soient distribuées à parts égales entre l’État et les départements d’outre-mer, de façon similaire à ce qui a été fait pour les investissements productifs.

La Commission adopte l’amendement I-CF 524 (amendement n° I-251). En conséquence, l’amendement I-CF 33 devient sans objet.

La Commission se saisit ensuite de l’amendement I-CF 176 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

M. Jean-Claude Fruteau. Cet amendement vise à clarifier les conditions d’entrée en vigueur du nouveau régime de défiscalisation, en établissant des dispositions transitoires plus précises pour les investisseurs

La formule « investissements réalisés à compter du 1er juillet 2014 » crée en effet une insécurité juridique pour les projets d’investissement lancés peu de temps avant cette date. Il est par exemple essentiel qu’un dossier déposé pour agrément en mai 2014 au titre des dispositifs de défiscalisation en vigueur ne soit pas requalifié au 1er juillet de cette même année – date d’entrée en vigueur effective de la réforme – comme émargeant au crédit d’impôt, ce qui changerait la nature du plan de financement.

M. le rapporteur général. Sur le principe, je suis favorable à votre proposition, et je crois savoir que le Gouvernement souhaite lui aussi arrêter des dispositions transitoires. Mais la rédaction de votre amendement pose des problèmes de coordination : je vous propose donc de le retirer afin d’aboutir, d’ici à la séance publique, en collaboration avec le Gouvernement, à une rédaction plus satisfaisante.

L’amendement I-CF 176 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 387 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Notre amendement affirme expressément que les collectivités d’outre-mer (COM) ne seront pas concernées par les dispositions de l’article 13 et que le régime actuel leur restera applicable.

En effet, s’il est bien dit dans l’étude d’impact, page 98, que « compte tenu de la souveraineté fiscale de ces collectivités, les dispositions relatives à l’impôt sur les bénéfices ne s’y appliquent pas », c’est pour ajouter aussitôt que « néanmoins, les mesures proposées » – en l’occurrence, la défiscalisation – « permettent le financement d’investissements réalisés dans des collectivités d’outre-mer, dans le cadre d’investissements “intermédiés”, lorsque la structure détenant l’investissement est résidente fiscale française. »

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La situation est claire : les collectivités d’outre-mer ont leur propre fiscalité ; nous ne pouvons pas leur imposer un crédit d’impôt.

La Commission rejette l’amendement I-CF 387.

Puis elle adopte l’article 13 modifié.

*

* *

Article 14
Lutte contre l’optimisation fiscale au titre des produits hybrides
et de l’endettement artificiel

Texte du projet de loi :

I. – Le I de l’article 212 du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes :

« I. Les intérêts afférents aux sommes laissées ou mises à disposition d'une entreprise par une entreprise liée directement ou indirectement au sens du 12 de l'article 39 sont déductibles :

« a. dans la limite de ceux calculés d'après le taux prévu au premier alinéa du 3° du 1 de l'article 39 ou, s'ils sont supérieurs, d'après le taux que cette entreprise emprunteuse aurait pu obtenir d'établissements ou d'organismes financiers indépendants dans des conditions analogues ;

« b. et, sous réserve que l’entreprise débitrice démontre, à la demande de l’administration, que l’entreprise qui a mis les sommes à sa disposition est, au titre de l’exercice en cours, assujettie à raison de ces mêmes intérêts à un impôt sur les bénéfices dont le montant est au moins égal au quart de l’impôt sur les bénéfices déterminé dans les conditions de droit commun.

« Dans l’hypothèse où l’entreprise prêteuse est domiciliée ou établie à l’étranger, l'impôt sur les bénéfices déterminé dans les conditions de droit commun s’entend de celui dont elle aurait été redevable en France sur les intérêts perçus, si elle y avait été domiciliée ou établie. ».

II. – Le présent article s’applique aux exercices clos à compter du 25 septembre 2013.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article prévoit un nouveau dispositif d’encadrement de la déductibilité des intérêts d’emprunt : les intérêts versés à une entreprise liée ne seraient plus déductibles des bénéfices imposables de la société emprunteuse s’ils ne sont pas imposés chez la société créancière à hauteur d’au moins un quart de l’impôt de droit commun. Cet article est présenté comme destiné à lutter contre des schémas d’optimisation fiscale, le plus souvent transfrontaliers.

I. LES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS D’ENCADREMENT DE LA DÉDUCTIBILITÉ DES INTÉRÊTS D’EMPRUNT

Les charges exposées dans l’intérêt de l’entreprise sont en principe déductibles de l’assiette de l’impôt sur les bénéfices. Au rang de ces charges figurent les charges financières, composées pour l’essentiel des intérêts d’emprunt. Le fait de pouvoir déduire les charges financières de l’assiette imposable en France (au taux normal de 33,1/3 %) peut constituer un intéressant vecteur d’optimisation fiscale, ayant justifié la mise en place de dispositifs d’encadrement, le dernier résultant de loi de finances pour 2013 (147).

A. LA RÉINTÉGRATION D’UNE FRACTION DES CHARGES FINANCIÈRES AUX BÉNÉFICES IMPOSABLES

L’article 23 de la loi de finances pour 2013 (148) a introduit dans le code général des impôts (CGI) un article 212 bis, qui prévoit un dispositif général d’encadrement, sous la forme d’une règle d’assiette : une fraction (15 % puis 25 % à compter de 2014) des charges financières nettes (soit le résultat positif de la différence entre les charges financières brutes et les produits financiers) doit désormais être réintégrée au résultat imposable.

Pour l’application de ce nouveau dispositif, la notion de charges financières s’étend, au-delà des charges financières « classiques » (essentiellement les intérêts d’emprunt), à certains éléments de loyer. Le dispositif ne s’applique pas aux entreprises dont les charges financières nettes sont inférieures à 3 millions d’euros. L’article 223 B bis du CGI prévoit les modalités d’application de ce « rabot » dans les groupes fiscalement intégrés. Ce mécanisme général complète, sans s’y substituer, les mécanismes préexistants.

B. LES RÈGLES D’ENCADREMENT DE LA DÉDUCTIBILITÉ LORSQUE L’EMPRUNT N’EST PAS RÉALISÉ AUPRÈS DE TIERS

● En application du 3° du 1 de l’article 39 du CGI, les intérêts versés aux associés de la société ne sont admis en déduction que dans la limite d’un taux égal à la moyenne annuelle des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises, d’une durée initiale supérieure à deux ans. Il s’agit pour résumer d’empêcher la déduction d’intérêts complaisamment servis aux associés à un taux excessif.

● Le I de l’article 212 rend ce principe applicable aux intérêts servis à une entreprise liée directement ou indirectement (149). Au sens du 12 de l’article 39, deux entreprises sont considérées comme liées lorsque :

– l’une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l’autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

– elles sont placées l’une et l’autre, directement ou indirectement, sous le contrôle d’une même entreprise.

Il est donc prévu que les intérêts afférents aux sommes laissées ou mises à disposition d’une entreprise par une entreprise liée sont admis en déduction dans la limite des intérêts calculés d’après le taux mentionné au 3° du 1 de l’article 39. La société emprunteuse peut cependant déduire les intérêts acquittés à un taux supérieur si elle apporte la preuve qu’elle aurait pu obtenir un tel taux auprès d’établissements financiers indépendants.

C. LE DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION

La sous-capitalisation consiste schématiquement à créer dans un pays dont le taux nominal d’impôt est élevé une filiale dotée à dessein d’un capital insuffisant pour lui permettre de conduire normalement ses activités. La filiale est alors amenée à emprunter pour financer ses activités, auprès de la société mère. La filiale déduit de son assiette imposable les intérêts d’emprunt, intérêts qui constituent pour la société mère un produit imposable (idéalement à un taux plus faible, la mère étant implantée dans un pays fiscalement plus attractif).

Le II de l’article 212 limite la déductibilité des intérêts d’emprunt lorsque le montant servi par une société à l’ensemble des entreprises qui lui sont liées directement ou indirectement excède simultanément trois ratios (endettement global, couverture d’intérêts, intérêts servis à des entreprises liées). Lorsque les trois ratios sont dépassés, la société est présumée sous-capitalisée : en conséquence, la partie des intérêts qui excède le plus élevé des trois ratios doit être réintégrée dans sa base imposable.

D. L’ENCADREMENT DES OPÉRATIONS DE « RACHAT À SOI-MÊME »

Connu sous le nom d’ « amendement Charasse », le septième alinéa de l’article 223 B du CGI prévoit la réintégration d’une partie des charges financières dans le cadre de l’intégration fiscale, lorsque ces charges sont afférentes à l’acquisition par une société du groupe des titres d’une autre société qui est ou devient membre du groupe, dès lors que les titres ont été acquis auprès d’une société la contrôlant.

L’objectif est de limiter les pratiques consistant, pour une société A, à céder à une société B dont elle a le contrôle les titres qu’elle détient dans une société C, C étant ou devenant membre du même groupe fiscal que B. Un tel montage permet à A, tout en conservant le contrôle de C via la holding B, de récupérer des liquidités à hauteur de la valeur de C, dont B lui achète les titres. Les charges financières engagées par B pour acquérir les titres de C sont déductibles du résultat d’ensemble du groupe fiscal que B forme avec C, et minorent de ce fait l’assiette taxable.

E. L’ENCADREMENT DE LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES AFFÉRENTES À L’ACQUISITION DE CERTAINS TITRES DONT LES PRODUITS SONT EXONÉRÉS

Le potentiel optimisant des charges financières est d’autant plus important lorsqu’elles sont permettent l’acquisition – y compris dans des filiales étrangères – de titres dont les produits sont exonérés d’impôt (par exemple les plus-values de cession de certains titres de participation (150)).

Afin de limiter ce type de montages, une mesure « anti-abus » a été adoptée dans la dernière loi de finances rectificative pour 2011 (151), à l’initiative du président Gilles Carrez, alors rapporteur général (« amendement Carrez »). Il s’agit de lutter contre des montages consistant à ce qu’une société A (souvent étrangère) fasse acquérir par une société B (nécessairement française) les titres d’une société C, sur laquelle la société B n’a en réalité aucun pouvoir de contrôle.

Le IX de l’article 209 du CGI prévoit désormais que, dans la plupart des cas, les charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation dont les plus-values de cession sont exonérées font l’objet d’une réintégration forfaitaire au résultat de l’entreprise sauf si celle-ci démontre soit qu’elle prend les décisions relatives aux titres, soit qu’elle exerce une influence ou un contrôle sur la société dont elle détient les titres.

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. L’OBJECTIF : LUTTER CONTRE L’OPTIMISATION FISCALE PERMISE PAR LES PRODUITS HYBRIDES ET L’ENDETTEMENT ARTIFICIEL

● Les produits hybrides sont définis par l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) comme des « instruments dont le régime fiscal est différent dans les pays concernés, étant le plus souvent considérés comme titres de dette dans un pays et comme titres de participation dans un autre » (152).

Cette double nature des titres permet à des entreprises liées qui y ont recours de bénéficier d’un traitement fiscal favorable dans chacun des États. L’exemple suivant, extrait du rapport de la mission d’information de la commission des Finances sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, permet de l’illustrer.

Exemple d’optimisation fiscale permise par l’utilisation d’un produit hybride

Les sociétés Optiplus et Padimpo, respectivement situées dans l’État A et dans l’État B, sont, au regard du droit fiscal de chacun des États, liées par un dispositif de type mère-fille.

La mère Optiplus finance la fille Padimpo au moyen d’un titre hybride, regardé comme un titre de dette (une obligation) par l’État B et comme un titre de participation (une action) par l’État A.

La rémunération de ce titre versée par Padimpo est donc, dans l’État B, un intérêt déductible de l’assiette taxable de Padimpo.

La rémunération perçue par Optiplus n’est pas considérée par l’État A comme un produit financier imposable (un intérêt perçu), mais comme un produit de participation (un dividende), exonéré en application du régime de type mère-fille.

Au final, la rémunération de l’instrument de financement est déductible dans l’État A et exonérée dans l’État B.

Source : Pierre-Alain Muet, rapporteur de la mission d’information de la commission des Finances sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, L’optimisation fiscale « agressive » des entreprises multinationales : agir pour rétablir l’égalité devant l’impôt et la souveraineté fiscale de l’État, rapport d’information n° 1243, juillet 2013, page 55.

Le rapport de la mission propose en conséquence d’ « envisager l’instauration de mesures visant à empêcher la déduction ou l’exonération en France d’un flux ou produit déjà déduit ou exonéré dans un autre État (produits dits « hybrides ») » (153).

● L’évaluation préalable annexée au présent article vise, plus largement que les seuls produits hybrides, les « schémas visant à optimiser l’impôt [qui] consistent à sous-capitaliser une société et à créer artificiellement des charges d’intérêts déductibles du résultat de cette société, alors que ces intérêts sont peu ou pas imposés dans les résultats de la prêteuse ».

Alors que les travaux précités (OCDE, mission d’information) se concentrent sur les problématiques transfrontalières, l’évaluation préalable nous apprend que « ces situations d’optimisation fiscale peuvent se rencontrer par exemple lorsque l’entreprise prêteuse bénéficie d’un régime d’exonération (régime zoné, ZFU, ZRR…, régime des jeunes entreprises innovantes, des entreprises nouvelles) » (154).

Selon la même évaluation, qui demeure toutefois succincte, ces schémas se rencontrent « dans un nombre croissant d’opérations entre entreprises liées » et « les enjeux financiers peuvent être particulièrement importants ».

B. LE MOYEN : CONDITIONNER LA DÉDUCTIBILITÉ DES INTÉRÊTS ENTRE ENTREPRISES LIÉES À UNE IMPOSITION MINIMALE DE CES INTÉRÊTS CHEZ L’ENTREPRISE CRÉANCIÈRE

Le I du présent article propose une nouvelle rédaction du I de l’article 212 du CGI.

La limite prévue pour la déductibilité des intérêts entre entreprises liées (cf. supra) n’est pas modifiée ; la rédaction de cette limite est donc intégralement reprise (a du I de la nouvelle rédaction – alinéa 3).

● En revanche, la déductibilité des intérêts est soumise à une nouvelle condition : l’entreprise débitrice doit démontrer à l’administration, sur sa demande, que l’entreprise créancière est « au titre de l’exercice en cours, assujettie à raison de ces mêmes intérêts à un impôt sur les bénéfices dont le montant est au moins égal au quart de l’impôt sur les bénéfices déterminé dans les conditions de droit commun » (b du I – alinéa 4).

La charge de la preuve incombe donc à l’entreprise, et non à l’administration. Cette preuve ne doit cependant pas être apportée systématiquement, dans chaque déclaration de résultat, mais « à la demande de l’administration ».

La nature des éléments de preuve n’est pas précisée.

L’entreprise créancière doit être « assujettie », à raison des intérêts qu’elle perçoit de l’entreprise débitrice à laquelle elle est liée, à un « impôt sur les bénéfices » égal au quart de l’impôt sur les bénéfices « déterminé dans les conditions de droit commun », c’est-à-dire s’agissant de l’impôt sur les sociétés, au taux de 33,1/3 %.

Ainsi, si une jeune entreprise innovante (JEI) – exonérée d’impôt sur les bénéfices dans les conditions prévues à l’article 44 sexies-0 A du CGI – octroie un prêt à une entreprise liée, les intérêts afférents à ce prêt ne sont pas déductibles, ne sont pas soumis à un impôt égal à 25 % au moins de l’impôt de droit commun (soit 8,33 %).

La condition d’imposition minimale des intérêts perçus est appréciée « au titre de l’exercice en cours », entendu du point de vue de l’entreprise créancière.

● La nouvelle condition de déductibilité ainsi décrite s’applique aussi bien entre entreprises liées en France qu’entre entreprises liées de manière transfrontalière. Or, si l’entreprise créancière est résidente fiscale d’un autre État, les « conditions de droit commun » d’établissement de l’impôt ne sont pas, par définition, celles applicables en France.

C’est la raison pour laquelle le dernier alinéa de la nouvelle rédaction du I de l’article 212 (alinéa 5) prévoit une appréciation spécifique de la condition d’imposition minimale, par mimétisme avec le système fiscal français : « Dans l’hypothèse où l’entreprise prêteuse est domiciliée ou établie à l’étranger, l’impôt sur les bénéfices déterminé dans les conditions de droit commun s’entend de celui dont elle aurait été redevable en France sur les intérêts perçus, si elle y avait été domiciliée ou établie ».

C. LE RENDEMENT ATTENDU

L’évaluation préalable estime le rendement de la mesure, « en l’absence de données », à 200 millions d’euros en année pleine.

Le rendement sera doublé en 2014. En effet, le II du présent article prévoit son application aux exercices clos à compter du 25 septembre 2013, soit la date de délibération du projet de loi de finances en conseil des ministres. La quasi-totalité des entreprises redevables de l’IS clôturant leur exercice au 31 décembre 2013, le dispositif produira son effet sur l’impôt dû au titre de 2013, dont le solde sera acquitté en avril 2014. Les acomptes d’IS versés en 2014 le seront sur la base de l’impôt 2013, et tiendront donc compte de la nouvelle règle d’assiette introduite par le présent article.

*

* *

La Commission se saisit d’abord de l’amendement de suppression I-CF 342.

M. Charles de Courson. Je suis un peu étonné de cet article 14 : le critère du quart de l’impôt sur les bénéfices ne figure dans aucun autre texte, français ou international. Or la lutte contre l’endettement « artificiel » doit être menée dans le cadre de l’OCDE.

Commençons par stabiliser la législation des affaires : nous avons modifié ce régime par trois fois en trois ans… Nous aurons bien du mal à expliquer le présent dispositif aux entreprises internationales, et on risque de détourner les investisseurs de notre pays !

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Cet article vise à lutter contre cette forme d’optimisation fiscale qui consiste à recourir aux produits hybrides, considérés comme des titres de dette – produisant donc des intérêts déductibles – dans un État et comme des titres de participation dans l’autre État dont les revenus sont exonérés en application d’un régime de type mère-fille : il s’agit d’empêcher des montages fiscaux dans lesquels une entreprise emprunte à une entreprise liée, puis déduit les intérêts d’emprunt alors que ces mêmes intérêts ne sont pas, ou très peu, imposés dans l’autre entreprise, qui les reçoit en produit. Ces montages ont été décrits dans le rapport de la mission d’information présidée par Éric Woerth et dont Pierre-Alain Muet était le rapporteur.

L’article 14 empêche de déduire des intérêts qui ne seraient pas imposés chez la prêteuse à au moins un quart du niveau normal de l’impôt sur les bénéfices. Il me semble donc qu’il s’agit d’une disposition de bon sens, sur laquelle nous devrions tous pouvoir nous rejoindre.

M. Hervé Mariton. Je me pose les mêmes questions que M. de Courson : mon amendement I-CF 180, que nous discuterons tout de suite après celui-ci, propose que l’appréciation soit faite suivant les normes comptables françaises, plutôt que suivant le statut fiscal de l’entreprise dans l’État d’origine. S’il y a un détournement selon les normes comptables françaises, alors il est tout à fait normal de réagir comme vous le proposez.

Mme Karine Berger. Ces systèmes financiers sont conçus uniquement à des fins d’optimisation fiscale : il n’y est pas réellement question de financement de l’économie ou d’endettement – croyez-moi, j’y ai travaillé et je suis une repentie…

M. Éric Alauzet. Je crois sincèrement qu’il existe ici une volonté commune de lutter contre l’évasion fiscale. Malheureusement, chaque fois que l’on tente de passer à l’acte, on entend toujours les mêmes réflexions ! Certes, il serait préférable que tous les pays agissent de concert ; mais en votant cette mesure, nous accélérerons son adoption chez nos partenaires. Il existe aujourd’hui un consensus international : précédons les autres pays de quelques mois et ils nous suivront.

M. Hervé Mariton. Il me semble que mon amendement I-CF 180 permet d’atteindre l’objectif que vous visez, mais de façon plus cohérente et même intellectuellement plus élégante.

La Commission rejette l’amendement I-CF 342.

Puis elle examine de l’amendement I-CF 180 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Je viens de le présenter.

M. le rapporteur général. Cet amendement permet à l’entreprise emprunteuse de déduire les intérêts versés à une société liée si elle démontre à l’administration, tout d’abord, que ces intérêts ne sont pas complètement exonérés d’impôt sur les sociétés dans l’État de résidence de la prêteuse – le texte du Gouvernement exigeant, lui, un impôt minimal de 25 % de l’impôt de droit commun – ; ensuite, que ces intérêts ne sont pas considérés comme des instruments de capital – autrement dit, des titres de participation – au sens des normes comptables françaises.

Cet amendement n’est pas clair, mais il semble aboutir à vider complètement de sa substance l’article 14, dont l’objet est précisément d’empêcher la déductibilité d’intérêts regardés dans l’autre État comme des produits de capital.

Vous semblez penser que ce dispositif n’est pas eurocompatible : c’est pourquoi nous avons prévu qu’il s’applique partout, y compris en France !

Mme Valérie Rabault. Les produits hybrides sont conçus pour éviter de payer l’impôt précisément en jouant sur les différences des législations internationales en matière de comptabilité : dans certains pays, ils sont considérés comme de la dette, permettant la déduction d’intérêts, et dans d’autres comme des dividendes. L’article 14 me paraît donc très pertinent.

La Commission rejette l’amendement I-CF 180.

Elle se saisit ensuite de l’amendement I-CF 355 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Certaines entreprises – sociétés de capital-risque, fonds communs de placement à risques… – ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés. Compte tenu de leur rôle dans le financement de secteurs comme le capital-risque ou l’immobilier, il paraît nécessaire d’exclure du présent dispositif les produits perçus.

Doivent de même être exclues les entités étrangères qui entrent dans le champ de l’article 209 B du code général des impôts parce qu’elles sont soumises à un régime fiscal privilégié.

M. le rapporteur général. L’amendement prévoit la déductibilité des intérêts lorsque ceux-ci sont imposés, même s’ils ne le sont pas à l’impôt sur les sociétés ; en l’état du texte, il est vrai que seule l’imposition chez la société prêteuse permet à l’emprunteuse de déduire, alors qu’il peut exister des cas dans lesquels la prêteuse n’est pas imposée en tant que telle, mais seulement dans le chef de ses actionnaires. Il prévoit également que les entreprises prêteuses se trouvant dans le champ de l’article 209 B du code général des impôts sont réputées vérifier la condition d’imposition minimale.

Cet amendement pose donc de vraies questions. Mais il suscite également des interrogations. Sur la question des entités non soumises à l’impôt sur les sociétés, il faudrait préciser le champ et les modalités d’imposition chez les associés ; il faudrait également maintenir la condition d’imposition minimale. Sur la question du 209 B, il faudrait aménager le dispositif pour que seuls les intérêts effectivement imposés en application de cet article puissent rester déductibles, et non pas présumer leur déductibilité dès lors qu’ils sont servis à des entreprises se trouvant dans le champ de cet article.

Nous sommes donc à peu près d’accord sur le constat, mais je vous invite à retirer cet amendement pour en préciser la rédaction d’ici à la discussion en séance publique.

M. Charles de Courson. Je le retire si vous me promettez le concours de vos équipes pour proposer une nouvelle version.

M. le rapporteur général. Bien sûr – dans la mesure où elles auront du temps disponible… Je crois d’ailleurs savoir que le Gouvernement travaille aussi sur ce sujet.

L’amendement I-CF 355 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 183 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement pose le problème de la cohérence de cet article avec la législation européenne.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

Elle se saisit ensuite, en discussion commune, des amendements I-CF 184 de M. Hervé Mariton et I-CF 344 de M. Charles de Courson.

M. Hervé Mariton. Il convient de préciser que ce texte ne s’applique qu’aux emprunts contractés postérieurement à l’adoption du projet de loi en conseil des ministres.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’éviter la rétroactivité.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les deux amendements.

Puis elle adopte l’article 14 sans modification.

Article 15
Mesures de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales : prix de transfert

Texte du projet de loi :

I. – Le deuxième alinéa de l’article 57 du code général des impôts est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Lorsqu’une entreprise transfère une ou plusieurs fonctions ou un ou plusieurs risques à une entreprise, liée au sens du 12 de l’article 39, cesse de les exercer ou de les assumer en tout ou partie, et que son excédent brut d’exploitation au sens de l’article 223 terdecies constaté au cours d’un des deux exercices suivant le transfert est inférieur d’au moins 20 % à la moyenne de ceux des trois exercices précédent le transfert, elle doit établir qu’elle a bénéficié d’une contrepartie financière équivalente à celle qui aurait été convenue entre des entreprises n'ayant pas un tel lien de dépendance. À cet effet, elle fournit à l’administration, à sa demande, tous les éléments utiles à la détermination des résultats réalisés avant et après le transfert aux entreprises qui y sont parties, y compris celles bénéficiaires du transfert. À défaut, les bénéfices qui auraient dû être réalisés sont incorporés à ses résultats. L’obligation de justification mentionnée à la première phrase du présent alinéa n’est applicable ni à la cession d’un actif isolé, ni à la concession du droit d’utilisation de celui-ci lorsque cette cession ou cette concession est indépendante de tout autre transfert de fonction ou de risque.

« La condition de dépendance ou de contrôle mentionnée aux premier et deuxième alinéas n'est pas exigée lorsque le transfert s’effectue avec des entreprises, situées hors de France, bénéficiant d'un régime fiscal privilégié au sens du deuxième alinéa de l’article 238 A ou établies, ou constituées, dans un État ou territoire non coopératif au sens de l'article 238-0 A. »

II. – Le I s’applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2013.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article prévoit un renforcement des moyens dont dispose l’administration fiscale pour réintégrer à l’assiette taxable en France des bénéfices indument transférés à l’étranger, par manipulation des prix de transfert entre entreprises liées. Le dispositif actuel, datant de 1933, n’est pas adapté aux opérations de réorganisations transfrontalières d’entreprises (business restructuring), forme particulière de jeu sur les prix de transfert. Il s’agit donc de prévoir pour ces opérations un mécanisme spécifique, consistant à mettre à la charge de l’entreprise la preuve que le transfert de risques ou de fonctions, s’il s’accompagne d’une baisse ultérieure de ses résultats, a été assorti d’une juste compensation financière.

I. LES PRIX DE TRANSFERT : PROBLÉMATIQUE D’ENSEMBLE ET DROIT APPLICABLE

A. LA PROBLÉMATIQUE GÉNÉRALE DES PRIX DE TRANSFERT

● Les prix de transfert désignent la valeur monétaire attachée aux transactions transfrontalières réalisées entre des entreprises associées (155) (typiquement une société mère et sa filiale). Toute transaction pouvant être assortie d’un prix peut donner lieu à un prix de transfert : achats et ventes d’actifs matériels et immatériels, concessions de ces mêmes actifs (par exemple une redevance d’utilisation d’un droit de la propriété industrielle), prestations de services, transferts financiers (par exemple un prêt à intérêts).

Les prix de transfert se distinguent des prix de marché en ce qu’ils ne sont pas fixés par des entreprises indépendantes agissant en situation de concurrence, mais au contraire par des entreprises associées dont les intérêts convergent, dans des proportions plus ou moins importantes selon le degré d’association.

La place des prix de transfert dans l’économie globalisée est centrale : en effet, il est généralement admis que les échanges intragroupes (156) représentent environ 60 % du commerce mondial (157).

Ils font également l’objet d’une attention particulière de la part des administrations fiscales : puisqu’ils sont fixés entre des entreprises qui ne sont pas concurrentes mais associées, il existe un risque de les voir être manipulés à des fins fiscales.

● Afin d’optimiser sa fiscalité – c’est-à-dire de payer moins d’impôt –, un groupe transnational a intérêt à localiser ses charges dans les États imposant le plus lourdement les bénéfices (afin d’y limiter l’assiette taxable par déduction desdites charges), et ses produits dans les États qui imposent peu ou pas les bénéfices. Or, les prix de transfert acquittés par une entreprise constituent une charge déductible de son assiette imposable, tandis que les prix de transfert reçus sont un produit taxable ; les entreprises peuvent donc être tentées d’en faire un vecteur de transfert de bénéfices.

Par exemple, une filiale établie dans un État A fortement taxateur, et réalisant d’importants bénéfices du fait de l’exploitation d’un brevet détenu par sa société mère, établie dans un État B faiblement taxateur, peut être tentée de surévaluer la charge que représente le versement de la redevance pour concession de brevet, charge qui vient diminuer son bénéfice imposable dans l’État A.

L’État A, s’estimant lésé par une valorisation des prix de transfert qu’il estime incorrecte, peut recourir aux moyens que lui offre son ordre juridique interne pour imposer tout ou partie des bénéfices transférés. Mais, puisque lesdits bénéfices ont été en principe imposés dans l’État B – fût-ce à un taux plus faible –, il existe alors un risque de double imposition du même produit.

B. LE RÔLE CENTRAL DE L’OCDE

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), principale organisation internationale compétente en matière de fiscalité, s’est dotée de lignes directrices en matière de prix de transfert, dont l’objectif est d’éviter tout à la fois le transfert indu de bénéfices et les risques de double imposition (158).

La pierre angulaire de ces lignes directrices est le principe de pleine concurrence (en anglais, « at arm’s length ») : les prix de transfert doivent être fixés comme si les flux avaient lieu entre des entreprises indépendantes, sur un marché concurrentiel (159). Pour le dire autrement, un prix de transfert doit représenter la contrepartie réelle de l’actif, du droit, du service ou du financement. Afin d’aider les entreprises et les administrations fiscales à déterminer en pratique les prix de pleine concurrence, l’OCDE propose différentes méthodes de valorisation.

Sans qu’il soit besoin d’entrer ici dans le détail de ces différentes méthodes, on pressent à raison que la détermination des justes prix de transfert n’est pas chose aisée, s’agissant notamment de la rémunération des actifs incorporels (une marque, par exemple). Cette difficulté objective, ainsi que l’éventuelle tendance des États à tenter d’attraire sur leur territoire la plus grande assiette taxable possible, peuvent causer la double imposition du même produit si l’administration fiscale d’un État remet en cause la valorisation d’un prix de transfert, sans que l’administration de l’autre État accepte de renoncer à imposer une partie du bénéfice.

Les lignes directrices de l’OCDE proposent donc des mécanismes de neutralisation de la double imposition :

– en amont, par la conclusion d’un accord préalable de prix de transfert entre l’entreprise et les administrations fiscales ;

– en aval, grâce à l’inclusion dans les conventions fiscales bilatérales d’une clause prévoyant, en cas de redressement, l’ouverture d’une procédure amiable au cours de laquelle les États négocient entre eux le pouvoir d’imposer (160).

C. LA LÉGISLATION FRANÇAISE EN MATIÈRE DE PRIX DE TRANSFERT

1. L’article 57 du code général des impôts : la réintégration à l’assiette taxable des bénéfices indûment transférés

Le droit national prévoit un dispositif de remise en cause des prix de transfert, fondé sur l’article 57 du code général des impôts (CGI), dont le texte est reproduit dans l’encadré ci-après.

Article 57 du code général des impôts

« Pour l'établissement de l'impôt sur le revenu dû par les entreprises qui sont sous la dépendance ou qui possèdent le contrôle d'entreprises situées hors de France, les bénéfices indirectement transférés à ces dernières, soit par voie de majoration ou de diminution des prix d'achat ou de vente, soit par tout autre moyen, sont incorporés aux résultats accusés par les comptabilités. Il est procédé de même à l'égard des entreprises qui sont sous la dépendance d'une entreprise ou d'un groupe possédant également le contrôle d'entreprises situées hors de France.

La condition de dépendance ou de contrôle n'est pas exigée lorsque le transfert s'effectue avec des entreprises établies dans un État étranger ou dans un territoire situé hors de France dont le régime fiscal est privilégié au sens du deuxième alinéa de l’article 238 A.

En cas de défaut de réponse à la demande faite en application de l’article L. 13 B du livre des procédures fiscales ou en cas d'absence de production ou de production partielle de la documentation mentionnée au III de l’article L. 13 AA et à l’article L. 13 AB du même livre, les bases d'imposition concernées par la demande sont évaluées par l'administration à partir des éléments dont elle dispose et en suivant la procédure contradictoire définie aux articles L. 57 à L. 61 du même livre.

À défaut d'éléments précis pour opérer les rectifications prévues aux premier, deuxième et troisième alinéas, les produits imposables sont déterminés par comparaison avec ceux des entreprises similaires exploitées normalement. »

Le texte originel, pour l’essentiel constitué du premier alinéa, date de 1933. Cette stabilité normative, assez remarquable dans un paysage fiscal pour le moins mouvant, a pour contrepartie un certain flou : simple et brève, la loi a donc fait l’objet de commentaires doctrinaux et surtout de jurisprudences qui ont permis d’en préciser la portée (161). Les développements qui suivent résument les principales règles et procédures applicables.

L’application de l’article 57 est tout d’abord conditionnée à l’existence de liens de dépendance (ou, inversement, de contrôle) entre l’entreprise située en France et l’entreprise située à l’étranger. La dépendance, dont les critères ne sont pas définis par la loi, peut être de droit ou de fait :

– la dépendance de droit est constatée lorsqu’une entreprise détient une part prépondérante du capital ou la majorité des droits de vote dans une autre entreprise ;

– la dépendance de fait, par définition plus difficile à établir, peut être par exemple constatée par les liens contractuels (notamment en cas de sous-traitance) ou encore par la capacité d’une entreprise à dicter à l’autre les conditions économiques de leurs relations.

La charge de la preuve d’un lien de dépendance incombe à l’administration. Toutefois, en application du deuxième alinéa de l’article 57, cette condition n’est pas exigée lorsque le transfert est effectué vers une entreprise établie dans un État ou territoire à fiscalité privilégiée. En application de l’article 238 A du CGI, les contribuables sont considérés comme bénéficiant d’une fiscalité privilégiée si, dans l’État ou le territoire où ils sont redevables de l’impôt, celui-ci est nul ou inférieur de plus de 50 % à l’impôt qui aurait été acquitté en France.

Une fois que l’administration a démontré le lien de dépendance, il lui faut encore prouver l’existence d’un transfert indirect de bénéfices. Pour ce faire, elle doit établir que l’opération en cause ne relève pas de la gestion normale de ses intérêts par l’entreprise (162: achats à prix majorés ou ventes à prix minorés, versement de redevances excessives (cf. exemple supra), prêts consentis à des taux anormalement bas, abandon de créance accordé en méconnaissance des intérêts de l’entreprise. Cette liste n’est qu’indicative et sans qu’il soit nécessaire de poursuivre l’analyse casuistique, il apparaît clairement que la tâche de l’administration est particulièrement complexe.

Dans le silence de la loi, les contours de son action ont été quelque peu précisés par la jurisprudence (163) :

– par priorité, l’existence d’un avantage doit être établie par comparaison avec les pratiques des entreprises similaires exploitées normalement, c’est-à-dire sans lien de dépendance ;

– à défaut, l’administration doit réussir à prouver un écart injustifié entre le prix convenu et la valeur réelle du service rendu.

La démonstration apportée par l’administration permet d’établir une présomption de transfert de bénéfices. Mais l’entreprise peut administrer la preuve contraire, en établissant le caractère normal de l’avantage et l’existence de contreparties.

Si l’entreprise n’y parvient pas, les bénéfices transférés sont réintégrés à l’assiette taxable en France, soit sur la base d’éléments précis (méthode dite d’évaluation directe), soit de manière forfaitaire par comparaison avec les pratiques d’entreprises similaires exploitées normalement (méthode dite d’évaluation subsidiaire) (164).

Le redressement s’opère ensuite dans le respect des règles du contradictoire, telles qu’elles sont fixées par les articles L. 57 à L. 61 du livre des procédures fiscales (LPF).

Sauf en cas d’accord préalable de prix de transfert, le constat par l’administration fiscale d’un transfert indirect de bénéfices sur le fondement de l’article 57 peut donner lieu à une négociation avec l’État de résidence de la société réputée bénéficiaire du transfert. Depuis 2005, l’article L. 189 A du LPF prévoit que pendant la durée de la procédure amiable, l’administration fiscale française suspend l’établissement de l’impôt, sauf si les revenus réputés transférés ont bénéficié d’un régime fiscal privilégié au sens de l’article 238 A du CGI.

En 2012, le montant des redressements en base effectués sur le fondement de l’article 57 s’est élevé à 3,5 milliards d’euros.

2. Les moyens d’information de l’administration

Compte tenu de la redoutable technicité des prix de transfert, des modalités particulières d’information de l’administration sont prévus.

Lorsque, au cours d’une vérification de comptabilité, l’administration a des raisons de croire qu’une entreprise a procédé à un transfert de bénéfices susceptibles d’être réintégrés à son résultat en application de l’article 57 du CGI, elle peut demander à cette entreprise une série d’informations spécifiques, sur le fondement de l’article L. 13 B du LPF : nature des relations entre l’entreprise française et l’entreprise étrangère, méthode de détermination des prix de transferts et éventuelles contreparties, activités exercées par l’entreprise étrangère, traitement fiscal des transactions dans son État de résidence.

Au-delà de cette obligation de coopération dans le cadre des contrôles, l’article L. 13 AA prévoit une obligation permanente de documentation des prix de transfert : elle pèse sur les plus grandes entreprises, définies comme celles dont le chiffre d’affaires ou l’actif brut du bilan est supérieur à 400 millions d’euros.

Ces entreprises doivent tenir à disposition de l’administration une documentation permettant de justifier des prix de transfert pratiqués avec des entreprises associées (165), qui comporte deux volets :

– un « masterfile » contenant des informations générales sur le groupe, notamment la liste de ses actifs incorporels, et une description générale de sa politique de prix de transfert ;

– des informations spécifiques concernant l’entreprise objet du contrôle en France, relatives notamment à ses méthodes de détermination des prix de transfert.

L’obligation documentaire est renforcée en cas de transaction avec des entreprises associées établies dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) : dans ce cas, la documentation relative à ces entreprises doit comprendre l’ensemble des informations exigibles des entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés, y compris le bilan et le compte de résultat (article L. 13 AB du LPF). Il faut rappeler qu’un ETNC est un État ou territoire qui a fait l’objet d’une évaluation par l’OCDE et qui n’a pas conclu avec la France ni signé avec au moins douze autres États ou territoires une convention d’assistance administrative permettant l’échange de renseignements nécessaires à l’application de la législation fiscale des parties. La liste des ETNC est actualisée chaque année par arrêté ministériel (166).

Si la documentation n’est pas tenue à disposition de l’administration, celle-ci peut mettre l’entreprise en demeure de la produire. Pour les entreprises qui ne s’exécutent pas, l’article 1735 ter du CGI prévoit une amende d’un montant minimum de 10 000 euros par exercice vérifié, pouvant atteindre, en fonction de la gravité des manquements, jusqu’à 5 % des bénéfices transférés.

D. LES OPÉRATIONS DE BUSINESS RESTRUCTURING, À LA LISIÈRE DES PRIX DE TRANSFERT

Dans un rapport consacré récemment aux prix de transfert, l’Inspection générale des finances (IGF) identifie « l’impact des réorganisations d’entreprises » comme une tendance majeure contribuant à accentuer les enjeux fiscaux des prix de transfert (167). L’OCDE définit la réorganisation d’entreprises (business restructuring) comme le « redéploiement transnational par une entreprise multinationale de ses fonctions, actifs et/ou risques » (168).

Des opérations de ce type sont conduites quotidiennement, et répondent le plus souvent à des considérations industrielles et commerciales. Le business restructuring peut se traduire par la concentration de certaines fonctions dans une société (par exemple la fonction de gestion des actifs incorporels dans une holding), ou bien par la redéfinition des fonctions opérationnelles (par exemple la transformation d’un fabricant de plein exercice en simple sous-traitant, agissant pour le compte d’un donneur d’ordres).

Sur le plan fiscal, les opérations de ce type emportent deux conséquences :

– les produits générés par les actifs transférés d’un État A vers un État B ne peuvent plus être imposés chez l’État A, par exemple en cas de plus-value de cession ultérieure ;

– après la restructuration, les flux intragroupes – et par voie de conséquence les prix de transfert – sont redéfinis.

Sans que le phénomène puisse être mesuré, il arrive que des opérations de business restructuring soient conduites à des fins fiscales. L’encadré suivant, extrait du rapport de la mission d’information de la commission des Finances sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, devrait permettre de comprendre la mécanique de telles opérations.

Illustration d’une opération de business restructuring à des fins fiscales

De tels choix de gestion peuvent toutefois être détournés de leur objet premier, voire même être poursuivis dans un but exclusivement ou principalement fiscal. Tel peut être le cas des « contrats de façonnage ». Sous ce schéma, des entités françaises antérieurement considérées comme fabricants au sein de leur groupe sont transformées en « façonniers », tandis que leur siège social est implanté dans un État à la fiscalité plus accueillante. Le façonnier se contente alors uniquement de produire le bien sans en assurer la vente sur le marché et fait remonter l’actif correspondant à la valeur du produit au niveau de mère. En échange, il ne reçoit de celle-ci qu’une modeste marge, comprimée au maximum, ajoutée à ses coûts de fabrication. La masse taxable s’évapore de l’État de fabrication vers l’État moins taxateur, et la réalité fiscale se trouve totalement décorrélée de la réalité économique.

Exemple : Fabric est un fabricant intégré au groupe français Padimpo. Fabric produit des biens manufacturés d’une valeur de 100 qu’il revend ensuite en réalisant un profit de 10, taxé au taux de 33,1/3 %. L’entreprise acquitte alors un impôt de 3,33, le solde (6,67) étant remonté à la mère sous forme de dividendes en quasi-franchise d’impôt (modulo la quote-part pour frais et charges de 5 %). Padimpo n’acquitte que 0,11 d’impôt sur les sociétés sur cette somme (6,67 x 5 % x 33,1/3 %). Au total, le fisc français enregistre 3,44 d’impôt.

Le groupe Padimpo décide de mener une opération de business restructuring et implante son siège en Irlande (dont le taux d’impôt sur les sociétés est de 12,5 %). Fabric conclut un contrat de façonnage avec Padimpo aux termes duquel sa seule et unique fonction consiste à fabriquer les produits du groupe, sans en assurer la vente. Padimpo, qui désormais enregistre directement les profits tirés de la vente de biens, lui reverse un montant de 2 destiné à couvrir les coûts de fabrication et à lui assurer une marge minimale. Dans l’hypothèse où ces coûts sont de 1, Fabric dégage un profit de 1, rapportant au Trésor français un impôt de 0,33, un montant 10 fois moins élevé qu’auparavant. Le fisc irlandais prélève quant à lui un impôt égal à 1 (8 x 12,5 %). Au total, le groupe reverse un impôt de 1,33 (0,33 en France + 1 en Irlande), un montant plus de deux fois et demie inférieur à celui acquitté avant l’opération de business restructuring.

Source : Pierre-Alain Muet, rapporteur de la mission d’information de la commission des Finances sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international, L’optimisation fiscale « agressive » des entreprises multinationales : agir pour rétablir l’égalité devant l’impôt et la souveraineté fiscale de l’État, rapport d’information n° 1243, juillet 2013, pages 68 et 69.

L’évaluation préalable annexée au présent article indique que « face à ce type de restructurations d’entreprises qui ne se traduisent pas par le transfert d’un élément identifiable tel qu’une branche d’activité ou un fonds de commerce, l’administration fiscale se heurte en pratique à la difficulté de procéder à la valorisation des éléments transférés et donc de vérifier l’absence d’un transfert anormal de bénéfices ».

De fait, les opérations de business restructuring passent par la réorganisation des relations juridiques entre les entreprises liées, alors que l’article 57 du CGI repose essentiellement sur le contrôle de transactions. Le seul vecteur potentiel de transfert de bénéfices explicitement mentionné dans la loi est en effet la « majoration ou […] diminution des prix d'achat ou de vente ».

Il est vrai que le texte mentionne également les transferts opérés par « tout autre moyen », mais l’administration rencontre des difficultés à apporter la preuve – qui en l’état du droit pèse sur elle – qu’une réorganisation des relations juridiques provoque un transfert de bénéfices.

Sensibilisée aux difficultés rencontrées par l’administration fiscale, la mission d’information sur l’optimisation fiscale des entreprises dans un contexte international propose, dans son rapport, un renversement de la charge de la preuve en cas de business restructuring. Cette proposition est en tout point conforme à celle de l’IGF.

Dans les deux cas, les difficultés pratiques et juridiques posées par cette proposition ne sont pas ignorées : l’Inspection insiste sur la nécessité d’une identification précise des situations à risque, afin d’éviter de dégrader l’attractivité du territoire, tandis que la mission d’information précise que « cette intéressante proposition méritera d’être affinée pour parvenir à identifier juridiquement les situations visées » (169).

II. LA CRÉATION D’UN MÉCANISME SPÉCIFIQUE AUX OPÉRATIONS DE BUSINESS RESTRUCTURING

Le présent article prévoit, au sein de l’article 57, des modalités de réintégration spécifiques aux bénéfices transférés du fait d’une réorganisation d’entreprise. La logique générale consiste à mettre à la charge du contribuable la preuve que la réorganisation, si elle a pour effet de réduire les bénéfices imposables en France, a donné lieu à une contrepartie financière normale au profit de l’entreprise établie en France, contrepartie constituant un produit imposable.

A. LA RÉINTÉGRATION DES BÉNÉFICES « PERDUS » DU FAIT DE LA RÉORGANISATION

Le principe est décliné, sur le plan juridique, dans la première phrase du deuxième alinéa nouveau de l’article 57 du CGI (alinéa 2) : « Lorsqu’une entreprise transfère une ou plusieurs fonctions ou un ou plusieurs risques à une entreprise, liée au sens du 12 de l’article 39, cesse de les exercer ou de les assumer en tout ou partie, et que son excédent brut d’exploitation au sens de l’article 223 terdecies constaté au cours d’un des deux exercices suivant le transfert est inférieur d’au moins 20 % à la moyenne de ceux des trois exercices précédent le transfert, elle doit établir qu’elle a bénéficié d’une contrepartie financière équivalente à celle qui aurait été convenue entre des entreprises n'ayant pas un tel lien de dépendance. ».

1. Des critères de définition du business restructuring

Le nouvel alinéa propose d’une certaine manière une définition des opérations de business restructuring, qui doivent répondre à trois conditions cumulatives :

– une entreprise transfère une ou plusieurs fonctions ou un ou plusieurs risques ;

– ces fonctions ou risques sont transférés à une entreprise liée au sens du 12 de l’article 39 ;

– puis l’entreprise cesse d’exercer les fonctions ou d’assumer les risques en tout ou partie.

a. Un transfert de fonctions ou de risques…

Les lignes directrices de l’OCDE indiquent que l’appréciation de la conformité des prix de transfert au principe de pleine concurrence implique de « réaliser une analyse fonctionnelle [qui] a pour but d’identifier et de comparer les activités et responsabilités économiquement significatives, les actifs utilisés et les risques assumés par les parties aux transactions ».

Le Bulletin officiel des finances publiques, commentant les dispositions relatives aux prix de transfert, indique que « l’analyse fonctionnelle consiste pour l’entreprise à s’interroger sur sa place et son rôle économique au sein du groupe, et à recenser les fonctions exercées, les risques encourus, les actifs corporels et incorporels utilisés » (170). La même source dresse une liste indicative des fonctions exercées (conception, recherche et développement, fabrication, etc.) et des risques encourus (variation des prix des matières premières, variation des taux de change, gestion des stocks, etc.). L’administration est donc très habituée à manier ces concepts, qui apparaissent assez flous en première analyse, car ils sont attachés à la vie de l’entreprise davantage qu’à des actes juridiques identifiables.

b. … vers une entreprise liée…

Au sens du 12 de l’article 39 du CGI, deux entreprises sont considérées comme ayant des liens de dépendance lorsque :

– l’une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l’autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

– elles sont placées l’une et l’autre, directement ou indirectement, sous le contrôle d’une même entreprise.

Le champ du contrôle propre au business restructuring serait donc différent de celui prévu par le dispositif actuel de contrôle des prix de transfert, qui concerne « les entreprises qui sont sous la dépendance ou qui possèdent le contrôle d'entreprises situées hors de France » :

– d’une part, car le critère de dépendance ou de contrôle n’est pas retenu, au profit de la notion d’entreprises liées ;

– d’autre part, car le nouveau dispositif n’est pas limité aux opérations transfrontalières. L’évaluation préalable indique que « la mesure concerne sans distinction les opérations conduites en interne et avec des sociétés des autres États membres de l’Union ou de pays tiers, d’où l’absence d’impact sur les principes et libertés qui résultent du droit européen ».

c. … et dégageant l’entreprise des fonctions ou des risque transférés

La réalité du transfert de fonctions ou de risques doit – assez logiquement – être attestée par le fait que l’entreprise à l’origine du transfert cesse d’exercer les fonctions ou d’assumer les risques, en tout ou partie. Là encore, c’est l’analyse fonctionnelle qui permettra à l’administration de constater la cessation.

2. L’objet de la réintégration : les transferts favorisant l’érosion de l’assiette imposable

L’opération de réorganisation n’est pas, en tant que telle, une préoccupation pour l’administration fiscale. Elle le devient lorsqu’elle a pour effet d’éroder la base imposable. C’est la raison pour laquelle il est prévu que le nouveau dispositif s’applique lorsque la réorganisation a pour effet de diminuer l’activité en France.

Cet état de fait est établi lorsque l’excédent brut d’exploitation (EBE) constaté au cours d’un des deux exercices suivant le transfert de risques ou de fonctions est inférieur d’au moins 20 % à la moyenne des EBE des trois exercices précédant le transfert. C’est pour cette raison que l’évaluation préalable indique que « seules les restructurations les plus significatives doivent être visées ».

L’EBE est défini par référence à l’article 223 terdecies du CGI, dont le présent projet de loi propose la création (cf. le commentaire de l’article 10) (171). Il faut relever que cet article soumet à une contribution sur l’EBE les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 50 millions d’euros : pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à ce seuil, l’administration fiscale devra donc calculer l’EBE.

Exemple : une société A, dont les exercices coïncident avec l’année civile, transfère en 2014 sa fonction de vente à une société B liée. L’EBE de la société A était de 100 en 2011, 120 en 2012 et 110 en 2013, soit un EBE moyen de 110 sur trois exercices. Si l’EBE est de 85 en 2015 et de 130 en 2016, le nouveau dispositif est applicable : au cours de l’un des deux exercices suivant le transfert (2015), l’EBE est inférieur de plus de 20 % à 110 (110 – 20 % de 110 = 88).

3. La nécessité pour l’entreprise de prouver l’existence d’une juste contrepartie

a. La charge de la preuve

Si toutes les conditions qui viennent d’être décrites sont réunies, le nouveau dispositif trouve à s’appliquer : l’entreprise doit alors établir qu’elle a bénéficié d’une contrepartie financière équivalente à celle qui aurait été convenue entre des entreprises non liées.

Après avoir dans un premier temps visé à objectiver les opérations de business restructuring constitutives d’un transfert de bénéfices, le présent article renverse donc ensuite la charge de la preuve : c’est à l’entreprise – et non plus à l’administration comme dans le droit existant – de prouver que cette opération a été conduite dans le cadre d’une gestion normale, attestée par la perception d’une véritable contrepartie.

La contrepartie peut prendre la forme de tout type d’actif ou de produit (produit exceptionnel, titres de participation, etc.) de valeur équivalente aux fonctions et risques transférés. L’équivalence de valeur devrait, comme de coutume, être évaluée à l’aune de l’analyse fonctionnelle.

b. Les moyens de preuve

La deuxième phrase du deuxième alinéa nouveau de l’article 57 prévoit que pour rapporter la preuve de la contrepartie équivalente, l’entreprise « fournit à l’administration, à sa demande, tous les éléments utiles à la détermination des résultats réalisés avant et après le transfert aux [sic] entreprises qui y sont parties, y compris celles bénéficiaires du transfert ».

L’idée sous-jacente est que ladite contrepartie doit apparaître dans les résultats de chacune des deux entreprises.

Les bornes temporelles (« avant » et « après ») ne sont pas précisées dans le texte.

4. Faute de juste contrepartie, la réintégration des bénéfices « perdus »

La troisième phrase du deuxième alinéa nouveau de l’article 57 entend vraisemblablement prévoir la réintégration des bénéfices « perdus » du fait d’un transfert non assorti d’une contrepartie équivalente à une contrepartie « de pleine concurrence ». Elle dispose en effet, qu’ « à défaut, les bénéfices qui auraient dû être réalisés sont incorporés » aux résultats de l’entreprise à l’origine du transfert.

L’expression « à défaut » s’applique au fait de ne pas avoir fourni les éléments permettant de comparer les résultats de chacune des entreprises parties au transfert avant et après sa réalisation. Dès lors que c’est à l’entreprise qu’incombe la charge de la preuve, le seul fait qu’elle ne puisse l’apporter entraîne l’application de la sanction, en l’espèce la réincorporation des bénéfices.

5. Une obligation nouvelle qui ne pèse pas sur les cessions et concessions d’actifs isolés

Afin de circonscrire le champ d’application du nouveau dispositif aux seules réorganisations d’entreprises, la dernière phrase du deuxième alinéa nouveau de l’article 57 prévoit que « l’obligation de justification [de l’existence d’une contrepartie suffisante] n’est applicable ni à la cession d’un actif isolé, ni à la concession du droit d’utilisation de celui-ci lorsque cette cession ou cette concession est indépendante de tout autre transfert de fonction ou de risque ».

Défini par la négative – et toujours au moyen de l’analyse fonctionnelle –, l’actif isolé est celui dont le transfert n’emporte pas transfert de fonctions ou de risques.

B. PAR COORDINATION, LA CORRECTION BIENVENUE D’UNE OMISSION

L’introduction du deuxième alinéa nouveau dans l’article 57 du CGI a pour effet de transformer l’actuel deuxième alinéa en un troisième alinéa nouveau (alinéa 3). Le Gouvernement profite de cette réorganisation légistique pour corriger une incongruité de la rédaction précédente.

En effet, la condition de dépendance ou de contrôle n’est pas exigée, en l’état du droit, lorsque le transfert s’effectue avec des entreprises bénéficiant d’un régime fiscal privilégié. Dans le silence de la loi, elle demeure donc exigée lorsque l’entreprise destinataire du transfert est établie dans un ETNC.

La mission d’information sur l’optimisation fiscale des entreprises, qui a relevé cette curiosité, a proposé d’y mettre fin en alignant le régime des ETNC sur celui des États à fiscalité privilégiée. Cette proposition est donc satisfaite par le présent article.

C. LES EFFETS ATTENDUS DE LA MESURE

Le II du présent article (alinéa 4) prévoit son application aux exercices clos à compter du 31 décembre 2013.

La réintégration à la base taxable de bénéfices « perdus » du fait d’opérations de business restructuring pourrait produire des effets budgétaires qui ne sont pas chiffrables, selon l’évaluation préalable.

Le rapporteur général considère que cet article relatif au contrôle fiscal n’a pas d’effet mécanique sur l’équilibre, et aurait donc dû figurer en deuxième partie du présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission examine les amendements I-CF 498 du rapporteur général et I-CF 347 de M. Charles de Courson, tendant à la suppression de l’article.

M. le rapporteur général. Je vous propose de supprimer cet article – sur le fond très important – qui trouverait mieux sa place dans la seconde partie de la loi de finances. En effet, il ne produit pas d’effet sur le solde budgétaire.

M. Charles de Courson. Mon amendement vise également à supprimer l’article, mais pas pour les mêmes raisons.

La Commission adopte les deux amendements identiques I-CF 498 et I-CF 347 (amendement n° I–292).

En conséquence, l’article 15 est supprimé et les amendements I-CF 293 de M. Éric Alauzet, I-CF 349 de M. Charles de Courson et I-CF 295 de M. Éric Alauzet deviennent sans objet.

*

* *

Après l’article 15

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 15. Elle examine d’abord l’amendement I-CF 462 de Mme Sandrine Mazetier. 

M. Christophe Caresche. L’amendement tend à exonérer de l’impôt sur les sociétés le produit de la cession des certificats d’économie d’énergie obtenus par les organismes HLM pour avoir réalisé des économies d'énergie.

M. le rapporteur général. Les organismes HLM sont déjà exonérés de l’impôt sur les sociétés au titre des activités du service d'intérêt général et, s’ils ne le sont pas au titre de leurs activités commerciales, celles-ci sont très accessoires. Ce type d’exception ne serait pas opportun. Avis défavorable.

M. Olivier Carré. Les organismes HLM sont de ceux qui ont le plus à accomplir en matière de maîtrise de la demande énergétique. Or les certificats d’économie d’énergie, qui contribuent au financement de la rénovation thermique des bâtiments, sont peu et mal utilisés. Il est dommage que cet outil, qui ne coûte guère à l’État et qui offre de substantielles possibilités en faveur d’une consommation plus vertueuse, soit sous-exploité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 242 de Mme Valérie Rabault. 

Mme Karine Berger. Si de grands groupes français créent des structures juridiques aux Pays-Bas ou en Irlande avant de placer une partie de leurs bénéfices dans des paradis fiscaux, c’est que le contrôle prévu à l’article 209 B du code général des impôts – qui vise à réintégrer à la base imposable d'une entreprise française les bénéfices dégagés par des établissements ou filiales installés sur un territoire à fiscalité privilégiée, à moins que le caractère légitime en soit démontré – ne s’applique pas aux pays membres de l’Union européenne. Il en résulte que la création de « boîtes à lettres » néerlandaises ou irlandaises permet à de grands groupes d’échapper à l’impôt.

Tous ceux qui, comme nous, sont attachés à la lutte contre l’optimisation fiscale seront favorables à cet amendement, qui tend à étendre le champ de cette disposition à l’ensemble des États à fiscalité privilégiée, États membres compris. Cette disposition, qui s’inspire d’une évolution récente en ce sens du droit anglais, a sa place dans la première partie de la loi de finances puisque son adoption aurait un effet immédiat sur l’évolution de l’impôt sur les sociétés en France.

M. le rapporteur général. Cette proposition a de lourdes conséquences et je m’interroge sur sa compatibilité avec la réglementation européenne. Aussi préférerais-je que nous nous penchions sur cet amendement dans le cadre de l’examen de la deuxième partie du projet de loi ou, à la rigueur, de la réunion tenue en application de l’article 88. J’ai besoin d’un peu plus de temps pour apprécier son impact.

M. Charles de Courson. L’amendement ne me paraît aucunement compatible avec la règle communautaire établissant la libre circulation des capitaux. Il nous a été expliqué qu’une disposition en ce sens a été adoptée en Grande-Bretagne ; soit, mais rien ne dit qu’elle ne fera pas l’objet d’un recours devant la Cour européenne de justice. Comment prétendre contester, par le bais d’un amendement qui vise en réalité un autre État de l’Union, le taux d’imposition irlandais sur les sociétés de 12,5 % en vigueur, alors que nous ne sommes pas parvenus, hélas, à le faire rehausser au moment où l’Irlande était en faillite ? Je partage les craintes exprimées par le rapporteur général.

Mme Valérie Rabault. Il s’agit, monsieur de Courson, d’inverser la charge de la preuve, en imposant aux sociétés considérées de démontrer qu’elles ne procèdent pas à ces montages avec l’unique objectif de maximiser les économies d’impôt, au lieu qu’il revienne au fisc français de le faire.

M. Hervé Mariton. Je suis favorable à la lutte contre les excès d’optimisation fiscale et l’extension du périmètre de la disposition aux pays membres de l’Union ne me paraît pas déraisonnable. Cependant, l’idée que le dispositif repose sur l’inversion de la charge de la preuve à l’échelle européenne me met mal à l’aise et ne peut être acceptée facilement. Le problème est réel, mais la solution proposée pose un grave problème de droit.

Mme Karine Berger. L’amendement sera, s’il le faut, déposé à nouveau pour examen lors de la réunion de l’article 88. Mais je souligne que notre proposition est parfaitement compatible avec la réglementation européenne relative à la libre circulation des capitaux puisque, comme la disposition anglaise dont elle est inspirée, elle ne traite pas les États européens comme des États non coopératifs en matière fiscale.

M. Dominique Lefebvre. La question est suffisamment importante pour qu’un débat à ce sujet ait lieu en séance publique, au cours duquel le ministre serait appelé à donner son avis. À supposer qu’il soit retiré maintenant, l’examen de l’amendement lors de la réunion de l’article 88 me semble s’imposer.

M. Éric Alauzet. En dépit des doutes juridiques qui s’expriment, nous devons prendre des risques pour faire progresser la lutte contre une tricherie avérée, bien plus grave que les problèmes théoriques.

M. Olivier Carré. Si ce n’est qu’à agir de la sorte, l’État français risque de se trouver dans cinq ans condamné à rembourser des sommes faramineuses, dues à une prise de risque inconsidérée ! Le cas s’est malheureusement déjà produit, et c’est ainsi que l’on déstabilise les finances publiques.

Mme Karine Berger. Je retire l’amendement, qui sera déposé à nouveau pour examen lors de la réunion de l’article 88.

L’amendement I-CF 242 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 236 de Mme Eva Sas. 

Mme Eva Sas. Cet amendement m’a été inspiré par une réflexion du rapporteur général lors de la présentation du rapport de la Cour des comptes sur les relations entre l’État et les sociétés concessionnaires d’autoroutes, rapport commandé par notre Commission. La loi de finances pour 2013 a instauré la réintégration de 15 % des charges financières aux résultats des entreprises mais exempté les sociétés concessionnaires d’autoroutes de cette réintégration, alors même qu’elles dégagent des bénéfices à la fois très importants et en très forte augmentation – l’excédent brut d’exploitation des sept sociétés « historiques » a crû en moyenne de 5,1 % par an entre 2006 et 2011 quand celui des sociétés non financières stagnait, et même régressait à partir de 2008. En pratique, la déduction des frais financiers conduit à réduire de 14 points le taux de pression fiscale des grandes entreprises. Il ne s’agit pas de faire contribuer ces sociétés concessionnaires à l’effort collectif de réduction des déficits davantage que les autres entreprises, mais au même niveau ; il est temps qu’elles le fassent.

M. le rapporteur général. Je rappelle que l’exemption porte sur les contrats en cours : au terme d’un débat compliqué, nous avons obtenu qu’elle ne s’applique pas aux contrats à venir. D’autre part, il est difficile de justifier un traitement différent pour les concessions et pour les autres types de contrat tels que les délégations de service public ou les partenariats public-privé. J’ai, comme vous, entendu les conclusions de la Cour des comptes sur les sociétés d’autoroutes, mais je pense que l’équilibre auquel nous sommes très difficilement parvenus ne doit pas être rompu. L’exemption s’éteindra avec le temps, au fil du renouvellement des contrats. Prenez patience ! Avis défavorable.

Mme Eva Sas. Je prendrais plus facilement patience si les contrats de concession ne portaient pas sur des décennies…

M. Hervé Mariton. J’observe que la facilité avec laquelle l’État accorde le prolongement des concessions est une manière paradoxale de tirer les enseignements qui s’imposent des conclusions de la Cour des comptes. Nous appelons l’attention sur des anomalies frappantes, et l’exécutif procède à l’inverse de ce que l’on attendrait.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie des amendements identiques I-CF 74 de M. Hervé Mariton et I-CF 158 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Hervé Mariton. Étant donné l’évolution concernant l’excédent brut d’exploitation et l’impôt sur les sociétés, l’amendement I-CF 74 est devenu quelque peu virtuel. Il a cependant le mérite de rappeler l’augmentation de l’impôt sur les sociétés que nous sommes contraints de constater aujourd’hui.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’amendement I-CF 158 est défendu.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces amendements identiques.

La Commission rejette les deux amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 490 de M. Marc Goua.

Mme Valérie Rabault. Nous proposons de compléter l’article 220 decies du code général des impôts en spécifiant que le taux de l'impôt sur les sociétés est réduit de 3 % quand il s’applique aux bénéfices des petites et moyennes entreprises qui sont réinvestis dans ces mêmes sociétés.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, l’article 220 decies du code général des impôts n’existant plus.

Mme Valérie Rabault. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 456 de M. Guillaume Bachelay.

M. Guillaume Bachelay. Pour attirer des tournages de films sur notre territoire, nous proposons de porter à 20 millions d’euros le plafond du crédit d’impôt pour dépenses de production exécutive, dit « crédit d’impôt cinéma international », actuellement fixé à 10 millions d’euros. On le sait, un tournage crée des emplois directs et indirects ; il fournit des journées de travail aux intermittents du spectacle ; il contribue à renforcer un secteur d’excellence qui ajoute au rayonnement de notre pays. Un tournage bénéficie aussi à l’État : un euro de crédit d’impôt international versé en 2010 a suscité six euros d’investissements dans la filière et deux euros de recettes fiscales et sociales. Le but recherché est enfin de conforter la place de la France comme deuxième exportateur de films dans le monde, conformément à l’objectif qui figure à ce sujet dans le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi.

M. le président Gilles Carrez. Je rappelle qu’au terme d’une très longue discussion, nous avions décidé, l’année dernière, dans les mêmes circonstances, de rehausser ce plafond pour le fixer à 10 millions d’euros.

M. le rapporteur général. Le coût actuel du dispositif est de 12 millions d'euros pour douze entreprises. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. Christophe Caresche. Il m’a été signalé que le dispositif ne serait pas appliqué, faute qu’un décret ad hoc ait été publié. En est-il vraiment ainsi ?

M. le rapporteur général. Je l’ignore.

M. le président Gilles Carrez. Le dispositif est ancien. L’année dernière, nous nous sommes bornés à relever le plafond. Pourquoi aurait-il été besoin d’un décret ?

M. Hervé Mariton. Si le dispositif ne fonctionne pas, il est absurde de hausser le plafond du crédit d’impôt.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 358 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. La loi de finances pour 2013 a prévu la réintégration dans le résultat des entreprises des charges financières nettes à hauteur de 15 % – ce taux devant être porté à 25 % à partir du 1er janvier 2014 – lorsque le montant total des charges financières nettes de l'entreprise est supérieur à 3 millions d'euros. Cette mesure pénalise gravement les entreprises aux stocks à rotation lente, les sociétés productrices de cognac par exemple, contraintes par le type de production qui fait leur renommée de constituer des stocks pendant plusieurs années, au prix de charges financières considérables.

Nous proposons donc d’exclure de ce dispositif la fraction des charges financières imputable au financement du cycle de production et de stockage des produits sous appellation d’origine visés à l'article L. 641-5 du code rural et de la pêche maritime.

M. le rapporteur général. Le sujet a déjà été évoqué l’année dernière. Avis défavorable. Il n’y a pas lieu de faire une exception sectorielle.

M. Charles de Courson. Nous en avons pourtant déjà fait, monsieur le rapporteur général, par exemple pour les concessions, et à juste titre. Le pragmatisme, en matière fiscale, est de s’adapter à la réalité économique. Considérez ce que représente, au bilan, un stock de sept ans pour les producteurs de cognac et de cinq ans pour les producteurs de champagne !

M. le rapporteur général. J’ai reçu tout récemment des représentants des producteurs de champagne, qui représente douze sociétés au total, dont neuf, pour certaines filiales de grands groupes, se sentent très peu concernées par cette question. Les petites sociétés ne le sont pas davantage, puisque la mesure s’applique au-delà de 3  millions d’euros de charges financières. La loi serait donc faite pour régler le problème de deux ou trois sociétés d’importance moyenne, ce qui peut se concevoir – mais l’ennui est que l’exonération vaudrait aussi pour les très gros producteurs, ce qui rendrait cette disposition très coûteuse. Mon avis demeure donc défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 297 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. L’amendement est issu du rapport de l’OCDE concernant les prix de transfert et, plus précisément, l’alignement du traitement des pays à fiscalité privilégiée sur celui des États non coopératifs en matière de fiscalité. L’article 238 A du code général des impôts fixe les conditions de déductibilité des charges localisées par des entreprises françaises dans ces pays. Ces charges ne sont pas déductibles en France si leur localisation à l’étranger poursuit des fins d’optimisation fiscale. Lorsque les charges sont localisées dans des États et territoires non coopératifs, ce sont les entreprises qui ont à démontrer que les opérations auxquelles correspondent les dépenses ont principalement un objet et un effet autres que de permettre leur localisation dans un territoire où elles sont soumises à un régime fiscal privilégié. L’objet de l’amendement est d’aligner le régime de déductibilité des charges des États à fiscalité privilégiée sur celui des États non coopératifs, en faisant toujours peser la charge de la preuve sur les entreprises.

M. le rapporteur général. Le principe qui sous-tend cet amendement est identique à celui qui sous-tendait l’amendement I-CF 242 de Mme Valérie Rabault précédemment examiné  identique. Je vous suggérerai donc à vous aussi de retirer votre amendement pour le représenter dans le cadre de notre réunion au titre de l’article 88.

Mme Karine Berger. Permettez-moi de souligner que, pour cet amendement, la question de la compatibilité avec la réglementation européenne ne se pose pas.

M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 267 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Avec cet amendement, nous proposons, pour favoriser l’accroissement des dépenses de recherche, de revenir au système de crédit d’impôt recherche (CIR) tel qu’il était défini en 2005. La réforme de 2008 n’a pas fait la preuve de son efficacité ni, surtout, de son effet d’entraînement sur l’effort global de recherche.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement, mais nous verrons ce que proposent les suivants.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 266 de Mme Eva Sas. 

Mme Eva Sas. Pour tenter de limiter les effets d’aubaine, nous proposons de plafonner à 100 millions d’euros les dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche.

M. le rapporteur général. Au-delà de 100 millions d’euros, les entreprises n’auraient donc plus droit à rien. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 244 de Mme Valérie Rabault. 

M. le président Gilles Carrez. J’observe que cet amendement reprend une proposition faite il y a deux ans par nos collègues Alain Claeys et Jean-Pierre Gorges.

Mme Valérie Rabault. Nous proposons que, pour le crédit d’impôt recherche, le plafond de 100 millions d’euros s’apprécie par groupe consolidé, et non pour chaque filiale considérée isolément. La Cour des comptes estime que, si l’on appliquait cette disposition aux sociétés du CAC 40, l’économie pour l’État serait d’environ 530 millions d’euros. Nous visons à empêcher que le crédit d’impôt recherche ne soit utilisé comme un vecteur de défiscalisation.

M. le rapporteur général. Une autre solution, plus sévère encore, consisterait à apprécier ce seuil au niveau des entreprises liées, au sens du 12 de l’article 39 du code général des impôts ; cela éviterait que l’esprit de l’amendement ne puisse être contourné, si une filiale venait à ne plus être intégrée dans le groupe tout en continuant d’être liée à celui-ci. C’était d’ailleurs la formule retenue dans un amendement précédemment adopté par notre Commission mais qui n’a pas prospéré.

D’autre part, l’adoption de votre amendement en première partie de la loi de finances aurait des effets massifs. Je préconise donc que vous le reportiez sur la seconde partie et je le voterai alors – à titre personnel car vous savez combien le sujet est sensible pour le Gouvernement comme pour la commission des Affaires économiques.

M. Alain Claeys. Je suis favorable au principe d’un amendement – et pourquoi pas celui-ci, quitte à en revoir le périmètre ? Je souscris cependant à la proposition du rapporteur général de l’inscrire en deuxième partie.

M. Hervé Mariton. On voit s’opposer ici plusieurs logiques : il faut prendre en considération à la fois l’importance économique du crédit d’impôt recherche, qui a conduit l’an dernier à l’engagement de le sanctuariser dans le cadre du pacte de compétitivité, et le poids sans cesse croissant de cette dépense fiscale.

Je ne sais pas très précisément comment se définit juridiquement une entreprise « liée », mais l’exemple du secteur de l’aéronautique, où les chaînes de sous-traitance sont assez longues, laisse craindre que cette mesure ne complique considérablement le recours à ce crédit d’impôt recherche – moins pour les sociétés placées au sommet que pour les PME sous-traitantes successives, qui pourraient se trouver pénalisées. La notion de « liaison » me semble donc dangereuse.

M. Thierry Mandon. J’approuve à la fois l’esprit de l’amendement et la méthode proposée par le rapporteur général. Je tiens cependant à souligner que le budget fait apparaître une progression de 1,3 milliard des dépenses consacrées à ce dispositif, accentuant une aberration qui est une originalité française à l’échelle mondiale : les crédits destinés au pilotage indirect de la recherche augmentent tandis que ceux qui sont destinés à son pilotage direct diminuent. Cette particularité nous interdit d’avoir des politiques fines de soutien à certaines disciplines.

Comme le rapporteur général, je voterai au moins un amendement sur le sujet dans le cadre de ce budget, afin que soit posée la question de la soutenabilité et de l’efficacité du crédit d’impôt recherche – et, accessoirement, celle des contournements et des distorsions auxquels il donne lieu. La situation actuelle n’est tenable ni économiquement, ni fiscalement, ni politiquement.

M. Olivier Carré. Les travaux menés par MM. Alain Claeys et Jean-Pierre Gorges dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle que je présidais sur ce sujet ont fait apparaître plusieurs constats et, en premier lieu, celui de la diversité des stratégies adoptées par les entreprises. Un groupe comme EADS pratique ainsi le « spin off » en laissant une certaine indépendance à ses filiales, indépendance d’autant plus grande que chacune a son propre business plan.

Il faut donc que la défiance suscitée par les risques d’optimisation fiscale ne fasse pas oublier que certains groupes verraient leurs efforts de recherche gravement perturbés par une modification de l’environnement réglementaire ou législatif. En effet, même s’il n’est pas politiquement correct de le dire, ce sont aujourd’hui les grands groupes qui mènent les travaux les plus intéressants, parce qu’ils en ont les moyens financiers, qu’ils se sont structurés à cette fin et qu’ils possèdent les réseaux nécessaires au développement de la recherche dans la phase qui suit l’innovation – précisément le « chaînon manquant ». Il faut garder cela à l’esprit pour évaluer comme il convient l’efficacité de ce crédit d’impôt.

Je note aussi que le Président de la République a donné suite à son engagement de poursuivre la politique menée dans ce domaine, comme l’attestent la « rallonge » de 12 milliards d’euros ajoutée au programme des investissements d’avenir précédemment voté ainsi que la sanctuarisation du crédit d’impôt recherche.

Il me semblerait préférable d’avoir un peu de recul avant de prendre de nouvelles décisions, quitte à diligenter rapidement une mission d’information de notre Commission et de la commission des Affaires économiques.

M. Marc Le Fur. Je suis partagé entre le souci, que je partage avec le président Carrez et avec le rapporteur général, de préserver nos comptes publics et celui d’assurer la stabilité de la règle fiscale, en particulier pour des investissements à long terme. Je crains que des programmes de recherche lancés depuis plusieurs années ne soient remis en cause, ne serait-ce que partiellement…

M. le président Gilles Carrez. En tout état de cause, nous sommes tous d’accord pour renvoyer cette question en deuxième partie de la loi de finances.

Mme Eva Sas. Je veux exprimer mon soutien à cet amendement très important, qui renoue avec l’esprit originel du crédit d’impôt recherche, conçu pour bénéficier avant tout aux PME. Nous devons tout faire pour éviter les effets d’aubaine.

M. Dominique Lefebvre. Chacun, manifestement, appréhende à leur juste mesure les enjeux de compétitivité et d’attractivité du territoire liés au crédit d’impôt recherche. Sur la base des travaux parlementaires et des évaluations effectuées par la Cour des comptes, et compte tenu du coût budgétaire de ce dispositif, le Parlement doit pouvoir, sans donner le sentiment d’en remettre en cause le mécanisme en le modifiant chaque année, éviter qu’une trop grande part de cette dépense ne serve des stratégies d’optimisation fiscale.

Sachant que la première partie de la loi de finances est constituée des éléments qui ont une incidence sur le solde budgétaire, je souhaiterais savoir si, dans l’esprit de nos collègues, les dispositions qu’ils proposent ont vocation à s’appliquer dès 2014 sur des dépenses déjà engagées par les entreprises en 2013 ou en 2015 sur les dépenses qu’elles engageront en 2014. Toutes les entreprises n’utilisant pas le crédit d’impôt à des fins d’optimisation fiscale, il me semble, quant à moi, que nous pourrions prendre le temps du débat, en vue de décisions portant sur les dépenses de 2014, et je me range donc à la proposition du rapporteur général.

Mme Valérie Rabault. Après nombre de rapports et de conclusions – dont celles, très claires, que nous a rendues la Cour des comptes voilà trois semaines –, nous ne pouvons plus éluder le débat. Je maintiens donc notre amendement et le compléterai en vue de la réunion tenue au titre de l’article 88 en prenant éventuellement en compte les entreprises liées. Quant à savoir si la mesure proposée s’appliquera aux dépenses de 2013 ou de 2014, les états d’âme ne sont pas de mise car, tandis que le montant du crédit d’impôt recherche dont ont bénéficié les grands groupes a augmenté notablement, les dépenses de recherche de ces groupes n’ont guère progressé, passant de 16 milliards d’euros à seulement 16,4 milliards.

M. le rapporteur général. Pour ce qui est de la définition des entreprises liées, je renvoie au 12 de l’article 39 du code général des impôts, aux termes duquel « des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises : a- lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ; b- lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ». Prendre en compte cette notion éviterait tout effet pervers.

Pour le reste, il ne serait pas raisonnable de voter cet amendement en l’état sans avoir réglé les questions de « raccordement » entre 2013 et 2014. Si c’était le cas, je voterais contre.

M. le président Gilles Carrez. Je soutiens la position du rapporteur général. Nous sommes tous conscients du problème que pose la recherche d’un équilibre entre les considérations budgétaires et les impératifs de compétitivité. M. Lefebvre a du reste bien expliqué qu’il n’est guère possible de voter un amendement qui aurait une incidence sur des dépenses déjà exposées en 2013.

Cet amendement me semble donc relever de la seconde partie de la loi de finances mais, puisqu’il n’est pas retiré, je le mets aux voix.

La Commission rejette l’amendement I-CF 244.

Puis elle examine l’amendement I-CF 366 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Cet amendement tend à limiter à 100 %, au lieu de 200 %, la prise en compte dans l’assiette du crédit d’impôt recherche des salaires à l’embauche des titulaires d’un doctorat. Il serait préférable de renforcer d’autres dispositifs, bien plus efficaces, comme les bourses des conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 413 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Dans le même esprit que le précédent, cet amendement a pour objet de ramener de 200 % à 100 % le crédit d’impôt en cas de sous-traitance des travaux de recherche.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 414 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Cet amendement vise à limiter plus strictement le crédit d’impôt prévu pour la sous-traitance aux organismes de recherche publics ou privés, celle-ci n’ayant pas démontré son efficacité. Comme l’a très justement souligné la Cour des comptes, il serait judicieux de plafonner ces aides, afin de réduire l’effet d’aubaine.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement I-CF 415 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Encore afin d’éviter les effets d’aubaine, cet amendement tend à limiter aux activités de recherche directe l’assiette des dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche, en excluant les dépenses destinées à la normalisation, à la veille technologique et à la prise, à la maintenance et à la défense des brevets. Il convient en effet de s’assurer que la dépense fiscale est bien employée pour soutenir la recherche et le développement (R&D) des entreprises françaises. L’argent ainsi économisé serait bien plus utile s’il était investi dans la recherche publique.

M. Hervé Mariton. Les dépenses de normalisation et de veille technologique sont souvent des dépenses de R&D : tenir la position contraire relève d’une interprétation très administrative.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 417 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Cet amendement vise à empêcher le cumul entre le crédit d’impôt recherche et le crédit d’impôt compétitivité emploi, observé par la Cour des comptes notamment en matière de dépenses de personnel de recherche. Il s’agit là d’une mesure d’équité !

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

M. le président Gilles Carrez. Il ne faut néanmoins pas transiger sur la règle absolue qui interdit le cumul de deux dépenses fiscales sur une même assiette.

M. le rapporteur général. Ce problème sera traité par un amendement auquel nous travaillons et qui sera déposé sur la deuxième partie du projet de loi de finances.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 258 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Je retire cet amendement, qui procède du même esprit que celui que présentaient tout à l’heure Mmes Berger et Rabault en faveur d’une consolidation des dépenses au niveau des groupes, pour éviter les effets d’aubaine. Je préfère en effet soutenir la démarche de mes collègues et j’espère donc qu’un amendement en ce sens sera discuté dans le cadre de la réunion de l’article 88.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission est saisie de l’amendement I-CF 102 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement tend à remplacer le CICE par une baisse de charges.

M. le président Gilles Carrez. Il s’agit typiquement d’un amendement de séance.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite l’amendement I-CF 403 de M. Charles de Courson.

Puis elle examine l’amendement I-CF 401 du même auteur.

M. Charles de Courson. Cet amendement tend à ouvrir aux travailleurs indépendants le bénéfice du CICE.

M. le président Gilles Carrez. C’est là un point qui a été abondamment débattu l’an dernier.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie l’amendement I-CF 402 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à résoudre le problème des entreprises non soumises à l’impôt sur les sociétés. Pouvez-vous, à ce propos, nous indiquer s’il est vrai que le dispositif que nous avons voté sur les coopératives est encore en cours de discussion à Bruxelles ?

M. le rapporteur général. C’est exact. Avis défavorable sur l’amendement.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 122 de M. Marc Goua.

M. Laurent Baumel. Cet amendement tend à moduler le taux du CICE par branche d’activité, en réservant le taux actuel de 6 % aux branches fortement exposées à la concurrence internationale, dont la liste pourrait être arrêtée par décret, et en appliquant un taux de 3 % aux entreprises qui ne relèvent pas de cette catégorie.

Cet amendement ne procède pas d’une hostilité de principe au CICE, car ses auteurs admettent, dans la période actuelle, la nécessité d’une certaine politique de l’offre en vue de soutenir la compétitivité des entreprises françaises, notamment de celles qui sont soumises à la concurrence internationale. Cependant, la raréfaction des ressources budgétaires et l’impératif de lutte contre les déficits nous contraignent à renoncer à la baisse du taux réduit de TVA qui avait été proposée pour financer certaines mesures en faveur du pouvoir d’achat.

Dans ce contexte, la politique de l’offre ne doit pas laisser de place à des effets d’aubaine. Or il est évident que l’absence de conditions et de ciblage pour l’attribution du CICE conduira à ce que des professions réglementées, qui n’en ont aucun besoin et ne sont nullement soumises à la concurrence internationale, ou des entreprises de la grande distribution puissent bénéficier de cette aide.

Cet amendement n’a rien d’idéologique : il se veut pragmatique et de bon sens dans la période actuelle. Je n’ignore pas qu’on pourrait objecter l’impossibilité en droit de moduler un impôt – le même argument est du reste opposé à l’idée d’une progressivité de la CSG. Je tiens toutefois à appeler l’attention de mes collègues, notamment de gauche, sur le fait que si la combinaison de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel et de la jurisprudence des institutions européennes légitimait l’idée que seuls des impôts proportionnels sont désormais possibles en France, c’est toute la doctrine fiscale sur laquelle s’est fondée historiquement la gauche – donner plus à ceux qui en ont le plus besoin – qui serait mise à mal. Je défends donc aussi cet amendement pour cette raison de doctrine.

M. le rapporteur général. Je me suis déjà exprimé hier sur le sujet. Avis défavorable. Je suis intimement convaincu de l’inconstitutionnalité de cet amendement et de son incompatibilité avec les règles européennes.

M. Marc Le Fur. Cet amendement donnera lieu à une discussion en séance publique. Il est surprenant que nous ne disposions pas, afin d’être pleinement éclairés, d’informations sur la répartition du CICE par branche professionnelle.

M. le président Gilles Carrez. J’ai demandé ces informations par courrier voilà une quinzaine de jours, mais n’ai pas encore reçu de réponse.

M. Marc Le Fur. Le rapporteur général a mentionné un montant de 2 milliards d’euros pour la grande distribution, en ajoutant que ce chiffre était peut-être minoré. C’est dire l’importance du sujet.

Il est en outre paradoxal que les coopératives industrielles ne bénéficient pas de ce dispositif.

M. le président Gilles Carrez. Il ne l’est pas moins de constater qu’avec des activités exactement comparables, telle coopérative est exonérée de l’impôt sur les sociétés tandis que telle entreprise le paie. C’est un mystère que je ne suis jamais parvenu à éclaircir durant les dix ans où j’ai été rapporteur général du budget.

M. Hervé Mariton. Je souhaite bon courage à ceux qui auront à définir les critères encadrant l’application du dispositif proposé par l’amendement.

M. le président Gilles Carrez. Il traite d’un sujet important auquel nous sommes confrontés depuis le refus par la Commission européenne, en 1995, du « plan textile » qui prévoyait une baisse ciblée de cotisations sociales pour cette industrie.

La Commission rejette l’amendement I-CF 122.

Elle examine l’amendement I-CF 260 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Le CICE est une aide aux entreprises financée par l’ensemble des Français à travers leurs impôts, et tout particulièrement à travers la TVA. Nous estimons que, pour en bénéficier, les entreprises doivent être astreintes à un minimum de civisme. C’est pourquoi mon amendement vise à conditionner l’octroi du CICE à l’absence de condamnation pour fraude fiscale ou d’atteinte au code du travail.

M. le rapporteur général. Jusqu’où remontera-t-on pour prendre en compte une condamnation ? Acquitter une amende n’est-il pas déjà une façon de payer sa dette ? Votre amendement est beaucoup trop vague !

J’invite nos collègues à rédiger des amendements qui ne soient pas purement déclaratifs ; la crédibilité de notre institution est en jeu. Il est facile de s’indigner dans une tribune parce qu’une entreprise qui a fraudé va bénéficier d’un avantage fiscal, mais veillons à proposer dans nos amendements des mesures qui soient recevables devant une juridiction – je rappelle que nous sommes à votre disposition pour vous aider dans leur rédaction.

Avis défavorable, donc.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 264 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Vous avez raison, monsieur le rapporteur général : ces amendements ne sont pas rédigés de manière à garantir leur efficacité, mais nous souhaitons appeler votre attention sur des cas comme celui d’Amazon, entreprise qui, bien qu’elle fasse l’objet d’un contentieux fiscal, touche des subventions publiques. Nous sommes prêts à travailler avec vous pour trouver une rédaction adéquate. En attendant, je retire mon amendement I-CF 264.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 289 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’année dernière, il avait été décidé de réintégrer dans l’assiette de l’impôt sur les sociétés 15 % des charges financières nettes ; il est aujourd’hui prévu de porter ce taux à 25 %. Vu la situation des entreprises, il serait bon de stabiliser le taux à 15 %. Tel est l’objet de mon amendement.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : vous réclamez de la stabilité fiscale et vous voulez déjà modifier ce qui a été décidé l’année dernière ?

La Commission rejette l’amendement.

Article 16
Instauration de l’autoliquidation de la TVA dans le secteur du bâtiment et création d’un mécanisme de réaction rapide en cas de risque de fraude

Texte du projet de loi :

I. – Après le 2 octies de l’article 283 du code général des impôts, il est inséré un 2 nonies et un 2 decies ainsi rédigés :

« 2 nonies. Pour les travaux de construction, y compris ceux de réparation, de nettoyage, d’entretien, de transformation et de démolition effectués en relation avec un bien immobilier par une entreprise sous-traitante au sens de l’article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 pour le compte d’un preneur assujetti, la taxe est acquittée par le preneur.

« 2 decies. Lorsqu’il est constaté une urgence impérieuse tenant à un risque de fraude à la taxe sur la valeur ajoutée présentant un caractère soudain, massif, et susceptible d’entraîner pour le Trésor des pertes financières considérables et irréparables, un arrêté du ministre chargé du budget prévoit que la taxe est acquittée par l’assujetti destinataire des biens ou preneur des services. »

II. – Le 2 nonies de l’article 283 du code général des impôts s’applique aux contrats de sous-traitance conclus à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Instaurer l’autoliquidation de la TVA dans un secteur d’activité consiste à désigner le destinataire, c’est-à-dire l’acquéreur, en tant que redevable au lieu du vendeur ou du prestataire.

La directive 2006/112/CE relative au système commun de TVA, modifiée par la directive 2013/42/UE, prévoit trois cas de figure dans lesquels l’instauration d’un mécanisme d’autoliquidation de la TVA est possible, à des fins de lutte contre la fraude.

POSSIBILITÉS D’AUTOLIQUIDATION PRÉVUES PAR LA DIRECTIVE TVA

 

Secteurs concernés

Conditions

Article 199

Bâtiment, matériaux usagés et déchets, biens donnés en garantis, cessions de droit de réserve de propriété, immeubles vendus dans le cadre d’une vente forcée

Information du comité de la TVA

Article 199 bis

Transferts de quotas d’émissions de gaz à effet de serre

- Jusqu’au 30 juin 2015 et pour au moins deux ans

- Information de la Commission européenne

- Remise d’un rapport d’évaluation détaillé

Article 199 ter

- Mécanisme de réaction rapide (MRR)

- Pas de liste prédéfinie des secteurs concernés

- Situations d’urgence impérieuse, du fait d’une fraude fiscale soudaine, massive et susceptible d’entraîner des pertes financières considérables et irréparables

- Notification à la Commission européenne et information des autres États membres

- MRR limité à 9 mois

 

Parallèlement, demande d’autorisation d’une dérogation durable par le Conseil statuant à l’unanimité, dans un délai de six mois, dans le cadre de l’article 395 de la directive.

Le présent article vise à imposer inconditionnellement le régime d’autoliquidation dans le secteur du bâtiment et à autoriser le Gouvernement à appliquer les mécanismes prévus par les articles 199 et 199 ter de la directive TVA 2006/112/CE, sans devoir attendre, dans les cas les plus graves, le prochain projet de loi de finances.

I. INSTAURATION DE L’AUTOLIQUIDATION DE LA TVA DANS LE SECTEUR DU BÂTIMENT

En droit français, les principes de détermination du redevable de la TVA sont fixés par l’article 283 du code général des impôts, qui prévoit que la taxe est acquittée par les personnes qui réalisent les opérations imposables, et par l’article 259 A qui précise qu’est situé en France le lieu des prestations de services se rattachant à un bien immeuble situé en France, y compris les prestations d'experts et d'agents immobiliers, la fourniture de logements dans le cadre du secteur hôtelier, l'octroi de droits d'utilisation d'un bien immeuble et les prestations tendant à préparer ou à coordonner l'exécution de travaux immobiliers, telles que celles fournies par les architectes et les entreprises qui surveillent l'exécution des travaux.

Depuis le 1er janvier 2008, l’article 199 de la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA prévoit que les États peuvent introduire un mécanisme d’autoliquidation dans le secteur du bâtiment sans que cela nécessite l’obtention d’une dérogation, pour les opérations suivantes :

– les travaux de construction, y compris les travaux de réparation, de nettoyage, d'entretien, de transformation et de démolition effectués en relation avec des biens immeubles, ainsi que la délivrance de certains travaux immobiliers considérée comme étant une livraison de biens ;

– la mise à disposition de personnel participant à ces activités ;

– les livraisons de biens immeubles après leur première occupation, lorsque le fournisseur a opté pour la taxation de l'opération.

Lorsqu'ils appliquent cette option, les États membres peuvent définir les livraisons de biens et les prestations de services couvertes et les catégories de fournisseurs, prestataires, acquéreurs ou preneurs auxquelles ces mesures peuvent s'appliquer.

Ils peuvent également prévoir qu'un assujetti exerçant aussi des activités ou exécutant aussi des opérations qui ne sont pas considérées comme des livraisons de biens ou des prestations de services imposables, est considéré comme un assujetti pour ce qui concerne les livraisons de biens ou les prestations de services qui lui sont destinées.

Enfin, les États membres doivent informer le comité de la TVA de l'introduction des mesures nationales adoptées en application de ces dispositions.

Compte tenu des fraudes constatées dans le secteur du bâtiment, l’alinéa 2 du présent article vise à instaurer l’autoliquidation de la TVA dans ce secteur, pour lutter contre les sous-traitants indélicats qui facturent la taxe et la collectent sur leurs donneurs d’ordre, sans la reverser au Trésor public. Dans le secteur du bâtiment, des agissements frauduleux sont constatés, selon l’évaluation préalable annexée au présent article, dans près de la moitié des procédures de contrôle fiscal. Une part non négligeable de ces agissements correspond à des situations de facturation de la TVA sans reversement au Trésor. La sous-traitance représente environ 12 % du chiffre d’affaires du secteur. L’enjeu en terme d’impôt éludé se situerait aux alentours de dix à cinquante millions d’euros.

L’alinéa 2 du présent article modifie l’article 283 du CGI (code général des impôts), relatif à la définition du redevable de la TVA, pour y insérer un alinéa prévoyant que la taxe est acquittée par le preneur, pour les travaux de construction, y compris ceux de réparation, de nettoyage, d’entretien, de transformation et de démolition effectués en relation avec un bien immobilier par une entreprise sous-traitante pour le compte d’un preneur assujetti, conformément aux termes de la directive en vigueur.

La sous-traitance est définie à l’article 1er de la loi n° 75-1334 du 31 décembre 1975 comme « l'opération par laquelle un entrepreneur confie par un sous-traité, et sous sa responsabilité, à une autre personne appelée sous-traitant l'exécution de tout ou partie du contrat d'entreprise ou d'une partie du marché public conclu avec le maître de l'ouvrage ».

Si le preneur des travaux immobiliers est rendu redevable de la taxe, le sous-traitant doit les facturer sans TVA : l’autoliquidation empêche ainsi le sous-traitant de facturer la TVA sans la reverser au Trésor. Elle permet d’éviter des distorsions de concurrence injustifiées.

Il est important de noter que la mise en œuvre d’une mesure d’autoliquidation de la TVA peut mécaniquement rendre les fournisseurs concernés créditeurs de TVA, occasionnels ou permanents, et avoir de ce fait une incidence négative sur leur trésorerie. Elle procure symétriquement un avantage de trésorerie aux destinataires de ces mêmes opérations.

Conformément à l’alinéa 4 du présent article, ces dispositions s’appliquent aux contrats de sous-traitance conclus à compter du 1er janvier 2014.

II. LE MÉCANISME DE RÉACTION RAPIDE

Plusieurs secteurs ont fait l’objet ces dernières années de mesures législatives destinées à prévenir des fraudes à la TVA. Elles sont prévues par l’article 283 du CGI, qui transpose les dispositions des articles 194 à 199 bis de la directive TVA, notamment pour les livraisons internes d’or, de gaz naturel ou d’électricité, les livraisons et prestations de façon portant sur des déchets neufs d’industrie et des matières de récupération, les transferts de quotas de gaz à effet de serre et les services de communications électroniques.

Par ailleurs, depuis 2006, une mesure transversale interdit aux clients de déduire la taxe qui leur est facturée lorsqu’ils savent ou ne peuvent ignorer que l’opération en cause s’inscrit dans un schéma de fraude.

La directive TVA 2006/112/CE autorise les États membres à modifier le redevable de la TVA dans les conditions mentionnées ci-dessus, dans d’autres secteurs que le bâtiment, explicitement énumérés à son article 199 :

– les livraisons de matériaux usagés, de matériaux usagés ne pouvant pas être réutilisés en l'état, de déchets industriels et non industriels, de déchets de récupération, de déchets en partie transformés, de débris et les livraisons de certains biens et les prestations de certains services spécifiques, figurant à l'annexe VI ;

– les livraisons de biens donnés en garantie par un assujetti au profit d'un autre assujetti en exécution de cette garantie ;

– les livraisons de biens effectuées après la cession d'un droit de réserve de propriété à un cessionnaire qui exerce ce droit ;

– les livraisons d'un bien immeuble vendu par le débiteur d'une créance exécutoire dans le cadre d'une procédure de vente forcée.

Le nouvel article 199 ter, issu de la directive 2013/42/UE du 22 juillet 2013 modifiant la directive TVA de 2006, autorise les États membres à désigner par dérogation le destinataire en tant que redevable de la TVA due sur certaines livraisons de biens et prestations de services, en recourant à la mesure particulière du mécanisme de réaction rapide (MRR) visant à lutter contre la fraude fiscale soudaine et massive, susceptible d'entraîner des pertes financières considérables et irréparables.

Ce MRR doit faire l'objet de mesures de contrôle appropriées par l'État membre en ce qui concerne les assujettis qui effectuent les livraisons de biens ou les prestations de services auxquels cette mesure s'applique. Sa durée n'excède pas neuf mois.

L'État membre qui souhaite mettre en œuvre le MRR envoie une notification à la Commission européenne qu'il communique simultanément aux autres États membres. Il indique le secteur concerné, le type et les caractéristiques de la fraude, l'existence de raisons d'urgence impérieuses, le caractère soudain et massif de la fraude et ses répercussions en termes de pertes financières considérables et irréparables.

La Commission européenne peut exiger des informations complémentaires, dans un délai de deux semaines.

Parallèlement à cette notification, l’État membre adresse une demande d’autorisation pérenne à la Commission, qui peut ensuite proposer au Conseil, statuant à l’unanimité, d’autoriser cette dérogation, conformément à la procédure prévue par l’article 395 de la directive 2006/112/CE, qui doit être menée à bien dans un délai de six mois.

La Commission rend son avis dans un délai d'un mois à compter de la notification et en informe l'État membre concerné et le comité de la TVA de ce dernier. L'État membre peut adopter la mesure particulière du MRR à compter de la date de réception de cette confirmation.

L’alinéa 3 du présent article vise à autoriser le Gouvernement à mettre en œuvre ce mécanisme de réaction rapide, sans attendre la prochaine loi de finances et insère à cet effet un nouvel alinéa 2 decies à l’article 283 du CGI.

Cet alinéa reprend la condition d’urgence impérieuse posée par l’article 199 ter de la directive TVA. Cette urgence doit tenir, selon la directive, au caractère soudain et massif d’une fraude susceptible d’entraîner des pertes financières considérables et irréparables. Dans l’alinéa 3, l’urgence vient du risque d’une telle fraude.

L’urgence étant constatée, la rédaction proposée par l’alinéa 3 permet au Gouvernement d’instaurer l’autoliquidation de TVA par voie réglementaire pour les secteurs énumérés à l’article 199 de la directive TVA, pour lesquels la notification à la Commission et l’autorisation du Conseil ne sont pas requises.

Pour les cas de fraudes qui ne sont ni soudaines ni massives, et pas non plus susceptibles d’entraîner de pertes considérables et irréparables pour les finances publiques, l’instauration de l’autoliquidation de la TVA continuera d’être prévue par voie législative.

Ainsi, on peut penser que l’instauration de l’autoliquidation dans le bâtiment prévue par l’alinéa 2, compte tenu des montants en jeu, estimés entre dix et cinquante millions d’euros, et du fait que la fraude n’est pas soudaine, ne relèverait pas du mécanisme de réaction rapide prévu par l’alinéa 3.

Conformément à l’article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Le Conseil constitutionnel admet que le législateur renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser ces règles, si la compétence de ce dernier est liée de façon suffisamment précise. On peut juger que l’alternative est limitée ici puisque le champ des redevables possibles se limite au destinataire des livraisons de biens ou prestations de services et à l’assujetti qui effectue ces livraisons ou prestations.

Quant aux circonstances dans lesquelles le ministre chargé du budget pourra prévoir l’autoliquidation de la TVA, elles sont strictement encadrées par la directive 2013/42/UE, dont les dispositions sont applicables jusqu’au 31 décembre 2018.

Il paraît toutefois souhaitable que le Parlement soit aussi bien informé que les autres États membres de l’Union européenne. Le rapporteur général propose que le Parlement soit rendu destinaire des informations transmises au comité de la TVA ou communiquées aux autres États membres, dans le cadre respectivement du 4. de l’article 199 et du 2 de l’article 199 ter de la directive 2006/112/CE. Cette mesure pourra s’inscrire dans le cadre d’un amendement plus large prévoyant l’information du Parlement de l’engagement par la Commission européenne de toute procédure d’infraction contre la France, en matière fiscale.

L’alinéa 3 du présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la présente loi de finances.

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La Commission adopte l’article 16 sans modification.

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Article 17
Suppression de dépenses fiscales inefficientes ou inutiles

Texte du projet de loi :

I. – Sont supprimés :

1° Au code général des impôts :

a) le quinzième alinéa du 5° du 1 de l’article 39 ;

b) l’article 39 ter B ;

c) l’article 40 quinquies ;

d) le 3° et le 9° septies de l’article 81 ;

e) le 7 de l’article 93 ;

f) le 9° quinquies de l’article 157 ;

g) l’article 209 C ;

h) l’article 217 quaterdecies ;

2° Au code de l'action sociale et des familles, le neuvième alinéa de l'article L. 117-3 ;

3° Au code rural et de la pêche maritime, le dernier alinéa de l’article L. 321-13 ;

4°Au code de la sécurité sociale, la référence au 3° de l’article 81 du code général des impôts du 3° du III de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

II. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° A la seconde phrase du sixième alinéa du 2 du h du 1° du I de l’article 31, au quatrième alinéa du D du I de l’article 199 novovicies et au 3 du II de l’article 239 nonies, les mots : « ou ayant fait l’objet d’un agrément ministériel » sont supprimés ;

2° L'article 156 est ainsi modifié :

a) au premier alinéa du 3° du I, les mots : « ou ayant fait l’objet d’un agrément ministériel » sont supprimés ;

b) au 1° ter du II, les mots : « ainsi qu’aux immeubles faisant partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier et qui auront été agréés à cet effet par le ministre chargé du budget, » sont supprimés ;

3° Au I, au premier alinéa du II et au V de l’article 156 bis, les mots : « ayant fait l’objet d’un agrément par le ministre chargé du budget en raison de leur caractère historique ou artistique particulier ou » sont supprimés.

III. – Le II de l’article 95 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 est abrogé.

IV. – 1. Le d du 1° du I s'applique aux sommes attribuées à compter du 1er janvier 2014.

2. Le e du 1° du I et le 2° du I s’appliquent aux aides versées à compter du 1er janvier 2014.

3. Le II s'applique à compter de l’imposition des revenus de l’année 2014. Toutefois, pour les immeubles ayant fait l'objet d’un agrément ministériel antérieurement au 1er janvier 2014, les articles 31, 156, 156 bis, 199 novovicies et 239 nonies du code général des impôts continuent de s'appliquer, dans leur rédaction antérieure à l'entrée en vigueur du présent 3, jusqu'au terme de chaque agrément.

4. Le g du 1° du I s'applique aux livrets d’épargne entreprise ouverts à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Il peut arriver que l’efficacité d’une dépense fiscale soit altérée par des défaillances liées à son mode de fonctionnement intrinsèque ou à sa mise en œuvre pratique, soit que l’outil a été originellement mal conçu, soit que des facteurs exogènes en ont réduit voire annihilé l’utilité. Une dizaine de dépenses fiscales devenues vraisemblablement inefficaces – puisqu’ayant perdu leur vertu incitative, ne concernant qu’un petit nombre de bénéficiaires potentiels et ne revêtant qu’un enjeu financier quasi-nul – a été identifiée.

Non seulement la majeure partie de ces dispositions fiscales semble avoir perdu sa légitimité initiale mais, en outre, leur complexité participe à l’amoindrissement de la lisibilité de la législation fiscale. Aussi la suppression – ou, le cas échéant, l’aménagement – de ces dispositions est-elle envisagée dans un souci de simplification et de rationalisation des dépenses fiscales. Néanmoins, les évaluations actuellement disponibles ne permettent pas de chiffrer avec précision l’incidence budgétaire de la suppression ou de l’amendement des dispositions fiscales concernées par le présent article.

Le présent article propose en conséquence l’abrogation – à son I et à son III – ou l’aménagement – à son II – de ces dispositifs. Le IV prévoit par ailleurs des dates spécifiques d’entrée en vigueur pour certaines des suppressions ou modifications proposées aux I, II et III.

L’analyse des dépenses fiscales visées ici se fonde en grande partie sur les résultats issus des travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, publiés en juin 2011(172) et menés en application de l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012. Ce comité a évalué le coût des 538 mesures dérogatoires fiscales et sociales existant en France et leur a attribué individuellement un score selon une grille allant de 0 – mesure inefficace – à 3 – mesure très efficiente.

I. L’ABROGATION DE DIX DISPOSITIONS FISCALES DÉROGATOIRES

A. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À LA PROVISION POUR RISQUES AFFÉRENTS AUX OPÉRATIONS DE CRÉDIT À MOYEN ET LONG TERME AINSI QU’AUX CRÉDITS À MOYEN TERME RÉSULTANT DE VENTES OU DE TRAVAUX EFFECTUES A L’ÉTRANGER

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

La dépense fiscale relative à la provision pour risques afférents aux opérations de crédit à moyen et long terme ainsi qu’aux crédits à moyen terme résultant de ventes ou de travaux effectués à l’étranger, visée par le a) du 1° du I du présent projet d’article, a été instituée par un décret du 20 juillet 1934 puis a été codifiée au quinzième alinéa du 5° du 1 de l’article 39 du code général des impôts et est. Elle prévoit une modalité dérogatoire à la taxation à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés du bénéfice imposable des entreprises, qui n’incluent pas dans les conditions de droit commun la possibilité de constituer une quelconque provision exceptionnelle pour risques afférents aux opérations de crédit.

Le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014 indique que cette dépense fiscale a pour objet d’aider les entreprises à commercer à l’étranger. Il s’agit de permettre aux entreprises éligibles de constituer et de déduire en franchise d’impôt des provisions spéciales en vue de faire face aux risques particuliers afférents aux opérations de crédit à moyen et à long terme ainsi qu’aux crédits à moyen terme résultant de ventes ou de travaux réalisés à l’étranger.

À cet égard, deux régimes distincts ont été institués dont les caractéristiques sont présentées dans le tableau ci-après :

 

Provisions pour risques afférents aux opérations de crédit à moyen et long terme réalisées par les banques et les établissements de crédit

Provisions destinées à faire face aux risques afférents aux crédits à moyen terme que les entreprises consentent pour le règlement des ventes ou des travaux qu’elles effectuent à l’étranger

Bénéficiaires

Banques, établissements de crédit et sociétés autorisées à réaliser des opérations de crédit foncier.

Toute entreprise exerçant une activité industrielle ou commerciale consentant des crédits à moyen terme pour le règlement des ventes ou des travaux qu’elle effectue à l’étranger.

Crédits concernés

Prêts à moyen et long terme (2 à 5 ans) mais également avals, cautionnements ou garanties consentis pour garantir ces prêts. Ne sont pas concernés l’escompte et les obligations négociables.

Crédits consentis à moyen terme (2 à 5 ans) dans le cadre des ventes ou travaux effectués à l’étranger.

Modalités

La dotation annuelle de la provision ne peut excéder 5 % du bénéfice comptable de chaque exercice et son montant global ne peut excéder 0,5 % du montant des crédits effectivement utilisés.

Le montant global de la provision ne peut excéder 10 % du montant des crédits à moyen terme figurant au bilan et afférents à des opérations effectuées à l’étranger dont les résultats entrent dans la base de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés.

Cette provision spéciale pour risques – déterminée de manière purement forfaitaire – ne peut en aucun cas être cumulée avec la provision pour créances douteuses qui est, elle, déterminée selon le risque réel incombant à l’entreprise. Il est néanmoins possible de constituer dans les conditions de droit commun une provision pour créances douteuses à raison des mêmes crédits.

Pour la provision spéciale étudiée ici comme pour toute provision fiscalement déductible, l’avantage fiscal consiste en premier lieu en un gain de trésorerie. En effet, une provision est une somme dont le montant vient en déduction des résultats comptable et fiscal dans le but de faire face à des pertes ou à des charges ultérieures. Dans l’hypothèse où la provision est utilisée conformément à son objet, elle doit être reprise comptablement par le crédit du compte de produits approprié et est donc rapportée au résultat fiscal de l’exercice au cours duquel a lieu la reprise. Aussi l’avantage fiscal est-il estimé en appliquant au montant d’impôt économisé un taux d’intérêt correspondant à un placement financier, sur la période allant de la constatation de la provision à sa reprise.

Néanmoins, dans ce cas précis, l’avantage fiscal correspond également à l’appréciation forfaitaire du montant de la provision spéciale. En effet, si le montant déterminé forfaitairement est supérieur au montant d’une provision pour créances douteuses déterminé à partir d’éléments de risque réels, l’impôt économisé s’accroît. Autrement dit, ce régime de provision est susceptible de bénéficier aux organismes concernés au-delà de leur exposition réelle au risque de non-recouvrement de leur créance.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Faute de données déclaratives ad hoc, il est difficile de déterminer le taux de recours à ce dispositif. Il est néanmoins avancé dans le rapport précité du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 qu’il est probable que la majeure partie des établissements consentant des crédits de moyen et long terme bénéficie de ce mécanisme en raison de l’avantage fiscal et des facilités de gestion – du fait de la simplicité des règles de calcul de la provision – qu’il procure. Les seules informations disponibles ont été fournies par la commission bancaire au 31 décembre 2004 : le stock de ces provisions spéciales s’élevait alors à 330 millions d’euros.

Néanmoins, ce dispositif n’apparaît pas strictement nécessaire compte tenu de la possibilité de constituer dans les conditions de droit commun une provision pour créances douteuses à raison des mêmes crédits. De plus, il génère un effet d’aubaine puisque le contribuable peut opérer un choix entre la provision spéciale et la provision pour créances douteuses lorsque cette dernière est plus favorable dans la mesure où le montant déductible au titre des provisions spéciales n’est pas lié au risque mais au seul montant des crédits.

La conjonction de ces facteurs a amené le comité d’évaluation à attribuer à ces provisions de score de 1 – mesure peu efficiente.

B. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À LA PROVISION POUR RECONSTITUTION DES GISEMENTS DE SUBSTANCES MINÉRALES SOLIDES

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

La dépense fiscale pour reconstitution des gisements de substances minérales solides, visée au b) du 1° du I du présent projet d’article, a été codifiée à l’article 39 ter B du code général des impôts. L’objectif de cette mesure consiste à aider la recherche et l’investissement des entreprises minières qui exploitent des gisements de substances minérales solides présentant un intérêt pour l’économie française (cuivre, chrome, zinc, argent, or, aluminium, nickel, etc.) et, plus globalement, d’encourager la recherche de matières premières. Initialement conçu pour stimuler la recherche des hydrocarbures, le système de la provision pour reconstitution des gisements a été étendu par la loi de finances pour 1953 (173) à ces substances minérales.

Il s’agit de permettre aux entreprises, sociétés et organismes qui exploitent les gisements susmentionnés puis vendent les produits qui en sont issus de constituer en franchise d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés une provision exceptionnelle pour reconstitution de tels gisements. L’activité d’exploitation des gisements peut être exercée soit directement soit par l’intermédiaire de filiales étrangères à condition que celles-ci soient détenues directement ou indirectement à hauteur de 50 % au moins des droits de vote. Les gisements concernés peuvent être situés indifféremment en France ou à l’étranger mais, pour calculer les provisions, ne sont pris en compte que les ventes et bénéfices réalisés en France.

Le montant de cette provision est soumis à une double limite de :

– 15 % du montant net des ventes de produits marchands extraits des gisements exploités par l’entreprise elle-même ou acquis par l’entreprise auprès de ses filiales étrangères détenues dans les conditions susmentionnées ;

– 50 % du bénéfice net imposable réalisé au cours de l’exercice considéré et provenant de la vente de ces mêmes produits.

La provision doit être utilisée dans les cinq ans qui suivent la clôture de l’exercice au cours duquel elle a été constituée sous la forme d’immobilisations, de travaux de recherche orientés vers la mise en valeur de gisements situés en France métropolitaine ou dans les départements d’outre-mer, ou d’acquisition de participations dans des sociétés effectuant la mise en valeur de tels gisements. La provision est ensuite reprise comptablement par le crédit du compte de produits approprié et est donc rapportée au résultat fiscal de l’exercice au cours duquel a lieu la reprise. Dans l’hypothèse où les sommes provisionnées n’ont pas été utilisées conformément à leur objet, l’impôt correspondant à la réintégration est majoré d’un intérêt de retard.

Comme pour toute provision fiscalement déductible, l’entreprise bénéficie d’un avantage lié au décalage d’imposition. Le montant de cet avantage correspond aux intérêts que l’entreprise pourrait retirer du placement du montant provisionné jusqu’à sa reprise. Si la provision n’est pas utilisée conformément à son objet, cet avantage est en partie compensé par l’application d’un intérêt de retard.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Le coût de cette dépense fiscale a été estimé à moins de 500 000 euros de 2011 à 2013 et le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014 indique que le nombre d’entreprises bénéficiaires a été de seulement 10 en 2012. Comme le souligne l’évaluation préalable, étant donné le faible coût global et unitaire de ce dispositif, il est probable que sa vocation incitative ne soit pas entièrement atteinte. En outre, l’effet d’aubaine semble inhérent à ce dispositif puisque le choix d’investir ne résulte pas nécessairement ici de l’avantage fiscal octroyé. Le rapport de juin 2011 du comité d’évaluation des dépenses fiscales a, par ailleurs, attribué à cette provision le score de 1 (mesure peu efficiente).

Le comité ne prône pas pour autant la suppression de ce dispositif, mais propose plutôt son extinction progressive, sur le modèle de ce qui a été prévu par les dispositions adoptées par le Parlement fin 2010 à l’occasion du vote de la loi de finances pour 2011 s’agissant de la provision pour reconstitution des gisements d’hydrocarbures.

En effet, l’article 18 de la loi de finances pour 2011 (174) a déjà supprimé la possibilité pour les entreprises, sociétés et organismes de recherche qui effectuent la recherche et l’exploitation d’hydrocarbures en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer de constituer des provisions pour reconstitution des gisements, mais seulement au titre des exercices clos à partir du 31 décembre 2010. La suppression totale de ce dispositif – justifiée par le nombre très restreint d’entreprises y recourant, la faible part de la production française d’hydrocarbures dans la consommation nationale, la dégradation de la rentabilité due à la petite taille des gisements et le très faible taux de succès de l’exploration sur le territoire national – avait en effet été adoptée par voie d’amendement à l’Assemblée Nationale mais avait ensuite été rejetée par le Sénat, pour être enfin limitée en commission mixte paritaire aux seuls exercices clos à compter du 31 décembre 2010.

C. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’EXONÉRATION DES PLUS-VALUES RÉSULTANT DE LA CESSION DES ACTIONS OU DES PARTS DE SOCIÉTÉS CONVENTIONNÉES SOUS CONDITION DE RÉEMPLOI ET D’AFFECTATION À L’AMORTISSEMENT DE NOUVELLES PARTICIPATIONS

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

Codifié à l’article 40 quinquies du code général des impôts, le dispositif visé au c) du 1° du I du présent projet d’article prévoit un régime d’imposition dérogatoire à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés des plus-values résultant de la cession d’actions ou de parts de sociétés conventionnées, qui bénéficient d’une exonération sous condition de réemploi et d’affectation à l’amortissement de nouvelles participations.

Ce dispositif a été mis en place par l’ordonnance du 4 février 1959 (175) afin de permettre aux petites et moyennes entreprises (PME) – en raison du contexte nouveau résultant de l’entrée en vigueur du traité de Rome – d’améliorer leur position concurrentielle et de développer leur activité. L’objectif de cette mesure est, plus précisément, de permettre aux petites entreprises de mutualiser leurs coûts de prospection et d’améliorer leur productivité.

Concrètement, les PME et organismes d’étude et de recherche employant au plus 500 salariés et dont le capital – augmenté des réserves – n’excède pas 7,6 millions d’euros sont incités par ce dispositif d’exonération à adhérer à une filiale commune revêtant la forme d’une société commerciale ou d’un groupement d’intérêt économique (GIE) ayant pour objet la prospection des marchés, la promotion des ventes des produits de leurs adhérents et l’adaptation de ces produits aux conditions nouvelles des marchés, et ayant passé convention avec l’État.

L’avantage fiscal ouvert par le présent dispositif est conditionné par l’existence d’une convention passée avec l’État afin de garantir que les sociétés ou groupements constitués répondent à une réelle nécessité d’ordre économique. En effet, cette convention permet au ministre des Finances et des affaires économiques de s’opposer à la constitution de sociétés qui ne se conformeraient pas strictement à l’objet mentionné plus haut.

L’exonération s’applique, sans limite de montant, aux plus-values réalisées lors de la cession des parts sociales ou des actions desdits groupements ou sociétés, sous réserve que le produit de la cession soit affecté à l’acquisition ou à la souscription de participations similaires et que la plus-value exonérée soit affectée à l’amortissement de ces nouvelles participations.

L’avantage fiscal de cette mesure est temporaire puisqu’il y a reprise in fine de l’exonération : les plus-values doivent en effet être réintégrées au bénéfice imposable lors de la résiliation de la convention ou de la dissolution de la société conventionnée. Dès lors, l’avantage fiscal ne correspond qu’à un décalage de trésorerie, qui peut toutefois être important puisque la mesure n’est bornée ni dans le temps ni dans son montant.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Faute de données fiscales déclaratives, le coût de cette dépense fiscale n’est pas chiffré et aucun élément tangible ne permet d’apprécier les effets réels de ce dispositif.

Le rapport du comité d’évaluation précité a néanmoins attribué à cette mesure le score de 0 (mesure inefficace) compte tenu de son ancienneté et du contexte bien particulier dans lequel elle a été instituée. En effet, le recours à ce type de structure administrée via la convention passée avec l’État ne semble plus adapté aux enjeux économiques actuels. Le rapport souligne par ailleurs la lourdeur du suivi administratif des conventions et l’existence d’autres dispositions fiscales – telles que les dispositifs de report d’imposition des plus-values professionnelles – permettant également d’aider les petites entreprises à développer leur activité via une action en commun.

D. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’EXONÉRATION D’IMPÔT SUR LE REVENU DU SALAIRE DIFFÉRÉ DE L’HÉRITIER D’UN EXPLOITANT AGRICOLE

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

La dépense fiscale relative à l’exonération d’impôt sur le revenu du salaire différé de l’héritier d’un exploitant agricole, visée au d) du 1°, au 3° et au 4° du I du présent projet d’article, a été codifiée au 3° de l’article 81 du code général des impôts, au 3° du III de l’article L.136-2 du code de la sécurité sociale ainsi qu’au dernier alinéa de l’article L. 321-13 du code rural et de la pêche maritime.

Les sommes attribuées à l’héritier d’un exploitant agricole au titre du contrat de travail à salaire différé défini aux articles L.321-13 à L.321-21 du code rural sont exonérées d’impôt sur le revenu, de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Selon le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014, l’objectif de cette mesure est d’aider le secteur agricole.

Sont réputés bénéficiaires d’un contrat de travail à salaire différé les descendants des exploitants agricoles âgés de plus de 18 ans ayant participé par le passé directement à l’exploitation sans être associés aux bénéfices ou aux pertes et n’ayant pas reçu de salaire en argent en contrepartie de leur collaboration. L’exonération s’applique également lorsque le bénéficiaire de la créance de salaire différé est le conjoint du descendant de l’exploitant agricole. L’exonération n’est néanmoins applicable que dans les cas où le descendant – ou son conjoint – a entièrement cessé de participer sans contrepartie à l’exploitation du fonds familial ; en effet, dans le cas contraire, la rémunération perçue ne peut pas être considérée comme différée et n’est donc pas couverte par le présent dispositif.

Pour chacune des années – limitées à dix – durant lesquelles le descendant âgé de 18 ans et plus a participé à l’exploitation, le taux du salaire différé est égal au 2/3 de 2 080 fois le SMIC en vigueur soit au jour du partage consécutif au décès de l’exploitant, soit au plus tard à la date du règlement de la créance si ce règlement intervient du vivant de l’exploitant. L’exonération d’impôt sur le revenu, de CSG et, par voie de conséquence, de CRDS, porte sur la totalité de ce salaire différé.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Depuis 2008, le coût de la dépense est stable et estimé, à partir de données macroéconomiques, à un million d’euros. Le rapport de juin 2011 du comité d’évaluation a néanmoins attribué à cette mesure le score de 2 et souligne que, bien que l’impact budgétaire paraisse limité en raison du nombre restreint de bénéficiaires – à savoir les descendants d’exploitants agricoles ayant participé sans contrepartie à l’exploitation à compter de dix-huit ans – le recours au dispositif est probablement important puisque l’exonération s’applique de plein droit.

Cependant, les objectifs poursuivis par la mesure semblent limités et ne se distinguent pas véritablement de ceux poursuivis par le dispositif de créance pour salaire différé, qui est une mesure d’équité en faveur du descendant permettant de favoriser la transmission des exploitations agricoles au sein de la famille. Le régime de la créance de salaire différé présente, par ailleurs, un certain nombre d’avantages par lui-même : le paiement de la créance est exonéré de tous droits d’enregistrement – à l’exception de la taxe prévue à l’article 1020 du code général des impôts –, la créance est déductible de l’actif de la succession, la transmission par décès du bénéfice de la créance est exonérée de droits de succession et les versements de l’ascendant sont déductibles du bénéfice agricole. L’exonération d’impôt prévue par la mesure évaluée ici semble se limiter, quant à elle, à augmenter le pouvoir d’achat du bénéficiaire de la créance.

L’exonération prévue par ce dispositif soulève, en outre, un certain nombre de difficultés :

– l’exonération ne bénéficie pas aux conjoints des exploitants agricoles qui ont pourtant également droit à une créance de salaire différé ;

– la mesure ne paraît pas proportionnée étant donné que l’avantage fiscal est croissant avec le niveau des autres revenus du foyer fiscal du bénéficiaire ;

– l’exonération n’apparaît aujourd’hui plus justifiée puisqu’il existe désormais un dispositif de taxation de droit commun adapté pour les revenus différés qui permet d’atténuer la progressivité de l’impôt sur le revenu en tenant compte des années d’échéance normale du revenu ;

– enfin il est possible que ce dispositif détourne les descendants d’exploitants agricoles du mécanisme relatif à l’intéressement des associés d’exploitation qui est, lui, imposable selon les mêmes règles que les traitements et salaires.

E. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’EXONÉRATION D’IMPÔT SUR LE REVENU DE L’AIDE À LA RÉINSERTION FAMILIALE ET SOCIALE DES ANCIENS MIGRANTS DANS LEUR PAYS D’ORIGINE

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

Cette dépense fiscale relative à l’exonération d’impôt sur le revenu de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine, visée au d) du 1° du I et au 2° du I du présent projet d’article, est codifiée au 9° septies de l’article 81 du code général des impôts ainsi qu’à l’alinéa 9 de l’article L.117-3 du code de l’action sociale et des familles. Elle prévoit un régime d’imposition dérogatoire à l’impôt sur le revenu du montant des aides versées.

Les aides visées par ce dispositif, dont le montant est calculé en fonction des ressources du bénéficiaire, sont exonérées d’impôt sur le revenu. Le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014 indique que celles-ci ont pour objet d’aider les anciens migrants à se réinsérer dans leur pays d’origine.

Ces aides sont en effet accordées aux étrangers non ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, en situation régulière, qui vivent seuls, qui remplissent un certain nombre de conditions en particulier d’âge, de résidence et de revenus, et qui effectuent des séjours de longue durée dans leur pays d’origine – le bénéfice de l’aide devant être supprimé à la demande des bénéficiaires en cas de renonciation à effectuer lesdits séjours. Cette aide s’inscrit dans la mise en œuvre de l’article 58 de la loi du 5 mars 2007 (176) instituant le droit au logement opposable.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Le coût de cet avantage fiscal est nul selon le rapport du comité d’évaluation précité de juin 2011 et selon le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014. En effet, le décret d’application prévoyant les modalités de cette aide n’a jamais été pris et, par conséquent, l’exonération fiscale attachée n’a jamais été appliquée. Sa mise en place n’est même tout simplement plus envisagée car celle-ci se heurte à des difficultés juridiques importantes :

– il est probable que cette mesure devrait être applicable à tous les migrants non européens qui la demanderaient en France mais qui en auraient rempli les conditions dans un autre pays de l’Union européenne et la mesure en deviendrait budgétairement insoutenable ;

– le versement de cette aide n’entraînerait en réalité que rarement un assujettissement à l’impôt sur le revenu pour ses bénéficiaires qui seraient pour l’essentiel des personnes dont le niveau de ressources est si bas qu’ils ne peuvent pas repartir dans leur pays d’origine.

Le rapport précité du comité d’évaluation de juin 2011 précise que, selon les débats parlementaires, 37 143 personnes auraient pu être concernées par l’aide au moment de son instauration. Toutefois, celle-ci se substituerait – pour un montant équivalent – à l’aide au logement ou au minimum vieillesse dont les personnes concernées peuvent bénéficier, si bien que le versement effectif de cette aide n’aurait qu’un impact globalement nul.

F. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’EXONÉRATION D’IMPÔT SUR LE REVENU DANS LA LIMITE DE 1 550 EUROS DES RÉMUNÉRATIONS PERÇUES PAR L’ANCIEN CHEF D’ENTREPRISE INDIVIDUELLE POUR LA FORMATION DU REPRENEUR

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

La dépense fiscale relative à l’exonération d’impôt sur le revenu dans la limite de 1 550 euros des rémunérations perçues par l’ancien chef d’entreprise individuelle pour la formation du repreneur, visée au e) du 1° du I du présent projet d’article, est codifiée au 7 de l’article 93 du code général des impôts. Elle a été adoptée par l’article 92 de la loi de finances pour 1992  (177)afin de faciliter la transmission des entreprises individuelles et de favoriser la continuité de gestion de celles-ci en permettant au cessionnaire de bénéficier d’un accompagnement et d’une formation par le cédant. Ce dispositif prévoit un régime d’imposition spécifique à l’impôt sur le revenu des rémunérations perçues.

Plus précisément, ce dispositif accorde aux cédants d’entreprises individuelles industrielles, commerciales ou artisanales une déduction de 1 550 euros sur les sommes perçues postérieurement à la cession de leurs entreprises – à titre onéreux exclusivement – en raison de leur activité au profit du cessionnaire pendant les trois mois précédant la cession. Pour être bénéficiaire de ce dispositif, le cédant doit cesser d’exercer une activité de chef d’entreprise et, à la date de la cession, son âge doit excéder, dans la limite de cinq ans, celui auquel lui est ouvert le droit à une pension de retraite.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Le coût de cette dépense fiscale a été estimé à un million d’euros de 2008 à 2011 par le rapport du comité d’évaluation précité de juin 2011, qui lui a attribué le score de 0 (mesure inefficace).

Tout d’abord, ce dispositif semble n’être que peu nécessaire puisque nombreuses sont les autres mesures concourant au même objectif, en particulier l’allègement de l’imposition des plus-values professionnelles ou la réduction d’impôt accordée au titre de l’aide bénévole apportée à certains créateurs d’entreprises prévue à l’article 200 octies du code général des impôts. Le rapport note par ailleurs que cette dernière réduction d’impôt paraît mieux encadrée et qu’elle présente en outre un champ d’application plus large que la seule aide apportée par le cédant au repreneur, qui ne concerne, pour sa part, que des situations bien particulières.

En second lieu, ce dispositif semble n’être que faiblement incitatif. Le rapport précise qu’il ne constitue pas à lui seul un moyen de favoriser les reprises, compte tenu du faible montant de l’avantage fiscal accordé, grief qui avait déjà été formulé par la commission des Finances au moment de l’examen de cette mesure à l’Assemblée nationale dans le cadre des débats relatifs au projet de loi de finances pour 1992.

Ce mécanisme semble, en outre, trop forfaitaire, puisqu’il prévoit un abattement fixe de 1 550 euros quel que soit le montant réel des prestations, générant de ce fait un potentiel effet d’aubaine.

Enfin, cet avantage fiscal ne concerne que les entreprises individuelles qui exercent une activité industrielle, commerciale ou artisanale, le domaine agricole en étant exclu.

G. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’EXONÉRATION D’IMPÔT SUR LE REVENU DES INTÉRÊTS DES SOMMES INSCRITES SUR UN LIVRET D’ÉPARGNE ENTREPRISE

Cette dépense fiscale relative à l’exonération d’impôt sur le revenu des intérêts des sommes inscrites sur un livret d’épargne entreprise, visée au f) du 1° du I du présent projet d’article, a été codifiée au 9° quinquies de l’article 157 du code général des impôts et prévoit une modalité dérogatoire à la taxation à l’impôt sur le revenu des intérêts des sommes déposées sur les livrets d’épargne.

Cette dépense fiscale a pour objectif d’inciter les salariés à placer leur épargne dans le capital de leur entreprise et prévoit l’exonération d’impôt sur le revenu des intérêts des sommes inscrites sur les livrets d’épargne entreprise – ouverts dans les conditions fixées par l’article 1er de la loi n° 84-578 du 9 juillet 1984 sur le développement de l’initiative économique – à condition qu’aucun retrait n’ait été effectué durant les deux années suivant son ouverture.

Les livrets d’épargne entreprise, qui sont des livrets destinés à la constitution d’une épargne, ont vocation à constituer un outil de financement pour les créateurs d’entreprise. Ils sont plafonnés à 45 800 euros hors intérêts cumulés et leur durée de vie s’étend entre deux et cinq ans.

Le coût de la dépense fiscale est estimé par le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014 et par le rapport de juin 2011 du comité d’évaluation précité à moins de 500 000 euros. Un si faible coût tient au fait que le produit n’est aujourd’hui plus commercialisé dans la majeure partie des réseaux bancaires, et c’est pourquoi il est proposé de supprimer pour l’avenir l’avantage fiscal associé aux livrets ouverts à compter du 1er janvier 2014. Par ailleurs, il semble d’autant plus logique de supprimer ce dispositif que l’article 53 du présent projet de loi de finances tend à créer un livret réglementé spécialisé : le PEA-PME.

H. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’IMPUTATION DES DÉFICITS RÉALISÉS PAR UNE SUCCURSALE OU UNE FILIALE SITUÉE À L’ÉTRANGER PAR UNE PME FRANÇAISE

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

Cette dépense fiscale relative à l’imputation des déficits réalisés par une succursale ou une filiale à l’étranger par une PME française, dite dispositif « conso-PME », a été créée par l’article 22 de la loi de finances pour 2008 (178) et a été codifié à l’article 209 C du code général des impôts. Ce dispositif, visé au g) du 1° du I du présent projet d’article, prévoit un régime d’imposition dérogatoire à l’impôt sur les sociétés (IS) des bénéfices des entreprises.

L’objectif de ce dispositif est d’accompagner le développement international des entreprises et, plus spécifiquement, de faciliter l’implantation à l’étranger et le développement des exportations des PME françaises. Cette mesure fiscale dérogatoire admet que les PME françaises prennent en compte, pour la détermination de leur résultat imposable à l’IS, les déficits réalisés au travers de leurs filiales et succursales à l’étranger.

Ne sont éligibles au dispositif que les PME soumises à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun, employant moins de 2 000 salariés et dont le capital et les droits de vote ne sont pas détenus à plus de 25 % par une ou plusieurs personnes morales employant plus de 2 000 salariés.

Les succursales ou filiales étrangères doivent, quant à elles, être détenues à 95 % au moins par les PME qui souhaitent bénéficier du régime, ou à moins de 95 % s’il existe une limitation légale au taux de détention dans leur État de résidence. Elles doivent être soumises à un impôt équivalent à l’IS et doivent nécessairement être établies dans un État membre de l’Union européenne ou dans un pays ayant conclu avec la France une convention contenant une clause d’assistance administrative.

Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, ce dispositif présente l’intérêt d’accorder aux PME un différé de trésorerie facilitant le financement de leurs investissements à l’étranger. L’avantage est en effet temporaire dans le sens où les déficits déduits doivent ensuite être rapportés aux résultats de la PME au fur et à mesure des bénéfices ultérieurs de la succursale ou de la filiale et, au plus tard, au cinquième exercice suivant celui de la déduction.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Ce dispositif permet d’accorder un avantage de trésorerie à des PME dont l’implantation et le développement à l’étranger nécessitent des fonds, sans pour autant permettre un avantage fiscal définitif. Il est précisé dans le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014 que ce mécanisme encore récent a été utilisé par 350 redevables en 2012 et qu’il représente une dépense fiscale évaluée à un million d’euros.

L’abrogation de ce dispositif « conso-PME » s’inscrit dans le prolongement de la décision qui a été prise par l’article 3 de la loi de finances rectificative pour 2011 (179) de supprimer le dispositif du « bénéfice mondial consolidé » qui était prévu à l’article 209 quinquies du code général des impôts et qui était destiné à encourager le développement international des entreprises en leur permettant d’imputer les pertes constatées à l’étranger sur leurs bénéfices réalisés en France.

Plus précisément, le dispositif dérogatoire du « bénéfice mondial consolidé » était accordé par agrément ministériel et permettait aux entreprises d’intégrer à leur résultat imposable à l’impôt sur les sociétés en France les pertes et profits dégagés par leurs succursales et filiales détenues à plus de 50 % en France et à l’étranger. À la date de sa suppression, ce dispositif ne bénéficiait plus qu’à cinq entreprises réalisant leurs profits en France et leurs pertes à l’étranger, représentait un coût budgétaire élevé – environ 500 millions d’euros par an – et aurait été utilisé à des fins d’optimisation fiscale par son principal bénéficiaire afin de ne pas avoir à payer d’impôts en France.

I. SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL ÉGAL À 50 % DU MONTANT DES SOMMES VERSÉES POUR LA SOUSCRIPTION AU CAPITAL DES SOCIÉTÉS D’INVESTISSEMENT RÉGIONAL ET DES SOCIÉTÉS D’INVESTISSEMENT POUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL

1. Présentation du dispositif et de l’avantage fiscal correspondant

La dépense fiscale relative à l’amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes versées pour la souscription au capital des sociétés d’investissement régional et des sociétés d’investissement pour le développement rural est définie à l’article 217 quaterdecies du code général des impôts. Visée au h) du 1° du I du présent projet d’article, cette mesure prévoit une modalité dérogatoire à la taxation à l’impôt sur les sociétés du résultat imposable des entreprises.

Cette mesure permet aux sociétés soumises à l’IS de déduire 50 % du montant des souscriptions en numéraire au capital de sociétés d’investissement régional (SIR) – définies à l’article 89 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (180) – ou de sociétés d’investissement pour le développement rural (SIDER) – définies à l’article L. 112-18 du code rural et de la pêche – dans la limite de 25 % du résultat imposable de l’exercice.

En cas de cession de tout ou partie des titres dans les cinq ans de leur souscription, le montant total de l’amortissement exceptionnel pratiqué antérieurement doit être réintégré au bénéfice imposable et est majoré d’un intérêt de retard. En cas de cession des titres plus de cinq ans après leur souscription, l’amortissement exceptionnel est réintégré et imposé sans majoration par le biais de l’imposition de la plus-value de cession.

Le capital des SIR et des SIDER, sociétés anonymes, est détenu par une ou plusieurs régions – à raison d’un tiers au minimum – en association avec une ou plusieurs personnes morales de droit public ou privé.

Alors que les SIR sont des structures financières dédiées à la revalorisation de territoires urbains en difficulté, les SIDER ont pour objet d’intervenir dans les zones de revitalisation rurale (ZRR). Les SIR interviennent dans les domaines du foncier, de l’immobilier d’activité et de l’immobilier de logement, et les SIDER interviennent en matière d’immobilier d’activité, de réhabilitation de logements dégradés ou vacants, de transformation en logements d’anciens bâtiments à vocation agricole et de réalisation ou rénovation d’équipements touristiques, culturels, de loisirs et sportifs. Ni les SIR ni les SIDER n’interviennent pas en maîtrise d’ouvrage directe : leur objet est uniquement d’injecter des ressources financières à des ouvrages grâce à l’apport de fonds propres, l’attribution de prêts ou bien encore l’octroi de garanties sur prêts.

Les valeurs mobilières ne sont normalement pas susceptibles de faire l’objet d’un amortissement étant donné qu’elles ne se déprécient pas du fait de l’usage et du temps et, par conséquent, l’avantage fiscal ainsi consenti équivaut au montant de l’impôt sur les sociétés économisé, soit le tiers de l’amortissement exceptionnel pratiqué. Cet avantage est toutefois repris en cas de cession des titres via la taxation de la plus-value éventuellement assortie d’un intérêt de retard.

2. Pertinence de la suppression de cette disposition fiscale

Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales précité de juin 2011 précise qu’une seule SIR existe actuellement sur le territoire français et qu’il n’existe aucune SIDER. Le montant de la dépense indiqué dans le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2013 a été établi à moins de 500 000 euros.

En outre, le rapport insiste sur le fait que plusieurs autres dispositifs concourent à un objectif analogue à celui de la présente dépense fiscale, par exemple l’exonération des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d’emploi à redynamiser prévue à l’article 44 duodecies du code général des impôts. Il existe également nombre de régimes zonés d’impôt sur les bénéfices et d’impôts locaux.

J. PÉRENNISATION DE LA SUPPRESSION DE LA DÉPENSE FISCALE RELATIVE À L’IMPUTATION SUR LE REVENU GLOBAL SANS LIMITATION DE MONTANT DES DÉFICITS FONCIERS SUPPORTÉS PAR LES PROPRIÉTAIRES D’ESPACES NATURELS REMARQUABLES

Cette dépense fiscale relative à l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires d’espaces naturels remarquables – visée par le III du présent projet d’article – était initialement définie au deuxième alinéa du 3° du I de l’article 156 du code général des impôts avant la suppression de cet alinéa par l’article 95 de la loi de finances rectificative pour 2009 (181). Elle prévoyait une modalité dérogatoire, sur option, à l’imputation des déficits fonciers résultant de dépenses autres que les intérêts d’emprunt sur le revenu global dans la limite de 10 700 euros, et ce jusqu’à la sixième année inclusivement.

Cette mesure permettait aux propriétaires d’espaces naturels remarquables – tout comme il est loisible de le faire pour les propriétaires de monuments historiques et assimilés – d’imputer sur leur revenu global sans limitation de montant les déficits fonciers provenant des dépenses – autres que les intérêts d’emprunt – inhérentes au maintien et à la protection du patrimoine naturel. Ces dépenses devaient avoir reçu un avis favorable du ministre compétent en matière d’environnement et être effectuées au sein d’espaces naturels bénéficiant du label de la Fondation du Patrimoine et appartenant aux catégories suivantes : parcs nationaux, réserves naturelles classées, sites classés, espaces concernés par les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes, espaces « Natura 2000 » et espaces naturels remarquables du littoral.

La loi de finances rectificative pour 2009 précitée, qui a supprimé la dépense fiscale susmentionnée a, dans le même temps, par son article 95, remplacé ce dispositif par une autre dépense fiscale grâce à l’ajout d’un article 199 octovicies au code général des impôts. Ce nouveau mécanisme constitue, quant à lui, une modalité dérogatoire à l’imposition au barème de l’impôt sur le revenu, prenant la forme d’une réduction d’impôt sur le revenu au titre des mêmes dépenses que celles qui donnaient auparavant droit à une imputation sans limitation de montant des déficits fonciers y-relatifs sur le revenu global.

Cette nouvelle réduction d’impôt est égale à 18 % desdites dépenses dans la limite annuelle de 10 000 euros. Lorsque le montant de la réduction d’impôt excède l’impôt dû par le contribuable au titre d’une année d’imposition, le solde peut être imputé sur l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu’à la sixième inclusivement. Par ailleurs, le bénéfice ouvert par cette réduction d’impôt interdit que les dépenses correspondantes puissent parallèlement faire l’objet d’une quelconque déduction pour la détermination des revenus imposables à l’impôt sur le revenu.

Le présent article vise à supprimer le II de l’article 95 de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative afin de pérenniser la situation décrite ci-avant, à savoir la suppression de la dépense fiscale autorisant l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers provenant des dépenses inhérentes à la préservation des espaces naturels remarquables, et son remplacement par la dépense fiscale instaurant une réduction d’impôt au titre de ces mêmes dépenses. En effet, les dispositions prévues par le II de l’article 95 de la loi du 30 décembre 2009 auraient pour effet, en l’absence de modification législative, de faire revivre à compter de 2014 la dépense fiscale supprimée en 2009 et de faire disparaître celle créée en 2009.

Cette suppression du II de l’article 95 de la loi du 30 décembre 2009 semble effectivement être la décision la plus opportune : la dépense fiscale créée en 2009 présente un champ d’application plus large que celle à laquelle elle s’est substituée puisqu’elle s’applique tout autant aux personnes retirant des revenus fonciers des espaces naturels remarquables dont elles sont propriétaires – qui ont par ailleurs le choix entre opter pour cette mesure ou déduire leurs dépenses de leurs revenus fonciers et leur éventuel déficit foncier de leur revenu global dans les limites du droit commun, c’est-à-dire dans la limite de 10 700 euros – qu’à celles qui n’en retirent pas, alors que ces dernières n’étaient pas bénéficiaires de la précédente mesure fiscale.

L’efficacité du dispositif créé en 2009 semble supérieure à celle du dispositif qu’il a remplacé, tout en restant très limitée : le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014, indique que ses bénéficiaires ont été au nombre de 390 en 2012 alors que le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2009 a estimé que la dépense fiscale supprimée en décembre 2009 n’avait eu aucun bénéficiaire en 2007.

II. L’AMÉNAGEMENT DU RÉGIME FISCAL DES MONUMENTS HISTORIQUES

A. LES CARACTÉRISTIQUES ACTUELLES DU DISPOSITIF DÉROGATOIRE DE PRISE EN COMPTE DES CHARGES FONCIÈRES SUPPORTÉES À RAISON DES MONUMENTS HISTORIQUES ET ASSIMILÉS PRIVÉS

Les propriétaires de monuments historiques et assimilés bénéficient, pour la détermination de l’assiette de leur impôt sur le revenu, de modalités dérogatoires de prise en compte des charges foncières supportées à raison de ces immeubles. Le régime fiscal dérogatoire des monuments historiques ou assimilés est la conjonction de deux dépenses fiscales distinctes, la première tenant à la déduction du revenu global du propriétaire des charges foncières afférentes aux monuments historiques dont la gestion ne procure pas de revenus et la seconde concernant l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques ou assimilés dont la gestion procure des recettes.

L’objectif de ce régime fiscal dérogatoire – codifié pour l’essentiel au premier alinéa du 3° du I et au 1° ter du II de l’article 156 du code général des impôts ainsi qu’au I, au premier alinéa du II et au V de l’article 156 bis – est d’aider les propriétaires à protéger le patrimoine culturel privé afin d’assurer la conservation du patrimoine et de tenir compte de la contrainte liée au caractère historique de ces immeubles.

Sont concernés les propriétaires d’immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, d’immeubles faisant partie du patrimoine national en raison de leur caractère historique ou artistique particulier et ayant été agréés à cet effet, et d’immeubles labellisés par la Fondation du Patrimoine si le label a été accordé sur avis favorable du service départemental de l’architecture et du patrimoine.

Les charges foncières se répartissent entre les travaux de réparation ou d’entretien subventionnés, les travaux non subventionnés, les primes d’assurance, les charges résultant de l’ouverture au public, etc.

Les charges foncières afférentes aux monuments historiques ou assimilés suivent le schéma de déduction suivant :

– concernant les immeubles qui ne procurent aucune recette au propriétaire – bâtiment fermé au public ou librement accessible – les charges foncières afférentes sont déductibles du revenu global du propriétaire de l’immeuble, totalement ou partiellement selon diverses conditions :

• pour les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques : déduction du revenu global de 100 % du montant des travaux subventionnés – net de la subvention – et, pour les autres dépenses, déduction à hauteur de 100 % si l’immeuble est ouvert à la visite ou de 50 % sinon ;

• pour les immeubles agréés, nécessairement ouverts au public : déduction du revenu global de 100 % du montant des travaux subventionnés – net de la subvention – et, pour les autres dépenses, déduction à hauteur de 50 % ;

• pour les immeubles labellisés, qui n’ont pas vocation à être ouverts au public, les déductions sont admises selon des modalités plus restrictives puisqu’elles sont limitées aux dépenses d’entretien et de réparation, les autres dépenses (primes d’assurance, intérêts d’emprunts, etc.) n’étant pas déductibles : déduction à hauteur de 100 % pour les travaux portant sur des immeubles situés sur la voie publique subventionnés à 20 % de leur montant au minimum, mais limitée à 50 % du montant des dépenses de travaux éligibles non subventionnées ;

– concernant les immeubles dont la gestion procure des recettes imposables et qui ne sont pas occupés par leur propriétaire : la totalité des charges foncières afférentes sont déductibles du revenu foncier procuré par l’immeuble. En cas de déficit foncier, le solde est imputable sur le revenu global du propriétaire et ce – par exception aux règles applicables aux immeubles ordinaires – sans limitation de montant. Par ailleurs, s’il y a excédent de déficit, celui-ci peut être reporté sur le revenu global jusqu’à six années inclusivement ;

– concernant les immeubles dont la gestion procure des recettes imposables mais qui sont occupés en partie par leurs propriétaires : les charges foncières relatives à la partie de l’immeuble occupée par le propriétaire sont déductibles du revenu global et celles relatives à la partie de l’immeuble non occupée par le propriétaire et de l’exploitation de laquelle celui-ci retire des revenus sont déductibles du revenu foncier avec la possibilité d’imputer les déficits fonciers – hors intérêts d’emprunts – sur le revenu global sans limitation de montant.

En outre, afin de pouvoir bénéficier de ce dispositif, la loi de finances initiale pour 2009 (182) a imposé trois nouvelles conditions : l’engagement du propriétaire de conserver la propriété pendant quinze ans au minimum, le principe de la détention directe de l’immeuble ainsi que l’absence de mise en copropriété de l’immeuble.

B. ÉLÉMENTS D’ÉVALUATION DU RÉGIME EN VIGUEUR

Le coût de la dépense fiscale relative à la déduction du revenu global du propriétaire des charges foncières afférentes aux monuments historiques ou assimilés ne procurant pas de recettes a été chiffré par le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014, par simulation, à 40 millions d’euros. Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 a, quant à lui, chiffré ce dispositif à 30 millions d’euros en 2011 et lui a attribué le score de 2 (mesure efficiente). La Direction de la législation fiscale a estimé le nombre de bénéficiaires de cette dépense fiscale à 28 000 en 2008.

Le coût de la dépense fiscale relative à l’imputation sur le revenu global sans limitation de montant des déficits fonciers supportés par les propriétaires de monuments historiques ou assimilés dont la gestion procure des recettes a été chiffré par le tome II de l’Évaluation des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014, par simulation, à 16 millions d’euros. Le rapport du comité d’évaluation de juin 2011 précité a, pour sa part, chiffré cette mesure à 40 millions d’euros en 2011, le nombre de ses bénéficiaires à 4 300 en 2009 et lui a attribué le score de 1 (mesure peu efficiente).

Le rapport du comité d’évaluation de juin 2011 souligne que ce régime fiscal dérogatoire est globalement bien ciblé et que sa nécessité n’est aucunement contestée au vu des conclusions formulées par le rapport sur l’état du parc monumental français de 2007 (183) qui met en évidence une dégradation moins sensible du patrimoine privé que du patrimoine public en France. Plusieurs rapports récents – à savoir essentiellement le rapport sur la valorisation du patrimoine culturel d’octobre 2012 (184) et le rapport « valoriser le patrimoine culturel de la France » du CAE de mars 2011 (185) – corroborent ce constat et considèrent que le bilan économique de la valorisation du patrimoine est positif. Il convient par ailleurs de préciser que ce dispositif ne semble pas pouvoir constituer un instrument d’optimisation fiscale, notamment depuis les modifications introduites par la loi de finances initiale pour 2009 détaillées plus haut.

C. LA MESURE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

L’aménagement proposé au II du présent article tend à exclure du régime dérogatoire des monuments historiques et assimilés les immeubles non classés parmi les monuments historiques mais faisant partie du patrimoine national, qui peuvent actuellement en bénéficier à condition de recevoir un agrément accordé par le ministre chargé du budget. L’agrément est délivré par le directeur départemental ou régional des finances publiques après consultation du représentant régional du ministère chargé de la culture et de celui du tourisme dans le ressort duquel est situé l’immeuble concerné.

Le régime des immeubles agréés au sein du régime fiscal dérogatoire des monuments historiques ou assimilés induit un coût administratif important au titre de la procédure d’agrément – étant donnée la difficulté éprouvée par la Direction générale des finances publiques pour expertiser les monuments candidats à l’agrément et apprécier leur éligibilité au régime – alors même que les contraintes que subit le bénéficiaire pour accéder au régime dérogatoire sont limitées, à savoir une simple obligation d’ouverture de l’immeuble au public au minimum 40 jours par an. En outre, il est précisé dans l’évaluation préalable que ces immeubles peuvent de toute façon bénéficier, le cas échéant, du label délivré par la Fondation du Patrimoine ; il convient toutefois de préciser que le régime fiscal des monuments labellisés est moins favorable que le régime actuel des monuments historiques agréés (cf. supra).

C’est donc par souci de rationalisation de la dépense et de simplification des procédures que le présent article propose de réserver le bénéfice des modalités dérogatoires de prise en compte des charges foncières aux charges supportées à raison des seuls immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques ou bénéficiant du label de la Fondation du Patrimoine, en excluant les immeubles « agréés » du dispositif. On observera à cet égard que le nombre de propriétaires de monuments agréés n’est pas connu – même si l’on peut penser, en raison des difficultés éprouvées par la Direction générale des finances publiques pour expertiser les monuments à agréer, que le nombre d’agréments délivrés est relativement faible – ce qui rend particulièrement complexe l’appréciation de la pertinence et des impacts financiers de l’exclusion desdits propriétaires du régime.

On notera toutefois également que les modifications du régime fiscal dérogatoire des monuments historiques et assimilés proposées par le présent projet d’article n’ont aucune incidence sur les dispositions prévues par le dispositif dit « Malraux » de défiscalisation qui permet, depuis le 1er janvier 2013, aux propriétaires d'immeubles anciens situés dans certaines zones protégées de déduire de leur revenu imposable l'intégralité des coûts de leurs travaux de restauration à condition de s’engager à louer ces immeubles en non-meublé durant six années, une fois la restauration achevée.

III. DES PROPOSITIONS COMPLÉMENTAIRES DE SUPPRESSION DE DÉPENSES FISCALES INEFFICIENTES OU INUTILES

Plusieurs dépenses fiscales inefficaces ou inutiles pourraient opportunément compléter la liste de celles dont la suppression est prévue par le présent article.

De la même manière que le Gouvernement l’a fait pour le présent article, la méthode retenue pour identifier de telles dépenses fiscales inutiles peut consister à chercher à identifier les dépenses fiscales se caractérisant par leur enjeu financier quasi-nul (inférieur à un million d’euros ou non chiffré), un nombre restreint de bénéficiaires et un score faible résultant des conclusions des travaux menés par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales en 2011 – qui leur a toutes attribué un score de 0 sur 3 (mesures inefficaces).

Il peut tout d’abord être proposé de supprimer la dépense fiscale relative à la déduction de l’assiette de l’impôt sur le revenu des intérêts d’emprunt contractés par les salariés et gérants de sociétés pour souscrire au capital d’une société nouvelle qui les emploie, visée aux 2° quater et 2° quinquies de l’article 83 du code général des impôts. Cette suppression se justifie par le fait que le taux de recours à ce dispositif est a priori faible, que l’avantage fiscal accordé est d’autant plus important que le taux marginal d’imposition du foyer est élevé et que l’application des règles fiscales de droit commun ou le recours à d’autres dispositifs permettent de bénéficier d’un avantage fiscal au moins équivalent.

La suppression de la dépense fiscale relative à l’exonération d’impôt sur les sociétés des sociétés de développement régional (SDR) pour la partie des bénéfices provenant des produits nets de leur portefeuille ou des plus-values qu’elles réalisent sur la vente des titres ou parts sociales faisant partie de ce portefeuille – visée au 1° ter de l’article 208 du code général des impôts – peut, elle aussi, être envisagée. Cette suppression paraît, en effet, opportune étant donné qu’il ne restait plus, en 2008, que trois SDR en activité sur les vingt initialement créées, que le taux de recours au dispositif s’est, par conséquent, sensiblement dégradé, et que l’exonération fiscale n’est pas la condition sine qua non de la survie des sociétés de développement régional. La suppression de la centrale de refinancement (Finansder) et de la chambre syndicale (Ansder) des SDR ayant néanmoins accéléré le mouvement de renonciation des dernières SDR à leur statut ; l’efficience de l’outil fiscal n’est ainsi plus assurée, d’autant plus qu’un nombre aujourd’hui élevé d’acteurs et de véhicules concourent au même objectif. Enfin, l’exonération fiscale dont bénéficient les trois dernières SDR ne constitue pas a priori u élément déterminant du maintien de leur existence.

La dépense fiscale relative à l’amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes versées pour la souscription par les entreprises de titres de SOFICA – visée à l’article 217 septies du code général des impôts – pourrait également utilement être supprimée. En effet, cet avantage fiscal n’est utilisé que de manière très résiduelle, contrairement au dispositif de réduction d’impôt sur le revenu mis en place pour les ménages. Il semble donc que ce dispositif ne parvienne pas à exercer l’effet incitatif recherché et qu’il ne soit tout simplement pas nécessaire, l’objectif étant principalement atteint grâce à la réduction d’impôt sur le revenu ouverte aux contribuables lors de la souscription de titres de SOFICA.

Par ailleurs, il peut être suggéré de supprimer la dépense fiscale relative à la prise en compte des stocks de vins et d’alcool faisant partie de l’actif professionnel à leur valeur comptable pour la détermination de l’actif net imposable à l’impôt de solidarité sur la fortune, visée à l’article 885 T du code général des impôts. Cette suppression semble en effet particulièrement justifiée du fait de l’exonération d’ISF dont bénéficient à présent les biens professionnels et qui rend la présente dépense fiscale aujourd’hui pratiquement dépourvue de portée.

Il peut sans risque, en outre, être proposé de supprimer la dépense fiscale relative à l’exonération des parts communales et intercommunales de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des zones humides, visée à l’article 1395 D du code général des impôts. Celle-ci n’a, en effet, aucun coût pour le budget de l’État. Ce dispositif instauré en 2005 n’est, à ce jour, toujours pas utilisé et son absence de recours démontre que l’outil n’est pas adapté à l’objectif poursuivi.

La suppression de la dépense fiscale relative à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur de certains terrains situés dans le cœur des parcs nationaux des départements d’outre-mer – codifiée à l’article 1395 F du code général des impôts – peut, elle aussi, être sérieusement envisagée. En effet, tout comme le dispositif mentionné précédemment, cette dernière dépense fiscale, créée en 2006, paraît mal ciblée et inefficace dès lors qu’elle n’est toujours pas utilisée, et que son coût demeure nul pour l’État. Cela peut notamment s’expliquer par la faiblesse de l’avantage accordé, de l’ordre de un euro par an et par hectare.

Il peut être également envisagé de supprimer la dépense fiscale relative à la déduction forfaitaire minimale pour frais professionnels en faveur des chômeurs de longue durée, visée au troisième alinéa du 3° de l’article 83 du code général des impôts. En effet, celle-ci, qui consiste à plus que doubler le plancher de frais professionnel déductible des revenus imposables pour les demandeurs d’emploi de longue durée, souffre d’un défaut de ciblage structurel puisqu’elle exclut de son champ les chômeurs ne payant pas d’impôt sur le revenu et que, par conséquent, moins de 7 % des foyers fiscaux incluant un chômeur de longue durée en bénéficient. Par ailleurs, le très faible montant de la dépense fiscale (moins de trois euros par mois par bénéficiaire) et sa construction même (aucun mécanisme ne lie l’avantage fiscal à des dépenses effectivement consacrées à la recherche d’emploi) privent la mesure de tout effet sensible sur les comportements de recherche d’emploi ou sur le niveau de vie des chômeurs de longue durée.

Enfin, la suppression de la dépense fiscale relative au taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable aux carburéacteurs utilisés sous condition d’emploi – codifiée au tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes – peut être proposée sans aucun risque. Ce dispositif n’a qu’un coût estimé à 30 000 euros et ne concerne qu’un seul bénéficiaire. Le III de l’article 265 C du code des douanes exonère en l’espèce de TIC la consommation de produits énergétiques réalisée dans l’enceinte des établissements de production des produits énergétiques lorsque la consommation est effectuée pour les besoins de la production de produits énergétiques eux-mêmes ou pour tout ou partie de l’énergie nécessaire à leur fabrication. La dépense fiscale considérée est donc sans objet puisque la consommation des carburéacteurs sous condition d’emploi peut tout simplement être exonérée de TICPE : son seul usage identifié a trait au fonctionnement de certaines turbines à combustion des centrales nucléaires d’EDF.

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* *

La Commission est saisie de deux amendements visant à supprimer l’article : l’amendement I-CF 38 de M. Marc Le Fur et l’amendement I-CF 77 de M. Hervé Mariton.

M. Marc Le Fur. Je me défie toujours de ces articles où l’on balaie trop large, car l’on ne sait jamais très bien ce qui peut se cacher dans les détails. Un élément en particulier me paraît redoutable dans celui-ci : il s’agit de la question du « salaire différé » – moins connue peut-être par les députés des villes que par les députés des champs.

Certaines personnes ont été aides familiaux dans des exploitations agricoles lorsqu’elles avaient une vingtaine d’années ; comme elles ont concouru à la constitution du patrimoine familial, on leur verse un salaire différé au moment de l’héritage. Traditionnellement, ce salaire est exempt d’impôt et de cotisations sociales parce qu’il s’agit de sommes certes parfois non négligeables mais destinées à des personnes généralement modestes. On remet aujourd’hui en cause ce dispositif en nous expliquant que c’est de l’histoire ancienne. Or, s’il n’existe peut-être plus beaucoup d’aides familiaux aujourd’hui, il y a toujours des personnes qui l’ont été il y a vingt, trente ou quarante ans. Ne heurtons pas les plus modestes de nos compatriotes. Si l’on est soucieux de justice, il convient de revenir sur cette disposition précise.

M. Hervé Mariton. Nous considérons que cet article est insuffisamment évalué et que la suppression de dispositions fiscales dissimule en réalité une augmentation des impôts.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : l’objet de cet article est de toiletter un certain nombre de dispositifs non ou peu utilisés, dont aucun n’a un coût supérieur à un million d’euros et, pour certains, il est même nul. Il ne s’agit pas d’une augmentation d’impôts !

Quant à l’exonération d’impôt sur le revenu du salaire différé de l’héritier d’un exploitant agricole, d’une part, les conjoints n’en bénéficient pas ; d’autre part, elle n’est plus justifiée : il existe en effet aujourd’hui un dispositif d’imposition adapté aux revenus différés, qui permet d’atténuer la progressivité de l’impôt sur le revenu en tenant compte des échéances normales de versement du revenu. Il n’y aura donc ni pénalisation des personnes concernées, ni gain pour le budget de l’État.

Si vous le souhaitez, je pourrai donner en séance publique une explication pour chacun des dispositifs qu’il est proposé de supprimer.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas du tout d’accord avec le rapporteur général sur la question du salaire différé. Il s’agit d’ailleurs d’une dénomination impropre, puisque ces sommes correspondent à une créance sur la succession au bénéfice des enfants qui ont travaillé gratuitement et enrichi le patrimoine de leur famille. Le bénéfice de l’exploitation a été majoré du coût de leur travail, qui n’apparaît pas dans les comptes de l’entreprise ; on a donc déjà payé l’impôt dessus. La créance est versée à la personne concernée, de manière à rétablir l’égalité au sein de la famille ; il serait injuste de fiscaliser une deuxième fois cette somme.

M. le rapporteur général. Je rappelle que le paiement de la créance ne donne lieu à la perception d’aucun droit d’enregistrement ; que la créance est déductible de l’actif de la succession ; que sa transmission par décès du bénéficiaire est exonérée de droits de succession ; et que les versements d’un ascendant sont déductibles du bénéfice agricole. Ce dispositif reste donc extrêmement favorable !

M. Charles de Courson. Pour ce qui est d’imposer l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine, comment s’y prendra-t-on ?

M. le rapporteur général. De toute façon, ce dispositif n’a jamais été appliqué !

La Commission rejette les deux amendements de suppression.

Puis elle examine l’amendement I-CF 37 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Je crois que notre rapporteur général fait fausse route sur la question du salaire différé. Ce dispositif concerne des centaines de personnes qui étaient aides familiaux et qui ont travaillé pendant des années sans être payées et sans cotiser pour leur retraite. Au moment de l’héritage, de façon à ce qu’elles ne soient pas lésées, on leur verse un salaire, sous la forme d’une participation plus conséquente au patrimoine. Et l’on voudrait soumettre à l’impôt sur le revenu ce petit avantage ?

Le nombre de bénéficiaires diminuant d’année en année, le dispositif va s’éteindre tout seul. Mais si vous mettez brutalement un terme à cette tradition, vous allez susciter des difficultés au sein des familles !

M. le rapporteur général. Avis défavorable : il s’agit d’un salaire différé et il n’y a pas lieu qu’il soit exonéré d’impôt sur le revenu, compte tenu du dispositif de taxation spécifique pour les revenus différés.

M. Marc Le Fur. En plus, cela s’appliquera aux héritages survenus cette année… Au moment où les gens ont « fait leurs affaires », comme on dit à propos de donations-partages par exemple, ils n’avaient pas connaissance de cette disposition. Qu’au moins son entrée en vigueur soit calée sur la deuxième partie du projet de loi de finances !

M. le rapporteur général. On pourrait en effet présenter à la réunion de l’article 88 un amendement tendant à rendre la mesure applicable pour les décès intervenus à compter du 1er janvier 2014.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 78 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Il s’agit du même débat.

M. le rapporteur général. Même avis !

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 388 de M. Charles de Courson est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 502 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Toujours dans un souci de nettoyage de nos textes, je propose de compléter la liste des dépenses fiscales à supprimer par plusieurs dispositifs du même type.

M. le président Gilles Carrez. On tourne autour du sujet depuis des années : il était temps de passer à l’acte !

M. Olivier Carré. Certaines suppressions soulèvent quand même des interrogations. Ainsi, les Leverage Buy-Out (LBO) sont-ils concernés par l’amendement ? D’autre part, s’il est vrai qu’il n’existe plus que trois sociétés de développement régional (SDR), leur fonctionnement est assis sur un régime fiscal particulier. Alors qu’on entend beaucoup parler de territorialisation de l’action économique, on risque de tuer les trois qui restent.

M. le président Gilles Carrez. L’approche est ici différente : il s’agit de supprimer toutes les dépenses fiscales inférieures à un million d’euros.

M. Olivier Carré. Est-on sûr que les dispositifs visés entrent tous dans cette catégorie ?

M. le rapporteur général. Je vous le certifie, monsieur Carré – vous pourrez le vérifier dans le rapport.

M. le président Gilles Carrez. Et toutes ces dépenses ont été notées 0 par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales !

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–267 à I–274).

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF 221 de M. Hervé Mariton et I-CF 350 de M. Charles de Courson.

M. Hervé Mariton. Mon amendement tend à maintenir le dispositif d’imputation des déficits réalisés par une succursale ou une filiale située à l’étranger par une PME française.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : ce dispositif ne fonctionne pas. L’idée était généreuse, mais elle ne marche pas : tirons-en les conclusions. C’est d’ailleurs cohérent avec la suppression du bénéfice mondial consolidé.

M. le président Gilles Carrez. Sauf que ce dispositif ne s’appliquait qu’aux petites entreprises…

M. le rapporteur général.  350 y ont eu recours, pour un coût d’un million d’euros.

La Commission rejette les deux amendements identiques.

Elle en vient à l’amendement I-CF 39 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Mon amendement vise à sortir les monuments historiques de cet « article balai », car j’ai peur que l’on ne maîtrise pas complètement ce qui en résultera.

M. le rapporteur général. N’ayez pas peur ! Il existe trois catégories de monuments historiques : les classés ou inscrits, les labellisés, les agréés. Il n’y a eu que 48 procédures d’agrément en 2010 et 52 en 2011 – à comparer aux 21 374 monuments inscrits ou classés.

M. Marc Le Fur. Vous comparez un flux et un stock : cela n’a rien à voir !

M. le rapporteur général. C’est vrai mais je n’ai pas encore obtenu le chiffrage exact du stock, mais il est faible.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 modifié.

*

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Article 18
Réforme du régime d’imposition des plus-values immobilières

Texte du projet de loi :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Le I de l’article 150 VC est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après la référence : « 150 UC » sont insérés les mots : « , autres que des terrains à bâtir définis au 1° du 2 du I de l’article 257 ou des droits s’y rapportant, » ;

2° Au deuxième alinéa, le taux : « 2 % » est remplacé par le taux : « 6 % » ;

3° Le troisième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« 4 % au titre de la vingt-deuxième année de détention » ;

4° Le quatrième alinéa est supprimé ;

5° Au sixième alinéa, le mot : « cinquième » est remplacé par le mot : « quatrième » .

B. – Au II de l’article 150 VD, le mot : « quatre » est remplacé par deux fois par le mot : « trois ».

II. – Le VI de l’article L. 136–7 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Ses deux alinéas constituent un 1 ;

2° Aux premier et second alinéas, après le mot : « est », sont insérés les mots : « , sous réserve du 2 du présent VI, » ;

3° Il est complété par un 2 ainsi rédigé :

« 2. Pour la détermination de l'assiette de la contribution portant sur les plus-values mentionnées au 1, autres que celles mentionnées à l’article 150 UA du code général des impôts ou réalisées lors de la cession de terrains à bâtir définis au 1° du 2 du I de l'article 257 du même code, ou de droits s’y rapportant, il est fait application, en lieu et place de l’abattement mentionné aux premier à troisième alinéas du I de l’article 150 VC du même code, d’un abattement fixé à :

« – 1,65 % pour chaque année de détention au-delà de la cinquième ;

« – 1,60 % pour la vingt–deuxième année de détention ;

« – 9 % pour chaque année de détention au–delà de la vingt–deuxième.

« Pour l’application de l’abattement, la durée de détention est décomptée selon les mêmes modalités que celles prévues aux 1° à 3° du I de l’article 150 VC du code général des impôts. »

III. – A. – Un abattement de 25 % est applicable sur les plus-values, déterminées dans les conditions prévues aux articles 150 V à 150 VD du code général des impôts, résultant de la cession de biens immobiliers ou de droits portant sur ces biens, autres que des terrains à bâtir définis au 1° du 2 du I de l’article 257 du code précité ou de droits s’y rapportant, mentionnées à l’article 150 U de ce code ou au a du 3 du I de l’article 244 bis A du même code lorsque lesdites plus-values sont réalisées directement ou indirectement par des personnes physiques soumises au prélèvement mentionné à cet article.

L’abattement mentionné au premier alinéa est également applicable aux plus-values prises en compte pour la détermination de l’assiette des contributions prévues aux articles L. 136-7 du code de la sécurité sociale et 16 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, des prélèvements prévus aux articles 1600-0 S du code général des impôts et L. 245-15 du code de la sécurité sociale, de la contribution additionnelle prévue à l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles et de la taxe mentionnée à l’article 1609 nonies G du code général des impôts.

B. – Le A ne s’applique pas aux plus-values résultant des cessions réalisées au profit d’un cessionnaire :

– s’il s’agit d’une personne physique, qui est le conjoint du cédant, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, son concubin notoire ou un ascendant ou descendant du cédant ou de l’une de ces personnes ;

– s’il s’agit d’une personne morale, dont le cédant, son conjoint, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, son concubin notoire ou un ascendant ou descendant de l’une de ces personnes est un associé ou le devient à l’occasion de cette cession.

IV. – A. – Le 1° du A du I s’applique aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenant à compter du 1er janvier 2014.

B. – Les 2° à 5° du A, le B du I et le II s’appliquent aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenant à compter du 1er septembre 2013, à l’exception de celles réalisées au titre des cessions de terrains à bâtir définis au 1° du 2 du I de l’article 257 du code général des impôts ou de droits s’y rapportant.

C. – Le III s’applique aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenant du 1er septembre 2013 au 31 août 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Alors que la plupart des revenus du patrimoine sont désormais imposés au barème progressif de l’impôt sur le revenu, le régime d’imposition des plus-values immobilières (186) fait exception. Imposées à un taux forfaitaire de 19 % libératoire de l’impôt sur le revenu, les plus-values immobilières bénéficient également d’abattements pour durée de détention donnant droit à une exonération totale d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux si le bien a été détenu au moins 30 ans.

Ce traitement favorable par rapport à la taxation des autres revenus et des autres types de plus-values s’explique par la volonté du législateur et du Gouvernement d’inciter, par la fiscalité, les contribuables à céder leurs biens immobiliers et à dynamiser ainsi les transactions sur le marché immobilier.

Cette même ambition est à l’œuvre dans les mesures proposées par le présent article, bien que les évolutions retenues soient très dissemblables selon le type de bien immobilier visé. La présente réforme comporte en effet deux modifications principales :

– l’allègement de l’imposition des plus-values réalisées au titre des cessions de terrains bâtis par la modification de la cadence et de la durée de l’abattement pour durée de détention et par l’introduction d’un abattement exceptionnel supplémentaire de 25 % en 2014 ;

– l’alourdissement de l’imposition des plus-values réalisées au titre des cessions de terrains à bâtir par la suppression de tout abattement à l’impôt sur le revenu, comme aux prélèvements sociaux.

Cette dernière mesure est justifiée, dans l’évaluation préalable annexée au présent article, par le souhait de supprimer les mesures qui « incitent à la rétention des ressources foncières et immobilières » et « participent, de ce fait, à l’atonie du marché immobilier ».

Toutefois, un tel avantage est maintenu pour les plus-values de cessions d’immeubles bâtis. Bien que le délai de détention proposé soit abaissé de 30 ans à 22 ans, le contribuable devra continuer à conserver son bien pendant une longue période pour bénéficier d’une exonération totale.

Le maintien d’un dispositif pouvant entraîner le report de certaines cessions peut néanmoins se justifier : il permet de réduire l’imposition portant sur ces plus-values, tout en limitant le coût budgétaire de la mesure par le maintien d’une période de détention longue. En effet, seule une partie des contribuables, relativement plus aisée, pourra continuer de repousser une vente afin de bénéficier de l’exonération totale.

La contradiction entre les nouveaux régimes d’imposition des plus-values immobilières selon qu’elles aient été réalisées à la suite de la cession d’un terrain à bâtir ou d’un immeuble bâti, est également justifiée par le Gouvernement par la différence de nature des biens en question et par la moindre pression foncière affectant les biens bâtis. Le marché de l’immobilier et en premier lieu, le marché du neuf, serait ainsi moins impacté par un dispositif d’abattement pour durée de détention réservé à ces seuls biens.

Annoncée par le Président de la République le 16 juin 2013, cette réforme est entrée en application, pour la plupart de ses mesures, le 1er septembre 2013 à la suite de la parution d’une instruction fiscale le 2 août (187).

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE RÉGIME D’IMPOSITION DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES EN VIGUEUR ET SES ÉVOLUTIONS DEPUIS 2004

La loi de finances pour 2004 a substitué à une imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu, atténuée par un système de quotient (188), une imposition à un taux forfaitaire libératoire de ce même impôt. Ce taux, initialement fixé à 16 %, a été porté à 19 % par la loi de finances pour 2011. S’y ajoutent les prélèvements sociaux, au taux global de 15,5 %, ainsi qu’une taxe progressive sur la fraction du montant de la plus-value excédant 50 000 euros dont le taux varie de 2 % à 6 %, instituée par la troisième loi de finances rectificative pour 2012.

La plus-value imposable est égale à la différence entre le prix de cession et le prix d’acquisition du bien ou des droits immobiliers par le cédant.

Le prix de cession du bien est diminué des frais de cession effectivement supportés par le cédant (commission de vente, frais de mainlevée d’hypothèque, frais des diagnostics immobiliers obligatoires). Par ailleurs, plusieurs dépenses sont ajoutées au prix d’acquisition pour tenir compte du coût d’acquisition et de détention du bien (notamment les frais afférents à l’acquisition, mais aussi les dépenses de travaux qui n’ont pas été prises en compte pour la détermination de l’impôt sur le revenu). En outre, jusqu’à ce que ce dispositif d’indexation soit supprimé par la loi de finances pour 2004, le prix d’acquisition pouvait être réévalué en appliquant un coefficient correspondant à la variation de l’indice annuel des prix à la consommation entre l’année d’acquisition et l’année de vente du bien dès lors que ce dernier était vendu plus de deux ans après son acquisition (189).

La loi n° 76-660 du 19 juillet 1976 portant imposition des plus-values et création d’une taxe forfaitaire sur les métaux précieux, les bijoux les objets d’art, de collection et d’antiquité a instauré un mécanisme d’abattement pour durée de détention, afin de taxer plus fortement les plus-values immobilières de court terme considérées comme spéculatives. Ainsi, les plus-values immobilières réalisées plus de dix ans après l’acquisition d’un bien faisaient l’objet d’un abattement de 5 % (ou de 3,33 % dans le cas des terrains à bâtir) par année de possession au-delà de la dixième année ; elles étaient donc exonérées à compter de la vingtième année pour les immeubles et de la trentième année pour les terrains à bâtir.

La loi de finances pour 1983 a prévu l’application de l’abattement pour durée de détention à toutes les plus-values réalisées plus de deux ans après l’acquisition du bien, l’exonération étant ainsi acquise au terme de vingt-deux ans pour les immeubles et de trente-deux ans pour les terrains à bâtir.

La loi de finances pour 1991 a baissé le taux de l’abattement annuel applicable au-delà de la deuxième année de détention de 5 % à 3,33 %, avant que la loi de finances rectificative du 23 juin 1993 ne relève de nouveau ce taux à 5 %. La loi de finances pour 2004 a prévu que cet abattement, dont elle a porté le taux à 10 %, ne commence à courir qu’à l’issue de la cinquième année de détention, les plus-values immobilières étant par conséquent exonérées lors de toute vente d’un bien acquis depuis plus de quinze ans.

Enfin, la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 a durci les conditions d’application de cet abattement, alors fixé à :

– 2 % pour chaque année de détention au-delà de la cinquième ;

– 4 % pour chaque année de détention au-delà de la dix-septième ;

– 8 % pour chaque année au-delà de la vingt-quatrième.

Ainsi, l’exonération totale des plus-values immobilières est acquise au terme d’une période de trente ans de détention du bien cédé.

Il existe aussi de nombreuses exonérations de droit du régime de taxation des plus-values immobilières, de sorte que, pour l’essentiel, seuls les immeubles de rapport et les résidences secondaires des particuliers y sont assujettis. Le régime d'imposition des plus-values immobilières ne s'applique pas, en effet :

– à certains titulaires de pensions de vieillesse ou d'une carte d'invalidité (à condition que le cédant ne soit pas passible de l’ISF et qu’il ait un revenu fiscal de référence inférieur au seuil d’imposition à l’impôt sur le revenu) ;

– aux non-résidents ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ayant résidé en France pendant au moins deux ans ;

– aux cessions de biens dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 euros ;

– aux cessions de biens qui constituent l'habitation principale du cédant ;

– aux cessions, par une personne âgée ou handicapée résidant dans un établissement médicalisé, du logement qui a constitué sa résidence principale, lorsque cette cession intervient dans un délai inférieur à deux ans suivant l’entrée de cette personne dans l’établissement concerné ;

– au titre de la première cession d’un logement autre que la résidence principale, sous condition de remploi de tout ou partie du prix de cession, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la cession, à l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale ;

– aux cessions de biens pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation (sous condition de remploi de l’intégralité de l’indemnité pour l’acquisition d’un nouveau bien immobilier dans un délai d’un an) ;

– aux cessions de biens échangés dans le cadre d'opérations de remembrement.

B. LA RÉFORME ADOPTÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2013 ET LES MOTIFS DE SA CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. La barémisation des plus-values immobilières relatives aux seules cessions de terrains à bâtir

À la suite des articles prévoyant la barémisation des revenus de placement, l’article 15 de la loi de finances pour 2013 rendait imposables au barème progressif de l’impôt sur le revenu les plus-values réalisées lors des cessions de terrains à bâtir intervenues à compter du 1er janvier 2015. Il supprimait également l’abattement pour durée de détention pour les mêmes cessions intervenant à compter du 1er janvier 2013, à l’exception de celles ayant fait l’objet de la conclusion d’une promesse de vente avant cette date et pour lesquelles un acte authentique de vente serait signé avant le 1er janvier 2015. Le régime d’imposition des plus-values résultant de cession d’immeubles bâtis à un taux forfaitaire de 19 % demeurait quant à lui inchangé.

Afin d’éviter une « année blanche » pour l’État du fait du passage de la retenue à la source à une imposition par voie de rôle, la solution retenue par le Gouvernement avait consisté à supprimer le caractère libératoire du taux forfaitaire de 19 % pour le transformer en un acompte d’impôt au titre de l’année de cession, qui serait régularisé au moment par voie de rôle l’année suivante.

En parallèle, cet article introduisait un abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values nettes imposables réalisées au titre de cessions d’immeubles bâtis intervenues au cours de l’année 2013.

Enfin, il était également prévu que les plus-values réalisées lors de la vente d’immeubles à des organismes gérant des logements sociaux, à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale ou un établissement public foncier de l’État seraient exonérées à la condition que la cession intervienne avant le 31 décembre 2014.

2. Les motifs de la censure par le Conseil constitutionnel

Si les députés requérants avaient principalement invoqué à l’encontre de cet article la rupture d’égalité devant les charges publiques résultant d’un traitement aussi différencié des plus-values immobilières selon la nature du bien cédé, le Conseil constitutionnel a jugé inconstitutionnelles les mesures qui lui étaient soumises au motif qu’elles entraînaient une charge d’imposition excessive au regard de la capacité contributive des personnes assujetties.

Le Conseil a en effet considéré que « ces dispositions peuvent conduire, après déduction d'une fraction de la contribution sociale généralisée, à un taux marginal maximal d'imposition de 82 % qui aurait pour effet de faire peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de cette capacité contributive ; que, dans ces conditions, les dispositions de l'article 15 de la loi déférée portent atteinte à l'égalité devant les charges publiques ». Le taux marginal de 82 % correspondait au cumul des impositions portant sur ces revenus (soit l’impôt sur le revenu, les prélèvements sociaux, la contribution sur les hauts revenus, la surtaxe pour les plus-values supérieures à 50 000 euros et deux taxes sur les terrains à construire, la taxe « jeunes agriculteurs » et la taxe communale facultative).

3. L’introduction d’une surtaxe pour les plus-values immobilières dont le montant est supérieur à 50 000 euros

L’article 70 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012 a instauré une nouvelle taxe sur les plus-values de cessions immobilières dont le montant est supérieur à 50 000 euros.

Elle ne s’applique pas aux plus-values réalisées lors de la cession de terrains à bâtir ou de droits s’y rapportant.

Les redevables de cette taxe sont les personnes physiques ou les sociétés et groupements qui relèvent des articles 8 à 8 ter, ainsi que les contribuables qui n’ont pas leur domicile fiscal en France.

La taxe est assise sur le montant imposable des plus-values déterminé en application des articles 150 V à 150 VD ou à l’article 244 bis A pour les contribuables non domiciliés en France. Elle est due par le cédant et exigible lors de la cession.

Le montant de la taxe repose sur l’application au premier euro du barème progressif suivant :

Plus-value imposable

Barème

De 50 001 à 60 000

2 % PV-(60 000-PV) × 1/20

De 60 001 à 100 000

2 % PV

De 100 001 à 110 000

3 % PV-(110 000-PV) × 1/10

De 110 001 à 150 000

3 % PV

De 150 001 à 160 000

4 % PV-(160 000-PV) × 15/100

De 160 001 à 200 000

4 % PV

De 200 001 à 210 000

5 % PV-(210 000-PV) × 20/100

De 210 001 à 250 000

5 % PV

De 250 001 à 260 000

6 % PV-(260 000-PV) × 25/100

Supérieur à 260 000

6 % PV

Le contribuable est tenu de renseigner une déclaration, conforme à un modèle établi par l’administration, qui permet de retracer les éléments servant à la liquidation de la taxe. Celle-ci est acquittée au moment du dépôt de la déclaration.

Ces dispositions s’appliquent aux cessions intervenues à compter du 1er janvier 2013, à l’exception de celles pour lesquelles une promesse de vente a acquis date certaine avant le 7 décembre 2012.

Le produit de la taxe est affecté, pour les cessions intervenues jusqu’au 31 décembre 2015, au fonds de péréquation géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), dans la limite d’un plafond de 120 millions d’euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RÉFORME DU RÉGIME FISCAL DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES AU TITRE DES CESSIONS DE TERRAINS BÂTIS

1. Les modifications portant sur l’abattement pour durée de détention

Les deux principales faiblesses du dispositif d’abattement demeuré en vigueur sont sa durée de 30 ans, jugée excessive pour bénéficier de l’exonération totale, et son rythme concentré sur les dernières années, ce qui a pour conséquence d’inciter encore davantage à différer la cession d’un bien immobilier pour des raisons fiscales.

La réforme proposée par le présent article prévoit de modifier l’abattement pour durée de détention sur ces deux points.

a. Les modifications relatives à l’impôt sur le revenu

L’article 150 VC du code général des impôts (CGI), qui précise les modalités d’application de l’abattement pour durée de détention applicable à la plus-value brute réalisée au titre des cessions de biens immobiliers, est modifié de manière à :

– exclure de cet avantage les terrains à bâtir au sens de la TVA ;

– lisser le taux de l’abattement sur la période de détention à l’issue de laquelle l’exonération des plus-values est acquise et raccourcir celle-ci de 30 ans à 22 ans.

Le nouvel abattement serait ainsi de 6 % à compter de la cinquième année de détention et de 4 % au titre de la vingt-deuxième année de détention.

COMPARAISON DE LA CADENCE DE L’ABATTEMENT POUR DURÉE DE DÉTENTION AU TITRE DE L’IR EN APPLICATION DU DROIT EN VIGUEUR ET DE LA RÉFORME PROPOSÉE


La progression linéaire de l’abattement et la réduction de la durée de détention donnant droit à exonération totale permettront aux contribuables de bénéficier d’un avantage en impôt plus important et plus rapidement qu’en application du droit en vigueur.

Le montant de la plus-value imposable sera ainsi divisé par deux à compter de la 14éme année de détention en application du nouveau barème, contre la vingt-quatrième année dans le régime d’abattement actuel.

Ce délai d’attente pour bénéficier d’une exonération de moitié de la plus-value imposable semble plus adéquat au regard des durées de conservation moyenne des résidences secondaires et des biens locatifs. Elle est cohérente avec la durée de 15 ans de mise en location dans le secteur intermédiaire des logements neufs dont l’acquisition donnait droit à l’ancienne réduction d’impôt pour investissement locatif dite « Scellier ».

b. Les modifications relatives aux prélèvements sociaux

L’article 50 de la loi de finances rectificative pour 2004 a complété les dispositions relatives à l’assujettissement des plus-values immobilières à la contribution sociale généralisée et aux autres prélèvements sociaux dont l’assiette est déterminée par référence à celle de la CSG.

L’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale prévoit ainsi que « la contribution portant sur les plus-values (immobilières) est assise, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que l'impôt sur le revenu. »

Par conséquent, l’abattement pour durée de détention minorant l’assiette imposable à l’impôt sur le revenu, s’applique également au titre des prélèvements sociaux.

Ce traitement identique des assiettes de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux ne va pas de soi. Ainsi, dans le cas du régime d’imposition des plus-values mobilières, l’exonération partielle à l’impôt sur le revenu résultant de l’application d’un abattement pour durée de détention ne s’accompagne pas d’une exonération pour les prélèvements sociaux, auxquels le contribuable demeure assujetti en totalité.

Dans le cadre de cette nouvelle réforme, deux options pouvaient ainsi être envisagées : le maintien de cette symétrie et l’allègement de l’imposition au titre des prélèvements sociaux dans la même proportion que pour l’impôt sur le revenu ou la suppression de cette symétrie et de tout avantage au titre des prélèvements sociaux.

Le Gouvernement a opté pour une troisième option visant à introduire un abattement spécifique pour les prélèvements sociaux. Ce choix peut s’expliquer par des considérations budgétaires (la réforme aurait été plus coûteuse dans le cas du maintien de la symétrie) et par le souhait d’aboutir à une réforme plus favorable pour les cessions de propriétés bâties que le droit en vigueur, impliquant de maintenir un avantage concernant les prélèvements sociaux.

Cet abattement est fixé à :

– 1,65 % pour chaque année de détention au-delà de la cinquième ;

– 1,60 % pour la vingt-deuxième année de détention ;

– 9 % pour chaque année de détention au-delà de la vingt-deuxième.

Le régime d’exonération des prélèvements sociaux proposé est un peu moins favorable que celui en vigueur. Si la durée de détention qui conditionne l’exonération totale n’est pas modifiée, il faudra détenir un bien pendant vingt-cinq années au lieu de vingt-quatre années pour bénéficier d’un abattement de plus de 50 %.

COMPARAISON DE LA CADENCE DE L’ABATTEMENT POUR DURÉE DE DÉTENTION AU TITRE DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX EN APPLICATION DU DROIT EN VIGUEUR ET DE LA RÉFORME PROPOSÉE

2. Le maintien d’une exonération totale au bout de 30 ans limite les effets de la réforme

Le cumul de l’effet des deux abattements au titre de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux est synthétisé dans le tableau ci-après :

RÉCAPITULATIF DE LA CADENCE DE L’ABATTEMENT EN VIGUEUR ET DES DEUX ABATTEMENTS PROPOSÉS PAR LA RÉFORME

Année de détention

Droit en vigueur

Réforme proposée

Abattement au titre de l’IR et des prélèvements sociaux (en %)

Abattement total

(pondéré*)

Abattement au titre de l’IR (en %)

Abattement au titre des prélèvements sociaux (en %)

Abattement total

(pondéré*)

0-5

0

0

0

0

0

6

2

2,76

6

1,65

1,39

7

4

5,52

12

3,3

2,79

8

6

8,28

18

4,95

4,18

9

8

11,04

24

6,6

5,58

10

10

13,8

30

8,25

6,97

11

12

16,56

36

9,9

8,37

12

14

17,94

42

11,55

9,76

13

16

19,32

48

13,2

11,16

14

18

20,7

54

14,85

12,16

15

20

22,08

60

16,5

13,56

16

22

23,46

66

18,15

14,95

17

24

24,84

72

19,8

16,35

18

28

26,22

78

21,45

17,75

19

32

26,91

84

23,1

19,14

20

36

27,6

90

24,75

20,54

21

40

28,29

96

26,4

21,93

22

44

28,98

100

28

23,33

23

48

29,67

100

37

24,72

24

52

30,36

100

46

26,12

25

60

31,05

100

55

27,52

26

68

31,74

100

64

28,91

27

76

32,43

100

73

30,31

28

84

33,12

100

82

31,70

29

92

33,81

100

91

33,10

30

100

34,5

100

100

34,5

* Cette pondération prend en compte la part respective de l’impôt sur le revenu (19%) et des prélèvements sociaux (15,5%) dans le total de l’imposition de ces plus-values.

L’ensemble de ces dispositions s’appliquera aux plus-values réalisées au titre des cessions, autres que celles de terrains à bâtir, intervenant à compter du 1er septembre 2013.

Le graphique ci-dessous illustre trois effets du cumul des abattements portant sur l’assiette de l’impôt sur le revenu et celle des prélèvements sociaux, soit sur une imposition totale de 34,5 % :

– le contribuable bénéficie plus rapidement d’une exonération plus importante dans le cadre de la réforme proposée ;

– le taux d’abattement est quasiment constant sur la durée des trente années de détention du fait de l’abattement de 9 % au titre des prélèvements sociaux au cours des huit années de détention supplémentaires conditionnant le bénéfice de l’exonération totale ;

– au bout d’une période de détention de 22 ans, le contribuable est exonéré d’un peu plus de 70 % de l’imposition découlant de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux.

COMPARAISON DU TAUX D’IMPOSITION CUMULÉ AU TITRE DE L’IR
ET DES PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX EN APPLICATION DU DROIT EN VIGUEUR
ET DE LA RÉFORME PROPOSÉE

La réforme proposée entraîne donc plusieurs conséquences :

– le dispositif d’abattement sera plus coûteux puisque les contribuables qui cèdent leur bien avant trente années de détention bénéficieront d’un taux moyen d’imposition au titre de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux plus faible que celui auquel ils auraient été soumis en application du droit en vigueur ;

– la baisse linéaire de l’imposition due au titre de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux sur la période des trente années, du fait de la cadence de l’abattement sur les prélèvements sociaux, encouragera les contribuables qui le peuvent, à conserver leur bien jusqu’à l’exonération totale de leur plus-value.

Pour que ces derniers soient incités à céder leur bien plus tôt, il aurait été possible soit de rendre l’abattement dégressif en fin de période, soit de substituer à la logique d’un abattement cumulé année après année, un abattement unique visant par exemple à alléger l’imposition des personnes qui ont conservé au moins cinq ou dix années leur bien, de manière à limiter les comportements de spéculation.

Afin de s’inscrire dans l’équilibre général de la réforme, il serait également possible de supprimer l’abattement au titre des prélèvements sociaux à compter de la vingt-deuxième année de détention. L’exonération serait ainsi totale au titre de l’impôt sur le revenu et partielle au titre des prélèvements sociaux (le contribuable demeurerait assujetti à ces derniers à un taux moyen minimum de 11,2 %).

Le régime d’imposition de ces plus-values demeurerait néanmoins très favorable au regard des régimes d’imposition des autres revenus du patrimoine : l’imposition ainsi obtenue serait inférieure de 80 % par rapport à celle qui aurait résulté de l’application du barème de l’impôt sur le revenu, après imputation de la part déductible de CSG et des prélèvements sociaux.

3. L’introduction d’un abattement exceptionnel de 25 % sur l’assiette de l’impôt sur le revenu, des prélèvements sociaux et de la surtaxe à l’impôt sur le revenu.

Une deuxième mesure est proposée par le présent article, qui valide ainsi l’instruction fiscale du 2 août 2013, afin d’inciter à la cession rapide d’immeubles bâtis : un abattement exceptionnel supplémentaire de 25 % serait appliqué, pendant un an, aux assiettes de l’impôt sur le revenu, des prélèvements sociaux et de la taxe sur les plus-values de cession de terrains bâtis de plus de 50 000 euros.

Cet abattement ne s’appliquerait pas aux plus-values réalisées sur des cessions de titres de sociétés ou d’organismes à prépondérance immobilière ou de droits assimilés.

Le bénéfice de cet abattement serait conditionné par le respect des règles suivantes :

– le cessionnaire ne pourrait être, s’il s’agit d’une personne physique, le conjoint du cédant, son partenaire de PACS, son concubin notoire, son ascendant ou son descendant ou celui d’une de ces personnes et, s’il s’agit d’une personne morale, l’une des personnes précitées qui serait actionnaire de cette personne ou qui le deviendrait à cette occasion ;

– la cession donnant lieu à la réalisation d’une plus-value doit intervenir entre le 1er septembre 2013 et le 31 août 2014.

Cet abattement supplémentaire devrait être incitatif du fait de son caractère temporaire. Toutefois, il aurait pu être préférable de limiter son champ aux seuls impôt sur le revenu et à la taxe progressive sur les plus-values de plus de 50 000 euros.

B. LA RÉFORME DU RÉGIME FISCAL DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES AU TITRE DES CESSIONS DE TERRAINS À BÂTIR

Les gains de cessions de terrains à bâtir, au sens de la TVA, sont exclus du bénéfice des abattements pour durée de détention et de l’abattement exceptionnel de 25 %. Plus aucun avantage fiscal ne devrait minorer l’imposition de ces plus-values pour les cessions intervenant à compter du 1er janvier 2014.

Jusqu’à cette date, ils continueront néanmoins de bénéficier de l’abattement prévu par le droit en vigueur.

L’objectif poursuivi par ce régime distinct est, selon l’évaluation préalable annexée au présent article, de supprimer les dispositions en vigueur qui « ne permettent pas d’assurer la neutralité de la fiscalité dans le choix des propriétaires de céder leur terrain à bâtir. Au contraire, elles contribuent à la rareté de l’offre foncière du fait d’un comportement attentiste des propriétaires et, partant, au renchérissement du prix du foncier constructible. » Il est ainsi proposé de supprimer l’abattement pour durée de détention car, « outre le fait que cet abattement n’est pas justifié économiquement, sa suppression permettrait d’assurer une fiscalité plus neutre, tenant réellement compte de la part de la plus-value générée par l’augmentation de la valeur du bien. »

Un deuxième élément d’explication tient à ce que cette suppression « permet également un rendement budgétaire ouvrant la possibilité de rendre plus incitative la fiscalité des cessions des autres biens immobiliers ».

Toutefois, en l’état du texte, la fiscalité applicable aux terrains à bâtir ne sera pas neutre, mais plus défavorable à mesure que la durée de détention s’allonge du fait de la non prise en compte de l’érosion monétaire et de l’absence d’abattement pour durée de détention venant, le cas échéant, s’y substituer.

Il pourrait ainsi être envisagé, a minima, de décaler l’entrée en vigueur de la réforme pour les plus-values réalisées au titre de ces biens immobiliers, afin de permettre aux contribuables les détenant depuis une longue période de limiter leur perte. Une telle mesure serait compatible avec l’objectif poursuivi par la mesure puisqu’elle inciterait les contribuables concernés à la cession rapide de leur bien, participant ainsi au choc d’offre foncière attendu.

III. LE COÛT DE LA RÉFORME

Sur le fondement de données transmises par le Conseil supérieur du notariat et d’estimations du montant prévisionnel de recettes de plus-values immobilières, le coût de la réforme est estimé à :

(en millions d’euros)

 

2013

2014

2015
(régime de croisière)

IR

185

455

290

Prélèvements sociaux

55

35

275

taxe sur les PVI supérieures à 50 000 euros

20

55

60

Le coût de l’abattement exceptionnel est estimé à 145 millions au titre de l’impôt sur le revenu et à 100 millions au titre des prélèvements sociaux.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 79 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Il s’agit d’abord d’une question doctrinale ; si l’on supprime l’abattement pour durée de détention, l’impôt finit par ne plus porter sur la plus-value, mais sur la détention même du bien : c’est absurde !

C’est ensuite une question pratique : les évolutions de doctrine étant assez fréquentes s’agissant de l’imposition des plus-values immobilières, nombre de détenteurs de biens vont attendre un retour à meilleure fortune – ne serait-ce que le constat d’un blocage du système qui convaincra de changer la règle – et vous allez bloquer tout un temps les ventes, résultat contraire à celui que vous recherchez.

M. le président Gilles Carrez. Par honnêteté, je me dois de préciser que la même critique aurait pu être adressée à notre réforme des plus-values immobilières. Le Gouvernement, à l’époque, voulait supprimer toute exonération. Je me suis battu contre ce projet, en objectant que la recette ne serait pas au rendez-vous, et c’est ainsi que j’ai fini par obtenir le régime des trente ans. Néanmoins, cette durée de détention était beaucoup trop longue et il s’est produit ce qu’il devait se produire, à savoir un gel du marché. Les majorités se succèdent, mais on fait toujours les mêmes erreurs d’appréciation !

M. Olivier Carré. Il faut dire que nous avons les mêmes conseils…

M. le président Gilles Carrez. C’est en effet toujours le même bureau de Bercy qui est en cause !

M. le rapporteur général. Monsieur le président, laissons l’église au milieu du village : on connaît la stratégie qui consiste à plaider coupable pour éviter d’être montré du doigt…

N’oublions pas que le cœur de cet article est la réforme de la taxation des plus-values immobilières sur les biens bâtis et la réduction des durées de détention minimales pour bénéficier d’un abattement correspondant à la totalité de cette plus-value. Vous aviez porté à trente ans la durée au terme de laquelle il y avait exonération totale ; nous revenons à une durée de 22 ans et à une cadence à peu près linéaire.

M. Hervé Mariton. Ce n’est pas l’objet de mon amendement !

M. le rapporteur général. Certes, mais c’est le cœur de l’article !

Il reste que j’ai la même interrogation que vous, monsieur Mariton. Force est de constater que le discours tenu est quelque peu ambivalent : on réduit les durées de détention de ces terrains bâtis afin de débloquer le marché, mais, concernant les terrains à bâtir – sujet de moindre poids financier –, on supprime l’abattement pour ne pas inciter les propriétaires à garder leur bien. En sus, on applique pendant un an un abattement exceptionnel de 25 % pour provoquer un « choc d’offre », mesure déjà en vigueur depuis le 1er septembre par instruction fiscale ! Nous sommes actuellement en discussion avec le Gouvernement en vue d’une clarification.

À ce stade, je serai donc réservé sur la plupart des amendements, et je vous propose que nous renvoyions la discussion lors de la réunion de l’article 88. À titre personnel, je pense que l’on pourrait au moins repousser au 1er février ou au 1er mars la date d’entrée en vigueur de la suppression de l’abattement sur les terrains à bâtir, mais je n’ai pas encore l’assurance que le Gouvernement y sera favorable. Je dois rencontrer le ministre ce soir.

M. le président Gilles Carrez. Heureusement, en zone tendue, il n’y a pas de terrain à bâtir ! À Paris, par exemple, tous les terrains sont construits.

M. Étienne Blanc. Et les zones à urbaniser, sont-elles incluses dans les terrains à bâtir ?

M. le président Gilles Carrez. Le texte se fonde sur une définition fiscale du terrain à bâtir, et non sur le code de l’urbanisme.

Il faut d’abord que le terrain soit constructible ou rendu constructible – ce qui relève pour le coup de l’urbanisme. Du point de vue fiscal, il est alors éligible à deux types d’impôt : soit les droits de mutation, dès lors qu’une construction même modeste s’élève dessus – à condition que ce ne soit pas une ruine ; soit la TVA, s’il est non bâti. C’est cette seconde catégorie qui est visée par l’article.

Quand je suis entré en 1976 au ministère de l’équipement, l’idée de cette disposition était déjà dans les tiroirs ; elle ressort périodiquement. Notre collègue Apparu s’était laissé convaincre en son temps, mais nous avions réussi à freiner ses ardeurs. Cette même idée resurgit aujourd’hui !

M. Christophe Caresche. Certains terrains supportant déjà quelques constructions ne sont-ils pas classés parmi les terrains à bâtir ?

Quant au dispositif proposé, il apparaît contradictoire : dans un cas, le raccourcissement du délai de détention permettant de bénéficier d’une exonération totale est censé dynamiser le marché immobilier ; dans l’autre, la suppression de tout abattement pour durée de détention doit favoriser la remise sur le marché de terrains à bâtir.

M. le président Gilles Carrez. J’ajoute que le Conseil constitutionnel a censuré, l’année dernière, la réforme du régime d’imposition des plus-values immobilières sur le foncier non bâti.

M. Marc Le Fur. Je souhaite soulever, premièrement, une question de principe. Le Président de la République a pris des engagements en matière de réforme de l’imposition des plus-values immobilières en milieu d’année. Nous nous attendions donc à ce que le Gouvernement dépose un projet de loi de finances rectificative. Or la décision – qui allait certes dans le bon sens – a complètement échappé au Parlement. Je vous remercie à cet égard, monsieur le président, pour l’excellent courrier que vous avez adressé au ministre.

M. le président Gilles Carrez. J’ai reçu hier une réponse argumentée de sa part, que je vais transmettre aux membres de la Commission.

M. Marc Le Fur. Cet épisode a été malgré tout quelque peu désagréable.

Deuxièmement, il conviendrait de fluidifier avant tout le marché des terrains à bâtir. En effet, les transactions sur ce marché ne correspondent pas à un simple échange de biens, mais conduisent à une création de richesse, dont tous les acteurs économiques bénéficient. Or les délivrances de permis de construire marquent le pas.

Troisièmement, le calendrier des abattements fiscaux et celui des abattements de cotisations sociales ne coïncident pas. Cela n’est guère lisible pour le contribuable.

Quatrièmement, dans le même temps, la loi de finances va autoriser les conseils généraux à augmenter le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ce qui risque de compromettre la relance tant du marché immobilier que de la construction. Le Gouvernement envoie ainsi des messages contradictoires.

M. Olivier Carré. Le coût global des mesures prévues à l’article 18 est estimé à 75 millions d’euros en 2015. Mais les anticipations de recettes supplémentaires de cotisations sociales faites par le Gouvernement me paraissent très optimistes. Je serai donc très attentif à ce que le rapporteur général écrira dans son rapport à ce sujet.

Pour le contribuable, par rapport au régime actuel, le gain fiscal sera d’un quart à un tiers à partir de la dixième année. Or la plupart des transactions immobilières sont réalisées après une durée de détention de dix à quinze ans.

M. Éric Alauzet. Il n’est pas étonnant que nous nous heurtions à des difficultés. Nous devons en effet répondre à deux exigences. La première est de libérer le foncier pour relancer la construction. L’article 82 de la loi de finances pour 2013 – qui prévoit une augmentation de la taxe sur le foncier non bâti – et l’article 18 que nous examinons vont dans ce sens.

La deuxième exigence est de préserver les terres agricoles. À cet égard, l’article 65 du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) allume un premier contre-feu – sans doute insuffisant –, en prévoyant que les zones à urbaniser qui n’ont pas fait l’objet d’une ouverture à l’urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création sont considérées comme des zones naturelles non constructibles.

Les problématiques sont très différentes d’un territoire à l’autre. L’incitation à construire doit concerner principalement les « dents creuses » et les zones très urbanisées. En revanche, en périphérie des villes, il convient de maintenir autant que possible les terres agricoles. L’équilibre est difficile à trouver. Des clarifications doivent être apportées par le Gouvernement.

La Commission rejette l’amendement I-CF 79.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF 80 de M. Hervé Mariton, I-CF 513 du rapporteur général, I-CF 81 de M. Hervé Mariton, I-CF 389 de M. Charles de Courson et I-CF 19 de M. Marc Le Fur.

M. Hervé Mariton. L’amendement I-CF 80 vise à clarifier le dispositif. Les plus-values immobilières seraient totalement exonérées de prélèvements sociaux au bout de vingt-deux ans, comme c’est le cas en matière d’impôt sur le revenu. Le Gouvernement avait laissé penser que l’exonération serait complète. Or, dans le dispositif qu’il présente, les prélèvements sociaux sont maintenus jusqu’à la trentième année.

M. le rapporteur général. L’amendement I-CF 513 procède de la même logique. Je propose que le même délai de 22 ans de détention soit pris en compte pour déterminer le montant d’abattement applicable à l’assiette de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux. En revanche, mon amendement ne modifierait ni le rythme ni le taux des abattements au titre de prélèvements sociaux. Par conséquent, l’exonération sera totale à l’impôt sur le revenu et partielle aux prélèvements sociaux.

M. Marc Le Fur. Vous maintenez donc ce prélèvement pour l’éternité ?

M. le président Gilles Carrez. Les plus-values de cession de valeurs mobilières ne bénéficient d’aucun abattement sur l’assiette des prélèvements sociaux.

M. le rapporteur général. Les entrepreneurs que je rencontre s’étonnent que, dans le régime actuel, l’exonération d’impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux soit totale au bout de trente ans pour les plus-values immobilières, alors qu’elle ne l’est jamais pour les plus-values de cession de valeurs mobilières. Ce sera d’ailleurs toujours le cas après l’adoption de la loi de finances : les plus-values de cession de valeurs mobilières resteront soumises chaque année à l’impôt sur le revenu, même si elles bénéficieront d’un abattement de 65 % au bout de huit ans – ou de 85 % dans le régime le plus favorable et aux prélèvements sociaux, au titre desquels aucun abattement ne s’applique.

Nous avons les uns et les autres proposé diverses options pour harmoniser le calendrier des abattements fiscaux et celui des abattements de prélèvements sociaux. Je défends naturellement mon propre amendement. Cependant, rien ne dit que le Gouvernement l’acceptera : il n’est a priori guère favorable à une modification du dispositif prévu à l’article 18.

M. le président Gilles Carrez. À l’instar du rapporteur général, j’estime que les impôts et les prélèvements sociaux ne doivent pas être traités de la même manière. Il serait choquant d’aboutir à une exonération totale des prélèvements sociaux. La CSG est une contribution universelle, dont il convient de protéger les recettes.

M. Olivier Carré. Nous avons eu hier un débat intéressant sur la simplification des régimes fiscaux, notamment sur une éventuelle fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG. Par contraste, le dispositif prévu à l’article 18 est une véritable usine à gaz ! On instaure une distinction entre assiette fiscale et assiette sociale. Nous continuons à produire de la complexité. Nos concitoyens ne s’y retrouvent plus ! Cela ne contribue guère à la lisibilité et à l’acceptabilité de l’impôt.

M. Hervé Mariton. L’amendement du rapporteur général est assez séduisant. Cependant, il prévoit que les plus-values immobilières demeureront soumises à un prélèvement social pour l’éternité. Et le contribuable ne fait guère la distinction entre un impôt et un prélèvement social.

M. Charles de Courson. Nous sommes tous d’accord pour harmoniser les calendriers. Nous pourrions nous rallier à la proposition du rapporteur général.

M. Marc Le Fur. Il convient certes d’harmoniser, mais pas au détriment du contribuable ! Je ne comprends pas le raisonnement du rapporteur général : la plus-value est une différence entre une valeur finale et une valeur initiale ; elle se rapporte donc à une certaine durée. Dès lors, nous ne pouvons pas la soumettre à un prélèvement social pour l’éternité. Sinon, ce prélèvement s’apparentera à une forme d’impôt sur la fortune payé au moment de la vente.

M. le rapporteur général. Les plus-values de cession de valeurs mobilières – je le répète – sont soumises en totalité aux prélèvements sociaux.

M. Olivier Carré. Si on mène le raisonnement jusqu’au bout, pourquoi ne pas maintenir la CSG au même taux dans la durée, tout en compensant par des abattements fiscaux plus importants ?

Les amendements I-CF 80, I-CF 81, I-CF 389 et I-CF 19 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement I-CF 513 (amendement n° I-293).

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 227 de M. Christophe Caresche et I-CF 507 du rapporteur général.

M. Christophe Caresche. Mon amendement vise à appliquer l’abattement exceptionnel de 25 % sur l’assiette imposable des plus-values immobilières aux terrains à bâtir et à le supprimer pour tous les autres biens immobiliers. Il prévoit en outre un allongement de la période pendant laquelle les contribuables pourront bénéficier de cet abattement. Ces mesures seraient globalement neutres d’un point de vue budgétaire.

M. le rapporteur général. Votre amendement devrait viser non pas l’alinéa 24, mais l’alinéa 26 de l’article 18.

M. Christophe Caresche. C’est juste.

M. le rapporteur général. D’une manière générale, je suggère de renvoyer cette discussion à la réunion de l’article 88. Je proposerai un amendement de synthèse.

Les amendements I-CF 227 et I-CF 507 sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 82 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à étendre le bénéfice des abattements prévus par la réforme aux cessions de biens immobiliers pour lesquelles une promesse de vente a été signée avant le 1er septembre 2013 et pour lesquelles la signature de l’acte authentique interviendra en 2014.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je proposerai une solution à ce problème en concertation avec le Gouvernement.

M. Marc Le Fur. Les terrains à bâtir non utilisés ne sont-ils pas soumis à une taxation particulière censée inciter leurs propriétaires à les vendre ? L’imposition des plus-values immobilières n’est-elle pas de nature à décourager ces mêmes ventes ?

M. le président Gilles Carrez. Les collectivités territoriales peuvent en effet créer une surtaxe à l’impôt foncier non bâti s’appliquant aux terrains constructibles qui ne sont pas mis sur le marché. C’est une simple faculté. Une centaine de communes seulement ont instauré une telle taxe.

M. le rapporteur général. Il existe à la fois une taxe nationale de 5 % et une taxe locale facultative de 10 %.

M. Marc Le Fur. L’imposition des plus-values réalisées lors de la vente de terrains à bâtir n’entre-t-elle pas en contradiction avec ces taxes ?

M. le rapporteur général. On peut le penser.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 390 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les mesures incitatives temporaires sont inefficaces. Les propriétaires ne croient plus à la stabilité des dispositifs fiscaux. Je propose que la mesure prévue par le Gouvernement – l’abattement exceptionnel de 25 % sur l’assiette imposable des plus-values immobilières – soit maintenue jusqu’à la fin du mandat présidentiel en cours, c’est-à-dire jusqu’au 31 juin 2017. Il conviendrait en outre que le Gouvernement s’engage à ne pas modifier ce dispositif jusqu’à cette date. À défaut, la mesure n’aura aucun effet.

M. le rapporteur général. Les propriétaires et les notaires sont bien au courant de ce « bonus » exceptionnel de 25 %. D’ailleurs, les effets de la mesure sur le marché immobilier sont déjà sensibles. D’autre part, l’extension temporelle que vous proposez serait très coûteuse.

M. le président Gilles Carrez. On constate un phénomène de « stockage » sur le marché immobilier depuis le début de l’année 2012. Cette mesure incitative amorcera le « déstockage ».

M. Charles de Courson. Le marché immobilier connaîtra probablement une forte hausse, suivie d’une nouvelle dépression. Il serait préférable de prévoir un dispositif plus durable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 239 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans le régime actuel, les échanges d’immeubles ruraux bénéficient d’un allégement fiscal lorsque les biens échangés sont situés dans le même canton ou dans une commune limitrophe à ce canton. L’amendement vise à élargir le dispositif à tous les échanges de biens de cette nature, même lorsqu’ils sont situés dans des communes éloignées.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’allégement fiscal vise à faciliter l’échange de parcelles en vue de constituer des exploitations rurales d’un seul tenant ou de grandes parcelles. Dès lors, cela n’aurait guère de sens de favoriser, dans les mêmes conditions, des échanges entre parcelles éloignées l’une de l’autre. En outre, cette mesure serait coûteuse.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 238 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il existe actuellement un dispositif de report d’imposition des plus-values réalisées dans le cadre d’opérations d’aménagement foncier ou d’échanges d’immeubles ruraux. Il est toutefois réservé aux échanges intervenant dans un ressort géographique limité. Cet amendement vise à créer un nouveau dispositif de report d’imposition qui faciliterait les opérations portant sur des biens éloignés.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 18 modifié.

*

* *

Article 19
Abaissement du taux de TVA applicable à la construction et à la rénovation de logements sociaux

Texte du projet de loi :

I. – L’article 68 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 est ainsi modifié :

A. – Au C du I, les mots : « , au premier alinéa et aux II et III de l'article 278 sexies » sont supprimés ;

B. – Les 2 et 3 du B du III sont abrogés.

II. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Au b du 1° du 3 du I de l'article 257, la référence : « , au III de l'article 278 sexies » est remplacée par les références : « au IV de l’article 278 sexies et à l'article 278 sexies A » ;

B. – L’article 278 sexies est ainsi modifié :

1°) Au premier alinéa et au II, le taux : « 7 % » est remplacé par le taux : « 5 % » ;

2°) Le I est ainsi modifié :

a) Après le 7, il est inséré un 7 bis ainsi rédigé :

« 7 bis.– les livraisons de logements à usage locatif aux organismes réalisant les opérations prévues par une convention mentionnée à l'article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et situées sur des terrains octroyés au titre des contreparties mentionnées au 11ème alinéa de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation et dont la réalisation était initialement prévue par l'association mentionnée à l'article L. 313-34 du code de la construction et de l'habitation. Ces logements sont destinés à être occupés par des ménages dont le total des ressources n'excède pas le montant mentionné à l'article R. 391-8 du code de la construction et de l'habitation. »

b) Au 11, le nombre : « 500 » est remplacé par le nombre : « 300 » ;

3°) Il est complété par un IV ainsi rédigé :

« IV. – Les livraisons à soi-même de travaux de rénovation portant sur les locaux mentionnés aux 2 à 8 du I ayant pour objet de concourir directement à :

« 1° la réalisation d’économies d’énergie et de fluides, concernant :

« a) les éléments constitutifs de l’enveloppe du bâtiment ;

« b) les systèmes de chauffage ;

« c) les systèmes de production d’eau chaude sanitaire ;

« d) les systèmes de refroidissement dans les départements d’outre-mer ;

« e) les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ;

« f) les systèmes de ventilation ;

« g) les systèmes d’éclairage des locaux ;

« h) les systèmes de répartition des frais d’eau et de chauffage ;

« 2° l’accessibilité de l’immeuble et du logement et l’adaptation du logement aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées, concernant les cheminements extérieurs, le stationnement, l’accès au bâtiment, les parties communes de l’immeuble et les logements ;

« 3° la mise en conformité des locaux avec les dispositions de l'article 1er du décret n° 87-149 du 6 mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d'habitabilité auxquelles doivent répondre les locaux mis en location ;

« 4° la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l’amiante ou au plomb ;

« 5° la protection physique des locataires en matière de prévention et de lutte contre les incendies, de sécurité des ascenseurs, de sécurité des installations de gaz et d’électricité, de prévention des risques naturels, miniers et technologiques, d'installation de dispositifs de retenue des personnes. »

4°) Le III est abrogé ;

C. – Après l'article 278 sexies, il est inséré un article 278 sexies A ainsi rédigé :

« Art. 278 sexies A.– La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 10 % en ce qui concerne les livraisons à soi-même de travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement ou d’entretien, autres que l’entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, lorsqu’ils ne bénéficient pas du taux réduit de 5 % de la taxe sur la valeur ajoutée en application du IV de l’article 278 sexies et dans la mesure où ces travaux portent sur les locaux mentionnés aux 2 à 8 du I de l’article 278 sexies. » ;

D. – Au b du 2 de l’article 279-0 bis, les mots : « , majorée, le cas échéant, des surfaces de bâtiments d’exploitations agricoles mentionnées au d de l’article R. 112-2 du code de l’urbanisme, » sont supprimés ;

E. – L’article 284 est ainsi modifié :

1° Le II est ainsi modifié :

a) A la première phrase du premier alinéa, les mots : « au taux prévu aux 2 à 12 du I » sont remplacés par les mots : « au taux prévu aux 2 à 10 et au 12 du I » ;

b) Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Toute personne qui s’est livrée à elle-même ou a acquis un logement au taux prévu au 11 du I ainsi qu'au II de l’article 278 sexies est tenue au paiement du complément d'impôt lorsque les conditions auxquelles est subordonné l'octroi de ce taux cessent d'être remplies dans les dix ans qui suivent le fait générateur de l'opération. » ;

c) Au deuxième alinéa, la référence : « ,11 » est supprimée ;

d) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les livraisons des logements mentionnés au 11 du I de l’article 278 sexies, le complément d’impôt dû est diminué d’un dixième par année de détention à compter de la première année. » ;

2° Au III, les mots : « travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement de logements au taux prévu au III de l'article 278 sexies » sont remplacés par les mots : « travaux aux taux prévus au IV de l'article 278 sexies ou à l’article 278 sexies A » et les mots « de ce taux » sont remplacés par les mots « de ces taux ».

III. – A. Les A et B du II s’appliquent aux opérations dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2014.

B. – Par dérogation, le taux de taxe sur la valeur ajoutée de 7 % reste applicable, pour les livraisons et travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements mentionnés au 11 du I de l’article 278 sexies du code général des impôts et situés à une distance de plus de 300 mètres et de moins de 500 mètres de la limite des quartiers faisant l’objet d’une convention prévue à l’article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, aux opérations pour lesquelles un avant-contrat ou un contrat préliminaire ou, à défaut, un contrat de vente ou un contrat ayant pour objet la construction du logement est signé avant le 1er janvier 2014, ainsi qu’aux opérations réalisées en application d’un traité de concession d’aménagement défini à l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme signé avant cette même date ; pour les livraisons à soi-même mentionnées au II de l'article 278 sexies précité, correspondant à ce même 11 et situées à une distance de plus de 300 mètres et de moins de 500 mètres de la limite des quartiers faisant l’objet d’une convention prévue à l’article 10 de la loi n° 2003-710 précitée, aux opérations pour lesquelles la demande de permis de construire a été déposée avant cette même date.

C. – 1°) Le C du II s’applique aux opérations dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2014.

2°) Par dérogation, il ne s’applique pas aux opérations soumises au taux de 5,5 % en application du dixième alinéa du III de l'article 13 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011

3°) Par dérogation, le taux de taxe sur la valeur ajoutée de 7 % reste applicable, pour les livraisons à soi-même mentionnées à l’article 278 sexies A du code général des impôts, aux opérations ayant fait l’objet d’un devis daté accepté par les deux parties avant le 1er janvier 2014 et ayant donné lieu à un acompte encaissé avant cette date ou ayant fait l’objet d’une décision d’octroi de la subvention mentionnée à l’article R. 323-1 du code de la construction et de l’habitation ou d’une décision favorable prise dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du même code avant cette même date.

D. – Le E du II s’applique aux livraisons qui interviennent à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article a pour objet d’abaisser de 10 % à 5 % le taux de TVA applicable, à compter du 1er janvier 2014, aux opérations de construction et de rénovation de logements sociaux et d’accession sociale à la propriété pour les plus modestes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE TAUX DE TVA APPLICABLE AU LOGEMENT SOCIAL

Les règles relatives à la TVA applicable au secteur du logement social font l’objet d’un article spécifique au sein du code général des impôts, l’article 278 sexies. Un seul taux, le taux intermédiaire de 7 %, s’applique aujourd’hui aux livraisons de logements et de travaux, qu’il s’agisse des travaux de rénovation de logements achevés depuis plus de deux ans, ou de tous autres travaux d’amélioration, transformation ou entretien (à l’exception des travaux de nettoyage et d’entretien des espaces verts). De plus, les livraisons à soi-même (LASM) d’immeubles ou de travaux bénéficient du même régime.

Conformément à l’article 68 de la dernière loi de finances rectificative pour 2013, le taux intermédiaire doit être relevé à 10 % au 1er janvier 2014.

Le I de l’article 278 sexies du code général des impôts (CGI) retient onze catégories d’opérations contribuant à la livraison de logements sociaux, retracées dans le tableau ci-dessous. Le II de cet article étend le bénéfice du taux réduit aux livraisons à soi-même de logements dont l’acquisition aurait bénéficié de ce taux en vertu du I.

 

Opérations concernées

I. et II de l’article 278 sexies du CGI

 

1. Les livraisons de terrains à bâtir consenties aux organismes d'habitations à loyer modéré visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou aux personnes bénéficiaires, au moment de la livraison, d'un prêt mentionné à l'article R. 331-1 du même code pour la construction de logements visés aux 3° et 5° de l'article L. 351-2 dudit code ;

Ventes de terrains à bâtir pour la construction de logement social

2. Les livraisons de logements sociaux neufs à usage locatif mentionnés aux 3° et 5° de l'article L. 351-2 du même code et qui bénéficient de la décision favorable prise dans les conditions prévues aux articles R. 331-3 et R. 331-6 du même code à compter du 1er octobre 1996, et dont l'ouverture de chantier est intervenue à compter de cette date, lorsque l'acquéreur bénéficie pour cette acquisition d'un prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code ou d'une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine et a conclu avec l'État une convention en application des 3° ou 5° de l'article L. 351-2 du même code ;

Ventes ou constructions par le bailleur de logements locatifs sociaux (PLAI, PLUS, PLS)

3. Le premier apport de logements sociaux à usage locatif dont la construction a fait l'objet d'une livraison à soi-même mentionnée au II, réalisé dans les cinq ans de l'achèvement de la construction au profit d'un organisme d'habitations à loyer modéré visé à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, à la condition que l'acte d'apport prévoie le transfert de la société cédante à la société bénéficiaire de l'apport, du prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code et de la convention mentionnée aux 3° ou 5° de l'article L. 351-2 du même code ;

Transferts de patrimoine de logement social

4. Les livraisons de logements destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession conclus dans les conditions prévues par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, qui font l'objet, dans des conditions fixées par décret, d'une convention et d'une décision d'agrément prise par le représentant de l'État dans le département ;

Ventes ou constructions par le bailleur de logements destinés à des bénéficiaires d’un prêt social de location-accession (PSLA)

5. Les livraisons de logements aux structures d'hébergement temporaire ou d'urgence faisant l'objet d'une convention entre le propriétaire ou le gestionnaire des locaux et le représentant de l'État dans le département et destinées aux personnes visées au II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation ;

Logements destinés aux structures d'hébergement temporaire ou d'urgence

6. Les livraisons de logements sociaux à usage locatif à l'association mentionnée à l'article L. 313-34 du même code, lorsqu'elle a conclu avec l'État une convention en application du 4° de l'article L. 351-2 dudit code ;

Logements de l'Association foncière logement (AFL) - développement immobilier (« PLS foncière »)

7. Les livraisons de logements à usage locatif à l'association mentionnée à l'article L. 313-34 du même code ou à des sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention prévue à l'article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et destinés à être occupés par des ménages dont le total des ressources n'excède pas le montant mentionné à l'article R. 391-8 du code de la construction et de l'habitation ;

Logements de l'Association foncière logement (AFL) ou de ses filières, en zone ANRU

   
   
   

8. Les livraisons de locaux aux établissements mentionnés aux 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, agissant sans but lucratif et dont la gestion est désintéressée, de même pour la seule partie des locaux dédiée à l'hébergement s'agissant des établissements mentionnés au 2° du I du même article, lorsqu'ils hébergent à titre permanent ou temporaire des personnes handicapées, ou des personnes âgées remplissant les critères d'éligibilité au prêt prévu à l'article R. 331-1 du code de la construction et de l'habitation, et que ces locaux font l'objet d'une convention entre le propriétaire ou le gestionnaire des locaux et le représentant de l'État dans le département ;

Livraisons ou livraisons à soi-même de locaux à certains EPHAD et établissements pour personnes âgées

10. Les cessions de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif mentionnés aux 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, lorsque l'usufruitier bénéficie d'un prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code et a conclu avec l'État une convention en application des 3° ou 5° de l'article L. 351-2 du même code ;

Cessions d’usufruit locatif social

11. Les livraisons d'immeubles et les travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale, destinés à des personnes physiques dont les ressources à la date de signature de l'avant-contrat ou du contrat préliminaire ou, à défaut, à la date du contrat de vente ou du contrat ayant pour objet la construction du logement ne dépassent pas les plafonds prévus à la première phrase du huitième alinéa de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention prévue à l'article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 précitée ou entièrement situés à une distance de moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers ;

Accession sociale en zone ANRU

12. Les apports des immeubles sociaux neufs aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété effectués dans les conditions prévues aux articles L. 443-6-2 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;

Sociétés civiles d'accession progressive à la propriété (SCIAPP)

III. de l’article 278 sexies du CGI

 

Les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement ou d'entretien, autres que l'entretien des espaces verts et les travaux de nettoyage, lorsqu'ils ne bénéficient pas du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée en application de l'article 279-0 bis et dans la mesure où ces travaux portent sur les locaux mentionnés aux 2 à 8 du I.

Livraison à soi-même (LASM) de travaux d'amélioration sur les logements sociaux

Article 279-0 bis du CGI

Travaux sur des logements achevés depuis plus de 2 ans

B. PAIEMENT D’UN COMPLÉMENT D’IMPÔT EN CAS DE NON RESPECT DES CONDITIONS PRÉVUES

Conformément au II de l’article 284 du CGI, toute personne qui a bénéficié du taux intermédiaire de TVA pour l’une des opérations mentionnées au I ou au II de l’article 278 sexies est tenue au paiement du complément d'impôt lorsque les conditions auxquelles est subordonné l'octroi de ce taux cessent d'être remplies dans les quinze ans qui suivent le fait générateur de l'opération.

Ce délai est ramené à dix ans lorsque l'immeuble fait l'objet d'une cession, d'une transformation d'usage ou d'une démolition dans les conditions prévues au chapitre III du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation, relatif à l’accession sociale à la propriété.

Toutefois, le complément d'impôt n'est pas dû lorsque les conditions cessent d'être remplies à la suite de la vente à leurs occupants, dans les conditions prévues par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière, de logements mentionnés au 4 du I de l'article 278 sexies ou de terrains à bâtir.

Pour les livraisons des logements visés aux 4, 11 et 12 du I de l'article 278 sexies, le complément d'impôt dû est diminué d'un dixième par année de détention au-delà de la cinquième année. Sont concernées les ventes ou constructions par le bailleur de logements destinés à des bénéficiaires d’un prêt social de location-accession (PSLA), l’accession sociale en zone ANRU et les apports des immeubles sociaux neufs aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété.

Le délai est ramené à trois ans pour les livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation ou d'aménagement de logements sociaux au taux intermédiaire prévu au III de l'article 278 sexies.

II. LE DROIT PROPOSÉ

A. LA LIVRAISON DE LOGEMENTS

a. Baisse à 5 % du taux de TVA applicable aux livraisons de logements sociaux

Le I du présent article modifie l’article 68 de la loi n° 2012-1510 de finances rectificative pour 2012, qui prévoit l’application, à compter du 1er janvier 2014, de nouveaux taux de TVA réduit à 5 %, intermédiaire à 10 % et normal à 20 %.

L’alinéa 2 supprime les références à l’article 278 sexies du CGI, relatif au taux de TVA applicable au logement social (livraisons d’immeubles et LASM de travaux), de l’article 67 précité, qui prévoit la hausse du taux de TVA intermédiaire de 7 à 10 % à compter du 1er janvier 2014.

Les alinéas 6 et 7 prévoient l’application du taux réduit de 5% aux livraisons et livraisons à soi-même de logements sociaux. Le cas des travaux de rénovation est traité plus loin.

b. Extension du bénéfice du taux réduit aux reprises d’opérations de l’AFL

Les alinéas 9 et 10 du présent article étendent le bénéfice du taux réduit aux livraisons de logements à usage locatif aux organismes réalisant des opérations remplissant quatre conditions cumulatives.

● Ces livraisons doivent être prévues par une convention mentionnée à l’article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Sont visées les conventions pluriannuelles conclues par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) avec les collectivités et organismes destinataires des subventions qu’elle octroie.

● Les logements doivent être situés sur des terrains octroyés au titre des contreparties mentionnées au 11ème alinéa de l’article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH).

Cet article du CCH définit les emplois des ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). La PEEC, appelée également dispositif du « 1 % logement », est l’impôt versé par les employeurs sous forme d'investissements directs en faveur du logement des salariés. La dénomination usuelle de la PEEC est désormais Action Logement.

Sont concernés ici le soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux ainsi qu'à la production de logements locatifs intermédiaires ; le soutien à des interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement ou à l'hébergement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social ; le soutien à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine et à celle du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés ainsi qu'au soutien à l'amélioration du parc privé.

Les ressources de la PEEC consacrées à ces emplois donnent lieu à des contreparties qui peuvent prendre la forme de droits de réservation portant sur des logements locatifs. Le contrat de réservation conclu au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction est une convention par laquelle une personne, en contrepartie du versement de fonds issus de cette participation, s'oblige à affecter, pour une durée déterminée, des logements locatifs à l'usage de personnes désignées par son cocontractant.

● Sont visées les opérations dont la réalisation était initialement prévue par l’association mentionnée à l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation.

Il s’agit de l’Association foncière logement (AFL), dont les statuts sont approuvés par décret. Son objet est de réaliser des programmes de logements contribuant à la mixité sociale des villes et des quartiers. Ces programmes concernent, d'une part, la réalisation de logements locatifs libres dans les quartiers faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine et, d'autre part, la réalisation de logements locatifs sociaux dans les agglomérations se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

L'association est autorisée à contribuer par transfert d'actifs au financement des régimes de retraite complémentaire obligatoires des salariés du secteur privé par répartition, institués par voie d'accords collectifs interprofessionnels. Elle est financée par Action Logement.

● Les logements destinés à être occupés par des ménages dont le total des ressources n’excède pas le montant mentionné à l’article R. 391-8 du CCH. Il s’agit des plafonds « PLI », ainsi définis : le revenu fiscal de référence d’un ménage de deux personne ne doit pas excéder 61 373 euros en zone A, 42 379 euros en zone B et 37 082 euros en zone C.

Concrètement, cet alinéa doit permettre aux filiales de CIL de mener à bien près de la moitié des 19 000 logements que l’AFL avait prévu de réaliser jusqu’à l’échéance en 2017 de la convention signée avec l’ANRU.

Pour éviter tout détournement du dispositif, la formulation retenue est volontairement plus restrictive que celle de l’alinéa 7 applicable aux livraisons de logements à usage locatif à l’AFL : sont visées les opérations prévues par une convention ANRU et non les logements situés dans des quartiers faisant l’objet d’une telle convention.

c. Limitation de la zone périphérique à la zone ANRU de 500 à 300 mètres pour les programmes d’accession sociale à la propriété

Conformément au 11 du I de l’article 278 sexies du CGI, les livraisons d'immeubles et les travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction de logements dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété à usage de résidence principale, destinés à des personnes physiques dont les ressources à la date de signature de l'avant-contrat ou du contrat préliminaire ou, à défaut, à la date du contrat de vente ou du contrat ayant pour objet la construction du logement ne dépassent pas les plafonds prévus pour le bénéfice de l’aide personnalisée au logement (APL) et situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l’ANRU ou entièrement situés à une distance de moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers. Cet élargissement résulte de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

L’alinéa 11 du présent article vise à réduire de 200 mètres la zone périphérique à la zone ANRU, qui passerait ainsi de 500 à 300 mètres. Si l’impact de cette disposition n’est pas précisé par l’évaluation préalable, l’objectif est de recentrer la mesure de soutien sur le cœur des zones ANRU, et d’éviter de disperser les moyens.

B. LA LIVRAISON DE TRAVAUX

1. Les travaux bénéficiant du taux réduit de 5 %

Le III de l’article 278 sexies du CGI, qui prévoit l’application du taux intermédiaire de 7 % puis 10 % de TVA relatif aux livraisons à soi-même de certains travaux de rénovation, effectués dans des locaux mentionnés aux 2 à 8 du I de l’article 278 sexies est supprimé par l’alinéa 27 du présent article.

Le cas des travaux de rénovation effectués dans les logements sociaux est traité par deux nouvelles dispositions du CGI :

– Le IV (nouveau) de l’article 278 sexies, pour les travaux de rénovation dans les domaines de l’énergie, de l’accessibilité, de la mise aux normes, des risques sanitaires et de la sécurité, qui seront soumis au taux réduit de 5 % ;

– L’article 278 sexies A (nouveau), pour les autres travaux de rénovation, qui seront soumis au taux de 10 %.

En conséquence, les alinéas 4 et 5 du présent article effectuent les changements de références nécessaires à l’article 257 du CGI et l’alinéa 39 effectue par coordination les changements de référence nécessaires à l’article 284 du CGI.

Les alinéas 12 à 26 du présent article proposent d’appliquer le taux réduit de TVA de 5 % (à compter du 1er janvier 2014) à certaines livraisons à soi-même de travaux de rénovation portant sur les locaux mentionnés aux 2 à 8 du I de l’article 278 sexies. Une partie des travaux effectués dans les logements sociaux, actuellement soumis au taux de 7 % seront donc soumis au taux de 10 % à compter du 1er janvier 2014.

Bénéficieront du taux réduit de 5 % les travaux de rénovation ayant pour objet de concourir directement à :

1° la réalisation d’économies d’énergie et de fluides, concernant :

a) les éléments constitutifs de l’enveloppe du bâtiment ;

b) les systèmes de chauffage ;

c) les systèmes de production d’eau chaude sanitaire ;

d) les systèmes de refroidissement dans les départements d’outre-mer ;

e) les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ;

f) les systèmes de ventilation ;

g) les systèmes d’éclairage des locaux ;

h) les systèmes de répartition des frais d’eau et de chauffage ;

2° l’accessibilité de l’immeuble et du logement et l’adaptation du logement aux personnes en situation de handicap et aux personnes âgées, concernant les cheminements extérieurs, le stationnement, l’accès au bâtiment, les parties communes de l’immeuble et les logements ;

3° la mise en conformité des locaux avec les dispositions de l'article 1er du décret n° 87-149 du 6 mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d'habitabilité auxquelles doivent répondre les locaux mis en location ;

4° la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l’amiante ou au plomb ;

5° la protection physique des locataires en matière de prévention et de lutte contre les incendies, de sécurité des ascenseurs, de sécurité des installations de gaz et d’électricité, de prévention des risques naturels, miniers et technologiques, d'installation de dispositifs de retenue des personnes. »

2. Autres travaux de rénovation des logements sociaux, soumis au taux de 10 %

La rédaction proposée par les alinéas 28 et 29 du présent article pour l’article 278 sexies A (nouveau) du CGI maintient l’application prévue, à compter du 1er janvier 2014, du taux intermédiaire de 10 % aux autres livraisons à soi-même de travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement ou d’entretien, dans les logements sociaux précités, qui bénéficient actuellement du taux de 7 % en application, soit du III de l’article 278 sexies, soit de l’article 279 0 bis.

Comme actuellement, le taux normal reste applicable aux travaux de nettoyage ainsi qu'aux travaux d'entretien des espaces verts.

3. Travaux de rénovation pour les bâtiments agricoles

Sans lien avec la problématique du logement social, l’alinéa 30 du présent article modifie les conditions prévues par l’article 279-0 bis du CGI pour l’application du taux intermédiaire de TVA aux travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation, achevés depuis plus de deux ans.

Le taux normal s’applique en effet actuellement aux travaux, réalisés sur une période de deux ans au plus, à l'issue desquels la surface de plancher des locaux existants, majorée, le cas échéant, des surfaces des bâtiments d'exploitations agricoles mentionnées au d) de l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, est augmentée de plus de 10 %.

Le d) de l’article R. 112-2 visait, dans les exploitations agricoles, certaines surfaces devant être déduites de la surface de plancher hors œuvre nette pour le calcul de la surface de plancher hors œuvre brute : les surfaces de plancher des serres de production, des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et à entretenir le matériel agricole, des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole, des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l'exploitation.

Or cette référence réglementaire est périmée, depuis la publication du décret n° 2011-2054 du 29 décembre 2011 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2011-1539 du 16 novembre 2011 relative à la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme.

Toutefois, l’alinéa 30 dépasse la seule coordination, puisqu’il supprime toute majoration prévue pour les bâtiments agricoles, élargissant ainsi le champ d’application du taux normal aux travaux de rénovation étendant la surface de plancher des logements dans les exploitations agricoles.

4. Les délais de réclamation d’un complément d’impôt

Le E du II (alinéas 31 à 38) modifie l’article 284 du CGI, qui détermine les conditions dans lesquelles une personne qui a bénéficié du taux réduit applicable aux livraisons et livraisons à soi-même de logements sociaux ou de travaux de rénovation de ces logements est tenue au paiement du complément d’impôt lorsque les conditions auxquelles est subordonné l'octroi de ce taux cessent d'être remplies.

Pour les livraisons de logements, le délai pris en compte pour l’appréciation du respect de ces conditions est de quinze ans à compter du fait générateur de l'opération. Le complément d'impôt dû est diminué d'un dixième par année de détention au-delà de la cinquième année.

Le présent article propose de réduire de cinq ans le délai applicable pour les livraisons et livraisons à soi-même des logements mentionnés au 11 du I de l’article 278 sexies du CGI. Il serait ramené de quinze à dix ans. Sont concernées les opérations d’accession sociale à la propriété en zone ANRU et notamment les ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA).

Depuis le 1er janvier 2013 (190), les ventes d’immeubles dans les cinq ans suivant l’achèvement, réalisées par des particuliers, lorsque ces derniers ont acquis leur logement en VEFA, ne sont plus assujetties à la TVA, mais au droit de mutation à titre onéreux au taux global de 5,09 %. Il en résulte qu’en cas de revente, le cédant perd le droit à déduction de la TVA supportée au moment de l’acquisition. Répercutée dans le prix de vente, cette TVA rémanente risque de renchérir le coût des transactions en zone ANRU. C’est pourquoi le présent article prévoit, afin d’atténuer les effets de l’exonération de TVA, de ramener de quinze à dix ans la durée de détention et, corrélativement, d’appliquer dès la première année un abattement par dixième, et non plus à compter de la cinquième année suivant l’achèvement de l’immeuble.

C. ENTRÉE EN VIGUEUR

De manière générale, deux options sont possibles pour l’entrée en vigueur d’un changement de taux de TVA : retenir le critère de l’exigibilité ou celui du fait générateur. Le critère de l’exigibilité avait été retenu lors de la hausse du taux normal en 1982, et lors de la hausse du taux réduit prévue par l’article 13 de la dernière loi de finances rectificative pour 2011. Le critère du fait générateur a lui été retenu lors de la hausse du taux normal en 1995 et pour celles prévues par la première et la troisième lois de finances rectificatives pour 2012.

L’entrée en vigueur de la baisse du taux de TVA de 7 % à 5 % doit s’appliquer aux opérations dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2014 (alinéa 40 du présent article). Le critère concernant les services est alors celui de la réalisation de la prestation, c'est-à-dire la fin de l’exécution du service. Pour les opérations concourant à la production et la livraison d’immeubles, le fait générateur de la TVA se produit au moment de la livraison réelle du bien du vendeur à l’acquéreur, indépendamment de l’accomplissement de toute formalité et du paiement du prix. La TVA est exigible lors de la réalisation du fait générateur sauf pour les livraisons d’immeubles à construire pour lesquelles la TVA est exigible lors de chaque versement des sommes correspondant aux différentes échéances prévues par le contrat en fonction de l’avancement des travaux.

Le nouveau taux s’appliquera donc à des opérations (livraisons d’immeubles, prestations de services) pour lesquelles des contrats ont été signés antérieurement au 1er janvier 2014. Les modalités de régularisation de la TVA sur les acomptes versés avant le 1er janvier devront être précisées par voie réglementaire.

L’alinéa 3 du présent article supprime les dispositions transitoires prévues par les 2 et 3 du B du III de l’article 68 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012, qui aménageaient l’entrée en vigueur du taux de 10 % de TVA applicable au logement social et maintenaient le bénéfice du taux réduit de 7 % pour les opérations engagées avant le 1er janvier 2014. Ces dispositions transitoires deviennent en effet sans objet.

L’alinéa 41 prévoit une dérogation à la règle générale d’entrée en vigueur de la réforme, conformément aux articles 93 et 95 de la directive TVA, pour maintenir le bénéfice du taux de 7 % aux opérations engagées avant le 1er janvier 2014 et situées entre 300 et 500 mètres d’une zone ANRU et pour lesquelles le taux de TVA applicable en principe à compter du 1er janvier 2014 sera de 10 %.

Pour les livraisons et travaux réalisés en application d’un contrat unique de construction de logements mentionnés au 11 du I de l’article 278 sexies du CGI, situés à plus de 300 mètres mais moins de 500 mètres de la limite des quartiers faisant l’objet d’une convention ANRU :

Le critère retenu pour le bénéfice de cet aménagement est la signature, avant le 1er janvier 2014 :

– d’un avant-contrat, d’un contrat préliminaire ou, à défaut, d’un contrat de vente ou d’un contrat ayant pour objet la construction d’un logement ;

– d’un traité de concession d’aménagement défini à l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.

Pour les livraisons à soi-même de tels logements, le critère retenu est le dépôt, avant le 1er janvier, de la demande de permis de construire.

L’alinéa 42 prévoit que le C du II du présent article (alinéas 28 et 29), qui maintient, sous une nouvelle rédaction, l’application déjà prévue par le droit en vigueur, du taux intermédiaire de 10 % aux travaux de rénovation de logements sociaux autres que ceux bénéficiant du taux réduit de 5 %, s’applique aux opérations dont le fait générateur intervient à compter du 1er janvier 2014. Cet alinéa est conforme avec les principes d’entrée en vigueur des changements des taux de TVA prévus par l’article 68 de la dernière loi de finances rectificative pour 2012.

L’alinéa 44 règle le cas des livraisons à soi-même de travaux ayant fait l’objet d’un devis daté accepté par les deux parties avant le 1er janvier 2014 et ayant donné lieu à un acompte encaissé avant cette date ou ayant fait l’objet d’une décision d’octroi de subvention de l’État ou d’une décision favorable du ministre chargé de la construction et de l'habitation, prise par le préfet. Le h du 2 du B du II de cet article 68, supprimé, maintenait le taux de 7 % pour ces opérations. Il est repris par le présent alinéa 44.

Des opérations ont été engagées à une date plus ancienne, devaient conserver le bénéfice du taux de 5,5 %, en vertu du III de l’article 13 de la loi n° 2011-1978 de finances rectificative pour 2011. Il s’agit des livraisons à soi-même de travaux dans les logements sociaux ayant fait l'objet d'un devis daté accepté par les deux parties avant le 1er janvier 2012 et ayant donné lieu à un acompte encaissé avant cette date ou ayant fait l'objet d'une décision d'octroi de subvention de l’État ou d'une décision favorable du préfet avant cette même date. L’alinéa 43 maintient dans ce cas le bénéfice de l’application du taux de 5,5 %.

L’alinéa 45 prévoit l’entrée en vigueur du E du II (alinéas 31 à 39) aux livraisons qui interviennent à compter du 1er janvier 2014. Il s’agit des dispositions relatives au délai pendant lequel le paiement d’un complément d’impôt peut être exigé.

D. IMPACT BUDGÉTAIRE

Selon l’évaluation préalable, le coût des mesures proposées par cet article s’élèverait à 355 millions d’euros en 2014, 315 millions d’euros en 2015, et 475 millions d’euros à compter de 2016. Le montant de la dépense fiscale correspondant aux livraisons et livraisons à soi-même de logements sociaux et de travaux de rénovation de ces logements s’élevait en 2013 à 1,06 milliard d’euros.

Les bénéficiaires directs en sont les bailleurs sociaux et les ménages modestes engagés dans des opérations d’accession sociale à la propriété. Un point de TVA en moins représente en moyenne une aide de 1 200 euros par logement social neuf.

Le présent article doit ainsi contribuer à l’atteinte de l’objectif, fixé par le Président de la République, de construction de 150 000 logements sociaux et de rénovation thermique de 120 000 logements sociaux par an.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 480 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. C’est un amendement de coordination avec la décision que nous avons prise précédemment de maintenir à 5,5 % le taux de TVA réduit.

La Commission adopte l’amendement I-CF 480 (Amendement n° I–294).

M. Olivier Carré. Existe-t-il une évaluation – un peu moins sommaire que celle effectuée par le Gouvernement – de l’impact qu’aura la décision de réduire de 500 à 300 mètres le périmètre situé autour de la zone ANRU dans lequel le taux réduit s’applique également ?

M. le rapporteur général. Le problème essentiel est celui du « tuilage » : il convient de s’assurer que les opérations déjà engagées dans un périmètre situé entre 300 et 500 mètres de la zone ANRU ne seront pas affectées par cette nouvelle disposition. Or plusieurs amendements ont été déposés sur l’article 19 pour régler cette question. Dès lors, cette réduction de la zone périphérique éligible – d’ailleurs prévue également par le projet de loi que prépare le ministre chargé de la ville – ne me semble pas avoir un impact important. Le ministre m’a semblé plutôt confiant, et les professionnels concernés, plutôt rassurés.

M. Olivier Carré. Il est important de régler techniquement le problème du tuilage. Mais, sur le plan politique, ce dispositif était très efficace, lors des opérations de rénovation de quartiers en difficulté, pour dynamiser l’accession sociale à la propriété et la favoriser au-delà même du quartier concerné. Comme d’habitude, il a entraîné quelques effets d’aubaine, mais il a surtout permis de résoudre de nombreuses difficultés. En limitant le périmètre des zones concernées par le taux de TVA réduit, la disposition de l’alinéa 11 change donc complètement la cartographie de ces opérations, notamment en ce qui concerne l’accession sociale à la propriété. D’ailleurs, de nombreux professionnels ou universitaires spécialistes du sujet ont été très surpris par cette décision qui, par certains aspects, entre en contradiction avec les propos de la ministre du logement.

M. le rapporteur général. Cinq cents mètres, c’était beaucoup.

M. Olivier Carré. À l’échelle d’une ville, pas tellement.

M. le rapporteur général. Si l’on ne considère que le rayon, cela paraît peu, mais il n’en est pas de même en termes de surface.

M. Olivier Carré. Il n’en demeure pas moins que cette petite mesure fiscale, peu coûteuse, produisait beaucoup d’effets. Je ne comprends donc pas bien pourquoi on en réduit l’ampleur.

M. le rapporteur général. Cette disposition fiscale coûte 80 millions d’euros, et la réduction de la zone périphérique à la zone ANRU vise à en recentrer l’effet sur les opérations qui en ont le plus besoin.

M. Olivier Carré. Tout à l’heure, on nous a dit que dix millions d’euros correspondaient à « l’épaisseur du trait ».

M. le rapporteur général. Mais ici, nous parlons d’une somme huit fois plus élevée.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 181 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Les opérations en cours, c’est-à-dire celles pour lesquelles le permis de construire aura été déposé avant le 31 décembre 2013, doivent pouvoir continuer à bénéficier de la réduction du taux de TVA, même dans la zone située entre 300 et 500 mètres.

M. le rapporteur général. L’amendement n’est pas très bien rédigé. Je vous propose de le retirer et de cosigner un amendement de Mme Delga, qui sera examiné lors de la réunion de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 19 modifié.

*

* *

Après l’article 19

La Commission en vient à l’amendement I-CF 288 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Les entreprises ont aujourd’hui la possibilité de déduire la TVA sur l’utilisation de gazole pour leur flotte automobile. Seuls les véhicules diesel sont concernés par cet avantage fiscal, et non ceux roulant à l’essence ou à motorisation hybride. C’est illogique, compte tenu de l’impact environnemental du diesel.

Nous proposons donc de supprimer cet avantage pour le diesel et de le réserver aux seuls carburants utilisés par les véhicules hybrides, de façon à accélérer le renouvellement des flottes automobiles.

M. le rapporteur général. Supprimer comme vous le proposez la déductibilité de TVA sur le gazole à hauteur de 20 % – la TVA sur l’essence n’étant, elle, pas déductible –, est impossible en raison de l’application d’une clause de gel au niveau communautaire.

L’amendement prévoit en outre une déductibilité à hauteur de 20 % de la TVA sur les carburants consommés en complément par des véhicules hybrides et un élargissement de la déductibilité pour l’essence. Cette dernière disposition est juridiquement possible, mais ne correspond pas aux choix effectués par le Gouvernement dans ce domaine.

Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article additionnel avant l’article 20
Ajout d’une composante « polluants atmosphériques »
à la taxe sur les véhicules de société

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 481 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Le mode de calcul de la taxe sur les véhicules de société doit être modifié de façon à tenir compte des émissions d’autres polluants atmosphériques que le dioxyde de carbone, comme les oxydes d’azote, les composés organiques volatils non méthaniques et les particules en suspension. En quelque sorte, cet amendement tend à faire un tout petit pas vers la réduction de l’écart de taxation entre le gazole et l’essence, du moins pour ce qui concerne les véhicules de société.

M. le président Gilles Carrez. Quel est le montant de la recette supplémentaire attendue ?

M. le rapporteur général. L’épaisseur d’un gros trait : autour de 150 millions d’euros…

M. le président Gilles Carrez. Une telle mesure devrait donc permettre de compenser la baisse du produit de la taxe sur les véhicules de société observée ces trois dernières années.

M. le rapporteur général. Je note au passage que Les Échos ont annoncé l’adoption de cette disposition avant même que nous ayons commencé nos travaux.

La Commission adopte l’amendement I-CF 481 (Amendement n° I–295).

*

* *

Article additionnel avant l’article 20
Alignement sur le régime du malus des abattements applicables aux véhicules peu polluants en matière de taxe additionnelle sur les cartes d’immatriculation

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 506 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement de simplification vise à harmoniser les abattements prévus pour l’application de différentes taxes aux véhicules fonctionnant au superéthanol. L’abattement serait ainsi fixé à 40 % pour les véhicules dont les émissions de dioxyde de carbone sont inférieures à 250 grammes par kilomètre. Sachant que la tranche supérieure du malus s’applique dès le seuil de 200 grammes de carbone par kilomètre, le dispositif reste favorable.

La Commission adopte l’amendement I-CF 506 (Amendement n° I–296).

Article 20
Aménagement des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques

Texte du projet de loi :

I. – Le code des douanes est ainsi modifié :

A. – Le tableau B du 1 de l’article 265 est ainsi rédigé :

« 

Désignation des produits

Indice d’identification

Unité de perception

Tarif (en euros)

2014

2015

2016

Ex 2706-00

         

– Goudrons de houille, de lignite ou de tourbe et autres goudrons minéraux, même déshydratés ou étêtés, y compris les goudrons reconstitués, utilisés comme combustibles.

1

100 kg nets

1,58

3,28

4,97

Ex 2707-50

         

– Mélange à forte teneur en hydrocarbures aromatiques distillant 65 % ou plus de leur volume (y compris les pertes) à 250° C d’après la méthode ASTM D 86, destinés à être utilisés comme carburant ou combustible.

2

Hectolitre ou 100 kg nets suivant les caractéristiques du produit

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

2709-00

         

– Huiles brutes de pétrole ou de minéraux bitumineux.

3

Hectolitre ou 100 kg nets suivant les caractéristiques du produit

Taxe intérieure de consommation applicable aux huiles légères du 2710, suivant les caractéristiques du produit

Taxe intérieure de consommation applicable aux huiles légères du 2710, suivant les caractéristiques du produit

Taxe intérieure de consommation applicable aux huiles légères du 2710, suivant les caractéristiques du produit

2710

         

– Huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux, autres que les huiles brutes ; préparations non dénommées ni comprises ailleurs, contenant en poids 70 % ou plus d'huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux et dont ces huiles constituent l'élément de base, autres que les déchets :

         

-- huiles légères et préparations :

         

--- essences spéciales :

         

---- White spirit destiné à être utilisé comme combustible ;

bis

Hectolitre

5,66

7,87

10,08

---- autres essences spéciales :

         

----- destinées à être utilisées comme carburants ou combustibles ;

6

Hectolitre

58,92

60,64

62,35

----- autres.

9

 

Exemption

Exemption

Exemption

--- autres huiles légères et préparations :

         

---- essences pour moteur :

         

----- essence d'aviation ;

10

Hectolitre

35,90

37,81

39,72

----- supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, autre que le supercarburant correspondant à l'indice d'identification n° 11 bis ;

11

Hectolitre

60,69

62,41

64,12

----- supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, contenant un additif spécifique améliorant les caractéristiques antirécession de soupape (ARS), à base de potassium, ou tout autre additif reconnu de qualité équivalente dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un autre État membre de l'Espace économique européen.

11 bis

Hectolitre

63,96

65,68

67,39

----- Supercarburant d'une teneur en plomb n'excédant pas 0,005 g/litre, autre que les supercarburants correspondant aux indices d'identification 11 et 11 bis, et contenant jusqu'à 10 % v/v d'éthanol, 22 % v/v d'éthers contenant 5 d'atomes de carbone, ou plus, par molécule et d'une teneur en oxygène maximum de 4 % en m/m d'oxygène.

Ce super-carburant est dénommé E10.

11 ter

Hectolitre

60,69

62,41

64,12

---- carburéacteurs, type essence :

         

----- sous condition d'emploi ;

13

Hectolitre

2,54

4,45

6,36

----- carburant utilisé pour les moteurs d'avions ;

13 bis

Hectolitre

30,20

32,11

34,02

----- autres.

13 ter

Hectolitre

58,92

60,83

62,74

---- autres huiles légères.

15

Hectolitre

58,92

60,64

62,35

-- huiles moyennes :

         

--- Pétrole lampant :

         

---- destiné à être utilisé comme combustible :

15 bis

Hectolitre

5,66

7,57

9,48

----- autres.

16

Hectolitre

41,69

43,60

45,51

--- carburéacteurs, type pétrole lampant :

         

---- sous condition d'emploi ;

17

Hectolitre

2,54

4,45

6,36

---- carburant utilisé pour les moteurs d'avions ;

17 bis

Hectolitre

30,20

32,11

34,02

--- autres.

17 ter

Hectolitre

41,69

43,60

45,51

--- autres huiles moyennes.

18

Hectolitre

41,69

43,60

45,51

-- huiles lourdes :

         

--- gazole :

         

---- destiné à être utilisé comme carburant sous condition d'emploi ;

20

Hectolitre

8,86

10,84

12,83

---- fioul domestique ;

21

Hectolitre

5,66

7,64

9,63

---- autres ;

22

Hectolitre

42,84

44,82

46,81

---- fioul lourd.

24

100 kg nets

2,19

4,53

6,88

--- huiles lubrifiantes et autres.

29

Hectolitre

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

           
           
           

2711-12

         

- Propane, à l'exclusion du propane d'une pureté égale ou supérieure à 99 % :

         

-- destiné à être utilisé comme carburant (y compris le mélange spécial de butane et de propane dans lequel le propane représente plus de 50 % en poids) :

         

--- sous condition d'emploi.

30 bis

100 kg nets

4,68

6,92

9,16

-- autres ;

30 ter

100 kg nets

10,76

13,00

15,24

-- destiné à d'autres usages.

31

 

Exemption

Exemption

Exemption

2711-13

         

- Butanes liquéfiés :

         

-- destinés à être utilisés comme carburant (y compris le mélange spécial de butane et de propane dans lequel le butane représente au moins 50 % en poids) :

         

--- sous condition d'emploi ;

31 bis

100 kg nets

4,68

6,92

9,16

--- autres.

31 ter

100 kg nets

10,76

13,00

15,24

-- destinés à d'autres usages.

32

 

Exemption

Exemption

Exemption

2711-14

         

Ethylène, propylène et butadiène.

33

100 kg nets

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

2711-19

         

- Autres gaz de pétrole liquéfiés :

         

-- destinés à être utilisés comme carburant :

         

--- sous condition d'emploi ;

33 bis

100 kg nets

4,68

6,92

9,16

--- autres.

34

100 kg nets

10,76

13,00

15,24

           

2711-21

         

- Gaz naturel à l'état gazeux :

         

-- destiné à être utilisé comme carburant ;

36

100 m³

1,49

3,09

4,69

-- destiné, sous condition d'emploi, à alimenter des moteurs stationnaires, y compris dans le cadre d'essais.

36 bis

100 m³

1,49

3,09

4,69

2711-29

         

- Autres gaz de pétrole et autres hydrocarbures présentés à l’état gazeux

         

-- destinés à être utilisés comme carburant ;

38 bis

100 m³

Taxe intérieure de consommation applicable aux produits mentionnés aux indices 36 et 36 bis, selon qu’ils sont ou non utilisés sous condition d’emploi

Taxe intérieure de consommation applicable aux produits mentionnés aux indices 36 et 36 bis, selon qu’ils sont ou non utilisés sous condition d’emploi

Taxe intérieure de consommation applicable aux produits mentionnés aux indices 36 et 36 bis, selon qu’ils sont ou non utilisés sous condition d’emploi

-- destinés à d’autres usages.

39

 

Exemption

Exemption

Exemption

2712-10

         

– Vaseline

40

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

2712-20

         

– Paraffine contenant en poids moins de 0,75 % d’huile

41

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Ex 2712-90

         

– Paraffine (autre que celle mentionnée au 2712-20) cires de pétrole et résidus paraffineux, même colorés.

42

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

           
           

2713-20

         

– Bitumes de pétrole




46

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

2713-90

         

– Autres résidus des huiles de pétrole ou de minéraux bitumineux.

46 bis

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

-- autres

         

2715-00

         

– Mélanges bitumeux à base d’asphalte ou de bitume naturel, de bitume de pétrole, de goudrons minéraux ou de brai de goudron minéral

47

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

3403-11

         

– Préparations pour le traitement des matières textiles, du cuir, des pelleteries ou d’autres matières, contenant moins de 70 % en poids d’huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux.

48

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

EX 3403-19

         

– Préparations lubrifiantes contenant moins de 70 % en poids d’huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux.

49

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

3811-21

         

– Additifs pour huiles lubrifiantes, contenant des huiles de pétrole ou de minéraux bitumeux.

51

 

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

Taxe intérieure de consommation applicable conformément au 3 du présent article

           
           

Ex 3824-90-97

         

– Émulsion d'eau dans du gazole stabilisée par des agents tensio-actifs, dont la teneur en eau est égale ou supérieure à 7 % en volume sans dépasser 20 % en volume, destinée à être utilisée comme carburant :

         

-- sous condition d'emploi.

52

Hectolitre

2,1

3,74

5,39

- autres.

53

Hectolitre

28,71

30,35

32

Ex 3824-90-97

         

- Superéthanol E 85 destiné à être utilisé comme carburant.

55

Hectolitre

17,29

18,57

19,86

»

B. – Les b et c du 1 de l’article 265 bis sont ainsi rédigés :

« b. comme carburant ou combustible à bord des aéronefs utilisés par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition à la suite d’une location, d’un affrètement ou, à tout autre titre à des fins commerciales, notamment pour les besoins d’opérations de transport de personnes, de transport de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux. L’exonération s’applique également aux aéronefs utilisés pour les besoins des autorités publiques ;

« c. comme carburant ou combustible à bord des navires de pêche, des navires utilisés par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition à la suite d’une location, d’un affrètement ou à tout autre titre à des fins commerciales, notamment pour les besoins d’opérations de transport de personnes, de transport de marchandises ainsi que pour la réalisation de prestations de services à titre onéreux. L’exonération s’applique également aux navires utilisés pour les besoins des autorités publiques ; »

C - Après l’article 265 octies, il est inséré un article 265 nonies ainsi rédigé :

« Art. 265 nonies. - Pour les personnes qui exploitent des installations grandes consommatrices en énergie au sens des dispositions de l’article 17 de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003, qui exercent une activité mentionnée à l’annexe I de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, soumises aux dispositions de ladite directive, le tarif de la taxe intérieure de consommation applicable aux consommations de produits à usage combustible effectuées pour les besoins de ces installations est celui qui leur est applicable à la date du 31 décembre 2013.

Les modalités d’application du précédent alinéa ainsi que les modalités du contrôle de la destination des produits et de leur affectation aux besoins des installations grandes consommatrices en énergie qui y sont mentionnées sont fixées par décret.

D. – L’article 266 quinquies est ainsi modifié :

1. Le c du 5 est abrogé.

2. Le 8 est ainsi rédigé :

« 8. La taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 est assise sur la quantité d’énergie livrée. Elle est déterminée conformément au tableau ci-dessous :

« 

Désignation du produit

Unité de perception

TARIF (en euros)

2014

2015

2016

2711-11 et 2711-21 : Gaz naturel destiné à être utilisé comme combustible

MWH

1,41

2,93

4,45

« Le montant du tarif total est arrondi au mégawattheure le plus voisin. »

E. – L’article 266 quinquies B est ainsi modifié :

1. Le 3° du 5 est abrogé.

2. Le 6 est ainsi rédigé :

« 6. La taxe intérieure de consommation mentionnée au 1 est assise sur la quantité d’énergie livrée. Elle est déterminée conformément au tableau ci-dessous :

« 

Désignation des produits

Unité de perception

TARIF (en euros)

2014

2015

2016

2701, 2702 et 2704 : Houilles, lignites et cokes destinés à être utilisés comme combustibles

MWH

2,29

4,75

7,21

« Le montant du tarif total est arrondi au mégawattheure le plus voisin. ».

II. – A. – Les chefs d’exploitation ou d’entreprise agricoles participant à la mise en valeur d’une exploitation ou d’une entreprise agricole à titre individuel ou dans un cadre sociétaire, affiliés à l’assurance-maladie, invalidité et maternité des personnes non salariées des professions agricoles en application de l’article L. 722-10 du code rural et de la pêche maritime ou affiliés au régime social des marins au titre de la conchyliculture, les personnes morales ayant une activité agricole au sens des articles L. 722-1 à L. 722-3 du même code et les coopératives d’utilisation en commun de matériel agricole dont le matériel est utilisé dans les exploitations agricoles en vue de la réalisation de travaux définis aux articles L. 722-2 et L. 722-3 du même code, ainsi que les personnes redevables de la cotisation de solidarité mentionnées à l’article L. 731-23 du même code, bénéficient d’un remboursement partiel de la taxe intérieure de consommation applicable au gazole et au fioul lourd repris, respectivement, aux indices d’identification 20 et 24 du tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel prévue à l’article 266 quinquies du même code.

B. – Pour les quantités acquises entre le 1er janvier 2013 et le 31 décembre 2013, le montant du remboursement s’élève à :

1. 5 € par hectolitre de gazole ;

2. 1,665 € par centaine de kilogrammes nets de fioul lourd ;

3. 1,071 € par millier de kilowattheures de gaz naturel.

C. – Pour les quantités de produits énergétiques acquises au titre des années qui suivent, le remboursement est calculé en appliquant aux volumes de gazole, de fioul lourd et de gaz naturel mentionnés au A le résultat de la différence entre le tarif applicable à ces mêmes produits tel qu’il résulte du tableau B du 1 de l’article 265 ou de l’article 266 quinquies du code des douanes en vigueur l’année de l’acquisition des produits et :

1. 3,86 € par hectolitre de gazole ;

2. 0,185 € par centaine de kilogrammes nets de fioul lourd ;

3. 0,119 € par millier de kilowattheures de gaz naturel.

Les demandes de remboursement établies par les personnes mentionnées au A sont adressées aux services des impôts territorialement compétents sur un modèle de formulaire fourni par l'administration.

III – Le B du I et le II entrent en vigueur le 1er janvier 2014. Les A et C à E du I entrent en vigueur le 1er avril 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose de relever les taux de TIC (taxes intérieures sur la consommation d’énergies fossiles) de manière progressive et proportionnée au contenu en dioxyde de carbone des produits énergétiques par l’introduction d’une « composante carbone ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TIC SUR LES ÉNERGIES FOSSILES

La fiscalité des produits énergétiques fossiles en France est fortement encadrée par le droit communautaire, en particulier la directive européenne 2003/96/CE du 27 octobre 2003. Cette directive détermine le régime des accises, fixe les niveaux minima de taxation et, encadre les exonérations ou les taux de taxation différenciée qui s'appliquent.

Elle concerne la TICC (taxe intérieure de consommation sur le charbon), qui s'applique aux houilles, lignites et cokes utilisés comme combustible, la TICGN (taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel) et la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques), qui a remplacé la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers).

La vente de charbon et de produits pétroliers est par ailleurs soumise à la TVA au taux normal, comme la consommation de gaz. L’abonnement au gaz est en revanche soumis au taux réduit.

L’ensemble des produits énergétiques fossiles actuellement soumis à ces trois taxes intérieures de consommation est concerné par la réforme proposée par le présent article.

1. Le gaz naturel

Plusieurs taxes spécifiques pèsent sur la consommation de gaz naturel. La TICGN est régie par l’article 266 quinquies du code des douanes. Elle s'applique quel que soit le niveau de consommation de l'utilisateur lorsque le gaz naturel est employé comme combustible, à moins qu'il n'entre dans un cas d'exonération. Elle concerne le gaz naturel à l’état gazeux ou lorsqu’il est liquéfié. Elle est notamment collectée par les fournisseurs d'énergie. Le taux de taxation est de 1,19 euro/MWh.

La contribution au tarif spécial de solidarité (CTSS), prévue aux articles L. 121-35 à L.121-44 du code de l'énergie, est imputable aux fournisseurs de gaz naturel au prorata de la quantité de gaz naturel qu’ils vendent aux consommateurs finals. Elle permet de financer le tarif spécial de solidarité (TSS). Elle est de 0,1 euro/MWh pour 2013.

Par ailleurs, il est prévu dans le cadre du dispositif de soutien à l'injection du biogaz dans les réseaux de gaz naturel, un mécanisme de compensation des charges de service public liées à l'achat de biométhane, via une contribution due par les fournisseurs, qui a été fixée pour 2013 à 0,0015 euro/MWh.

La CTA (contribution tarifaire d'acheminement) est une imposition instituée par l’article 18 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières. Elle permet de financer les droits spécifiques relatifs à l’assurance vieillesse des personnels des entreprises de réseaux de transport et de distribution d’électricité et de gaz naturel. Elle représente en moyenne 2 % de la facture de gaz naturel pour un client se chauffant au gaz.

2. Le charbon

Les houilles, lignites et cokes utilisés comme combustible sont soumis à une taxe intérieure de consommation (TICC) prévue à l'article 266 quinquies B du code des douanes.

3. Les produits pétroliers

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est la principale taxe que supportent les produits pétroliers. Elle vise un certain nombre de produits dont la liste est commune à tous les États membres de l'Union européenne, reprise en droit français dans les tableaux B et C de l'article 265 du code des douanes. Seuls sont taxés les usages en tant que carburant ou combustible de chauffage.

La TICPE s'applique aussi :

– à tout produit qui est destiné à être utilisé, qui est mis en vente ou qui est utilisé comme carburant pour moteur, comme additif ou en vue d'accroître le volume final des carburants pour moteur ;

– à tout hydrocarbure qui est destiné à être utilisé, qui est utilisé ou qui est mis en vente pour le chauffage, à l'exception des hydrocarbures solides tels que le charbon, la tourbe ou le lignite, et à l'exception du gaz naturel.

La TICPE est un impôt important pour le budget de l'État puisqu'il procure en moyenne 25 milliards d'euros par an, dont 13,7 milliards d’euros pour l’État en 2013.

En sus des montants nationaux de TICPE applicables aux produits, les régions peuvent moduler la TICPE selon deux tranches. Les modulations de chacune de ces deux tranches sont indépendantes l'une de l'autre mais leur cumul ne peut dépasser 2,5 c€/l pour les carburants concernés (SP95, SP98 et gazole).

La TICPE n'est pas applicable dans les DOM pour lesquels il existe des taxes locales sur les carburants notamment la taxe spéciale de consommation, fixée par le conseil régional.

B. DES REDEVABLES EN NOMBRE LIMITÉ

Par construction, la composante carbone sera due par les mêmes personnes que celles qui sont déjà redevables des taxes intérieures de consommation mentionnées aux articles 265, 266 quinquies et 266 quinquies B du code des douanes. Le fait générateur et l’exigibilité seront les mêmes.

On peut distinguer trois types de redevables en fonction du produit énergétique concerné.

1. Pour les carburants et les autres produits pétroliers

Les produits pétroliers sont traités et raffinés sous le régime de l’usine exercée sous contrôle douanier, c'est-à-dire, en application de l’article 165 B du code des douanes, « en suspension des taxes et redevances dont ils sont passibles ». Les raffineries sont toutes des « usines exercées ». De même, ces produits pétroliers sont stockés en suspension de taxes, notamment par certaines grandes surfaces, dans un entrepôt fiscal de produits pétroliers – lui aussi sous contrôle douanier.

La TICPE est exigible, lors de la mise à la consommation des produits pétroliers, c'est-à-dire :

– l’importation lorsqu’elle n’est pas suivie d’un régime suspensif ;

– la fabrication hors d’un régime suspensif ;

– et le cas le plus fréquent, la sortie d’un régime suspensif.

Sont redevables de la TICPE, les compagnies pétrolières, d’une part, et les grandes surfaces, d’autre part, à la condition que ces dernières aient la qualité d’entrepositaire agréé (191). Toutes les grandes surfaces distribuant du carburant ne sont donc pas redevables de la taxe, notamment celles qui achètent des carburants « en acquitté », c'est-à-dire après sortie d’un entrepôt fiscal.

2. Pour le gaz naturel

En application du 3 de l’article 266 quinquies du code des douanes, la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel est due :

– dans le cas le plus courant, celui d’un utilisateur final (particulier ou entreprise) qui achète son gaz naturel auprès d’un fournisseur, par ce dernier, redevable de la taxe, dont le montant est intégré dans le prix de vente du produit ;

– en cas d’importation de gaz naturel, par l’utilisateur final, si celui-ci est désigné comme le destinataire réel du produit dans la déclaration en douane, c'est-à-dire s’il l’a importé directement de l’étranger ;

– dans les autres cas, c'est-à-dire en pratique en cas d’approvisionnement direct à partir d’un autre État membre, par l’utilisateur final (en l’occurrence quelques gros consommateurs).

3. Pour les houilles, les lignites et les cokes

En application du 3 de l’article 266 quinquies B du code des douanes, sont donc redevables de la TICC :

– les fournisseurs de houilles, de lignites ou de cokes, c’est-à-dire toute personne qui se livre au négoce de ces produits ;

– à l'importation, la personne désignée comme destinataire réel des produits sur la déclaration en douane d'importation ;

– l’utilisateur final.

4. Les modalités de recouvrement

L’article 267 du code des douanes dispose que « les taxes intérieures de consommation sont déclarées, contrôlées et recouvrées selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code. Les infractions sont recherchées, constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane par les tribunaux compétents en cette matière ».

C. PRINCIPALES DÉROGATIONS

1. Les secteurs et activités « hors champ »

La directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité exclut du champ d’application des accises énergétiques, donc des TIC, le transport aérien, le transport maritime ainsi qu’un certain nombre d’usages industriels des produits énergétiques, récapitulés dans le tableau ci-dessous.

Les produits énergétiques sont placés « hors champ » de la taxe carbone lorsqu’ils sont utilisés :

Définition

Base légale dans la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003

– comme carburant ou combustible pour la navigation aérienne autre que l'aviation de tourisme

-

Article 14

– comme carburant ou combustible pour la navigation dans des eaux communautaires, autre qu'à bord de bateaux de plaisance privés ; y compris la pêche

-

Article 14

– à un double usage

usage comme combustible et pour des usages autres que carburant ou combustible (réduction chimique, électrolyse, procédés métallurgiques…)

Article 2

– dans un procédé de fabrication de produits minéraux non métalliques

usage pour fabriquer du ciment, de la chaux, du plâtre ou encore des céramiques

Article 2

– pour la production de produits énergétiques ou pour la production de tout ou partie de l'énergie nécessaire à leur fabrication (1)

-

Article 14 et 21

(1) L’article 14 de la directive n’exonère obligatoirement que les produits énergétiques utilisés pour la production d’électricité. En revanche, l’article 21 ouvre la possibilité aux États-membres qui le souhaitent de ne pas taxer les produits énergétiques utilisés pour produire l’énergie.

Les articles susmentionnés de la directive ont été transposés dans le droit français s’agissant des taxes intérieures de consommation. En effet, les usages précités sont placés « hors champ » de celles-ci par les articles 265 C, 265 bis et 266 quinquies B du code des douanes. Tant la TIPP que la TICGN et la taxe sur les houilles, les lignites et les cokes ne leur sont donc d’ores et déjà pas applicables.

2. Les exonérations, taux réduits et remboursements de taxe

Certaines activités économiques ou produits pétroliers selon leurs usages, et sous certaines conditions, peuvent bénéficier d'exonérations ou de réductions de TICPE.

La taxe n’est pas due lorsque le gaz naturel est utilisé pour la consommation des particuliers, y compris sous forme collective : les particuliers titulaires d’un contrat de gaz individuel et les gestionnaires des chaufferies d’immeubles collectifs d’habitation sur site ou via un réseau de chaleur bénéficient donc de l’exonération. De même, le charbon consommé par les particuliers, y compris sous forme collective, est exonéré, ainsi que le charbon utilisé par les entreprises de valorisation de la biomasse, sous réserve qu'elles soient soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre ou qu'elles appliquent des accords volontaires de réduction de gaz à effet de serre.

Les professionnels du transport disposant de véhicules de plus de 7,5 tonnes bénéficient du remboursement d’une fraction de leur TICPE sur le gazole, de même que les exploitants de transport public de voyageurs, et les entreprises de taxis pour le gazole et le super À carburant.

Les agriculteurs bénéficient du taux réduit applicable au gazole sous condition d’emploi, également utilisé dans le BTP, et d’un remboursement partiel de TICPE.

Le tableau ci-dessous retrace les principales dépenses fiscales retracées dans l’évaluation des Voies et moyens, annexée au présent projet de loi de finances.

Produit ou secteur

Type de niche

N° de la mesure

Coût 2013,
en millions d’euros

Note attribuée par le CDF (1)

Gazole sous condition d’emploi, repris à l’indice 20 du tableau B de l’article 265 du code des douanes

Taux réduit

800201

1 725

2

Départements d’outre-mer

Exclusion du champ d’application de la TIC carburants

800401

795

1

Gazole utilisé par certains véhicules routiers

Remboursement d’une fraction de TIC

800403

380

1

Agriculteurs

Remboursement partiel

800405

120

0

Gaz naturel à l’état gazeux destiné à être utilisé comme carburant

Réduction de taxe de 100 %

800207

68

0

Gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs

Remboursement d’une fraction de TIC

800404

40

0

Produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible pour le transport de marchandises sur les voies navigables intérieures

Exonération

800117

22

nd

Huiles minérales et gaz naturel consommés aux fins de cogénération

Exonération

800108

4

 

Produits énergétiques utilisés pour les besoins de l’extraction et de la production du gaz naturel

Exonération

800115

3

0

Émulsions d’eau dans du gazole

Taux réduit

800206

2

1

Supercarburants et essences consommés en Corse

Détaxe

800302

1

0

Carburéacteurs utilisés sous condition d’emploi

Taux réduit

800204

ε

0

Gazole utilisé par les engins fonctionnant à l’arrêt

Taux réduit

800209

ε

2

Huiles végétales pures utilisées comme carburant pour les flottes captives des collectivités locales

Taux réduit

800406

ε

0

(1) Rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, 2011

http://www.economie.gouv.fr/rapport-du-comite-d-evaluation-des-depenses-fiscales-et-des-niches-sociales-2011.

Les notes attribuées par le Comité vont de 0 (dépenses inefficaces et inefficientes) à 3.

II. LE DROIT PROPOSÉ : LE VERDISSEMENT DES ACCISES EXISTANTES SUR LES ÉNERGIES FOSSILES

Le présent article vise à aménager les TIC sur les produits énergétiques en introduisant dans ces taxes une « composante carbone ». Cette composante carbone ne constitue qu’une modulation du taux des TIC existantes, l’assiette demeurant la même.

A.– UNE MODULATION DES TAUX DE TIC

1. Une modulation conforme à la proposition de révision de la directive européenne sur la fiscalité des produits énergétiques

L’évolution différenciée des tarifs de TIC en fonction du contenu en carbone des produits est inspirée de la proposition faite le 13 avril 2011 par la Commission européenne en vue de restructurer le cadre de taxation des produits énergétiques en Europe (192). La Commission propose de scinder le taux minimal de taxation en deux parties : une partie fondée sur les émissions de CO2 liées aux produits énergétiques et une autre fondée sur le contenu énergétique, c’est-à-dire l’énergie réelle qu’un produit permet d’obtenir, mesuré en gigajoules (GJ). Des dispositifs similaires existent d’ores et déjà en Suède et au Danemark

Les objectifs de la proposition de directive sont :

– de garantir un traitement cohérent des différentes sources d’énergie, afin d’assurer une réelle égalité de traitement des consommateurs d’énergie, indépendamment de la source utilisée ;

– de mettre en place un cadre adapté pour la taxation des énergies renouvelables ;

– de mettre en place un signal prix sur le carbone pour les secteurs en dehors du système d’échange de quotas d’émissions de l’union européenne (ETS), tout en évitant le chevauchement des deux instruments ;

– de mettre fin à certaines exonérations ou réductions de taxes pour certains secteurs d'activité économique.

La proposition de directive devra être adoptée à l'unanimité par le Conseil européen.

2. L’augmentation du tarif des accises modulée en fonction des émissions de CO2 des produits taxés

Le I du présent article propose une augmentation du tarif des accises modulée en fonction des émissions de CO2 des produits taxés, qui ne sont pas prises en compte aujourd’hui dans les barèmes de TIC.

Pour aboutir aux nouveaux taux proposés pour 2014, 2015 et 2016, le Gouvernement prend en compte dans un premier temps une valeur de la tonne de carbone, qu’il fixe à 7 euros pour 2014, 14,50 euros pour 2014 et 22 euros pour 2016 (193).

Cette valeur a été déterminée à partir d’objectifs de rentabilité budgétaire, fixés notamment pour le financement du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE) : il est prévu que la fiscalité écologique y contribue à hauteur de trois milliards d’euros en 2016. Cette démarche explique la différence avec les valeurs du carbone retenues par le projet de loi de finances pour 2009 et les commissions d’experts instituées à l’époque, ainsi qu’avec celle de M. Christian de Perthuis, président du Comité pour la fiscalité écologique (CFE), ou celles envisagées par de la Commission européenne.

La commission présidée par M. Alain Quinet et chargée en 2009 de valoriser la tonne de carbone afin que la France soit en mesure de respecter ses engagements internationaux de réduction des émissions de gaz à effet de serre était parvenue à un taux de 100 euros par tonne en 2030. Elle en a déduit, en lui appliquant un taux d’actualisation de 4 % par an, un taux de 45 euros par tonne en 2010. Cependant, pour des raisons tenant à l’acceptabilité et à la soutenabilité de la nouvelle taxe, elle a finalement proposé un taux de 32 euros par tonne, taux repris par la commission d’experts présidée par M. Michel Rocard. Compte tenu de l’impact qu’aurait eu un tel taux, le prix retenu par le Gouvernement en 2009 s’est limité à 17 euros par tonne, soit le prix moyen de la tonne de carbone sur le marché européen des quotas d’émission au cours des deux années précédentes.

M. Christian de Perthuis, président du Comité de la fiscalité écologique installé par le Gouvernement en septembre 2012, propose, pour sa part, de retenir un taux de 7 euros la tonne de carbone en 2014 et de 20 euros la tonne en 2020, prix également retenu par la Commission européenne à cette échéance, dans sa proposition de révision de la directive 2003/96/CE.

VALEUR DE LA TONNE DE CARBONE

(en euros)

 

2009

2010

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2020

2030

Cours moyen du quota sur le marché spot européen

14,5

 

4

5

           

Commission Quinet

 

45

 

50,6

52,6

54,7

58,6

60,9

 

100

Commission Rocard

 

32

               

PLF 2010

 

17

             

100

Commission européenne, proposition de révision de la directive sur la fiscalité énergétique

               

20

 

Ch. de Perthuis (CFE)

       

7

 

11,3

 

20

 

Présent article

       

7

14,5

22

     

Dans un deuxième temps, le Gouvernement transpose cette valeur pour chaque produit, en euros par unité de perception de la TIC (100 kg nets ou hectolitre), obtenant ainsi la « composante carbone » de la TIC, variable selon les catégories de produits énergétiques. En effet, il est plus ou moins élevé selon les émissions de dioxyde de carbone qu’entraîne leur combustion (194).

La combustion du gazole émettant plus de dioxyde de carbone que celle du supercarburant, il sera donc plus taxé que ce dernier : la nature même de la modulation de TICPE implique un rattrapage, même très lent, de l’écart actuel de taux entre gazole et essence.

Enfin, dans un troisième temps, le Gouvernement propose d’augmenter pour 2014 le taux de TIC pour les produits énergétiques dont le taux en 2013 (correspondant à la « composante volumique » de la TIC) est inférieur au montant de la composante carbone prévue pour 2014.

3. Impact sur le taux de TIC pour les trois prochaines années

Trois produits sont concernés et voient leur taux de TIC augmenter dès 2014 : le gaz naturel, le fioul domestique et le charbon.

Le A du I du présent article (alinéas 2 à 4) modifie les taux du tableau du B du 1 de l’article 265 du code des douanes, pour les produits pétroliers, sans en changer les lignes : la liste des produits concernés n’est pas modifiée.

Les alinéas 13 à 17 du présent article modifient le taux de TICGN applicable au gaz naturel, actuellement fixé à 1,19 euro par mégawattheure, et prévu par le 8 de l’article 266 quinquies du code des douanes.

Enfin, les alinéas 20 à 24 du présent article modifient le taux de la TICC, applicable aux houilles, lignites et cokes repris aux codes NC 2701, 2702 et 2704 et destinés à être utilisés comme combustible. Ce tarif est actuellement fixé à 1,19 euro par mégawattheure.

L’impact sur les principaux carburants et combustibles est le suivant.

ÉVOLUTION DU TAUX DE TIC
DES PRINCIPAUX CARBURANTS ET COMBUSTIBLES

TIC

Gazole
(c€/l)

Essence
(c€/l)

2013

42,84

60,69

2014

42,84

60,69

2015

44,82

62,40

2016

46,81

64,11

Évolution entre 2013 et 2016

+ 9,3 %

+ 5,7 %

Source : évaluation préalable annexée au présent article.

On peut noter que le rattrapage de l’écart de taux entre gazole et essence commence en 2015. Alors que cet écart s’élève aujourd’hui à 17,85 centimes par ligne, il sera réduit de 0,55 centime en trois ans.

ÉVOLUTION DE LA COMPOSANTE CARBONE DE LA TIC DES PRINCIPAUX CARBURANTS ET COMBUSTIBLES

TIC

Gaz naturel
pro
(€/MWh)

Gaz naturel
des ménages (€/MWh)

Fioul domestique

(€/hl)

Fioul lourd
(€/t)

2013

1,19

0

5,66

18,50

2014
(à compter du 1er avril)

1,41

1,41

5,66

21,89

2015

2,93

2,93

7,64

45,3

2016

4,45

4,45

9,63

68,8

Évolution entre 2013 et 2016

+ 273 %

/

+ 70 %

+ 272 %

Source : évaluation préalable annexée au présent article.

B. LES DISPOSITIONS PARTICULIÈRES À CERTAINES ENTREPRISES
ET À CERTAINS SECTEURS ÉCONOMIQUES

1. Le maintien du « hors champ » et des remboursements existants

À l’exception des cas particuliers traités ci-après, le présent article ne modifie ni la liste des secteurs placés hors champ et des exonérations, ni le fonctionnement des mécanismes de remboursement.

En application de l’article 265 septies du code des douanes, les entreprises propriétaires de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes et de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes, peuvent obtenir, sur demande de leur part, le remboursement d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole dont le montant se calcule :

– soit en appliquant au volume de gazole utilisé comme carburant dans les véhicules susmentionnés, acquis dans chaque région, la différence entre 39,19 euros/hl et le tarif qui y est applicable ;

– soit en appliquant, au total du volume de gazole, acquis dans au moins trois des régions, un taux moyen de remboursement calculé en pondérant les différents taux régionaux votés par les volumes de gazole respectivement mis à la consommation dans chaque région.

Du fait de ce mécanisme, les entreprises bénéficiant de remboursement de TIC sont exonérées de la composante carbone, sans qu’il soit besoin de modification législative puisque, pour elles, le taux de la taxe subi après remboursement reste plafonné à 39,19 euros/hl.

ÉVOLUTION DU REMBOURSEMENT PARTIEL DE TICPE
POUR LES TRANSPORTEURS ROUTIERS

(en euros/hl)

 

En 2013

2016

Taux de la TIPP sur le gazole

42,84

46,81

Taux de la composante carbone sur le gazole

0

3,97

Montant du remboursement

3,65

7,62

Taxation globale du gazole

39,19

39,19

Coût pour l’État

380 millions d’euros

744 millions d’euros

Le choix d’utiliser le mécanisme de remboursement de TIC plutôt que celui du taux réduit se justifie pour un certain nombre de secteurs d’activité par le fait qu’il est techniquement très difficile d’exonérer de taxe « à la pompe » les entreprises concernées, et que cela limite les possibilités de fraude (195).

Cette exonération de fait de la composante carbone ne profitera cependant qu’aux véhicules de plus de 7,5 tonnes. Le gazole utilisé par les fourgons, camionnettes et autres pick-ups sera quant à lui soumis à la taxe. Pour mémoire, l’éco-taxe poids lourds, prévue par les articles 269 à 283 quinquies du code des douanes, devrait pour sa part s’appliquer, à compter du 1er janvier 2014, aux véhicules de transport routier de marchandises ayant un poids total autorisé en charge (PTAC) ou poids total roulant autorisé (PTRA) supérieur à 3,5 tonnes, qui utilisent le réseau routier non soumis à péage.

2. L’exonération de taxe carbone pour les entreprises électrointensives soumises à quotas

Pour préserver la compétitivité des entreprises, le Gouvernement choisit de faire usage de la faculté offerte par l’article 17 de la directive 2003/96/CE qui autorise les États membres à appliquer un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité lorsqu'ils sont utilisés par des entreprises grandes consommatrices d'énergie, pour autant que les entreprises acceptent les accords ou les régimes de permis négociables ou les mesures équivalentes, qui doivent permettre la réalisation des objectifs environnementaux ou un rendement énergétique accru à peu près équivalents à ce qui aurait été obtenu si les taux minima communautaires normaux avaient été respectés.

En application des alinéas 8 et 9 du présent article, qui insèrent un nouvel article 265 nonies dans le code des douanes, la composante carbone ne s’appliquera pas aux entreprises intensives en énergies soumises à quotas. Celles-ci sont définies comme les entreprises :

– dont les achats de produits énergétiques et d’électricité atteignent au moins 3 % de la valeur de la production pour les installations mentionnées au 1er alinéa du 2 de l’article 9 bis de la directive n° 2003/87/CE. Cet article, introduit dans la directive par la directive 2009/29/CE du 23 avril 2009 vise « les installations qui poursuivent les activités énumérées à l’annexe I et ne sont intégrées dans le système communautaire qu’à compter de 2013 » ;

– dont le montant total des taxes intérieures de consommation dues sur les produits énergétiques et l’électricité qu’elles utilisent dans ces mêmes installations est d’au moins 0,5 % de la valeur ajoutée.

Le système européen de quotas d’émissions de gaz à effet de serre (ETS) est entré dans sa phase III le 1er janvier 2013 : les quotas sont progressivement mis aux enchères. D’environ 60 % en 2013, la part de quotas mise aux enchères sera progressivement augmentée jusqu’à atteindre 80 % en 2020 et 100 % en 2027.

Ne sont soumis à ces quotas que certains secteurs industriels particulièrement polluants dont la liste figurant à l’annexe n° 1 de la directive 2003/87/CE (196), et, au sein de ceux-ci, que les plus grandes installations :

Activités dans le secteur de l’énergie

Installations de combustion d’une puissance calorifique de combustion supérieure à 20 MW (sauf déchets dangereux et municipaux)

Raffineries de pétrole

Cokeries

Production et transformation de métaux ferreux

Installations de grillages ou de frittage, y compris de minerai sulfuré

Installations pour la production de fonte ou d’acier (fusion primaire ou secondaire, y compris les équipements pour coulée continue d’une capacité de plus de 2,5 tonnes par heure)

Industrie minérale

Installations destinées à la production de ciment clinker dans des fours rotatifs avec une capacité de production supérieure à 500 tonnes par jour, ou de chaux dans des fours rotatifs avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour, ou dans d’autres types de four avec une capacité de production supérieure à 50 tonnes par jour

Installations destinées à la production du verre, y compris celles destinées à la production de fibres de verre avec une capacité de fusion supérieure à 20 tonnes par jour

Installations destinées à la fabrication de produits céramiques par cuisson, notamment de tuiles, briques, de pierre réfractaires, de carrelages, de grès ou de porcelaine, avec une capacité de production de 75 tonnes par jour et/ou une capacité de four de plus de 4 m3 et une densité d’enfournement de plus de 100 kg/m3.

Autres activités

Installations industrielles destinées à la fabrication de pâte à papier à partir du bois ou d’autres matières fibreuses

Installations industrielles destinées à la fabrication de papier et carton dont la capacité de production est supérieure à 20 tonnes par jour

Il en résulte trois cas de figure possibles pour les entreprises intensives en énergie :

– elles peuvent être placées hors champ de la directive 2003/96/CE sur la fiscalité énergétique, donc hors champ de la « composante carbone » ;

– si elles sont dans le champ de cette directive, elles peuvent être soumises à quotas et exonérés de TIC carbone ;

– enfin, les plus petites d’entre elles peuvent ne pas être soumises au système des quotas mais à la composante carbone de la TIC.

Le présent article propose que le tarif de TIC applicable aux consommations de combustibles effectuées pour les besoins de ces installations reste celui qui leur sera applicable à la date du 31 décembre 2013 : ces installations sont donc exonérées de la composante carbone. Leurs consommations de carburant en revanche sont soumises au régime normal de TIC.

EFFET DES AMÉNAGEMENTS DE TIC SUR LES SECTEURS SOUMIS À ETS

Secteurs soumis à l’ETS

Secteur concerné par l’augmentation de la TIC

Émissions 2012 - périmètre ETS
(Mt)

Industriels énergo-intensifs

non

53 à 55

Production d'électricité

non

26

Raffinage

non

12

Réseaux de chaleur et cogénération (1)

oui

8

Industriels non énergo-intensifs

oui

3 à 5

TOTAL

 

104

(1) Les installations de production de chaleur soumises à ETS seraient quant à elles pleinement concernées par l’augmentation de TIC, notamment en raison de la fin de l’exonération de TICGN sur les ménages. Elles représentent environ 7 % des émissions françaises des installations soumises au système d’échange de quotas.

Source : évaluation préalable annexée au présent article.

3. L’adaptation de certaines dépenses fiscales relatives à la TIC pour tenir compte de la jurisprudence de la CJUE

Les alinéas 5 à 7 proposent une nouvelle rédaction pour les b et c du 1 de l’article 265 bis du code des douanes, relatifs aux exonérations de TICPE pour les produits énergétiques utilisés comme carburant ou combustible à bord des aéronefs, à l'exclusion des aéronefs de tourisme privé et pour la navigation maritime dans les eaux communautaires, y compris la pêche, autre qu'à bord de bateaux de plaisance privés.

Sont actuellement considérés comme aéronefs de tourisme privé les aéronefs utilisés, selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d'une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales.

Sont actuellement considérés comme bateaux de plaisance privés les bateaux utilisés, selon le cas, par leur propriétaire ou la personne qui en a la disposition dans le cadre d'une location ou à tout autre titre, à des fins autres que commerciales.

La nouvelle rédaction proposée restreint le champ de l’exonération concernant l’aviation d’affaires, pour tenir compte de deux arrêts de la Cour de justice européenne de 2011 (197), en vertu desquels l’exonération prévue par l’article 14 de la directive 2003/96/CE ne peut bénéficier à une entreprise lorsqu’elle loue ou frète un aéronef lui appartenant avec le carburant à des entreprises dont les opérations de navigation aérienne ne servent pas directement à la prestation, par ces entreprises, d’un service aérien à titre onéreux ou lorsqu’elle utilise, afin de développer ses affaires, un avion lui appartenant pour assurer les déplacements des membres de son personnel auprès de clients ou à destination de foires commerciales, dans la mesure où ces déplacements ne servent pas directement à la prestation de services aériens à titre onéreux par cette entreprise.

4. L’agriculture et le BTP

a. L’évolution du taux réduit applicable au gazole non routier

La part de la consommation de combustibles et de carburants dans la valeur ajoutée est variable suivant les secteurs : elle est ainsi de 12,4 % pour l’agriculture, 3,9 % pour le BTP et 7,3 % pour l’ensemble de l’économie.

Si les mécanismes de remboursement de TIC peuvent permettre à droit constant de maintenir le niveau d’imposition inchangé pour certains secteurs d’activité, ceux qui bénéficient d’un taux réduit voient celui-ci augmenter mécaniquement à partir de 2015, compte tenu de l’introduction de la composante carbone.

C’est le cas notamment du taux réduit applicable au gazole non routier (indice 20), dont bénéficient essentiellement aujourd’hui les agriculteurs et les entreprises du bâtiment et des travaux publics (BTP). Le taux applicable en 2013 est de 7,20 euros/hl. Le tableau prévu par l’alinéa 3 du présent article prévoit une augmentation de ce tarif, dans les proportions suivantes.

TAUX DE TICPE APPLICABLE AU GAZOLE NON ROUTIER

(indice 20, en euros/hl)

2013

2014

2015

2016

Évolution 2013-2016

7,20

8,86

10,84

12,83

+ 78 %

Le rapport de la mission (198) MAP (modernisation de l’action publique) pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité, de juin 2013, indique que le coût de cette dépense fiscale a augmenté de 90 % entre 2008 et 2013, passant de 1,1 milliard d’euros à 2,1 milliards d’euros. On peut toutefois noter l’écart entre le coût de la dépense pour 2013, estimé à 2,1 milliards d’euros dans le PLF 2013 et à 1,7 milliard d’euros dans le présent projet de loi de finances.

Compte tenu des effets d’aubaine, du coût du dispositif au regard d’effets difficilement quantifiables et de la contradiction avec les objectifs de réduction des consommations de carburant et de transition énergétique, la mission recommande d’augmenter le taux réduit de TICPE jusqu’à 14,04 euros/hl pour s’approcher d’une tarification des externalités, ou d’augmenter davantage encore ce taux réduit, en maintenant un dispositif de remboursement partiel pour les agriculteurs.

C’est ce principe qu’a retenu le Gouvernement, sans toutefois retenir les montants proposés.

b. Prolongation du remboursement partiel de TIC pour les agriculteurs

Le A du II du présent article (alinéa 25) prévoit que les agriculteurs bénéficient d’un remboursement partiel de la TIC applicable au gazole et au fioul lourd, repris aux indices 20 et 24 du tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes et de la TIC sur le gaz naturel prévue à l’article 266 quinquies du même code. Il pérennise cette mesure, qui était jusqu’à présent prorogée d’année en année.

La définition proposée des agriculteurs bénéficiaires de la mesure reprend la définition actuelle. Il s’agit des chefs d’exploitation ou d’entreprise agricoles participant à la mise en valeur d’une exploitation ou d’une entreprise agricole à titre individuel ou dans un cadre sociétaire, affiliés à l’assurance maladie, invalidité et maternité des personnes non salariées des professions agricoles en application de l’article L. 722-10 du code rural et de la pêche maritime ou affiliés au régime social des marins au titre de la conchyliculture, les personnes morales ayant une activité agricole au sens des articles L. 722-1 à L. 722-23 du même code et les coopératives d’utilisation en commun de matériel agricole (CUMA) dont le matériel est utilisé dans les exploitations agricoles en vue de la réalisation de travaux définis aux articles L. 722-2 et L. 722-3 du même code, ainsi que les personnes redevables de la cotisation de solidarité mentionnées à l’article L. 731-23 du même code.

Environ 220 600 entreprises bénéficient de la mesure.

c. L’évolution du remboursement partiel

Le B du II (alinéas 26 à 29) fixe le montant de ce remboursement pour les quantités acquises en 2013, sans changement par rapport à l’année précédente.

Le C du II (alinéas 30 à 33) fixe son montant pour les années suivantes. Ce montant résulte de l’écart entre le taux normal, qui augmente chaque année, et une somme fixe, et stable pour les années 2014 à 2016. Le montant du remboursement, par unité de volume, augmente donc pour chacune de ces trois années.

ÉVOLUTION DU REMBOURSEMENT FORFAITAIRE AGRICOLE

Quantités acquises en

Taux normal, en 2012 et 2013

Rem-bourse-ment 2012

Rem-bourse-ment 2013

Taux normal 2014

Rem-bourse-ment

2014

Taux normal 2015

Rem-boursement 2015

Taux normal 2016

Rem-bour-sement 2016

Évolution du montant du rembourse-ment 2013/2016

Gazole (euros/hl)

7,20

5

5

8,86

5

10,84

6,98

12,83

8,97

+ 79,4 %

Fioul lourd (euros/100 kg)

1,85

1,665

1,665

2,19

2,005

4,53

4,345

6,88

6,695

+ 302 %

Gaz naturel (*)

(euros/MWh)

Source :
1,19

1,071

1,071

1,41

1,291

2,93

2,811

4,45

4,331

+ 304,8 %

ÉVOLUTION DU MONTANT DE LA TIC PAYÉ PAR LES AGRICULTEURS

Quantités acquises en

Montant, en 2012 et 2013

Taux de la contribution effective en 2012 et 2013

Montant 2014

Taux de la contri-bution 2014

Mon-tant 2015

Taux 2015

Mon-tant 2016

Taux
de la
contri
bution

2016

Évolution du montant de la contri-bution 2013/2016

Gazole (euros/hl)

2,20

30,6 %

3,86

43,6 %

3,86

35,6 %

3,86

30,1 %

+ 75 %

Le montant de TICPE sur le gazole effectivement payé par les agriculteurs augmente en 2014 et reste inchangé en 2014 et 2015. En revanche, comme les tarifs de la TICPE augmentent chaque année, l’avantage relatif dont bénéficient ces entreprises continue de s’accroître.

Conformément à l’alinéa 34 du présent article, ce remboursement est effectué sur demande des personnes concernées, adressée au service des impôts territorialement compétent.

ÉVOLUTION DU TAUX RÉDUIT ET DU REMBOURSEMENT AGRICOLE ENTRE 2014 ET 2016, CHRONIQUES DE RECETTES DÉCOMPOSITION PAR SECTEURS

Valeur unitaire en €/hl de GNR

2013

Consom-mations
2014
(1er trimestre)

Consom-mations
2014
(à partir du 1er avril)

Consom-mations 2015

Consom-mations 2016

Chroniques de recettes et de dépenses fiscales, en M€

 

 

 

 

 

Recette du taux réduit de TICPE

360

90

332

542

642

Coût lié au remboursement en faveur du secteur agricole

105

96

147

188

Recette nette de l'État (recette de la taxe – remboursement)

255

326

395

454

variation (par rapport à n-1)

 

71

69

59

Source : évaluation préalable annexée au présent article.

La hausse du taux réduit de TICPE portant sur le GNR (gazole non routier) se traduit par un gain net de produit de 70 millions d’euros au titre des consommations 2014. La dépense fiscale associée est réduite en 2014 mais elle est ensuite fixe dans le temps puisque le taux réduit de TICPE du GNR évolue de la même façon que le taux plein de TICPE applicable au gazole (au rythme de la progression de la valeur carbone de façon à maintenir un écart constant). Au titre de 2014, l’effort fiscal supplémentaire s’élèverait à 35 millions d’euros pour le secteur agricole, 29 millions d’euros pour le bâtiment et travaux publics et 6 millions d’euros pour les autres secteurs consommateurs (199). Au titre de 2015 et 2016, l’augmentation du taux réduit de TICPE présente un rendement fiscal net de 140 millions d’euros, puis de 200 millions d’euros.

5. Suppression de l’exonération de TIC prévue pour le gaz naturel des ménages et réseaux de chaleur

L’alinéa 12 du présent article supprime l’exonération de TICGN actuellement prévue par l’article 266 quinquies du code des douanes pour le gaz naturel destiné à être utilisé comme combustible pour la consommation des particuliers, y compris sous forme collective.

L'exonération également prévue pour les réseaux de chaleur en proportion de la puissance souscrite destinée au chauffage de logements est par là même supprimée.

C. IMPACT ET ENTRÉE EN VIGUEUR

1. Entrée en vigueur

L’évolution du montant du remboursement partiel de TIC pour les exploitants agricoles, s’appliquera, comme chaque année depuis 2004, au 1er janvier prochain.

La nouvelle rédaction proposée par le B du I pour les exonérations de TIC pour la plupart des opérations de transport aérien et maritime entrera en vigueur au 1er janvier 2014.

La modulation de TIC correspondant à l’introduction d’une « composante carbone » entrera quant à elle en vigueur au 1er avril 2014. Ce choix correspond à la date de fin de la trêve hivernale, parfois prolongée du 15 au 31 mars ces dernières années.

2. Impact budgétaire : un rendement entièrement restitué aux entreprises et aux ménages

a. La composante carbone rapportera 4 milliards d’euros en 2016

Le produit de la composante carbone, versé au budget général, sera élevé et en progression rapide puisqu’elle rapportera 340 millions d’euros en 2014, 2,41 milliards en 2015 et 4,05 milliards d’euros en 2016 (incluant un effet TVA d’environ 40 millions d’euros en 2014). La part des ménages dans le coût du dispositif est de 67 % en 2014 et celle des entreprises de 33 %.

Par produit énergétique, le produit se répartira comme suit :

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

Essence

0

170

350

Diesel

0

800

1 550

GNR

60

180

280

Fioul domestique

0

180

370

Gaz naturel professionnels

30

360

700

Gaz naturel ménages

240

710

1 090

Gaz naturel carburant

0

0

10

Charbon

0

20

30

Fioul lourd

0

20

40

Surcoût remboursement partiel agriculteurs

0

10

– 60

Impact IR/IS

0

– 40

– 31

Total TTC

340

2 410

4 050

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie.

b. Le renchérissement du prix des énergies fossiles

L’introduction d’une composante carbone aura un effet analogue à une hausse du prix des énergies fossiles. Sachant que celle-ci sera intégrée dans l’assiette de la TVA, comme l’ensemble des taxes intérieures de consommation (TIC), le prix de détail des produits énergétiques se calculera donc comme suit :

[(Prix HT + TIC (dont composante carbone)] + TVA à 20 % = prix de vente au détail TTC

Sur la base d’un tarif de 14,5 euros par tonne de CO2 en 2015, la composante carbone devrait impacter les prix des principaux produits énergétiques dans les proportions suivantes (200) :

– 2,6 centimes par litre de supercarburant SP95, soit un surcoût de 1,30 euro (TVA incluse) pour un plein de 50 litres ;

– 2,9 centimes d’euro par litre de gazole, soit un surcoût de 1,45 euro (TVA incluse) pour un plein de 50 litres ;

– 0,35 centime d’euro par kWh de gaz naturel (201), soit un surcoût de 28 euros (TVA incluse) pour une consommation annuelle de 8 000 kWh (correspondant au chauffage d’un célibataire) ; pour les ménages chauffés au gaz, l’évaluation préalable indique que l’impact est de 25 euros par an et par logement en moyenne.

– 2,73 centimes d’euro par litre de fioul domestique, soit un surcoût de 1,4 euro (TVA incluse) pour une consommation annuelle de 1 000 litres (correspondant au chauffage d’un célibataire).

L’évaluation préalable indique l’impact suivant de la réforme de la TICPE pour les ménages.

IMPACT MOYEN DE LA RÉFORME DE LA TAXATION DES CARBURANTS (HORS TVA)
PAR DÉCILE DE REVENUS 

Décile de niveau de vie

2014 (2)

Montant moyen de la hausse de la fiscalité en 2015 (€/an)

Montant moyen de la hausse de la fiscalité en 2016 (€/an)

   

Essence

Gazole

Total

Essence

Gazole

Total

1

0

2,9

6,4

9,3

5,8

12,8

18,6

2

0

3,4

7,1

10,5

6,8

14,2

21,0

3

0

3,9

8,1

12,1

7,9

16,2

24,1

4

0

4,6

10,3

14,9

9,1

20,6

29,7

5

0

4,8

11,9

16,7

9,6

23,7

33,2

6

0

5,2

13,6

18,8

10,3

27,1

37,4

7

0

5,6

13,7

19,4

11,2

27,4

38,6

8

0

6,1

14,3

20,3

12,1

28,5

40,5

9

0

7,0

13,8

20,8

13,9

27,5

41,4

10

0

7,6

14,0

21,5

15,1

27,9

43,0

Tous

0

5,1

11,2

16,3

10,1

22,4

32,5

(2) La TICPE applicable au gazole et à l’essence n’augmente pas en 2014.

Source : Calculs DG Trésor, Enquête Budget des Familles 2006, Saphir 2011.

c. 4 milliards restitués aux entreprises et aux ménages

Il a été indiqué, lors de la création du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE), que trois milliards d’euros issus du produit de la fiscalité écologique contribueraient à son financement en 2016, au bénéfice des entreprises.

Plusieurs articles ou amendements prévoient, dans le présent projet de loi de finances, des mesures relatives à la TVA, donc bénéficiant aux ménages in fine en faveur de la transition énergétique, à hauteur d’environ un milliard d’euros en 2016 :

– le taux réduit de TVA applicable aux travaux de rénovation énergétique des logements : 500 millions d’euros (amendement n°I–279);

– le taux réduit de TVA applicable au logement social : 430 millions d’euros (article 19) ;

– le taux intermédiaire de TVA applicable au logement intermédiaire : 40 millions d’euros à compter de 2015 (article 55) (202).

a. Agriculture et BTP

Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, l’augmentation du taux effectif de TICPE pour les agriculteurs entraînerait, sans évolution des comportements, une charge supplémentaire d’environ 100 euros par an par exploitant et 0,3 % du revenu courant moyen avant impôts. En tenant compte des effets dynamiques liés à l’adaptation du secteur agricole (économies de charges, réorientation des surfaces vers des productions plus économes en carburant), la diminution du revenu total de la branche agricole serait moindre (de l’ordre de – 0,12 % par rapport à une projection de référence). Une hausse de 1 euro de recette fiscale relative à la TICPE génère ainsi une baisse relativement plus faible du revenu de la branche (- 0,6 euro). Le relèvement du taux effectif à 3,86 euros/hl entraînerait à moyen terme une hausse du prix du carburant de 2,2 % et une baisse des quantités consommées de 0,4 %.

Le relèvement du taux réduit de TICPE augmenterait les charges du secteur du BTP à hauteur de 0,05 % de ses charges totales en 2016. Dans l’hypothèse que la hausse de TICPE ne serait pas du tout répercutée dans les prix, cela se traduirait par une baisse du résultat courant avant impôt du secteur d’environ 0,5 % en 2014 puis 0,6 % en 2015 et 2016. Au sein du BTP, l’impact serait sans doute plus fort pour les travaux publics, a priori plus consommateurs de carburants, que pour le bâtiment. Toutefois, même en supposant une contribution nulle du secteur du bâtiment à la dépense fiscale, l’impact sur le secteur des travaux publics resterait modéré : le relèvement de TICPE considéré correspondrait, selon l’évaluation préalable, à une augmentation de 0,1 % des charges et, sous l’hypothèse de non répercussion dans les prix, de 1,3 % de son résultat en 2014 (1,5 % en 2015 et 2016).

b. Bilan environnemental

D’après les chiffrages réalisés par le ministère de l’Écologie, l’introduction d’une part carbone à 7 euros/tCO2 (puis 14,50 euros/t en 2015 et 22 euros/t en 2016) conduirait à économiser dans les deux principaux secteurs émetteurs de carbone (hors industrie et production d’énergie, couverts par le système européen d’échange des quotas) que sont les transports routiers et le bâtiment, respectivement 1 et 2 millions de tonnes de CO2 à l’horizon 2017 par rapport à la référence.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 83 de M. Hervé Mariton, tendant à la suppression de l’article.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF 87 de M. Hervé Mariton.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 363 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Nous proposons de réduire l’écart de taxation entre le diesel et l’essence. Bien sûr, je sais déjà quel sort sera réservé à l’amendement : nous avons bien compris que les effets du diesel sur l’environnement et sur la santé, la pollution de l’air, le changement climatique, le déséquilibre de notre balance commerciale, la situation de notre industrie du raffinage ou les 7 milliards que coûte au budget l’avantage fiscal en faveur du diesel ne pesaient pas lourd face à une décision vieille de trente ans que le Gouvernement semble incapable de remettre en cause.

M. le rapporteur général. Le débat sur ce sujet a eu lieu, et il a été large, que ce soit dans la presse, dans l’opinion ou au Gouvernement. Avis défavorable.

M. Christophe Caresche. J’aimerais toutefois être certain que la prise en compte de la valeur en carbone des énergies fossiles dans la taxe intérieure sur la consommation, si elle ne permet pas de résorber l’écart de taxation entre le diesel et l’essence, ne contribuera pas, du moins, à le creuser.

M. le président Gilles Carrez. Ce serait en effet la moindre des choses.

M. le rapporteur général. En réalité, elle aura pour effet de réduire l’écart d’un demi-centime en trois ans. La préoccupation de M. Alauzet est donc un tout petit peu satisfaite…

M. le président Gilles Carrez. Nous allons donc dans le bon sens, mais à un rythme d’escargot.

Mme Eva Sas. L’écart de taxation étant de 17 centimes, je vous laisse calculer le temps qu’il faudra pour le combler !

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 303 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Afin d’envoyer un véritable signal aux entreprises, et en l’absence de mesures destinées à favoriser la transition énergétique, il est nécessaire de supprimer toutes les exonérations de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE). Cette suppression doit être réalisée de manière progressive, afin de permettre aux acteurs économiques de s’adapter, et être accompagnée de dispositifs de compensation, de façon à ne pas pénaliser les secteurs concernés, qui sont fragiles.

L’idée est la suivante : « on vous prend un euro, puis on vous le rend ». Chacun doit payer le vrai prix de l’énergie afin de se préparer aux mutations à venir, mais une redistribution doit être prévue pour ne pas fragiliser l’activité économique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Tout d’abord, le tableau présentant la réduction progressive des exonérations est présenté de telle sorte que l’amendement pourrait prêter à confusion.

Ensuite, sur le fond, un coup de rabot général paraît difficile, voire impossible, car certaines de ces exonérations sont obligatoires en vertu des directives sur la fiscalité de l'énergie – même si d’autres sont effectivement facultatives. Il en est ainsi, par exemple, pour la distinction entre vols aériens internationaux et nationaux.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 246 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Le kérosène utilisé par les avions est totalement détaxé, même pour les vols métropolitains en classe affaire. Une telle situation est incompréhensible si l’on songe, par exemple, que le projet de loi de finances pour 2014 a pour effet d’augmenter le montant de la TVA applicable aux tickets de bus ! Il convient de remédier à cette distorsion et de supprimer progressivement une niche dont l’ensemble des contribuables supportent le coût, même s’ils ne prennent jamais l’avion. Cet amendement ne concerne toutefois que les vols métropolitains, hors obligation de service public, et aurait surtout de l’effet sur les vols low cost et la catégorie business.

M. le rapporteur général. Un amendement identique a déjà été rejeté l’année dernière. Les mêmes raisons conduisent à en faire autant cette année.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 304 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Cet amendement de repli limite l’exonération de TICPE dont bénéficient les aéronefs. Quant au suivant, I-CF 305, il fait de même en ce qui concerne les navires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 304 et I-CF 305.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 280 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. La différence entre le taux plancher de TICPE et le tarif appliqué aux carburants dans une région donnée est aujourd’hui remboursée par l’État aux transporteurs routiers, ce qui représente un coût important. Relever légèrement ce taux plancher reviendrait donc à réduire la somme remboursée par l’État, ce qui permettrait d’économiser environ 150 millions d’euros.

M. le rapporteur général. Il est un peu facile d’invoquer une telle économie. Je doute fort, en effet, que les répercussions sur les prix de la disposition proposée n’aient aucun effet économique dans un secteur déjà chahuté et confronté à l’instauration progressive de taxes telles que l’écotaxe poids lourds.

Mme Eva Sas. Il ne s’agit pas de modifier le taux de la taxe, qui est fixé par les régions, mais simplement de réduire l’écart entre la part nationale et la part régionale.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 254 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Les élus écologistes se réjouissent du premier pas effectué par le projet de loi de finances dans le sens d’une prise en compte du contenu en carbone dans l’assiette de la TICPE. Cela étant, cette disposition, dans la mesure où elle ne concerne pas toutes les sources d’énergie, ne peut être considérée comme l’instauration d’une véritable contribution climat énergie. L’amendement propose donc de la rendre applicable à l’uranium, c’est-à-dire à l’énergie nucléaire.

M. le rapporteur général. Le choix a été fait de ne pas instaurer de contribution énergie climat dans le secteur de l’électricité. Cet amendement tente de le faire de manière détournée, ce qui tendrait à remettre en cause l’équilibre auquel est parvenu le Gouvernement. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 88 de M. Hervé Mariton.

M. Olivier Carré. L’étude d’impact souligne que l’aménagement de la TICPE aura surtout des effets sur les biens importés. C’est certain, puisqu’il s’agit essentiellement d’énergie. Il n’en demeure pas moins que l’effort portera avant tout sur les ménages – à hauteur de 3 milliards d’euros. Il convient donc d’en différer l’application pour préserver le pouvoir d’achat.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 84 de M. Hervé Mariton.

M. Olivier Carré. Nous souhaitons être mieux informés de l’effet qu’aura sur le pouvoir d’achat des ménages l’application de l’article 20.

M. le rapporteur général. Nous verrons en séance si le Gouvernement est prêt à rédiger un rapport supplémentaire, mais il serait préférable, pour protéger la forêt, de s’abstenir de voter cet amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 327 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Contrairement à celle qui se chauffe au gaz, une personne qui se chauffe à l’électricité ne sera pas affectée par la contribution climat énergie, quand bien même cette électricité serait produite par une chaufferie fonctionnant au gaz. L’amendement vise à rétablir une égalité de traitement.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je le répète, un équilibre a été trouvé qu’il convient de ne pas remettre en cause.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 328 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Nous proposons que l’introduction d’une « assiette carbone » concerne également l’électricité. L’amendement limite ainsi l’exonération de TICPE applicable aux combustibles utilisés pour la production d’électricité aux frais engagés sur le marché européen de carbone.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 345 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Les taxis bénéficient d’un remboursement de la TICPE applicable au gazole comme à l’essence. Il est proposé de réserver cet avantage aux carburants consommés par les véhicules hybrides, moins gourmands et moins émetteurs de gaz à effet de serre. Non seulement une telle mesure représenterait une économie pour l’État, mais elle favoriserait le renouvellement du parc existant et l’utilisation par les chauffeurs de taxi de véhicules plus sobres, sans pour autant pénaliser la profession.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 250 de Mme Eva Sas. 

Mme Eva Sas. Loin d’être anecdotique, cet amendement propose d’aller plus loin dans le sens d’une prise en compte de la valeur du carbone contenu dans les produits énergétiques et de donner aux ménages et aux entreprises une meilleure visibilité quant à l’évolution dans le temps de l’« assiette carbone », conformément aux préconisations du rapport Rocard-Juppé. Nous proposons une trajectoire permettant d’atteindre en 2020 une valeur de 60 euros la tonne de CO2.

M. le rapporteur général. Je suis surpris par tous ces amendements. Nous nous sommes fixé un rythme de progression, sur trois ans, de la contribution climat énergie. On ne tardera pas à s’apercevoir que cette mesure, en faveur de laquelle j’ai beaucoup œuvré, est particulièrement ambitieuse.

M. le président Gilles Carrez. Je le confirme.

M. le rapporteur général. Cette disposition a fait l’objet de longues discussions, d’arbitrages à l’intérieur comme à l’extérieur du Gouvernement. Mais il faudrait, selon vous, aller encore plus loin, plus vite ?

En fixant dès aujourd’hui une valeur de 60 euros la tonne de CO2, vous donnerez peut-être une visibilité aux ménages, mais vous aurez surtout du mal à obtenir l’adhésion de la population à votre politique.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 20 modifié.

*

* *

Après l’article 20

La Commission examine l’amendement I-CF 257 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Certaines routes, parce qu’elles appartiennent au réseau national des massifs montagneux, sont exonérées de l’écotaxe poids lourds, qui n’a pourtant jamais eu pour but d’accroître le trafic en moyenne montagne. Nous proposons de corriger cette aberration.

M. le rapporteur général. Le dispositif entre tout juste en vigueur. Entre la stabilité intangible et les modifications incessantes, sachons ménager une phase de respiration. Le texte actuellement applicable correspond à nos souhaits. Nous pourrons peut-être le réévaluer dans quelques années, mais il n’y a pas lieu de le faire aujourd’hui. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 21
Introduction de nouvelles substances donnant lieu à assujettissement à la TGAP air

Texte du projet de loi :

I. – Au 2 de l’article 266 septies du code des douanes, après les mots : « de sélénium » sont insérés les mots : «, de plomb, de zinc, de chrome, de cuivre, de nickel, de cadmium, de vanadium » ;

II. – Après la quatorzième ligne du tableau du B du 1 de l’article 266 nonies du même code, sont insérées sept lignes ainsi rédigées :

« 

plomb

Kilogramme

10

zinc

Kilogramme

5

chrome

Kilogramme

20

cuivre

Kilogramme

5

nickel

Kilogramme

100

cadmium

Kilogramme

500

vanadium

Kilogramme

5

»

III. – Les dispositions du présent article s’appliquent aux émissions constatées à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article étend la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à sept nouvelles substances.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, par le regroupement de cinq anciennes taxes fiscales ou parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

L’article L. 135-1-1 du code de l’environnement affecte le produit de la TGAP à l'ADEME, dans la limite d’un plafond fixé à 498,6 millions d’euros pour 2012 et 2013. L’article 31 du présent projet de loi propose d’abaisser ce plafond de 10 %.

RÉDUCTION DES PLAFONDS DE TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS

(en milliers d’euros)

Imposition ou
ressource affectée

Personne affectataire

Plafond 2013

Mesures 2014

Plafond 2014

Effort 2014/2 013

Article L. 131-5-1 du code de l’environnement

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

498 600

– 49 900

448 700

– 10 %

Codifiée à l'article 266 sexies du code des douanes, la TGAP est due par les exploitants d'installation dont les activités sont relatives au stockage et à l’incinération de déchets ménagers et assimilés, au stockage et à l'élimination de déchets industriels spéciaux, à la production d'huiles usagées, à la pollution industrielle de l'air, à la pollution des eaux (phosphates des lessives, granulats) et aux imprimés. Elle ne s'applique pas à un certain nombre d'installations d'élimination de déchets, parmi lesquelles celles qui mettent en œuvre un processus de valorisation des déchets comme matière.

La TGAP applicable aux émissions atmosphériques est due, conformément à l’article 266 sexies du code des douanes, par les exploitants d’installations soumises à autorisation au titre du livre V du titre Ier du code de l’environnement (ICPE), dont la puissance thermique maximale pour les installations de combustion, la capacité pour les installations d’incinération d’ordures ménagères ou le poids des substances mentionnées au 2 de l’article 266 septies émises en une année pour les autres installations, dépasse certains seuils fixés par décret en Conseil d’État, ou pour les émissions de poussières totales en suspension, fixés par l’article 266 nonies du code des douanes à 50 tonnes par an.

La liste des substances concernées est fixée par le 2 de l’article 266 septies du même code. Il s’agit des oxydes de soufre et autres composés soufrés, des oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, de l'acide chlorhydrique, des hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils ainsi que de poussières totales en suspension.

Les exploitants redevables de la TGAP sur les émissions atmosphériques polluantes peuvent déduire des cotisations dues au titre des émissions des installations situées dans la zone surveillée par les organismes du réseau de mesure de la qualité de l’air les contributions ou dons de toute nature versés à ces organismes au cours des douze mois précédant la date limite de dépôt de déclaration de la TGAP. Cette déduction, prévue par le 2 de l’article 266 decies du code des douanes, s’exerce dans la limite de 171 000 euros ou à concurrence de 25 % des cotisations de taxe dues. Les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air (AASQA) ont perçu 14,10 millions d’euros à ce titre en 2011. Par ailleurs, elles bénéficient d’une dotation budgétaire portée par le programme 174 « Énergie et après-mines ». Composées de quatre collèges (préfets et services de l’État ; collectivités territoriales ; émetteurs ; associations de protection de l’environnement et des consommateurs et personnalités qualifiées), ces associations, instituées par la loi n° 92-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, ont pour mission de mettre en œuvre la surveillance et de diffuser de l'information sur la qualité de l'air, des résultats et des prévisions et de transmettre immédiatement aux préfets les informations relatives aux dépassements ou prévisions de dépassements des seuils d'alerte et de recommandations.

L’article 18 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2012 a étendu le fait générateur de la TGAP à l’émission de cinq nouvelles substances, retenues en raison de leur toxicité particulière : le benzène, l’arsenic, le mercure, le sélénium et les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP). Les seuils d’assujettissement à la TGAP pour ces nouvelles substances ont été fixés de la façon suivante :

Polluant atmosphérique

Arsenic

Benzène

Mercure

Sélénium

HAP

Seuil d’assujettissement (kg/an)

20

1 000

10

20

50

Les taux applicables à ces substances sont compris entre 5 et 1 000 euros par kilogramme. En moyenne, la TGAP additionnelle s’élève à 0,0003 % du chiffre d’affaires des entreprises concernées, avec un maximum de 0,3 %. Les recettes supplémentaires, sur la base d’émissions constantes, sont évaluées à 7,4 millions d’euros.

Alors que les cinq substances précitées sont toutes encadrées par des normes communautaires (sauf le sélénium) et nationales, le Gouvernement a fait le choix d’une taxation plutôt que de plafonds d’émissions réglementaires ou de quotas pour plusieurs raisons : la réglementation n’incite pas les industriels à réduire leurs émissions en-deça des valeurs limites ; la mise en place d’un système de quotas est longue et complexe et pourrait laisser subsister des poches locales de pollution. La taxation permet en revanche aux industriels d’arbitrer entre les techniques de réduction d’émissions et peut être mise en œuvre rapidement. Le même raisonnement justifie les mesures proposées par le présent article.

L’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2012 précité a également triplé les taux en vigueur sur les émissions d’oxydes de soufre, d’hydrocarbures non méthaniques, les solvants et autres composants organiques volatils (COVNM) et sur les émissions de poussières totales en suspension (PTS). Le coût de la TGAP, malgré l’augmentation proposée, demeure inférieur aux coûts d’investissement dans les meilleures techniques disponibles (MTD) permettant d’atteindre les plafonds fixés à l’horizon 2020 par le protocole de Göteborg, dans le cadre de la Convention sur la pollution de l'air de la CEE-ONU. Il est également inférieur au coût des dommages causés à l’environnement, estimés par l’Agence européenne de l’environnement et au coût du traitement des substances par les industriels.

L’article 18 précité a abaissé de 50 à 5 tonnes par an le seuil d’assujettissement à la TGAP des émissions de poussières en suspension. La taxation porte toutefois sur l’ensemble des tonnes de poussières émises.

Cette mesure assure que toutes les installations de combustion thermiques d’au moins 20 MW seront concernées en fonctionnement normal.

Le cumul des trois mesures devait entraîner un produit de 38,3 millions d’euros, soit un doublement du produit de la TGAP sur les émissions atmosphériques.

Enfin, l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2012 précitée, issu d’un amendement du rapporteur général, a prévu l’indexation des tarifs de TGAP sur le taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant-dernière année.

II. LE DROIT PROPOSÉ

Le présent article étend l’assiette de la TGAP à sept nouvelles substances : le plomb, le zinc, le chrome, le cuivre, le nickel, le cadmium et le vanadium (alinéa 1). Si ces substances ne sont pas directement concernées par les contentieux en cours au niveau européen relatifs au non-respect par la France des règles sur la qualité de l’air, leur toxicité n’est pas contestable. Les problématiques posées par ces sept substances sont assez variables, qu’il s’agisse des doses auxquelles elles sont toxiques, ou du rythme de réduction de leurs émissions.

Les tarifs proposés pour chacune d’elles tiennent compte de leur degré de toxicité, mais aussi de l’impact économique pour les entreprises assujetties à la TGAP, ce qui explique que les niveaux de taxe proposés ne soient pas directement proportionnels aux valeurs limites ou valeurs cibles fixées par les directives 2008/50/CE concernant la qualité de l’air ambiant ou 2004/107/CE concernant l’arsenic, le cadmium, le mercure, le nickel et les hydrocarbures aromatiques polycycliques dans l’air ambiant, pour les substances qui en relèvent.

Les tarifs proposés restent cependant encore nettement inférieurs aux coûts de dépollution : ils ne permettent pas d’internaliser complètement les externalités négatives, c'est-à-dire de mettre à la charge des entreprises les coûts totaux de ces émissions pour la collectivité.

Les tarifs proposés sont les suivants (alinéas 2 à 4) :

TARIFS DE TGAP PROPOSÉS POUR SEPT NOUVELLES SUBSTANCES

(en euros/kilogramme)

plomb

10

zinc

5

chrome

20

cuivre

5

nickel

100

cadmium

500

vanadium

5

La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2014 (alinéa 5). Elle s’appliquera selon l’évaluation préalable annexée au présent article, aux sites émettant au moins 200 kg/an de plomb dans l’air, au moins 200 kg/an de zinc, au moins 100 kg/an de chrome, au moins 100 kg/an de cuivre, au moins 50 kg/an de nickel, au moins 10 kg/an de cadmium, au moins 10 kg/an de vanadium. Ces seuils seront fixés par le décret mentionné au I de l'article 266 sexies du code des douanes.

III. IMPACT BUDGÉTAIRE

Selon l’évaluation préalable, les recettes supplémentaires pour l’État s’établissent aux alentours de 4 millions d’euros en 2014. Ce montant devrait diminuer les années suivantes, les émissions des substances concernées étant en forte baisse depuis plusieurs années. Ainsi, sur la base des émissions 2009, les recettes auraient été de 8 millions d’euros.

L’impact moyen sur le chiffre d’affaires des entreprises assujetties varie entre 0,002 % et 0,281 %. Les cas de cumul entre les TGAP applicables à différentes émissions n’ont pu être évalués.

IMPACT DU PRÉSENT ARTICLE SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES MOYEN
DES ENTREPRISES ASSUJETTIES

Chrome

Cuivre

Nickel

Plomb

Zinc

Cadmium

0,159 %

0,002 %

0,281 %

0,022 %

0,082 %

0,045 %

Les émissions des diverses substances, en masse, ainsi que le nombre d’entreprises concernées sont rapportés dans le tableau suivant, pour l’année 2010.

 

Chrome

Cuivre

Nickel

Plomb

Zinc

Cadmium

Masse (kg)

Nb

Masse (kg)

Nb

Masse (kg)

Nb

Masse (kg)

Nb

Masse (kg)

Nb

Masse (kg)

Nb

Non classée

0

0

0

0

275,8

2

0

0

1 636

5

51,3

1

Entre 10 et 250 salariés

1 225

6

617

3

2 187,5

12

4 229

7

22 220

27

61,0

4

Entre 250 et 5 000 salariés

6 866

19

8 311

13

26 976,6

33

22 428

10

71 320

33

824,2

14

Plus de 5 000 salariés

2 061

3

2 335

3

22 807,0

3

7 321

3

9 613

5

435,4

5

Source : GEREP, INSEE, calcul du Commissariat général au développement durable (CGDD).

Selon l’évaluation des Voies et Moyens annexée au présent projet de loi de finances, le produit de la TGAP en 2012 s’élèverait à 491 millions d’euros, dont 431 millions d’euros affectés à l’ADEME, le plafond fixé pour l’affectation de TGAP par l’article 46 de la loi de finances pour 2012 à 498,6 millions d’euros n’étant pas atteint. Il le serait en revanche en 2013, compte tenu de la hausse du produit de TGAP.

PRODUIT TOTAL DE TGAP

(en millions d’euros)

 

2012

2 013

2014

Produit TGAP pour l’État

280

330

500

Montant total affecté à l’ADEME

491

499

449

Total

771

829

949

Source : Voies et Moyens.

*

* *

La Commission adopte l’article 21 sans modification.

*

* *

Article 22
Suppression progressive de la défiscalisation des biocarburants et modification du régime de TGAP biocarburants

Texte du projet de loi :

Le code des douanes est ainsi modifié :

1°. – Le tableau du 1 de l'article 265 bis A est remplacé par le tableau suivant :

Désignation des produits

Réduction

(en euros par hectolitre)

Année

2014

2015

1 - Esters méthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

4,5

3

2 - Esters méthyliques d’huile animale ou usagée incorporés au gazole ou au fioul domestique

4,5

3

3 - Contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d’origine agricole, sous nomenclature douanière combinée NC 220710

8,25

7

4 - Alcool éthylique d’origine agricole, sous nomenclature douanière combinée NC 220710, incorporé aux supercarburants ou au superéthanol E85 repris à l’indice d’identification 55

8,25

7

5 - Biogazole de synthèse

4,5

3

6 - Esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique

8,25

7

2°. – Le III de l'article 266 quindecies est remplacé par les dispositions suivantes :

« III. Le taux est fixé à 7 %. Il est diminué à proportion de la quantité de biocarburants exprimée en part d'énergie renouvelable, incorporée aux produits mentionnés au I mis à la consommation en France à usage de carburants, sous réserve que ces biocarburants respectent les critères de durabilité prévus par les articles L. 661-3 à L. 661-6 du code de l'énergie. La liste des biocarburants éligibles à cette minoration de taux est définie par arrêté conjoint du Ministre de l'économie et des finances, du Ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du Ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

« Lors de la mise à la consommation des carburants mentionnés au I, les redevables émettent des certificats représentatifs des quantités de biocarburants.

« Un arrêté conjoint du ministre chargé des douanes, du ministre chargé de l'écologie, du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'agriculture fixe la liste des biocarburants produits à partir des matières premières énumérées à l'article 21 de la directive 2009/28/CE du parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE qui peuvent être pris en compte pour le double de leur valeur réelle exprimée en quantité d’énergie renouvelable ainsi que les conditions et modalités de cette prise en compte ».

3°. – L’article 265 bis A est abrogé à compter du 1er janvier 2016.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article prévoit une réduction de la réduction du taux de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en faveur des biocarburants pour les années 2014 et 2015 et la suppression de ce dispositif à compter de 2016, conformément aux annonces du Premier ministre lors de la première Conférence environnementale en septembre 2012. Cette réduction s’applique sur les taux de TICPE prévus par l’article 265 du code des douanes, modifié par l’article 20 du présent projet de loi de finances.

Il assure le maintien, au-delà de 2016, de la « TGAP sanction », encourageant l’incorporation de biocarburants durables dans le carburant. Un taux de 7 % du prix HT, diminué du taux de biocarburants incorporés, s’applique ainsi aux opérateurs qui ne respectent pas les obligations d’incorporation de biocarburants dans l’essence et le gazole.

Il renvoie l’établissement de la liste des biocarburants éligibles à la minoration de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à un arrêté interministériel pour permettre l’inclusion de biocarburants innovants sans devoir recourir systématiquement à la loi.

Il met le dispositif dit de « double comptage » de certains biocarburants en conformité avec le droit européen.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉDUCTION DE TICPE ASSORTIE D’UNE TGAP SANCTION

A. LE SOUTIEN PUBLIC BÉNÉFICIE PRINCIPALEMENT À LA PREMIÈRE GÉNÉRATION DE BIOCARBURANTS

1. Les différentes catégories de biocarburants

Compte tenu d’évolutions technologiques rapides, on distingue trois générations de biocarburants.

La première correspond à une fabrication directe à partir des productions agricoles. La deuxième génération permet de répondre en partie aux critiques adressées à la première (concurrence potentielle avec les cultures alimentaires, bilan énergétique contesté et bilan en termes d’émission de gaz à effet de serre moins favorables si l’on prend en compte les changements d’affectation des sols). Elle regroupe des cultures qui empiètent moins sur les surfaces vivrières, l’utilisation de résidus et déchets végétaux ou alimentaires, et le recours à des techniques d’extraction plus efficaces. Les perspectives d’exploitation industrielle de certaines de ces techniques étant plus éloignées, on parle alors de troisième génération.

Les deux filières de biocarburants

Les biocarburants se partagent principalement en deux filières, correspondant aux deux grands types de moteurs à explosion : la filière de l’alcool pour les moteurs à allumage commandé, qui fonctionnent à l’essence, et la filière de l’huile pour les moteurs Diesel à allumage par compression, fonctionnant au gazole.

La filière de l’alcool comprend le bioéthanol et l’ETBE. Le bioéthanol est obtenu par fermentation du sucre extrait des plantes, soit directement, à partir de la betterave sucrière en Europe ou de la canne à sucre sous les tropiques, soit indirectement, par transformation de l’amidon contenu dans les graines de céréales. L’ETBE (Ethyl Tertio Butyl Ether) est le résultat d’une réaction chimique entre l’éthanol et l’isobutène, produit dérivé du raffinage du pétrole.

L’incorporation de bioéthanol ou d’ETBE dans l’essence présente l’avantage d’augmenter l’indice d’octane du carburant, ce qui diminue le risque d’autoallumage qui abîme le moteur à la longue.

La filière de l’huile comprend d’une part, les huiles végétales pures, obtenues en Europe à partir des graines de colza ou de tournesol, et qui peuvent éventuellement être utilisées directement par certains moteurs Diesel dans les pays où cette pratique est autorisée, en Allemagne notamment, et d’autre part, le biogazole ou EMHV (Ester Méthylique d’Huile Végétale), issu d’une réaction chimique de l’huile végétale avec du méthanol, lui-même fabriqué à partir du méthane ou d’autres hydrocarbures.

L’EMHV présente des caractéristiques chimiques proches du gazole qui permettent son incorporation dans ce carburant sans difficulté et même avec certains avantages techniques, l’EMHV présentant un pouvoir lubrifiant permettant l’économie d’additifs.

Source : Les notes de l’OPECST, mai 2008.

Les biocarburants de première génération sont distribués en France sous deux formes :

– en addition au gazole, en principe à hauteur de 7 % : le biodiesel, fabriqué à partir d’huile extraite du colza et du tournesol, de soja et de palme, ou de graisses animales ou d’huiles alimentaires usagées. Sa production est associée à son principal coproduit, les tourteaux de colza ou tournesol, pour l’alimentation du bétail. L’Union européenne a toujours été fortement dépendante d’importations de tourteaux de soja ;

– en addition à l’essence, à hauteur de 5 à 85 % : le bioéthanol, produit par la fermentation du sucre de betterave ou de canne, ou à partir d’amidon de blé ou maïs. Ses coproduits servent également à l’alimentation du bétail.

En France, les biocarburants occupent 6 % de la surface agricole utile en 2010 (1,45 Mha pour le biodiesel et 250 000 ha pour le bioéthanol). La France est actuellement le premier producteur européen de bioéthanol avec 12,5 Mhl (23 % de la production européenne) et le deuxième pour le biodiesel (2 Mt soit 20 % de la production européenne). Mais sa production totale est en baisse depuis 2009. Elle importe du biodiesel et exporte de l’éthanol. Quarante sites industriels français produisent du biocarburant. Selon le rapport non public établi par MM. Gérard Mathieu et Denis Vignolles (203), l’incorporation du biodiesel permet une réduction de près de 20 % des besoins d’importation de gazole et une amélioration de ce poste de la balance commerciale à hauteur d’environ 1,6 milliard d’euros par an. Les investissements réalisés en France dans la filière s’élèvent à 1,8 milliard d’euros depuis 2006. Environ un tiers des sites existants ont été mis en service en 2008, un tiers avant cette date, et un tiers après.

2. Les directives européennes sur les biocarburants

La directive 2003/30/CE visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports fixait l'objectif d’incorporation de 5,75 % d’énergie renouvelable dans le secteur des transports en 2010. Selon la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, cette part devra s'élever au minimum à 10 % dans chaque État membre en 2020. La directive vise à assurer le recours à des biocarburants durables qui génèrent une réduction des gaz à effet de serre sans effet négatif sur la biodiversité et l'utilisation des sols. La réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux carburants fossiles doit être d’au moins 35 %, cette proportion étant portée à 50 % en 2017. La teneur maximale en biocarburant est fixée à 10 % du volume pour l’essence et 7 % pour le gazole.

En septembre dernier, les députés européens, débattant d’une nouvelle proposition de directive de la Commission européenne (204), ont estimé que la part de biocarburants de première génération, produits à partir de cultures alimentaires et énergétiques, ne devrait pas dépasser 6 % de l'énergie finale consommée dans les transports en 2020, contre 10 % selon l'objectif en vigueur pour 2020. Les parlementaires ont retenu la position de la commission Industrie du Parlement, alors que la Commission européenne propose un plafonnement à 5 % et la commission Environnement du Parlement un plafonnement à 5,5 %. Les biocarburants avancés, produits notamment à partir d'algues ou de certains déchets, devraient représenter au moins 2,5 % de la consommation en 2020. Enfin, les émissions liées au changement d'affectation indirect des sols devraient être prises en compte à partir de 2020. Il est toutefois peu probable que le texte soit adopté avant les élections européennes de mai 2014.

3. Les obligations d’incorporation fixées par la France

L’article 4 de la loi n° 2005- 781de programme du 13 juillet 2005 sur les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE) modifiée par la loi d’orientation agricole (LOA) du 5 janvier 2006 prévoit que l'État crée, notamment par l'agrément de capacités de production nouvelles, les conditions permettant de porter à 5,75 % au 31 décembre 2008, à 7 % au 31 décembre 2010 et à 10 % au 31 décembre 2015 la part des biocarburants et des autres carburants renouvelables dans la teneur énergétique de la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le marché national à des fins de transport.

Pour donner une portée à ces objectifs d'incorporation, la loi de finances pour 2006 a complété le dispositif avec l’article 266 quindecies du code des douanes, qui institue le paiement d’une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) en cas de non atteinte du taux d’incorporation. Ce taux, initialement établi à 1,75 % en 2006, est fixé à 7 % depuis 2010.

B. LA RÉDUCTION DE TICPE

L’article 265 bis A du code des douanes prévoit une réduction de TICPE pour les biocarburants incorporés aux carburants. Cette réduction est accordée dans le cadre de licences de production. Pour bénéficier de la réduction de la taxe intérieure de consommation, les unités de production de biocarburants doivent être agréées par le ministre chargé du budget après avis du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'industrie, sur procédure d'appel à candidatures publié au Journal officiel des Communautés européennes. La durée de validité des agréments délivrés ne peut excéder six ans.

L'opérateur dont les unités sont agréées est tenu de mettre à la consommation en France ou de céder aux fins de mise à la consommation en France la quantité annuelle de biocarburants fixée par l'agrément qui lui a été accordé. Le transfert d'une partie d'un agrément délivré à une unité de production est autorisé au profit d'une autre unité agréée d'un même opérateur, sous réserve d’un accord préalable de l'administration des douanes. En cas de mise à la consommation ou de cession aux fins de mise à la consommation en France d'une quantité inférieure à la quantité annuelle fixée par l'agrément, cette dernière peut être réduite dans les conditions fixées par décret. Il est très peu fait usage de cette possibilité.

La réduction de TICPE est actuellement de 14 euros/hl pour l’éthanol (soit 22,5 % du montant de TIC) et de 8 euros/hl pour le biodiesel (soit 18,1 % du montant de la TIC).

RÉDUCTION DE TICPE APPLICABLE AUX BIOCARBURANTS

Désignation des produits

Taux normal
de TIC

Montant de la
réduction en 2013

1 - Esters méthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

42,84 euros/ hl

8 euros/ hl

2 - Esters méthyliques d’huile animale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

42,84

8

3 - Contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d’origine agricole.

60,69

14

4 - Alcool éthylique d’origine agricole incorporé aux supercarburants ou au superéthanol E85 repris à l’indice d’identification 55.

60,69

14

5 - Biogazole de synthèse.

42,84

8

6 - Esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

60,69

14

Le code des douanes dans sa rédaction actuelle ne prévoit plus aucune réduction de TIC à compter du 1er janvier 2014. 52 entreprises bénéficiaient de cette mesure en 2011. L’enjeu s’élève à 250 millions d’euros pour 2012 et 290 millions d’euros pour 2013, après une dépense fiscale de 270 millions d’euros en 2011.

Les produits concernés, élaborés sous contrôle fiscal en vue d'être utilisés comme carburant ou combustible, doivent respecter les critères de durabilité prévus par les articles L. 661-3 à L. 661-6 du code de l'énergie :

– leur potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre doit être d'au moins 35 % par rapport aux émissions de gaz à effet de serre résultant des carburants et combustibles d'origine fossile ;

– les produits ne doivent pas en principe être produits ni à partir de matières premières qui proviennent de terres de grande valeur en termes de biodiversité, ni de terres présentant un important stock de carbone, ni de tourbières ;

– les biocarburants ne doivent pas être produits à partir de matières premières qui, lorsqu'elles sont cultivées sur le territoire de l'Union européenne, ne respectent pas les exigences et les règles ou les bonnes conditions agricoles et environnementales applicables dans le cadre de la politique agricole communautaire.

La réduction de TICPE est accordée lors de la mise à la consommation en France des carburants et combustibles mélangés dans des entrepôts fiscaux de production ou de stockage situés dans l’Union européenne aux produits concernés, sur présentation de la déclaration de durabilité conforme aux prescriptions de l'article L. 661-7 du code de l'énergie, d'un certificat de production émis par l'autorité désignée par l'État membre de production et d'un certificat de mélange délivré par l'administration chargée du contrôle des accises sur les huiles minérales.

Les agents de l'administration des douanes, habilités par les textes particuliers qui leur sont applicables, sont chargés du contrôle du dépôt et de la validité de la déclaration de durabilité.

C. LA TGAP SANCTION

Depuis le 1er janvier 2005, l’article 266 quindecies du code des douanes soumet à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) les opérateurs qui mettent à la consommation des carburants (205) contenant une proportion de biocarburants inférieure à l’objectif d’incorporation. Cette incitation est particulièrement efficace, la TGAP ainsi « évitée » s’élevant à 3 milliards d’euros en  2011.

Son assiette est déterminée conformément aux dispositions du 1° du 2 de l'article 298 du code général des impôts, pour chaque carburant concerné.

Son taux évolue en fonction des objectifs nationaux d’incorporation : calculée en euros par hectolitre manquant par rapport à l’objectif d’incorporation, la TGAP n’est due que si ceux-ci ne sont pas atteints. Sa finalité est de ne pas être payée, et son rendement est différent selon les filières.

ÉVOLUTION DU TAUX DE LA TGAP ENTRE 2005 ET 2013

(en pourcentage)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1,20

1,75

3,50

5,75

6,25

7,00

7,00

7,00

7,00

7,00

En 2012, le taux moyen d’incorporation en France était de 6,83 %, et l’objectif fixé pour 2010 n’était donc globalement pas atteint. La filière biodiesel dépasse les 7 % grâce à la prise en compte du gazole non routier. L’incorporation d’éthanol n’atteignait quant à elle que 5,82 %, en raison notamment de la faible diffusion du SP95-E10. Les taux d’incorporation réalisés en France sont indiqués dans le tableau suivant :

TAUX D’INCORPORATION

(en pourcentage)

 

2012

2011

2010

Filière Gazole

7,04

7,07

6,85

Filière Essence

5,82

5,78

6,07

Global

6,83

6,84

6,70

Source : CPDP, repris par le rapport établi par MM. Mathieu et Vignolles, juillet 2013.

Lors de la mise à la consommation des carburants, les redevables émettent des certificats représentatifs des quantités, exprimées en pouvoir calorifique inférieur, des biocarburants incorporés. Toutefois, certains biocarburants sont pris en compte pour le double de leur valeur réelle en pouvoir calorifique inférieur, dans des conditions précisées par arrêté du ministre chargé du budget et dans la limite de la moitié des quantités agréées spécifiquement pour les esters méthyliques d'huile animale.

Le prélèvement supplémentaire est déclaré et liquidé en une seule fois, au plus tard le 10 avril de chaque année.

L’ensemble de ces dispositions ne s'appliquera dans les départements d'outre-mer qu'à compter de janvier 2016.

D. UN DISPOSITIF DE SOUTIEN AU BILAN TRÈS CONTESTÉ

1. Une réduction de TICPE jugée inefficiente par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales

Dans son rapport publié en août 2011, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a attribué la note de 1 (correspondant à une dépense fiscale efficace mais non efficiente, la meilleure note étant de 3) à la réduction de TIC. Il recommande :

– s’agissant du biodiesel, de supprimer l’exonération de TIC et de réduire le niveau de TGAP, qui du fait de la situation non concurrentielle du marché, a tendance à fixer le prix de référence des biocarburants à un niveau trop élevé par rapport aux coûts de production, accroissant la rente des producteurs ;

– pour la filière bioéthanol, de maintenir l’exonération de TIC, afin de préserver la compétitivité de la production européenne face à la production brésilienne, et de maintenir constants les objectifs d’incorporation.

2. Les incohérences dénoncées par la Cour des comptes

Dans un rapport public thématique de janvier 2012 consacré à « La politique d’aide aux biocarburants », la Cour des comptes constatait quatre incohérences majeures :

– des cibles d’incorporation irréalistes ;

– une TGAP incitative devenue une sanction automatique ;

– une dépense fiscale en faveur des filières dont la justification apparaît aujourd’hui très réduite ;

– une hausse des prix à la pompe subie par le consommateur.

La conséquence de cette situation est un équilibre financier qui repose presque exclusivement sur le consommateur. Selon les calculs de la Cour, de 2005 à 2010, la filière bioéthanol a reçu 850 millions d’euros (correspondant à la réduction de TIC), l’État est bénéficiaire de 470 millions d’euros (à travers les taxes induites par la surconsommation et la TGAP) et le consommateur a payé au total 1,86 milliard d’euros (taxes et coût de la surconsommation).

Sur la même période, la filière biodiesel a reçu 1,8 milliard d’euros (au titre de la réduction de TICPE), dont 1,3 milliard d’euros à la charge de l’État. Le consommateur a payé 910 millions d’euros (510 millions d’euros de taxes et 400 millions d’euros correspondant à la surconsommation).

Au total, les filières ont reçu 2,65 milliards d’euros, dont 820 millions d’euros payés par l’État. Le coût pour le consommateur s’est élevé à 2,77 milliards d’euros (1,83 milliard d’euros de taxes et 940 millions d’euros de surconsommation).

La surconsommation provient de la moindre densité énergétique des biocarburants : pour parcourir la même distance, l’on consomme plus de biocarburants que de carburants entièrement d’origine fossiles. Les quantités vendues sont donc supérieures, d’où des recettes de TIC additionnelles pour l’État, qui perçoit par ailleurs de la TGAP, les objectifs d’incorporation ne pouvant être respectés.

En conséquence, la Cour juge la politique de soutien : assez positive du point de vue agricole ; très limitée du point de vue de l’indépendance énergétique ; et discutée du point de vue environnemental. Le bilan en termes d’émissions de gaz à effet de serre est en effet constamment révisé dans un sens plus restrictif (enjeu des changements d’affectation des sols) ; depuis 2008, les critiques sur la compétition avec la production alimentaire se multiplient.

Les 8 recommandations de la Cour des comptes

– poursuivre le soutien à la production et à la vente de biocarburants de 1ère génération, en redéfinissant de façon plus réaliste des cibles d’incorporation adaptées aux contraintes des motoristes et des réseaux de distribution ;

– définir des cibles stables dans le temps, quitte à ce qu’elles fluctuent à l’intérieur de fourchettes bien identifiées, en fonction par exemple du prix des denrées alimentaires ;

– accélérer la réduction de la défiscalisation de la TIC, tout en maintenant l’écart entre la filière biodiesel et la filière éthanol et supprimer la défiscalisation en 2015 ;

– maintenir la TGAP à un niveau élevé ;

– clarifier les critères de durabilité des biocarburants ;

– clarifier, à l’intention des citoyens, les objectifs de la politique de soutien des biocarburants

– acquérir une véritable connaissance des données comptables et financières de la filière ;

– défendre la filière dans les instances européennes, face aux importations aidées.

Selon la Cour des comptes, si les exonérations de TIC étaient prolongées à leur niveau actuel jusqu’à la fin des agréments en 2015, leur cumul sur la période 2012-2015 entraînerait un gain pour les filières de 520 millions d’euros tandis que le solde pour l’État, compte tenu des taxes et de la surconsommation, serait positif de 980 millions d’euros, hors TGAP.

II. LE DROIT PROPOSÉ

À l’issue de la première Conférence environnementale en septembre 2012, le Premier ministre a annoncé que, « face à la hausse des cours des céréales et des oléagineux sur les marchés mondiaux, le Gouvernement a décidé de demander à nos partenaires européens et au niveau international, une pause dans le développement des biocarburants de première génération. Au plan national, nous avons décidé de plafonner le taux d’incorporation à 7 % et d’atteindre les objectifs communautaires avec des biocarburants de seconde génération. Les agréments seront renouvelés jusqu’au 31 décembre 2015 et le soutien public sera mis en extinction à cette date. »

C’est en ce sens que la baisse progressive des taux de défiscalisation des biocarburants interviendra à compter de 2014 jusqu’à l’extinction au 31 décembre 2015.

1. La suppression progressive de la réduction de TICPE

Alors que l’article 265 bis A du code des douanes ne prévoit pas de réduction de TICPE postérieure au 31 décembre 2013, le 1° du présent article (alinéas 2 et 3), en fixant le montant des réductions de TICPE pour 2014 et 2015, prolonge le dispositif de deux ans.

(en euros/hl)

Désignation des produits

Taux normal
de TIC

Montant de la
réduction en 2013

Réduction proposée pour 2014

Réduction proposée pour 2015

1 - Esters méthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

42,84

8

4,50

3

2 - Esters méthyliques d’huile animale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

42,84

8

4,5

3

3 - Contenu en alcool des dérivés de l’alcool éthylique incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d’origine agricole.

60,69

14

8,25

7

4 - Alcool éthylique d’origine agricole incorporé aux supercarburants ou au superéthanol E85 repris à l’indice d’identification 55.

60,69

14

8,25

7

5 - Biogazole de synthèse.

42,84

8

4,5

3

6 - Esters éthyliques d’huile végétale incorporés au gazole ou au fioul domestique.

60,69

14

8,25

7

Le 3° du présent article (alinéa 8) abroge l’article 265 bis A du code des douanes à compter du 1er janvier 2016.

La réduction de la défiscalisation est moindre que celle recommandée par la mission de modernisation de l’action publique, qui propose, dans son rapport publié en juillet (206), l’ajustement des taux suivant, permettant une économie de 100 millions d’euros en 2014 par rapport à 2013, puis à nouveau de 100 millions d’euros en 2015 par rapport à 2014.

PROPOSITION DE LA MISSION MAP POUR L’AJUSTEMENT DES TAUX DE TICPE

 

Taux 2013

Taux 2014

Taux 2015

Montant de la dépense fiscale (en millions d’euros)

250

150

50

Gazole (en euros/hl)

8

4

1,5

Essence (en euros/hl)

14

8

3

La mission fait l’hypothèse d’une consommation totale des agréments.

La seule indication fournie par l’évaluation préalable permettant de comprendre le niveau de taux retenu par le Gouvernement est la prise en compte de la maturité industrielle croissante des installations productrices, ainsi que les doutes scientifiques sur la pertinence écologique des biocarburants de première génération.

2. Le maintien de la TGAP sanction

Alors que le dispositif de la TGAP sanction est aujourd’hui lié à celui de l’exonération partielle de TICPE, compte tenu de la rédaction de l’article 266 quindecies du code des douanes, les alinéas 4 à 7 du présent article suppriment ce lien juridique, permettant le maintien de la TGAP sanction au-delà du 31 décembre 2015.

L’alinéa 5 supprime également la définition législative des biocarburants soumis à la TGAP sanction, renvoyant l’établissement de leur liste à un arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie, de l’écologie et de l’agriculture. Selon l’évaluation préalable, cela devrait permettre l’inclusion plus rapide de biocarburants innovants. Pour débattre de l’efficacité et du rendement de ce dispositif, le Parlement devra se saisir de la question du taux de la taxe.

Le seul critère fixé par l’alinéa 5 du présent article pour la fixation de cette liste est le respect des critères de durabilité prévus par les articles L. 661-3 à L. 661-6 du code de l’énergie. Cette mention est inutile, car le code de l’énergie interdit déjà l’emploi de biocarburants qui ne respecteraient pas ces critères.

Les quantités de biocarburants prises en compte pour la diminution du taux de TGAP ne sont plus exprimées en pouvoir calorifique inférieur (207), mais traduites en part d’énergie renouvelable, en volume.

Les dispositions relatives aux certificats des quantités de biocarburants mises à la consommation sont reformulées de façon moins précise, l’unité requise pour l’expression de cette quantité (actuellement le PCI) est supprimée (alinéa 6). Le renvoi au décret pour la définition des modalités d’émission et de cession éventuelle des certificats est également supprimé.

L’alinéa 7 du présent article modifie enfin les dispositions relatives au « double comptage » de certains biocarburants. Dans la rédaction actuelle du III de l’article 266 quindecies du code des douanes, le double comptage est possible dans des conditions précisées par arrêté du ministre chargé du budget et dans la limite de la moitié des quantités agréées pour les esters méthyliques d’huile animale.

L’arrêté (208)du 13 mars 2013 pris en application du décret n° 2011-1468 du 9 novembre 2011 précise les modalités du double comptage et fixe la liste des biocarburants dispensés de respecter les critères de durabilité. Le double comptage est limité à un pourcentage de 0,35 % des quantités de carburant routier mis à la consommation l’année considérée, exprimées en mégajoules (quantités multipliées par le PCI). Au-delà de cette limite, les biocarburants sont comptabilisés pour leur valeur réelle.

Dans la perspective de l’abrogation de l’article 265 bis A du code des douanes, la définition des biocarburants pouvant faire l’objet d’un double comptage est renvoyé à un arrêté ministériel, encadré par une référence aux matières premières mentionnées à l’article 21 de la directive 2009/28/CE : déchets, résidus, matières cellulosiques d’origine non alimentaire et matières ligno-cellulosiques. L’unité prise en compte n’est plus le pouvoir calorifique inférieur, mais la quantité d’énergie renouvelable.

Le plafond d’incorporation a été fixé à 0,35 % compte tenu de l’ampleur des fraudes constatées.

Sur 29 unités de production agréées ne figurent que trois sociétés françaises.

3. Impact budgétaire pour l’État

a. Pour la TICPE

Les nouveaux taux proposés doivent permettre une baisse de la dépense fiscale de 85 millions d’euros en 2014 et de 130 millions en 2015, avant sa suppression à compter de 2016. En l’état actuel du droit, la dépense fiscale sur la taxe intérieure de consommation (TIC) arrive à échéance au 31 décembre 2013 et son montant prévu pour 2013 est de 290 millions d’euros. 52 entreprises en bénéficiaient en 2011.

Le montant de cette dépense fiscale a fortement évolué dans le temps, atteignant un maximum de 719 millions d’euros en 2009.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE DE TICPE BIOCARBURANTS

(en millions d’euros)

1993

1995

2000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (209)

21

85

183

259

500

719

521

425

271

290

290

Source : rapport sur la fiscalité des biocarburants établi par MM. Vignolles et Mathieu, juillet 2013.

L’écart entre la prévision de dépense pour 2013 (estimée à 250 millions d’euros) indiquée lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2013 et celle de l’évaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances est de quarante millions d’euros.

Selon le rapport de MM. Vignolles et Mathieu, en l’absence de renouvellement des agréments de production, ce dispositif se serait éteint naturellement fin 2015. L’attribution de nouveaux agréments a reconstitué un stock de dépense fiscale. S’agissant des EMHV (210), ils constatent que pour la première fois, une partie importante de ces nouveaux agréments (40 %) a été attribuée à des sociétés implantées dans d’autres pays européens.

b. Pour la TGAP

L’essentiel du produit de la TGAP sanction, qui a atteint 156 millions d’euros en 2012, est acquitté au titre de la production d’éthanol.

ÉVOLUTION DU RENDEMENT DE LA TGAP

(en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2010

2011

2012

Diesel

19,89

0,42

5,26

0,48

0,39

0,09

Essence

0,09

1,97

19,76

108,00

149,00

156,00

Total

19,98

2,39

25,02

108,56

149,39

156,09

Source : rapport sur la fiscalité des biocarburants établi par MM  Vignolles et Mathieu, juillet 2013.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 321 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Nous proposons de supprimer dès le 1er janvier 2014 l’exonération fiscale accordée aux agro-carburants, dont les écologistes dénoncent les dégâts depuis longtemps.

M. le rapporteur général. Le Premier ministre a déclaré que cette suppression serait échelonnée sur deux ans. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 326 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Nous proposons d’amorcer dès à présent la baisse progressive de la défiscalisation des agro-carburants, qui doit s’échelonner jusqu’à la fin 2015.

M. le rapporteur général. C’est ce que prévoit le présent article, moyennant des taux légèrement différents. Il faut tenir compte de l’effet économique de la disposition sur les investissements réalisés dans le secteur à l’époque où les agro-carburants – ou bio-carburants, comme on les appelait alors – étaient considérés comme la panacée. Depuis, on en a mesuré les effets pervers ; tirons-en les conséquences, mais à un rythme économiquement soutenable. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 22 sans modification.

*

* *

Après l’article 22

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 284 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Nous proposons d’étendre aux engrais minéraux la redevance sur les pollutions diffuses, actuellement limitée aux produits phytosanitaires et aux semences enrobées.

La France vient d’être condamnée par les instances européennes pour non-respect de la directive-cadre sur l’eau, ce dont l’agriculture intensive pratiquée sur une partie du territoire est largement responsable. Nous devons donc changer sans tarder de modèle agricole ; cet amendement fait partie des moyens que proposent les écologistes pour y parvenir.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le Gouvernement a annoncé lors de la conférence environnementale, puis dans le cadre du Comité pour la fiscalité écologique, une première extension de l’assiette à toutes les substances classées CMR2, et non pas simplement aux plus toxiques d’entre elles. C’est un progrès. De telles mesures peuvent d’ailleurs être prises par voie réglementaire. Toutefois, l’enjeu financier n’est pas négligeable. Nous devons faire évoluer les comportements avec volontarisme, et c’est ce que nous faisons, mais, là encore, à un rythme soutenable par les acteurs économiques de ces filières.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 317 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Afin que la redevance sur les pollutions diffuses soit plus efficace et entraîne une véritable modification des pratiques en matière d’utilisation de pesticides, nous proposons de l’asseoir sur le nombre de doses de substances actives achetées et non plus sur la quantité de produit.

M. le rapporteur général. Je n’ai rien compris ! Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 314 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Il s’agit cette fois de doubler la redevance sur les pollutions diffuses appliquée aux produits phytosanitaires, afin de la rendre plus dissuasive et de réduire véritablement le recours aux pesticides, conformément au programme Écophyto 2018.

M. le rapporteur général. Cet amendement a le mérite d’être clair, mais il va trop vite en besogne. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 23
Relèvement du taux de la taxe de risque systémique

Texte du projet de loi :

Au III de l’article 235 ter ZE du code général des impôts, le taux : « 0,50 % » est remplacé par le taux : « 0,529 % ».

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article procède à une augmentation de 0,5 % à 0,529 % du taux de la taxe de risque systémique. Les marges ainsi dégagées sur le budget général permettront d’abonder chaque année, pour moitié, le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des emprunts structurés, dont la création est proposée par l’article 60 du présent projet de loi de finances.

I. UNE TAXE QUI NE PÈSE QUE SUR LES GRANDES BANQUES

Introduite par l’article 42 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), la taxe de risque systémique est codifiée à l’article 235 ter ZE du code général des impôts.

Sont assujettis à cette taxe les établissements financiers soumis au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pour le respect des ratios de couverture et de division des risques ou du niveau de fonds propres, à savoir :

– les banques, françaises ou étrangères, agréées en France (à l’exception de l’Agence française de développement) ;

– les entreprises d’investissement, entreprises de marché, adhérents aux chambres de compensation et entreprises habilitées à exercer certaines activités de conservation ou d’administration d’instruments financiers ;

– les établissements de paiement ;

– les compagnies financières et les compagnies financières holdings mixtes.

La taxe est assise sur le montant des exigences réglementaires minimales en fonds propres afférentes respectivement aux établissements de crédit, aux établissements de paiement et aux prestataires de services d’investissement. Depuis la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-658 du 16 août 2012), son taux a été porté de 0,25 % à 0,50 % à compter de 2013, de manière exceptionnelle pour une année dans le projet de loi initial, et in fine de manière pérenne, sur l’initiative du rapporteur général (211).

ÉVOLUTION DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LE RISQUE SYSTÉMIQUE SUR 2011-2014

(millions d’euros, sauf mention contraire)

 

2011

2012

2013

2014 (Prév.)

Taux

0,25 %

0,50 %

0,50 %

0,529 %

Prévisions en PLF/PLFR

550,0

1 100,0

1 600,0

950,0

Produit constaté

(Évol. sur un an)

500,0

1 000,0

900,0

-

Effet sur l’IS et CE

– 175,0

– 350,0

– 315,0

– 332,5

Produit net

(Évol. sur un an)

325,0

650,0

585,0

617,5

(+ 32,5)

Sources : Direction du Trésor ; Évaluations préalables

Hypothèses : effet de l’impôt sur les sociétés (à 33 1/3 %) et de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés (5%).

Toutefois, les établissements dont les fonds propres réglementaires ne dépassent pas 500 millions d’euros ne sont pas redevables de la taxe sur le risque systémique. Ce seuil élevé d’assujettissement aboutit à concentrer cette imposition sur un nombre réduit d’établissements : en 2013, les seize redevables ont versé 899,8 millions d’euros mais quatre d’entre eux s’acquittaient des trois quarts du produit total.

II. UN SURPLUS DE RECETTES LIMITÉ

L’alinéa unique de cet article relève le taux de la taxe de risque systémique à 0,529 %, à compter de l’entrée en vigueur du présent projet de loi de finances.

Selon l’évaluation préalable, le produit attendu de cette hausse s’établit à 50 millions d’euros. Selon les calculs effectués par le rapporteur général sur la base de l’assiette 2013, ce produit supplémentaire dépasserait 52 millions d’euros bruts. Il faut toutefois tenir compte de l’impact sur les recettes d’impôt sur les sociétés puisque les redevables de la taxe pourront déduire celle-ci de leur résultat imposable, soit un manque à gagner de 17,4 millions d’euros.

À l’instar de ce qui avait été fait, à l’initiative du rapporteur général, pour le prélèvement exceptionnel sur les stocks de produits pétroliers, rendu non déductible de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, la suppression de la déductibilité de la taxe avait été envisagée en juillet 2012,  de façon à garantir les recettes de l’impôt sur les sociétés, lors de l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012 qui prévoyait, à l’origine à titre exceptionnel, le doublement du taux de la taxe.

Cependant, il n’avait alors pas paru souhaitable de revenir sur le principe de la déductibilité de la taxe sur les risques systémiques, compte tenu notamment de la pérennisation du doublement de son taux.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DU PRODUIT DE LA TAXE SUR LE RISQUE SYSTÉMIQUE SUR 2013-2028

(millions d’euros, sauf mention contraire)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

Moy. 2014-2028

Assiette

FP 

FP+10%

FP+20%

FP+30%

FP+40%

FP+50%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

FP+60%

 

Taux

0,50%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

0,529%

Produit brut

899,8

1 047,2

1 142,4

1 237,6

1 332,8

1 428,0

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 523,2

1 428,0

Produit brut de la mesure

0

57,4

62,6

67,8

73,1

78,3

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

83,5

78,3

Produit de la mesure net (de l'effet sur l'IS)

0

37,3

40,7

44,1

47,5

50,9

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

54,3

50,9

Contributions SFIL / Dexia

0

11,5

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

(*) Hypothèses : relèvement progressif des fonds propres de +60 % d’ici 2019, traduisant le mise en œuvre des accords de Bâle III, effet de l’impôt sur les sociétés (à 33 1/3 %) et de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés (5%).

Source : Commission des finances

La contribution réelle du budget général au financement du fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés, communément dénommés « emprunts toxiques »,  s’en trouverait augmentée d’autant, afin de respecter son objectif d’abondement annuel, fixé à 100 millions d’euros par l’article 60 du présent projet de loi.

Ce mécanisme de financement est conçu comme une forme de mise à contribution du secteur bancaire qui, comme l’avait démontré le rapport de la commission d’enquête présidée par M. Claude Bartolone et rapportée par M. Jean-Pierre Gorges en 2011 (212), porte la responsabilité de la commercialisation de ce type de produits financiers. Toutefois, l’assiette spécifique de la taxe aboutit à faire contribuer les établissements bancaires en fonction de leurs fonds propres
– qui correspondent à l’encours total des crédits pondérés par leur risque – et non pas des prêts toxiques commercialisés. Ainsi, l’ancien groupe Dexia qui détenait plus des 2/3 des parts de ce marché en 2011 ne contribuerait pas du fait du non-assujettissement en dessous de 500 millions d’euros de fonds propres ; la SFIL qui a repris son portefeuille de prêts aux collectivités serait, en revanche, redevable à hauteur de 1,2 million d’euros. Les filiales françaises de banques étrangères telles que Deutsche Bank, Royal Bank of Scotland ou Depfa, qui avaient pourtant activement démarché les collectivités territoriales pour leur faire contracter ce type de produit financier, ne s’acquitteront pas non plus de la taxe.

CONTRIBUTIONS DES ACTEURS DU SECTEUR BANCAIRE EN 2014

(millions d’euros, sauf mention contraire)

 

Dexia

SFIL

BPCE

CA CIB

Société générale

Deutsche bank

Royal bank of Scotland

Depfa

Autres

TOTAL

Parts du marché des prêts structurés aux collectivités (2011)

70 %

29 %

1 %

0 %

100 %

Relèvement de la taxe de risque systémique

0

1,3

30,0

0

26,1

57,4

Produit net de la déductibilité à l’IS

0

0,8

19,5

0

17,0

37,3

Contributions volontaires

1,5

10

0

n.d.

0

11,5

Contribution totale au fonds

(% du total)

12,3

(25,2 %)

19,5

(40,0 %)

0

(0 %)

17,0

(34,8 %)

48,8

(100 %)

Sources : Rapport (AN XIIIème législature) n° 4030, rapporté par M. Jean-Pierre Gorges, au nom de la commission d’enquête présidée par M. Claude Bartolone ; Direction du Trésor ; évaluation préalable du PLF pour 2014

Pour remédier à cette situation, le Gouvernement envisage, selon l’évaluation préalable annexée au présent article, de solliciter des contributions complémentaires de la SFIL et de Dexia résiduel, société anonyme de droit belge, qui pourraient atteindre 11,5 millions d’euros par an et seraient versées par le biais de fonds de concours. De telles contributions permettraient également de compenser une partie du manque à gagner lié à la déductibilité de la taxe de risque systémique de l’assiette de l’impôt sur les sociétés. Selon les informations transmises par le Gouvernement, il serait également envisagé de demander aux filiales françaises de plusieurs banques étrangères – ayant développé une offre de prêts structurés au secteur local – de verser des contributions volontaires

Le rapporteur général s’interroge toutefois sur la capacité de l’État à obtenir – pendant les quatre prochains exercices  – le versement, chaque année, de ces contributions. Une solution alternative pourrait consister à porter prudemment de 0,529 % à 0,539 % le taux de cette taxe, de manière à dégager un produit net de 50 millions d’euros dès la première année.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression I-CF 90 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. On nous avait dit que la taxe sur le risque systémique serait suffisante. Visiblement il n’en est rien. On a beaucoup parlé d’aléa moral à propos des institutions financières, mais prenons garde que le fonds de soutien aux collectivités locales ne révèle un aléa moral du côté de l’emprunteur. Cela pose un problème de responsabilité, alors que celle-ci est l’une des clés du fonctionnement des marchés. Cet « article Bartolone » – avec tout le respect que je dois au président de notre Assemblée – me paraît donc aller trop loin.

J’ai moi-même dirigé plusieurs petites agences ou organismes collectifs qui avaient eu recours à ce type d’emprunts ; je les ai fait transformer il y a près de dix ans, interloqué par les conditions dans lesquelles ils avaient été souscrits. D’autres auraient pu faire de même. Séduits par l’effet souvent avantageux de la baisse des coûts de financement que ces emprunts permettaient d’afficher dans le budget de fonctionnement de leur collectivité au cours des premières années, ils doivent aujourd’hui en assumer les conséquences.

La taxe existe ; elle doit suffire à responsabiliser les banques. Pour le reste, il faudra que les emprunteurs qui se sont engouffrés dans cette voie changent de point de vue.

M. le président Gilles Carrez. Tout à fait d’accord.

M. le rapporteur général. Sans relancer le débat quant au fond, j’aimerais que l’on évite de parler d’un « article Bartolone ». Je suis bien placé pour savoir qu’il ne serait pas ainsi rédigé si c’était Claude Bartolone qui l’avait écrit !

Pour le reste, je vous renvoie aux travaux de Jean-Pierre Gorges dans le cadre de la commission d’enquête sur les emprunts souscrits par les collectivités locales. Tout dépend de la taille des collectivités, des montants empruntés, et des circonstances dans lesquelles ces produits ont été souscrits.

Je vous proposerai de majorer légèrement la taxe systémique pour assurer le financement du fonds. Je vous rappelle d’ailleurs que ce n’est pas la seule vocation de cette taxe. Les sommes en jeu sont relativement faibles, compte tenu du fait qu’il s’agit du secteur bancaire.

Ne rouvrons pas le débat sur la question de savoir pourquoi toutes les banques sont redevables, et non celles-là seules qui ont vendu ces emprunts, ou si les collectivités étaient toutes de bonne foi, etc. Nous en reparlerons en séance.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement I-CF 519 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Selon nos calculs, le produit du relèvement de la taxe systémique n’atteint pas tout à fait les 50 millions d’euros attendus. En outre, je ne crois guère à l’éventualité, évoquée par le Gouvernement, que d’autres banques ou structures abondent spontanément le fonds. Le montant évoqué correspond en fait au rendement projeté sur quinze ans. Il me paraît préférable de le garantir dès les premières années. Si d’aventure le fonds se trouvait excessivement doté, ce dont je doute, il sera toujours temps de réduire le taux de la taxe. Pour l’heure, je propose de le porter de 0,529 à 0,539 % ; cette hausse limitée doit suffire à sécuriser la dotation du fonds.

La Commission adopte l’amendement I-CF 519 (Amendement n° I–297).

Puis elle adopte l’article 23 modifié.

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* *

Article additionnel après l’article 23
Élargissement de la taxe sur les transactions financières aux opérations dénouées durant la même journée (intraday)

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 503 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Le produit de la taxe sur les transactions financières, qui devrait atteindre 0,6 milliard d’euros est loin de la prévision de 1,6 milliard d’euros initialement fixée.

Or, cette taxe ne s’applique pas aux transactions dites « intra-day » – les titres sont achetés puis vendus au cours de la même journée –, par opposition à celles qui consistent à acheter un titre un jour et à le revendre trois jours après. Rien ne justifie cette exonération : le présent amendement propose de la supprimer.

M. Olivier Carré. Il convient de distinguer le cas d’un titre acheté un jour puis revendu un autre jour, dans lequel la détention reste tangible même si la transaction peut être spéculative ; et d’autre part le cas du market making, ou tenue de marché, qui constitue un métier à part entière et fonde toute l’industrie des marchés financiers. Votre intention, monsieur le rapporteur général, est vertueuse, mais si nous sommes le seul pays à appliquer la taxe aux micro-transactions, nous n’aurons plus de place financière en France, même si Bercy organise tous les colloques du monde avec Paris Europlace pour tenter de redynamiser la finance française ! Et nous nous évertuerons ensuite à élaborer des amendements pour tenter de récupérer ce que nous aurons nous-mêmes laissé échapper.

La Commission adopte l’amendement La Commission adopte l’amendement I-CF 503 (amendement n° I–240).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 308 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Le bonus-malus écologique, assis sur les seules émissions de CO2, bénéficie paradoxalement aux véhicules diesel, qui en émettent peu. Nous proposons donc d’étendre l’assiette de la taxe aux émissions de NOx.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 310 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Dans le même esprit, il s’agit de tenir compte des données sanitaires en intégrant les NOx et les particules fines à l’assiette du bonus-malus écologique.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Nous verrons à l’article 37 la manière dont nous résolvons en partie ce problème.

La Commission rejette l’amendement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement I-CF 309 de M. Éric Alauzet.

L’amendement I-CF 307 de M. Éric Alauzet est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 338 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Nous proposons de doubler les taux de la taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur changement d’affectation. Cette taxe a vocation à lutter contre la spéculation sur les terres, notamment agricoles. Le Président de la République a réaffirmé lors de la conférence environnementale la nécessité de donner un coup d’arrêt à l’artificialisation des sols. Si la taxe sur les plus-values est relevée lors des changements d’affectation, il ne sera plus aussi avantageux de rendre constructible un terrain.

M. le rapporteur général. Cet amendement me semble contraire à la démarche de la ministre du logement, qui cherche à dégager du foncier pour construire des logements. Je vous propose de suivre sur ce point la ministre du logement, solidaire de son gouvernement. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 53 de M. Hervé Mariton.

M. Olivier Carré. Il s’agit de rétablir le ticket modérateur pour les bénéficiaires de l’aide médicale de l’État (AME), dont la suppression par la majorité a entraîné une augmentation des dépenses de l’AME, et de le porter à 50 euros.

M. le rapporteur général. Un peu plus de stabilité fiscale ! Ne rétablissons pas aujourd’hui un dispositif supprimé en juillet dernier et pour de bonnes raisons.

M. le président Gilles Carrez. Quand connaîtra-t-on le montant de la dépense au titre de l’aide médicale de l’État pour 2013 ?

M. le rapporteur général. Rien ne vous empêche d’interroger le ministre à ce sujet, monsieur le président, ni même de vous rendre à Bercy pour faire une enquête sur place.

M. le président Gilles Carrez. Je n’irai pas à Bercy pour cela, même si d’autres peuvent être tentés de le faire !

M. Olivier Carré. Ceux qui ont cédé à la tentation peuvent vous dire que l’évolution est à deux chiffres : l’augmentation dépasse 200 millions d’euros, on atteindrait 700 millions.

M. le rapporteur général. M. Goasguen, rapporteur spécial du budget de la santé, nous fournira certainement dans son rapport toutes les informations utiles.

La Commission rejette l’amendement.

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* *

II. Ressources affectées

A. Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 24
Fixation pour 2014 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL)

Texte du projet de loi :

I. - L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2014, le montant de la dotation globale de fonctionnement est égal à 40 123 544 000 euros.

II. - Le II de l’article 154 de loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est ainsi modifié :

1° Le deuxième alinéa du B est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour le calcul des compensations de cotisation foncière des entreprises, le taux à retenir est le taux moyen pondéré des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion. Ce taux moyen pondéré est déterminé par le rapport de la somme des compensations versées aux communes membres au titre de l'année précédant la première année d'application des articles 1609 nonies C ou 1609 quinquies C du code général des impôts dans leur rédaction en vigueur au 1er janvier 2011 et de la somme des bases exonérées ou des abattements appliqués au titre de l'année précédant cette même première année d'application. Lorsque les établissements publics de coopération intercommunale préexistants ne faisaient pas application des articles 1609 nonies C ou 1609 quinquies C, la somme des compensations versées aux communes membres au titre de l'année précédant la première année où la fusion a produit ses effets au plan fiscal est rapportée à la somme des bases exonérées ou des abattements appliqués au titre de la même année précédant la prise d’effet de la fusion. » ;

2° Au dernier alinéa du même B, les mots : « des 2.1.2 et III du 5.3.2 » sont remplacés par les mots : « prévues au 2.1.2, au III du 5.3.2 et au 11 ».

III. - A.- Les articles L. 2335-3 et L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2014, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 sont minorées par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

B. - Les articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

C. - Le dernier alinéa du IV de l’article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

D. - Le septième alinéa du II de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

E. - 1° Le dernier alinéa du A du IV de l’article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et du A du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. » ;

2° L’avant-dernier alinéa du III de l’article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 sont minorées par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

F. - Le dernier alinéa du IV de l’article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, du II de l’article 137 et du B de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

G. - Le dernier alinéa du IV bis de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 est minorée par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

H. - Le dernier alinéa des B de l’article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 mentionnée ci-dessus, III de l’article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement des territoires et B du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 mentionnée ci-dessus, le huitième alinéa du III de l’article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) et le neuvième alinéa du B du IV de l’article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 mentionnée ci-dessus sont complétés par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 sont minorées par application du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

I. - Le dernier alinéa du 2.1.2 et du III du 5.3.2 de l'article 2 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 sont complétés par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, ces mêmes compensations, calculées selon les modalités prévues à l’alinéa précédent, sont minorées par application des taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013 et du taux de minoration prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

J. - Le dernier alinéa du I du III de l’article 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, le montant de la même dotation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés pour 2011, 2012 et 2013 est minoré par application du taux prévu au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

K. - Le 8 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du XVIII est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des départements, des taux d’évolution fixés au titre de 2011, 2012 et 2013 et du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. » ;

2° Le dernier alinéa du XIX est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2014, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse, des taux d’évolution fixés au titre de 2011, 2012 et 2013 et du taux prévu pour 2014 au IV de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

L. - Le II de l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un I ainsi rédigé :

« I. - Au titre de 2014, les compensations calculées selon les A, B et C du présent II, mentionnées au III de l'article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014, et auxquelles sont appliqués conformément à cet article le taux d'évolution résultant de la mise en œuvre du II de l'article 36 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 et les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009, le E au titre de 2010, le F au titre de 2011, le G au titre de 2012 et le H au titre de 2013 sont minorées par application du taux prévu pour 2014 au IV de l'article □□ précité. »

IV. - Le taux d’évolution en 2014 des compensations mentionnées au III est celui qui, appliqué au montant total à verser au titre de l’année 2013 pour l’ensemble de ces compensations en application des dispositions ci-dessus, aboutit à un montant total pour 2014 de 930 849 451 euros.

V. - Le II s’applique à compter du 1er janvier 2013.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article fixe, pour l’année qui vient, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et détermine sa clé de financement, notamment dans la mesure où celle-ci supporte l’intégralité de l’effort de réduction de 1,5 milliard d’euros – en 2014 – des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales prévu (213) par le pacte de confiance et de responsabilité établi le 16 juillet dernier, sous l’égide du Premier ministre.

RÉPARTITION DES ÉCONOMIES SUR LES CONCOURS FINANCIERS DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS EN 2014

(montants en milliards d’euros, sauf mention contraire)

 

Bloc communal

Départements

Régions

Total

Recettes totales 2011 (fonctionnement et investissement)

124,5

70,4

27,2

222,1

Part dans les recettes totales

56 %

31,7 %

12,3 %

100 %

Montant de la baisse de la DGF

0,840

0,476

0,184

1,5

Source : Évaluation préalable du PLF pour 2014.

En conséquence, le montant de la DGF atteindra, en 2014, 40 123 544 000 euros (contre 41 505 415 000 euros l’an dernier), soit une diminution de 1,382 milliard d’euros sur un an correspondant à 3,4 % de la dotation mais sans dépasser 0,69 % des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités (1° du I de l’article).

Ce décalage apparent entre l’effort de réduction des concours financiers supporté par la DGF et la diminution réelle de celle-ci s’explique par les contraintes nouvelles qui tendent à faire progresser le montant de la DGF – au premier rang desquelles l’effort consenti en faveur de la péréquation verticale – et qui ne sont que partiellement compensées par les mécanismes d’écrêtement internes.

Au total, le besoin de financement supplémentaire lié à ces contraintes atteint 119 millions d’euros. Compte tenu des décisions des conseils généraux des départements de l’Allier, de l’Aveyron et des Pyrénées-Atlantiques de mettre fin à l’exercice de plusieurs compétences dans le domaine de la santé publique et de renoncer aux subventions correspondantes, la clé de passage de 2013 à 2014 de la DGF tient également compte d’une réfaction de 871 236 euros dite de « recentralisation sanitaire » (214).

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2013–2014

(en millions d’euros)

 

Montants

DGF LFI 2012

41 505,415

Majoration pour couvrir les nouvelles contraintes

+ 119

Effort de réduction des concours financiers de l’État aux collectivités

– 1 500

Minoration au titre de la recentralisation sanitaire

– 0,871

TOTAL inscrit à l’article 24 du présent projet de loi de finances

40 123,544

   

Pour financer ces contraintes internes de la DGF sans entamer l’effort global de 1,5 milliard d’euros attendu, le taux de minoration des variables d’ajustement – à savoir, les allocations compensatrices d’exonération de fiscalité locale (visées aux A à L du III) – est calculé, cette année, non pas en vue de stabiliser l’enveloppe normée mais de façon à assurer une diminution homothétique de celle-ci (hors formation professionnelle). Ce taux est fixé à 10,2 % contre 13,6 % l’an dernier.

Des précisions et des corrections sont également apportées par le II de cet article au mode de calcul de deux de ces allocations.

I. LES CONTRAINTES NATURELLES DE LA DGF ET LE CHOIX ASSUMÉ D’ABONDER LES COMPOSANTES PÉRÉQUATRICES CRÉENT UN BESOIN DE FINANCEMENT

Les alinéas 1 et 2 (I) de cet article inscrivent dans la loi le volume global de la DGF. Contrairement aux années précédentes, la fixation des montants affectés aux départements et aux régions (215) est renvoyée en seconde partie de la loi de finances, à l’article 72 qui détaille parallèlement la répartition de l’effort de 1,5 milliard d’euros à l’intérieur de chacun des trois niveaux de collectivités.

En revanche, les niveaux des diverses composantes internes à la dotation ne sont pas fixés en loi de finances, même si le Gouvernement peut faire connaître ses vœux. C’est en effet au Comité des finances locales (CFL), dont les prérogatives ont été restaurées par la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011), qu’il appartient de décider – généralement au mois de février – de la répartition annuelle de la DGF.

A. LES CONTRAINTES INTERNES À LA DGF SONT LIÉES À L’ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE ET À L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

1. Le recensement rénové de l’INSEE entraîne, comme les années précédentes, une augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des départements

Le dynamisme des dotations forfaitaires des communes et des départements, en l’absence de toute revalorisation de la dotation de base par habitant ou de ses autres composantes, s’explique par l’actualisation annuelle de la population et du nombre de résidences secondaires, deux éléments intervenant dans le calcul de la population pris en compte par la DGF.

Sur la base d’une prévision de croissance de 0,5 % de la population au sens de la DGF, la DGCL (Direction générale des collectivités locales) estime à respectivement 33 millions d’euros et 25 millions d’euros les hausses, l’an prochain, de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements, soit un rythme identique à celui retenu l’an dernier.

Le ralentissement de l’augmentation de la population DGF se confirme, avec une progression observée plus limitée en 2012 et 2013 que pendant les années antérieures (216).

2. L’achèvement de la carte intercommunale contribue au dynamisme de la dotation d’intercommunalité

Le Gouvernement évalue à 100 millions d’euros le surcroît de dotation d’intercommunalité à financer sur la seule année 2014. Cette augmentation, qui se poursuivra au cours des prochaines années, s’explique par la combinaison de plusieurs évolutions.

La disparition des communes isolées en régions

La dotation d’intercommunalité, destinée à financer les EPCI à fiscalité propre – les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés de communes à taxe professionnelle unique (TPU), les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les syndicats ou communautés d’agglomération nouvelle –, devrait augmenter à nouveau cette année de 100 millions d’euros, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision la part de cette hausse qui relève de la croissance naturelle de la population et celle qui relève des évolutions de périmètre des intercommunalités, sous l’effet de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Ainsi, alors qu’on comptait, au 1er janvier 2013, 2 456 EPCI à fiscalité propre pour la répartition de la dotation d’intercommunalité, la carte intercommunale pourrait comprendre, à l’horizon 2014, 2 138 EPCI, sur la base des schémas départementaux de coopération intercommunale.

ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

 

2012

2013

Prévision 2014

Métropoles

1

1

1

CU

15

15

15

CA

202

213

213

SAN

5

4

5

CC à FPU

1 119

2 223

985

CC à FA

1 241

919

Total

2 583

2 456

2 138

Source : DGCL.

Le coût de l’achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France pèse partiellement sur l’année 2014

L’article 35 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait organisé la couverture intégrale du territoire national par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre au plus tard le 1er janvier 2014. Toutefois, le législateur avait exempté de cette obligation les communes situées sur les départements de Paris et de la petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Pour les quatre autres départements d’Île-de-France, un schéma régional de coopération intercommunale a été élaboré et les 68 communes qui restaient encore isolées dans les départements de Seine-et-Marne, des Yvelines, de l’Essonne et du Val-d’Oise intégreront un EPCI dans les prochains mois. Le surcroît de dotation d’intercommunalité à verser, au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF), est évalué en 2014 à 28 millions d’euros, ce qui représente le coût de l’achèvement de la carte intercommunale pour ces quatre départements.

L’article 10 du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dans la version initiale déposée au Sénat, allait plus loin et prévoyait qu’à Paris et dans les départements de la petite couronne, toutes les communes devraient appartenir à un EPCI d’au moins 300 000 habitants. Dans le reste de l’unité urbaine de Paris, la taille des EPCI que devraient rejoindre les communes aurait été ramenée à 200 000 habitants. Dans les deux cas, la couverture intégrale de ces territoires par des EPCI à fiscalité propre aurait été effective à compter du 31 décembre 2015 ; elle aurait donc pesé sur la dotation d’intercommunalité en 2015 et en 2016.

Selon les estimations transmises par le Gouvernement, le coût résultant de ces nouvelles dispositions aurait atteint, sur ces deux exercices, 75 millions d’euros pour la petite couronne et 10 millions d’euros pour la grande couronne, soit un total de 85 millions d’euros au titre du projet de loi. Pour l’heure, ce dispositif, supprimé en première lecture par le Sénat puis rétabli dans un texte moins contraignant par l’Assemblée nationale, a été à nouveau supprimé, en deuxième lecture, par la commission des Lois du Sénat.

La création de nouvelles métropoles n’aura pas d’impact sur la dotation d’intercommunalité en 2014

Les nouvelles dispositions prévues aux articles 31 et 43 du projet de loi d’affirmation des métropoles et de modernisation de l’action publique, adopté en deuxième lecture par le Sénat il y a quelques jours, obèrent la dotation d’intercommunalité. L'article L. 5217-13 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que, la première année, les métropoles bénéficient d'une dotation calculée à partir du montant de 60 euros par habitant, qui sera la dotation moyenne par habitant allouée aux futures métropoles. Ce montant peut toutefois être augmenté, le cas échéant, d'une garantie, lorsque la métropole est créée à la suite d'une transformation, d'une extension suivie d’une transformation ou d'une fusion.

Si la transformation de communautés urbaines en métropole n’entraîne pas d’augmentation de la dotation d’intercommunalité, le passage du statut de communauté d’agglomération – avec une dotation par habitant de 45 euros – à celui de métropole emporte un coût pour le budget général. Dans les conditions initiales définies par le Gouvernement, le coût de la création de nouvelles métropoles était estimé à 36 millions d’euros pour les métropoles de droit commun et de 34 millions d’euros pour la métropole d’Aix-Marseille, soit un total de 70 millions d’euros. Ce coût a été ramené à 50 millions d'euros à la suite de l'adoption, en première lecture par le Sénat, d'un amendement modifiant le calcul de la dotation d'intercommunalité pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

L’abaissement du seuil de constitution des communautés urbaines à 250 000 habitants pèsera, en revanche, sur la dotation d’intercommunalité 2014

L’article 40 du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, adopté conforme par l’Assemblée nationale, prévoit d’abaisser à 250 000 habitants le seuil à partir duquel peut être formée une communauté urbaine. Cette disposition pourrait concerner jusqu’à douze communautés d’agglomération qui aurait la possibilité de se transformer en communautés urbaines et de bénéficier d’une dotation par habitant de 60 € (sans garantie de non baisse de leur dotation). Si tous les EPCI concernés changeaient de catégorie, il en coûterait 57 millions d’euros par an.

B. UN EFFORT EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE ÉQUIVALENT À CELUI DE 2012

1. Une hausse de 109 millions d’euros en faveur de la péréquation verticale au sein du bloc communal

En plus des 134 millions d’euros nécessaires pour couvrir l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d’intercommunalité, le Gouvernement prévoit « un coup de pouce » en faveur de la péréquation des communes. Toutefois, les marges de manœuvre budgétaire limitent cette année l’effort au même niveau qu’en 2012, soit moitié moins que l’an dernier.

Conformément à l’article 72 du présent projet de loi, ce coup de pouce pourrait atteindre 109 millions d’euros (60 millions d’euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), 39 millions d’euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 10 millions d’euros pour la dotation nationale de péréquation (DNP)). Ces montants représenteraient, sur un an, des augmentations de respectivement + 4,02 % (DSU), + 4,02 % (DSR (217)) et + 1,3 % (DNP).

Source : DGCL.

2. Les dotations de péréquation des départements progressent également

Le Gouvernement prévoit de poursuivre en 2014 les augmentations engagées depuis 2011 en faveur de la péréquation des départements (+ 10 millions d’euros, contre + 20 millions d’euros en 2013). En revanche, les régions qui avaient bénéficié d’un effort de 10 millions d’euros l’an dernier et 13 millions d’euros en 2012 voient leur dotation de péréquation stabilisée.

Cette augmentation des deux dotations départementales de péréquation verticale, qui représente un accroissement de 0,7 %, répond à la situation financière difficile dans laquelle se trouvent certains départements.

La loi de finances pour 2012 précitée a prévu que le CFL puisse majorer les montants consacrés à l’augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale : en pratique, il peut répartir l’augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation entre la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM), puisque toute augmentation de l’enveloppe globale de la péréquation des départements devrait automatiquement être répercutée sur le montant global de la DGF et donc, compte tenu du mécanisme de l’enveloppe normée, sur ses variables d’ajustement.

C. CETTE AUGMENTATION EST EN PARTIE ABSORBÉE PAR DES ÉCRÊTEMENTS INTERNES

1. Le montant des nouveaux emplois à financer au sein de la DGF du bloc communal est évalué par la DGCL à 243 millions d’euros

Ainsi que présenté supra, les contraintes pesant sur la DGF des communes et des EPCI se répartiraient à raison de :

– 34 millions d’euros de progression de la population,

– 100 millions d’euros de progression de l’intercommunalité,

– 109 millions d’euros de péréquation (60 millions de DSU, 39 millions de DSR, 10 millions de DNP).

Compensant partiellement ces nouveaux emplois, l’écrêtement du complément de garantie et l’abattement sur la dotation de compensation de la « part salaires » pourraient permettre de contenir à 109 millions d’euros le besoin de financement du bloc communal.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF EN 2013 ET EN 2014

(en millions d’euros)

Collectivités

Contraintes / marges

Besoin de financement 2013

Besoin de financement 2014

Bloc communal

Recensement

+ 34

+ 34

Écrêtement du complément de garantie

– 121,5

– 67

Péréquation

+ 208

+ 109

Intercommunalité

+ 100

+ 100

Abattement de la dotation de compensation

– 121,5

– 67

TOTAL

+ 99

+ 109

Départements

Recensement

+ 25

+ 25

Écrêtement du complément de garantie

– 35

– 25

Péréquation

+ 20

+ 10

TOTAL

+ 10

+ 10

Régions

Péréquation

+ 10

0

Abattement de la dotation forfaitaire

0

0

TOTAL

+ 10

0

BESOIN DE FINANCEMENT TOTAL

+ 119

+119

Source : DGCL.

Sont portées en italique les composantes pour lesquelles il appartient au CFL de décider de la répartition de l'écrêtement. L’hypothèse est faite, dans le tableau, d’une répartition de l’écrêtement en deux fractions égales comme le CFL l’a décidé ces deux dernières années.

Les mécanismes de minoration de la compensation de la « part salaires » ou de l’écrêtement du complément de garantie, selon des taux fixés par le Comité des finances locales, ne sont pas remis en cause.

En application de l’article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales, c’est désormais le CFL qui fixe, pour chaque exercice, le montant global des minorations appliquées au complément de garantie des communes et en tant que de besoin détermine le pourcentage de minoration appliqué au montant de la part de la dotation forfaitaire correspondant à l’ancienne compensation « part salaires » (CPS) des communes et des EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, lors de sa séance du 28 février 2013, le CFL avait-il constaté le besoin de financement, à savoir 243 millions d’euros, puis il avait décidé de financer la moitié (121,5 millions d’euros) par écrêtement du complément de garantie des communes et l’autre moitié par minoration de la CPS.

Si le choix opéré en 2012 et en 2013 par le CFL était réitéré en 2014, le besoin de financement de la DGF des communes et des EPCI pourrait être absorbé par une minoration de 67 millions d’euros de la CPS et un écrêtement équivalent du complément de garantie.

L’écrêtement du complément de garantie portera sur la même base qu’en 2011

En 2009 et 2010, le complément de garantie avait été écrêté de façon uniforme de – 2 %. Toutes les communes disposant d’un complément de garantie (soit 34 563 communes) avaient donc vu leur complément de garantie diminuer.

L’article 177 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a concentré cet écrêtement sur les communes riches. Ainsi, seules les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national ont vu leur complément de garantie diminuer en fonction de leur population et de l'écart relatif entre leur potentiel fiscal par habitant et celui constaté au niveau national.

Au demeurant, cette diminution était limitée à 6 % du complément de garantie perçu en 2010 ; ainsi calibré, l’écrêtement a concerné en 2011 environ 6 303 communes et permis de dégager 130 millions d’euros, rendant inutile la minoration de la CPS.

Le dispositif a été remanié il y a deux ans, afin de limiter le nombre de communes écrêtées. L’article 139 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a remonté le seuil d’écrêtement de 0,75 à 0,90 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national, sans remettre en cause le plafond de 6 % ; 3 873 communes ont été concernées par ce mécanisme, ce qui a permis de dégager 87,5 millions d’euros. Pour la première fois, la CPS a dû être minorée d’un montant équivalent.

L’article 111 de la loi de finances pour 2013 (n° 2012-1509 du 29 décembre 2012) est revenu à un seuil de 0,75 fois le potentiel fiscal moyen constaté au niveau national – sans faire intervenir de potentiel moyen par strate démographique – afin de moins concentrer les minorations. C’est sur cette même base que pourrait s’opérer l’écrêtement en 2014.

2. Pour les départements

Le besoin de financement de la DGF des départements atteint cette année 10 millions d’euros : l’augmentation naturelle liée au recensement (+ 25 millions d’euros) et l’effort en faveur de la péréquation (+ 10 millions d’euros) sont compensés, à hauteur de 25 millions d’euros, par l’écrêtement du complément de garantie.

L’article L. 3334-1 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF des départements évolue « comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition ». L’article 72 du présent projet de loi de finances prévoit, par dérogation, le report du montant 2012 majoré du besoin de financement (soit 10 millions d’euros), minoré de la fraction de l’effort de 1,5 milliard d’euros prise en charge par l’échelon départemental.

L’ajustement des modalités d’écrêtement du complément de garantie des départements n’aura pas d’incidence sur le montant global de la dotation forfaitaire

Comme pour le bloc communal, le complément de garantie des départements est écrêté, pour un montant total de 25 millions d’euros qui a permis de financer, d’une part, l’augmentation de la population pour 25 millions d’euros et, d’autre part, l’abondement des dotations de péréquation départementale pour 10 millions d’euros.

Conformément à l’article 111 de la loi de finances pour 2013 précitée, seuls les départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 0,95 fois le potentiel financier par habitant moyen des départements sont écrêtés ; ainsi, en 2013, 42 départements ont vu leur complément de garantie minoré.

3. Pour les régions

En 2014, la DGF des régions est stabilisée en valeur ; aucun besoin de financement supplémentaire n’est constaté à ce niveau.

II. LE BESOIN DE FINANCEMENT DE 119 MILLIONS D’EUROS SERA ABSORBÉ PAR LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DE L’ENVELOPPE NORMÉE

Les alinéas 7 à 37 (III) du présent article déterminent les variables d’ajustement et leur appliquent un taux de minoration permettant de respecter le montant cible de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Ce dispositif reprend les variables d’ajustements utilisées l’année dernière, lesquelles résultent en grande partie des choix opérés dans les lois de finances pour 2008 et 2009.

Il prévoit enfin d’appliquer à l’ensemble de ces variables un taux de minoration de 10,2 % dont les effets se cumulent avec ceux votés les années précédentes. En 2013, ce taux avait atteint 13,6 %.

A. LE SCHÉMA ARRÊTÉ DEPUIS 2009 EST RECONDUIT

Le périmètre des variables d’ajustement a fait l’objet d’une profonde réforme en 2008 et en 2009, dont les principes ont été conservés malgré les changements liés à la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010 et 2011.

1. Les variables d’ajustement historiques ou issues des réformes de 2008 et 2009

Les variables d’ajustement historiques sont au nombre de quatre :

– la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui constituait la variable historique ayant supporté l’ajustement des concours aux collectivités locales depuis 1996, avant d’être supprimée en 2012 ;

– l’allocation de compensation de la réduction des recettes imposables à la taxe professionnelle, devenue une variable d’ajustement en 2010 et intégrée dans la nouvelle DUCSTP à compter de 2012 ;

– l’allocation de compensation de l’exonération des parts départementale et régionale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles, qui est devenue une variable d’ajustement en 2010 avant d’être intégrée à la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale en 2011 ;

– la dotation de compensation au titre de la réduction pour création d'établissement (RCE) qui faisait l'objet, jusqu’en 2011, d'un prélèvement sur recettes distinct et qui, à compter de 2012, est intégrée à la dotation de compensation d’exonérations de fiscalité directe locale (FDL).

● L'article 48 de la loi de finances pour 2009 a poursuivi la logique amorcée en 2008, en transformant toute compensation d'exonération de FDL en variable d'ajustement du périmètre.

L’ensemble des allocations agrégées en loi de finances dans le prélèvement sur recettes relatif aux « compensations d'exonérations de fiscalité locale » ont donc été transformées en 2009 en variables d'ajustement, sous réserve de quelques exceptions concernant la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti agricole et la Corse. On peut citer :

– au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), les exonérations au bénéfice des personnes âgées et de personnes de condition modeste ;

– au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), l’exonération des terres agricoles ou l’abattement de 30 % pour les logements situés dans les zones urbaines sensibles ;

– au titre de la taxe d’habitation (TH), les exonérations au bénéfice des personnes âgées et de personnes de condition modeste ;

– au titre de la taxe professionnelle (TP), les exonérations dans les zones de redynamisation urbaine, les zones franches urbaines ou les zones de revitalisation rurale.

2. La recomposition des variables d’ajustement en 2010

Mais c’est en 2010, avec la réforme de la taxe professionnelle, qu’ont eu lieu les principales transformations. À cette occasion, le législateur a opéré une rationalisation des allocations compensatrices :

– certaines allocations préexistantes (comme la compensation de la part départementale et régionale de la taxe professionnelle en Corse) ont été supprimées et assimilées à des pertes de recettes consécutives à la réforme, ce qui leur permet d’être compensées par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ; elles ont dès lors cessé de jouer le rôle de variable d’ajustement ;

– d’autres allocations (relatives aux exonérations des parts départementales de TH, de TFB et de TFNB ou régionale de TFB et de TFNB) ont changé de bénéficiaire au gré des réaffectations de fiscalité, tout en restant au nombre des variables d’ajustement ;

– enfin, certaines allocations compensatrices relatives à des exonérations de taxe professionnelle ont été transformées : soit en les transposant à la nouvelle CET (allocation pour perte de base de TP, exonérations zonées), au prix éventuellement d’ajustements à proportion de la diminution d’assiette ; soit, si la transposition n’était pas possible, en les gelant à leur montant 2010 tout en leur conservant le caractère de variable d’ajustement.

3. Les variables d’ajustement retenues en 2014

Les deux tableaux ci-dessous dressent la liste des variables d’ajustement et mettent en évidence les évolutions divergentes des deux compartiments de la dotation d’exonération de fiscalité directe locale :

– le compartiment des allocations considérées comme non ajustables, qui se caractérise par le moindre dynamisme des exonérations de TH pour les personnes de condition modeste ;

– le compartiment des allocations ajustables, qui met en évidence un dérapage du coût des exonérations de TFB bénéficiant aux personnes de condition modeste et aux immeubles situés en zone urbaine sensible ou faisant l’objet d’un bail à réhabilitation.

L’ASSIETTE DES VARIABLES D’AJUSTEMENT EN 2014

(montants et prévisions en millions d’euros)

Impôts et dotations concernés

Compensations d’exonérations et fraction
de dotations concernées

Alinéas du présent article

LFI 2013

PLF 2014

Dotation
unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle
(DUCS-TP)

Toutes les composantes sont ajustables

Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) définie au IV de l’article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987 figée à sa valeur 2010

27 et 28

(J)

370

316

Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes dans la base de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non-commerciaux (BNC) définie à l’article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 figée à sa valeur 2010

Dotation pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE-FDL)

Compartiment ajustable

Fractions des compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 par les départements en matière de taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XVIII du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :

– aux dispositifs énumérés ci-avant (cf. CFE et DUCS-TP) en matière de taxe professionnelle

– au I de l’article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s’agissant de l’exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties

29 à 33

(K)

339

304

Fractions des compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 par les régions en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XIX du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives :

– aux dispositifs énumérés ci-avant en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et
de taxe professionnelle (cf. CFE et DUCS-TP)

– au I de l’article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s’agissant de l’exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties

34 et 35

(L)

Compartiment non ajustable

– TFNB : exonération des terres agricoles (part communale), zone franche globale d’activité dans les DOM ;

– TFB : zone franche globale d’activité dans les DOM ;

– TH : personnes de condition modeste

– CFE : zone franche globale d’activité dans les DOM, zone franche en Corse, allègement des bases de 25 % en Corse, investissement PME en Corse

Non modifié

483

484

Compensation d’exonérations de FDL (PSR)

Compartiment ajustable

     

Voir tableau ci-dessous

7 à 26

(A à I)

344

311

Compartiment non ajustable

 TFNB : exonération des terres agricoles (part communale), zone franche globale d’activité dans les DOM ;

– TFB : zone franche globale d’activité dans les DOM ;

– TH : personnes de condition modeste

– CFE : zone franche globale d’activité dans les DOM, zone franche en Corse, allègement des bases de 25 % en Corse, investissement PME en Corse

Non modifié

1 495

1 462

Total des variables

1 062

931

Source : Direction du budget.

Les variables d’ajustement qu’il est proposé d’ajuster dans le présent article sont identiques à celles qui ont été utilisées l’an dernier.

● Comme l’an dernier, ces minorations ne concerneront donc pas :

– pour la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, des exonérations dans les zones globales d’activité des départements d’outre-mer (ZFGA-DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse (investissement dans les PME et allègement de 25 %) ;

– pour la CVAE : les exonérations associées aux exonérations de CFE énoncées ci-dessus ;

– pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l’objet de travaux antisismiques dans les DOM (travaux antisismiques) et des exonérations ZFGA-DOM ;

– pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunales des terres agricoles et des exonérations dans les ZFGA-DOM ;

– pour la TH : la compensation de l’exonération des personnes de conditions modestes.

LE COMPARTIMENT AJUSTABLE DE LA DOTATION DE COMPENSATION D’EXONÉRATIONS DE FISCALITÉ DIRECTE LOCALE EN 2013

Impôts et dotations concernés

Compensations d’exonérations et fraction de dotations concernées

Alinéas du dispositif en PLF 2014

Taxe foncière
sur les
propriétés bâties

Abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.

11 et 12

(C)

Abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l’objet d’une convention globale de patrimoine passée entre l’État et les organismes d’HLM : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.

Exonérations des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines : articles 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

15 à 18

(E)

Exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitat : articles 1384 B et 1599 ter E du code général des impôts.

9 et 10

(B)

Exonération des personnes de condition modeste : article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.

13 et 14

(D)

Exonération de longue durée (10, 15, 20, 25 et 30 ans) relatives aux constructions neuves de logements sociaux et de 15 ans pour l’acquisition de logements sociaux : articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code des collectivités territoriales

7 et 8

(A)

Taxe foncière
sur les
propriétés non bâties

Exonération des terrains plantés en bois : article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

19 et 20

(F)

Exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » : article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires.

Exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles : article 137 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux

Cotisation foncière des entreprises

Dotation de compensation de la réduction pour création d’établissements (RCE) : article 6-IV-bis de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

21 et 22

(G)

Exonération dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) : articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

23 et 24

(H)

Exonération dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.

Exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Exonérations de zones associées aux exonérations de CFE : I de l’article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

25 et 26

(I)

L’ajustement du périmètre, c'est-à-dire la minoration que le présent article propose d’appliquer aux variables, est égal à la différence entre l’ensemble de ces variables en valeur 2013 et le montant disponible pour le même ensemble dans le périmètre pour 2014, après progression de tous les autres concours.

Le taux de minoration des variables se déduit donc de l’ensemble des autres mouvements qui affectent les composantes de l’enveloppe normée ; les éventuels changements de périmètre ne sont, en revanche, pas reportés sur les variables.

L’alinéa 36 (IV) du présent article fixe ce taux de minoration
à – 10,2 %
, qui correspond à la clé de passage entre le montant total des variables tel que chiffré dans la prévision d’exécution pour 2013 et le montant total des variables d’ajustement pour 2014, soit 930,8 millions d’euros.

Les alinéas 7 à 35 (III) appliquent ce taux à chacune des variables. Elles consistent en l’inscription uniforme d’une règle de minoration dans chacun des dispositifs juridiques prévoyant une compensation d’exonération ajustée, ou dans chacune des dotations ajustées.

III. AFIN D’ASSURER UN AJUSTEMENT ÉQUITABLE, UNE CORRECTION PONCTUELLE EST APPORTÉE AU MODE DE CALCUL DES ALLOCATIONS COMPENSATRICES DE FISCALITÉ LOCALE

Outre ce calibrage fin des transferts financiers inclus dans l’enveloppe normée, le présent article corrige une disposition dont la rédaction est issue de la réforme de la fiscalité directe locale de 2010.

● Les alinéas 3 à 6 (II) modifient l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales sur plusieurs points, en plus des précisions qui ont déjà été portées en matière d’allocations compensatrices de CVAE par l’article XX de la loi de finances pour 2013 précitée.

Il convient de rappeler que le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale n’a pas remis en cause le principe de la compensation des allégements de fiscalité locale décidés par l’État. Les modalités de calcul de chacune de ces compensations ont été adaptées pour tenir compte du nouveau schéma de financement. Ainsi, les taux retenus pour le calcul des allocations compensatrices de la CFE à verser aux communes et EPCI ont été majorés des taux départemental et régional retenus pour déterminer les compensations versées en 2010 aux départements et régions puis multipliés par un coefficient de 0,84 (218). Ce principe général a été adapté selon qu'il s'agit d'une commune isolée ou non, d'un EPCI à fiscalité additionnelle ou à fiscalité professionnelle unique.

Les alinéas 3 à 5 (1° du II) du présent article explicitent le calcul de ces allocations compensatrices de la CFE dans le cas particulier des EPCI à fiscalité professionnelle unique issus d’une fusion. Ils précisent l’année de référence pour le calcul du taux moyen pondéré (TMP) des communes membres de l’EPCI utilisé pour déterminer le montant des allocations.

Jusqu’à présent, le TMP tenait compte des produits et des bases de CFE et/ou de CFEZ (CFE de zone) des communautés préexistantes durant l’année de référence. Cette formulation pouvait être ambiguë en cas de fusion de plusieurs EPCI dont l’un au moins avait opté depuis plusieurs années pour un régime de fiscalité professionnelle unique (ou de zone).

Désormais, le calcul est le suivant :

Lorsque l’un des EPCI au moins avait opté pour le régime de fiscalité professionnelle unique (ou de zone) avant la fusion, n est la première année d’application de ce régime par chaque EPCI fusionné.

Si aucun des EPCI n’avait opté pour ce régime jusqu’à la fusion, alors n est la première année de la fusion.

Enfin, l’alinéa 6 (2° du II) répare un oubli en étendant à la catégorie des communes nouvelles les corrections apportées l’an dernier par l’article 31 de la loi de finances pour 2013 visant à garantir le bénéfice, à tous les établissements publics, des allocations compensatrices de CVAE venant en continuation de celles de taxe professionnelle et qui n’avaient pu être définies qu’en loi de finances pour 2012.

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La Commission adopte l’article 24 sans modification.

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Après l’article 24
Prise en compte de la modification du taux normal de TVA dans le taux de remboursement forfaitaire du FCTVA

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 518 du rapporteur général, I-CF 222 de M. Gilles Carrez, I-CF 178 de Mme Carole Delga et I-CF 186 de M. Olivier Carré.

M. le rapporteur général. Le taux normal de TVA ayant été modifié, il convient de relever le taux du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) afin de préserver l’investissement public, qui dépend en grande partie des collectivités territoriales. À cette fin, nous proposons que le taux de compensation forfaitaire soit fixé à 15,761 % pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2014.

Afin de gager cette mesure, dont le coût est évalué à 11 millions d’euros en 2014, mais à 107 millions en régime de croisière à compter de 2016, je propose d’aligner partiellement les frais de gestion de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE, sur ceux qui s’appliquent à l’imposition forfaitaire sur les entreprises – IFER –, à la cotisation foncière des entreprises – CFE – et aux taxes foncières, en les portant de 1 % à 2 %.

M. le président Gilles Carrez. L’augmentation serait donc financée par les collectivités locales ?

M. le rapporteur général. Non, il s’agit des frais de gestion perçus par l’État en sus du montant de la CVAE.

M. Olivier Carré. Les collectivités percevront 1 % de moins.

M. le rapporteur général. Non : les frais de gestion de la CVAE sont payés par les contribuables et encaissés par l’État, sans être redistribués – contrairement au mécanisme utilisé pour d’autres impositions locales.

M. Olivier Carré. Nous avons déjà financé une partie du transfert de la taxe professionnelle par une diminution des frais de gestion. Ce sont bien les collectivités qui vont payer.

M. le rapporteur général. Non, ce sont les redevables de la CVAE qui paieront.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement I-CF 222 tend également à corriger le taux de remboursement forfaitaire du FCTVA. Cette correction, fût-elle minime, souligne la vocation de remboursement, et non de dotation, du FCTVA ; c’est essentiel.

Mme Christine Pires Beaune. L’amendement I-CF 178 propose le même taux de compensation, pour les mêmes raisons.

M. Olivier Carré. Mon amendement I-CF 186 aussi, mais il est gagé sur le tabac et non sur les entreprises redevables de la CVAE.

M. le rapporteur général. Je vous suggère de vous rallier tous à mon amendement afin de lui donner plus de poids lors du débat en séance.

M. Olivier Carré. Je reste gêné par le gage.

M. le rapporteur général. Nous avons eu une discussion assez serrée avec le Gouvernement. Vous savez tous que le ministère de l’économie et des finances rêve depuis longtemps de traiter le FCTVA comme une dotation.

M. le président Gilles Carrez. Nous nous étions heurtés au même problème en février 2012, lors de l’examen du texte sur la TVA sociale : le Gouvernement ne voulait pas accepter un amendement de correction qu’il nous a fallu imposer ici à l’unanimité.

Mme Christine Pires Beaune. Nous devons jouer collectif, car Bercy est toujours tenté d’intégrer le FCTVA à l’enveloppe normée.

M. le président Gilles Carrez. S’agissant du gage, voici comment fonctionnent les frais de collecte. Sur une base de 100 payée par le contribuable, si les frais de collecte sont de 1, la collectivité locale récupère 99 ; s’ils passent à 2, elle ne récupère que 98.

M. le rapporteur général. Cela fonctionne dans l’autre sens, monsieur le président : sur une base 100, l’État facturera au contribuable 102, contre 101 aujourd’hui.

M. le président Gilles Carrez. Il faut être conscient que ce gage se traduira par une augmentation de la CVAE versée par les entreprises.

Mme Christine Pires Beaune. De 1 % du montant qu’elles ont à payer ; ce n’est pas une augmentation du taux de la CVAE.

M. le rapporteur général. Le produit de la CVAE s’élevant à quinze milliards d’euros, cela représenterait une centaine de millions d’euros.

M. le président Gilles Carrez. Je propose que nous nous ralliions à l’amendement du rapporteur général, le gage qu’il propose étant plus consistant et augmentant nos chances de le voir accepté par le Gouvernement.

Les amendements I-CF 222, I-CF 178, et I-CF 186 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement I-CF 518 (amendement I-298).

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 191 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. Cet amendement, que j’avais déjà proposé l’année dernière, vise à rendre éligible au FCTVA les investissements, notamment immobiliers, consentis par les collectivités territoriales pour l’installation de maisons de santé. Cette faculté est aujourd’hui limitée à certains territoires, tels que les zones de revitalisation rurales (ZRR). Le ministre du budget m’avait indiqué l’an passé qu’une telle disposition ne pouvait pas être votée avant la réforme hospitalière modifiant la carte sanitaire. Celle-ci étant intervenue depuis, je réitère ma proposition.

M. le rapporteur général. Cet amendement avait en effet été rejeté l’an dernier. Aux termes de la loi du 23 février 2005, les dépenses engagées par les collectivités pour la construction de maisons de santé ouvrent droit au FCTVA dans les zones déficitaires en offre de soins. La loi de finances pour 2011 est allée plus loin, en rendant également éligibles les dépenses engagées par les collectivités qui se situent en ZRR ou sur les territoires ruraux de développement prioritaires. La superposition de ces trois zonages permet déjà de couvrir les déserts médicaux ou les territoires en passe de le devenir. Je pense que nous n’avons pas les moyens d’aller plus loin à ce stade.

M. Olivier Carré. J’y reviendrai en séance publique.

L’amendement I-CF 191 est retiré.

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Article 25
Affectation de nouvelles ressources dynamiques aux régions en substitution de la dotation générale de décentralisation liée à la formation professionnelle

Texte du projet de loi :

I. - À compter de 2014, pour l’exercice de leurs compétences en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage comprenant les actions en faveur des jeunes, le rééquilibrage et l’aménagement du territoire, la rémunération des stagiaires, les frais liés à la convention entre l’État et l’Agence de services et de paiement mentionnée à l’article L. 313-1 du code rural et de la pêche maritime, les régions, la collectivité territoriale de Corse et le Département de Mayotte bénéficient de ressources constituées :

A. D’une fraction des produits des prélèvements résultant de l’application :

1° A la cotisation foncière des entreprises revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des dispositions du d du A du I et du II de l’article 1641 du code général des impôts ;

2° A la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, des dispositions du XV de l’article 1647 du même code ;

3° Et à la taxe d’habitation revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, des dispositions du c du A du I, du 3 du B du même I et du II de l’article 1641 du même code.

B. D’une fraction des produits de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques afférente aux quantités de carburants vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national.

Ces ressources sont affectées aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au département de Mayotte dans les conditions définies au II et au III.

II. - A. - 1° En 2014, la fraction des produits mentionnés au A du I est égale à 600 710 353 €.

Pour constituer la fraction mentionnée à l’alinéa précédent, il est recouru à titre principal aux produits mentionnés aux 1° et 2° du A du I du présent article et, à titre subsidiaire, dans des conditions prévues par décret, aux produits mentionnés au 3° du A du même I.

À compter de 2015, cette fraction est égale à la fraction affectée aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte l’année précédente multipliée par le rapport entre le montant total des produits visés à l’alinéa précédent constatés l’année précédente et ces mêmes produits constatés l’antépénultième année.

La fraction des produits mentionnés au A du I au titre d’une année correspond au montant représentatif d’une part des produits mentionnés au A du I constatés l’année précédant celle du versement.

2° La fraction de tarif mentionnée au B du I est obtenue, pour l’ensemble des régions, de la collectivité territoriale de Corse et du Département de Mayotte, par application d’une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques afférente aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire national. Elle est calculée de sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2012, elle conduise à un produit égal, en 2014, à 300 355 176 €.

À compter de 2014, cette fraction de tarif s’élève à :

 0,79 € par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb ;

 0,56 € par hectolitre s’agissant du gazole présentant un point d’éclair inférieur à 120°C.

Si le montant total des ressources mentionnées au I représente un montant annuel inférieur à 901 065 529 €, la différence fait l’objet d’une attribution d’une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques revenant à l’État.

B. - Le montant des produits mentionnés au I est réparti entre les régions, la collectivité territoriale de Corse et le département de Mayotte comme suit :

ALSACE

1,95195 %

AQUITAINE

4,93821 %

AUVERGNE

2,45523 %

BOURGOGNE

2,50783 %

BRETAGNE

3,64684 %

CENTRE

3,70772 %

CHAMPAGNE-ARDENNE

2,58258 %

CORSE

0,48884 %

FRANCHE-COMTÉ

1,78762 %

ÎLE-DE-FRANCE

12,96859 %

LANGUEDOC-ROUSSILLON

4,60505 %

LIMOUSIN

1,04537 %

LORRAINE

3,27670 %

MIDI-PYRÉNÉES

4,21697 %

NORD-PAS DE CALAIS

9,23313 %

BASSE-NORMANDIE

2,90909 %

HAUTE-NORMANDIE

4,65038 %

PAYS DE LA LOIRE

4,64587 %

PICARDIE

3,80062 %

POITOU-CHARENTES

2,79543 %

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

8,31591 %

RHÔNE-ALPES

7,21559 %

GUADELOUPE

0,96614 %

GUYANE

0,33795 %

MARTINIQUE

1,34848 %

RÉUNION

2,96575 %

MAYOTTE

0,63616 %

III. - Le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2014, la seconde section mentionnée au cinquième alinéa du présent II retrace également le versement des recettes définies au I de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ de finances pour 2014 aux régions, à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte. Ce versement est attribué mensuellement, à raison d’un douzième du montant dû à chacune de ces collectivités dans les conditions prévues à l’article L. 4331-2-1 du code général des collectivités territoriales, à l’exclusion des troisième et quatrième alinéas de ce même article. ».

IV. - La première phrase du 1° de l’article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales est remplacée par la phrase suivante : « 1° Les crédits transférés par l’État au titre de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage, minorés du montant des ressources attribuées aux régions mentionnées à l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ de finances pour 2014. »

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article reprend l’un des engagements du Pacte de confiance et de responsabilité, signé le 16 juillet 2013 sous l’égide du Premier ministre, consistant à renforcer l’autonomie financière et le dynamisme des ressources des régions, en leur transférant des recettes fiscales dynamiques. Ces transferts compensent la suppression de cinq dotations de décentralisation qui finançaient jusqu’alors la formation professionnelle.

Les principales dispositions du Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales.

Le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités locales vise le double objectif de participation de ces dernières à l’effort de rétablissement des comptes publics et de rénovation de la relation entre elles et l’État, fondée sur la confiance, notamment par le traitement des difficultés financières chroniques de certaines strates de collectivités. Les principaux éléments qu’il prévoit sont les suivants :

1 / Les collectivités territoriales participent à l’effort de rétablissement des comptes publics à hauteur de 1,5 milliard d’euros en 2014. Cet effort sera réparti entre les trois catégories de collectivités, soit 840 millions d’euros pour le bloc communal (dont 588 millions d’euros sur les communes et 252 millions d’euros pour les établissements publics de coopération intercommunale), 476 millions d’euros pour les départements, et 184 millions d’euros pour les communes.

 2 / Les contraintes des collectivités et les normes seront allégées. Sur ce point, le Gouvernement poursuit trois objectifs :

– assurer une réelle association des élus locaux aux décisions ayant un impact financier sur les collectivités locales ;

– endiguer le flux de normes nouvelles et limiter les charges qu’elles font peser sur les collectivités locales ;

– réduire le stock de normes pour faciliter la conduite des projets et redonner des marges de manœuvre aux pouvoirs locaux.

3 / Les ressources des collectivités sont modernisées, notamment pour tenir compte des difficultés chroniques de certaines d’entre elles.

Pour les communes et intercommunalités, le Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités prévoit de lancer un processus de révision des valeurs locatives des locaux d’habitation dans une démarche consultative avec les collectivités, de réviser le régime de l’assiette minimale de contribution foncière des entreprises (CFE) pour assurer une meilleure répartition de la contribution au bénéfice des petits contribuables, d’assurer un meilleur retour fiscal pour les territoires industriels dans la répartition de la CVAE (pondération des effectifs et des bases foncières par un facteur 5 contre un facteur 2 aujourd’hui). Par ailleurs, les dispositifs de péréquation sont renforcés, en particulier au bénéfice du bloc communal (FPIC et FSRIF).

Pour les départements, le Pacte prévoit un meilleur financement des allocations individuelles de solidarité (revenu de solidarité active, qui a fait l’objet d’une revalorisation exceptionnelle dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale ; allocation personnalité d’autonomie ; prestation de compensation du handicap) selon les modalités suivantes :

– la création d’un mécanisme de compensation péréquée. L’État transfère, au profit des départements, la totalité de la ressource fiscale nette qu’il perçoit aujourd’hui au titre des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties, soit un montant évalué à 827 millions d’euros. Cette ressource est répartie entre les départements de manière péréquée, afin de contribuer à garantir à l’ensemble des conseils généraux un financement pérenne et suffisant des allocations individuelles de solidarité. Ces critères de répartition, en cours de définition en lien avec l’Assemblée des départements de France, dépendront d’un indicateur de ressources fiscales et financières, du revenu moyen par habitant, du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties, ainsi que de la charge liée à la gestion des allocations individuelles de solidarité.  

– une possibilité, pour les départements, de relever pendant deux ans (2014 et 2015) le plafond du taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 % à 4,5 %.

Pour les régions, le Pacte de confiance et de responsabilité prévoit le renforcement de leur autonomie financière et du dynamisme de leurs ressources fiscales. À ce titre, en matière d’alternance et de formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage sera remplacée et intégralement compensée par un panier de ressources fiscales dynamiques. De plus, la taxe d’apprentissage sera réformée et des ressources nouvelles et dynamiques seront attribuées aux régions. Enfin, la prime d’apprentissage dite « indemnité compensatrice forfaitaire – ICF » est supprimée et progressivement remplacée par une prime ciblée sur les entreprises de moins de 10 salariés employant des apprentis.

4 / Le projet de loi de finances pour 2014 prévoit un renforcement des dispositifs de péréquation financière au bénéfice des collectivités territoriales selon les préconisations du Comité des finances locales. Ainsi, au sein de la dotation globale de fonctionnement, il est prévu une augmentation des dotations de péréquation, gagée par une minoration des « variables d’ajustements », à un rythme au moins égal à celui de l’année 2012, soit une progression minimale de 109 millions d’euros pour les dotations communales de péréquation et de 10 millions d’euros pour les départements, soit 119 millions d’euros supplémentaires au titre de la péréquation dite « verticale ».

Par ailleurs, au titre de la péréquation dite « horizontale », au sein du bloc communal, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) poursuivront leur progression, au rythme inscrit dans la loi :

– le FPIC passera de 360 millions d’euros en 2013 à 570 millions d’euros en 2014 ;

– le FSRIF passera de 230 millions d’euros en 2013 à 250 millions d’euros en 2014.

Pour ces deux dispositifs, le critère du revenu par habitant, représentatif des charges de chaque collectivité, sera renforcé. Par ailleurs, les plafonnements affectant leurs prélèvements seront relevés, afin de faire davantage contribuer les collectivités les plus riches à la montée en charge de la péréquation. S’agissant du FPIC, le seuil minimal d’effort fiscal nécessaire pour bénéficier de reversements au titre du fonds sera également relevé.

5 / Des dispositions destinées à faciliter l’accès au crédit et des dispositions relatives au traitement de la question des emprunts structurés sensibles sont mises en place.

Le traitement de la question des emprunts structurés sensibles passe par la sécurisation des contrats en cours et la création d’un fonds de soutien renforcé qui se substituera à celui créé en loi de finances rectificative pour 2012. Le fonds sera abondé à hauteur de 100 millions d’euros par an pendant 15 ans maximum. Les produits financiers concernés seront les emprunts les plus sensibles et les contrats de couvertures qui leur sont liés. Les collectivités et leurs groupements pourront demander jusqu’en mars 2015 le bénéfice du fonds, à condition de conclure avec l’établissement de crédit détenant les titres toxiques une transaction au sens de l’article 2044 du code civil (renonciation au contentieux). Le montant de l’aide tiendra compte de la situation financière des collectivités et sera attribué en fonction d’une doctrine d’emploi élaborée en lien avec les représentants des élus.

L’abondement de ce fonds reposera pour moitié sur des ressources fiscales assises sur le secteur bancaire redevable de la taxe de risque systémique, et pour moitié sur une contribution du budget général. La gestion du fonds relèvera de l’État qui s’appuiera sur une équipe de professionnels.

L’accès au crédit des collectivités sera quant à lui assuré par :

– la création d’une nouvelle banque publique des collectivités locales autour de La Banque Postale et avec l’appui de la Caisse des dépôts ;

– l’ouverture d’une enveloppe de prêts sur fonds d’épargne de 20 milliards d’euros sur la période 2013-2017 pour les investissements de très long terme des collectivités ;

– la mise en place de l’agence de financement des collectivités locales.

6 / La gestion des fonds européens de la prochaine génération sera confiée aux régions, en particulier en matière de développement économique, de formation, d’innovation, d’aménagement du territoire et de développement rural. En parallèle, afin de renforcer l’effet de levier sur la croissance durable et l’emploi de la gestion des fonds européens par les régions, le Gouvernement a décidé d’ouvrir une nouvelle génération de contrats de plan pour la période 2014-2020.

7 / Enfin, le Pacte de confiance et de responsabilité prévoit l’association des collectivités locales aux évaluations de politiques publiques dans le cadre de la modernisation de l’action publique.

I. LES RÉGIONS BÉNÉFICIERONT, DÈS 2014, DE 901 MILLIONS D’EUROS DE NOUVELLES RECETTES FISCALES

Ces nouvelles ressources seront de deux sortes :

– pour les deux tiers, il s’agit de recettes dynamiques aujourd’hui affectées à l’État et correspondant aux frais de gestion des trois principales impositions locales ; cette fraction est fixée à près de 601 millions d’euros en 2014, puis indexée sur l’évolution du produit constaté des impôts considérés ;

– pour un tiers, ce sont des ressources moins dynamiques sous la forme d’une fraction supplémentaire de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (à hauteur de 300 millions d’euros), comme c’est souvent le cas pour compenser un transfert de compétences.

L’alinéa 7 du présent article prévoit que ces ressources sont affectées aux régions métropolitaines et d’outre-mer, à la collectivité de Corse et au département de Mayotte (219).

A. LE TRANSFERT AUX RÉGIONS DES FRAIS DE GESTION PERÇUS PAR L’ÉTAT AU TITRE D’IMPOSITIONS LOCALES

● Les alinéas 1 à 5 (A du I) du présent article opèrent le transfert d’une partie des prélèvements perçus par l’État correspondant aux frais de gestion – c’est-à-dire les frais d’assiette, de recouvrement, d’admission en non-valeurs et de dégrèvement (FAR) sur la cotisation foncière des entreprises (CFE), sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et sur la taxe d’habitation (TH).

En effet, conformément aux articles 1641 et 1644 du code général des impôts, l’État perçoit des frais de gestion sur le montant des cotisations d’impôts établies et recouvrées au profit des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et de divers organismes. En contrepartie de ces frais de gestion, l’État supporte des dépenses pour établir et recouvrer ces impôts et supporte aussi le financement de l’ensemble des dégrèvements. L’État doit également supporter un coût de trésorerie, lié au fait qu’il verse mensuellement le produit des recettes locales aux collectivités locales alors qu’il ne perçoit les impôts qu’en toute fin d’année, et assume les activités de conseil auprès des collectivités que ses services assurent.

La réforme de la fiscalité professionnelle votée dans le cadre de la loi de finances pour 2010 s’est accompagnée d’une compensation du manque à gagner pour les collectivités territoriales par l’affectation de recettes de substitution à chacune d’elles. À ce titre, le montant des frais d’assiette et de recouvrement prélevés par l’État sur le produit des impôts locaux a été réduit de plus de 2 milliards d’euros.

Ces frais comprennent désormais :

– d’une part, les frais de dégrèvements et de non-valeur au taux de 2 % pour les principales impositions locales ou de 3,6 % pour les autres impôts ;

– et, d’autre part, les frais d’assiette et de recouvrement au taux de 1 % pour les taxes perçues au profit des collectivités territoriales et de leurs EPCI ou de 5,4 % pour les taxes perçues au profit des autres établissements publics et organismes divers.

Par exception, les frais de gestion (frais d’assiette, de recouvrement, de dégrèvements et de non-valeurs) à acquitter par l’entreprise redevable de la CVAE s’élèvent à 1 % du montant de la CVAE correspondant au produit de la valeur ajoutée obtenue par le taux effectif d’imposition, sous déduction de l’éventuel dégrèvement complémentaire (dit « dégrèvement barémique ») auquel peut avoir droit l’entreprise.

LES FRAIS DE GESTION PERÇUS PAR L’ÉTAT SUR LES PRINCIPALES IMPOSITIONS LOCALES EN 2012

 

Frais de dégrèvement

Frais de non-valeurs

Frais de recouvrement

Frais d’assiette

Ens. frais de gestion

Taxe d’habitation

         

240,1 M€

Résidences principales

0 %

(3,6 % pour syndicats)

1,9 M€

1,0 %

(4,4 % pour syndicats)

179,0 M€

1 %

180,9 M€

Résidences secondaires

2,0 %

(3,6 % pour syndicats)

39,3 M€

2,5 %

(4,4 % pour syndicats)

19,9 M€.

4,5 %

59,2 M€

Taxe foncière sur les propriétés bâties

2,0 %

(3,6 % pour syndicats)

548,1 M€

1,0 %

(4,4 % pour syndicats)

276,8 M€

3,0 %

824,9 M€

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

2,0 %

17,6 M€

1,0 %

8,8 M€

3,0 %

26,4 M€

CVAE

1,0 %

152,8 M€

1,0 %

152,8 M€

CFE

2,0 %

(3,6 % pour syndicats)

133,6 M€

1,0 %

(4,4 % pour syndicats)

67,6 M€

3,0 %

201,2 M€

IFER

2,0 %

27,4 M€

1,0 %

13,7 M€

3,0 %

41,1 M€

TEOM

3,6 %

218,9 M€

5,4 %

267.6 M€

8,0 %

486,5 M€

Source : Direction du budget.

Ainsi les régions percevraient des ressources de nature fiscale, sans toutefois disposer d’un pouvoir de taux sur celles-ci. En effet, les frais de gestion concernés reposent :

– soit sur des impositions dont une fraction est affectée aux régions mais dont le taux national est fixé par le législateur (CVAE) ;

– soit sur des impositions affectées exclusivement au bloc communal, communes et EPCI, comme la TH et la CFE.

● L’alinéa 8 (II du A) fixe à 600 710 353 euros exactement le montant de la fraction des produits des prélèvements correspondant aux frais de gestion déjà mentionnés. Cette somme est prélevée, en priorité, sur les frais de gestion au titre de la CFE et de la CVAE ; si les montants des prélèvements correspondants sont insuffisants, elle est prélevée, à titre subsidiaire, sur les frais encaissés par l’État au titre de la TH.

La totalité des frais de gestion perçus au titre de la CFE (209,2 millions d’euros attendus en 2013) et de la CVAE (152,8 millions d’euros en 2012, pas de prévision disponible pour 2013) serait donc transférée aux régions, ainsi que 95% des frais perçus au titre de la taxe d’habitation – ceux-ci représenteraient 249,8 millions d’euros en 2013.

Du point de vue des finances de l’État, le dynamisme des recettes ainsi transférées (+3,7 % en 2014) créera un manque à gagner important : le coût du dispositif augmentera rapidement (comme le montant de la TH, de la CFE et de la CVAE), sans que l’État ne maîtrise cette évolution (qui dépend de la croissance de la valeur ajoutée, de l’actualisation annuelle des bases et, surtout, des taux votés par le bloc communal et les départements, et ce alors que le transfert est opéré au profit des régions).

B. LE TRANSFERT AUX RÉGIONS D’UNE FRACTION SUPPLÉMENTAIRE DE TICPE

Chaque année, le projet de loi de finances procède à divers ajustements liés à la compensation de transferts de charges aux départements et aux régions opérée par l’attribution d’une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) (220). Tel est l’objet des articles 27, pour les régions, et 28, pour les départements, du présent projet.

Les alinéas 12 à 16 (2° du A du II) du présent article vont plus loin et procèdent à l’attribution d’une fraction supplémentaire de TICPE aux régions à hauteur de :

– 0,79 euros par hectolitre pour les supercarburants sans plomb ;

– 0,56 euros par hectolitre pour le gazole.

Ces montants conduisent à transférer aux régions un produit égal à 300 355 176 euros, en 2014.

II. CES TRANSFERTS COMPENSENT LA SUPPRESSION DE CINQ DOTATIONS DE DÉCENTRALISATION POUR UN MÊME MONTANT

Le montant de 901 millions d’euros de ressources fiscales nouvelles pour les régions correspond à la stricte compensation financière, en application de l’article 72-2 de la Constitution, des transferts de compétences intervenus en matière de formation professionnelle et d’apprentissage, qui prenait jusqu’alors la forme de crédits budgétaires.

A. LA SUPPRESSION DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES INSCRITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

● Historiquement destinée à financer les fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle créés par les premières lois de décentralisation, la dotation générale de décentralisation (DGD) « Formation professionnelle » a agrégé de multiples compensations liées au transfert, progressif de 1983 à 2004, de nouvelles charges de l’État vers les régions.

Les moyens affectés à la DGD « Formation professionnelle » atteignaient 1 703 milliards d’euros en 2013. Ils étaient financés pour 1 453 millions d’euros à partir de la mission Travail et emploi (programme n° 103) et pour une part de 250 millions d’euros à partir du compte d’affectation spéciale (CAS) Financement national de développement et de modernisation de l’apprentissage (FNDMA) (programme n° 787).

Ces crédits alimentaient les fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue, créés par l’article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales, dont la gestion est assurée par les conseils régionaux.

● Comme le prévoit l’alinéa 1 du présent article, le transfert de 901 millions d’euros vise à compenser la suppression de cinq dotations à l’intérieur de la DGD « Formation professionnelle », à savoir :

– le financement d’actions décentralisées de formation en faveur des jeunes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) ;

– l’enveloppe de rééquilibrage au titre de l’aménagement du territoire ;

– la compensation de la revalorisation de la rémunération des stagiaires ;

– le financement de l’apprentissage à Mayotte ;

– les frais de gestion de l’Agence des services de paiement liés à la décentralisation des actions qualifiantes et préqualifiantes.

Par coordination, l’alinéa 21 (IV) prévoit de préciser que les fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue sont alimentés par les crédits transférés par l’État au titre de la formation professionnelle minorés des recettes fiscales transférées aux régions en substitution.

FINANCEMENT BUDGÉTAIRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

(en millions d’euros)

 

LFI 2013

PLF 2014

DGD Formation professionnelle sur P103

1 451

0

Dont formation professionnelle

901

0

Dont prime d’apprentissage

550

0

CAS FNDMA (*)

803

855

Dont COM apprentissage

353

355

Dont prime d’apprentissage

250

430

Dont péréquation

200

70

Panier de ressources transférées aux régions

0

901

Dont quote-part TICPE

0

300

Dont frais de gestion de la TH, de la CVAE et de la CFE

0

601

TOTAL

2 254

1 756

(*) Les dépenses du CAS sont présentées conformément au PLF déposé.

Source : PLF pour 2014.

La réforme de l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) – dite « prime d’apprentissage » (article 77 du PLF) – n’interfère pas avec le présent dispositif. Les modalités de financement de la prime ICF n’étaient pas arrêtées au moment du dépôt du présent projet de loi de finances à l’Assemblée nationale ; un amendement pourrait traduire une solution définitive en seconde partie du projet de loi de finances.

● Le rapporteur général observe que les modalités de compensation retenues permettent de diminuer la dépense budgétaire de 901 millions d’euros en lui substituant un transfert des recettes fiscales ; elles ne peuvent pas être confondues avec une réduction effective des dépenses de l’État et s’apparentent davantage à une mesure de périmètre.

B. LA RÉPARTITION DES NOUVELLES RESSOURCES ENTRE LES RÉGIONS EST PROPORTIONNELLE À CE QU’ELLES PERCEVAIENT AU TITRE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Conformément au tableau figurant aux alinéas 17 et 18 (B du II) du présent article, les attributions individuelles de ces ressources, correspondant à la fois aux frais de gestion et à la nouvelle fraction de TICPE, sont opérées au prorata de ce que chaque région, la collectivité de Corse et le département de Mayotte percevaient en 2013 au titre de ses compétences en matière de formation professionnelle.

Les montants correspondants sont récapitulés dans le tableau ci-dessous :

RÉPARTITION DES RESSOURCES AFFECTÉES PAR L’ARTICLE 25 AUX RÉGIONS

(en millions d’euros)

Régions

Montant perçu

ALSACE

17,59

AQUITAINE

44,49

AUVERGNE

22,12

BOURGOGNE

22,60

BRETAGNE

32,86

CENTRE

33,41

CHAMPAGNE-ARDENNE

23,27

CORSE

4,40

FRANCHE-COMTÉ

16,11

ÎLE-DE-FRANCE

116,85

LANGUEDOC-ROUSSILLON

41,49

LIMOUSIN

9,42

LORRAINE

29,52

MIDI-PYRÉNÉES

37,99

NORD-PAS DE CALAIS

83,19

BASSE-NORMANDIE

26,21

HAUTE-NORMANDIE

41,90

PAYS DE LA LOIRE

41,86

PICARDIE

34,24

POITOU-CHARENTES

25,19

PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR

74,93

RHÔNE-ALPES

65,01

GUADELOUPE

8,70

GUYANE

3,04

MARTINIQUE

12,15

RÉUNION

26,72

MAYOTTE

5,73

Total

901

● Les alinéas 19 et 20 prévoient enfin l’attribution de ces nouvelles recettes par voie d’avances mensuelles via le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », comme c’est le cas en matière de fiscalité locale recouvrée par les services de l’État ou, ici, de fiscalité transférée aux collectivités territoriales.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement de suppression I-CF 91 de M. Hervé Mariton.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 25 sans modification.

*

* *

Article 26
Mise en œuvre du Pacte de confiance et de responsabilité entre l’État et les collectivités territoriales pour les départements et renforcement de la péréquation

Texte du projet de loi :

I. - Les produits nets des prélèvements résultant de l’application du A du I ainsi que du II de l’article 1641 du code général des impôts à la taxe foncière sur les propriétés bâties sont affectés aux départements selon les modalités définies aux II et III du présent article.

II. - Les produits mentionnés au I sont répartis entre les départements dans les conditions suivantes :

1° Le montant total réparti entre les départements au titre d’une année correspond au montant des produits nets mentionnés au I perçus l’année précédant celle du versement ;

2° Ce montant est réparti entre les départements en fonction d’un indicateur de ressources fiscales et financières, du revenu moyen par habitant, du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties, ainsi que de la charge liée à la gestion du revenu de solidarité active en application de l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, de l’allocation personnalisée d’autonomie mentionnée à l’article L. 232-1 du même code et de la prestation de compensation mentionnée à l’article L. 245-1 du même code. Un décret en Conseil d’État précise les modalités de mise en œuvre de ces critères et leur pondération.

III. - Le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2014, la seconde section mentionnée au cinquième alinéa du présent II retrace également le versement aux départements des recettes définies au I de l'article □□ de la loi n° 2013-□□□□ de finances pour 2014. Ce versement est attribué mensuellement, à raison d'un douzième du montant dû dans les conditions prévues à l'article L. 3332-1-1 du code général des collectivités territoriales, à l'exclusion des troisième et cinquième alinéas de ce même article. »

Observations et décisions de la Commission :

Cet article décline l’un des engagements du Pacte de confiance et de responsabilité, signé le 16 juillet 2013 sous l’égide du Premier ministre, en transférant aux départements l’ensemble des recettes aujourd’hui affectées à l’État et correspondant aux frais de gestion– c’est-à-dire les frais d’assiette, de recouvrement, d’admission en non-valeurs et de dégrèvement (FAR) – sur la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) perçue par les départements, les EPCI et les communes.

Il vise ainsi à garantir aux départements des ressources pérennes et suffisantes pour le financement des allocations individuelles de solidarité (RSA (221), APA (222), PCH (223)), conformément aux préconisations du rapport d’avril 2013 du groupe de travail État / Départements sur le financement pérenne des allocations individuelles de solidarité.

I. LES DÉPARTEMENTS BÉNÉFICIERONT, DÈS 2014, DE 827 MILLIONS D’EUROS DE NOUVELLES RECETTES FISCALES SANS CONTREPARTIE

● L’alinéa 1 (I) du présent article organise le transfert de la totalité des prélèvements correspondant aux frais de gestion – c’est-à-dire les frais d’assiette et de recouvrement (II de l’article 1641 du code général des impôts) et des frais d’admission en non-valeurs et de dégrèvement (I du même article) perçus par l’État sur la taxe foncière des propriétés bâties (TFB).

Le montant de ces prélèvements atteint 3 % du produit de la TFB des communes, des EPCI et des départements, soit 818,6 millions d’euros en 2012 (224). Le versement au titre d’une année correspondant, conformément à l’alinéa 3, au montant des prélèvements perçus l’année précédente, les départements devraient recevoir l’an prochain 827 millions d’euros, sur la base d’une prévision (prudente) de recettes de TFB de 27,57 milliards d’euros en 2013.

● Du point de vue des finances de l’État, ce dispositif constitue une perte de recettes nette importante, qui n’est pas compensée par la réduction d’une dépense contrairement à ce que prévoit l’article 25 du présent projet de loi pour les régions.

Ce coût pourrait augmenter rapidement – de 4,4 % en 2014, selon les prévisions communiquées au rapporteur général – au rythme du montant de la TFB perçue, sans que l’État ne maîtrise les déterminants de cette évolution qui dépend de l’actualisation annuelle des bases et, surtout, des taux votés par le bloc communal et les départements.

● Ce transfert aux départements de nouvelles recettes fiscales, à hauteur de 827 millions d’euros nets, vient également en atténuation de l’effort de réduction des dépenses locales demandé aux collectivités territoriales (1,5 milliards d’euros en 2014 et 1,5 milliards d’euros de plus en 2015). De fait, ce transfert compense quasi intégralement la réduction des dotations aux départements. Ceux-ci, pris dans leur ensemble, seront mêmes bénéficiaires nets en 2014 et, compte tenu du fort dynamisme de la TFB, à nouveau à partir de 2018.

IMPACT CONSOLIDÉ SUR LES DÉPARTEMENTS

(en millions d’euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Transfert des frais de gestion

+ 827

+ 868

+ 910

+ 952

+ 997

Baisse des dotations

– 476

– 952

– 952

– 952

– 952

Impact sur l’ensemble des départements

+ 351

– 84

– 42

0

+ 45

Source : Commission des finances

Hors relèvement des taux des DMTO et hors création du FDRIF

Hypothèse : frais de gestion + 4,7 % /an sur 2014-2018

II. LA RÉPARTITION DE CETTE ENVELOPPE TIENDRAIT COMPTE D’INDICATEURS DE RICHESSE ET DE CHARGES, EN COURS DE NÉGOCIATION

● Le dispositif ne précise pas les critères de répartition de cette enveloppe entre les départements, dans l’attente des conclusions d’un groupe de travail entre l’État et l’Association des départements de France (ADF).

À titre conservatoire, l’alinéa 4 (2° du II) prévoit que ces critères reposent notamment sur :

– un indicateur de ressources fiscales et financières, qui pourrait prendre la forme soit du potentiel financier des départements défini en 2012 soit du potentiel fiscal, éventuellement corrigé pour neutraliser l’impact de la prise en compte des taux historiques (225) ;

– le revenu par habitant, qui constitue un critère transversal de charges ;

– l’effort fiscal, qui se résumerait, dans le cas des départements, au seul taux de TFB comparé à un taux moyen national ;

– ainsi que les charges liées au RSA, à l’APA et à la PCH.

Un amendement du Gouvernement devra néanmoins procéder à une réécriture afin d’énumérer plus précisément les critères retenus, de les définir si nécessaire, et surtout de fixer une pondération.

● Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, deux hypothèses seraient encore à l’étude pour déterminer les modalités de répartition de ces 827 millions d’euros.

La première de ces hypothèses reposerait sur un fonds constitué de deux parts :

– une part dite « compensation » représentant 70 % du montant du fonds, qui serait répartie proportionnellement au reste à charge relatif aux trois allocations individuelles de solidarité (RSA, APA et PCH) ;

– une part dite « péréquation » représentant les 30 % restants du fonds, qui, elle, serait répartie selon des critères analogues à ceux qui avaient été retenus pour la répartition de la 1ère section du fonds de soutien exceptionnel aux départements en difficulté créé en 2013 – sans toutefois de prise en compte de la population départementale – c’est-à-dire sur la base de l’indice synthétique suivant : 30 % bénéficiaires de l’APA ; 30 % revenu par habitant ; 20 % bénéficiaires du RSA ; 20 % bénéficiaires de la PCH.

L’attribution résultant de la somme de ces deux parts (compensation et péréquation) serait enfin rapportée au potentiel financier par habitant de chaque département pour aboutir à l’attribution finale. Cette pondération finale garantirait une corrélation entre ce que représente l’attribution au regard de son reste à charge et la richesse de chaque département.

La seconde hypothèse reposerait sur des paramètres quasi-identiques à la première, à l’exception de la pondération finale qui prendrait en compte le revenu par habitant et non par le potentiel financier par habitant.

Dans l’attente des simulations individuelles correspondant à ces deux scénarii, le rapporteur général entend demeurer prudent et patientera jusqu’au dépôt d’un amendement définitif avant de juger le dispositif retenu. Il s’assurera toutefois que les déterminants choisis garantissent le caractère fortement péréquateur du reversement, chaque année, de ces 827 millions d’euros, conformément à l’objectif qui lui a été assigné par le Premier ministre.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 92 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement s’oppose à la mise en œuvre d’un pacte de responsabilité qui porte bien mal son nom – et constitue plutôt une prime aux départements mal gérés !

M. le rapporteur général. Afin d’éviter aux départements l’effet de ciseau provoqué par la concomitance entre la baisse de leurs ressources et la revalorisation des allocations individuelles de solidarités, dont les départements supportent la charge, le Pacte de confiance et de responsabilité établi le 16 juillet 2013 entre l’État et les collectivités territoriales sous l’égide du Premier ministre prévoit le transfert, au profit des départements, de la totalité de la ressource fiscale nette aujourd’hui perçue par l’État au titre des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties, soit 827 millions d’euros. Le présent article met en place ce dispositif et envisage les hypothèses de répartition de ce fonds entre les départements. Le Gouvernement indiquera, avant l’examen en séance de cette disposition, les modalités de répartition sur lesquelles l’Association des départements de France est actuellement consultée. Je vous propose en attendant d’adopter cet article en l’état.

Mme Christine Pires Beaune. Je m’étonne qu’on puisse s’opposer à cet article alors que tous les départements sont victimes de cet effet de ciseau. Ce fonds permettra de régler ce problème sans avoir à voter un nouveau fonds d’urgence des départements, comme le Parlement a dû le faire en 2011 et cette année encore.

M. Hervé Mariton. Je retire mon amendement pour le redéposer en vue de la réunion de l’article 88, en espérant que le Gouvernement nous aura d’ici là apporté les précisions nécessaires.

L’amendement I-CF 92 est retiré.

La Commission adopte l’article 26 sans modification.

*

* *

Article 27
Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE)

Texte du projet de loi :

I. - Le tableau du I de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :

«

   

Région

Gazole

Supercarburant sans plomb

ALSACE

4,74

6,71

AQUITAINE

4,41

6,24

AUVERGNE

5,75

8,13

BOURGOGNE

4,13

5,84

BRETAGNE

4,82

6,84

CENTRE

4,29

6,06

CHAMPAGNE-ARDENNE

4,84

6,84

CORSE

9,72

13,73

FRANCHE-COMTÉ

5,89

8,34

ÎLE-DE-FRANCE

12,08

17,09

LANGUEDOC-ROUSSILLON

4,14

5,85

LIMOUSIN

7,99

11,31

LORRAINE

7,26

10,27

MIDI-PYRÉNÉES

4,70

6,64

NORD-PAS DE CALAIS

6,78

9,61

BASSE-NORMANDIE

5,10

7,23

HAUTE-NORMANDIE

5,04

7,12

PAYS DE LA LOIRE

3,98

5,64

PICARDIE

5,33

7,53

POITOU-CHARENTES

4,20

5,96

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

3,94

5,57

RHÔNE-ALPES

4,15

5,86

   

»

II. - Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article procède à la modification des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) affectées aux régions afin de compenser financièrement des transferts de compétences aux régions.

Cette année, les fractions de TICPE transférées aux régions sont mises à jour afin de tenir compte de :

– l’ajustement du droit à compensation des sept régions concernées par la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute, au titre de sa quatrième et dernière année de mise en œuvre (+ 185 492 euros) ;

– l’ajustement de la compensation des quinze régions concernées par la réforme du diplôme d’État de manipulateur d’électroradiologie médicale, au titre de sa deuxième année de mise en œuvre (+ 1,3 millions d’euros) ;

– l’ajustement de la compensation des charges résultant pour les régions de la réforme du diplôme d’État d’infirmier anesthésiste, au titre de sa deuxième année de mise en œuvre (+ 11 587 euros) ;

– l’ajustement de la compensation des deux régions concernées par la réforme du diplôme d’État de pédicure-podologue, au titre de sa deuxième année de mise en œuvre (+ 51 538 euros) ;

– la compensation des charges nouvelles résultant de l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention du diplôme de sage-femme (+ 41 530 euros).

Au total, l’ajustement des fractions de TICPE à destination des régions prévu par cet article majore la fiscalité transférée par l’État aux régions de 1,7 million d’euros.

I. LES DROITS À COMPENSATION DES RÉGIONS

Les charges nouvelles résultant pour les régions des transferts de compétence prévus par cet article sont compensées en application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales qui prévoit qu’est compensée « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées (…) ».

●  L’ajustement de la compensation liée à la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute

Le présent article vise premièrement à ajuster la compensation des charges financières nouvelles liées à la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute, prévue par un arrêté du 5 juillet 2010.

À partir de l’année universitaire 2012-2013, ce sont 1 734 étudiants répartis sur trois promotions qui seront concernés tous les ans par cette réforme.

La méthode d’évaluation des charges liées à cette réforme a été ajustée en 2013, après une enquête menée auprès des instituts de formation en ergothérapie.

L’évaluation préalable de cet article nous apprend qu’en juillet 2013, la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) a « émis une réserve sur les modalités de répartition entre les régions concernées du montant total du droit à compensation et a demandé que soit simulée une méthode alternative ». Si cette méthode alternative – neutre pour l’État – devait être retenue par la CCEC, une correction marginale, à la hausse et à la baisse, des fractions de tarifs de TICPE transférées aux régions concernées devrait être effectuée.

Pour mémoire, la compensation provisionnelle ouverte au titre de l’année universitaire 2010-2011 était de 0,11 million d’euros, celle au titre de l’année universitaire 2011-2012 de 0,13 million d’euros, puis celle de 2012-2013 de 0,1 million d’euros.

L’ajustement prévu par cet article, à hauteur de 0,19 million d’euros, vise à couvrir les dépenses supplémentaires de l’année scolaire 2013-2014, quatrième année d’entrée en vigueur de la réforme.

La compensation totale de cette réforme s’élève donc à 0,53 million d’euros.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS D’ERGOTHÉRAPEUTE

(en euros)

Régions

Droit à compensation

AQUITAINE

55 302

BRETAGNE

10 649

ÎLE-DE-FRANCE

22 363

LANGUEDOC-ROUSSILLON

11 714

LORRAINE

54 843

NORD-PAS DE CALAIS

20 340

RHÔNE-ALPES

10 732

Total métropole

185 492

Source : DGCL

●  L’ajustement de la compensation liée à la réforme du diplôme d’État de manipulateur d’électroradiologie médicale

Le présent article a également pour objet l’ajustement de la compensation des charges financières nouvelles liées à la réforme du diplôme d’État de manipulateur d’électroradiologie médicale, prévue par un arrêté du 14 juin 2012. Au cours de l’année universitaire 2012-2013, ce sont 1 384 étudiants, répartis sur deux promotions, qui sont concernés par cette réforme.

Là encore, la méthode d’évaluation des charges nouvelles résultant pour les régions de la mise en œuvre de cette réforme a fait l’objet d’une réserve de la part de la CCEC qui a demandé que soit étudiée une méthode alternative qui, si elle était adoptée, conduirait à corriger à la marge les fractions de produit de TICPE transférées aux régions.

En l’état, cet article prévoit de compenser aux quinze régions participant au financement d’au moins un institut de formation de manipulateurs d’électroradiologie médicale l’accroissement net de charges résultant de la mise en œuvre de la deuxième année de formation. Au titre de l’année universitaire 2013-2014, cette compensation est prévue à hauteur de 1,3 million d’euros.

Cette somme vient s’ajouter à la compensation provisionnelle ouverte en 2013 (1 million d’euros) et porte ainsi la compensation provisionnelle totale de la réforme du diplôme de manipulateurs d’électroradiologie médicale à 2,3 millions d’euros en 2014.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS DE MANIPULATEUR D'ÉLECTRORADIOLOGIE MÉDICALE

(en euros)

Régions

Droit à compensation

AQUITAINE

62 586

AUVERGNE

87 243

BRETAGNE

38 566

CENTRE

54 630

CHAMPAGNE-ARDENNE

43 435

ILE-DE-FRANCE

282 711

LANGUEDOC-ROUSSILLON

63 416

LORRAINE

93 435

MIDI-PYRÉNÉES

126 185

BASSE-NORMANDIE

71 310

PAYS DE LOIRE

46 664

PICARDIE

37 534

POITOU-CHARENTES

60 438

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

96 692

RHONE-ALPES

150 279

Total métropole

1 315 123

Source : DGCL

●  L’ajustement de la compensation liée à la réforme du diplôme d’État d’infirmier anesthésiste

Cet article prévoit aussi la compensation aux régions métropolitaines (hors collectivité territoriale de Corse) de l’augmentation nette de charges liée à la mise en œuvre de la réforme prévue par l’arrêté du 23 juillet 2012 relatif à la formation conduisant au diplôme d’État d’infirmier anesthésiste.

Pour l’année universitaire 2013-2014, deux promotions sont concernées (première et deuxième années de master), soit 1 344 étudiants.

Le présent article met en œuvre une compensation à hauteur de 0,1 million d’euros et vient compléter la compensation provisionnelle de 0,1 million d’euros ouverte en loi de finances initiale pour 2013. Au total la compensation provisionnelle de la réforme du diplôme d’infirmier anesthésiste est de 0,2 million d’euros en 2014.

Une clause de revoyure sur les modalités de compensation des charges résultant de cette réforme devrait être organisée au cours du dernier trimestre de 2013 et des ajustements sont donc susceptibles d’être effectués.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS D’INFIRMIER ANESTHÉSISTE

(en euros)

Régions

Droit à compensation

ALSACE

5 214

AQUITAINE

6 083

AUVERGNE

2 607

BOURGOGNE

3 129

BRETAGNE

8 169

CENTRE

3 476

CHAMPAGNE-ARDENNE

3 476

FRANCHE-COMTE

2 955

ÎLE-DE-FRANCE

25 203

LANGUEDOC-ROUSSILLON

4 171

LIMOUSIN

2 607

LORRAINE

4 345

MIDI-PYRÉNÉES

3 476

NORD-PAS DE CALAIS

5 214

BASSE-NORMANDIE

2 955

HAUTE-NORMANDIE

2 955

PAYS DE LOIRE

3 824

PICARDIE

3 476

POITOU-CHARENTES

2 607

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

5 562

RHÔNE-ALPES

10 081

Total métropole

111 587

Source : DGCL

●  L’ajustement de la compensation liée à la réforme du diplôme d’État de pédicure-podologue

Cet article prévoit également la compensation aux deux régions participant au financement d’au moins un institut de formation en pédicure-podologie, de l’accroissement net de charges consécutif à la mise en œuvre de la réforme du diplôme d’État de pédicure-podologue prévue par le décret du 2 juillet 2012 et l’arrêté du 5 juillet 2012 relatifs au diplôme d’État de pédicure-podologue.

Pour l’année universitaire 2013-2014, 1 208 étudiants sont concernés par cette réforme.

La compensation prévue par cet article s’élève à 0,05 million d’euros et vient s’ajouter à la compensation provisionnelle de 0,05 million d’euros ouverte en loi de finances initiale pour 2013. Au total la compensation provisionnelle de la réforme du diplôme de pédicure-podologue est de 0,1 million d’euros en 2014.

Là encore une clause de revoyure sur les modalités de compensation des charges résultant de cette réforme devrait être organisée au cours du dernier trimestre de 2013 et des ajustements sont donc susceptibles d’être effectués.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS DE PÉDICURE PODOLOGUE

(en euros)

Régions

Droit à compensation

AQUITAINE

22 367

MIDI-PYRÉNÉES

29 171

Total métropole

51 538

Source :DGCL

●  La compensation liée à l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention du diplôme de sage-femme

Cet article prévoit enfin la compensation des charges nouvelles résultant de l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention du diplôme de sage-femme introduite par l’arrêté du 30 janvier 2013 relatif à la formation aux gestes et soins d’urgence au cours des études en sciences maïeutiques.

Cette obligation concernera 1 041 étudiants à compter de l’année universitaire 2013-2014.

La compensation prévue dans le présent article s’élève à hauteur de 0,04 million d’euros.

La CCEC a émis un avis défavorable sur la méthode de compensation proposée qui ne tient pas compte des coûts horaires des formateurs en gestes et soin d’urgence, qui, selon un jugement du tribunal administratif de Paris du 28 juin dernier, doivent être compensés.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME DE SAGE-FEMME

(en euros)

Régions

Droit à compensation

ALSACE

1 925

AQUITAINE

1 941

AUVERGNE

1 915

BOURGOGNE

1 912

BRETAGNE

1 988

CENTRE

1 918

CHAMPAGNE-ARDENNE

1 925

FRANCHE-COMTE

1 912

ÎLE-DE-FRANCE

2 281

LANGUEDOC-ROUSSILLON

2 044

LIMOUSIN

1 905

LORRAINE

2 030

MIDI-PYRÉNÉES

1 928

NORD-PAS DE CALAIS

2 047

BASSE-NORMANDIE

1 905

HAUTE-NORMANDIE

1 918

PAYS DE LOIRE

1 997

PICARDIE

1 945

POITOU-CHARENTES

1 905

PROVENCE-ALPES-CÔTE D'AZUR

2 047

RHÔNE-ALPES

2 143

Total métropole

41 530

Source :DGCL

II. LES FRACTIONS DE TICPE TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2014

Ces transferts de compétences sont compensés aux régions par l’attribution de fractions de TICPE.

Le I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a fixé les règles de calcul des fractions de TICPE transférées et la répartition région par région, afin de tenir compte de la régionalisation de l’assiette de la taxe à compter de 2006 :

« La fraction de tarif (…) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »

Cette formule permet d’établir la liste des fractions de tarifs fixée par les alinéas 1 et 2 du présent article sur la base des assiettes régionales de TICPE estimées en 2006.

Le troisième et dernier alinéa de cet article en fixe la date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2014.

Ces fractions s’appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants–gazole et de supercarburant–sans plomb dans chaque région en 2014.

LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TICPE

Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a autorisé la France à appliquer, de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Cette dernière se traduit par une modulation limitée, à la hausse comme à la baisse et pour chacun des carburants isolément ou pris ensemble, des fractions régionales de tarif de TICPE qui leur sont attribuées en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Chaque région peut donc :

– soit moduler à la hausse sa fraction, c’est-à-dire augmenter le tarif régional sur son territoire afin de dégager des marges de manœuvre financières supplémentaires ;

– soit la moduler à la baisse, c’est-à-dire diminuer le tarif régional applicable sur son territoire et supporter sur ses ressources la moindre recette qu’elle a décidée ;

– soit ne pas moduler et se contenter de percevoir la recette assurée par la fraction régionale de TICPE déterminée par la loi de finances de l’année.

Dernier bilan connu des modulations de TICPE mises en œuvre par les régions
(en 2012)

(en euros)

Régions

Gazole

Supercarburant SP95 et SP98

Supercarburant E10

Total
modulation

Modulation

Produit

Modulation

Produit

Modulation

Produit

Ile-de-France

1,15

54 557 339

1,77

15 341 495

1,77

12 980 271

82 879 105

Champagne-Ardenne

1,15

12 442 354

1,77

2 429 851

1,77

890 919

15 763 124

Picardie

1,15

14 506 597

1,77

3 518 401

1,77

1 005 461

19 030 459

Haute-Normandie

1,15

14 671 263

1,77

3 789 635

1,77

977 209

19 438 107

Centre

1,15

22 011 700

1,77

5 657 826

1,77

2 084 459

29 753 985

Basse-Normandie

1,15

12 136 607

1,77

3 450 178

1,77

567 064

16 153 848

Bourgogne

1,15

15 319 256

1,77

4 109 945

1,77

1 204 363

20 633 564

Nord-Pas-de-Calais

1,15

26 770 430

1,77

5 757 680

1,77

2 031 029

34 559 139

Lorraine

1,15

16 214 676

1,77

4 087 175

1,77

1 078 221

21 380 071

Alsace

1,15

13 414 413

1,77

4 606 033

1,77

772 897

18 793 342

Franche-Comté

1,15

10 007 387

1,77

2 622 512

1,77

387 881

13 017 780

Pays de la Loire

1,15

31 325 051

1,77

8 465 998

1,77

1 721 455

41 512 503

Bretagne

1,15

26 760 084

1,77

7 329 441

1,77

1 360 382

35 449 907

Poitou-Charentes

0

0

0

0

0

0

0

Aquitaine

1,15

26 910 049

1,77

7 608 458

1,77

1 764 493

36 283 000

Midi-Pyrénées

1,15

21 806 182

1,77

6 277 556

1,77

1 135 253

29 218 991

Limousin

1,15

6 007 796

1,77

1 970 843

1,77

285 938

8 264 577

Rhône-Alpes

1,15

50 233 413

1,77

13 466 847

1,77

4 382 354

68 082 614

Auvergne

1,15

11 037 642

1,77

3 054 246

1,77

709 601

14 801 488

Languedoc-Roussillon

1,15

20 293 231

1,77

6 285 204

1,77

1 535 040

28 113 475

PACA

1,15

35 340 626

1,77

11 389 714

1,77

5 129 644

51 859 985

Corse

0

0

0

0

0

0

0

Total

 

441 766 096

 

121 219 038

42 003 931

604 989 065

Source : DGDDI.

*

* *

La Commission adopte l’article 27 sans modification.

Article 28
Modification des droits à compensation des départements, dont Mayotte,
au titre des transferts de compétences

Texte du projet de loi :

I. - Le I de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est ainsi modifié :

1° Au sixième alinéa, le montant : « 2,297 € » est remplacé par le montant : « 2,345 € » ;

2° Au septième alinéa, le montant : « 1,625 € » est remplacé par le montant : « 1,659 € » ;

3° Le quatorzième alinéa et le tableau qui le suit sont remplacés par l’alinéa et le tableau suivants :

« À compter du 1er janvier 2014, ces pourcentages sont fixés comme suit :

«

 

Départements

Pourcentage

AIN

0,356747

AISNE

1,182366

ALLIER

0,539736

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,196908

HAUTES-ALPES

0,097506

ALPES-MARITIMES

1,266171

ARDÈCHE

0,309842

ARDENNES

0,588810

ARIÈGE

0,244850

AUBE

0,588569

AUDE

0,817819

AVEYRON

0,156985

BOUCHES-DU-RHÔNE

4,491488

CALVADOS

0,811463

CANTAL

0,069657

CHARENTE

0,613173

CHARENTE-MARITIME

0,827356

CHER

0,473019

CORRÈZE

0,192736

CORSE-DU-SUD

0,101747

HAUTE-CORSE

0,233323

CÔTE-D'OR

0,445009

CÔTES-D'ARMOR

0,495953

CREUSE

0,097608

DORDOGNE

0,469325

DOUBS

0,600240

DRÔME

0,574544

EURE

0,842609

EURE-ET-LOIR

0,468946

FINISTÈRE

0,556915

GARD

1,419171

HAUTE-GARONNE

1,358331

GERS

0,158457

GIRONDE

1,578106

HÉRAULT

1,786146

ILLE-ET-VILAINE

0,721641

INDRE

0,272043

INDRE-ET-LOIRE

0,627287

ISÈRE

1,057396

JURA

0,210363

LANDES

0,370845

LOIR-ET-CHER

0,355172

LOIRE

0,650721

HAUTE-LOIRE

0,151410

LOIRE-ATLANTIQUE

1,211429

LOIRET

0,691529

LOT

0,143238

LOT-ET-GARONNE

0,447967

LOZÈRE

0,033829

MAINE-ET-LOIRE

0,827753

MANCHE

0,400399

MARNE

0,828752

HAUTE-MARNE

0,260666

MAYENNE

0,239171

MEURTHE-ET-MOSELLE

0,966375

MEUSE

0,311237

MORBIHAN

0,555260

MOSELLE

1,325522

NIÈVRE

0,316474

NORD

7,147722

OISE

1,232777

ORNE

0,371676

PAS-DE-CALAIS

4,370741

PUY-DE-DÔME

0,590419

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,549157

HAUTES-PYRÉNÉES

0,250386

PYRÉNÉES-ORIENTALES

1,208719

BAS-RHIN

1,356795

HAUT-RHIN

0,905000

RHÔNE

1,475106

HAUTE-SAÔNE

0,285899

SAÔNE-ET-LOIRE

0,498840

SARTHE

0,777304

SAVOIE

0,241497

HAUTE-SAVOIE

0,353871

PARIS

1,331990

SEINE-MARITIME

2,315427

SEINE-ET-MARNE

1,784278

YVELINES

0,860931

DEUX-SÈVRES

0,402379

SOMME

1,137373

TARN

0,449026

TARN-ET-GARONNE

0,355756

VAR

1,142613

VAUCLUSE

0,990022

VENDÉE

0,453841

VIENNE

0,716473

HAUTE-VIENNE

0,501967

VOSGES

0,568377

YONNE

0,504246

TERRITOIRE-DE-BELFORT

0,212427

ESSONNE

1,307605

HAUTS-DE-SEINE

1,068928

SEINE-SAINT-DENIS

3,811091

VAL-DE-MARNE

1,640776

VAL-D'OISE

1,643926

GUADELOUPE

3,197472

MARTINIQUE

2,723224

GUYANE

3,029354

LA RÉUNION

8,245469

SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

0,001012

TOTAL

100

»

II. - 1° Les compensations des charges résultant, pour les départements d’outre-mer et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, du transfert de compétence réalisé par l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion font l’objet des ajustements mentionnés aux a et b du présent 1 calculés, pour l’année 2011, au vu des sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer dans les comptes des caisses d’allocations familiales et, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale, pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011, au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles, et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011, diminuées des dépenses leur ayant incombé en 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus :

a) Il est prélevé en 2014 aux départements de la Guyane et de La Réunion au titre de l’ajustement des compensations pour l’année 2011 un montant total de 4 949 033 € mentionné dans la colonne A du tableau du 4. Le montant ainsi prélevé à ces départements correspond au montant total de l’ajustement de leur droit à compensation pour l’année 2011 ;

b) Il est prélevé en 2014 à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour laquelle le montant cumulé des ajustements négatifs de son droit à compensation pour les années 2011, 2012 et 2013, incluant le solde de l’ajustement de la compensation pour les années 2011 et 2012 mentionné au c du 3 du II de l’article 35 de la loi n° 2012-1509 du 30 décembre 2012 de finances pour 2013, excède en 2014 13 % du montant total de son droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par les lois n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 et n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mentionnées ci-dessus, un montant de 15 904 €, mentionné dans la colonne A du tableau du 4, au titre de l’ajustement de compensation pour l’année 2011. Le montant ainsi prélevé à cette collectivité correspond au montant total de l’ajustement de son droit à compensation pour l’année 2011 ;

2° Les compensations des charges résultant, pour les départements d’outre-mer et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, du transfert de compétence réalisé par l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion font l’objet des ajustements mentionnés aux a et b du présent 2 calculés, pour les années 2012 et 2013, au vu des sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer dans les comptes des caisses d’allocations familiales et, pour Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2011 à novembre 2012, au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2012, diminué des dépenses leur ayant incombé en 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 précitée :

a) Il est versé en 2014 aux départements d’outre-mer mentionnés dans la colonne B du tableau du 4 un montant total de 35 995 880 € au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2012 et 2013 ;

b) Aucun prélèvement n’est opéré en 2014 au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2012 et 2013 à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour laquelle le montant cumulé des ajustements négatifs de son droit à compensation pour les années 2011, 2012 et 2013, incluant le solde de l’ajustement de la compensation pour les années 2011 et 2012 mentionné au c du 3 du II de l’article 35 de la loi n° 2012-1509 du 30 décembre 2012 de finances pour 2013, excède en 2014 13 % du montant total de son droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par les lois n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 et n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mentionnées ci-dessus. Le solde de ces ajustements de compensation, après déduction de l’ajustement mentionné au 1 et figurant dans la colonne A du tableau du 4, d’un montant de 30 229 €, est prélevé chaque année jusqu’à son apurement total selon les modalités fixées par la loi de finances de l’année ;

3° Il est prélevé en 2014 aux départements métropolitains mentionnés dans la colonne C du tableau du 4 un montant total de 4 415 023 € au titre du solde de l’ajustement de la compensation pour les années 2010, 2011 et 2012 mentionné au c du 2° du II de l’article 35 de la loi n° 2012-1509 du 30 décembre 2012 de finances pour 2013, de sorte que cet ajustement négatif n’excède pas en 2014 5 % du montant total de leur droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité et par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus.

Le solde de l’ajustement de la compensation pour les années 2010, 2011 et 2012, d’un montant de 3 466 575 €, est prélevé chaque année jusqu’à son apurement total selon des modalités fixées par la loi de finances ;

4° Les montants correspondant aux versements prévus au a du 2° du présent II sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques revenant à l’État. Ils font l’objet d’un versement du compte de concours financiers régi par le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Ils sont répartis en application de la colonne B du tableau ci-dessous.

Les diminutions réalisées en application du 1° et du 3° du présent II sont imputées sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques attribué aux collectivités concernées en application du I de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. Elles sont réparties en application de la colonne A, pour le a et le b du 1° du présent II, et de la colonne C, pour le 3° du présent II, du tableau suivant :

(en euros)

Départements

Diminution de produit versé
(en euros)
(col. A)

Montant à verser
(en euros)
(col. B)

Diminution de produit versé
(en euros)
(col. C)

TOTAL

AIN

     

-

AISNE

     

-

ALLIER

     

-

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

     

-

HAUTES-ALPES

     

-

ALPES-MARITIMES

     

-

ARDÈCHE

     

-

ARDENNES

     

-

ARIÈGE

     

-

AUBE

   

– 818 833

– 818 833

AUDE

     

-

AVEYRON

     

-

BOUCHES-DU-RHÔNE

     

-

CALVADOS

     

-

CANTAL

     

-

CHARENTE

     

-

CHARENTE-MARITIME

     

-

CHER

     

-

CORRÈZE

     

-

CORSE-DU-SUD

     

-

HAUTE-CORSE

     

-

CÔTE-D'OR

     

-

CÔTES-D'ARMOR

     

-

CREUSE

     

-

DORDOGNE

     

-

DOUBS

     

-

DRÔME

     

-

EURE

     

-

EURE-ET-LOIR

     

-

FINISTÈRE

     

-

GARD

     

-

HAUTE-GARONNE

     

-

GERS

     

-

GIRONDE

     

-

HÉRAULT

     

-

ILLE-ET-VILAINE

     

-

INDRE

     

-

INDRE-ET-LOIRE

     

-

ISÈRE

     

-

JURA

   

– 285 915

– 285 915

LANDES

     

-

LOIR-ET-CHER

     

-

LOIRE

     

-

HAUTE-LOIRE

     

-

LOIRE-ATLANTIQUE

     

-

LOIRET

   

– 1 809 407

– 1 809 407

LOT

     

-

LOT-ET-GARONNE

     

-

LOZÈRE

     

-

MAINE-ET-LOIRE

     

-

MANCHE

     

-

MARNE

     

-

HAUTE-MARNE

     

-

MAYENNE

     

-

MEURTHE-ET-MOSELLE

     

-

MEUSE

     

-

MORBIHAN

     

-

MOSELLE

     

-

NIÈVRE

     

-

NORD

     

-

OISE

   

– 1 107 939

– 1 107 939

ORNE

     

-

PAS-DE-CALAIS

     

-

PUY-DE-DÔME

     

-

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

     

-

HAUTES-PYRÉNÉES

     

-

PYRÉNÉES-ORIENTALES

     

-

BAS-RHIN

     

-

HAUT-RHIN

     

-

RHÔNE

     

-

HAUTE-SAÔNE

   

– 392 929

– 392 929

SAÔNE-ET-LOIRE

     

-

SARTHE

     

-

SAVOIE

     

-

HAUTE-SAVOIE

     

-

PARIS

     

-

SEINE-MARITIME

     

-

SEINE-ET-MARNE

     

-

YVELINES

     

-

DEUX-SÈVRES

     

-

SOMME

     

-

TARN

     

-

TARN-ET-GARONNE

     

-

VAR

     

-

VAUCLUSE

     

-

VENDÉE

     

-

VIENNE

     

-

HAUTE-VIENNE

     

-

VOSGES

     

-

YONNE

     

-

TERRITOIRE-DE-BELFORT

     

-

ESSONNE

     

-

HAUTS-DE-SEINE

     

-

SEINE-SAINT-DENIS

     

-

VAL-DE-MARNE

     

-

VAL-D'OISE

     

-

GUADELOUPE

 

4 576 955

 

4 576 955

MARTINIQUE

 

5 106 154

 

5 106 154

GUYANE

– 518 424

7 946 477

 

7 428 053

LA RÉUNION

– 4 430 609

18 366 294

 

13 935 685

SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

– 15 904

   

– 15 904

TOTAL

– 4 964 937

35 995 880

– 4 415 023

26 615 920

III. - Le IV de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : « mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail et des contrats d'accès à l'emploi mentionnés à l'article L. 5522-5 du même code » sont remplacés par les mots : « mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail, des contrats d'accès à l'emploi mentionnés à l'article L. 5522-5 du même code et des emplois d’avenir mentionnés à l’article L. 5134-112 du même code » ;

2° Au troisième alinéa, les mots : « mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail et des contrats initiative-emploi mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code » sont remplacés par les mots : « mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail, des contrats initiative-emploi mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code et des emplois d’avenir mentionnés à l’article L. 5134-112 du même code ».

IV. - L’article 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa du I est ainsi rédigé :

« Des ressources sont attribuées au Département de Mayotte à titre de compensation des charges résultant des créations de compétences consécutives à la mise en œuvre :

« a) De l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte ;

« b) De la gestion et du financement du fonds de solidarité pour le logement prévu par l'ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement ;

« c) De l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au Département de Mayotte pour le financement :

« - des formations sociales initiales ainsi que des aides aux étudiants inscrits dans ces formations ;

« - de la formation des assistants maternels ;

« - des aides sociales à destination des personnes âgées et des personnes handicapées ;

« Ces ressources sont composées d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques. Cette part est obtenue par application d'une fraction de tarif de cette dernière taxe aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national. » ;

2° Au c du II, l’année : « 2013 » est remplacée par l’année : « 2014 » et le membre de phrase : « , y compris le montant de la compensation des charges résultant en 2013 du financement de la dernière année des formations initiales, engagées antérieurement à l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 précitée » est supprimé ;

3° Après le c du II, sont ajoutés les deux alinéas ainsi rédigés :

« d) Le montant mentionné au deuxième alinéa du III de l'article 9 de l’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 mentionnée ci-dessus au titre de la compensation pour 2014 du financement de la formation des assistants maternels, de leur initiation aux gestes de secourisme et de l’accueil des enfants confiés aux assistants maternels durant les temps de formation obligatoire après leur embauche, respectivement mentionnés aux premier, deuxième et quatrième alinéas de l’article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles, évaluée de manière provisionnelle en fonction du nombre d’assistants maternels recensés au 31 août 2013 dans le Département de Mayotte ;

« e) Le montant mentionné au deuxième alinéa du I de l'article 9 de l’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 mentionnée ci-dessus au titre de la compensation des charges nouvelles liées aux aides sociales à destination des personnes âgées et des personnes handicapées résultant, à compter de 2014, pour le Département de Mayotte des dispositions des articles L. 542-3 et L. 542-4 du code de l’action sociale et des familles tels qu'issus de l'article 3 de l'ordonnance du 31 mai 2012, évaluée de manière provisionnelle au regard du nombre de bénéficiaires des allocations d'aide sociale facultative pour personnes âgées et personnes handicapées servies par le Département de Mayotte en 2012 et du montant moyen annuel des dépenses d’aide sociale obligatoire par habitant, hors dépenses d’allocation personnalisée pour l’autonomie mentionnée à l’article L. 232-1 du même code et de prestation de compensation mentionnée à l’article L. 245-1 du même code, constaté en 2011 dans les quatre autres départements d’outre-mer. » ;

4° Au 1° du II, les montants : « 0,013 € » et « 0,009 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 0,031 € » et « 0,022 € » ;

5° Au 2° du II, les montants : « 0,052 € » et « 0,037 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 0,077 € » et « 0,054 € ».

V. - Au IV de l’article 12 de l’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l'habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement, la date : « 31 décembre 2011 » est remplacée par la date : « 31 décembre 2012 ».

VI. - Le montant mentionné au deuxième alinéa du I de l'article 9 de l'ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au Département de Mayotte au titre de la compensation des charges nouvelles liées aux aides sociales à destination des personnes âgées et des personnes handicapées résultant, à compter de 2014, pour le Département de Mayotte des dispositions des articles L. 542-3 et L. 542-4 du code de l’action sociale et des familles tels qu'issus de l'article 3 de l'ordonnance mentionnée ci-dessus, est calculé en fonction du nombre de bénéficiaires des allocations d'aide sociale facultative pour personnes âgées et personnes handicapées servies par le Département de Mayotte en 2013 et du montant moyen annuel de dépenses d’aide sociale obligatoire par habitant, hors dépenses d’allocation personnalisée pour l’autonomie mentionnée à l’article L. 232-1 du même code et de prestation de compensation mentionnée à l’article L. 245-1 du même code, constaté en 2013 dans les quatre autres départements d’outre-mer.

VII. - Le douzième alinéa du II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi rédigé :

« b) Pour le Département de Mayotte, du droit à compensation des charges résultant des créations de compétences mentionnées au I de l’article 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ».

Observations et décisions de la Commission :

Cet article actualise les droits à compensation des départements en matière de Revenu de solidarité active (RSA) et, pour Mayotte, en plus de la compensation des charges liées au RSA, les droits à compensation d’aides de nature sociale liée au processus de départementalisation.

Cet article met également à jour les dispositions relatives au fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour tenir compte de la création des emplois d’avenir.

I. L’ACTUALISATION DES DROITS À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS

L’article 72-2 de la Constitution et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales imposent que tout transfert de compétences soit compensé par l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient auparavant consacrées à cette compétence par l’État.

La compensation financière des dépenses exposées par les départements au titre du RSA doit donc se conformer à quatre principes : elle doit être intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respecter le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.

A. LE DISPOSITIF DE COMPENSATION DES DÉPENSES LIÉES À LA GÉNÉRALISATION DU RSA

La répartition du financement du RSA entre l’État et les départements est définie à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles :

– les départements financent la charge du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 pour les personnes sans ressources (dit « RSA socle »), qui correspond à l’ancien RMI, et le montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 (dit « RSA socle majoré »), correspondant à l’allocation pour parent isolé (API), précédemment à la charge de l’État ;

– l’État supporte, quant à lui, la part cumulable avec les revenus d’activité (dite « RSA activité »), par le biais du Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Cette seconde part équivaut globalement aux anciens dispositifs d’intéressement dont profitaient les bénéficiaires du RMI qui reprenaient un emploi. Toutefois, elle s’en distingue en ce qu’elle est proportionnelle aux revenus d’activité (62 %), là où l’intéressement du RMI et de l’API étaient différentiels. Cette reprise en charge par l’État entraîne une compensation « négative ».

S’agissant des conditions de compensation des charges liées à la généralisation du RSA, l’article 51 de la loi de finances pour 2009 a prévu que cette compensation s’effectue par l’attribution d’une part de TICPE aux départements ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il convient de distinguer les compensations versées de manière pérenne de celles qui correspondent à des mesures d’ajustement non pérenne et qui s’inscrivent chaque année en loi de finances.

1. Les compensations pérennes

Les compensations pérennes annuelles correspondent à la compensation en année pleine du transfert du RSA « socle » majoré et sont automatiquement reconduites d’une année sur l’autre. Elles résultent directement de l’attribution de fractions du produit de la TICPE aux collectivités concernées.

Au sein de cette catégorie, on distingue les compensations pérennes provisionnelles et les compensations pérennes définitives :

– les compensations pérennes provisionnelles sont calculées au regard des dépenses historiques de l’État, puis ajustées de manière provisionnelle au regard de la dépense définitive de l’État sur une ou plusieurs années de référence, avant d’être définitivement ajustées sur la base des dépenses réelles supportées par les départements l’année effective du transfert. Le présent article met en œuvre l’ultime clause de revoyure relative à l’outre-mer ;

– les compensations pérennes définitives sont calculées au regard de la dépense réelle engagée par les collectivités concernées au titre du RSA « socle » majoré au cours de l’exercice désigné comme devant servir de référence à l’ajustement définitif des compensations allouées. Il s’agit de l’année 2010 pour les départements métropolitains et de l’année 2012 pour les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ainsi, le droit à compensation pérenne des départements de métropole a été fixé par la loi de finances pour 2013 et celui des départements d’outre-mer, de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon est fixé par le présent article.

2. Les compensations non pérennes

Les mesures non pérennes prennent la forme de reprises ou de versements uniques, non reconductibles d’une année sur l’autre, qui n’occasionnent pas de transfert de fractions de tarif de la TICPE ; elles s’imputent sur le produit non transféré de cet impôt. Les versements non pérennes viennent régulariser les compensations dues au titre des exercices antérieurs, en tirant les conséquences des ajustements des compensations pérennes provisionnelles ou définitives.

3. La part du produit de TICPE transféré en 2013

En 2013, la part du produit de la TICPE correspondant à une compensation pérenne définitive attribuée aux départements métropolitains s’élève à 761,1 millions d’euros.

La part du produit de la TICPE pour la compensation provisionnelle pérenne globale à destination des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon votée en loi de finances pour 2013 est de 140 millions d’euros.

Cette compensation était calculée sur la base des dépenses exposées par ces départements et par Saint-Pierre-et-Miquelon en 2011 au titre du RSA « socle » majoré, diminuées des dépenses exposées par ces départements en 2011 en matière d’intéressement proportionnel et forfaitaire applicable au RMI.

B. L’ÉTABLISSEMENT DÉFINITIF DES DROITS À COMPENSATION POUR LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER ET POUR SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Les articles 7 et 35 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA aux départements prévoient que les montants des droits à compensation définitifs des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon doivent être établis sur la base des dépenses constatées en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré du RSA.

Le présent article met en œuvre la dernière clause de revoyure aux termes de laquelle le droit à compensation provisionnel des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre et Miquelon est ajusté de manière définitive sur la base des dépenses qu’elles ont exposées en 2012 au titre du montant forfaitaire majoré du RSA.

Il convient de rappeler que l’article 35 de la loi de finances pour 2013 a opéré à l’ajustement définitif de la compensation des départements métropolitains.

1. L’actualisation des taux de fractions de la TICPE

Le I du présent article (alinéas 1 à 6) actualise les taux des fractions de la TICPE affectées aux départements, y compris ceux d’outre-mer, et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

L’exposé des motifs de l’article précise que cette actualisation tient compte de la disponibilité des données relatives aux dépenses exposées par les DOM et par Saint-Pierre-et-Miquelon en 2012 au titre du montant forfaitaire majoré du RSA et de la disponibilité des données relatives aux dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire exposées par Saint-Pierre-et-Miquelon en 2010 (non disponibles auparavant) qui entraîne mécaniquement un ajustement à la baisse des compensations, pérenne et non pérenne, dues à cette collectivité.

Le droit à compensation pérenne des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon, s’élève en 2014 à plus de 158 millions d’euros, soit près de 18 millions d’euros de plus que le droit à compensation provisionnel inscrit en loi de finances pour 2013.

Le droit à compensation des départements métropolitains, à hauteur de 761 millions d’euros, est inchangé par rapport à 2013.

2. Les ajustements non pérennes

Le II (alinéas 7 à 18) du présent article opère l’ajustement, non pérenne, du droit à compensation des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour 2011, 2012 et 2013 (alinéas 7 à 12), et du droit à compensation des départements métropolitains au titre des années 2010, 2011 et 2012 (alinéas 13 et 14).

Cet article prévoit ainsi la reprise d’une partie des sommes restant dues à l’État par cinq départements métropolitains à l’issue de la loi de finances initiale pour 2013 : l’Aube pour 818 833 euros, le Jura pour 285 915 euros, le Loiret pour 1 809 407 euros, l’Oise pour 1 107 939 euros et la Haute-Saône pour 392 929 euros, soit 4 415 023 euros au total pour ces cinq départements.

Pour chaque département, le montant de la reprise opérée au titre des années 2010, 2011 et 2012 est plafonné à un montant égal à 5 % de son droit à compensation au titre du transfert du RMI et de la généralisation du RSA.

L’exposé des motifs indique qu’un dispositif spécifique a été mis en œuvre pour Saint-Pierre-et-Miquelon compte tenu, d’une part, de l’importance des ajustements négatifs à réaliser sur la compensation, à la fois au titre du solde de dette restant dû pour les années 2011 et 2012, des ajustements négatifs résultant de la correction de la donnée relative aux dépenses de RSA « socle » majoré exposées en 2011, de la disponibilité des données relatives aux dépenses de RSA socle majoré supportées en 2012 et des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire exposées par cette collectivité en 2010 et, d’autre part, aux faibles montants en jeu au regard de l’ensemble des dotations de l’État vers cette collectivité.

Il est ainsi prévu, en 2014, un ajustement non pérenne de compensation au titre de 2011, qui représente 13 % du droit à compensation de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre du transfert du RMI et de la généralisation du RSA et le solde sera prélevé ultérieurement avec un plafonnement du montant annuel de reprise à 10 % de ce droit à compensation (15 904 euros).

Au total, le solde des ajustements non pérennes s’élève ainsi à plus de 26,6 millions d’euros, dont près de 36 millions d’euros d’ajustements positifs (au titre de 2012 et 2013) et près de 9,4 millions d’euros d’ajustements négatifs. Parmi ces ajustements négatifs, 4,4 millions d’euros sont repris au titre des sommes restant dues à l’État à cinq départements métropolitains (cf. supra) et près de 5 millions d’euros sont repris au titre de la correction des données relatives aux dépenses de RSA socle majoré des départements d’outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon en 2011.

Le tableau figurant à l’alinéa 18 du présent article récapitule ces différents mouvements.

L’évaluation préalable de cet article indique que l’incidence financière de ces compensations consiste en une moindre recette pour l’État de 44,6 millions d’euros en 2014 qui correspond à l’ajustement pérenne du droit à compensation alloué aux départements d’outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon (18 millions d’euros) et à la somme des ajustements non pérennes des compensations aux départements d’outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon mis en œuvre au titre des années 2011, 2012 et 2013 (26,6 millions d’euros).

L’exposé des motifs précise enfin que les montants des ajustements négatifs dus à l’État dont le prélèvement est reporté après 2014, à l’issue de la loi de finances pour 2013, d’une part, et du présent projet de loi de finances, d’autre part, s’élèvent respectivement à 3,5 millions d’euros pour le département du Loiret et à 35 085 euros pour la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

II. LA PRISE EN COMPTE DES EMPLOIS D’AVENIR POUR LA RÉPARTITION DE LA PART « INSERTION » DU FMDI

Le présent article prévoit également une modification de dispositions relatives au fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) afin de tenir compte de la réforme portant création des emplois d’avenir.

A. LE FONDS DE MOBILISATION DÉPARTEMENTALE POUR L’INSERTION

1. Un dispositif non pérenne reconduit depuis sa création

Créé en 2006, le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) est un fonds non pérenne mis en œuvre pour accompagner le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) aux départements.

Le transfert de la gestion du RMI de l’État vers les départements, prévu par la loi du 18 décembre 2003, s’est traduit par l’attribution aux départements d’une partie des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Le montant minimum garanti de cette compensation
– 4 942 millions d’euros – correspondait alors aux dépenses de RMI-RMA au 31 décembre 2003 pour l’État, respectant ainsi le principe de compensation intégrale prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

Cependant, constatant dès 2004 que les dépenses de gestion du RMI transférées progressaient plus rapidement que les ressources de TIPP allouées en compensation de ce transfert, le Gouvernement a décidé d’accroître l’effort de l’État à destination des départements. Ainsi, l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a créé le FMDI. Pourvu initialement de 100 millions d’euros pour l’année 2006 et de 80 millions d'euros pour l’année 2007, l’objectif du FMDI était de soutenir les actions d’insertion des départements.

L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a modifié les règles de fonctionnement : partagé en trois parts dites de compensation, de péréquation et d’insertion, le FMDI a été reconduit pour l’année 2008 avec un montant annuel porté à 500 millions d’euros.

Par la suite, les articles 47, 46, 50 et 32 des lois de finances respectivement pour 2009, 2010, 2011 et 2012 ont prolongé à quatre reprises le FMDI pour une année supplémentaire.

Enfin, l’article 32 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a prévu le maintien du FMDI pour toute la durée du budget triennal 2013-2015 et rendu éligible les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du fait de l’entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2011 du RSA dans ces territoires, pour ce qui concerne les seules parts « compensation » et « péréquation » du fonds.

Par ailleurs, une modification de la définition du calcul et de répartition des quotes-parts prélevées sur les parts « péréquation » et « insertion » du FMDI, destinées aux départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon a également été introduite en loi de finances pour 2013 (cf. infra).

2. Les trois parts du FMDI

Le FMDI, prévu par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, est divisé en trois parts :

– la première part, dite de « compensation », vise à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation. Cette part représente 40 % du fonds, soit 200 millions d’euros ;

– la deuxième part, dite de « péréquation », poursuit un objectif de péréquation entre les départements. Cette part correspond à 30 % du fonds, soit 150 millions d’euros ;

– la troisième part, dite d’« insertion » vise à accompagner les politiques de retour à l’emploi mises en œuvre dans les départements (contrats aidés…). Cette part correspond à la part « originelle » et représente 30 % du fonds, soit 150 millions d’euros. Elle est répartie entre les départements de métropole, après prélèvement des crédits nécessaires à la quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

3. Les évolutions de la part « insertion » du FMDI

L’article 32 de la loi de finances pour 2012, a tiré les conséquences de l’entrée en vigueur du contrat unique d’insertion (CUI) dans les départements d’outre-mer au 1er janvier 2011, et modifié le calcul de la quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

Pour l’année 2012, cette quote-part était répartie en proportion du nombre de bénéficiaires des contrats listés ci-après, constaté au 31 décembre de l’année 2011, dans chaque département d’outre-mer par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer :

– le nombre de contrats d’insertion par l’activité (CIA), mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles ;

– le nombre de contrats d’accès à l’emploi propres aux départements d’outre-mer (CAE-DOM), mentionnés à l’article L. 5522-5 du code du travail ;

– et le nombre de contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE), mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail.

Une fois calculée cette quote-part, le solde de la troisième part est réparti entre les départements de métropole proportionnellement au nombre de contrats uniques d’insertion constaté dans le département par rapport à ceux constatés pour l’ensemble des départements de métropole.

Enfin, l’article 32 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a modifié le IV de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif à cette part « insertion » du fonds, pour préciser que sont comptabilisés les contrats signés en faveur de bénéficiaires du RSA et pour modifier le mode de décompte de ces contrats.

B. L’AJOUT DES EMPLOIS D’AVENIR À LA LISTE DES CONTRATS AIDÉS

Les emplois d’avenir créés par la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 et mentionnés à l’article L. 5134-112 du code du travail fonctionnent comme des contrats uniques d’insertion de droit commun.

En l’état du droit, les emplois d’avenir ne sont pas pris en compte formellement dans la répartition de la part « insertion » du FMDI, bien qu’ils constituent des contrats aidés dont peuvent bénéficier les allocataires du RSA. Par ailleurs, l’insertion des jeunes est l’objet même des emplois d’avenir, dont le Gouvernement a fait une priorité.

L’article L. 5134-112 du code du travail précité indique que « l'emploi d'avenir est conclu sous la forme, selon le cas, d'un contrat d'accompagnement dans l'emploi régi par la section 2 du présent chapitre ou d'un contrat initiative-emploi régi par la section 5 du même chapitre. Les dispositions relatives à ces contrats s'appliquent à l'emploi d'avenir, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par la présente section. ». Par ailleurs l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif au FMDI mentionne les contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE) ainsi que les contrats initiative emploi (CUI-CIE) parmi les contrats aidés à prendre en compte pour le calcul de la part « insertion » du FMDI.

Au regard de ce qui précède, il aurait pu être envisagé de considérer que la mention des CUI-CAE et des CUI-CIE dans l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif au FMDI suffise à englober les emplois d’avenir prescrits pour des bénéficiaires du RSA dans la liste des contrats aidés pris en compte.

Cependant, le Gouvernement a jugé nécessaire de disposer d’un fondement législatif clair pour prendre en compte les emplois d’avenir.

Le III du présent article (alinéas 19 à 21) se propose donc d’ajouter les emplois d’avenir à la liste des contrats aidés pris en compte.

Cet ajout vaut pour la répartition de la quote-part outre-mer (alinéa 20) et pour la répartition du solde entre les départements métropolitains (alinéa 21), les emplois d’avenir étant en vigueur dans les départements d’outre-mer et aussi en métropole.

L’évaluation préalable de cet article précise cependant que les cas nouveaux pris en compte dans ces calculs devraient être relativement rares, le RSA concernant les personnes âgées de plus de 25 ans, quand les emplois d’avenir s’adressent aux jeunes de moins de 26 ans.

III. LA POURSUITE DE LA DÉPARTEMENTALISATION DE MAYOTTE

A. LES COMPENSATIONS LIÉES À LA GÉNÉRALISATION DU RSA ET AU TRANSFERT DE COMPÉTENCES

1. Le RSA à Mayotte

Depuis le 31 mars 2011, Mayotte est devenu le 101ème département français et le cinquième département d’outre-mer. Les modalités du processus de départementalisation de Mayotte sont précisées dans la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010.

Conformément à cette loi et en application de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 et du décret n° 2011-2097 du 30 décembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active (RSA) au département de Mayotte, le RSA est mis en place à Mayotte depuis le 1er janvier 2012.

L’ordonnance du 24 novembre 2011 prévoit que la compensation à Mayotte des dépenses du RSA est calculée sur la base d’un montant provisionnel fondé sur une estimation du nombre de foyers susceptibles de bénéficier du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 2626-2 du code de l’action sociale et des familles (le RSA « socle »). Le cas échéant, le montant de cette compensation est majoré de 6,34 % pour le financement des actions destinées à permettre l’insertion des bénéficiaires du RSA ainsi que des dépenses de structure correspondantes.

Afin de compenser les charges résultant de cette création de compétences pour Mayotte, la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a prévu, en son article 39, un dispositif de transfert d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) – devenue taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) – comparable au dispositif de compensation des charges liées au RMI et au RSA mis en place pour les autres départements.

L’article 3 de l’ordonnance du 24 novembre 2011 dispose donc qu’en compensation des charges liées à la mise en place du RSA, le département de Mayotte perçoit en 2012 une compensation provisionnelle dont le montant est ajusté chaque année jusqu’en 2015 sur la base des charges réelles supportées. À l’exemple du dispositif de compensation mis en œuvre pour les départements de métropole, le montant de cette compensation s’établit sous le contrôle de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).

Cependant, compte tenu notamment des modalités d’évaluation du nombre de bénéficiaires estimés, le dispositif de compensation mis en œuvre à Mayotte revêt plusieurs particularités.

L’article 39 de la loi de finances pour 2012 a en effet défini une « fourchette » de fractions de produit de la TICPE et confié aux ministres de l’Intérieur et du Budget le soin de fixer par arrêté interministériel la fraction effectivement transférée, évaluée au plus juste par rapport aux charges supportées par le département de Mayotte.

Ont ainsi été établies deux fractions de produit de TICPE représentant respectivement un plancher et un plafond de montant de compensation.

L’article 36 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a actualisé pour 2013 les fractions de produit de la TICPE pour notamment tenir compte des évaluations de montée en charge du RSA à Mayotte. Ces évaluations, réalisées par la Direction générale de la cohésion sociale sur la base d’une estimation prévisible du nombre de foyers bénéficiaires du RSA « socle », calculé selon les modalités en vigueur au 1er janvier 2012, estimaient alors entre 14 400 et 19 500 le nombre de foyers bénéficiaires du RSA en 2013 à Mayotte.

Les nombreuses incertitudes sur le dynamisme de cette prestation et la progression non linéaire du nombre d’allocataires constatée en 2012 ont conduit le Gouvernement à adopter une position prudente prévoyant une montée en charge lente du dispositif (sans exclure pour autant l’hypothèse d’une dynamique plus soutenue).

Pour le financement du RSA à Mayotte en 2013, les évaluations retenues s’élevaient à 4,67 millions d'euros dans l’hypothèse basse et à 19,67 millions d'euros dans l’hypothèse haute, dépenses d’insertion incluses.

Par ailleurs, deux nouvelles compétences sont entrées en vigueur au 1er janvier 2013 Mayotte  (cf. infra) :

– la gestion et le financement du fonds de solidarité pour le logement (FSL) ;

– le financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations.

De ce fait, l’actualisation des fractions de produit de TICPE transférées au département de Mayotte, mise en œuvre par l’article 36 de la loi de finances pour 2013, a également couvert les charges liées à la création de ces deux nouvelles compétences.

Pour 2013, la fraction de tarif plancher a ainsi été fixé à 0,013 euro par hectolitre de super carburants sans plomb et à 0,009 euro par hectolitre de gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. La fraction de tarif plafond a été portée à 0,052 euro par hectolitre pour les super carburants sans plomb et à 0,037 euro pour le gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

2. Les compétences entrées en vigueur en 2013

a. Le FSL

L’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l’habitation rend applicable à Mayotte les dispositions de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, notamment l’article 6 relatif au Fonds de solidarité pour le logement (FSL), modifié par l’article 65 de la relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (LRL). Cette ordonnance précise en outre que les dispositions relatives au FSL s’appliquent à compter du 1er janvier 2013.

L’article 12 de l’ordonnance précitée précise explicitement que la mise en place d’un Fonds de solidarité pour le logement à Mayotte constitue une création de compétences. En effet, il n’existait pas, jusqu’à présent, de FSL à Mayotte. Par conséquent, aucun cofinancement de l’État n’était mis en place à ce titre. Il apparaît, par ailleurs, que la mise en œuvre du FSL à Mayotte ne semble pas pouvoir être qualifiée d’extension de compétences puisqu’il n’y a ni accroissement du périmètre d’une compétence déjà exercée par Mayotte, ni modification de la nature ou de l’objet d’une compétence déjà transférée.

Or, selon les dispositions du 4e alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale) a précisé la portée de cette disposition en indiquant que le législateur ne doit pas, dans la définition des ressources qui accompagnent toute création ou extension de compétences, dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales. Contrairement à un transfert de compétences, le législateur n’est cependant pas tenu ici d’assurer une compensation intégrale des charges transférées. L’article L. 1614-1-1 du code général des collectivités territoriales précise, pour sa part, que ces ressources doivent être « suffisantes ».

Il résulte cependant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu’une création de compétences ne doit être accompagnée de ressources que si la nouvelle compétence revêt un caractère obligatoire, c’est-à-dire si les charges nouvelles qui doivent faire l’objet d’un accompagnement financier sont certaines (cf. même décision n° 2004-509, décision n° 2003-480 DC du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2003 sur la loi relative à l’archéologie préventive).

En l’espèce, si l’article 12 de l’ordonnance emporte effectivement création de compétences, il est possible de s’interroger en revanche sur le caractère obligatoire de l’exercice de cette nouvelle compétence.

En effet, sont étendues à Mayotte les dispositions de l'article 6 et suivants de la loi du 31 mai 1990 modifiée par la loi LRL qui prévoient notamment qu’« il est créé dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement » et que « le financement du fonds de solidarité pour le logement est assuré par le département. » L’obligation de créer un FSL au sein du département de Mayotte est donc fondée. En revanche, aucune obligation particulière de l’abonder d’un montant précis ne semble résulter de ces dispositions, qui ne consacrent pas davantage un véritable droit dont pourraient se prévaloir les demandeurs pour bénéficier d’une aide à ce titre.

Pour que la création du FSL à Mayotte se traduise effectivement par une politique locale d’aide au logement et compte tenu du fait que ces charges ont été transférées et intégralement compensées en métropole et dans les départements d’outre-mer, il est cependant apparu opportun d’attribuer des ressources au département de Mayotte pour alimenter le fonds.

L’article 12-IV de l’ordonnance précitée prévoit ainsi que la compensation forfaitaire est calculée en appliquant à la population municipale du département de Mayotte le montant moyen par habitant constaté dans les départements d’outre-mer au titre de la compensation du transfert aux départements de la gestion et du financement des fonds de solidarité pour le logement mis en œuvre à compter du 1er janvier 2005 en application de l’article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Le montant ainsi obtenu est alors actualisé en valeur 2011 sur le taux d’évolution de la dotation générale de décentralisation.

L’évaluation préalable du présent article indique que, pour 2014, le montant de la compensation est évalué à 211 150 euros (au lieu de 183 405 euros en 2013).

b. Les formations sociales

L’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au département de Mayotte étend à cette collectivité les dispositions de droit commun en vigueur en métropole et dans les régions d’outre-mer relatives aux formations des travailleurs sociaux inscrites au code de l’action sociale et des familles (CASF) et à l’attribution des bourses aux étudiants en travail social.

L’article 9-IV de l’ordonnance précitée du 31 mai 2012 dispose qu’au titre des années 2013 à 2017, la compensation de charges est calculée de manière à permettre, d'une part, le financement forfaitaire d'un nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte et, d'autre part, le financement des bourses aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, éligibles, sur la base d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier.

L’article 36 de la loi de finances 2013 a ainsi modifié l’article 39 de la loi de finances pour 2012 pour attribuer des ressources au département de Mayotte au titre de cette compétence.

Pour 2014, la compensation est évaluée à 401 697 euros (contre 147 568  euros en 2013) qui se décomposent en 294 100 euros pour le financement forfaitaire des places de formation initiale et 107 597 euros pour le financement des bourses des étudiants inscrits dans les établissements agréés.

La compensation de 2013, première année de mise en œuvre de cette compétence transférée, était calculée sur la base d’un seul trimestre de formation, ce qui explique la différence avec la compensation calculée pour 2014, année de plein exercice de cette compétence par Mayotte.

B. L’ACTUALISATION DES COMPENSATIONS

1. La création de deux nouvelles compétences

L’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l’action sociale et des familles au département de Mayotte dispose que deux nouvelles créations de compétences doivent entrer en vigueur à Mayotte à compter du 1er janvier 2014 :

– le financement de la formation des assistants maternels ;

– l’aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées.

Le IV du présent article (alinéas 22 à 37) modifie donc l’article 39 de la loi de finances pour 2012 pour permettre la compensation des charges résultant pour le département de ces deux nouvelles créations de compétences.

Dans le détail, les deux nouvelles compétences sont visées aux alinéas 29 et 34 de cet article pour la formation des assistants maternels et aux alinéas 30 et 35 pour ce qui concerne l’aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées.

L’évaluation préalable précise que, s’agissant de la formation des assistants maternels, la compensation allouée au département de Mayotte s’élève à 13 353 euros.

En ce qui concerne le financement de l’aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées étendue à Mayotte (allocations d'aide aux repas, aide ménagère et aide sociale à l'hébergement en établissement), la compensation allouée au département de Mayotte s’élève à 244 931 euros.

À ce titre, le VI du présent article (alinéa 39) a pour objet de définir les modalités d’évaluation des charges nouvelles résultant pour le département de Mayotte de la responsabilité de l’aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées, ce que l’article 9 de l’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 ne précise pas. Ainsi, les données utilisées pour évaluer les charges nouvelles à compenser sont celles relatives aux dépenses moyennes d’aide sociale, hors APA et PCH, des autres départements d’outre-mer ainsi que les données relatives à la population cible de l’aide sociale à Mayotte.

2. La réévaluation de la compensation de la compétence relative au FSL

Le V (alinéa 39) du présent article a pour objet de prendre comme base de calcul la population mahoraise au 31 décembre 2012 et non celle connue au 31 décembre 2011 pour l’évaluation du droit à compensation de la création, à compter du 1er janvier 2013, d’un fonds de solidarité pour le logement.

En effet, les populations (186 452 habitants) prises en compte pour le calcul du droit à compensation pour la création d’un FSL à Mayotte étaient jusqu’à présent celles connues au 31 décembre 2011 issues du recensement effectué en 2007. Or, l’évaluation préalable indique que, d’après les données issues du recensement effectué en 2012, qui n’étaient disponibles ni lors de la rédaction de l’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012, ni au moment de l’inscription des crédits en loi de finances pour 2013, la population mahoraise est de 217 091 habitants. Compte tenu de cet écart, il est apparu plus juste et conforme à l’esprit de l’article 72-2 de la Constitution de retenir la donnée de population la plus à jour possible.

3. L’actualisation pour 2014 des fractions de tarifs de TICPE transférée

Le présent article vise par ailleurs à actualiser pour 2014 la fourchette de fraction de produit de TICPE attribuée au département de Mayotte au titre de la compensation de ces charges nouvelles.

L’alinéa 31 du présent article rappelle que les ressources attribuées au département de Mayotte en compensation des charges résultant des compétences sont composées d’une part du produit de la TICPE obtenue par application d'une fraction de tarif de cette dernière taxe aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

Au titre du RSA, le montant de la compensation allouée en 2014 au département de Mayotte est évalué dans une fourchette allant de 11,1 millions d’euros à 29,1 millions d’euros. En effet, des interrogations demeurent quant au nombre de foyers éligibles à cette prestation en 2014 (entre 3 439 et 4 494 foyers selon les hypothèses), notamment en raison de la forte revalorisation de 35 % du RSA qui devrait intervenir en janvier 2014 à Mayotte et porterait le montant forfaitaire du RSA mahorais à 50 % du montant forfaitaire applicable en métropole et dans les DOM.

Par ailleurs, les nombreuses incertitudes sur le dynamisme de cette prestation et la progression non linéaire du nombre d’allocataires constatée en 2012 et sur les premiers mois de 2013 ont conduit le Gouvernement à adopter une position prudente prévoyant une montée en charge lente du dispositif (sans exclure pour autant l’hypothèse d’une dynamique plus soutenue).

Au total, la compensation allouée au département de Mayotte pour l’ensemble des compétences transférées varie dans une fourchette comprise en 12 millions d’euros et 30 millions d’euros. Le tableau ci-dessous récapitule l’ensemble de ces compensations.

(en euros)

 

Fraction plancher

Fraction plafond

RSA

11 128 869

29 128 869

FSL

211 150

211 150

Formations sociales

401 697

401 697

Formation assistants maternels

13 353

13 353

Aide sociale personnes âgées et handicapées

244 931

244 931

Total

12 000 000

30 000 000

Source : évaluations préalables de l’article.

L’évaluation préalable de cet article précise que c’est le montant de 20 millions d’euros qui devrait être retenu pour l’adoption de l’arrêté des ministres de l’Intérieur et du Budget fixant les fractions de tarif de la TICPE attribuée au département pour l’exercice 2014.

Compte tenu de ce qui précède, l’actualisation de la fourchette de fractions de tarif de la TICPE attribuées au département de Mayotte est prévue aux alinéas 36 et 37 du présent article qui définissent la fraction de tarif plancher à 0,031 euro par hectolitre de super carburants sans plomb et à 0,022 euro par hectolitre de gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. La fraction de tarif plafond a été portée à 0,077 euro par hectolitre pour les super carburants sans plomb et à 0,054 euro pour le gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

C. UNE MODIFICATION DES RÈGLES DU COMPTE D’AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

L’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a créé le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales qui retrace les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

Ce compte d’avances a pour objet de garantir aux départements le versement mensuel de la part de TICPE qui leur est affectée en compensation de la charge liée au revenu de solidarité active. Depuis 2012, ce programme garantit au département de Mayotte le versement mensuel de la part de TICPE qui lui est affectée en compensation de la mise en place du RSA le 1er janvier 2012.

Les alinéas 13 à 19 du III du présent article sont une mesure de coordination avec l’article 46 de la loi de finances pour 2006 précité : les droits à compensation du département de Mayotte au titre des charges nouvelles résultant des créations de compétences susmentionnées seront versés à partir de ce compte spécial Avances aux collectivités territoriales et seront retracés par un instrument budgétaire unique.

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La Commission adopte l’article 28 sans modification.

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Article 29
Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

Texte du projet de loi :

I. - A. - Il est institué un prélèvement sur les recettes de l’État compensant les pertes de recettes résultant, pour le Département de Mayotte, des conséquences au plan fiscal de l’application des dispositions de l’article 1er de la loi organique n° 2010-1486 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.

B. - Le montant du prélèvement prévu au A est établi de façon à ce que la somme des recettes fiscales et douanières du Département de Mayotte en 2014 et de la compensation soit égale aux recettes fiscales perçues par le Département de Mayotte en 2012, hors recettes exceptionnelles d’impôt sur les sociétés perçues en 2012 au titre d’exercices antérieurs à 2012, et déduction faite des reversements effectués notamment au bénéfice du fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte.

C. - Par dérogation au B, un montant provisoire est fixé au titre de 2014 jusqu’à ce que soit connu le montant total des recettes perçues par le Département de Mayotte. Ce montant est égal à 55 millions d’euros. Il est attribué mensuellement à raison d’un douzième, le premier versement étant effectué avant le 31 janvier 2014.

D. - Le montant mentionné au C est ajusté dans les conditions prévues au B, au plus tard le 31 décembre 2014. Avant le 31 décembre 2015, la différence entre ce montant ajusté et le montant de 55 millions d’euros est respectivement versée ou appelée sur les douzièmes prévus au C selon qu’elle est respectivement positive ou négative.

II. - Les régularisations au titre des attributions du fonds intercommunal de péréquation de 2012 et de 2013 sont reversées aux communes de Mayotte dans les conditions prévues aux articles L. 6175-4 et L. 6175-5 du code général des collectivités territoriales.

III. - A. - 1° Pour l’application de l’article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales au titre de l’exercice 2014 aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de Mayotte, et jusqu’à ce que soient connues les taxes et impositions perçues par voie de rôle à leur profit au titre de ce même exercice, les attributions mensuelles à chaque commune sont faites dans la limite du douzième de 25 % des montants reversés par le fonds intercommunal de péréquation à chaque commune en 2012 ;

2° a) Pour l’application du même article aux versements de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de l’exercice 2014 aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de Mayotte, les attributions mensuelles s’élèvent à un montant total de 800 000 euros et se répartissent entre communes au prorata des versements effectués en 2012 par le fonds intercommunal de péréquation ;

b) En 2015, les douzièmes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises seront calculés sur la base des deux acomptes acquittés par les entreprises en 2014, majorés du montant estimatif du solde de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de 2014.

B. - 1° Pour l’application de l’article L. 3332-1-1 du code général des collectivités territoriales au titre de l’exercice 2014 au Département de Mayotte, et jusqu’à ce que soient connues les taxes et impositions perçues par voie de rôle à son profit au titre de ce même exercice, les attributions mensuelles sont faites dans la limite du douzième de 3 750 000 euros ;

2° a) Pour l’application de l’article L. 3332-1-1 du code général des collectivités territoriales aux versements de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de l’exercice 2014 au Département de Mayotte, un montant provisoire est fixé au titre de ce même exercice jusqu’à ce que soit connu le produit des acomptes versés en 2014 par les redevables dans chaque commune de son territoire. Ce montant est égal à 2 500 000 euros ;

b) En 2015, les douzièmes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises se feront sur la base des deux acomptes acquittés par les entreprises en 2014, majorés du montant estimatif du solde de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de 2014.

IV. - L’article 1586 du code général des impôts est complété par un II ainsi rédigé :

« II. - Par dérogation au 6° du I du présent article et au 3° de l’article 1599 bis, le Département de Mayotte perçoit une fraction égale à 73,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, prévue à l’article 1586 ter, due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire en application de l’article 1586 octies. »

V. - A. - Pour l’application des articles 1600 à 1602 A du code général des impôts à Mayotte en 2014, les versements mensuels du compte de concours financiers intitulé « Avances aux collectivités territoriales » à la chambre de commerce et d’industrie et à la chambre des métiers et de l’artisanat au titre des impôts prévus aux articles précités sont égaux, jusqu’à connaissance du produit de ces impôts, au douzième des ressources fiscales de ces établissements publics en 2012.

B. - Les dispositions de l’article 1601 et 1601 A du code général des impôts applicables aux chambres de métiers et d’artisanat de région s’appliquent à la chambre de métiers et d’artisanat de Mayotte.

VI. - Un décret précise les modalités d’application des I et III du présent article.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article tire les conséquences de l’entrée en vigueur, à compter du 1er janvier 2014, du code général des impôts (CGI) et du code des douanes dans le nouveau département de Mayotte.

I. UN ALIGNEMENT SUR LE DROIT COMMUN QUI DONNERA LIEU À UNE RÉDUCTION DES RECETTES FISCALES

L’article 68 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte prévoyait l’application du CGI et du code des douanes au 1er janvier 2007. Toutefois, les articles L.O. 6161-22 et L.O. 6161-24 du code général des collectivités territoriales, introduits par l’article 3 de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, ont repoussé cette date butoir. L’article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte a définitivement fixé au 1er janvier 2014 l’entrée en vigueur de ces deux codes. À compter de cette date, Mayotte cessera donc d’être autonome sur les plans fiscal et douanier ; la convention fiscale de 1970 jusqu’alors applicable cessera de produire ses effets (226).

L’an dernier, l’article 65 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-1510 du 29 décembre 2012) a autorisé le Gouvernement à prendre, par ordonnance, les mesures d’adaptation nécessaires à l’application à Mayotte des législations fiscales et douanières en vigueur en métropole et dans les départements et régions d’outre-mer ; cette ordonnance a été publiée le 19 septembre 2013.

Ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 relative à l’adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre de procédures fiscales et d’autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte

L’article 1er prévoit que l’impôt sur le revenu s’applique à Mayotte à compter de l’impôt dû au titre des revenus de 2013, déclarés et acquittés en 2014. Il en est de même de la contribution sur les hauts revenus mentionnée à l’article 223 sexies du CGI.

L’article 3 étend à Mayotte le bénéfice des régimes spécifiques (exonérations, réductions et crédits d’impôt) à l’impôt sur le revenu applicables aux autres départements d’outre-mer et l’exclut des dispositifs bénéficiant aux collectivités d’outre-mer. Notamment, il prévoit que le taux de réfaction prévu à l’article 197 du CGI est de 40 %, identique à celui applicable en Guyane.

L’article 4 prévoit des règles transitoires d’adaptation de la prime pour l’emploi aux spécificités de Mayotte. La prime pour l’emploi applicable tiendra compte de l’écart entre le salaire minimum interprofessionnel garanti applicable à Mayotte et le salaire interprofessionnel de croissance applicable en métropole, cet écart étant progressivement réduit avec un alignement prévu en 2017. La prime versée au titre de 2013 sera ainsi égale à 74 % de celle accordée en métropole.

L’article 10 transpose à Mayotte le dispositif prévu à l’article 217 undecies du CGI au titre des investissements productifs réalisés dans les départements d’outre-mer. Corrélativement, Mayotte est supprimée de la liste des collectivités concernées par les investissements productifs réalisés dans les collectivités d’outre-mer.

L’article 13 transpose le régime applicable en Guyane en matière de TVA. Il est donc prévu de ne pas appliquer, à titre provisoire, la TVA à Mayotte.

L’article 16 comprend plusieurs mesures de transposition à Mayotte de dispositifs s’appliquant en outre-mer en matière de fiscalité directe locale.

L’obligation de tenir un cadastre, prévue par le décret n° 93-1088 du 9 septembre 1993 relatif à l’établissement et à la conservation d’un cadastre parcellaire à Mayotte, n’était jusqu’à présent pas prévue dans le CGI. Un dispositif transitoire de taxation aux impôts locaux est prévu pour les occupants irréguliers ayant nouvellement acquis un titre de propriété. L’abattement sera de 100 % la première année, 80 % la deuxième année, 60 % la troisième année, 40 % la quatrième année et 20 % la cinquième et dernière année.

Les abattements de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises applicables dans les départements d’outre-mer dans les zones franches d’activité (ZFA) en vertu des articles 1388 quinquies et 1466 F du CGI sont étendus à Mayotte.

Enfin, l’exonération temporaire de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) applicable dans les départements d’outre-mer au titre du développement économique des outre-mer pour certains terrains en vertu de l’article 1395 H du CGI va s’appliquer dans le Département de Mayotte.

L’article 30 fait bénéficier Mayotte des mesures relatives à la navigation réservée. L’article 258 du code des douanes réserve « aux navires exploités par des armateurs ressortissants d’un État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen, immatriculés dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et battant pavillon de ce même État » le droit d’effectuer les transports au sein des départements d’outre-mer, entre départements d’outre-mer et entre la métropole et ces départements. L’article 260 du code des douanes réserve aux navires battant pavillon français les opérations de remorquage concernant ces collectivités.

Mayotte étant devenu un département d’outre-mer, ces dispositions, qui ont pour objectif de protéger l’activité des navires communautaires ou français effectuant des opérations de transport ou des navires français effectuant des opérations de remorquage, y sont rendues applicables.

L’article 31 concerne des dispositions douanières propres aux départements d’outre-mer qu’il convient d’étendre à Mayotte. À cette fin, sont modifiés l’article 266 quater du code des douanes, qui prévoit une taxe spéciale de consommation sur les carburants propre aux départements d’outre-mer, et l’article 268 du même code, qui prévoit une imposition des tabacs manufacturés.

L’article 32 concerne la taxe d’embarquement sur les passagers au profit des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion prévue à l’article 285 ter du code des douanes. Il convient d’étendre cette taxe au profit du Département de Mayotte.

L’article 34 étend à Mayotte le bénéfice de l’octroi de mer. Le produit de l’octroi de mer fait l’objet d’une « dotation globale garantie » affectée à chaque commune en 2014.

Source : Rapport au Président de la République.

Le présent article prolonge les dispositions de cette ordonnance, pour leur volet budgétaire qui relève du domaine exclusif des lois de finances.

A. LA CRÉATION D’UN PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE MAYOTTE

Le CGI mahorais, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2013, prévoit que la totalité des impositions collectées sur le territoire de Mayotte bénéficie au département de Mayotte. Une partie de ces sommes est reversée aux communes, via le fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte (FIP) : l’an dernier en 2012, le département a ainsi reversé 32 millions d’euros au FIP (sur les 187 millions d’euros collectés l’an dernier) tandis que l’État a abondé de 22 millions d’euros le fonds (227) ; au total, les communes mahoraises ont donc perçu 54 millions d’euros en 2012.

L’entrée en vigueur du CGI de droit commun créera un important manque à gagner pour les collectivités mahoraises, de l’ordre de :

– 85 millions d’euros pour le département ;

– et 30 millions d’euros pour les communes.

C’est pourquoi l’article 34 de l’ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 étend à Mayotte le bénéfice de l’octroi de mer, déjà en vigueur à la Guadeloupe, à la Martinique, en Guyane et à la Réunion. La fraction la plus importante de cette taxe sur les importations et livraisons de biens sera affectée aux communes, sous la forme d’une dotation globale garantie qui permettra en 2014 de garantir aux communes des ressources équivalentes à ce qu’elles percevaient jusqu’alors. Une seconde fraction du produit de l’octroi de mer permettra de ramener la perte de ressources du département à 55 millions d’euros.

Plutôt que d’augmenter le niveau des prélèvements sur ce territoire afin de compenser cette perte de recettes, les alinéas 1 à 4 (I) du présent article mettent en place un dispositif budgétaire de solidarité nationale sous la forme d’un prélèvement sur les recettes du budget général (PSR) affecté au conseil général de Mayotte. Le montant de ce PSR est fixé à 55 millions d’euros en 2014, en application de l’alinéa 3 (C du I) ; il est versé par douzièmes. Ce montant est révisé chaque année, à la hausse ou à la baisse, afin de compenser le manque à gagner du département sur la base de ses ressources de 2012 (alinéa 2 [B du I]). L’ajustement annuel est répercuté sur les douzièmes selon la procédure décrite à l’alinéa 4 (D du I).

Ce nouveau PSR est créé au sein de l’enveloppe normée des concours financiers de l’État aux collectivités ; il ne dégrade donc pas l’effort de réduction des dépenses de 1,5 milliard d’euros prévu par le Pacte de confiance et de responsabilité, ainsi que par l’article 24 du présent projet de loi de finances, mais est financé sur les variables d’ajustement au sein de cette enveloppe.

B. LES MODALITÉS DU COMPTE D’AVANCES SONT RECALIBRÉES POUR PERMETTRE UN VERSEMENT DÈS LE 1ER JANVIER 2014

Les alinéas 6 à 11 (III) du présent article ajustent les modalités de fonctionnement du compte de concours financiers intitulé « Avances aux collectivités territoriales », par lequel transitent les versements – par douzièmes – des montants de fiscalité correspondant aux taux votés par les collectivités locales.

Compte tenu de l’absence à Mayotte, en 2013, d’une fiscalité obéissant aux règles de droit commun, il n’est pas possible de calculer les versements du compte d’avances sur l’exécution de l’année précédente. Dans ces conditions, il apparaît nécessaire de prévoir un dispositif transitoire pour permettre que ce compte puisse fonctionner dès janvier 2014, sans attendre le vote définitif des taux par les collectivités.

Il est ainsi prévu de calculer les versements mensuels correspondant aux impositions perçues par voie de rôle, sur la base :

– pour les communes, d’un douzième du quart des montants reversés par le FIP à chaque commune en 2012 ;

– pour le département, d’un douzième de 3,75 millions d’euros.

S’agissant de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), tant que ne seront pas connus les premiers acomptes versés, les douzièmes seront calculés en 2014 sur la base d’un montant forfaitaire de 800 000 euros pour les communes ou EPCI et de 2,5 millions d’euros pour le département. En 2015, les douzièmes de CVAE seront calculés sur la base des deux acomptes acquittés par les entreprises l’année précédente, majorés du montant estimatif du solde correspondant.

Il est enfin renvoyé à un décret en Conseil d’État le soin de préciser ces modalités de calcul.

II. UNE MODIFICATION IMPORTANTE DES AFFECTATAIRES DE LA FISCALITÉ PROFESSIONNELLE.

Au-delà de l’entrée en vigueur des impositions de droit commun, l’absence de conseil régional à Mayotte conduit le législateur à organiser une répartition dérogatoire de la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) et des taxes additionnelles qui lui sont rattachées.

A. UNE RÉPARTITION SPÉCIFIQUE DE LA CVAE À MAYOTTE, POUR TENIR COMPTE DE L’ABSENCE DE CONSEIL RÉGIONAL.

Conformément aux articles 1379, 1586 et 1599 bis du code général des impôts, le produit de la CVAE est, en métropole et dans les autres départements d’outre-mer, réparti entre les différentes collectivités selon le tableau suivant.

RÉPARTITION DU PRODUIT DE CVAE

Niveau de collectivités

Métropole et départements et régions d’Outre-mer (DROM)

Mayotte
(à compter de 2014)

Communes et EPCI

26,5 %

26,5 %

Départements

48,5 %

73,5 %

Régions

25 %

-

En l’absence de disposition réglant le cas où un territoire, comme Mayotte, ne relèverait d’aucun conseil régional, les alinéas 12 et 13 du présent article (IV) organisent une répartition dérogatoire de la CVAE. À compter du 1er janvier 2014, la CVAE acquittée par les entreprises mahoraises sera ainsi affectée à hauteur de 73,5 % au département et de 26,5 % aux communes ou à leurs EPCI.

B. LE RÉGIME DES TAXES ADDITIONNELLES À LA CVAE EST ÉGALEMENT ADAPTÉ AUX SPÉCIFICITÉS MAHORAISES.

Les alinéas 14 et 15 du présent article (V) adaptent le régime de deux taxes additionnelles à la CVAE : la taxe pour frais de chambres de commerce et d’industrie, et la taxe pour frais de chambres de métiers et de l’artisanat.

La seconde de ces taxes étant perçue par les chambres de métiers et de l’artisanat régionales, l’alinéa 15 prévoit expressément son application, en l’absence d’échelon régional, au profit de la chambre de métiers et de l’artisanat de Mayotte.

Par ailleurs, l’alinéa 14 fixe, pour l’une et l’autre de ces taxes additionnelles, les modalités de calcul des avances mensuelles en 2014. Il est ainsi prévu un versement par douzièmes, via le compte « Avances aux collectivités territoriales », calculés provisoirement sur la base des ressources fiscales dont bénéficiaient ces établissements consulaires en 2012, jusqu’à ce que le produit des nouvelles taxes additionnelles soit connu.

*

* *

La Commission adopte l’article 29 sans modification.

*

* *

Article 30
Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

Pour 2014, les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 54 328 704 000,00 € qui se répartissent comme suit :

INTITULÉ DU PRÉLÈVEMENT

MONTANT
(en milliers d’euros)

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement

40 123 544

Prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

0

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

20 597

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

25 000

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 757 681

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

1 772 557

Dotation élu local

65 006

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

40 976

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

0

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

500 000

Dotation départementale d’équipement des collèges

326 317

Dotation régionale d’équipement scolaire

661 186

Compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

0

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10 000

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire

2 686

Prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

0

Compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle

0

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

3 428 688

Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale

787 843

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

430 114

Prélèvement sur les recettes de l’État spécifique au profit de la dotation globale de fonctionnement

0

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle

316 135

Dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales

0

Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

1 374

Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d’habitation sur les logements vacants

4 000

Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

55 000

Total

54 328 704

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article fixe le montant de l’ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) opérés au profit des collectivités territoriales, en application de l’article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Au total, ces PSR devraient atteindre en 2014 la somme de 54,329 milliards d’euros contre 55,677 milliards en 2012, soit une diminution de 2,4 %. Cette baisse correspond à la réduction, à compter de cette année, de 1,5 milliard d’euros de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités ; cet effort est exclusivement porté par la dotation globale de fonctionnement et fait l’objet d’un commentaire plus détaillé au titre de l’article 24 du présent projet de loi de finances.

I. L’ARCHITECTURE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ÉVOLUE PEU

Contrairement à l’année dernière, le tableau figurant à l’alinéa 2 du présent article ne comporte plus vingt-quatre mais vingt-six prélèvements différents, compte tenu des mouvements intervenus en loi de finances initiale pour 2013 ou proposés dans le présent projet de loi de finances pour 2014.

● La dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d’habitation sur les logements vacants

Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2013, la commission des Finances du Sénat avait proposé de créer un prélèvement sur recettes, d’un montant très limité, pour compenser, pour les communes ayant institué une taxe d’habitation sur les logements vacants au 1er janvier 2012, la perte de produit fiscal liée à l’élargissement de la taxe sur les logements vacants (l’une étant exclusive de l’autre). Ce prélèvement sur recettes de l’État, égal au total des produits de taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV) perçus en 2012, de l’ordre de 3,8 millions d’euros, aurait été exclu de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Après le rejet du projet de loi par le Sénat, le rapporteur général à l’Assemblée nationale avait proposé d’adopter ce dispositif en intégrant le PSR à l’enveloppe normée et en prévoyant une compensation pour la part revenant aux établissements publics de coopération intercommunale.

De ce fait, le montant de la dotation a été fixé à 4 millions d’euros pour 2013 ; il est reconduit pour 2014.

● Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte

L’article 29 du présent projet de loi met en place un dispositif budgétaire de solidarité nationale sous la forme d’un PSR affecté au conseil général de Mayotte. Ce PSR a vocation à compenser au nouveau département de Mayotte le manque à gagner résultant de l’entrée en vigueur du code général des impôts de droit commun. Son montant est fixé à 55 millions d’euros en 2014.

II. LA PLUS GRANDE PARTIE DE CES PRÉLÈVEMENTS ÉVOLUE DE MANIÈRE MÉCANIQUE

L’évolution positive ou négative de la plupart des PSR s’explique par leur mécanique propre dont le législateur assume les conséquences financières. Seul un petit nombre de prélèvements sur recettes appellent des observations spécifiques du rapporteur général.

● La dotation de compensation des pertes de base de la taxe professionnelle (TP) et de redevance des mines

Ce dispositif permet aux communes et aux EPCI d’adapter leur budget en compensant financièrement, sur une période de trois à cinq ans, une baisse de la contribution économique territoriale (CET) découlant d’une diminution importante des bases de la cotisation foncière des entreprises (CFE) (en cas de départ ou de fermeture d’une entreprise par exemple), ou une baisse de la redevance des mines pour les communes et groupements concernés.

Cette compensation existait déjà avant la réforme de la taxe professionnelle, mais elle a été revue par l’article 44 de la loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-1978 du 28 décembre 2011) qui a modifié l’article 78 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) pour tenir compte du remplacement de la taxe professionnelle par la CET. Il s’agit donc d’un dispositif récent, dont le calibrage doit encore être ajusté : en effet, les compensations versées aux collectivités s'étalent sur trois ans (90% la première année, 75 % la seconde et 50% la troisième)

En 2014, le montant est ramené de 52 millions d’euros à 25 millions d’euros. Selon les informations recueillies par le rapporteur général, cette réduction ne traduit pas une réduction des droits à compensation des collectivités, mais uniquement un ajustement des prévisions.

● La dotation de développement urbain (DDU)

Cette dotation a été créée par l’article 172 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) et vise à compléter la logique de péréquation poursuivie dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine (DSU) qui, elle, est une composante de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Elle permet de financer des projets d’investissement ou des actions dans le domaine économique et social en lien avec les objectifs poursuivis par la politique de la ville.

Les subventions financées grâce à la DDU sont destinées à soutenir les projets des 100 communes les plus en difficulté – de 5 000 habitants au moins – parmi celles éligibles à la DSU et ayant conclu une convention avec l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Le texte initial du projet de loi de finances pour 2013 proposait de reconduire la DDU pour un montant de 50 millions d’euros, dont une quote-part d’environ 2 millions d’euros au profit des villes d’outre-mer. L’examen par l’Assemblée nationale en première lecture a conduit à modifier le dispositif prévu par le projet de loi de façon à faire progresser la DDU de 25 millions d’euros supplémentaires afin de soutenir l’effort consenti en faveur de la politique de la ville.

Cet effort n’est pas remis en cause pour 2014, le montant de la dotation étant reconduit à 75 millions d’euros.

● Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

Conformément à l’article L. 1 615-1 du code général des collectivités territoriales, ce fonds est destiné à rembourser intégralement la TVA acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d’investissement.

Le II de l’article L. 1615-6 précise que les dépenses à prendre en compte pour le remboursement sont celles de l’avant-dernière année, soit, pour l’année 2014, celles de 2012. Le montant fixé en loi de finances est donc automatiquement ajusté aux dépenses réellement exposées par les collectivités : il est donc normal que le montant global du FCTVA soit variable en fonction de la politique d’investissement des collectivités locales.

Ceci explique que le montant du FCTVA soit passé de 5,507 milliards d’euros en 2012 à 5,627 milliards d’euros en 2013 et 5,758 milliards d’euros en 2014. Cette dernière prévision de dépense ne tient toutefois pas compte du relèvement du taux normal de TVA de 19,6 % à 20 % qui doit intervenir au 1er janvier 2014, en l’état actuel du droit.

Le taux normal de TVA ayant été modifié, le rapporteur général estime qu’il conviendrait d’adapter le taux de compensation du FCTVA afin de préserver l’investissement public porté par les collectivités territoriales et de soutenir l’activité économique qui en dépend. Le surcoût correspondant serait limité en 2014 et atteindrait 107 millions d’euros en régime de croisière, à compter de 2016, comme le détaille l’encadré ci-dessous. Il prendrait la forme, pour le budget général, d’une perte de recettes en dehors de l’enveloppe normée.

IMPACT D’UN RELÈVEMENT DU TAUX DE FCTVA

L’article 68 de la loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-1520 du 29 décembre 2012) a modifié l’article 278 du code général des impôts afin de faire passer le taux normal de la TVA de 19,6 % à 20 % à compter du 1er janvier 2014.

Dans ces conditions, lorsque le bénéficiaire du fonds réalise une dépense de 100 euros hors taxe, il convient de rapporter le montant de la taxe payée, soit 20 euros, au montant total de la charge supportée par cette collectivité, soit 120 euros.

Le taux de restitution devrait donc être de 20/120, soit 16,667 %.

Il convient d’appliquer une réfaction de 0,905 point pour tenir compte de la part de TVA versée par la France au budget européen. Le taux de compensation devant être arrondi à la troisième décimale inférieure, cela donnerait un taux de compensation de 16,667 – 0,905, soit 15,761 %.

En considérant que le niveau d’investissement demeure inchangé et que 89,5 % des dépenses d’investissement sont éligibles, le relèvement du taux de remboursement du FCTVA aboutirait à une augmentation du prélèvement sur recettes de :

– 11 millions d’euros en 2014 ;

– 77 millions d’euros en 2015 ;

– 107 millions d’euros à compter de 2016.

Source : commission des Finances.

● La dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés (PSR)

Créé par l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2011 (n° du 29 juillet 2011), ce PSR visait à apporter une solution aux hausses brutales de cotisations foncières des entreprises (CFE) enregistrées, avec la réforme de la fiscalité professionnelle, dans certains syndicats intercommunaux dont le financement est assuré par une fiscalité additionnelle aux impôts locaux (228).

À titre transitoire, ce PSR devait permettre le versement d’une dotation de compensation spécifique pour ces syndicats fiscalisés. Le coût de ce PSR devait être progressivement réduit de manière à inciter les collectivités concernées à mettre fin à ce financement par fiscalisation. Ce prélèvement, qui atteignait encore 3 millions d’euros en 2013, est ramené à 1 million d’euros pour sa dernière année d’existence.

● Le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT)

Créé en 2009 en application de l’article L. 2335-2-1 du code général des collectivités territoriales, ce fonds finance des mesures d’accompagnement économique et territorial des restructurations de la défense.

Il avait été abondé de 10 millions d’euros en 2013. Cette année, il n’a pas été crédité car, du fait de la faible consommation (moins de 14 millions d’euros) des crédits ouverts depuis 2009 (35 millions d’euros), le fonds dispose de réserves suffisantes – atteignant actuellement 21 millions d’euros – pour faire face aux demandes d’attribution.

*

Si le présent article a pour objet de récapituler l’ensemble des mouvements affectant les concours de l’État aux collectivités qui prennent la forme de prélèvements sur recettes, le rapporteur général constate, comme l’an dernier, que le tableau est difficilement lisible et peu éclairant.

Compte tenu des sommes en jeu, le Parlement devrait pouvoir bénéficier d’une présentation adaptée à la discussion budgétaire. Les produits syndicaux fiscalisés pourraient notamment être regroupés en fonction de l’objectif qu’ils poursuivent – fonctionnement, investissement, compensations d’exonérations – ou de leur rôle dans l’enveloppe normée, en précisant notamment les dotations jouant le rôle de variables d’ajustement.

Le tableau ci-contre récapitule ces diverses informations.

LES PSR AU SEIN ET EN DEHORS DE L’ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L’ÉTAT

(montants en millions d’euros)

Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales

LFI 2013

PLF 2014

Enveloppe

des concours

de l’État stabilisée

Prélèvements

sur recettes

(PSR)

(hors réforme TP

et hors FCTVA)

Dotation globale de fonctionnement

41 505

40 124

Dotation spéciale pour le logement des instituteurs

22

21

Dotation élu local

65

65

PSR de l’État au profit de la collectivité de Corse et des départements de Corse

41

41

FMDI

500

500

Dotation départementale d’équipement des collèges

326

326

Dotation régionale d’équipement scolaire

661

661

Fonds CATNAT

10

10

Dotation globale de construction et d’équipement scolaire

3

3

Dotation de compensation des pertes de base de la TP et de redevance des mines

52

25

PSR de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

1 831

1 773

DUCSTP

370

316

Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de FDL

814

788

Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants

4

4

Dotation de compensation de la fiscalité à Mayotte

0

55

TOTAL PSR dans l’enveloppe

46 204

44 711

Dotations

budgétaires

inscrites sur

la mission RCT

(hors crédits

DGCL et TDIL)

Dotation équipement des territoires ruraux (DETR)

616

616

Dotation globale d’équipement des départements

219

224

Dotation générale de décentralisation

1 527

1 542

Dotation de développement urbain (DDU)

75

75

Dotation pour les titres sécurisés

18

19

Fonds de soutien redéploiement territorial des armées

10

0

Dotations Outre-mer

153

144

Subventions diverses

3

3

TOTAL Mission RCT

2 621

2 623

Dotation globale de décentralisation (DGD) Formation Professionnelle inscrite sur la mission Travail et emploi et sur le CAS « Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage »

1 703

0

TOTAL des concours de l’État dans l’enveloppe normée

50 528

47 334

Hors

enveloppe normée

Prélèvements

sur recettes

(PSR)

PSR hors enveloppe issus de la réforme de la fiscalité directe locale

3 862

3 860

dont Dotation de compensation de la réforme de la Taxe professionnelle (DCRTP)

3 429

3 429

dont Garantie des reversements des FDPTP

430

430

dont Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

3

1

Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

5 627

5 758

Total PSR hors enveloppe

9 489

9 618

TOTAL des concours de l’État, hors fiscalité transférée

60 017

56 952

Source : Direction du budget

Les dotations en italique servent de variables d’ajustement (totalement ou partiellement) de l’enveloppe normée

*

* *

La Commission adopte l’article 30 sans modification.

B.– impositions et autres ressources à des tiers

Article 31
Fixation des plafonds 2014 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public

Texte du projet de loi :

I. - Le tableau du second alinéa de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est ainsi modifié :

A. - À la deuxième ligne de la dernière colonne, le montant : « 498 600 » est remplacé par le montant : « 448 700 ».

B. - Au début de la septième ligne de la première colonne, il est inséré les mots « V de l’ ».

C. - La huitième ligne est supprimée.

D. - La dixième ligne est ainsi modifiée :

1° les mots « III de l’ » sont insérés au début de la première colonne ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 12 500 » est remplacé par le montant : « 11 250 ».

E. - À la onzième ligne de la dernière colonne, le montant : « 107 500 » est remplacé par le montant : « 96 750 ».

F. - La douzième ligne est ainsi modifiée :

1° dans la première colonne, il est inséré après le mot « impôts » les mots « et l’article L. 311-16 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile » ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 16 100 » est remplacé par le montant : « 14 490 ».

G. - La treizième ligne est ainsi modifiée :

1° les mots « VI de l’ » sont insérés au début de la première colonne ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 43 000 » est remplacé par le montant : « 38 700 ».

H. - À la quatorzième ligne de la dernière colonne, le montant : « 20 000 » est remplacé par le montant : « 15 000 ».

I. - À la quinzième ligne de la dernière colonne, le montant : « 11 000 » est remplacé par le montant : « 0 ».

J. - À la seizième ligne de la dernière colonne, le montant : « 9 000 » est remplacé par le montant : « 8 000 ».

K. - À la dix-neuvième ligne de la dernière colonne, le montant : « 16 300 » est remplacé par le montant : « 15 000 ».

L. - La vingtième ligne est supprimée.

M. - Au début de la vingt-deuxième ligne de la première colonne, il est inséré les mots : « Premier alinéa de l’ ».

N. - Après la vingt-deuxième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

Troisième alinéa de l’article 1609 novovicies du code général des impôts

CNDS

24 000

O. - À la vingt-sixième ligne de la dernière colonne, le montant : « 27 000 » est remplacé par le montant : « 24 000 ».

P. - À la vingt-septième ligne de la dernière colonne, le montant : « 297 000 » est remplacé par le montant : « 293 300 ».

Q. - À la vingt-neuvième ligne de la dernière colonne, le montant : « 819 000 » est remplacé par le montant : « 719 000 ».

R. - À la trentième ligne de la dernière colonne, le montant : « 280 000 » est remplacé par le montant : « 245 000 ».

S. - La trente-et-unième ligne est ainsi modifiée :

1° les mots : «  (DEFI) » sont insérés à la fin de la deuxième colonne ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 10 000 » est remplacé par le montant : « 9 500 ».

T. - À la trente-deuxième ligne de la dernière colonne, le montant : « 16 500 » est remplacé par le montant : « 14 000 ».

U. - À la trente-cinquième ligne de la dernière colonne, le montant : « 70 200 » est remplacé par le montant : « 70 000 ».

V. - À la trente-septième ligne de la dernière colonne, le montant : « 17 500 » est remplacé par le montant : « 15 800 ».

W. - La trente-neuvième ligne est ainsi modifiée :

1° à la fin de la deuxième colonne, il est inséré les caractères « (FSD) » ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 60  000 » est remplacé par le montant : « 100 000 ».

X. - Après la trente-neuvième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

VI de l’article 302 bis K
du code général des impôts

FSD

210 000

Y. - À la quarantième ligne de la dernière colonne, le montant : « 4 500 » est remplacé par le montant : « 4 100 ».

Z. - La quarante-et-unième ligne est supprimée.

AA. - À la quarante-troisième ligne de la dernière colonne, le montant : « 13 500 » est remplacé par le montant : « 13 000 ».

AB. - À la quarante-quatrième ligne de la dernière colonne, le montant : « 6 000 » est remplacé par le montant : « 7 000 ».

AC -  À la quarante-huitième ligne de la dernière colonne, le montant : « 108 000 » est remplacé par le montant : « 98 000 ».

AD. - À la cinquante-quatrième ligne de la dernière colonne, le montant : « 72 000 » est remplacé par le montant : « 69 000 ».

AE. - La cinquante-cinquième ligne est ainsi modifiée :

1° les mots : « C du I de l’ » sont insérés au début de la première colonne ;

2° dans la dernière colonne, le montant : « 168 000 » est remplacé par le montant : « 350 000 » ;

AF. - À la cinquante-huitième ligne de la dernière colonne, le montant : « 148 600 » est remplacé par le montant : « 142 600 ».

AG. - Après la cinquante-huitième ligne, est insérée une ligne ainsi rédigée :

Article 1609 quatervicies A
du code général des impôts

Personnes publiques ou privées
exploitant des aérodromes

49 000

II. - Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. - Au troisième alinéa de l’article 1609 novovicies, après les mots : « est affecté » sont insérés les mots : « , dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, ».

B. - Dans la première phrase du VI de l’article 302 bis K, les mots « au profit du » sont remplacés par les mots « perçue dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 par le » ;

C. - L’article 302 bis ZI est modifié comme suit :

1° La seconde phrase du deuxième alinéa est supprimée ;

2° Au troisième alinéa, les mots : « en outre » sont supprimés.

D. - L’article 1609 septvicies est supprimé.

E. - Le I de l’article 1609 quatervicies A est modifié comme suit :

1° les deux occurrences des mots : « au profit des » sont remplacées par les mots : « , dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, par les » ;

2° Après le deuxième alinéa, il est inséré deux alinéas ainsi rédigés :

« Chaque exploitant mentionné aux deux alinéas précédents perçoit le produit de la taxe sur les nuisances sonores aériennes collectée au titre de chacun des aérodromes qu’il exploite dans la limite d’un plafond individuel fixé par référence au plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

« Ce plafond individuel est obtenu pour chaque bénéficiaire en répartissant le montant prévu au même I au prorata des recettes réelles avant plafonnement encaissées pour le bénéficiaire l’année de référence.

III. - Au troisième alinéa du I de l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, le taux : « 10 % » est remplacé par le taux : « 15 % ».

IV. - Le sixième et le septième alinéa de l’article L. 321-13 du code forestier sont supprimés.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise, d’une part, à élargir le périmètre du plafonnement mentionné au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 de finances pour 2012, et, d’autre part, à modifier les plafonds de certaines taxes visées au même article, de manière à réduire le produit global de ces taxes de 208 millions d’euros, conformément à la trajectoire fixée par l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (229).

I. LE MÉCANISME DU PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES

L’article 46 de la loi de finances pour 2012 a introduit le principe du plafonnement des taxes affectées à certains opérateurs de l’État ou organismes chargés d’une mission de service public en poursuivant un triple objectif :

– renforcer le suivi et le contrôle par le Parlement de ces ressources fiscales affectées à des opérateurs, conformément aux principes budgétaires d’annualité (autorisation annuelle du Parlement) et d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers), qui sont les garants du contrôle parlementaire sur l’emploi des ressources de l’État ;

– ajuster les ressources de ces opérateurs aux besoins réels qui découlent de la mise en œuvre de leurs missions de service public ;

– maîtriser le niveau de la dépense de certains opérateurs de l’État par la régulation de leurs ressources affectées de manière à les inciter à dépenser moins, contribuant ainsi à l’effort de redressement des comptes publics.

Pour ce faire, le mécanisme de plafonnement repose sur les principes suivants :

– les affectations visées ne sont pas remises en cause dans leur principe mais l’affectation n’est autorisée que dans la limite d’un plafond soumis annuellement au Parlement. Au-delà du plafond, les ressources sont reversées au budget général de l’État, traduisant ainsi l’effort des opérateurs pour la maîtrise de leurs dépenses ;

– l’ensemble des plafonds est porté par un article unique d’une loi de finances, auquel chaque mesure particulière d’affectation fait référence. Les plafonds sont présentés sous la forme d’un tableau unique, à l’instar des états législatifs annexés figurant dans les lois de finances.

La liste des taxes ou recettes affectées soumises à plafonnement a été construite par élimination en retenant trois types d’exemptions :

– les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe : sont concernés l’ensemble des organismes gérant des services publics à l’exception des collectivités territoriales et de leurs établissements, des administrations sociales et des organismes paritaires ;

– les exemptions fondées sur la nature de la taxe : exclusion des redevances pour services rendus, des taxes répondant à une logique de pollueur-payeur ou lorsque le montant recouvré par l’organisme est en rapport avec le coût encouru à cause du fait générateur de la taxe ;

– les exemptions des taxes affectées s’accompagnant déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général (taxes affectées au Fonds de solidarité).

Le mécanisme de plafonnement mis en place en 2012 couvrait 46 taxes ou recettes affectées à 31 établissements ou groupes d’établissements, dont 7 entités étaient affectataires de plusieurs taxes (230). Parmi les organismes concernés par la mesure, l’on distinguait 21 opérateurs de l’État, 7 centres techniques ou fédérations de centres techniques industriels, une autorité publique indépendante et une autorité administrative indépendante et une association. Le produit global des taxes soumises au plafonnement s’élevait à 3,0 milliards d’euros. Le montant prévisionnel du produit résultant de l’écrêtement résultant du plafonnement était estimé à 94,3 millions d’euros mais s’est finalement révélé supérieur en exécution, à hauteur de 136,2 millions d’euros.

L’article 39 de la loi de finances pour 2013 a élargi le périmètre du plafonnement à 12 nouvelles taxes affectées et 12 nouveaux bénéficiaires, dont les organismes consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers et chambres d’agriculture), portant le produit global sous plafond à 5,1 milliards d’euros. Une mesure complémentaire d’extension du périmètre des ressources affectées plafonnées a également été adoptée en loi de finances rectificative pour 2012 du 29 décembre 2012 (231), portant le périmètre 2013 des ressources plafonnées à 5,2 milliards d’euros.

En outre, en application de l’article 6 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, les plafonds fixés à compter de la loi de finances pour 2013 sont désormais pris en compte dans le calcul de la norme de dépenses de l’État, au même titre que les subventions budgétaires, selon les principes suivants :

– l’intégration dans le champ du plafonnement d’une imposition affectée existant préalablement à son plafonnement est comptée comme une mesure de périmètre au sens de la norme. À l’inverse, une nouvelle affectation de taxe doit être décomptée comme une dépense nouvelle ayant un impact sur la norme ;

– la mesure de périmètre est effectuée au niveau prévisionnel de l’encaissement l’année du plafonnement, ce qui correspond au droit constant. Ainsi, seul un écrêtement, l’année d’intégration dans le périmètre du plafonnement, dégage une économie se traduisant par une amélioration du solde budgétaire toutes choses égales par ailleurs ;

– en revanche, les années suivant celle du plafonnement, c’est l’évolution du niveau global du plafond, à la hausse comme à la baisse qui est comptabilisée dans la norme de dépense, en tant qu’autorisation de perception d’une recette affectée, au même titre que l’autorisation d’attribution d’une subvention budgétaire. Ceci signifie par exemple que l’abaissement du plafond d’une taxe déjà plafonnée ne se traduira pas nécessairement par une réduction du déficit toute chose égale par ailleurs, mais par une marge de manœuvre budgétaire au sein du périmètre de la norme « zéro valeur » pour financer d’autres dépenses au sein du même périmètre, comme par exemple un dérapage des dépenses de solidarité.

Le tableau figurant dans le tome 2 de l’annexe des Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2014 montre que le bilan des reversements opérés en 2012 vers le budget général grâce à ce mécanisme s’est élevé à 136,2 millions d’euros. Le bilan prévisionnel pour 2013 s’élèverait à 205,8 millions d’euros (232).

II. LES MESURES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Par le présent article, le Gouvernement entend mettre en œuvre certaines des préconisations du CPO à travers l’élargissement du périmètre du plafonnement au produit de certaines taxes affectées existantes. Il propose également de réduire de 208 millions d’euros le produit des taxes affectées soumises au plafonnement par rapport à son niveau 2013, à périmètre constant.

A. L’ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DU PLAFONNEMENT

Le présent article propose de modifier l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 en élargissant le champ du plafonnement à trois taxes et trois bénéficiaires pour un montant global de 283 millions d’euros.

Sont ici concernés :

– le prélèvement exceptionnel transitoire sur les jeux de loterie visé à l’alinéa 3 de l’article 1609 novovicies du même code, et affecté au Centre national pour le développement du sport (CNDS) en vue du financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir la compétition sportive dénommée « UEFA Euro 2016 » ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci. Cette taxe, déjà plafonnée à hauteur de 24 millions d’euros par l’article 1609 novovicies lui-même, entre désormais dans le champ de la norme de dépense de l’État, hors charge de la dette et des pensions. Désormais, l’ensemble des taxes affectées au CNDS sont plafonnées (M et N du I du présent article).

Le A du II du présent article modifie en conséquence l’article 1609 novovicies précité, en y introduisant un renvoi à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ainsi modifiée ;

– la majoration de la taxe sur les billets d’avion, visée au VI de l’article 302 bis K du code général des impôts, affectée au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). Cette taxe, dont le produit attendu pour 2014 s’élèverait à 208 millions d’euros, serait plafonnée à 210 millions d’euros. Il s’ensuit que l’ensemble des taxes affectées au FSD seraient désormais plafonnées et dans le champ de la norme de dépense de l’État, hors charge de la dette et des pensions (W et X du I du présent article).

Le B du II du présent article modifie en conséquence l’article 302 bis K précité, en y introduisant un renvoi à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ainsi modifiée ;

– la taxe sur les nuisances sonores visée à l’article 1609 quatervicies A du même code, et affectée aux personnes publiques et privées exploitant des aérodromes (AG du I du présent article). Cette taxe, dont le produit attendu en 2014 s’élèverait à 51 millions d’euros, serait plafonnée à 49 millions d’euros. Si les prévisions de recettes se réalisaient, les bénéficiaires de cette taxe subiraient en conséquence un écrêtement global de 2 millions d’euros en 2014, au bénéfice du budget général.

Le E du II du présent article modifie en conséquence l’article 1609 quatervicies A précité, en y introduisant un renvoi à l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ainsi modifiée, et en précisant les modalités de répartition du produit plafonné entre les exploitants d’aérodromes. Ainsi, chaque exploitant percevrait le produit de la taxe sur les nuisances sonores au titre de chacun des aérodromes qu’il exploite dans la limite d’un plafond individuel fixé par référence au montant global du plafond visé au présent article. Ce plafond individuel serait obtenu pour chaque bénéficiaire en répartissant ce montant global au prorata des recettes réelles encaissées pour le bénéficiaire avant plafonnement, l’année considérée.

L’élargissement du plafonnement à ces trois taxes affectées est comptabilisé comme une mesure de périmètre au sein de la norme de dépense (+ 283 millions d’euros). Par conséquent, l’écrêtement prévu sur le produit de la taxe sur les nuisances sonores se traduirait par une amélioration, certes mineure, du solde budgétaire en 2014, à due concurrence, toutes choses égales par ailleurs.

B. L’AJUSTEMENT DES PLAFONDS (– 208 MILLIONS D’EUROS)

1. La suppression par la modification de quatre affectations de taxe

Le présent article propose, a contrario, de supprimer ou de modifier quatre affectations de taxes à quatre opérateurs différents, réduisant d’autant le montant global du plafond fixé par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012.

Sont concernées :

– la taxe d’abattage prélevée pour financer l’équarrissage en élevage bovin et ovin visée à l’article 1609 septivicies du code général des impôts et affectée à FranceAgrimer (D du II du présent article). Cette taxe est remplacée à compter du 1er octobre par une nouvelle cotisation volontaire obligatoire (CVO) spécifique à « l’équarrissage en ferme » à la suite d’un accord interprofessionnel adopté le 10 juillet dernier par les 13 Présidents des Organisations nationales membres de l’Interprofession Bétail et Viande (INTERBEV). Le produit de cette taxe s’élèverait à 84 millions d’euros en 2013 et ne devait pas donner lieu à un écrêtement. En 2014, FranceAgrimer verra donc ses ressources fiscales réduites d’autant ;

– la fraction du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux affectée exceptionnellement à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) pour les années 2011, 2012 et 2013, au titre du 8° de l’article 12 de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation. Cette taxe était jusqu’alors plafonnée à 95 millions d’euros et ne devait pas donner lieu à un écrêtement. En 2014, le produit de cette taxe ne sera plus versé à l’ANRU mais à la Société du Grand Paris (SGP), qui voit son plafond majoré (cf. infra) ;

– la taxe sur les jeux de cercle en ligne visée à l’article 302 bis ZI du code général des impôts, qui était jusqu’alors affectée au Centre des monuments nationaux (CMN) et dont le produit était plafonné à 8 millions d’euros en 2012 et 2013. À cette affectation directe se substitue une dotation en fonds propres de 5 millions d’euros versée au CMN sur les crédits du programme Patrimoine de la mission Culture (alinéas 19, 54 et 55 du présent article). Cette mesure doit donc être comptabilisée comme une mesure de transfert au sein de la norme de dépense de l’État (233).

– la taxe sur les immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêt, visée aux 6e et 7e alinéas de l’article L. 321-13 du code forestier, et affectée aux chambres régionales d’agriculture (alinéa 63). Cette taxe, d’un montant de 4 millions d’euros, servait jusqu’alors à financer les dépenses des chambres départementales d’agriculture au titre des actions en faveur du plan pluriannuel régional de développement forestier. Cette suppression est le corollaire de la baisse du plafond de la taxe pour frais de chambres d’agriculture proposée au P du I du présent article (alinéa 24). Le financement des actions en faveur du plan pluriannuel régional de développement forestier relèvera désormais du budget général (crédits du programme Forêt de la mission Agriculture). Il s’agit donc également d’une mesure de transfert.

2. L’abaissement du plafond de 24 taxes (– 249 millions d’euros)

Outre la suppression des quatre taxes plafonnées mentionnée ci-dessus, le I du présent article propose d’abaisser les plafonds de 24 taxes affectées pour un montant global de 249 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2013 à périmètre constant.

Cela se traduit en pratique par un effort très différencié selon les opérateurs effectivement concernés (de – 4 % à – 100 % de leurs ressources affectées), comme le montre le tableau ci-après.

Le rapporteur général s’étonne toutefois que le plafond de la taxe affectée à l’Agence de régulation des activités ferroviaire (ARAF) soit ramené à zéro. Le Gouvernement aurait en effet pu en tirer les conséquences pour supprimer cette affectation de taxe en 2014.

RÈDUCTION DES PLAFONDS DE TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS

(en milliers d’euros)

Imposition ou ressource affectée

Personne affectataire

Plafond 2013

Mesures 2014

Plafond 2014

Effort 2014/2013

(en %)

Article L. 131-5-1 du code de l’environnement

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

498 600

– 49 900

448 700

– 10

Taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus (art. 1 605 nonies du code général des impôts)

Agence de service et de paiements

20 000

– 5 000

15 000

– 25

Article 134 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2008

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

12 500

– 1 250

11 250

– 10

Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (I de l’article 953 du CGI)

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

107 500

– 10 750

96 750

– 10

Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (IV et V de l’article 953 du CGI)

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

16 100

– 1 610

14 490

– 10

Article 135 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

43 000

– 4 300

38 700

– 10

Article 77 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Association pour le soutien du théâtre privé

9 000

– 1 000

8 000

– 11

Article L. 2132-13 du code des transports

Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)

11 000

– 11 000

0

– 100

Article 76 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)

27 000

– 3 000

24 000

– 11

F de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Centre de recherche de l’industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)

16 300

– 1 300

15 000

– 8

E de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312)

CETIM, CTI du décolletage, CTI de la construction métallique, CTI aérauliques et thermiques, Institut de soudure

70 200

– 200

70 000

0

Article 1604 du CGI

Chambres d’agriculture

297 000

– 3 700

293 300

– 1,2

Taxe additionnelle à la CVAE (Article 1600 du CGI)

Chambres de commerce et d’industrie

819 000

– 100 000

719 000

– 12

Taxe additionnelle à la CFE (Article 1601 du CGI)

Chambres de métiers et d’artisanat

280 000

– 35 000

245 000

– 13

D de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312)

Comité de développement et de promotion de l’habillement (DEFI)

10 000

– 500

9 500

– 5

C de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312)

Francéclat

13 500

– 500

13 000

– 4

À de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312)

CODIFAB ; FCBA ; (CETIM)

16 500

– 2 500

14 000

– 15

Article L. 2221-6 du code des transports

Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)

17 500

– 1 700

15 800

– 10

Article 75 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312)

FranceAgriMer

4 500

– 400

4 100

– 9

Article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

108 000

– 10 000

98 000

– 9

Redevances cynégétiques

Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

72 000

– 3 000

69 000

– 4

Article L. 4316-3 du code des transports

Voies navigables de France

148 600

– 6 000

142 600

– 4

3. L’augmentation du plafond de trois taxes (+ 223 millions d’euros)

Le présent article propose à l’inverse de majorer les plafonds de trois opérateurs d’un montant global de 223 millions d’euros comme le montre le tableau suivant.

AUGMENTATION DES PLAFONDS DE TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS

(en milliers d’euros)

Imposition ou ressource affectée (suite)

Personne affectataire

Plafond 2013

Mesures 2014

Plafond 2014

Effort 2014/2013
(en %)

Article 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010

Société du Grand Paris (SGP)

168 000

+ 182 000

350 000

+ 108 %

Taxe sur les transactions financières (I de l’article 22 de la LFR 2005)

Fonds de solidarité pour le développement (FSD)

60 000

+ 40 000

100 000

+ 67 %

Article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime

Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)

6 000

+ 1 000

7 000

+ 17 %

Le plafond d’affectation de la fraction affectée à la Société du Grand Paris de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement annexées à ces catégories de locaux perçue dans la région Île-de-France serait relevé conformément aux besoins financiers de l’établissement et à la volonté du Gouvernement de réaliser de manière réaliste et soutenable les projets d’infrastructures de transport nouvelles du Grand Paris (AE du I du présent article).

Le plafond de la part de taxe sur les transactions financières (TTF) affectée au Fonds de solidarité pour le développement sera augmenté afin de consolider les moyens de ce fonds conformément aux orientations du Président de la République définies à l’occasion des Assises du développement (W du I du présent article). En conséquence, le III du présent article relève de 10 à 15 % la fraction de la TTF affectée au FSD.

Enfin, le plafond applicable au droit sur les produits bénéficiant d’une appellation d’origine ou d’une indication géographique protégée affectée à l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) est rehaussé d’un million d’euros pour permettre à l’INAO d’assumer ses missions de service public (AB du I du présent article).

4. La stabilisation du plafond de 29 taxes entre 2013 et 2014

Le présent article ne modifie pas les plafonds de 29 autres taxes affectées à des opérateurs de l’État visées par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, si bien que les ressources fiscales de ces opérateurs sont stabilisées en 2014 par rapport à l’an passé.

En conclusion, l’impact des mouvements opérés sur le plafonnement des taxes affectées aux opérateurs de l’État réduirait de 208 millions d’euros le produit des impositions de toutes natures mentionné au I de l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012. C’est un effort de modération de la dépense des opérateurs par la régulation de leurs ressources trois fois plus important que celui prévu par l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques (- 74 millions d’euros entre 2013 et 2014).

Selon les estimations du produit attendu de chacune des taxes plafonnées en 2014, le bilan des reversements prévisionnels au budget général de l’État résultant du plafonnement s’élèverait à 267,5 millions d’euros. Le tableau ci-dessous retrace les seules taxes pour lesquelles le produit attendu serait supérieur au plafond fixé en 2014.

REVERSEMENTS PRÉVISIONNELS AU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2014

(en milliers d’euros)

Imposition ou ressource affectée

Personne affectataire

Plafond 2014

Rendement 2014 (p)

Reversement
prévisionnel

Article L. 131-5-1 du code de l’environnement

Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

448 700

498 600

49 900

Article 43 de la loi de finances pour 2000

Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)

120 000

180 000

60 000

Article 134 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2008

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

11 250

12 500

1 250

Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (I de l’article 953 du CGI)

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

96 750

107 500

10 750

Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (IV et V de l’article 953 du CGI)

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

14 490

15 000

510

Article 135 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009

Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

38 700

43 000

4 300

Article 224 du code des douanes

Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

37 000

45 000

8 000

F de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Centre de recherche de l’industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction

15 000

16 300

1 300

Article 1609 tricies du CGI

Centre national du sport

31 000

43 160

12 160

Premier alinéa de l’article 1609 novovicies du CGI

Centre national du sport (CNDS)

176 300

179 814

3 514

D de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Comité de développement et de promotion de l’habillement (DEFI)

9 500

10 000

500

Article 75 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

FranceAgriMer

4 100

4 500

400

Article 1619 du CGI

FranceAgriMer

22 000

22 917

917

Article L. 2221-6 du code des transports

Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)

15 800

18 000

2 200

Article L. 137-24 du code de la sécurité sociale

Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES)

5 000

5 343

343

Article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

98 000

138 500

40 500

Article L. 211- 8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

7 000

8 000

1 000

Article L. 8253-1 du code du travail

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

1 500

2 000

500

Article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

500

1 000

500

Article 958 du CGI

Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)

4 000

5 000

1 000

C de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

Comité professionnel du développement de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l’orfèvrerie et de la table (Francéclat)

13 000

13 811

811

A de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

CODIFAB ; FCBA ; (CETIM)

14 000

16 500

2 500

Article 1604 du CGI

Chambres d’agriculture

293 300

297 000

3 700

Taxe additionnelle à la CVAE (Article 1600 du CGI)

Chambres de commerce et d’industrie (CCI)

719 000

745 969

26 969

Taxe additionnelle à la CFE (Article 1601 du code général des impôts)

Chambres de métiers et d’artisanat (CMA)

245 000

248 162

3 162

I du A de l’article 73 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)

CTI des fruits et légumes

17 000

18 150

1 150

Taxe sur les transactions financières (I de l’article 22 de la LFR 2005)

Fonds de solidarité pour le développement

100 000

115 088

15 088

Article L. 4316-3 du code des transports

Voies navigables de France (VNF)

142 600

151 900

9 300

Il ressort de ce tableau que si l’effet du plafonnement permettait de reverser au budget général 267,5 millions d’euros, plus des deux tiers résulteraient du plafonnement des taxes de quatre organismes seulement : l’ADEME (50 millions d’euros), l’ANDRA (60 millions d’euros), l’OFII (43,5 millions d’euros) et les CCI (27 millions d’euros).

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 95 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Cet amendement vise à intégrer les redevances des agences de l’eau dans le périmètre de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs. Je présenterai plus tard un amendement I-CF 93 qui vise le même objectif en ce qui concerne le Centre des monuments nationaux.

M. le rapporteur général. Il n’y a pas lieu de plafonner ces redevances compte tenu de la situation des agences de l’eau. Je vous renvoie aux conclusions du rapport Levraut sur la politique de l’eau.

M. Hervé Mariton. Le choix d’autres orientations en matière de politique de l’eau générerait des économies de plusieurs milliards d’euros.

M. Olivier Carré. Quel sera l’impact du prélèvement sur les chambres de commerce ?

La Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 360 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Cet amendement vise à maintenir les ressources affectées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) à leur niveau de 2013, en supprimant la disposition par laquelle le projet de loi propose de faire passer le plafond d’affectation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l’ADEME de 498,6 millions d’euros en 2013 à 448,7 millions d’euros en 2014.

M. le rapporteur général. Cet amendement est sans objet, ce nouveau plafond étant ajusté aux recettes prévisibles de l’ADEME : je vous renvoie au tome I de l’évaluation des voies et moyens.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 276 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. L’Agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF, perçoit une partie de la taxe d’aménagement du territoire due par les concessionnaires d’autoroutes dans les limites d’un plafond défini par la loi. Le reliquat des recettes générées par cette taxe abonde le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » dans la limite de 35 millions, et le budget de l’État. Cet amendement a pour objet de relever ce plafond afin d’abonder le budget de l’AFITF, pour lui permettre de financer les transports du quotidien.

M. le rapporteur général. Défavorable. Les contrats passés avec les sociétés d’autoroutes prévoient que le surcoût généré par l’augmentation ou la création de taxes soit supporté par le concédant. Ce serait donc l’État qui paierait la majoration que vous proposez. Il est incontestable que ces contrats sont déséquilibrés. Le président Carrez et moi-même avons décidé de saisir l’Autorité de la concurrence de la question de la régulation tarifaire sur autoroute, l’audition du ministre des transports ne nous ayant pas beaucoup éclairés sur ce sujet.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 93 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Il a été défendu.

M. le rapporteur général. Il est inutile d’intégrer dans le périmètre du plafonnement une ressource qui a été rebudgétisée.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 94 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Je propose de réintégrer dans le périmètre de plafonnement la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision, la TST, affectée au Centre national du cinéma, le CNC.

M. le rapporteur général. Défavorable : le CNC contribue déjà à l’effort budgétaire à hauteur de 150 millions cette année, et de 90 millions en 2014. Le montant de ses ressources affectées en 2014 serait équivalent à celui de 2013. Le prélèvement de 90 millions d’euros représente 13 % de ses ressources de 2014, soit plus que la moyenne des efforts demandés aux autres opérateurs de l’État. Cet amendement aurait pour effet de réduire davantage les ressources du CNC au titre de la TST-distributeurs. Le Gouvernement a décidé de ne pas plafonner ces ressources pour deux raisons : ces taxes sont volatiles et on attend la validation communautaire du bien-fondé de la TST-distributeurs.

M. Pierre-Alain Muet. Je veux défendre la logique économique de cette taxe, dont le produit est intégralement affecté à l’amélioration de la distribution des films et à la création cinématographique française. Ce n’est pas véritablement un impôt, plutôt un mécanisme de mutualisation des ressources d’un secteur en faveur du financement de la création, via un prélèvement sur la diffusion. C’est un dispositif extrêmement intelligent que beaucoup de pays nous envient parce qu’il a permis de sauver la création cinématographique en France. Si on pense que cette ressource est excessive, il faut modifier le taux de la taxe, mais plafonner son affectation n’a pas de sens.

M. Olivier Carré. J’incite M. Muet à lire les travaux que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a consacrés aux opérateurs de l’État, et notamment au CNC. Il ne faut pas confondre un modèle vertueux qui a fait ses preuves avec un mécanisme de subventionnement systématique de la création, même celle qui serait financée par le marché si les diffuseurs étaient moins taxés – je pense notamment à la télévision. Toute la question est de savoir si le CNC remplit la mission qui lui a été confiée par le législateur, ou si l’augmentation continue de ses ressources ne le conduit pas à excéder le rôle qui lui a été attribué.

M. Hervé Mariton. Le plaidoyer de M. Muet vaut pour beaucoup de taxes affectées et le caractère intelligent du dispositif ne justifie pas qu’on exclue cette ressource du plafonnement.

M. Pierre-Alain Muet. Quand la taxe est vraiment affectée, comme dans le cas d’espèce, il est absurde de plafonner son affectation.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement I-CF 439 de Mme Monique Rabin.

Mme Monique Rabin. Je propose de supprimer le plafonnement des recettes de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises, la TACFE, et de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la TACVAE, affectées aux chambres de commerce et d’industrie (CCI). Le plafonnement des taxes affectées aux CCI par la loi de finances pour 2013 a été opéré par une assimilation des chambres consulaires à des opérateurs et à des agences de l’État. Or, elles sont classées budgétairement dans la catégorie des administrations publiques locales, les APUL. Par ailleurs, cette disposition n’aura pas d’impact sur le solde budgétaire du projet de loi de finances pour 2014, la baisse du plafonnement étant reversée aux entreprises sous la forme d’une baisse de la fiscalité, dans une disposition prévue à l’article 34. Enfin la redistribution aux PME relève du symbole, tant l’émiettement est important, la taxe étant supportée pour l’essentiel par les très grosses entreprises.

M. le rapporteur général. Défavorable. Les CCI, consultées sur ces dispositions ne se réjouissent pas de cette mesure, mais j’ai cru comprendre qu’elles la considéraient comme supportable. Certes le plafond de leurs ressources sera diminué de 100 millions d’euros, mais cette somme sera redistribuée aux entreprises sous forme d’allégements de leur fiscalité, et non pas reversée au budget de l’État. Je vous proposerai par ailleurs un amendement ouvrant aux CCI la faculté de négocier la trajectoire triennale de leurs ressources fiscales lors des contrats d’objectifs et de moyens.

M. Dominique Lefebvre. Je confirme les propos du rapporteur général car nous sommes tous régulièrement interpellés sur le sujet, notamment en Île-de-France où la chambre régionale de commerce et d’industrie jouit d’un poids considérable.

Les CCI s’inquiètent davantage de la réforme de la taxe d’apprentissage, de leurs perspectives d’avenir et de la stabilité de leur cadre de fonctionnement que de la réduction de 100 millions d’euros du plafonnement des taxes qui leur sont affectées ou de ce prélèvement exceptionnel de 170 millions d’euros. Qui plus est, on ne saurait exonérer ces établissements publics de fournir un effort de rigueur et d’optimisation de leur gestion. Il conviendra néanmoins d’éviter la reconduction de telles mesures sans quoi les chambres consulaires se verront contraintes de supprimer des emplois dans leur réseau, comme elles l’ont d’ailleurs déjà fait en Île-de-France.

La proposition du rapporteur général me paraissant raisonnable, je me rallie à son amendement, qui a de surcroît fait l’objet d’une concertation avec les chambres.

M. Thierry Mandon. Ce plafonnement ayant déjà été voté l’an dernier, quelles recettes ont-elles réellement été affectées aux CCI en 2013 ? Si l’on sait que leur montant est nettement supérieur à 100 millions d’euros, on n’en connaît pas le chiffre exact …

M. le rapporteur général. Je précise qu’il s’agit ici d’une mesure de réduction de 100 millions d’euros du plafonnement des taxes affectées, et non d’un plafonnement à 100 millions d’euros. Le montant des recettes issues des taxes affectées aux CCI – qui sont adossées à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et à la cotisation foncière des entreprises – s’étant avéré plus proche des 50 millions d’euros que des 35 millions prévus, vous reconnaîtrez que ces recettes sont très dynamiques. Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur les taxes affectées précise ainsi que le produit de ces taxes a augmenté de 18 % depuis 2007. L’instauration d’un prélèvement de 170 millions, la réduction du plafond de ces taxes et la diminution de leur taux me paraissent donc plutôt des mesures vertueuses.

Mme Monique Rabin. J’accepte de retirer mon amendement. Il conviendra cependant que dans son amendement alternatif, le rapporteur général témoigne d’une forme de reconnaissance à l’égard des CCI, actuellement en désarroi compte tenu de la recomposition du paysage économique régional. En outre, ce non-prélèvement auprès des entreprises me semble relativement injuste dans la mesure où il bénéficiera aux entreprises de taille importante et non aux PME ni aux TPE.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission adopte l’article 31 sans modification.

*

* *

Article 32
Prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l’eau

Texte du projet de loi :

I. - Il est opéré en 2014 un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l’eau mentionnées à l’article L. 213-8-1 du code de l’environnement.

II. - Un arrêté conjoint du ministre chargé de l'environnement et du ministre chargé du budget répartit entre les agences de l’eau le montant de ce prélèvement, au prorata de leur part respective dans le produit prévisionnel total pour 2014 des redevances mentionnées à l'article L. 213-10 du même code.

III. - Le versement de ce prélèvement est opéré pour 30 % avant le 30 juin 2014 et pour 70 % avant le 30 novembre 2014. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à cette contribution sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose de réaliser un prélèvement de 210 millions d’euros en 2014 sur les fonds de roulement des agences de l’eau, qui serait réparti au prorata de leur part respective dans le produit prévisionnel total pour 2014 des redevances qu’elles perçoivent.

I. LES AGENCES DE L’EAU, DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT FINANCÉS PRINCIPALEMENT PAR DES REDEVANCES

A. STATUT ET MISSIONS DES AGENCES DE L’EAU

La loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution pose le principe d'une gestion de la ressource à l'échelle de grands bassins hydrographiques ou « bassins versants » avec la création de comités de bassin. Elle s'incarne également par l'application du principe « pollueur-payeur » par le biais de structures nouvelles, les agences financières, associées aux grands bassins hydrographiques. La loi n° 92-3 sur l’eau du 3 janvier 1992 a rebaptisé ces agences financières sous le nom d’agences de l’eau.

Il existe six agences de l'eau en métropole : Adour-Garonne (AEAG), Artois-Picardie (AEAP), Rhin-Meuse (AERM), Loire-Bretagne (AELB), Rhône-Méditerranée-Corse (AERMC) et Seine-Normandie (AESN). Ces agences ont le statut d'établissements publics administratifs de l'État. Outre-mer, quatre offices de l'eau, ayant le statut d’établissements publics locaux ont été créés : Guadeloupe, Guyane, La Réunion et Martinique.

Les agences de l’eau sont dotées de la personnalité civile et de l’autorité financière sous la double tutelle du ministère de l’Environnement et du développement durable et du ministère des Finances. Bras armé de l’État au plan opérationnel, elles mettent en œuvre les orientations définies par les comités de bassins en déclinant les objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) en programmes financiers sur une durée de six ans. Ceux-ci sont soumis au vote du Parlement. Ils constituent le principal levier stratégique de la politique de l’eau. Le 10ème programme des agences de l’eau, qui prévoit le programme d’investissement pour la période 2013-2018, a été adopté à l’automne 2012.

Les objectifs, communs aux SDAGE, des six bassins versants français sont : une meilleure maîtrise des conséquences des crues, grâce à une meilleure connaissance des zones inondables ; la poursuite de la lutte contre les pollutions ; l'amélioration de la qualité des eaux de surface ; la satisfaction durable de tous les usages de l'eau ; la garantie de l'alimentation en eau potable ; la préservation des milieux aquatiques ; la sauvegarde des nappes aquifères et la protection des zones humides.

Les missions des agences de l’eau ont évolué depuis 1964, particulièrement sous l’effet des directives européennes successives sur l’eau. L’on peut citer les deux principales :

– la directive n° 91/271/CE dite « eaux résiduaires urbaines » du 21 mai 1991 qui fixe des objectifs en matière en matière de collecte et d’assainissement des eaux résiduaires urbaines ;

– la directive cadre sur l’eau n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 qui poursuit, quant à elle, plusieurs objectifs quant à la prévention et la réduction de la pollution des eaux ainsi qu’à la préservation des écosystèmes aquatiques.

Ces directives fixent des objectifs mais chaque État membre organise son système comme il l’entend. Avec la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, la France a choisi de maintenir le système comités de bassins-agences de l’eau en place depuis 1964.

Les collectivités territoriales et particulièrement les communes sont maîtresses d’œuvre. Les préfets de département exercent les compétences en matière de police de l’eau. Les agences de l’eau quant à elle ont un pouvoir financier puisqu’elles prélèvent des redevances sur les utilisateurs d’eau, d’une part, et attribuent des subventions, d’autre part, afin de réaliser des infrastructures concourant à la collecte ou à l’assainissement de l’eau.

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II ») a par ailleurs confié aux agences de l’eau de nouvelles compétences :

– elles sont désormais maître d’ouvrage pour les travaux d’aménagement d’obstacles sur les cours d’eau destinés à rétablir la continuité écologique ;

– elles sont chargées de mettre en œuvre une politique foncière de sauvegarde des zones humides et peuvent, dans ce cadre, « acquérir ou faire acquérir des parcelles dans les zones humides à des fins de lutte contre l’artificialisation des sols et de valorisation, notamment agricole » ;

– elles peuvent enfin verser aux collectivités territoriales des incitations financières à la réduction des pertes en eau du réseau.

B. UN FINANCEMENT FONDÉ SUR DES RESSOURCES AFFECTÉES DYNAMIQUES

Pour financer ces opérations, les agences de l'eau perçoivent à titre principal des redevances, et bénéficient, à titre subsidiaire, de remboursements des avances faites par elles et de subventions versées par des personnes publiques (234).

L’article L. 213-10 du code de l’environnement dispose qu’« En application du principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement, les agences de l’eau établissent et perçoivent auprès des personnes publiques ou privées des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d'eau en période d'étiage, pour obstacle sur les cours d'eau et pour protection du milieu aquatique ».

Le produit de ces redevances est consacré à 90 % à des dépenses d’investissement et à 10 % à des dépenses de fonctionnement diverses (235).

Comme le montre le tableau suivant, le produit global de ces redevances a fortement progressé entre 2008 et 2012 (+ 20 %), essentiellement du fait de la forte croissance des redevances « pollution » et « collecte » (passant de 1,6 milliard d’euros à 1,9 milliard d’euros), la progression la plus importante ayant été enregistrée en 2011et 2012 du fait de la révision à mi-parcours du 9ème programme des agences afin de tirer les conséquences de leur participation active à la réalisation des objectifs du Grenelle de l’environnement (236).

RECETTES ISSUES DES REDEVANCES DES SIX AGENCES DE L’EAU ENTRE 2008 ET 2012

(en milliards d’euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

Redevances pour prélèvement

266,144

329,505

305,109

346,371

355,728

Redevances pour autres usages

1,364

9,965

12,277

8,577

10,100

dont obstacle sur cours d'eau

0,000

0,226

0,206

0,190

0,282

dont protection milieu aquatique

1,017

9,558

8,961

7,868

8,560

dont stockage en période d'étiage

0,037

0,138

0,320

0,519

1,258

dont contributions volontaires

0,310

0,043

2,790

0,000

0,000

Redevances pour pollution et collecte

1 609,187

1 583,711

1 457,698

1 695,685

1 884,847

Majoration pour paiement tardif redevances

0,000

0,000

0,000

12,096

3,834

TOTAL

1 876,695

1 923,181

1 775,084

2 062,730

2 254,510

Source : ministère de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie.

L’article 124 de la loi n° 2011-1977 de finances initiale pour 2012 a néanmoins introduit des évolutions significatives des redevances affectées aux agences de l’eau dans le cadre de l’autorisation des 10e programmes d’intervention (2013-2018), afin de contenir la pression fiscale liée à l'eau sur les ménages tout en donnant aux agences les moyens d'intervenir sur les politiques prioritaires, à travers :

– le plafonnement des recettes des agences sur l'ensemble du programme à 13,8 milliards d’euros (hors part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques – ONEMA – dans le cadre du plan « Ecophyto » et hors contribution au budget général de l'ONEMA), l’excédent éventuel en fin de programme devant être reversé au budget de l'État. Ce plafond se décline en plafonds annuels cumulés sur la durée du programme : 2,3 milliards d’euros en 2013 ; 4,6 milliards d’euros en 2014 ; 6,9 milliards d’euros en 2015 ; 9,2 milliards d’euros en 2016 ; 11,5 milliards d’euros en 2017 et 13,8 milliards d’euros en 2018 ;

– l’élargissement des assiettes et l’augmentation des taux plafonds de certaines redevances afin de mieux prendre en compte les problématiques liées aux substances toxiques et aux prélèvements d'eau des usages non domestiques ;

– l’augmentation de la contribution à l'ONEMA, plafonnée à 150 millions d’euros par an, dont 30 millions d’euros au titre de la solidarité financière entre les bassins vis-à-vis des départements et collectivités d’outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et de la Corse.

Un arrêté conjoint du ministre de l’Environnement et du ministre du Budget a par ailleurs plafonné, par agence et par grand domaine d’intervention, les dépenses d’engagement maximales, qui s’élèvent à 13,3 milliards d’euros pour la période 2013-2018 (hors part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l’ONEMA dans le cadre du plan Ecophyto, hors contribution au budget général de l'ONEMA et hors primes pour épuration) :

– le domaine 1 concerne les actions de connaissance, de planification et de gouvernance : acquisition des données, communication, soutien aux acteurs nationaux et internationaux de la politique de l'eau (plafond : 2,337 milliards d’euros) ;

– le domaine 2 concerne les mesures générales de gestion de l'eau dont l'application est invariante sur le territoire et vise à assurer la bonne application des textes, quel que soit l'état du milieu ou l'effet attendu sur le milieu. Il s’agit notamment des mesures financées au titre de la directive « eaux résiduaires urbaines » ou de la directive « eau potable » (plafond : 6,444 milliards d’euros) ;

– le domaine 3 concerne les mesures territoriales qui viennent compléter les mesures nationales et qui sont motivées par la réalisation des objectifs de la directive cadre européenne, la lutte contre les effets de la sécheresse et certaines mesures de prévention des inondations (plafond : 4,519 milliards d’euros).

Il apparaît néanmoins aujourd’hui que la croissance des ressources affectées aux agences de l’eau n’est pas à la hauteur de leurs succès dans la mise en œuvre de la politique de l’eau en France comme le soulignent de nombreux rapports, dont les derniers en date sont le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité affectée, le rapport remis au Gouvernement par notre collègue député, M. Michel Lesage (237), et le rapport d’analyse sur l’évaluation de la politique de l’eau présenté par Mme Anne Levraut, dans le cadre des travaux de la MAP (modernisation de l’action publique) en juin 2013 (238).

En dépit des montants importants alloués aux agences, ces rapports convergent sur les constats suivants :

– la qualité des eaux reste insuffisante malgré le travail des agences ;

– pour ce qu’il est convenu d’appeler le « grand cycle de l’eau », les objectifs fixés sont trop ambitieux et les outils de mise en œuvre faiblement opérationnels ;

– les agences allouent leurs aides de manière automatique, selon une logique de guichet manquant d’efficience ;

– l’État ne pèse que marginalement sur les décisions des agences ;

– d’importantes inégalités de pratiques apparaissent d’un bassin à l’autre ;

– enfin, les contributions perçues par les agences ne s’inscrivent pas suffisamment dans une logique pollueur-payeur tandis que le principe selon lequel « l’eau paye l’eau » n’est pas ou mal appliqué alors que le consentement à payer est réel.

Il ressort enfin du rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité affectée que les agences de l’eau ont pu accumuler d’importantes ressources de trésorerie grâce à la dynamique des redevances qui leur sont affectées, si bien que le fonds de roulement global des six agences de l’eau atteint au 31 décembre 2012 près de 0,5 milliard d’euros.

Pour 2014, le présent article propose donc d’impliquer les agences de l’eau dans l’effort de redressement des comptes publics à travers un prélèvement exceptionnel sur leur fonds de roulement, dans l’attente d’une réforme plus structurelle de la politique de l’eau, passant notamment par une redéfinition du rôle des agences de l’eau et du financement global de cette politique.

II. UN PRÉLÉVEMENT EXCEPTIONNEL DE 210 MILLIONS D’EUROS SUR LEUR FONDS DE ROULEMENT EN 2014 EN ATTENDANT UNE RÉFORME STRUCTURELLE DE LA POLITIQUE DE L’EAU

Le I du présent article propose de réaliser en 2014 un prélèvement de 210 millions d’euros sur la trésorerie des agences de l’eau au profit du budget général de l’État afin de les faire contribuer au redressement des comptes publics.

Le II propose de renvoyer à un arrêté conjoint du ministre chargé de l’environnement et du ministre chargé du budget la répartition de l’effort demandé aux six agences de l’eau. Il précise néanmoins que celle-ci se fera au prorata du poids respectif de chaque agence dans le total du produit prévisionnel pour 2014 des redevances pour pollution de l'eau, pour modernisation des réseaux de collecte, pour pollutions diffuses, pour prélèvement sur la ressource en eau, pour stockage d'eau en période d'étiage, pour obstacle sur les cours d'eau et pour protection du milieu aquatique.

Le III fixe enfin un calendrier de décaissement spécifique pour tenir compte des rythmes habituels d’encaissement et de décaissements des agences. Ainsi, 30 % seraient prélevés sur le fonds de roulement des agences avant le 30 juin 2014 tandis que le solde de 70 % le serait avant le 30 novembre 2014.

D’après les informations communiquées au rapporteur général par le ministère de l’Écologie, le montant prévisionnel des ressources affectées aux agences en 2014 s’élèverait à 2,16 milliards d’euros. Le fonds de roulement prévisionnel global de l’ensemble des agences au 31 décembre 2014 s’élèverait quant à lui à près de 450 millions d’euros répartis en 254 millions d’euros de besoin de fonds de roulement et 195 millions d’euros de trésorerie.

ESTIMATION DES FDR ET TRÉSORERIES PRÉVISIONNELS DES AGENCES DE L’EAU AU 31/12/2014 ET DE LEUR CONTRIBUTION AU PRÉLÈVEMENT

 

FDR prévisionnel au 31/12/14
(en millions d’euros)

Trésorerie prévisionnelle
au 31/12/14 (en millions d’euros) - hors PEI Corse

Total recettes prévisionnelles 2014 (en millions d’euros)

Poids des recettes prévisionnelles 2014

(en %)

À prélever 210 millions d’euros proportionnels au poids des recettes 2014 – (en millions d’euros)

AEAG

70,910

55,410

283,8

13,1

27,6

AEAP

28,807

12,789

134,3

6,2

13,0

AELB

60,620

40,620

343,3

15,9

33,3

AERM

31,663

25,574

169,6

7,8

16,5

AERMC

93,761

48,761

502,7

23,3

48,8

AESN

163,396

12,285

728,3

33,7

70,7

Total

449,157

195,439

2 162,0

100,0

210,0

Source : direction générale de l’aménagement du logement et de la nature.

Le prélèvement exceptionnel de 210 millions d’euros proposé par le présent article représente donc 10 % des recettes prévisionnelles des agences en 2014 et s’avère supérieur à leur trésorerie prévisionnelle.

Il impose un effort substantiel aux agences de l’eau, puisque leur contribution représente 17,5 % de l’ensemble des efforts demandés aux opérateurs de l’État dans le cadre du présent projet de loi de finances (1,2 milliard d’euros) (239).

Le rapporteur général observe d’ailleurs que certaines agences pourraient devoir modifier le niveau d’exécution de leur programme d’intervention car leur trésorerie prévisionnelle à fin 2014 est inférieure ou juste égale au montant de la part de prélèvement qui leur incombe. Il conviendra donc d’ajuster leurs engagements prévisionnels de dépenses en 2014 pour dégager le fonds de roulement nécessaire à l’acquittement de cette quote-part. Sont directement concernées les agences Seine-Normandie (AESN), Artois-Picardie (AEAP) et dans une moindre mesure l’agence Rhône-Méditerranée-Corse (AERMC).

La situation financière des agences Seine-Normandie et Artois-Picardie est d’autant plus délicate que leur fonds de roulement a été alimenté par un tirage, en 2012, de 75 millions d’euros pour la première et de 40 millions d’euros pour la seconde sur un prêt accordé par la Caisse des dépôts et consignation, pour financer des engagements de travaux au titre du plan « Eaux résiduaires urbaines » faute de disposer de suffisamment de trésorerie (240).

Néanmoins, l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances fait valoir que l’impact réel de ce prélèvement exceptionnel sur le niveau de dépenses des agences ne devrait être que limité compte tenu des sous-exécutions constatées depuis le lancement du 10ème programme, en raison de l’insuffisance actuelle du nombre de porteurs de projets pour mettre en œuvre les actions en faveur du grand cycle de l’eau. Le risque d’augmentation de la pression fiscale de la part de certaines agences pour compenser le financement de leur quote-part serait en conséquence lui aussi faible. En revanche, le réajustement à la baisse des dépenses d’investissement dans certains bassins, bien que circonscrit, pourrait affecter la situation de l’emploi, puisque l’on évalue, en règle générale, à près de 15 000 le nombre d’emplois générés chaque année par ces travaux et à 100 000 le nombre d’emplois qu’ils contribuent à sauvegarder. Le Gouvernement estime cependant que les conséquences en termes d’emplois des réajustements induits en 2014 par ce prélèvement seraient là encore très limitées dans la mesure où il intervient en début de programme, sur des chantiers s’étalant sur plusieurs années.

Le prélèvement proposé par le présent article pour faire contribuer les agences au redressement des comptes publics ne devrait donc pas conduire à une modification substantielle du comportement des acteurs de la politique de l’eau en 2014.

Le rapporteur général soutient pour sa part le choix du Gouvernement en faveur d’un prélèvement exceptionnel plutôt que d’un plafonnement des redevances des agences de l’eau assorti d’un écrêtement. En effet, bien que cette option ait été proposé par le Conseil des prélèvements obligatoires dans son rapport sur la fiscalité affectée, force est de constater qu’elle présente deux faiblesses.

D’une part, comme le montre l’exécution 2012 et 2013, l’écrêtement des taxes affectées en raison du plafonnement prévu par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 n’engendre pas un produit certain pour l’État, contrairement à un prélèvement sur fonds de roulement.

D’autre part, le plafonnement des redevances des agences de l’eau pourrait conduire à remettre en cause le principe selon lequel « l’eau paie l’eau » alors même qu’il ressort du diagnostic réalisé par Mme Anne Levraut, dans le cadre de la MAP, que le consentement à payer l’eau en France est réel, même si le dispositif de redevances actuel n’est pas parfait (241). De son côté, notre collègue Michel Lesage, député des Côtes d’Armor, propose notamment de « repenser le modèle économique de financement de l’eau » et formule des propositions qui ne vont pas nécessairement dans le sens de celles retenues par le Conseil des prélèvements obligatoires.

Le rapporteur général considère, dans ce contexte, que le prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l’eau offre une bonne prévisibilité quant à l’importance des efforts demandés sans préempter l’aboutissement des réflexions menées dans le cadre de la MAP pour aboutir à une réforme structurelle de la politique de l’eau en France en 2014.

*

* *

La Commission adopte l’article 32 sans modification.

*

* *

Article 33
Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma
et de l’image animée

Texte du projet de loi :

I. – Il est opéré en 2014 un prélèvement de 90 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée mentionné à l’article L. 111-1 du code du cinéma et de l'image animée.

II. – Le prélèvement mentionné au I est opéré en plusieurs tranches selon un calendrier fixé par décret. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article vise à prélever 90 millions d’euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) dans le cadre de l’effort global demandé aux opérateurs de l’État pour participer au redressement des finances publiques.

I. LE CNC, UN OPÉRATEUR DE L’ÉTAT DONT LES RESSOURCES FISCALES ONT PROGRESSÉ DE PLUS DE 60 % DEPUIS 2005

A. LES MISSIONS DU CNC

Créé par la loi du 25 octobre 1946, et réformé par l’ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l’image animée, le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture (242). Le CNC est en conséquence doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Il assure, sous l'autorité du ministre chargé de la culture, l'unité de conception et de mise en œuvre de la politique de l'État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo. Six missions lui sont ainsi dévolues :

– observer l’évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social ainsi que les conditions de formation et d’accès aux métiers concernés ;

– contribuer, dans l’intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée quel que soit leur support (télévision, multimédia…) et en faciliter l’adaptation à l’évolution des marchés et des technologies par l’attribution d’aides financières ;

– contrôler les recettes d’exploitation des œuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ;

– tenir les registres du cinéma et de l’audiovisuel et, dans ce cadre, centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous renseignements relatifs aux recettes d’exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

– collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;

– participer à la lutte contre la contrefaçon des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédias.

En outre, le Centre national du cinéma et de l’image animé peut, dans le cadre de conventions conclues avec l’État, les établissements publics de l’État et avec toute association et organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, assurer la centralisation de tout ou partie des crédits ouverts à leurs budgets, consacrés à la création, à la production et à la diffusion d’œuvres cinématographiques, audiovisuelles et multimédia.

Depuis 2007, le CNC a conduit une politique de modernisation en trois volets :

– modernisation budgétaire et comptable, pour améliorer la gestion transversale des soutiens et la transparence de l’information fournie par le Centre désormais conforme aux normes prudentielles applicables aux établissements publics ;

– une modernisation financière : le fonds de soutien du cinéma ne reçoit plus aucun crédit budgétaire depuis 2010 (ceux-ci s’élevaient à 0,5 million d’euros par an environ). Le produit des taxes reposant sur le marché de la diffusion des œuvres est directement affecté au fonds de soutien cinéma-audiovisuel-multimédia, ce qui améliore l’efficience des politiques publiques de soutien aux secteurs de l’image en réduisant le coût de gestion pour les pouvoirs publics. Le Centre assure en pratique depuis le 1er janvier 2010 la pleine responsabilité du recouvrement et du contrôle fiscal des principales taxes destinées aux soutiens ;

– une modernisation du droit du cinéma et de la gouvernance du Centre, avec en particulier l’élaboration d’un nouveau code du cinéma et de l’image animée et la création d’un conseil d’administration pour conforter le pilotage stratégique du Centre et de la politique de soutien, en remplacement des organes plus informels existant auparavant.

B. L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES DU CNC DEPUIS 2005

Comme le montrent les tableaux ci-après, les recettes fiscales affectées au CNC ont progressé de 60 % depuis 2005, compte tenu de l’extension de leur assiette et de la dynamique propre de chaque taxe, en particulier de la taxe sur les services de télévision (TST).

ÉVOLUTION DES TAXES AFFECTÉES AU CNC DEPUIS 2005

(en millions d’euros)

   

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

PLF 2014

Article L 115-1

taxes sur les places de cinéma (TSA)

104,6

119,7

116,7

122,2

127,7

146,3

127,8

144

133

134

Article L 115-6

taxe sur les services de télévision (TST éditeurs)

         

574,7

 

295

309

256

taxes sur les services de télévision
(TST distributeurs fournisseurs d’accès Internet, Canal + et cablo-opérateurs)

323,9

340,3

362,2

377,4

451,0

583,3

229

214

271

           

Article L 116-1

taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes

37,5

35,3

33,3

32,7

32,9

33,0

38,5

31

29

28

 

Autres recettes (243)

 

0,7

0,4

1,1

0,2

0,2

0,05

1

0,05

0,05

 

Total

466,7

492,7

512,6

533,5

611,8

754,4

748,8

700,0

685,5

689,5

 

Évolution annuelle (en %)

nc

+ 5,6 %

+ 5,9 %

+ 4 %

+ 14,7 %

+ 23,3 %

– 0,01 %

– 6,5 %

– 2,0 %

+ 0,6 %


PRINCIPALES ÉVOLUTION DE L’ASSIETTE DES TAXES AFFECTÉES AU CNC

2004

(01/07)

2005

(01/05)

2007

(01/07)

2008

(01/01)

2009

(01/01)

2010

(01/01)

2012

(01/01)

Taxe vidéo : extension de l’assiette à la vidéo à la demande (VOD)

TST : extension de l’assiette aux recettes de parrainage et au produit des appels téléphoniques à revenus partagés et envoi de SMS liés aux programmes des redevables concernés

TSA : transfert du recouvrement au CNC

Taxe vidéo : taux majoré à 10 % pour les œuvres pornographiques et violentes

TST : extension de l’assiette aux distributeurs de services de télévision et majoration du taux éditeur pour la diffusion HD et TMP

Affectation de toutes les taxes au CNC et clôture du compte d’affectation spéciale Cinéma audiovisuel expression radiophonique locale

TST : transfert du recouvrement au CNC

TST : modification de la structure de la taxe, instauration d’un barème de taux progressif, et extension de l’assiette de la TST distributeurs aux seules offres TV (244) + plafonnement au titre de l’article 46 LFI 2012

Saisi par le Gouvernement d’une mission sur l’évolution de la fiscalité affectée (245) en application de l’article 21 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (LPFP), le Conseil des prélèvements obligatoire a montré que l’accroissement considérable des recettes du CNC s’est directement traduit par une accumulation de ses réserves budgétaires.

Son fonds de roulement est ainsi passé de 297 millions d’euros en 2007 à 870 millions en 2012. Calculé en jours de dépenses, après neutralisation de l’effet des provisions, ce fonds de roulement équivalait, fin 2012, à plus de 5 mois de fonctionnement de l’établissement.

Il faut toutefois rappeler que ce fonds de roulement est composé :

– d’une réserve de crédits qui relèvement structurellement de l’activité historique du CNC et de ses modalités de gestion (580 millions d’euros) : il s’agit principalement des provisions pour charges de soutiens automatiques et sélectifs et des restes à payer sur les aides attribuées sous forme d’avances remboursables.

Ces provisions pour charges de soutiens correspondent donc à des engagements juridiques du CNC vis-à-vis des professionnels des secteurs du cinéma, de l’audiovisuel et du multimédia, le modèle économique des secteurs soutenus induisant une gestion pluriannuelle des aides versées (soutiens générés et non encore mobilisés s’agissant des aides automatiques, et aides sélectives attribuées et non encore entièrement versées).

Or, ces provisions pour charges de soutiens ont été constituées, à compter de 2007, à la demande de la Cour des comptes, qui préconisait de passer d’une gestion des soutiens automatiques en risque guichet à une patrimonialisation de ces dettes. La Cour a d’ailleurs validé récemment l’inscription de ces provisions au bilan du CNC considérant que : « Dans le cadre de la réforme budgétaire et comptable qu’il a mise en œuvre entre 2005 et 2007 à la demande de la Cour des comptes, le CNC a fait le choix de traduire dans ses comptes la réalité des engagements de soutien financier consentis auprès des professionnels. Ce choix participe incontestablement d’une démarche de qualité comptable et de recherche d’une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’établissement et ne saurait être remis en question » (246).

– et de trois réserves, dites conjoncturelles : une réserve immobilière destinée à procéder à un éventuel déménagement ou à lancer un programme de réhabilitation et de réallocation des surfaces de ses immeubles, afin de respecter les contraintes immobilières posées par France domaine (33,9 millions d’euros) ; une réserve pluriannuelle de solidarité destinée à prévenir les risques liés aux fluctuations des secteurs sur lesquels sont assises les taxes affectées (57 millions d’euros) ; et une réserve numérique destinée à couvrir la mise en œuvre d’un plan en faveur de la numérisation des salles et des œuvres sur la période 2010-2015 (201 millions d’euros).

ÉVOLUTION DU FONDS DE ROULEMENT DU CNC DEPUIS 2007

(en millions d’euros au 31 décembre)

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

dont réserve structurelle

276

290

300

325

465

580

dont réserve numérique

0

7,5

60,8

214,9

250,2

201

dont réserve immobilière

0,5

1,6

5,2

7,3

27,9

33,9

dont réserve de solidarité pluriannuelle

20,9

20,9

32,8

56,9

56,9

56,9

FDR du CNC

297

320

399

604

800

872

II. LE CNC, UN OPÉRATEUR PARTICIPANT AU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS DEPUIS 2011

Dans le contexte de la contrainte du redressement des comptes publics et compte tenu de l’importance de ses ressources, il a été demandé au CNC de contribuer au redressement des comptes publics à l’occasion de la loi de finances initiale pour 2011.

L’article 35 de la loi de finances pour 2011 a institué un prélèvement exceptionnel de 20 millions d’euros, versé en deux virements de 10 millions d’euros le 1er juillet et le 31 décembre 2011 au profit du budget général de l’État.

Le président de la commission des Finances du Sénat, M. Philippe Marini, avait même présenté un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2011, visant à créer un prélèvement pluriannuel sur le budget du CNC, égal à 10 % du montant des ressources affectées au centre, afin que l’établissement contribue à la trajectoire de résorption du déficit sur la durée couverte par la précédente LPFP (2011-2014).

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, le Gouvernement a introduit un nouveau mécanisme d’encadrement des dépenses de certains opérateurs par le biais d’une régulation de leurs recettes affectées. Ce mécanisme consiste à fixer un plafond égal ou inférieur au rendement prévisionnel de la taxe : dès lors que le rendement s’avère supérieur au plafond prévisionnel, le montant excédentaire fait l’objet d’un reversement, par l’entité bénéficiaire, au budget général de l’État.

L’article 26 du PLF 2012 proposait ainsi de plafonner l’ensemble des taxes affectées au CNC et d’écrêter la seule TST-distributeur. À l’issue de la discussion parlementaire, seul le produit de la TST-distributeurs a été finalement plafonné, à hauteur de 229 millions d’euros par l’article 46 de la LFI pour 2012 alors que le rendement prévisionnel s’élevait à 299 millions d’euros. Par conséquent, 70 millions d’euros de recettes auraient dû être reversés au budget général de l’État en 2012. Toutefois, l’exécution 2012 a montré que cette recette était moins dynamique que prévu dans le contexte de ralentissement de l’économie. En conséquence, le retour vers le budget général de l’État ne s’est élevé qu’à 56 millions d’euros en exécution. Pour autant, le fonds de roulement du CNC s’est encore accru de 6 % pour atteindre 872 millions d’euros au 31 décembre 2012.

Compte tenu d’une divergence d’interprétation avec la Commission européenne quant à la compatibilité de la TST-distributeur avec le droit européen et du fait de l’aléa lié à l’incertitude des prévisions de cette recette constaté en 2012, le nouveau Gouvernement a fait le choix de « sortir » la TST-distributeur du mécanisme de plafonnement et d’instaurer, en contrepartie, un prélèvement exceptionnel de 150 millions d’euros sur le fonds de roulement du CNC. Après de vifs débats en commission des Finances et en séance publique à l’Assemblée nationale en première lecture pour remettre sous plafond l’ensemble des taxes affectées au CNC, le choix du Gouvernement a finalement été consacré par l’article 41 de la LFI pour 2013. Le décret n° 2013-378 du 2 mai 2013 relatif à la mise en œuvre de cette mesure a prévu un prélèvement en trois tranches de 50 millions d’euros versées avant le 1er mai 2013, avant le 1er septembre 2013 et avant le 31 décembre 2013.

Par l’effet de cette mesure, le fonds de roulement du CNC, d’un montant de 872 millions d’euros au 31 décembre 2012, serait réduit de 150 millions d’euros au 31 décembre 2013, pour s’établir autour de 722 millions d’euros, toute chose égale par ailleurs.

Le présent article propose de reconduire ce mécanisme de prélèvement sur le fonds de roulement du CNC en 2014, mais pour un montant limité à 90 millions d’euros, afin de ne pas remettre en cause sa capacité à assumer ses engagements juridiques ou financiers au titre de son activité de soutien.

Comme l’an passé, ce prélèvement devrait faire l’objet d’un échelonnement au cours de l’année 2014 selon un calendrier fixé par décret, qui pourrait être un versement en trois tranches suivant le même calendrier qu’en 2013. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement seraient régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires (articles 1679 à 1679 bis du code général des impôts).

La contribution du CNC à l’effort de redressement des comptes publics représenterait donc 7,5 % des économies demandées à l’ensemble des opérateurs de l’État en 2014 et correspondrait à 13 % de ses recettes prévisionnelles.

Le CNC considère, dans son document stratégique de performance présenté dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2014, que ce prélèvement ne remet en cause ni sa capacité d’intervention, maintenue à 689 millions d’euros, ni sa capacité à assurer une bonne maîtrise de son risque prudentiel qui lui permet d’honorer ses engagements à l’égard des professionnels.

Sur les 90 millions d’euros qui seront prélevés sur le fond de roulement du CNC, 20 millions d’euros seraient par ailleurs versés à l’Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC) afin de renforcer les interventions de l’IFCIC en faveur de la transition numérique du secteur du cinéma et de l’image animée, dans le prolongement des préconisations du rapport « Mission Culture – Acte II » présenté par M. Pierre Lescure. Ce serait ainsi bien plus de 20 millions d’euros qui seraient réinjectés dans les industries de l’image animée si l’on tient compte de l’effet de levier des interventions de l’IFCIC ainsi que de la mobilisation des partenaires publics, comme la Banque Publique d’Investissement qui est le premier actionnaire de l’IFCIC.

En conclusion, si le CNC continue de contribuer à l’effort de redressement des comptes publics en 2014 – bien qu’à un niveau inférieur aux deux années précédentes – le principe selon lequel les marchés de la diffusion contribuent directement au renouvellement de la création cinématographique grâce à des taxes affectées, n’est pas remis en cause.

Le rapporteur général se doit néanmoins d’observer que, dans le rapport sur la fiscalité affectée précité, le CPO préconisait à l’inverse de réintégrer dans le mécanisme du plafonnement prévu par l’article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, l’ensemble des taxes affectées au CNC à court terme – c’est-à-dire dès le projet de loi de finances 2014 – avant de « remettre à plat ses modalités d’intervention et de les articuler, plus généralement, avec les autres dispositifs publics en faveur du cinéma. Dans le schéma esquissé par le Conseil des prélèvements obligatoires, ne resteraient à terme affectées au CNC que ses taxes « historiques » (cotisations des professionnels et taxe sur le prix des entrées) ».

Le Gouvernement n’a toutefois pas choisi cette option à court terme, dans la mesure où, à la suite des « Assises de la diversité du cinéma », organisées en janvier 2013, la ministre de la Culture et de la communication a lancé une réflexion sur les adaptations du modèle de financement afin de maintenir la qualité et la diversité de la production cinématographique et de soutenir des modèles économiques cohérents avec les risques pris par les différents intervenants de la chaîne de production et de diffusion des films. Ce travail, conduit par M. René Bonnell et réunissant un large ensemble de personnalités couvrant l’ensemble des professions intervenant dans le financement du cinéma, devrait aboutir dans les prochains mois et conduire à une réforme structurelle du financement du cinéma.

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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CF 96 de M. Hervé Mariton. 

Puis elle adopte l’article 33 sans modification.

Article additionnel après l’article 33
Prélèvement sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 501 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement concerne la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), instance chargée notamment de garantir et d’assurer la solvabilité des engagements de prêts des organismes de logement social, qui lui versent à cette fin une cotisation régulière. En 2012, la caisse a dégagé un excédent de 78 millions, portant son ratio de solvabilité de 28 à 34 %. Or, au cours des dix dernières années, elle n’a dû faire face à des sinistres qu’à hauteur de 232 000 euros. Le contexte budgétaire actuel nécessitant que nous identifiions l’argent qui « dort », cet amendement vise à prélever cet excédent de 78 millions sur le fonds de roulement de la caisse. Cela étant, compte tenu des réactions suscitées par une telle proposition, nous essaierons de trouver une meilleure solution avec le Gouvernement, qui semble avoir d’autres intentions vis-à-vis de celle-ci.

M. Olivier Carré. Assurer la garantie des prêts engagés pour construire des logements sociaux, notamment en cas de difficulté des collectivités territoriales, correspond effectivement à la mission initiale de la caisse. Et s’il ne s’est produit aucun sinistre dans le secteur, c’est précisément parce que le mode de gestion du système est relativement prudent en France et que les collectivités s’en portent elles aussi garantes.

Cela étant, la mission principale de la CGLLS consiste à appuyer les organismes en difficulté et contribuer à leur redressement. C’est pourquoi elle a été placée sous tutelle selon des règles définies dans le code de la construction et de l’habitation, et bénéficie de subventions accordées dans le cadre de pactes conclus entre les collectivités locales, les organismes tuteurs, ainsi parfois que d’autres organismes, et la CGLLS. Par conséquent, rapporter l’usage de ses ressources à ces 300 000 euros de sinistre revient à occulter l’essentiel de sa mission et de son travail.

Qui plus est, ces ressources appartiennent aux organismes HLM – offices et acteurs du 1 % Logement. La caisse se demande d’ailleurs si elle a plutôt le statut d’une banque ou d’une agence – question qui ne sera pas tranchée tant que son statut financier n’aura pas été clarifié. Et si elle dispose de ratios de fonds propres importants, c’est précisément pour éviter à l’État d’avoir à compenser ces réserves.

Enfin, sous la mandature précédente, nous avons institué un prélèvement, reversé à la CGLLS, sur les « dodus dormants » des organismes HLM. La caisse fut alors chargée de les réinvestir dans des programmes de construction nécessitant l’apport de fonds propres, assurant ainsi une péréquation au sein du monde HLM. Il s’agissait là d’une solution transitoire, retenue en attendant l’instauration d’un système plus pérenne – comparable à celui qu’est en train de créer votre majorité. Il conviendrait donc de s’assurer que les excédents dont vous parlez n’ont pas déjà été affectés en partie à des dépenses précises. Certes, il existe peut-être aussi des fonds dormants à la CGLLS, comme on en trouve dans d’autres agences, auquel cas on pourrait débattre de l’opportunité d’instaurer un prélèvement. Mais à ce jour, la trésorerie de la caisse ne « dort » pas tant que cela !

Pour toutes ces raisons, ce prélèvement me semble mal venu.

M. le rapporteur général. Je vous entends. Il reste que dans un référé n° 66565 rendu au mois de juillet 2013, la Cour des comptes a estimé que la CGLLS disposait de fonds propres pour son activité de garantie qui sont « hors de proportion avec la sinistralité de son activité ». Et même une fois ce prélèvement de 78 millions d’euros effectué, il lui restera un fonds de roulement de 464 millions. Si l’on prélève des « dodus dormants » pour les placer dans un autre « dodu » tout aussi « dormant », on ne fait pas œuvre de salubrité !

Je l’ai indiqué tout à l’heure : je ne suis pas certain que mon amendement sera maintenu en l’état car le Gouvernement a lui aussi prévu des mesures concernant la CGLLS. Peut-être s’agit-il d’ailleurs également d’un prélèvement, mais dont l’affectation pourrait mieux satisfaire l’ensemble des acteurs. En tout état de cause, je souhaite que l’on mette fin à l’existence de cette réserve surabondante, à moins que l’on me démontre qu’elle peut être utilisée à bon escient – ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

M. Thierry Mandon. Pourquoi cet amendement est-il gagé ? Il n’y a pas là de perte de recettes.

M. le rapporteur général. Il y a une perte de ressources pour la caisse et le gage est nécessaire pour assurer la recevabilité de l’amendement au titre de l’article 40.

La Commission adopte l’amendement I-CF 501 (Amendement n° I–299).

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Article additionnel après l’article 33
Prélèvement sur le fonds de roulement de l’Institut national de la propriété industrielle

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 504 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit ici d’instaurer un prélèvement de 10 millions d’euros sur le fonds de roulement de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI). En effet, sa trésorerie est surabondante puisqu’elle s’élève à neuf mois et demi d’activité. J’invite dans le même temps celui-ci à réduire le tarif de ses prestations.

Mme Monique Rabin. Sans doute conviendrait-il alors de bien préciser dans votre amendement la nécessité de ces baisses de tarifs, car de nombreuses entreprises se trouvent dans l’impossibilité, faute de moyens, de déposer des brevets, en dépit de l’importance que revêt pour elles une telle démarche à l’échelle internationale. Il serait d’ailleurs regrettable qu’en lui prélevant de l’argent, on empêche l’INPI de baisser le coût de ses brevets.

M. le rapporteur général. Une telle disposition étant de niveau réglementaire, nous la mentionnerons dans l’exposé des motifs de notre amendement. Le prélèvement ne représente qu’un dixième de la trésorerie de l’INPI.

La Commission adopte l’amendement I-CF 504 (amendement n° I–300).

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Article 34
Contribution des chambres de commerce et d’industrie à l’effort de rétablissement des comptes publics et rétrocession aux entreprises de la baisse du plafond
de leurs taxes affectées

Texte du projet de loi :

I. - 1° Il est opéré, au profit du budget général, un prélèvement de 170 millions d’euros sur les ressources affectées en 2014 au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région conformément au premier alinéa du 2 du III de l’article 1600 du code général des impôts.

2° Les montants notifiés par l’administration fiscale en 2014 aux chambres de commerce et d’industrie de région conformément à l’article 1639 A du code général des impôts seront nets du prélèvement mentionné à l’alinéa précédent.

II. - L’article 1600 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Les troisième à douzième alinéas du 1 du II sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Les chambres de commerce et d’industrie de région et la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte votent chaque année le taux de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises applicable dans leur circonscription. Ce taux ne peut excéder le taux de l’année précédente. À compter de 2013, une convention d’objectifs et de moyens est conclue, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, entre chaque chambre de commerce et d’industrie de région et l’État. » ;

2° Les deuxième à huitième alinéas du 1 du III sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :

« Le taux national de cette taxe est égal à 6,304 % pour 2013. Il est fixé à 5,59 % pour 2014.

« À compter de 2015, le taux national est égal au minimum entre le taux de l’année précédente et le taux de l’année précédente pondéré par le rapport entre le montant du plafond prévu pour l’année de référence au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et la somme des montants perçus l’année précédente par les chambres conformément au 2 du présent III. Pour le taux de 2015, la somme des montants perçus en 2014 par les chambres est majorée du montant du prélèvement exceptionnel prévu au 1° du I de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014. »

3° Les cinquième et sixième alinéas du III sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Par exception aux trois alinéas précédents, le montant pris en compte en 2014 et en 2015 pour la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte est égal au montant du versement 2014 perçu par cette chambre au titre de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises mentionné au B du III de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014.

« À compter de 2016, le montant pris en compte pour la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte est le montant du versement 2015 perçu par la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte au titre de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises mentionné au B du III de l’article □□ de la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014.

« Si le produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté, au titre d’une année, au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région est supérieur ou égal à la somme des différences calculées en application des deuxième, troisième et quatrième alinéas qui précèdent et du montant visé au cinquième alinéa, le fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région verse à chaque chambre de commerce et d’industrie de région un montant égal à sa différence et à la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte le montant visé au cinquième alinéa, puis verse aux chambres de commerce et d’industrie de région et à la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte le solde du produit qui lui est affecté proportionnellement à la valeur ajoutée imposée dans les communes de leur circonscription et retenue pour la détermination de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises en application du 1 du II de l’article 1586 ter.

« Si le produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté, au titre d’une année, au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région est inférieur à la somme des différences calculées en application des deuxième, troisième et quatrième alinéas qui précèdent et du montant visé au cinquième alinéa, le fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région verse à chaque chambre de commerce et d’industrie de région un montant égal au produit de sa différence par un coefficient unique d’équilibrage et à la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte le montant visé au cinquième alinéa corrigé par le même coefficient unique d’équilibrage. Ce coefficient unique d’équilibrage est calculé de sorte que la somme des versements soit égale au produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté, au titre de l’année, au fonds. »

III. - A. - En 2014, pour la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte, le taux mentionné au 1° du II du présent article est égal au rapport, exprimé en pourcentage, entre la moyenne par article des montants du rôle général de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises émis au titre de 2013 perçus par les chambres de commerce et d’industrie de région de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion, et la moyenne par article des bases nettes de taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises notifiées à la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte.

B. - En 2014, le fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région mentionné au 2 du III de l’article 1600 du code général des impôts est alimenté, au titre des produits du territoire de Mayotte de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, à hauteur du montant prévisionnel de versement 2014 notifié par l’administration fiscale à la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte conformément à l’article 1639 A du code général des impôts.

En 2015, le fonds mentionné à l’alinéa précédent est alimenté au titre des produits du territoire de Mayotte de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises à hauteur du montant de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises encaissée en 2014 et territorialisée sur le territoire de la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte conformément au rapport mentionné à l’article 2 du décret n° 2011-2068, net des restitutions et remboursements de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de 2014 opérés en 2014. Ce montant est majoré du montant de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de 2014 encaissé au cours du premier semestre 2015 et territorialisé sur le territoire de la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte conformément au rapport mentionné à l’article 2 du décret n° 2011-2068, net des restitutions et remboursements de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises au titre de 2014 opérés au cours de la même période.

Observations et décisions de la Commission :

Dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP), une évaluation de politique publique portant sur les aides aux entreprises a été réalisée au printemps 2013 et remise le 18 juin dernier. Elle a conclu à la nécessité de mieux maîtriser les marges d’amélioration et d’optimisation significatives des dépenses des organismes consulaires, et en particulier des chambres de commerce et d’industrie (CCI) (247).

Ainsi, outre l’abaissement de 100 millions d’euros du plafond de la taxe additionnelle à la CVAE (TA-CVAE) proposé à l’article 31 du présent projet de loi de finances, le présent article propose d’accentuer la contribution du réseau des CCI à l’effort de redressement budgétaire par le biais d’un prélèvement de 170 millions d’euros sur la TA-CVAE affectée au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région (FFCCIR).

En contrepartie, et conformément à l’objectif du Gouvernement d’alléger la pression fiscale sur les entreprises pour améliorer la compétitivité, le présent article propose de réduire le taux de la TA-CVAE en 2014, afin de restituer aux entreprises la baisse du plafond proposée à l’article 31.

Enfin, le présent article introduit un dispositif transitoire en 2014 et 2015 et un régime pérenne à compter de 2016 pour le versement de la TA-CVAE et de la TA-CFE à la chambre de commerce de Mayotte à la suite du processus de départementalisation dans lequel elle s’est engagée.

I. LE DROIT EN VIGUEUR DEPUIS LA LOI DU 23 JUILLET 2010 RELATIVE AUX RÉSEAUX CONSULAIRES

A. STATUT ET MISSIONS DES CCI (CHAMBRES DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE)

Le réseau des chambres de commerce et d’industrie se compose de l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie (CCI-France), des chambres de commerce et d’industrie de région (CCIR), des chambres de commerce et d’industrie territoriales (CCIT), des chambres de commerce et d’industrie départementales d’Île-de-France, ainsi que des groupements interconsulaires que peuvent former plusieurs chambres de région ou territoriales entre elles. Les chambres de commerce et d’industrie départementales d’Île-de-France sont rattachées à la chambre de commerce et d’industrie de région Paris-Île-de-France et ne sont pas dotées de la personnalité morale. Les chambres de commerce et d’industrie sont des établissements publics placés sous la tutelle de l’État et administrés par des dirigeants d’entreprise élus.

Aux termes de l’article L. 710-1 du code de commerce, les établissements ou chambres départementales du réseau des chambres de commerce et d’industrie ont chacun, en leur qualité de corps intermédiaire de l’État, une fonction de représentation des intérêts de l’industrie, du commerce et des services auprès des pouvoirs publics ou des autorités étrangères.

Assurant l’interface entre les différents acteurs concernés, ils exercent leur activité sans préjudice des missions de représentation conférées aux organisations professionnelles ou interprofessionnelles par les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur et des missions menées par les collectivités territoriales dans le cadre de leur libre administration.

Le réseau et, en son sein, chaque établissement ou chambre départementale contribue au développement économique, à l’attractivité et à l’aménagement des territoires ainsi qu’au soutien des entreprises et de leurs associations en remplissant, dans des conditions fixées par décret, toute mission de service public et toute mission d’intérêt général nécessaires à l’accomplissement de ces missions.

À cet effet, chaque établissement ou chambre départementale du réseau peut assurer, dans le respect, le cas échéant, des schémas sectoriels qui lui sont applicables :

1° les missions d’intérêt général qui lui sont confiées par les lois et les règlements ;

2° les missions d’appui, d’accompagnement, de mise en relation et de conseil auprès des créateurs et repreneurs d’entreprises et des entreprises, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur en matière de droit de la concurrence ;

3° une mission d’appui et de conseil pour le développement international des entreprises et l’exportation de leur production, en partenariat avec l’Agence française pour le développement international des entreprises ;

4° une mission en faveur de la formation professionnelle initiale ou continue grâce, notamment, aux établissements publics et privés d’enseignement qu’il ou elle crée, gère ou finance ;

5° une mission de création et de gestion d’équipements, en particulier portuaires et aéroportuaires ;

6° les missions de nature marchande qui lui ont été confiées par une personne publique ou qui s’avèrent nécessaires pour l’accomplissement de ses autres missions ;

7° toute mission d’expertise, de consultation ou toute étude demandée par les pouvoirs publics sur une question relevant de l’industrie, du commerce, des services, du développement économique, de la formation professionnelle ou de l’aménagement du territoire, sans préjudice des travaux dont il ou elle pourrait prendre l’initiative.

B. LE FINANCEMENT PUBLIC DES CCI

Les chambres de commerce et d’industrie de région bénéficient des impositions de toute nature qui leur sont affectées par la loi.

Le financement par taxes affectées des CCI, dont le principe remonte au Moyen-âge, a été réformé dernièrement à la suite de la suppression de la taxe professionnelle sur laquelle était assise la taxe pour frais de chambre (taxe additionnelle à la taxe professionnelle - TATP).

Dans le cadre de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce à l’artisanat et aux services, le Parlement a notamment souhaité imposer au réseau des CCI des efforts de modération de leurs dépenses à travers une régulation de leurs ressources affectées, étalés sur trois ans.

L’article 1600 du code général des impôts a été modifié pour asseoir les ressources fiscales affectées aux CCI sur deux nouvelles contributions perçues pour le compte des collectivités territoriales, à savoir :

– la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TA-CFE), pour une fraction égale à 40 % de la somme des produits de l’ancienne TATP perçue en 2010 ;

– la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE), pour une fraction égale à 60 % de la somme des produits de l’ancienne TATP perçue en 2010. Le produit de la TA-CVAE est affecté au fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région (FFCCIR) puis réparti entre les CCIR proportionnellement à la valeur ajoutée imposée dans les communes de leur circonscription retenue pour la détermination de la CVAE.

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le taux national applicable à la TA-CVAE a été réduit pour les impositions perçues au titre des années 2011 (– 4 %), 2012 (– 8 %) et 2013 (– 15 %).

Si cette réforme fiscale a conduit le réseau des CCI à engager des efforts de modération de leurs dépenses, elle n’a pas conduit pour autant à réduire leurs ressources fiscales compte tenu de la très forte dynamique des bases sur lesquelles elles étaient assises. Le produit de ces taxes s’est élevé à 1 395 millions d’euros en 2012 contre 1 294 millions d’euros en 2011, soit une progression de près de 8 % (101 millions d’euros) alors que les dépenses de l’État comme les concours aux collectivités territoriales étaient gelées.

L’article 39 de la loi de finances pour 2013 a donc complété ce dispositif en introduisant le principe du plafonnement de la TA-CVAE (à 819 millions d’euros) et de la TA-CFE (à 549 millions d’euros) afin de placer les CCIR en situation de participer à l’effort de redressement des comptes publics.

Le produit de la TA-CVAE s’élèverait, selon les prévisions retenues dans le tome I du rapport sur les voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2014, à 865,983 millions d’euros en exécution 2013 tandis que le produit de la TA-CFE serait légèrement inférieur au plafond fixé (547 millions d’euros). Il s’ensuit que, du fait du plafonnement, les ressources fiscales des CCIR seraient « écrêtées » de 46,983 millions d’euros, ce montant étant reversé au budget général. Il en résulte une réduction de 5,6 % de leurs ressources fiscales en 2013 par rapport au montant qu’elles auraient perçu en l’absence de plafonnement.

II. LES MESURES PROPOSÉES

A. UN PRÉLÈVEMENT DE 170 MILLIONS D’EUROS EN 2014

Le 1° du I du présent article propose d’opérer un prélèvement de 170 millions d’euros en 2014 sur les ressources affectées au FFCCIR au titre de la TA-CVAE. Il s’ensuit qu’en 2014, les ressources fiscales des CCIR seront réduites de 270 millions d’euros par rapport au montant perçu en 2013 (1 368 millions d’euros). Il en résulterait une réduction de 20 % des ressources des CCIR entre 2013 et 2014, à comparer avec l’effort moyen de 11 % demandé aux opérateurs de l’État bénéficiant de ressources affectées plafonnées.

Le 2° du I du présent article précise que les montants notifiés par l’administration fiscale aux CCIR, pour la fixation du taux de la TA-CFE, seront les montants nets du prélèvement de 170 millions d’euros instauré pour 2014. Rappelons en effet que l’article 1639 A du code général des impôts prévoit que, pour la fixation des taux de la TA-CFE par les CCIR, les services fiscaux leur communiquent le montant prévisionnel des bases de CFE retenues pour l’établissement de la taxe prévue à l’article 1600 du code général des impôts et les taux d’imposition de l’année précédente ainsi que le montant du prélèvement « France Télécom » de l’année précédente prévu au IV de l’article 29 de la loi de finances pour 2003. Les CCIR votent en effet chaque année un taux régional, qui ne peut toutefois excéder celui de l’année précédente.

Le I du présent article ne précise pas les modalités de répartition du prélèvement de 170 millions d’euros entre les CCIR car le prélèvement est directement opéré sur les ressources de TA-CVAE affectée au FFCCIR.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, la contribution de chaque CCIR à l’effort de redressement budgétaire au titre de ce prélèvement s’effectuera proportionnellement à la répartition de leurs ressources fiscales totales perçues en 2013.

Le tableau ci-après présente la contribution de chaque CCIR à l’effort de redressement budgétaire au titre du prélèvement de 170 millions d’euros. S’agissant de la CCIR d’Ile-de-France, qui assume 23,2 % de l’effort demandé à l’ensemble du réseau consulaire, il convient de préciser qu’elle procèdera elle-même à une réduction des ressources des chambres départementales de Paris, de Seine-et-Marne, de l'Essonne et de Versailles - Val-d'Oise – Yvelines en 2014, proportionnelle à leurs ressources fiscales 2013.

RÉPARTITION DU PRÉLÈVEMENT DE 170 MILLIONS D’EUROS ENTRE LES CCIR

(en euros)

REGION

Ressources fiscales 2013

Baisse ressources en 2014 résultant du prélèvement

Répartition de l’effort entre les CCIR en %

ACFCI

26 114 508

-3 245 224

1,9%

Alsace

38 558 422

-4 791 617

2,8%

Aquitaine

55 941 198

-6 951 757

4,1%

Auvergne

29 991 193

-3 726 976

2,2%

Bourgogne

35 148 271

-4 367 841

2,6%

Bretagne

59 891 226

-7 442 623

4,4%

Centre

40 427 305

-5 023 861

3,0%

Champagne Ardenne

27 511 738

-3 418 856

2,0%

Corse

8 668 062

-1 077 171

0,6%

Guadeloupe

10 151 386

-1 261 503

0,7%

Guyane

6 608 973

-821 290

0,5%

Martinique

11 636 811

-1 446 095

0,9%

Mayotte

0

0

0,0%

Réunion

8 018 067

-996 397

0,6%

Franche-Comté

19 584 746

-2 433 777

1,4%

Île de France

317 180 522

-39 415 708

23,2%

Languedoc Roussillon

59 834 117

-7 435 526

4,4%

Limousin

15 055 543

-1 870 937

1,1%

Lorraine

30 436 130

-3 782 268

2,2%

Midi-Pyrénées

55 180 915

-6 857 278

4,0%

Nord Pas de Calais

77 571 759

-9 639 765

5,7%

Basse-Normandie

27 297 093

-3 392 183

2,0%

Haute-Normandie

52 000 493

-6 462 050

3,8%

Pays de la Loire

54 527 873

-6 776 125

4,0%

Picardie

30 487 688

-3 788 675

2,2%

Poitou-Charentes

33 395 685

-4 150 049

2,4%

PACA

116 642 005

-14 494 986

8,5%

Rhône-Alpes

120 138 274

-14 929 464

8,8%

 

1 368 000 000

-170 000 000

100,0%

B. UN ALLÉGEMENT DE LA FISCALITÉ SUR LES ENTREPRISES

Le 1° du II du présent article procède à une simplification des dispositions de l’article 1600 du code général des impôts rendues nécessaires dans la mesure où les dispositions transitoires applicables en 2011 et 2012 sont caduques.

Il est ainsi proposé de supprimer les troisième à douzième alinéas du 1 du II de l’article 1600 pour ne conserver que le régime applicable depuis 2013, lequel est étendu à la CCI de Mayotte. Celui-ci prévoit que les CCIR et la CCI de Mayotte votent chaque année le taux de la TA-CFE applicable dans leur circonscription. Ce taux ne peut excéder le taux de l’année précédente car, conformément à la logique retenue par la réforme des réseaux consulaire en 2010, la seule liberté de taux laissée aux CCIR ne peut avoir pour effet que d’abaisser la pression fiscale sur les entreprises de leur circonscription.

Enfin, cet article rappelle qu’à compter de 2013, une convention d’objectifs et de moyens (COM) est conclue entre chaque CCIR et l’État, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Le rapporteur général ne peut que se féliciter de la simplification légistique proposée mais s’étonne du fait qu’à la date de rédaction du présent rapport, le décret devant fixer les conditions d’établissement des COM entre les CCIR et l’État n’ait toujours pas été adopté, trois ans après la réforme de 2010. Il considère d’ailleurs que la conclusion de ces COM pourrait être l’occasion d’offrir une certaine visibilité aux CCIR sur la trajectoire pluriannuelle de leurs ressources publiques.

Le 2° du II du présent article propose d’abaisser le taux national de la TA-CVAE de 6,304 % en 2013 à 5,59 % en 2014 afin d’alléger la pression fiscale sur les entreprises d’environ 100 millions d’euros, correspondant à la réduction du plafond de la TA-CVAE affectée au réseau des CCI. Cette mesure, négociée entre CCI-France et le Gouvernement s’inscrit pleinement dans l’objectif de restaurer la compétitivité des entreprises françaises afin de relancer l’emploi et leurs investissements au service de la croissance.

Le même 2° du II du présent article instaure également, à compter de 2015, un mécanisme de correction automatique du taux national de TA-CVAE permettant de traduire toute baisse du plafond de TA-CVAE affecté aux CCIR sous la forme d’une baisse automatique, pour les entreprises, du taux national de cet impôt.

Fonctionnement du mécanisme d’ajustement automatique du taux de TA-CVAE
en cas d’abaissement du plafond de la TA-CVAE

À titre d’exemple, une proposition de baisse du plafond pour 2015 du niveau de la TA-CVAE affecté aux CCIR de 50 millions d’euros, qui serait définitivement adoptée avant la fin décembre 2015, entraînerait le recalcul suivant du taux national 2016 de TA-CVAE :

Taux TA-CVAEN = Taux TA-CVAEN-1 x (plafond LFIN / produits TA-CVAE par les CCIR en N-1)

Taux TA-CVAE2016 = Taux TA-CVAE2015 x (plafond LFI2016 / produits TA-CVAE par les CCIR en 2015)

                  = 5,59 % x (719 – 50 / 719) = 5,20 % (soit – 0,39 % par rapport au Taux TA-CVAE2015)

Ainsi, sur une hypothèse d’assiette de TA-CVAE 2016 (248) de 12,6 milliards d’euros (niveau 2012), l’effort supplémentaire demandé au réseau des CCIR appliqué à leur ressource de TA-CVAE se traduirait par :

– une perception par les CCIR d’un niveau 2016 de ressources fiscales de TA-CVAE minoré de 50 millions d’euros ;

– un allègement automatique équivalent pour les entreprises de leur charge fiscale 2016 au titre de la TA-CVAE de (12.600 x 0,0039 ≈ 50 millions d’euros).

C. L’ADAPTATION DE LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRE AU TERRITOIRE MAHORAIS À LA SUITE DE LA DÉPARTEMENTALISATION

La départementalisation de Mayotte se traduit par l’application, entre autre, du code général des impôts national au territoire mahorais à compter du 1er janvier 2014 en substitution du code général des impôts de Mayotte en vigueur jusqu’à la fin de l’année 2013.

Cette application entraîne des effets différenciés pour les personnes soumises aux impôts et taxes définies dans le CGI, à savoir les contribuables et les redevables, et pour les personnes bénéficiaires de ces mêmes impôts et taxes, à savoir la CCI de Mayotte. Dans les deux cas, des adaptations sont nécessaires dans le cadre de la mise en place de ces impôts à Mayotte.

Le 3° du II du présent article et le III apportent les adaptations nécessaires, complétant ainsi les dispositions de l’article 29 du présent projet de loi de finances.

1. Les problématiques

● S’agissant des redevables des taxes pour frais de chambre de commerce et d’industrie sur le territoire de Mayotte :

Ces redevables se trouvent de droit soumis à compter du 1er janvier 2014 aux dispositions de l’article 1600 du CGI. Ils sont donc redevables :

– de la TA-CVAE, impôt national calculé par l’application d’un taux national à une assiette inhérente au redevable à savoir son montant payé de cotisation CVAE ;

– de la TA-CFE, impôt local calculé par l’application d’un taux local répondant à certaines règles de fixation, à une base taxable établie selon une procédure nationale à partir de données locales.

Il en résulte que :

– les règles de droit commun de TA-CVAE s’appliquent dès 2014 pleinement aux redevables de la TA-CVAE implantés sur le territoire de Mayotte ;

– les règles de droit commun de TA-CFE ne pourront s’appliquer aux redevables de la TA-CFE qu’en 2015, après précision d’une règle dérogatoire de fixation du premier taux 2014 de TA-CFE. En effet, en matière d’impôts directs locaux, les règles de droit commun de fixation des taux se font, de manière générale pour une année N, par référence aux taux constatés en N-1.

À défaut d’antériorité 2013 de TA-CFE à Mayotte, il n’est donc pas possible à la CCI de Mayotte de fixer un taux de TA-CFE 2014 selon les règles de droit commun.

● S’agissant de la CCI de Mayotte :

Faute de disposer du statut de chambre régionale, la CCI de Mayotte n’entre pas dans la catégorie des bénéficiaires des ressources de l’article 1600 précité qui a été recentrée, entre 2011 et 2013, au détriment des CCIT et en faveur des CCIR, dans le cadre de la loi de refonte du réseau consulaire et de la réforme de la fiscalité directe locale.

En outre, les modalités de répartition des produits de TA-CVAE entre les CCIR à partir du Fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région (FFCCIR) sont établies à partir d’un niveau figé à celui de l’année 2009 de ressources de taxes pour frais de chambres de commerce et d’industrie adossées à la taxe professionnelle ex–TATP.

À défaut d’existence d’une telle TATP à Mayotte en 2009, les règles de droit commun de répartition des produits du FFCCIR défavoriseraient la CCI de Mayotte puisque celle-ci ne pourrait se voir attribuer que la fraction des ressources annuelles du FFCCIR qui excéderait le montant figé en 2009 des ressources de l’ensemble des autres chambres.

En outre, le financement de droit commun des CCIR par le compte de concours financiers d’avances des impositions revenant aux collectivités territoriales et organismes divers (CAV) ne permettrait un niveau normal de versement des ressources fiscales de la CCI de Mayotte qu’à compter de 2016.

En effet, les versements mensuels à partir de ce compte d’avances des impositions directes locales sur rôles telle que la TA-CFE se font en début d’année à partir du niveau de l’impôt perçu l’année précédente. À défaut d’antériorité en 2013 de versements de TA-CFE à la CCI de Mayotte, cette dernière ne pourrait donc percevoir les produits de TA-CFE 2014 qu’au moment de leur identification, à savoir à l’automne 2014.

S’agissant de la TA-CVAE, la mécanique de versement aux CCIR calqué sur la mécanique de versement des produits de CVAE aux collectivités territoriales entraîne un versement aux chambres en année N à partir des paiements de TA-CVAE des entreprises constatés en N d’un montant représentatif du niveau des encaissements nets N-1 de TA-CVAE. Aussi, à défaut d’antériorité en 2013, le versement de droit commun 2014 de TA-CVAE à la CCI de Mayotte serait nul et le versement de droit commun 2015 de TA-CVAE serait calculé à partir des deux seules échéances d’acompte de TA-CVAE 2014 intervenues courant 2014, la première échéance de solde de TA-CVAE 2014 intervenant en mai 2015 étant prise alors en compte pour le versement de droit commun en 2016 de TA-CVAE.

2. Les modifications proposées par le présent article

Le présent article permet :

– de préciser le champ d’application des règles de droit commun de fixation du taux de TA-CFE à l’ensemble des CCIR et de la CCI de Mayotte ;

– de préciser les modalités de répartition à compter de 2014 des ressources annuelles du FFCCIR entre les CCIR et la CCI de Mayotte (alinéas 3 et 4 du 3° du II), en retenant pour cette dernière comme niveau fixe minimal d’affectation de produits le niveau de versement 2014 notifié à la CCI de Mayotte au titre de la CVAE au printemps 2014 (alinéas 1 et 2 du 3° du II).

Il prévoit également pour Mayotte spécifiquement :

– au III-A, une règle spécifique pour 2014 de fixation du taux de TA-CFE, calquée sur la règle spécifique pour 2014 de fixation des taux d’impôts directs locaux de 2014 prévue par l’ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 relative à l’adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d’autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte.

Ainsi, afin que le redevable de TA-CFE à Mayotte soit assujetti à un impôt du même ordre de grandeur que celui auquel sont soumis les redevables ultramarins, le taux de TA-CFE 2014 de Mayotte sera égal au rapport entre le montant moyen par article de TA-CFE constatés en 2013 dans les quatre départements ultramarins, et la moyenne par article des bases de TA-CFE prévisionnelles 2014 qui seront notifiées à la CCI de Mayotte en mars 2014. De la sorte, l’application de ce taux 2014 aux bases mahoraises 2014 engendrera un produit équivalent au produit moyen de TA-CFE dans les quatre départements ultramarins de 2013 ;

– au III-B, des règles spécifiques de reversement pour 2014 et 2015 à partir du compte d’avances au titre de la TA-CVAE. Ces règles sont calquées sur les règles mises en œuvre au niveau national pour les versements 2011 et 2012 lors de l’instauration de la TA-CVAE à l’article 44 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. Concrètement, cela se traduit par :

● un montant de versement 2014 prédéfini et arrêté au cas présent au montant prévisionnel de versement pour 2014 au titre de la TA-CVAE qui sera notifié à la CCI de Mayotte en mars 2014,

● et un versement 2015 qui fera l’objet d’une correction à l’automne 2015 au titre de la prise en compte de l’échéance de solde de TA-CVAE 2014 intervenant sur le premier semestre 2015 (ce montant étant également pris en compte en dans le calcul du versement 2016 selon les règles de droit commun) afin que le versement 2015 soit représentatif d’un millésime complet d’échéances de TA-CVAE.

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 97 de M. Hervé Mariton. 

M. Hervé Mariton. Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) sont concernées par la réduction du plafond des taxes affectées. Si celles-ci étaient déjà dans le collimateur du Gouvernement l’an dernier, la contribution exceptionnelle de 170 millions exigée d’elles cette année nous paraît excessive.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Nous avons déjà eu ce débat tout à l’heure.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 505 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Comme je l’ai indiqué précédemment, cet amendement tend à ce que les contrats d’objectifs et de moyens des chambres de commerce et d’industrie régionales précisent la trajectoire triennale de leurs ressources fiscales.

M. Olivier Carré. Lorsque nous avons réformé la taxe professionnelle, nous avons nous aussi souhaité améliorer la visibilité des chambres consulaires sur leurs ressources. Est-il crédible de prétendre en faire autant dans cet amendement alors que le Gouvernement remet par ailleurs en cause cette visibilité en leur imposant un prélèvement imprévu ?

M. le rapporteur général. Le produit des taxes affectées a augmenté de 17 % depuis 2007 ! Ayant été vice-président d’un conseil régional, j’ai beaucoup travaillé avec les chambres de commerce et d’industrie, avec les chambres d’agriculture et avec les chambres de métier de quatre départements. Je puis donc vous confirmer que les situations sont très diverses d’un département à l’autre et d’une chambre à l’autre, et qu’il convient de se méfier des idées reçues. Certaines CCI peuvent réaliser des économies de gestion.

La Commission adopte l’amendement I-CF 505 (amendement I-301).

Puis elle adopte l’article 34 modifié.

*

* *

Après l’article 34

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 320 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Je présenterai conjointement les amendements I-CF 320, I-CF 316, I-CF 318 et I-CF 319 qui visent à réduire le montant des taxes que doivent verser les personnes étrangères pour l’obtention d’un visa ou en cas de demande de régularisation, de même que les personnes étrangères mariées à un ressortissant français. En effet, ces taxes constituent un frein à l’intégration. Cela étant, il est vrai qu’un premier pas a été franchi l’an dernier en ce domaine.

M. Olivier Carré. Il est bon de le reconnaître !

M. le rapporteur général. Si je partage la préoccupation des auteurs de ces amendements, je rappelle que les étrangers en situation irrégulière depuis plus de trois mois sont tenus de demander un titre de séjour à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et de s’acquitter d’un droit de 340 euros. Seuls sont exonérés de ce droit les réfugiés apatrides et certains bénéficiaires de la carte de séjour temporaire portant la mention « Vie privée et familiale ». Or, vous souhaitez exempter également les personnes étrangères mariées à des Français.

Lors de la réforme de l’an dernier sur les taxes relatives au séjour des étrangers principalement affectées à l’OFII, nous avions rejeté cette proposition afin de ne pas remettre en cause la capacité de cet organisme à exercer ses missions. Notre position sur ce point n’a pas changé. Cela étant, je suis prêt à réfléchir avec vous et le Gouvernement à des solutions moins coûteuses pour les finances publiques permettant d’améliorer l’accueil des étrangers en France. Je songe en particulier aux étudiants étrangers qui acquittent aujourd’hui une taxe de primodélivrance de 241 euros alors qu’il serait plus justifié de les assujettir à la taxe de renouvellement classique, dont le montant s’élève à 87 euros. Cette mesure coûte par ailleurs moins cher que toutes celles que vous avez proposées.

Je vous propose donc de retirer vos amendements pour que nous rédigions ensemble, d’ici l’examen du texte en séance publique, un amendement en faveur de ces étudiants étrangers.

Mme Éva Sas. Je retire mes amendements et m’associe à cette proposition, même si elle ne couvre que partiellement nos demandes.

Les amendements sont retirés.

*

* *

C. Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 35
Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Texte du projet de loi :

Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2014.

Observations et décisions de la Commission :

L’article premier de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 1er août 2001) dispose que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

Son article 16 dispose pour sa part que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

Les affectations de ressources au sein du budget de l’État, autorisées par l’article 16 précité, devant être déterminées pour chaque exercice en application de l’article premier de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article propose de les confirmer pour l’année 2014. Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission adopte l’article 35 sans modification.

*

* *

Article 36
Augmentation de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

Texte du projet de loi :

I. - Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. - Le VI de l’article 302 bis K est ainsi rédigé :

« VI. - 1° Les montants mentionnés aux deuxième et troisième alinéas du II font l’objet d’une contribution additionnelle, dénommée taxe de solidarité sur les billets d’avion, au profit du fonds de solidarité pour le développement créé par l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

« Le tarif de cette taxe, perçue en fonction de la destination finale du passager, est fixé à :

« 1,13 €, pour chaque passager embarqué à destination de la France, d’un autre État membre de l'Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse ;

« 4,51 €, pour chaque passager embarqué à destination d’un autre État.

« Ces tarifs sont portés respectivement à 11,27 € et à 45,07 € lorsque le passager peut bénéficier sans supplément de prix à bord de services auxquels l’ensemble des passagers ne pourrait accéder gratuitement.

« 2° Cette taxe n'est pas perçue lorsque le passager est en correspondance. Est considéré comme passager en correspondance celui qui remplit les trois conditions suivantes :

« a) L'arrivée a eu lieu par voie aérienne sur l'aéroport considéré ou sur l’un des aéroports appartenant au même système aéroportuaire desservant la même ville ou agglomération ;

« b) Le délai maximum entre les heures programmées respectives de l'arrivée et du départ n'excède pas vingt-quatre heures ;

« c) L'aéroport de destination finale est distinct de celui de provenance initiale et ne fait pas partie du même système aéroportuaire tel que mentionné au a.

« Pour l’application du a, un décret précisera les aéroports faisant partie d’un même système aéroportuaire.

« 3° La taxe de solidarité sur les billets d’avion est contrôlée dans les conditions prévues au IV du présent article et suivant les délais de prescription du droit de reprise prévus à l’article L. 176 du livre des procédures fiscales en matière de taxes sur le chiffre d’affaires ;

« 4° La taxe de solidarité sur les billets d’avion est recouvrée dans les conditions fixées au V. Elle est reversée mensuellement à l’Agence française de développement. »

B. - Au premier alinéa du XVII de l’article 1647, les mots : « majoration au profit du fonds de solidarité pour le développement de la taxe de l’aviation civile » sont remplacés par les mots : « contribution additionnelle, dénommée taxe de solidarité sur les billets d’avion, au profit du fonds de solidarité pour le développement créé par l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ».

II. - Le I s’applique aux vols effectués à compter du 1er avril 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article a pour objet principal d’augmenter les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion afin d’accroître les moyens financiers du Fonds de solidarité pour le développement (FSD).

I. UNE HAUSSE DES MOYENS DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

A. LE DISPOSITIF INSTAURÉ EN 2005

Instaurée en loi de finances rectificative pour 2005 (249) et codifiée au VI de l’article 302 bis K du code général des impôts, la taxe de solidarité sur les billets d’avion consiste en une majoration de la taxe de l’aviation civile.

Elle partage avec cette dernière imposition le même champ des redevables – les entreprises assurant des vols commerciaux de transport aérien public (250) –, des exemptions identiques – personnels de bord, enfants de moins de deux ans, passagers en transit direct et passagers atterrissant pour cause de cas de force majeure – ainsi que les mêmes modalités de recouvrement – fondées sur des déclarations mensuelles par les entreprises.

La taxe sur les billets d’avion se distingue néanmoins de la taxe de l’aviation civile sur deux points.

D’une part, elle est assise sur le nombre de passagers transportés mais, à la différence de la taxe sur l’aviation civile, son assiette exclut la masse de fret et de courrier transportée.

D’autre part, contrairement à la taxe de l’aviation civile, le tarif de la taxe sur les billets d’avion est plus élevé si le passager peut bénéficier sans supplément de prix de services auxquels l’ensemble des voyageurs ne pourrait accéder gratuitement – en pratique, si la personne voyage à l’avant de l’appareil, en classe « Affaires » ou « Première ».

En l’état du droit, ce tarif se distingue également de celui de la taxe d’aviation civile en ce qu’il est fixé dans le respect d’un plafond prévu par la loi, alors que les tarifs de la taxe d’aviation civile sont fixés directement par le législateur. Le tableau suivant indique les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion prévus, en l’état du droit, par le pouvoir réglementaire dans le respect des fourchettes prévues par la loi.

TARIFS DE LA TAXE DE SOLIDARITÉ SUR LES BILLETS D’AVION
PRÉVUS EN L’ÉTAT DU DROIT

(en euros)

 

Le passager ne peut pas bénéficier sans supplément de prix de services auxquels l’ensemble des voyageurs ne pourrait accéder gratuitement (classe « Économie »)

Le passager peut bénéficier sans supplément de prix de services auxquels l’ensemble des voyageurs ne pourrait accéder gratuitement (classes « Affaires » et « Première »)

Destination finale : France, UE, EEE, Suisse

1

10

Destination finale : autres États

4

40

Le produit de la taxe serait de l’ordre de 185 millions d’euros en 2013. Le montant de la taxe n’ayant pas été revalorisé depuis sa création, les fluctuations de son montant sont liées à celles de son assiette qui est fortement corrélée à la croissance du PIB.

Aux termes du I de l’article 22 de la loi de finances rectificatives pour 2005, le produit de la taxe est affecté au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l’Agence française de développement (AFD). Le tableau suivant montre que le produit de la taxe de solidarité sur les billets d’avion représente la quasi-totalité des ressources du fonds.

RESSOURCES DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

Taxe de solidarité sur les billets d'avion

45

164,3

172,9

162

163,5

175,1

185,5

185

Autres

0,8

0,3

1,1

0,2

0,2

0,7

0

Nc *

Total

45,8

164,6

174

162,2

163,7

175,8

185,5

185

* Le fonds devrait percevoir, avant la fin de l’année, 60 millions d’euros de taxe sur les transactions financières, portant ses ressources totales à environ 245 millions d’euros.

Source : ministère de l’Économie et des finances.

Les modalités de fonctionnement du FSD sont régies par le décret du 12 septembre 2006 (251).

Initialement, les recettes qu’il percevait étaient destinées à hauteur d’au moins 90 % au financement de la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) et, dans la limite de 10 %, au remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination (IFFim). Le décret du 4 octobre 2011 (252) a supprimé les seuils de 90 % et 10 % et a élargi le champ des dépenses du fonds au financement du Fonds mondial de lutte contre le sida.

Un comité de pilotage (253) veille à la bonne gestion du fonds et notifie à l’AFD les ordres d’affectation des ressources, décidés par arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie, du ministre chargé de la coopération et du développement et du ministre chargé du budget.

Le tableau suivant retrace l’évolution des dépenses du fonds entre 2006 et 2013.

DÉPENSES DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

IFFIm

 

10

19,8

20,7

21,2

21,9

22,5

23,3

UNITAID

34,7

159,8

159,8

141,6

110

110

110

110

Fonds mondial SIDA

         

60

60

60

Total

34,7

169,8

179,6

162,2

131,2

191,9

192,5

193,3 *

* L’affectation, avant la fin de l’année, de la quote-part de 10 % de taxe sur les transactions financières, pour environ 60 millions d’euros, devrait conduire à augmenter les dépenses dans cette proportion – une partie pouvant néanmoins être reportée sur 2014.

Source : ministère de l’Économie et des finances.

Le solde reporté ressort à un niveau limité, comme le montre le tableau suivant. En d’autres termes, le FSD ne dispose quasiment pas de réserves et ses dépenses sont donc contraintes par le niveau de ses ressources.

SOLDE ANNUEL ET CUMULÉ DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 (p)

Solde annuel

11,1

-5,2

-5,6

0,0

32,5

-16,2

-7,0

-8,3 *

Solde cumulé

11,1

5,8

0,3

0,2

32,7

16,5

9,5

1,2 *

* Hors prise en compte de l’écart entre recettes résultant de l’affectation de la quote-part de 10 % de la taxe sur les transactions financières et dépenses y afférentes.

Source : ministère de l’Économie et des finances.

B. UN SCHÉMA DE FINANCEMENT ADOPTÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2013 QUI N’OFFRE PAS LES RESSOURCES ATTENDUES

La loi de finances pour 2013 a prévu une augmentation des ressources du Fonds de solidarité pour le développement selon les modalités suivantes.

À compter de 2013, le Fonds est affectataire d’une quote-part de 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF). Le surplus de ressources ainsi affectées au Fonds serait libéré de façon progressive, via le relèvement du plafonnement du produit de la quote-part de TTF affectée au fonds :

– à hauteur de 60 millions d’euros en 2013, comme le prévoit l’article 39 de la loi de finances pour 2013 (254;

– à hauteur de 100 millions d’euros en 2014, comme le prévoit l’article 31 du présent projet de loi ;

– à hauteur de 160 millions d’euros, soit 10 % du produit de la TTF prévu en loi de finances pour 2013, à compter de 2015.

Un tel schéma de financement reposait sur un rendement prévisionnel de la TTF de 1,6 milliard d’euros. Toutefois, ce rendement ne serait, en exécution, que de l’ordre de 0,6 milliard d’euros. En l’absence de modification du droit, le FSD pâtirait donc, à compter de 2014, d’une perte de moyens financiers, illustrée par le tableau suivant, par rapport aux prévisions associées aux mesures de la loi de finances pour 2013.

IMPACT FINANCIER DU SCHÉMA DE FINANCEMENT
PRÉVU EN LOI DE FINANCES POUR 2013

(en millions d’euros)

 

2014

2015

Prévision initiale PLF 2013

100

160

Prévision révisée PLF 2014

60

60

Manque à gagner avant adoption du présent projet de loi

– 40

– 100

C.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE ET PAR L’ARTICLE 31 DU PROJET DE LOI

Pour faire face au manque à gagner ainsi identifié, le présent projet de loi de finances propose deux mesures.

● D’une part, le présent article revalorise les tarifs de la taxe sur les billets d’avion en procédant à un rattrapage de l’inflation, hors tabac, constatée depuis 2006 (date de création de la taxe), soit une hausse de 12,7 %. En valeur, comme l’illustre le tableau suivant, la hausse du tarif va de 13 centimes pour un voyage au sein de l’UE en classe économique à 5,07 euros pour un voyage en classe « Affaires » ou « Première » hors de l’UE.

TARIFS DE LA TAXE DE SOLIDARITÉ SUR LES BILLETS D’AVION PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

(en euros)

 

Le passager ne peut pas bénéficier sans supplément de prix de services auxquels l’ensemble des voyageurs ne pourrait accéder gratuitement (classe « Économie »)

Le passager peut bénéficier sans supplément de prix de services auxquels l’ensemble des voyageurs ne pourrait accéder gratuitement (classes « Affaires » et « Première »)

Destination finale : France, UE, EEE, Suisse

1,13 (soit + 0,13)

11,27 (soit + 1,27)

Destination finale : autres États

4,51 (soit + 0,51)

45,07 (soit + 5,07)

Le surplus de recettes découlant d’une telle mesure est estimé à 25 millions d’euros en 2014 sur la base de la perception de huit mois de produit (255).

Le Gouvernement ne fournit pas de prévision en année pleine. Sur la base de l’évaluation fournie pour 2014, le surplus de recettes en année pleine, à compter de 2015, pourrait atteindre approximativement 37,5 millions d’euros. Toutefois, comme indiqué plus bas, compte tenu du plafonnement de l’affectation du produit de l’impôt au FSD, celui-ci ne bénéficierait probablement pas, en régime de croisière, de la totalité du rendement de cette mesure, dont une partie reviendrait au budget de l’État.

● D’autre part, le III de l’article 31 du présent projet de loi de finances relève de 10 % à 15 % la quote-part de TTF affectée au FSD, lui permettant de recevoir une trentaine de millions d’euros supplémentaires.

Comme l’illustre le tableau suivant, l’effet combiné de ces deux mesures devrait permettre une hausse, en 2014, des moyens du FSD par rapport aux prévisions faites en loi de finances initiale.

LE FINANCEMENT DES NOUVEAUX MOYENS AFFECTÉS AU FSD

(en millions d’euros)

 

2014

2015

Manque à gagner par rapport au schéma prévu en LFI 2013 avant adoption du présent projet de loi

-40

-100

Présent article : hausse des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

+23

+2

Art. 31 (III) : hausse de 10% à 15% de la quote-part de TTF affectée

+30

+30

Solde après adoption du présent projet de loi

+13

– 68

En 2015, en revanche, un manque à gagner de l’ordre de 70 millions d’euros serait constaté pour deux raisons.

D’une part, les mesures prévues par le présent projet de loi ne suffiraient pas à compenser le manque à gagner de l’ordre de 100 millions d’euros découlant du moindre rendement de la TTF.

D’autre part, l’article 31 du présent projet de loi plafonne à 210 millions d’euros le produit de la taxe de solidarité sur les billets d’avion affecté au FSD. Compte tenu du fait que la prévision de ce produit, en 2014, s’établit à 208 millions d’euros, un tel plafonnement implique non seulement que la dynamique spontanée de l’imposition ne profitera pas au fonds mais également que la totalité de la hausse des tarifs, prévue au présent article, ne reviendra pas non plus au fonds. Une partie, de l’ordre de 10 à 15 millions d’euros, serait en effet rendue à l’État à compter de 2015.

II. LES AUTRES MODIFICATIONS PRÉVUES PAR L’ARTICLE

Outre la modification des tarifs, le présent article apporte deux modifications marginales au régime de la taxe.

D’une part, l’un des critères permettant d’apprécier si le passager est en correspondance – et donc non redevable de la taxe – est le fait qu’il soit arrivé à l’aéroport dont il repart ou dans l’un des aéroports d’un même « système aéroportuaire » à partir duquel il va repartir. En l’état du droit, la notion de système aéroportuaire est définie par renvoi à un règlement communautaire (256) qui a été abrogé. Le présent article (alinéa 12) propose de renvoyer sa définition au pouvoir réglementaire.

D’autre part, le 3° du A du I précise que la taxe est contrôlée dans les mêmes conditions que la taxe de l’aviation civile (257) et suivant les délais de prescription du droit de reprise applicable aux taxes sur le chiffre d’affaires (258).

À noter enfin que le B du I introduit une modification rédactionnelle à l’article 1647 du code général des impôts – article relatif aux frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’État.

III. LE PLACEMENT DE L’ARTICLE EN PREMIÈRE PARTIE DE LA LOI DE FINANCES

Le 2° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que la première partie de la loi de finances « comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire ».

Le présent article modifie le taux d’une imposition de toutes natures dont le produit est affecté à un organisme autre que l’État. L’impact de cet article sur le solde – et donc son placement en première partie – semble, dans ces conditions, contestable.

Il pourrait être avancé le fait que le plafonnement des impositions affectées, prévu par l’article 35 du présent projet de loi, est étendu au produit de la taxe sur les billets d’avion et qu’il pourrait donc, s’il avait un effet, conduire l’État à constater une recette du fait de cette imposition.

Toutefois, ce plafond a été fixé, comme il est jusqu’à présent d’usage lorsque l’on plafonne pour la première fois le produit d’une imposition affectée, à un niveau tel qu’il ne devrait avoir aucun effet d’écrêtement. Il est ainsi fixé à 210 millions d’euros alors que l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens prévoit que le produit de la taxe serait de l’ordre de 208 millions d’euros. Il est donc peu probable que le plafonnement de l’imposition conduise l’État à percevoir en 2014 une recette du fait du présent article – ce qui ôte un argument pour son placement en première partie.

L’administration reconnaît implicitement la faible probabilité d’un impact du présent article sur le solde mais souligne le fait que la jurisprudence du Conseil constitutionnel admet que certains articles relevant, en principe, de la deuxième partie, soient placés en première partie dès lors que ce placement « n'a pas pour effet, dans les circonstances de l'espèce, de porter une atteinte inconstitutionnelle à la clarté et à la sincérité des débats relatifs à l'adoption » de l’article et qu’il n’a pas pour effet « d’altérer les conditions d'adoption des données générales de l'équilibre budgétaire » (259).

Toutefois, la jurisprudence du Conseil constitutionnel doit s’analyser comme une tolérance envers une entorse à la LOLF dont les effets sont limités et n’a pas pour objet de valider de manière inconditionnelle toute entorse au principe de séparation de la loi de finances en deux parties prévu par la LOLF, dont le respect est une condition de la clarté du débat parlementaire en matière budgétaire.

En définitive, s’il est possible que le Conseil constitutionnel tolère le placement du présent article en première partie de la loi de finances, il est certain que ce placement n’est pas conforme à l’article 34 de la LOLF.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques I-CF 98 de M. Hervé Mariton et I-CF 500 du rapporteur général, tendant à la suppression de l’article 36.

M. Hervé Mariton. Compte tenu de la situation économique de cette entreprise importante qu’est Air France, la disposition prévue à l’article 36 nous paraît inopportune.

M. le rapporteur général. J’ai songé surtout au respect de l’article 34 de la LOLF qui prévoit la séparation de la loi de finances en deux parties. Le présent article n’ayant aucun impact sur le solde de l’État, je propose de le déplacer en deuxième partie.

La Commission adopte les deux amendements (amendements I-302 et I-303).

En conséquence, l’article 36 est supprimé.

*

* *

Article 37
Modification du barème du malus automobile

Texte du projet de loi :

I.– Le III de l’article 1011 bis du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le tableau figurant au a est remplacé par le tableau suivant :

«

 

Taux d’émission de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe
(en euros)

Taux ≤ 130

0

130 < taux ≤ 135

150

135 < taux ≤ 140

250

140 < taux ≤ 145

500

145 < taux ≤ 150

900

150 < taux ≤ 155

1 600

155 < taux ≤ 175

2 200

175 < taux ≤ 180

3 000

180 < taux ≤ 185

3 600

185 < taux ≤ 190

4 000

190 < taux ≤ 200

6 500

200 < taux

8 000

 

 »

B.– Le tableau figurant au b est remplacé par le tableau suivant :

«

 

Puissance fiscale
(en chevaux-vapeur)

Tarif de la taxe
(en euros)

Puissance fiscale ≤ 5

0

6 ≤ puissance fiscale ≤ 7

1 500

8 ≤ puissance fiscale ≤ 9

2 000

10 ≤ puissance fiscale ≤ 11

3 600

12 ≤ puissance fiscale ≤ 16

6 000

16 < puissance fiscale

8 000

 

 »

II.– Le I s’applique aux véhicules immatriculés à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article poursuit l’adaptation du mécanisme de bonus/malus automobile pour garantir sa soutenabilité budgétaire et d’assurer une meilleure efficacité environnementale et industrielle.

I. LE DROIT EXISTANT

Le « bonus/malus » écologique applicable aux véhicules neufs a été instauré à compter du 1er janvier 2008, par la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007. Une première taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation applicables aux véhicules à forte émission de CO2 avait été instituée par l’article 18 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Son produit était affecté à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), avant d’être réaffecté au budget de l’État. Désormais, le malus est calibré et régulièrement réajusté, pour que son produit permette d’assurer le financement des aides accordées à l’achat de véhicules propres (bonus).

A.  LE MALUS

1. La taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation

L’article 1011 bis du code général des impôts (CGI) prévoit un malus automobile. Ce malus consiste en une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules prévue à l’article 1599 quindecies du CGI (dite taxe sur les « cartes grises »), recouvrée selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions.

La taxe est due sur le premier certificat d’immatriculation délivré en France pour un véhicule de tourisme (260).

L’assiette de la taxe est différente selon que les véhicules ont fait ou non l’objet d’une réception communautaire.

La réception communautaire

Cette notion est définie par la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

Il s’agit d’une procédure qui permet, au sein de l’espace communautaire, de connaître précisément les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des différents éléments ou des différentes caractéristiques du véhicule.

Cette procédure doit permettre à tout État membre de constater que chaque type de véhicule a été soumis aux contrôles prévus par les directives particulières et relevés sur une fiche de réception. Elle permet aux constructeurs d’établir un certificat de conformité pour chaque véhicule, qui doit alors être considéré par tous les États membres comme conforme à leurs propres législations.

Dans le premier cas, celui de l’achat d’une voiture européenne, le certificat d’immatriculation de cette voiture comprend nécessairement les émissions de CO2 : le montant de la taxe additionnelle sera fonction de ces émissions. Dans le second cas, par exemple celui de l’achat d’une voiture américaine qui fait l’objet d’une homologation nationale, la taxe sera forfaitaire, en fonction de la puissance administrative du véhicule.

La dernière modification du barème résulte de l’article 17 de la loi de finances pour 2013, qui a prorogé le malus au-delà de 2012 et en a durci les tarifs, abaissant le seuil d’application du malus de 140 à 135 g de CO2/km et majorant les montants dus de plus de 100 euros à plus de 3 700 euros. L’année précédente, l’article 55 de la loi de finances pour 2012, avait déjà majoré le prix d’achat du véhicule.

BARÈME ACTUEL DU MALUS POUR LES VÉHICULES DE TOURISME FAISANT L’OBJET D’UNE RÉCEPTION COMMUNAUTAIRE

Taux d’émission
de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

Tarif de la taxe
(en euros)
Année d’immatriculation
À partir de 2013

Taux ≤ 135

0

135 < taux ≤ 140

100

140 < taux ≤ 145

300

145 < taux ≤ 150

400

150 < taux ≤ 155

1 000

155 < taux ≤ 175

1 500

175 < taux ≤ 180

2 000

180 < taux ≤ 185

2 600

185 < taux ≤ 190

3 000

190 < taux ≤ 200

5 000

200 < taux

6 000

Le droit en vigueur ne prévoit aucune progressivité supplémentaire à compter de 2013, ni aucune indexation automatique.

Le malus n’est pas dû sur les certificats d’immatriculation des véhicules automoteurs spécialisés, des voitures particulières adaptées aux personnes handicapées, ni des véhicules acquis par une personne titulaire de la carte d’invalidité.

Une minoration du malus est prévue pour les familles ayant au moins trois enfants à charge et bénéficiaires des allocations familiales, qui acquièrent ou louent un véhicule de cinq places assises et plus. Elle consiste en une réduction de 20 g de CO2/km du taux d’émission pris en compte pour le calcul du malus par enfant à charge.

Les véhicules spécialement équipés pour fonctionner au moyen du superéthanol E85 et dont les émissions de CO2 sont inférieures à 250 g/km bénéficient d’un abattement de 40 % sur les taux d’émissions de CO2 pris en compte pour le malus.

Pour les autres véhicules de tourisme, la taxe est assise sur la puissance administrative. l’article 17 de la loi de finances pour 2013 a également fortement durci ce barème, abaissant le seuil d’application du malus de 8 à 7 chevaux fiscaux et augmentant les montants dus, selon les tranches, de plus de 650 euros à plus de 2 400 euros.

Le tarif de la taxe est le suivant :

Puissance fiscale
(en chevaux-vapeur)

Montant de la taxe
(en euros)

Puissance fiscale ≤ 5

0

6 ≤ puissance fiscale ≤ 7

800

8 ≤ puissance fiscale ≤ 9

1 400

10 ≤ puissance fiscale ≤ 11

2 600

12 ≤ puissance fiscale ≤ 16

4 600

Puissance fiscale > 16

6 000

On observera qu’au-delà d’une puissance administrative de 15 CV, le tarif est le même quelle que soit la puissance administrative du véhicule. Dès lors, plus la puissance du véhicule augmente, plus le surcoût relatif lié à l’instauration de cette taxe additionnelle diminue.

Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d’un dixième par année entamée depuis cette immatriculation.

2. Les autres taxes sur les véhicules polluants

Outre le malus, plusieurs taxes visent à limiter les émissions polluantes des véhicules. Leur barème est plus rarement actualisé, et le présent projet de loi ne prévoit pas de modification de leur dispositif.

a. La taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation

La taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation prévue par l’article 1010 bis du CGI est perçue lors de l’immatriculation d’une voiture particulière mise en circulation postérieurement au 1er juin 2004. Cette taxe est due à chaque immatriculation (contrairement au malus qui n’est dû qu’une seule fois) comme la taxe sur les certificats d’immatriculation prévue à l’article 1599 quindecies du CGI, dite « carte sur les cartes grises ». Cette taxe n’est toutefois pas due lors de la première immatriculation d’un véhicule soumis au malus.

Cette taxe est assise, pour les véhicules de tourisme qui ont fait l’objet d’une réception communautaire, sur le nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre, et pour les autres, sur la puissance administrative.

Le tarif de la taxe est le suivant :

VÉHICULES DE TOURISME AYANT FAIT L’OBJET D’UNE RÉCEPTION COMMUNAUTAIRE 

Taux d’émission de CO2 (en g/km)

Tarif applicable en euros / g de CO2

N’excédant pas 200

0

Fraction supérieure à 200 et inférieure ou égale à 250

2

Fraction supérieure à 250

4

AUTRES VÉHICULES DE TOURISME

Puissance fiscale (en chevaux-vapeur)

Tarif (en euros)

Inférieure à 10

0

Supérieure ou égale à 10 et inférieure à 15

100

Supérieure ou égale à 15

300

Un abattement de 50 % est prévu pour les véhicules équipés pour fonctionner au moyen du superéthanol E85. Le niveau de cet abattement n’est pas cohérent avec celui de 40 % prévu pour les véhicules fonctionnant au superéthanol dont les émissions de CO2 sont inférieures à 250 g/km.

b. Le malus annuel

Au premier malus s’ajoute, les années suivant l’achat ou la location, le paiement d’une taxe annuelle de 160 euros sur la détention de véhicules polluants immatriculés pour la première fois en France à partir du 1er janvier 2009, sauf véhicules de société (261), prévue par l’article 1011 ter du CGI.

Elle est due, à partir de l’année qui suit la délivrance du certificat d’immatriculation du véhicule par les propriétaires ou par les locataires, si le taux d’émission de CO2 du véhicule excède la limite suivante :

Année de la première immatriculation

Taux d’émission
de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

2009

250

2010

245

2011

245

2012 et au-delà

190

Les familles nombreuses ne sont pas exonérées du paiement de cette taxe annuelle.

c. La taxe sur les véhicules de société

Enfin, les entreprises doivent payer chaque année la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS) pour les véhicules particuliers qu’elles possèdent ou utilisent. Le montant de la taxe diffère selon le type de véhicules, conformément à l’article 1010 du CGI. Selon la date de mise en circulation du véhicule, deux barèmes différents sont appliqués.

Les véhicules mis en circulation depuis juin 2004 et possédés ou utilisés par la société à partir de 2006 sont taxés selon les émissions de CO2.

Taux d’émission
de dioxyde de carbone
(en grammes par kilomètre)

Tarif applicable
par gramme de dioxyde de carbone
(en euros)

Inférieur ou égal à 50

0

Supérieur à 50 et inférieur ou égal à 100

2

Supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120

4

Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140

5,5

Supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160

11,5

Supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200

18

Supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250

21,5

Supérieur à 250

27

Les véhicules mis en circulation avant le 1er juin 2004 et possédés ou utilisés par la société avant 2006 sont taxés, forfaitairement, en fonction de la seule puissance fiscale.

Puissance fiscale

(en CV)

Tarif applicable

(en euros)

Inférieure ou égale à 3

750

4 à 6

1 400

7 à 10

3 000

11 à 15

3 600

Supérieure à 15

4 500

Sont exonérés de cette taxe les véhicules destinés exclusivement à la vente (voitures des négociants en automobile), à la location, si l’objet de la société est la location de véhicules, au transport public (taxis), à l’enseignement de la conduite automobile (auto-école) ou aux compétitions sportives.

B. LE BONUS

Le malus est complété, en sens contraire, par une aide à l’acquisition des véhicules propres, dite « bonus », prévue par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007.

Le barème du bonus est régulièrement ajusté par voie réglementaire.

En 2012, dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, le Gouvernement a décidé, par le décret n° 2012-925, de majorer les aides aux véhicules propres acquis à compter du 1er août 2012. Le plafond du bonus relatif aux véhicules électriques a été porté de 5 000 à 7 000 euros ; celui relatif aux véhicules hybrides électriques émettant moins de 110 grammes de CO2/km a été doublé, porté à 4 000 euros, et ouvert aux véhicules de sociétés. Les bonus relatifs aux véhicules thermiques faiblement polluants ont été augmentés de 100 ou de 150 euros selon les cas.

MONTANTS DU BONUS

Taux d’émission
de CO2
(en g/km)

Montant du bonus
Du 1er janvier au 31 juillet 2012
(en euros)

Montant du bonus à partir du 1er août 2012
(en euros)

0 à 20 g

5 000

7 000

21 à 50 g

5 000

5 000

51 à 60 g

3 500

4 500

61 à 90 g

400

550

91 à 105 g

100

200

C. LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

Le « bonus-malus » a d’abord trouvé sa traduction budgétaire dans un compte de concours financiers créé par la loi de finances rectificative pour 2007. Le calibrage du dispositif a abouti à un déficit chronique de ce compte, à hauteur de près de 1,5 milliard d’euros en cumul sur la période 2008-2011.

L’article 56 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a ensuite modifié le dispositif pour remplacer le compte de concours financiers par un compte d’affectation spéciale (CAS) intitulé « Aide à l’acquisition de véhicules propres », qui, en application de l’article 21 de la LOLF (loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances), doit être équilibré, sous réserve de la possibilité d’une subvention budgétaire pouvant excéder 10 % des dépenses du compte.

Ce compte retrace, en recettes, le produit de la taxe instituée à l’article 1011 bis du CGI, déduction faite des frais d’assiette et de recouvrement et en dépenses, des contributions au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres ou au retrait de véhicules polluants.

Le présent projet de loi de finances prévoit pour ce CAS 269,9 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, dont 268,3 millions d’euros au titre de la contribution au financement de l’attribution d’aides à l’acquisition de véhicules propres et 1,6 million d’euros au titre de la contribution au financement de l’attribution d’aides au retrait de véhicules polluants.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A. LA RÉVISION DU BARÈME DU MALUS

Le présent article prévoit un barème plus strict, applicable aux véhicules immatriculés à compter du 1er janvier 2014.

a) Véhicules faisant l’objet d’une réception communautaire

Le présent article abaisse de 5 grammes de CO2 l’ensemble des tranches du barème du malus pour l’adapter aux évolutions des véhicules mis sur le marché et augmente ses tarifs pour renforcer sa progressivité.

Le seuil d’application du malus passera en 2013 de 140 à 135 gCO2/km. Le montant maximal est augmenté de 3 600 à 6 000 euros, et s’appliquera dès le seuil de 200 gCO2/km, contre 250 g actuellement.

ÉVOLUTION DU BARÈME DU MALUS

Taux d’émission de CO2
(en g/km)

Tarif 2012,
(en euros)

Tarif 2013,
(en euros)

Tarif
à compter de 2014, (en euros)

Écart entre
les tarifs 2014 et 2013, en euros

Moins de 130

0

0

0

0

130 < taux ≤ 135

150

150

135 < taux ≤ 140

100

250

150

140 < taux ≤ 145

200

300

500

200

145 < taux ≤ 150

400

900

500

150 < taux ≤155

500

1 000

1 600

600

155 < taux ≤ 175

750

1 500

2 200

700

175 < taux ≤ 180

2 000

3 000

1 000

180 < taux ≤ 185

1 300

2 600

3 600

1 000

185 < taux ≤ 190

3 000

4 000

1 000

190 < taux ≤ 200

2 300

5 000

6 500

1 500

200 < taux ≤ 230

6 000

8 000

2 000

Plus de 230

3 600

2 000

Dans le cadre du paquet énergie-climat, a été adopté le Règlement sur la réduction des émissions de CO2 des voitures neuves. Ce règlement établit des normes de performance d’émission pour les voitures de tourisme à 130 g de CO2/km pour l’année 2012. À partir de 2020, ce niveau devra être réduit à 95 g de CO2.

b) Autres véhicules

Pour les véhicules ne faisant pas l’objet d’une réception communautaire, l’évolution du barème est la suivante :

Puissance fiscale
(en CV)

Montant de la taxe
(en euros)

Écart entre les montants 2014 et 2013
(en euros)

2012

2013

2014

 

Moins de 6

0

0

0

0

6 et 7

0

800

1 500

700

8 et 9

750

1 400

2 000

600

10 et 11

1 300

2 600

3 600

1 000

12 à 16

2 300

4 600

6 000

1 400

Plus de 16

3 600

6 000

8 000

2 000


B. LA RÉVISION DU BARÈME DU BONUS

Le barème actuel du bonus est le suivant :

TAUX D’ÉMISSION
DE CO2
(en g/km)

MONTANT DU BONUS
À PARTIR DU 1ER AOÛT 2012
(en euros)

0 à 20 g

7 000

21 à 50 g

5 000

51 à 60 g

4 500

61 à 90 g

550

91 à 105 g

200

Selon les informations transmises au rapporteur général, le Gouvernement prévoit de modifier, par décret, les barèmes du « bonus écologique » pour les véhicules acquis à compter du 1er novembre 2013 selon les conditions suivantes :

– suppression de l’aide pour la tranche 91-105 g de CO2 /km ;

– aide réduite de 550 euros à 150 euros pour la tranche 61-90 g de CO2/km ;

– aide réduite de 4 500 euros à 4 000 euros pour la tranche 51-60 g de CO2/km ;

– aide réduite de 5 000 euros à 4 000 euros pour la tranche 21-50 g de CO2/km ;

– aide réduite de 7 000 euros à 6 300 euros pour la tranche < 20 g de CO2/km.

L’aide prévue pour les véhicules hybrides serait pour sa part réduite de 17,5 %, passant de 4 000 euros à 3 300 euros pour les véhicules émettant moins de 110 g de CO2 /km.

Selon les Échos (262), alors que le bonus actuel concernait 35 % des ventes de voitures neuves au premier semestre 2013, les véhicules émettant moins de 90 g de CO2 /km (seuil prévu pour le bénéfice du bonus en 2014) ont représenté 7,2 % des ventes. Seuls 5 100 véhicules émettant moins de 50 grammes de CO2 /km ont été immatriculés en France, soit 0,5 % des ventes de véhicules sur la période. Selon l’ADEME, en juin 2013, seuls deux types de véhicules à essence émettaient 90 g de CO2 /km et aucun véhicules à essence n’émettait moins.

C. L’IMPACT DE LA MESURE

Mis en place en 2008, le bonus-malus a permis de diminuer les émissions de CO2 des véhicules neufs vendus en France, passées de 149 g/km fin 2007 à 127 g/km fin 2011 et 124 g de CO2/km à la fin de l’année 2012, soit une baisse moyenne de 5 g/an environ (la baisse moyenne des émissions était entre 2001 et 2007 de 1 g/an environ).

La France se situe au troisième rang de l’Union européenne, derrière le Portugal et le Danemark en termes de niveau actuel d’émissions. La moyenne européenne des émissions de CO2 a baissé de 50 g/km en seize ans et de 30 g/km pendant les neuf dernières années.

Avec 127 g/km en 2012, la France a déjà atteint l’objectif de 130 g de CO2/km fixé pour cette année-là par le règlement n° 443/2009 du 23 avril 2009 du Parlement européen et du Conseil. Au premier trimestre 2013, la moyenne pour la France était de 117,58 g de CO2/km.

Le bilan environnemental du bonus-malus avait été contesté par l’INSEE dans une étude de septembre 2011 (263) au motif que le dispositif repose sur le seul objectif de diminution des rejets de gaz carbonique, alors que d’autres émissions sont aussi nocives. De plus il ne pourrait avoir de réel impact environnemental que s’il était calibré pour diminuer ou maintenir constant le volume des ventes. On observera à cet égard que, pour 2014, la prévision d’immatriculations est toutefois en légère baisse.

ÉMISSIONS DE CO2 DU PARC AUTOMOBILE FRANÇAIS ET LEUR ÉVOLUTION

Source : Comité des constructeurs français d’automobiles.

Lors de l’adoption du projet de loi de finances pour 2013, la dépense pour le bonus en 2013 était estimée à 453,6 millions d’euros. Il était prévu de financer ce montant grâce, d’une part, aux 403,6 millions d’euros provenant des recettes de malus (la révision du barème du malus pour 2013 devant entraîner un supplément de recettes de 177 millions d’euros) et, d’autre part, à une subvention d’équilibre, prévue à hauteur de 50 millions d’euros et inscrite sur le programme 174. Cette subvention n’a pas vocation à transiter par le CAS, mais est directement versée à l’Agence de services et de paiement (ASP) qui gère le dispositif du bonus pour le compte de l’État. En effet, ainsi qu’il est précisé à l’article 56 de la loi de finances pour 2012, le CAS finance les aides du bonus dans la limite de ses ressources, le déficit éventuel étant pris en charge directement par le budget général, ce qui a pour effet de faire échapper le dispositif à l’application des règles organiques encadrant le fonctionnement des comptes d’affectation spéciale en limitant le déficit et la subvention d’équilibre.

Les barèmes proposés par le décret n° 2012-925 pour le bonus et par la loi de finances pour 2013 pour le malus ne garantissaient donc pas l’équilibre financier du dispositif, déséquilibré depuis l’origine. Le déficit cumulé du dispositif de 2008 à 2012 est de l’ordre de 1,5 milliard.

DÉFICIT DU BONUS-MALUS

(en millions d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

214

520

521

250

0

100

Source : PLF 2013.

Le produit de la révision du barème proposée par le présent article, estimé à 103 millions d’euros, correspond au déséquilibre du dispositif du bonus/malus prévisionnel pour 2013 (100 millions d’euros). À barème inchangé et en l’état actuel des prévisions d’immatriculation, (en très légère baisse : 1 750 000 véhicules au total en 2014), ce déséquilibre financier pourrait toutefois s’avérer sensiblement supérieur en 2014, signe que les modèles vendus en France émettent de moins en moins de CO2. Les crédits prévus par le présent projet de loi de finances pour le CAS « bonus » sont de 270 millions d’euros, alors que la dépense était estimée en 2013 à 453,6 millions d’euros.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 99 de M. Hervé Mariton. 

M. Hervé Mariton. Compte tenu de l’état de l’industrie automobile, nous proposons de supprimer cet article qui durcit le barème du malus.

M. le rapporteur général. Défavorable. Ce durcissement représente une recette de 100 millions d’euros, et vise à rétablir l’équilibre financier du système de bonus-malus.

M. Hervé Mariton. Le rapporteur général pourrait-il nous présenter dans son rapport un bilan de l’avantage – proposé il y a quelques années par Marc Le Fur et moi-même – accordé aux familles dans le calcul du malus ? Ce dispositif me paraît en effet peu connu du grand public, et j’ignore quelles sont les modalités de son application concrète.

M. Jérôme Lambert. Les constructeurs français proposent dans leur gamme des voitures qui ne sont pas luxueuses et qui peuvent transporter jusqu’à huit personnes. Ces véhicules servent à des associations ou à des clubs sportifs mais, du fait de leur gabarit et de leur motorisation nécessairement puissante, ils sont assujettis à la surtaxe maximale bien qu’il ne s’agisse, je le répète, ni de véhicules de sport, ni de véhicules de luxe. De fait, ils sont devenus inaccessibles à leurs clients habituels. Je n’ai pas déposé d’amendement en ce sens, mais je voudrais que l’on réfléchisse à la question.

M. le rapporteur général. Déposez un amendement, pour que je puisse me prononcer !

La Commission examine les amendements I-CF 279, I-CF 283 et I-CF 286, de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Afin que les véhicules diesel ne puissent pas bénéficier du bonus, l’amendement I-CF 279 propose de le réserver aux véhicules respectant la norme Euro 6, l’amendement I-CF 283 d’exclure les véhicules diesel du dispositif, et l’amendement I-CF 286 de plafonner leur bonus à 200 euros. Comme les taxes sur les carburants ne permettent pas d’assurer la convergence de la fiscalité entre les véhicules diesel et les véhicules essence, nous suggérons d’utiliser le bonus/malus pour contribuer à changer le parc automobile.

M. le rapporteur général. Le dispositif du bonus/malus n’encourage pas l’acquisition de véhicules diesel. Au contraire. Le barème a été établi par le Gouvernement. Quelques corrections sont nécessaires, et elles vont toujours dans le sens d’une pénalisation des véhicules les plus polluants. Vous voulez aller plus vite et plus loin, mais nous sommes arrivés à un point d’équilibre entre les intérêts économiques, environnementaux et sociaux. Avis défavorable.

M. Hervé Mariton. L’exposé des motifs manque de rigueur, quand il évoque les 42 000 morts prématurées par an imputables à l’exposition aux particules émises par les moteurs diesel. Qu’ils émettent des particules qui ont des effets sur la santé, personne ne le conteste, mais que les 42 000 morts prématurées leur soient dues, c’est faux puisque l’essentiel des émissions de particules provient non pas du diesel, mais du bois.

Mme Éva Sas. 42 000 morts prématurées sont dues aux particules fines, dont 30 à 40 % proviennent du diesel.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les trois amendements.

Elle adopte ensuite l’article 37, sans modification.

*

* *

Article 38
Aménagement des ressources du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

Texte du projet de loi :

Au IV de l’article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, le montant : « 35 millions » est remplacé par le montant : « 19 millions ».

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose, sans en modifier le barème ni le produit, de diminuer la part de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), affectée au compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs (CAS SNTCV). Cette part serait de 19 millions d’euros contre 35 millions d’euros actuellement. Le CAS serait doté, au final, de 309 millions d’euros au lieu de 325 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2013 (soit une diminution de 4,9 %).

Cette diminution de 16 millions d’euros (soit une baisse de 45,7 %) vise à assurer l’équilibre du CAS, en raison de la mise en œuvre de la nouvelle tarification de l’infrastructure ferroviaire pour 2014. Celle-ci prévoit l’instauration d’une redevance quai payée par la SNCF et compensée par le CAS et une meilleure adéquation entre le tarif des redevances (264) payées par l’État et la SNCF à Réseau ferré de France (RFF), et la répartition réelle des coûts d’infrastructure. Cette mesure doit permettre de neutraliser l’impact budgétaire procédant de l’évolution de la tarification pour l’État.

a. Le dispositif existant

Le CAS « services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » (SNTC) a été créé par l’article 65 de la loi de finances pour 2011.

La création de ce CAS vise à assurer l’équilibre financier de quarante lignes ferroviaires de transport de voyageurs dites « d’équilibre du territoire », sur lesquelles circulent les TET. Cette catégorie regroupait en 2011 les trains « Corail », « Corail Intercités », « Téoz » et « Lunéa », ces derniers étant désormais regroupés sous le seul vocable de trains « Intercités ».

Jusqu’en 2010, la SNCF assurait le financement de ces lignes déficitaires par prélèvement sur les excédents des lignes à grande vitesse. Cette péréquation interne a été abandonnée sous l’effet conjugué, d’une part, du règlement européen n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 dit « règlement OSP » en vertu duquel le maintien de lignes déficitaires correspondant à une obligation de service public ouvre droit à compensation financière et, d’autre part, de l’ouverture progressive à la concurrence du transport de voyageurs qui imposait de mettre fin à un système de financement jusque-là interne à la seule entreprise historique.

L’État, qui assume dorénavant pour ces lignes la compétence d’autorité organisatrice de transport, gère cette péréquation. Le 13 décembre 2010, une convention triennale (2011-2013) a été conclue entre l’État et la SNCF pour l’exploitation des TET. La convention arrive à échéance en décembre 2013 mais prévoit une possibilité de prolongation. Un avenant établissant les modalités de cette prolongation est en cours de finalisation.

Ainsi, la SNCF reçoit de l’État via ce CAS une contribution au financement de son déficit d’exploitation sur ces lignes et à l’entretien du matériel roulant qui y est affecté, en contrepartie du respect d’obligations de service public imposées à l’exploitant, suivi par des indicateurs de résultats et sanctionné par un dispositif de bonus/malus.

Ce compte est alimenté par trois types de recettes :

– la contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l’article 302 bis ZC du code général des impôts et due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l’État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transports ferroviaires non conventionnés de voyageurs, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national ;

– le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l’article 235 ter ZF du même code, est dû par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs qui sont redevables de la CST, pour autant que celle-ci soit assise sur un montant supérieur à 300 millions d'euros. Cette taxe est assise sur le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés. Le taux de la taxe est compris entre 15 % et 35 %. Un arrêté du 28 juin 2013 fixe le taux à 30,65 % pour l’année 2013 ;

– une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), prévue à l’article 302 bis ZB du code général des impôts et acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

Actuellement, la SNCF, seule entreprise ferroviaire présente sur les lignes d’équilibre du territoire, fournit la totalité des contributions ferroviaires, qui lui reviennent par la suite.

Le CAS retrace en dépenses, dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » respectivement :

– les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État ;

– les contributions liées au matériel roulant.

b. La nécessité d’équilibrer le CAS

La tarification appliquée par RFF pour l’utilisation du réseau comprend actuellement la redevance d’accès, payée par l’État via le programme 203 Infrastructures et services de transports du budget général et les redevances de réservation et de circulation, payées par la SNCF puis compensées par l’État via le programme 785 Exploitation des services nationaux de transport conventionnés du CAS SNTCV.

La réforme des péages, qui sera appliquée dès 2014, prévoit, d’une part, la création d’une redevance quai en application du décret du 20 janvier 2012 (265), payée par la SNCF et compensée par le CAS SNTCV et, d’autre part, un rééquilibrage du montant des redevances, en fonction de la répartition réelle des coûts d’infrastructure.

C’est ainsi que, en 2014, les dépenses du programme 785 du CAS SNTCV diminueront de 16 millions d’euros, en raison de la réduction du montant de la redevance circulation (22 millions d’euros) à laquelle est soustrait le montant prévisionnel de la redevance quai versée par la SNCF (6 millions d’euros), tandis que les dépenses du programme 203 du budget général seront grevées d’environ 16 millions d’euros supplémentaires, en raison de l’augmentation de la redevance d’accès des TET.

Il est ainsi proposé de diminuer de 16 millions d’euros la part de la TAT affectée au CAS en vue d’ajuster les prévisions de recettes du CAS aux prévisions de dépenses, en tenant compte des économies nettes résultant de la réforme de la tarification.

La recette de la TAT versée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) se verra en contrepartie augmentée de 16 millions d’euros et, en conséquence, la subvention de l’AFITF versée au titre du programme 203, sera diminuée de 16 millions d’euros. Dès lors, la part versée à RFF au titre des redevances d’accès TET sur le programme 203 sera augmentée de 16 millions d’euros.

Ainsi, l’État en sa qualité d’autorité organisatrice des TET entend pérenniser un système de compensation neutre pour les finances publiques, permettant de garantir un service ferroviaire d’aménagement du territoire performant et une qualité de service des voyageurs optimale.

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La Commission adopte l’article 38 sans modification.

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Après l’article 38

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 315 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Nous proposons d’augmenter la taxe d’aménagement du territoire, en rapport avec les bénéfices réalisés par les sociétés concessionnaires d’autoroute dont la Cour des comptes a souligné l’importance. Quelles démarches notre rapporteur général compte-t-il entreprendre à ce sujet ?

M. le rapporteur général. Lors de l’audition des sociétés d’autoroute, nous étions convenus avec le président Carrez de saisir conjointement l’Autorité de la concurrence pour étudier le moyen de sortir du guêpier où nous sommes. Jouer sur la fiscalité ne résoudrait rien puisque son alourdissement ne modifierait en rien la profitabilité excessive de certains contrats. La lettre est prête.

L’amendement est retiré.

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Article 39
Relations financières entre l’État et la sécurité sociale

Texte du projet de loi :

I. - A. - Au 3° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, les mots : « nette correspondant aux montants de cette taxe enregistrés au titre de l’année par les comptables publics » sont remplacés par les mots : « brute budgétaire » et les mots : « pour la même période » sont remplacés par les mots : « pour l’année en cours ».

B. - Aux A des II et III de l’article 53 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, les mots : « nette correspondant aux montants de cette taxe enregistrés au titre de l’année par les comptables publics » sont remplacés par les mots : « brute budgétaire » et après le mot : « effectués » sont insérés les mots : « pour l’année en cours ».

II. - Au 3° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, le taux : « 5,88 % » est remplacé par le taux : « 7,87 % ».

III. - Au A du II de l’article 53 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 précitée, le taux : « 0,33 % » est remplacé par le taux : « 0,34 % ».

IV. - Le IV de l’article 1600-0 S du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au 1°, les mots : « 1,45 point » sont remplacés par le taux : « 1,37 % » ;

2° Au 2°, les mots : « 0,45 point » sont remplacés par le taux : « 0,53 % » ;

3° Au 3°, le mot : « point » est remplacé par le symbole : « % ».

V. - Les II, III et IV du présent article s’appliquent à compter du 1er janvier 2014.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article a pour objet principal de prévoir plusieurs transferts financiers de l’État vers les branches Maladie et Famille de la sécurité sociale.

A. UNE NOUVELLE AFFECTATION DE TVA NETTE

Le II du présent article augmente de 5,88 % à 7,87 % – soit un montant estimé à 3 030 millions d’euros – la quote-part de TVA nette affectée à la sécurité sociale via le compte de concours financiers Avances aux organismes de sécurité sociale.

Le schéma ci-après récapitule les transferts justifiant le II du présent article.

Description : G:\05.Rapporteur_général\05.5. Année 2013\PLF 2014\Tome 2\RapportTome2\Image1.jpg

Ce transfert de ressources trouve une triple justification.

En premier lieu, dans le cadre des économies mises en œuvre afin de permettre à la branche Famille de revenir à l’équilibre financier, il a été prévu d’abaisser le plafond du quotient familial de 2 000 euros à 1 500 euros par demi-part (article 3 du présent projet de loi de finances), ce qui tend à diminuer l’effort financier de la Nation en faveur des familles les plus aisées.

Une telle mesure a pour effet d’accroître le rendement de l’impôt sur le revenu à hauteur de 1 030 millions d’euros. Par mesure de simplicité, il n’était pas souhaitable d’affecter à la sécurité sociale une quote-part d’impôt sur le revenu, dont le produit est aujourd’hui entièrement affecté au budget général. Le produit de la taxe sur la valeur ajoutée, en revanche, est déjà en partie affecté à la sécurité sociale. Dans ces conditions, l’affectation d’une quote-part supplémentaire de TVA nette constitue une solution préservant la simplicité et la clarté des relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

En deuxième lieu, le Gouvernement propose que le rendement de la suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des cotisations versées dans le cadre de contrats obligatoires de prévoyance d’entreprise (prévu par l’article 5 du présent projet de loi de finances) – estimé à 960 millions d’euros, soit affecté à l’assurance-maladie. Pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment, un transfert de TVA constitue la solution la plus simple pour procéder à cette affectation de ressources.

L’affectation de ce produit à la branche Maladie doit permettre de financer l’amélioration de l’accès à la couverture maladie universelle complémentaire et à l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé.

En troisième lieu, dans le cadre de la réforme des retraites en cours d’examen au Parlement, la hausse des cotisations patronales serait compensée par une diminution des cotisations finançant la branche Famille. L’État s’est engagé à compenser le manque à gagner subi par cette dernière branche, estimé à 1 050 millions d’euros. Le moyen retenu est le transfert de TVA prévu par le présent article.

Enfin, à titre subsidiaire, dans le cadre de la budgétisation des ressources de la Haute autorité de santé (HAS), les recettes affectées jusqu’alors à celle-ci, d’un montant de 10 millions d’euros, seraient désormais affectées à l’assurance-maladie, justifiant une diminution à due concurrence de la quote-part de TVA qui lui est affectée.

Deux remarques peuvent être faites sur les transferts de TVA ainsi opérés.

D’une part, du fait des règles applicables au compte de concours financiers sur lequel transitent les transferts de recettes, celles-ci seraient affectées à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM). Des mesures prévues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoiraient le transfert d’une partie de cette nouvelle ressource, à hauteur de 2 080 millions d’euros, à la branche Famille – correspondant à la compensation de la baisse de cotisations et au produit de l’abaissement du plafond du quotient familial.

D’autre part, si la compensation semble assurée pour la sécurité sociale pour l’exercice 2014, elle ne semble pas garantie, s’agissant du transfert du produit des mesures à l’impôt sur le revenu (IR), en dynamique. En effet, alors que l’IR croît spontanément plus vite que le PIB du fait du caractère progressif de l’impôt, la TVA a tendance, à long terme, à évoluer au rythme du PIB.

Il importe de noter que le transfert à la branche Vieillesse du produit de la suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu des majorations de retraite ou de pension pour charges de famille, dont le rendement est estimé à 1,2 milliard d’euros, ne serait réalisé qu’à compter de 2015. Le rapporteur général n’a obtenu aucune explication sur ce point.

B. LES AUTRES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE

Le III du présent article revoit à la hausse de 0,33 % à 0,34 % le produit de la TVA nette transférée à la sécurité sociale afin de compenser les allègements de charges sociales sur les heures supplémentaires dans les entreprises de moins de 20 salariés, dont le coût, en 2014, est estimé à 513 millions d’euros. Une telle évolution laisse penser que la dynamique de la TVA ressort à un niveau légèrement inférieur à celle de cette niche sociale, ce qui ne doit pas étonner compte tenu de la faiblesse de l’impôt recouvré en 2012 et 2013.

Le IV du présent article modifie les affectations de quotes-parts de produit de prélèvement sur les revenus du patrimoine. Un transfert de 150 millions d’euros serait effectué au détriment du Fonds national pour les solidarités actives (FNSA) et au bénéfice du Fonds national d’aide au logement (FNAL), par coordination avec la réforme du prélèvement de solidarité sur le capital prévue par l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. La quote-part de prélèvement sur les revenus du patrimoine affectée au FNSA passerait ainsi de 1,45 % à 1,37 % ; inversement, celle affectée au FNAL augmenterait de 0,45 % à 0,53 %, le total restant inchangé.

Enfin, le I prévoit une modification rédactionnelle dans la définition des recettes affectées au compte de concours financiers afin de préciser la définition de la TVA nette.

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La Commission examine l’amendement I-CF 100 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Je propose de ne transférer au financement de la sécurité sociale que la partie correspondant à la compensation par l’État de l’augmentation des cotisations famille patronales prévue par la réforme des retraites.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 39 sans modification.

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Article 40
Garantie des ressources de l’audiovisuel public

Texte du projet de loi :

Le VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du 2° du 1, les mots : « 544,1 millions d'euros en 2013 » sont remplacés par les mots : « 527,3 millions d'euros en 2014 » ;

2° Au 3, les mots : « en 2013 sont inférieurs à 2 903,6 millions d'euros », sont remplacés par les mots : « en 2014 sont inférieurs à 3 023,8 millions d'euros ».

Observations et décisions de la Commission :

Comme il est d’usage depuis la loi de finances pour 2006, le présent article fixe le montant des ressources garanties par l’État à l’audiovisuel public.

A. LA GARANTIE DES RESSOURCES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Le présent article a pour objet d’éviter à ces organismes publics de subir les aléas propres au recouvrement d’une imposition – en l’espèce, la contribution à l’audiovisuel public (CAP) – dont le produit recouvré peut être différent du produit prévu. Le risque associé à cet aléa est donc supporté par l’État qui, contrairement aux organismes de l’audiovisuel public, ne rencontrerait aucune difficulté à financer un manque à gagner résultant d’un produit de CAP moindre que prévu.

Formellement, l’État garantit un montant minimum d’encaissements nets de contribution à l’audiovisuel public et protège ses propres intérêts financiers en fixant un montant maximal de dégrèvements de CAP qu’il assumerait. En pratique, toutefois, l’État, comme le rapporteur général l’a rappelé l’an dernier dans le tome II de son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013, garantit un montant de ressources correspondant à la somme du plancher d’encaissements nets et du plafond de dégrèvements.

Le tableau ci-après illustre l’évolution constatée de ces ressources garanties et leur montant prévu pour 2014.

LES RESSOURCES GARANTIES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en millions d’euros)

 

2011

2012

LFI 2013

PLF 2014

Écart PLF 2014-LFI 2013

Plancher d’encaissements nets

2 700

2 788

2 903,6

3 023,8

+120,2

Plafond de dégrèvements

522

503

544,1

527,3

–16,8

Ressources garanties

3 222

3 291

3 447,7

3 551,1

+103,4

Taux de croissance annuelle des ressources garanties

+3,2 %

+2,1 %

+4,8 %

+3 %

Ns

Le présent article prévoit une progression des ressources garanties de l’audiovisuel public de 103,4 milliards d’euros, soit +3 %, par rapport à la prévision faite pour 2013.

Cette évaluation est réalisée sur le fondement des hypothèses traditionnellement retenues, notamment une progression de 0,85 % du nombre de foyers assujettis ainsi que l’indexation de la CAP sur l’inflation prévisionnelle pour 2013, prévue à 1,3 % par le projet de loi de finances – portant son montant à 133 euros en métropole et à 85 euros outre-mer.

B. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS BUDGÉTAIRES RELATIFS À FRANCE TÉLÉVISIONS

France Télévisions connaît d’importantes difficultés de financement liées à la suppression de la publicité en soirée, décidée sous la précédente législature, combinée à une baisse plus générale de la demande d’espaces publicitaires exprimée par les annonceurs.

Dans le même temps, compte tenu des engagements pris par le Gouvernement et la majorité en matière de maîtrise de la dépense publique, l’État a diminué, en 2013, d’environ 160 millions d’euros la dotation qu’il verse au groupe.

Dans ces conditions, la solution au problème de financement du groupe passe par deux axes.

D’une part, la CAP a été augmentée de 4 euros en loi de finances pour 2013 – 2 euros prévus dans le projet de loi puis 2 euros supplémentaires votés en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale. Pour l’ensemble de l’audiovisuel public, la ressource supplémentaire générée par cette mesure atteindrait 100 millions d’euros – France Télévisions percevant les deux tiers de la recette. Pour mémoire, la hausse de la CAP avait été préférée à l’extension de l’assiette de l’impôt aux résidences secondaires, dont le rendement aurait été, en principe, plus élevé – environ 164 millions d’euros – mais qui aurait probablement rencontré d’importantes difficultés de recouvrement.

D’autre part, France Télévisions est contrainte d’adapter l’évolution de ses charges – en particulier celle de sa masse salariale – à celle de ses ressources. En pratique, cette nécessité requiert une diminution des effectifs de l’entreprise ainsi qu’une refonte des programmes offerts au public.

L’ensemble des mesures ainsi décidées devraient permettre le retour à l’équilibre financier du groupe audiovisuel public, dont la perte prévue en 2013 pourrait atteindre 100 millions d’euros.

*

* *

La Commission adopte l’article 40, sans modification.

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D. Autres dispositions

Article 41
Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne

Texte du projet de loi :

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne est évalué pour l’exercice 2014 à 20 144 073 000 €.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article fixe à 20,1 milliards d’euros le montant prévisionnel, pour 2014, du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne.

Rappelons que le 4° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que la fixation des prévisions de prélèvements sur recettes prévus par le dernier alinéa de l’article 6 de la même loi organique relève du domaine exclusif de la première partie de la loi de finances.

I. UNE PRÉVISION DE PRÉLÈVEMENT SOUMISE À DE NOMBREUX ALÉAS

A. LE MODE DE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est la somme de deux types de contributions :

– une première contribution correspond à la part de la France dans la ressource « TVA », qui consiste en l’application d’un taux uniforme aux assiettes nationales de TVA. La correction britannique est financée par un mécanisme faisant appel à cette ressource ;

– une seconde contribution est assise sur le produit national brut (dite ressource RNB) de chaque État et joue le rôle de variable d’ajustement du budget communautaire. Elle représente près de 80 % du prélèvement.

Le tableau ci-après illustre la ventilation du prélèvement entre ces différentes composantes.

VENTILATION DU PRÉLÈVEMENT EN 2013

(en millions d’euros)

Ressource TVA

4 052

Dont correction britannique

1 215

Ressource RNB

18 161

Dont prélèvements divers

1

Dont versement exceptionnel

1 800

Prélèvement total

22 210

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

L’Union européenne se finance également par des ressources propres traditionnelles, instaurées en 1970 et constituées des droits de douane et des cotisations sur le sucre. Depuis le projet de loi de finances pour 2010, elles sont exclues du périmètre du prélèvement sur recettes en raison du fait que, l’État les collectant pour le compte de l’Union, elles ne sont pas à considérer comme des ressources budgétaires et doivent être comptabilisées en compte de tiers.

B. UNE PRÉVISION GREVÉE DE MULTIPLES INCERTITUDES

Comme l’illustre le tableau suivant, les écarts entre prévision et exécution du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne sont souvent substantiels.

PRÉVISION ET EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE

(en milliards d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

2013

Prévision LFI

18,9

18,2

18,2

18,9

20,4

Exécution

20

17,6

17,6

19,1

22,2 (prévisionnel)

Écart

+ 1,1

– 0,6

– 0,6

+ 0,2

+ 1,8

Les dépenses et les recettes du budget communautaire doivent être équilibrées. En conséquence, toute variation des unes ou des autres en cours d’exécution impactent mécaniquement le niveau du prélèvement sur recettes.

D’une part, les budgets rectificatifs, qui peuvent être adoptés en cours d’année, peuvent augmenter ou réduire les dépenses du budget communautaire, par rapport au montant sur lequel se fondait la prévision, en loi de finances initiale, de la contribution de la France.

D’autre part, la prévision de prélèvement est également fondée sur plusieurs hypothèses relatives aux recettes du budget communautaire, qui peuvent ne pas se réaliser comme prévu en cours d’année, parmi lesquelles :

– une estimation du solde reporté du budget de l’année précédente, qui dépend notamment du budget rectificatif de fin d’année ;

– une estimation des assiettes des ressources TVA et RNB ;

– une évaluation de la participation de la France au dispositif dit du « chèque britannique », dont le montant dépend notamment de la part des dépenses réparties sur le territoire britannique dans le total des dépenses réparties au sein de l’Union, du montant des dépenses réparties au sein des nouveaux États membres ainsi que du montant des dépenses de développement rural et de la politique agricole commune (PAC).

Compte tenu de ces incertitudes, il n’est pas étonnant de constater des écarts réguliers et parfois substantiels entre la prévision et la réalisation de la participation de la France au financement du budget communautaire.

II. L’APUREMENT EN 2013 DE DÉPENSES DU BUDGET COMMUNAUTAIRE ENGAGÉES ET JUSQU’À PRÉSENT NON FINANCÉES

Le tableau suivant récapitule les prévisions de prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne en 2013 et 2014.

LE PRÉLÈVEMENT EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE

(en milliards d’euros)

2012

PLF 2013

LFI 2013

Révisé 2013

PLF 2014

19,1

19,6

20,4

22,2

20,1

La prévision de prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne pour 2013 a connu deux révisions successives à la hausse depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2013.

En premier lieu, le Gouvernement a réévalué la prévision en hausse, en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, de 0,8 milliard d’euros pour prendre en compte l’impact de budgets rectificatifs pour l’année 2012, dont le financement a été assuré par les États en début d’année 2013 (266).

Les surplus de financements requis par le budget communautaire ont été justifiés par un surplus de dépenses de 4,4 milliards d’euros au titre des fonds structurels, de 1 milliard d’euros au titre du fonds européen agricole de développement rural et de 0,6 milliard d’euros au titre de la rubrique « compétitivité ».

En second lieu, le présent projet de loi (annexe voies et moyens, tome I) revoit à la hausse, de 1,8 milliard d’euros supplémentaires, la prévision de prélèvement pour 2013 en faveur de l’Union européenne.

Les budgets rectificatifs n° 2, déposé le 27 mars 2013, et n° 8, déposé le 25 septembre 2013, prévoient en effet des dépenses supplémentaires d’un montant total de 11,2 milliards d’euros en raison d’autorisations d’engagement passées devant être payées en 2013 – par exemple, des projets menés par des collectivités locales dont l’Union européenne s’est engagée à assurer une partie du financement, sans que les crédits de paiement n’aient été ouverts jusqu’alors. Les principales dépenses ainsi financées relèvent en quasi-totalité de la politique de cohésion.

En d’autres termes, cette hausse des dépenses du budget communautaire, qui se répercute à hauteur de 1,8 milliard d’euros sur le prélèvement sur recettes, tend à régler des arriérés de paiements accumulés sur la période 2007-2013.

Comme l’indique la Commission européenne dans le projet de budget rectificatif n° 2, « les crédits de paiement demandés permettront de couvrir, dans le cadre du budget 2013, toutes les obligations juridiques laissées en suspens à la fin de l’exercice 2012 ainsi que celles relatives à 2013, ce qui évitera tout report anormal sur 2014 de besoins en paiements qui auraient dû être pris en charge pendant l'exercice 2013.»

Il importe de noter que les derniers paiements normalement prévus au titre des autorisations d’engagement relevant de la période 2007-2013 seraient encore effectués en 2015. Il semble que les arriérés de paiement, qui s’étaient accumulés depuis plusieurs années, soient, pour leur part, apurés par les budgets rectificatifs pour 2013.

Cette réévaluation du prélèvement est qualifiée « d’inattendue » par le Gouvernement. Toutefois, le commissaire à la Programmation financière et au Budget, M. Janusz Lewandowski, a déclaré que « cela ne peut constituer une surprise. Ces dernières années le budget de l'UE a été adopté à des niveaux sans cesse inférieurs aux besoins tels qu'exprimés par les États Membres; cela a créé un effet boule de neige de factures reportées à l'année suivante. »

La hausse des dépenses du budget communautaire en 2013 par rapport à la prévision initiale était donc prévisible. Si le Gouvernement n’était pas tenu de l’intégrer dans la prévision de prélèvement faite en loi de finances initiale, il aurait néanmoins dû assurer une meilleure information du Parlement sur les risques associés à la prévision – l’annexe au projet de loi de finances pour 2013 relative à l’évaluation des voies et moyens ne mentionnant aucunement cet aléa.

En définitive, prévu à 22,2 milliards d’euros, le montant du prélèvement sur recettes serait, en 2013, en hausse de 3,1 milliards d’euros par rapport à 2012. Cette forte augmentation ne pourra sans doute pas être absorbée dans la norme dite « zéro valeur ».

Le prélèvement sur recettes diminuerait en 2014 pour s’établir à 20,1 milliards d’euros, soit un niveau proche de celui qui avait été prévu en 2013 avant prise en compte des budgets rectificatifs.

Le niveau de dépenses sur lequel se fonde cette prévision est celui proposé par le Conseil, soit 135 milliards d’euros, représentant une hausse de 1,6 % par rapport au budget initial de 2013.

La diminution anticipée par rapport à 2013 s’expliquerait par l’absence de paiement en 2014 de la contribution de la France aux corrections des autres États membres, hors chèque britannique, dans l’attente de l’entrée en vigueur de la nouvelle décision sur les ressources propres.

*

* *

La Commission adopte l’article 41, sans modification.

*

* *

Article 42
Gouvernance du second programme d’investissements d’avenir

Texte du projet de loi :

L’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du I, après les mots : « des programmes créés par la présente loi de finances rectificative » sont ajoutés les mots : « et des programmes créés par la loi n° 2013-□□□□ du □□ décembre 2013 de finances pour 2014 ».

2° Le premier alinéa du A du II est ainsi modifié :

a) les mots : « du programme d’investissements » sont remplacés par les mots : « financée par des crédits ouverts sur les programmes mentionnés au I » ;

b) les mots : « dix ans » sont remplacés par les mots : « quinze ans ».

3° À la deuxième phrase du III, les mots : « le taux » sont remplacés par les mots : « les taux ».

4° Dans la première phrase du VI, les mots : « en 2020 » sont remplacés par les mots : « à l’expiration de toutes les conventions mentionnées au II ».

5° Au V et au VI, les mots : « les programmes créés par la présente loi de finances rectificative » sont remplacés par les mots : « les programmes mentionnés au I ».

6° Au 2° du VI, les mots « Les montants dépensés, les moyens prévus pour les années à venir » sont remplacés par les mots : « Les montants engagés et les montants décaissés pour les années échues, les prévisions d’engagement et de décaissement pour l’année en cours et l’année à venir ».

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article propose d’étendre au deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA 2) les modalités de gouvernance spécifique qui avaient été prévues dans le cadre du premier programme d’investissement d’avenir (PIA 1) par l’article 8 de loi n° 2012-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, sous réserve de deux ajustements :

– d’une part, la durée maximale prévue pour les conventions conclues entre l’État et les organismes gestionnaires des fonds est portée de 10 à 15 ans pour les deux PIA. Cet allongement est nécessaire pour permettre que les crédits portés par le PIA 2 puissent abonder des actions reposant sur des conventions déjà conclues au titre du PIA 1 ;

– d’autre part, il est prévu d’adapter le périmètre de l’annexe au projet de loi de finances concernant les investissements d’avenir ainsi que la période pendant laquelle le rapport sur la mise en œuvre du PIA sera présenté, afin d’inclure les actions du PIA 2 et permettre ainsi au Parlement d’exercer sa vigilance sur l’utilisation de l’ensemble des dépenses des deux PIA, passées et à venir.

Ces modalités de gouvernance, de même que l’ensemble des enjeux économiques, financiers et budgétaires liés à l’instauration du PIA 2 sont explicités à l’annexe n° 10 du tome I du présent rapport (exposé général).

*

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 348 de M. Éric Alauzet.

Mme Éva Sas. Soumettre 50 % des investissements d’avenir à des critères d’éco-conditionnalité est une avancée incontestable, et nous demandons au Gouvernement un rapport sur ceux qui seront retenus.

M. le rapporteur général. Aujourd'hui, nous ne connaissons pas les critères d'éco-conditionnalité sur lesquels seront sélectionnés les projets dans le cadre du deuxième programme d’investissements d’avenir car ils sont en cours d'élaboration. Selon les informations que j’ai pu recueillir, il est peu probable que les conventions avec les opérateurs, dans lesquelles seront définis ces critères, soient signées dans un délai de trois mois après l’adoption de la loi de finances. Il vaudrait mieux décaler la date de remise d’un tel rapport ou tout simplement demander, ce que je ne manquerai pas de faire, à ce qu’ils soient précisés dans le cadre du « jaune » budgétaire annexé au projet de loi de finances de l’année prochaine. C’est pourquoi je vous demande de retirer votre amendement.

L’amendement I-CF 348 est retiré.

La Commission adopte l’article 42, sans modification.

*

* *

TITRE II :
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 43
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I. - Pour 2014, les ressources affectées au budget, évaluées dans l’état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte sont fixés aux montants suivants :

(en millions d’euros)

 

RESSOURCES

CHARGES

SOLDES

       

Budget général

     

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

386 624

407 409

 

A déduire : Remboursements et dégrèvements

101 940

101 940

 

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

284 684

305 469

 

Recettes non fiscales

13 789

   

Recettes totales nettes / dépenses nettes

298 473

305 469

 

A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et de l’Union européenne

74 473

   

Montants nets pour le budget général

224 000

305 469

– 81 469

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

3 906

3 906

 

Montants nets pour le budget général, y compris
fonds de concours

227 906

309 375

 
       
       

Budgets annexes

     

Contrôle et exploitation aériens

2 156

2 156

0

Publications officielles et information administrative

215

206

9

Totaux pour les budgets annexes

2 371

2 362

9

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :

     

Contrôle et exploitation aériens

19

19

 

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

2 390

2 381

9

       
       

Comptes spéciaux

     

Comptes d’affectation spéciale

71 406

70 911

495

Comptes de concours financiers

122 559

123 997

– 1 438

Comptes de commerce (solde)

   

117

Comptes d’opérations monétaires (solde)

   

52

Solde pour les comptes spéciaux

   

– 774

       

Solde général

   

– 82 234

II. - Pour 2014 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :

(En milliards d’euros)

   

Besoin de financement

 
   

Amortissement de la dette à moyen et long terme

104,8

Dont amortissement de la dette à long terme

42,2

Dont amortissement de la dette à moyen terme

62,6

Dont suppléments d’indexation versés à l’échéance (titres indexés)

-

Amortissement des autres dettes

0,2

Déficit à financer

Dont déficit budgétaire

Dont dotation budgétaire du deuxième programme d’investissements d’avenir

Autres besoins de trésorerie

70,2

82,2

– 12,0

1,8

Total

177,0

   

Ressources de financement

 
   

Émission de dette à moyen et long terme nette des rachats

174,0

Ressources affectées à la CDP et consacrées au désendettement

1,5

Variation nette de l’encours des titres d’État à court terme

-

Variation des dépôts des correspondants

-

Variation du compte de Trésor

1,0

Autres ressources de trésorerie

0,5

Total

177,0

 

2° Le ministre chargé de l'économie est autorisé à procéder, en 2014, dans des conditions fixées par décret :

a) À des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;

b) À l'attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;

c) À des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d'État ;

d) À des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, auprès du Fonds européen de stabilité financière, auprès du Mécanisme européen de stabilité, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;

e) À des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d'emprunts, à des échanges de devises ou de taux d'intérêt, à l'achat ou à la vente d'options, de contrats à terme sur titres d'État ou d’autres instruments financiers à terme.

3° Le ministre chargé de l'économie est, jusqu'au 31 décembre 2014, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d’une mission d’intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d'emprunts qu'ils contractent en devises étrangères.

4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 69,1 milliards d’euros.

III. - Pour 2014, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 1 906 007.

IV. - Pour 2014, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2014, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2014 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2015, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article.

Observations et décisions de la Commission :

Le présent article est l’article d’équilibre du projet de loi de finances pour 2014, dont il clôt la première partie.

Le I fixe les prévisions de ressources, détaillées à l’état A, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Le détail des plafonds de charges est prévu aux états B, C et D visés par les articles 44, 45 et 46 du présent projet de loi.

Le II prévoit le tableau de financement de l’État ainsi que diverses autorisations en matière de recours à l’endettement.

Le III fixe le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État, dont le détail est prévu par l’article 48 du présent projet de loi de finances.

Enfin, en application du 10° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le IV prévoit les modalités d’affectation d’éventuels surplus de recettes. Conformément à l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (267) en vigueur, ces surplus seraient affectés en totalité à la réduction du déficit.

PARTIE I : LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

L’état A visé par le I du présent article détaille les différentes recettes de l’État. Le tableau suivant récapitule les prévisions des recettes fiscales nettes et des recettes non fiscales du budget général de l’État.

LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

2012

LFI 2013

Révisé 2013

PLF 2014

Recettes totales

282,5

312,8

301,8

298,5

Recettes fiscales nettes

268,4

298,6

287,9

284,7

Recettes non fiscales

14,1

14,2

13,9

13,8

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

I. LES RECETTES FISCALES NETTES

La prévision révisée de recettes fiscales nettes en 2013 confirme leur forte augmentation – de 19,4 milliards d’euros – par rapport à 2012, liée, à titre principal, aux mesures nouvelles adoptées en loi de finances rectificative d’août 2012 puis en loi de finances pour 2013 et, à titre subsidiaire, à la perception d’une somme de 2,2 milliards d’euros à la suite d’une décision de justice relative à l’impôt sur les sociétés payé par Orange.

Toutefois, par rapport à la prévision initiale, il ressort une moins-value de 10,7 milliards d’euros, détaillée dans le tableau suivant. À titre de comparaison, cette moins-value est d’un montant supérieur à celui de l’écart constaté entre la prévision de recettes fiscales nettes faite en loi de finances pour 2002 et la prévision révisée en cours d’année 2002 – cet écart s’élevait alors à 7,9 milliards d’euros.

Cette moins-value s’expliquerait principalement par une croissance spontanée de la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt sur les sociétés sensiblement moins dynamique que prévu, tant en 2012 qu’en 2013.

PRÉVISION DE RECETTES FISCALES NETTES EN 2013

(en milliards d’euros)

 

Prévision initiale

Prévision révisée

Moins-value

Recettes fiscales nettes

298,6

287,9

– 10,7

Dont impôt sur le revenu

71,9

69,3

– 2,6

Dont impôt sur les sociétés

53,5

49,7

– 3,8

Dont taxe sur la valeur ajoutée

141,2

135,6

– 5,6

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

En 2014, sur la base d’une hypothèse de croissance spontanée de 3 %, qui suppose une élasticité à la croissance de 1,2, les recettes fiscales nettes diminueraient de 3,2 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2013 et s’établiraient à 284,7 milliards d’euros.

Cette baisse serait principalement due au début de la montée en charge du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE), partiellement compensé par la hausse de la taxe sur la valeur ajoutée. À titre subsidiaire, plusieurs mesures de rendement, détaillées dans l’annexe n°2 du tome I du présent rapport, disparaissent en 2014, ce qui réduit le montant des recettes fiscales.

RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

 

Révisé 2013

Croissance spontanée

Mesures antérieures

Mesures nouvelles

Mesures de périmètre

PLF 2014

Écart
PLF 2014-révisé 2013

Recettes fiscales nettes

287,9

7,2

– 11

2,3

– 1,6

284,7

– 3,2

Dont impôt sur le revenu

69,3

3,6

0,1

2,2

0

75,3

+ 6,0

Dont impôt sur les sociétés

49,7

1,7

– 15,5

0,3

0

36,2

– 13,5

Dont taxe sur la valeur ajoutée

135,6

1,8

5,2

–3,4

0

139,3

+ 3,7

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

A. L’IMPÔT SUR LE REVENU

Initialement prévu à 71,9 milliards d’euros, le produit de l’impôt sur le revenu net anticipé pour 2013 est revu en baisse de 2,8 milliards d’euros, à 69,3 milliards d’euros.

Cette évolution s’expliquerait principalement par une croissance spontanée inférieure de 1 milliard d’euros à la prévision en raison de la faiblesse des revenus catégoriels et des plus-values mobilières et immobilières.

Elle serait également liée à l’absence de prise en compte, en prévision, du fait qu’une partie du prélèvement forfaitaire obligatoire serait effectivement encaissé par l’État en début d’année 2014, entraînant un manque à gagner de l’ordre de 1 milliard d’euros en 2013.

En 2014, sur la base d’une hypothèse de croissance spontanée de 3,7 %, l’impôt sur le revenu atteindrait 75,3 milliards d’euros, en hausse de 6 milliards d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2012.

Le produit de l’impôt serait soutenu par les mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi dont le rendement net est estimé à 2,2 milliards d’euros, en particulier la réduction ou la suppression de plusieurs niches fiscales – exonération sur les majorations de pensions, abaissement du plafond du quotient familial, exonération de la prise en charge par l’employeur d’une partie des cotisations de prévoyance complémentaire.

Sur la base de cette prévision, l’impôt sur le revenu net représenterait près de 3,6 % du PIB en 2014 et retrouverait le niveau qui était le sien au début des années 2000 avant l’adoption des fortes baisses qui ont caractérisé la décennie passée, et en particulier la période 2007-2010.

PART DE L’IMPÔT SUR LE REVENU NET DANS LE PIB

B. L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Comme l’année 2012, les années 2013 et 2014 seraient des périodes de langueur prononcée de l’impôt sur les sociétés (IS).

En 2013, la prévision est révisée en forte baisse, de 3,8 milliards d’euros, et s’établit à 49,7 milliards d’euros en raison de la faiblesse de l’assiette. Malgré une croissance spontanée négative, évaluée à – 9,5 % et liée à un repli du bénéfice fiscal de 3 %, hors impact des mesures nouvelles, le produit de l’IS progresserait sensiblement en 2013, par rapport à 2012, en raison des mesures nouvelles adoptées en loi de finances pour 2013 et du remboursement par Orange d’une somme de 2,2 milliards d’euros du fait d’une décision de justice.

Le cinquième acompte, qui s’est établi à 2,2 milliards d’euros en 2012, est estimé à 1,8 milliards d’euros en 2013, dont un milliard d’euros lié aux mesures nouvelles pérennes prévues en loi de finances pour 2013.

Comme l’illustre le graphique suivant, l’impôt sur les sociétés ne retrouverait pas, en 2013, son niveau d’avant-crise en dépit des mesures de rendement adoptées depuis le début de la législature. La faiblesse persistante de son assiette constitue un élément de préoccupation important pour les finances publiques.

PART DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS NET DANS LE PIB

Pour 2014, la croissance du bénéfice fiscal, mesures nouvelles incluses, s’établirait à 1 % et le produit de l’impôt atteindrait 36,2 milliards d’euros – le cinquième acompte étant estimé à 3 milliards d’euros.

Le tableau suivant récapitule les différents éléments expliquant la prévision ainsi fixée par le Gouvernement.

LA PRÉVISION D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS POUR 2014

(en milliards d’euros)

Prévision LFI 2013

53,5

Moins-values 2012 et 2013

–3,8

Prévision révisée 2013

49,7

Croissance spontanée

+1,7

Mesures antérieures au PLF 2014

–15,5

Dont crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi

–9,4

Dont disparition des mesures ponctuelles prévues en LFI 2013

–4,2

Mesures du PLF

+0,3

Dont mesures de lutte contre l’optimisation fiscale

+0,4

Prévision PLF 2014

36,2

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Le début de la montée en charge du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE) fait entrer l’IS dans une nouvelle ère, dans laquelle son produit devrait, à terme, être réduit d’une vingtaine de milliards d’euros et donc demeurer durablement en-dessous du seuil de 2 % du PIB.

Il est frappant de constater que la décennie 2010 devrait être caractérisée par un impôt sur le revenu supérieur de 1 % du PIB à la moyenne constatée sur la décennie 2000 et par un impôt sur les sociétés inférieur de 1 % du PIB à cette moyenne. Une telle évolution paraît traduire une évolution du système fiscal tendant à alléger l’imposition d’une assiette mobile et cruciale pour la croissance économique – le bénéfice fiscal – et à alourdir l’imposition d’une assiette peu mobile et dont la taxation est la pierre angulaire de la redistribution – les revenus des personnes physiques.

Si l’allègement de la taxation des entreprises est une contrainte inhérente aux conditions économiques contemporaines, le choix de privilégier l’impôt progressif sur les revenus pour financer le service public, plutôt que l’impôt proportionnel sur les revenus ou la taxation de la consommation, constitue un engagement fort en termes de protection des ménages moyens et modestes.

C. LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Comme l’impôt sur les sociétés, la taxe sur la valeur ajoutée connaît depuis 2012 une période de faiblesse prolongée.

Son produit prévisionnel pour 2013, initialement fixé à 141,2 milliards d’euros, est revu à 135,6 milliards d’euros. Outre le rebasage, pour 3 milliards d’euros, résultant d’une exécution 2012 inférieure aux attentes, cette prévision prend en compte une nette diminution de la croissance de l’assiette taxable, initialement anticipée à 2,2 % et désormais attendue à 0,3 % – les effets de structure pesant à hauteur de 0,6 %.

La faiblesse de la taxe sur la valeur ajoutée au cours des derniers mois suscite d’autant plus d’interrogations que le Gouvernement est dans l’incapacité d’expliquer une partie de la moins-value – à hauteur de 1 milliard d’euros – constatée en 2012. Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire pour 2012, la Cour des comptes a évoqué plusieurs éléments d’explication, en particulier un éventuel développement de la fraude ou des ventes sur Internet, qui, s’ils étaient avérés, auraient vocation à perdurer et pourraient porter une atteinte structurelle au produit de la TVA.

En 2014, le produit net de la TVA atteindrait 139,3 milliards d’euros sur la base d’une croissance des emplois taxables de 1,3 %. Inférieure à la croissance en valeur du PIB, prévue à 2,5 %, une telle prévision paraît prudente et n’anticipe aucun rattrapage des effets de structure constatés en 2012 et 2013.

Le produit de la TVA affecté au budget général serait, par ailleurs, réduit de 3 milliards d’euros du fait des transferts de quotes-parts à la sécurité sociale prévus par l’article 39 du présent projet de loi.

Enfin, la réforme des taux (268) prévue en loi de finances rectificative de fin d’année 2012 génèrerait un produit global de 5,2 milliards d’euros en 2014.

D. LES AUTRES RECETTES FISCALES

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) conserve la double caractéristique d’être une imposition dont la dynamique spontanée est nulle, voire négative, et dont le produit affecté à l’État diminue progressivement en raison de transferts réguliers de quotes-parts aux collectivités territoriales.

Sa prévision pour 2014 est maintenue à 13,7 milliards d’euros. Son produit atteindrait 13,4 milliards d’euros en 2013 en raison de l’effet combiné d’une croissance spontanée nulle et de nouveaux transferts aux collectivités territoriales pour 0,4 milliard d’euros.

L’impôt de solidarité sur la fortune se singulariserait par sa dynamique. Sa prévision pour 2013 est ainsi revue en hausse de 0,2 milliard d’euros en raison de la dynamique de l’impôt et s’établit à 4,3 milliards d’euros.

En 2014, sa progression se confirmerait et son produit s’établirait à 4,7 milliards d’euros sur la base d’une croissance spontanée de 4,5 %, tirée par le dynamisme des marchés financiers et immobiliers. Le renforcement de la lutte contre la fraude permettrait d’accroître de 0,1 milliard d’euros le produit de l’impôt par rapport à 2013.

S’agissant des droits de mutation à titre onéreux, deux remarques peuvent être faites.

D’une part, les donations sont revues en forte baisse en 2013, passant de 1,95 milliard d’euros initialement prévu à 1,5 milliard d’euros. Sur la base d’une telle évaluation, le produit des donations serait de même ordre que celui constaté en 2012 et inférieur à celui constaté en 2011 compte tenu des mesures adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative d’août 2012.

D’autre part, le produit des successions, qui serait, en 2013, en ligne avec la prévision, serait en forte hausse – de 0,7 milliard d’euros – en 2014 et atteindrait 9,7 milliards d’euros. Cette évolution s’expliquerait notamment, à hauteur de 0,2 milliard d’euros, par le renforcement de la lutte contre la fraude.

À noter enfin que le produit de la taxe sur les transactions financières serait inférieur de près de 1 milliard d’euros à la prévision et s’établirait entre 0,6 milliard d’euros et 0,7 milliard d’euros. Cette moins-value serait, selon le Gouvernement, due à « une surestimation des volumes traités de gré à gré et une sous-estimation des volumes d’échange exonérés ».

E. LES CONTENTIEUX FISCAUX

Comme l’illustre le tableau suivant, alors que les contentieux fiscaux devaient peser fortement sur le budget de l’État en 2013, ils devraient finalement générer une amélioration des recettes inattendue de 1,1 milliard d’euros.

PRÉVISION DE DÉPENSES OU DE RECETTES EN 2013 EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
AU TITRE DES CONTENTIEUX FISCAUX

(en milliards d’euros)

 

Prévision LFI 2013

Prévision révisée

TOTAL

– 3,95

+ 0,6

Précompte mobilier

– 0,9 *

– 0,5

OPCVM

– 1,75

– 1

Taxe sur les communications électroniques

– 1,3

0

Orange

0

+ 2,2 **

* En comptabilité nationale, la dépense était estimée à 1,8 milliard d’euros en raison du rattachement de dépenses budgétaires passées engagées au titre de ce contentieux.

** Cette recette n’est pas comptabilisée en comptabilité nationale car l’entreprise a fait appel.

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Le contentieux du précompte mobilier entraînerait une dépense limitée à 0,5 milliard d’euros en 2013 car l’instruction des dossiers par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, temporairement gelée dans l’attente de l’arrêt du Conseil d’État, requiert des délais plus importants que prévu, ce qui repousserait à 2014 l’engagement de l’essentiel de la dépense.

Les difficultés de gestion du contentieux des OPCVM par le tribunal de Montreuil ont entraîné un ralentissement du traitement des dossiers, qui explique une dépense moins importante que prévu en 2013. Toutefois, compte tenu des enjeux financiers importants associés à quelques dossiers, la dépense pourrait augmenter fortement à la suite du traitement de ces affaires.

La Cour de justice de l’Union européenne ayant considéré que la taxe sur les communications électroniques est conforme au droit communautaire, l’État n’a pas eu à engager de dépenses au titre de ce contentieux.

Enfin, dans le cadre d’une affaire portant sur le calcul de l’impôt sur les sociétés acquitté par Orange, cette société a été condamnée à verser 2,2 milliards d’euros à l’État. Un appel ayant été interjeté, cette recette n’est pas prise en compte en comptabilité nationale.

Comme l’illustre le tableau suivant, les décalages de versement qui expliquent une moindre dépense entraînent mécaniquement une dépense plus importante que prévu en 2014.

PRÉVISION DE DÉPENSES EN 2014 EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE
AU TITRE DES CONTENTIEUX FISCAUX

(en milliards d’euros)

 

Prévision LFI 2013

Prévision révisée

TOTAL

– 1,75

– 3

Précompte mobilier

0

– 1

OPCVM

– 1,75

– 2

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Sur la base de cette prévision, le contentieux du précompte mobilier serait soldé en 2014.

En revanche, sur la base d’un coût prévisionnel total de 5 milliards d’euros, le contentieux des OPCVM entraînerait encore une dépense de 2 milliards d’euros après 2014.

II. LES RECETTES NON FISCALES

Le tableau suivant retrace les prévisions de recettes non fiscales pour 2013 et 2014.

RECETTES NON FISCALES

(en milliards d’euros)

 

2012

LFI 2013

Révisé 2013

PLF 2014

Recettes non fiscales

14,1

14,2

13,9

13,8

dont produit des participations dans des entreprises non financières

3,2

4,3

4,3

3,1

dont prélèvement sur le fonds d’épargne

0

0

0

1,1

dont prélèvement sur la Coface

0,6

0,4

0,8

0,5

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

La prévision révisée pour 2013 ressort en léger retrait par rapport à la prévision initiale et s’établit à 13,9 milliards d’euros. Il importe de noter que la prévision révisée des principales recettes non fiscales est globalement en ligne avec la prévision initiale, ce qui pourrait être un signe de sincérité – inhabituelle en la matière – de la prévision initiale.

La principale moins-value par rapport à la prévision initiale serait à rechercher dans de moindres dividendes de la Banque de France et de la Caisse des dépôts, inférieurs de respectivement 0,1 milliard d’euros et 0,7 milliard d’euros à la prévision. Le dividende de la Banque de France atteindrait ainsi 1,4 milliard d’euros et celui de la Caisse des dépôts serait nul.

Le tableau suivant rappelle les prélèvements effectués sur la Caisse des dépôts et consignations et sur la Banque de France au cours des dernières années.

RECETTES TIRÉES DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

(en milliard d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

Révisé 2013

PLF 2014

Dividendes

0

0,66

1,169

0,103

0

0,472

Contribution représentative de l’impôt sur les sociétés

0,059

0,511

0,545

0,328

0,510

0,024

Prélèvement sur le fonds d’épargne

0

0,742

0,965

0

0

1,100

TOTAL

0,059

1,913

2,679

0,431

0,510

1,596

Source : ministère de l’Économie et des finances.

DIVIDENDES DE LA BANQUE DE FRANCE

(en milliard d’euros)

2009

2010

2011

2012

Révisé 2013

PLF 2014

1,845

1,702

1,555

0,877

1,381

1,300

Source : ministère de l’Économie et des finances.

Cette évolution est partiellement compensée par un versement de la Coface estimé à 0,8 milliard d’euros, supérieur de 0,4 milliard d’euros à la prévision initiale.

La prévision de recettes non fiscales pour 2014 anticipe une quasi-stabilité par rapport à 2013, qui résulte de plusieurs variations de sens contraire.

Les dividendes perçus par l’État reculeraient de 1,3 milliard d’euros en raison des faibles résultats sociaux de la Caisse des dépôts, dont la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés serait quasiment nulle et le dividende limité à 0,6 milliard d’euros, et d’une diminution de 1,2 milliard d’euros des produits des participations dans les entreprises non financières, en raison « de l’anticipation de risques nécessitant un accroissement prévisionnel du besoin de provisions. »

Deux éléments principaux viendraient compenser cette perte de recettes.

D’une part, après deux ans sans prélèvements, l’État percevrait 1,1 milliard d’euros du fonds d’épargne. Cette recette semble notamment liée au fait qu’une partie des fonds de l’épargne règlementée a été décentralisée dans le bilan des banques, allégeant la contrainte prudentielle pesant sur le fonds et accroissant sa capacité à distribuer son résultat à l’État.

D’autre part, le présent projet de loi de finances (articles 32 et 33) prévoit que l’État procédera à des prélèvements, d’un montant total de 0,3 milliard d’euros, sur les fonds de roulement du CNC et des Agences de l’eau.

PARTIE II : LE SOLDE DE L’ÉTAT

Comme l’illustre le tableau suivant, la prévision de solde de l’État pour 2013 est revue en baisse de 9,6 milliards d’euros par rapport à la prévision initiale et s’établit désormais à – 71,9 milliards d’euros.

LA PRÉVISION DE SOLDE DE L’ÉTAT POUR 2013

(en milliards d’euros)

Solde de l’État LFI 2013

– 62,3

Gage du surcoût lié au prélèvement sur recettes en faveur de l’UE *

+0,8

Variation norme de dépenses

+ 1,3

Variation recettes fiscales nettes

– 10,8

Variation recettes non fiscales

– 0,3

Variation solde comptes spéciaux

– 0,6

Solde de l’État révisé 2013

– 71,9

* En nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, il a été intégré un surcoût de 0,8 milliard d’euros à la prévision de prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne. Le Gouvernement a gagé cette dépense supplémentaire part des économies sur la norme de dépenses.

Source : d’après ministère de l’Économie et des finances.

Cette évolution défavorable est due principalement aux fortes moins-values de recettes fiscales nettes qui ont été décrites plus haut – en particulier les moins-values d’impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée, qui s’élèvent respectivement à 3,8 milliards d’euros et 5,6 milliards d’euros.

Le solde est également dégradé par la hausse non anticipée de 1,8 milliard d’euros du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne, qui fait l’objet de l’article 41 du présent projet de loi. Comme l’indique le rapporteur général dans ses observations sous cet article, cette augmentation tend à financer des dépenses, principalement au titre de la politique de la cohésion, qui ont été engagées au cours des dernières années sans être financées.

Inversement, le niveau des dépenses du budget général est revu sensiblement en baisse en raison notamment d’économies dégagées pour financer la hausse de 0,8 milliard d’euros du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne, intégrée dans la prévision au moment de l’examen en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013 et qui n’avait alors pu être gagée.

La charge de la dette de l’État serait également revue en baisse de 1,9 milliard d’euros par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale.

En 2014, déduction faite de la dépense exceptionnelle, globalement sans impact sur solde en comptabilité nationale, que constitue le deuxième programme des investissements d’avenir, le solde de l’État s’améliorerait de 1,5 milliard d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2013.

LA PRÉVISION DE SOLDE DE L’ÉTAT POUR 2014

(en milliards d’euros)

Solde de l’État révisé 2013

– 71,9

Variation norme de dépenses

+ 0,2

Autres dépenses (principalement MES et BEI)

+ 4,3

Variation recettes fiscales nettes

– 3,2

Variation recettes non fiscales

– 0,1

Variation solde comptes spéciaux

+ 0,5

Solde de l’État LFI 2014 hors investissements d’avenir

– 70,2

Investissements d’avenir

– 12

Solde de l’État LFI 2014 y compris investissements d’avenir

– 82,2

Source : ministère de l’Économie et des finances.

En 2014, la réduction des dépenses permettrait d’améliorer le solde de 4,5 milliards d’euros en raison principalement de la disparition de la dotation à la Banque européenne d’investissement (BEI), versée en 2013 à hauteur de 1,6 milliards d’euros, ainsi que la diminution, de 6,5 milliards d’euros en 2013 à 3,3 milliards d’euros, de celle versée au Mécanisme européen de stabilité.

Les dépenses sous norme élargie diminueraient, quant à elles, de 0,2 milliard d’euros.

Les recettes fiscales nettes diminueraient de 3,2 milliards d’euros en raison principalement de l’impact du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi, partiellement compensé par l’incidence de la réforme des taux de taxe sur la valeur ajoutée.

PARTIE III : LES AUTORISATIONS D’OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE

A. LES AUTORISATIONS RELATIVES À LA DETTE DE L’ÉTAT

1. Le tableau de financement : un nouveau format pour plus de transparence

Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d’équilibre prévu en matière budgétaire.

L’article 34 de la LOLF dispose en effet que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

Cette exigence essentielle permet l’appréhension des charges de remboursement de la dette de l’État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l’État. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt.

Le tableau de financement est présenté cette année selon une nouvelle maquette. Les modifications apportées visent, d’une part, à répondre aux observations récurrentes de la Cour des comptes concernant le traitement de la charge budgétaire d’indexation du capital des titres indexés et, d’autre part, à rendre compte de manière plus simple des opérations ayant trait aux investissements d’avenir. Cette double exigence a conduit, sans modifier les évaluations de base, à revoir la construction du tableau de financement en faisant basculer en besoin de financement des éléments figurant auparavant en ressources et à créer, en conséquence, deux nouvelles lignes de besoin de financement : « Dotations budgétaires au titre des investissements d’avenir » et « Autres besoins de trésorerie ».

Selon la Cour des comptes, la charge budgétaire d’indexation du capital des titres indexés ne devrait pas figurer dans le besoin de financement dans la mesure où elle ne se traduit par aucune sortie en trésorerie. Afin de satisfaire cette recommandation, il est proposé de contrebalancer la charge figurant implicitement dans le déficit budgétaire par une écriture en sens inverse au sein de la ligne « Autres besoins de trésorerie ». Ceci permet, tout en continuant d’afficher un déficit budgétaire incluant cette charge, de neutraliser cette dernière dans le besoin de financement.

De plus, les comptes de dépôt relatifs aux investissements d’avenir étaient jusqu’alors traités comme ceux des autres correspondants du Trésor dans le tableau de financement. Ceci conduisait à faire apparaître deux fois les versements opérés sur ces comptes à partir du budget général ou des comptes spéciaux : une fois dans le besoin de financement en tant que dépense participant au déficit budgétaire ; une fois dans les ressources de financement via l’accroissement en parallèle et toutes choses égales par ailleurs de l’encours de ces comptes. Ceci conduisait également à traiter comme une ressource négative les décaissements opérés à partir de ces fonds. Les modifications proposées consistent donc à consolider ces comptes avec le solde budgétaire en distinguant, d’une part, les dotations budgétaires et, d’autre part, les intérêts versés sur les fonds non consommables ainsi que les décaissements opérés.

En pratique, il est proposé de procéder à une première écriture de consolidation en déduisant du déficit budgétaire les dotations enregistrées simultanément en tant que ressources sur ces comptes de dépôt (matérialisation sur la ligne « Dotations budgétaires au titre des investissements d’avenir »).

Une seconde écriture est opérée via la ligne « Autres besoins de trésorerie » avec l’inscription :

– en négatif, l’annulation des opérations budgétaires sans impact en trésorerie, principalement la charge d’indexation du capital des titres indexés (- 2,8 milliards d’euros) ;

– en positif, des décaissements opérés à partir des comptes de dépôt du Trésor (2,9 milliards au titre du PIA 1 et 1,7 milliard au titre du PIA 2).

In fine, on remplace donc, au niveau du besoin de financement dans sa globalité, les charges budgétaires (dotations et intérêts versés), qui ne pèsent pas sur la trésorerie, par les décaissements opérés à partir de ces comptes et qui sont vraiment représentatifs du besoin de financement de l’année.

Le retraitement du tableau de financement portant sur les années 2010 à 2013 est proposé ci-après afin de faciliter les comparaisons.

NOUVEAU FORMAT DU TABLEAU DE FINANCEMENT 2010-2014

Source : PAP 2014, mission Engagements financiers de l’État.

Sur le fond, le tableau de financement pour l’année 2014 montre qu’après consolidation des 12 milliards d’euros de dotations budgétaires sur les comptes destinés au financement de la nouvelle tranche d’investissements d’avenir, le déficit à financer reculerait de 1,7 milliard en 2014, à 70,2 milliards d’euros. Les amortissements de titres à moyen et long termes seraient légèrement inférieurs à l’an passé (– 1,9 milliards d’euros) ce qui permettrait de contenir à 174 milliards d’euros le programme d’émissions à moyen et long terme en 2014 (contre 169 milliards d’euros en 2013).

Ce besoin de financement serait principalement couvert par des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats (174 milliards d’euros). Les autres ressources de financement comprennent la dotation de la Caisse de la dette publique aux fins de rachats ou d’amortissements de titres d’État d’un montant évalué à 1,5 milliard d’euros (l’intitulé de cette ligne du tableau est clarifié), ainsi que d’autres ressources de trésorerie qui représentent le montant des suppléments d’indexation perçus à l’émission de titres indexés (0,5 milliard d’euros). Pour ce qui concerne les ressources de court terme, la variation des dépôts des correspondants est stabilisée et le niveau du compte de Trésor diminuerait entre le 31 décembre 2013 et le 31 décembre 2014, ce qui contribuerait à augmenter à hauteur de 1 milliard d’euros les ressources de financement. Enfin, l’encours des bons du Trésor à taux fixe serait stabilisé sur l’année.

2. Le plafond de variation de la dette

En application du même article 34 précité de la loi organique, l’article d’équilibre doit également fixer un plafond de la variation de la dette, qui s’établit à 69,2 milliards d’euros en 2014 (contre 62,1 milliards d’euros en 2013).

Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. C’est donc la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée.

Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2013 et le 31 décembre de l’année 2014 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d’année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l’approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d’année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les commissions des Finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.

3. Les autorisations relatives à la dette de l’État

En application de l’article 34 précité de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État ».

Le 2° du II du présent article a pour objet d’accorder au ministre chargé de l’économie une telle autorisation générale pour l’année 2013.

Outre le renouvellement des autorisations données au ministre chargé de l’économie nécessaires à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, ainsi qu’à la réalisation d’opérations d’échange de taux d’intérêt effectuées en vue d’abaisser sur longue période le coût de la dette de l’État, le présent article prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.

Suite à la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), et à l’instar de ce qui est autorisé pour le Fonds européen de stabilité financière (FESF), le ministre chargé de l’économie sera également autorisé à effectuer des opérations de trésorerie avec le MES.

B. LES AUTORISATIONS TRADITIONNELLES DE PRISE DE GARANTIE

Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d’autoriser le ministre chargé de l’économie à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements.

Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d’une mission d’intérêt général » (Ex. : Banque publique d’investissement, Caisse des dépôts et consignations).

PARTIE IV : LE PLAFOND D’AUTORISATION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L’ÉTAT

En application du 6° du I de l’article 34 précité de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail par rapport à un temps plein.

À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s’agit d’un plafond global pour l’ensemble des emplois rémunérés par l’État. Le plafonnement d’un « stock » d’emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l’équilibre général du budget de l’État, surtout eu égard à l’importance des dépenses de personnel dans ce dernier.

Le III du présent article tend donc à fixer le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 906 007 équivalents temps plein travaillé (ETPT). En seconde partie du présent projet de loi de finances (à l’article 48), les emplois font l’objet d’une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), conformément au III de l’article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

L’évolution du plafond d’autorisation d’emplois de l’État doit néanmoins être analysée dans un cadre plus global car l’article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit que les effectifs de l’État et de ses opérateurs soient stabilisés sur la période de programmation au niveau autorisé par la loi de finances initiale pour 2012 afin de d’accroître les effectifs dans les secteurs jugés prioritaires, en contrepartie d’une réduction des effectifs dans les autres secteurs.

Cette analyse est présentée à l’annexe n° 4 du tome 1 du rapport général sur le présent projet de loi de finances pour 2014.

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La Commission est saisie de l’amendement I-CF 101 de M. Hervé Mariton.

M. le président Gilles Carrez. Nous arrivons au terme de quinze heures et quinze minutes de débats – un record !

M. le rapporteur général. Un débat toujours intéressant, parfois animé mais honnête et technique.

M. Hervé Mariton. Nos quinze heures et quelque de débats ont démontré à quel point il était indispensable de refuser l’article d’équilibre. Tel est l’objet de cet amendement.

M. Olivier Carré. Je n’attends pas de réponse immédiate à ma question qui est technique. Dans le tableau sur les besoins et ressources de financement, on retire, à juste titre, du montant des besoins de financement le programme des investissements d’avenir, soit 12 milliards d’euros. Mais où sont logés les fonds empruntés, au titre du premier programme, et qui doivent être levés en ce moment ? Comment sont-ils traités par rapport aux besoins d’emprunt courants, chiffrés à 70,2 milliards ? Quelle est l’incidence sur les besoins d’emprunt de la France ?

M. le président Gilles Carrez. Nous aurons un débat sur le sujet des emprunts d’avenir dans le cadre de l’examen de la deuxième partie de la loi de finances.

M. le rapporteur général. En attendant, je vous invite à lire l’exposé général de mon rapport.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 43 sans modification.

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Elle adopte enfin l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances, modifiée.

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© Assemblée nationale

1 () II de l’article 14 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

2 () Ce plafond a été ramené à 12 000 euros à l’initiative du rapporteur général dans la loi de finances pour 2013 ; il sera donc relevé à 12 096 euros pour les revenus de 2013.

3 () Il est à noter que, du fait de la prise en compte du revenu fiscal de référence de l’avant-dernière année, l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu, et partant des montants visés à l’article 1417, ne produit ses effets en termes de recettes de CSG et de CRDS qu’un an après, soit, pour une revalorisation effectuée en loi de finances pour 2014, en 2015.

4 () Article 5 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

5 () Article 13 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

6 () Loi n° 81-1160 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

7 () Exposé des motifs de l’article 2 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

8 () Au titre du système de quotient applicable aux revenus exceptionnels, le contribuable peut demander que l’impôt correspondant à ces revenus soit calculé en ajoutant le quart de leur montant à son revenu imposable et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue.

9 () Décision n° 93-320 du 21 juin 1993 relative à la loi de finances rectificative pour 1993.

10 () Décision n° 97-393 du 18 décembre 1997 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 (« Considérant (…) qu'outre les prestations familiales directement servies par les organismes de sécurité sociale, ces aides sont susceptibles de revêtir la forme de prestations, générales ou spécifiques, directes ou indirectes, apportées aux familles tant par les organismes de sécurité sociale que par les collectivités publiques ; que ces aides comprennent notamment le mécanisme fiscal du quotient familial »).

11 () L’avantage prend alors la forme d’un abattement si ces enfants sont rattachés au foyer fiscal du contribuable ou d’une déduction des pensions alimentaires que le contribuable leur verse s’ils ne sont pas rattachés.

12 () Article 92 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

13 () Cf commentaire de l’article 4 dans le rapport du rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2013, n° 251 (tome 2) du 10 octobre 2012 (http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r0251-tII.asp .)

14 () À noter que l’abaissement du plafond de 2 336 euros à 2 000 euros réalisé en loi de finances pour 2013 a concerné un peu plus d’un million de foyers, contre 883 000 foyers dans les prévisions initiales ; le gain budgétaire a été également revu à la hausse, de 490 à 570 millions d’euros.

15 () Article 4 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992).

16 () Article 91 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996).

17 () Article 11 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998.

18 () Article 30 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002).

19 () Rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, de MM. Henri Guillaume et Mickaël Ohier, inspection générale des finances, août 2011 ; http://www.igf.finances.gouv.fr/site/igf/Accueil/Nos-rapports-publics

20 () « Les aides aux familles », rapport établi par M. Bernard Fragonard, président du Haut Conseil de la famille, 9 avril 2013 ; http://www.gouvernement.fr/premier-ministre/aides-aux-familles-les-propositions-du-rapport-fragonard

21 () Pour un ménage ayant un enfant à charge, le plafond de ressources atteint 23 687 euros, tandis qu’il est porté à 29 153 euros pour un ménage avec deux enfants à charge.

22 () Pour la rentrée 2013, le montant des bourses sur critères sociaux s’échelonne entre 1 000 euros et 5 500 euros par an, tandis que le nombre de bénéficiaires est évalué à plus de 640 000 personnes. Le tiers des boursiers doivent recevoir entre 4 465 et 5 500 euros par an.

23 () « La généralisation de la couverture complémentaire en santé », publié par le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, juillet 2013 (http://www.securite-sociale.fr/IMG/pdf/generalisation_couverture_complementaire_sante_rapporthcaam2013.pdf).

24 () Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

25 () Article 17 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

26 () Qui s’établit depuis le 1er janvier 2013 à 37 032 euros.

27 () Décision de rescrit publiée le 2 août 2011 (n° 2011/25 FP).

28 () Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

29 () Article 33 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

30 () « Entreprises et niches fiscales et sociales », rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, octobre 2010.

31 () À l’exception de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

32 () Article 105 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

33 () « Les aides aux familles », rapport établi par M. Bertrand Fragonard, président du Haut Conseil de la famille, 9 avril 2013, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/134000220/0000.pdf.

34 () « Retraite : droits familiaux et conjugaux », 6ème rapport du Conseil d’orientation des retraites, décembre 2008. http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-1708.pdf

35 () Rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, de MM. Henri Guillaume et Mickaël Ohier, inspection générale des finances, août 2011, http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-comite-evaluation-depenses-fiscales-et-niches-sociales.pdf.

36 () Parmi lesquels figurent : le rapport au Premier ministre « Nos retraites demain : équilibre financier et justice », de Mme Yannick Moreau, de juin 2013

(http://www.ladocumentationfrancaise.fr/docfra/rapport_telechargement/var/storage/rapports-publics/134000356/0000.pdf) ; le rapport de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2012 (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/124000500/0000.pdf) ; le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2007 (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/docfra/rapport_telechargement/var/storage/rapports-publics/074000560/0000.pdf) ; le rapport « Retraite : droits familiaux et conjugaux » du Conseil d’orientation des retraites, de décembre 2008 (http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-1708.pdf).

37 () « Politiques familiales et droits familiaux de retraite », École d’économie de Paris, juin 2008.

38 () Projet de loi garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, n°1376, déposé le 18 septembre 2013.

39 () Les ressources prises en compte pour son attribution étant l'ensemble des revenus nets catégoriels du demandeur et de son conjoint, concubin ou pacsé, retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu.

40 () Le point de TVA était auparavant estimé en 2013 à 13 millions d’euros.

41 () Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 2009.

42 () Loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse.

43 () Loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

44 () Communication n° 376 du 31 janvier 2013.

45 () Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012.

46 () Décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, considérants 67 à 74.

47 () Décision n° 1981-133 DC du 30 décembre 1981, considérant 7.

48 () Décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000, considérant 9.

49 () Décision n° 2010-44 QPC du 29 septembre 2010, Époux M., considérant 14.

50 () Christian Eckert, rapporteur général au nom de la commission des Finances, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013, tome 2, Conditions générales de l’équilibre financier, n° 251, octobre 2012, page 167 (commentaire de l’article 8).

51 () Considérant 70.

52 () http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/14569.pdf

53 () En statuant sur d’autres mesures que l’article 12.

54 () « En effet, un seuil d’assujettissement « conjugalisé » conduit nécessairement, s’il est égal à celui défini pour les célibataires, veufs et divorcés, soit un million d’euros, à taxer, en cas de couples bi-actifs, des rémunérations individuelles inférieures à ce montant. En revanche, si ce seuil d’assujettissement est supérieur à celui défini pour les célibataires, la « conjugalisation » conduit à ne pas taxer, en cas de couples mono-actifs, les rémunérations individuelles comprises entre un million d’euros et ce seuil. »

55 () Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010.

56 () Taxe sur les opérations à haute fréquence (article 235 ter ZD bis), taxe sur les contrats d’échange sur défaut d’un État (article 235 ter ZD ter), taxe sur les résultats des entreprises ferroviaires (article 235 ter ZF).

57 () La taxe n’est en outre pas codifiée.

58 () C’est-à-dire, tautologiquement, perçue par une seule personne.

59 () Au sens, notamment, du code général des impôts. Pour davantage d’informations, cf. le Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) : http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/3799-PGP.html?identifiant=BOI-RSA-CHAMP-10-40-20120912

60 () Rédaction reprise de l’article L.123-13 du code de commerce, dont l’alinéa 3 liste les engagements en matière de retraite que les entreprises doivent faire figurer dans leur annexe comptable.

61 () Régis par le livre III de la troisième partie de la partie législative du code du travail.

62 () Respectivement régies par les articles L.225-177 à L.225-186-1 et par les articles L.225-197-1 à L.225-197-6 du code de commerce.

63 () Rémunérations et avantages dus aux dirigeants des sociétés cotées au titre de la cessation de leurs activités, régis par les articles L.225-42-1 et L.225-90-1 du code de commerce.

64 () Le taux a été porté de 14 à 30 % par l’article 31 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012. Pour plus d’informations, cf. Christian Eckert, rapporteur général au nom de la commission des Finances, Rapport sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012, n° 79, juillet 2012, pages 318 à 326 (commentaire de l’article 26) : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r0079.pdf

65 () Ces normes comptables sont celles adoptées par le règlement (CE) n° 1606/2002 du Parlement européen et du Conseil du19 juillet 2002 sur l’application des normes comptables internationales. Il s’agit des normes IFRS (International Financial Reporting Standards).

66 () Par l’emploi de l’expression « soit de la valeur ou de la juste valeur » au 5.

67 () Données partiellement retraitées pour tenir compte des éléments de rémunération par octroi de titres ou d’options.

68 () Il n’est donc pas tenu compte du fait que sont également redevables de la taxe les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, dont la déductibilité ne s’opère pas au taux de l’IS. L’effet est vraisemblablement négligeable, ces entreprises versant sans doute peu de rémunérations supérieures à 1 million d’euros.

69 () La taxe n’est en revanche pas déductible de la taxe sur les salaires. Celle-ci frappe le montant brut des rémunérations au taux de 20 % pour la fraction desdites rémunérations qui excède 150 000 euros. Elle est due par les employeurs non assujettis à la TVA pour au moins 90 % de leur chiffre d’affaires.

70 () Arrondi supérieur de 207 millions, soit 310  – (310/3).

71 () L’expression « toutes personnes morales » employée dans le texte (premier alinéa de l’article 223 duodecies) permet de faire entrer ces groupements dans le champ de la contribution.

72 () 4° du I de l’article 207 du CGI.

73 () Au sens de l’article L.233-10 du code de commerce.

74 () Pour plus de précisions, cf. le Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) : http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/4262-PGP.html?identifiant=BOI-IS-CHAMP-60-10-10-20120912

75 () Dégagée par la jurisprudence administrative, cette théorie permet d’imposer en France une entreprise qui n’y est pas implantée physiquement, par exemple, une entreprise établie à l’étranger qui revend en France des marchandises achetées en France.

76 () « Les sociétés […] qui exploitent une entreprise en France au sens du I de l’article 209 dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros » (premier alinéa de l’article 223 duodecies). Si l’intention avait été d’apprécier le chiffre d’affaires au niveau mondial, la rédaction aurait dû être celle-ci : « Les sociétés […] qui exploitent une entreprise en France au sens du I de l’article 209, et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros ».

77 () Qui, avec la cotisation foncière des entreprises (CFE), forme la contribution économique territoriale (CET), qui a remplacé la taxe professionnelle.

78 () Si une entreprise clôture le 30 avril 2014 un exercice ouvert le 1er mai 2013, la CVAE due en 2014 sera déterminée par le chiffre d’affaires réalisé entre le 1er mai 2013 et le 30 avril 2014.

79 () Si une entreprise a clôturé un exercice de 12 mois le 31 octobre 2013, mais qu’elle ne clôture aucun exercice en 2014, la CVAE due en 2014 sera déterminée par le chiffre d’affaires réalisé entre le 1er novembre 2013 et le 31 décembre 2014.

80 () Cf. le BOFIP : http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/6345-PGP.html?identifiant=BOI-CVAE-BASE-20120912

Certaines particularités ne sont pas transposables à la contribution sur l’EBE, car elles concernent des personnes qui n’en sont pas redevables, notamment les titulaires de bénéfices non commerciaux (soumis à l’impôt sur le revenu et non à l’impôt sur les sociétés).

81 () Le régime d’intégration fiscale, prévu aux articles 223 A et suivants du CGI, permet à une société détenant plus de 95 % du capital d’autres sociétés – avec lesquelles elle forme un groupe – de se constituer seule redevable, pour l’ensemble des sociétés membres du groupe, de l’impôt sur les sociétés.

82 () Règlement n° 99-03 du 2 avril 1999 du Comité de la réglementation comptable, modifié : http://www.anc.gouv.fr/sections/normes_privees/reglements/reglements_1999/pcg_maj0712_reg1999/downloadFile/file/pcg_maj0712_reg1999_03.pdf?nocache=1319721320.9

83 () La définition fiscale de la valeur ajoutée, retenue pour le calcul de la CVAE, s’inspire de la définition comptable sans y être identique (cf. infra).

84 () Mémento pratique Francis Lefebvre, Comptable, 2012, §2768.

85 () Cf. le BOFIP : http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/6345-PGP.html?identifiant=BOI-CVAE-BASE-20120912

86 () Cf. notamment Gilles Carrez, alors rapporteur général au nom de la commission des Finances, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2010, tome 2, Conditions générales de l’équilibre financier–Volume 2 : articles 2 et 3, n° 1967, octobre 2009, pages 62 à 74.

87 () « Les avantages en nature sont des prestations (biens ou services) fournies par l'employeur au salarié pour son usage privé, à titre gratuit ou moyennant une participation du salarié inférieure à leur valeur. Ils constituent donc un élément de la rémunération. S'agissant de charges de personnel, ils ne peuvent être déduits de la valeur ajoutée. » : BOFIP, http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/388-PGP.html?identifiant=BOI-CVAE-BASE-20-20130221

88 () Exposé des motifs.

89 () Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

90 () Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

91 () Ces chiffres sont « bruts », avant prise en compte de la réintégration dans l’assiette de l’IS des montants antérieurement consacrés au paiement de l’IFA.

92 () En application de l’article 23 de la loi de finances pour 2013 (loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012), les charges financières ne sont désormais admises en déduction que pour une fraction de leur montant (85 % en 2013, puis 75 % à partir de 2014).

93 () Ou un bilan de moins de 43 millions d’euros. L’autre critère retenu par la réglementation européenne est un nombre de salariés inférieur à 250.

94 () Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011.

95 () Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005.

96 () Directive européenne 2009/65/CE portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières.

97 () Pour « Alternative investment Funds manager », ou gestionnaire de fonds d’investissement alternatifs.

98 () Directive n° 2011/61/UE sur les gestionnaires de fonds alternatifs.

99 () Les compléments de prix correspondent à des versements différés d’un prix de cession.

100 () BOI-RPPM-PVBMI-20-20-20-20 n° 80.

101 () BOI-IR-RICI-90-10-20-40 n° 40

102 () BOI-RPPM-PVBMI-20-20-20-20 n° 10

103 () Réduction du montant de l’IR dû de 30 % pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, de 40 % pour la Guyane.

104 () Ils prenaient alors la forme d’une exonération des bénéfices sous condition de réemploi sur place.

105 () Loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986.

106 () Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

107 () Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

108 () La réduction d’impôt sur le revenu prévue pour les logements du secteur libre s’est éteinte au 1er janvier 2012, et celle pour le secteur intermédiaire au 1er janvier 2013.

109 () Exploitants individuels ou sociétés de personnes relevant du régime défini à l’article 8 du code général des impôts.

110 () Article 38 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

111 () Les opérations bénéficiant de la défiscalisation concernaient surtout le logement haut de gamme, ce qui ne correspondait pas à la demande de logement sur place.

112 () Il n’est pas prévu de déduction spécifique pour les investissements réalisés dans le secteur du logement social, sur le modèle de l’article 199 undecies C. Mais rien n’interdit de réaliser des investissements dans ce secteur et de bénéficier à ce titre de la déduction d’IS ; le loyer et les ressources doivent simplement, dans ce cas, se trouver sous les plafonds prévus pour le logement social.

113 () « Maîtriser la dépense fiscale pour un impôt plus juste et plus efficace », rapport de MM. Didier Migaud, Gilles Carrez, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson et Gaël Yanno, n° 946, déposé le 5 juin 2008 (http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i0946.asp) .

114 () Article 73 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

115 () Ce plafonnement spécifique comprenant aussi la réduction d’impôt pour souscription aux SOFICA.

116 () La Cour des comptes indiquait dans son rapport de 2012 que, pour les opérations agréées qu’elle avait contrôlées, les taux de rétrocession étaient souvent supérieurs à 60 %, tandis que pour les opérations de plein droit dont l’INSEE avait fait une analyse statistique, le taux de rétrocession était en moyenne de 39,9 %, soit moins que le minimum fixé par la loi. Elle en concluait que, compte tenu des lacunes déclaratives, et en prenant ces résultats avec précaution, on pouvait estimer qu’au plus 60 % de la dépense fiscale bénéficiait aux acteurs économiques outre-mer.

117 () Page 87.

118 () Y compris toutefois les dépenses fiscales résultant de l’article 217 undecies en matière d’IS (entre 135 et 175 millions d’euros selon les années entre 2007 et 2012), qui n’encourent pas les mêmes critiques en matière d’évaporation fiscale, puisqu’il n’y a pas d’intermédiaire.

119 () Dispositif prévu par l’article 199 terdecies-0 A.

120 () Rapport d'information n° 48 (2012-2013) de MM. Georges Patient et Éric Doligé, Soutenir le logement social, retour sur trois ans de défiscalisation, fait au nom de la commission des Finances, déposé le 16 octobre 2012.

121 () « L’aide fiscale à l’investissement outre-mer : levier incontournable du développement », rapport d'information n° 628 (2012-2013) de MM. Éric DOLIGÉ et Serge LARCHER, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013.

122 () Article 100 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

123 () Le mode de comptabilisation du solde net d’emplois maintenus ou créés retenu par la DGFIP est fondé sur les engagements chiffrés en matière d’emplois qui figurent sur les dossiers de défiscalisation soumis à agrément ; ces engagements sont modestes au regard de la dépense fiscale. Pour 1,3 milliard d’euros d’investissements agréés en 2009, représentant 627 millions d’euros de dépense fiscale, les bénéficiaires se sont engagés à créer 858 emplois. C’est sur cette base que la DGFIP calcule le coût pour les finances publiques d’un emploi faisant l’objet d’un engagement, mais ces engagements sont généralement dépassés. De ce fait, ce chiffrage surestime le coût par emploi effectivement maintenu ou créé.

124 () La LODEOM a ensuite instauré un agrément au 1er euro dans le secteur des transports.

125 () La part de ces investissements, faisant l’objet d’un taux de réduction d’impôt bonifié, a rapidement et fortement progressé pour atteindre 421 millions d’euros en 2009.

126 () Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011.

127 () Jean-Claude Fruteau et Patrick Ollier, rapporteurs au nom de la Délégation aux outre-mer, rapport d’information sur la défiscalisation des investissements outre-mer, n° 1024, mai 2013 : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i1024.pdf

128 () Éric Doligé et Serge Larcher, rapporteurs au nom de la Délégation à l’outre-mer, L’aide fiscale à l’investissement outre-mer : levier incontournable du développement. 10 propositions pour en optimiser l’impact, rapport d’information n° 628, juin 2013 : http://www.senat.fr/rap/r12-628/r12-6281.pdf

129 () Selon ce même rapport, les résultats d'une étude alors réalisée par la Délégation générale à l'outre-mer à la Réunion et en Guyane faisaient apparaître des taux de rétrocession compris entre 72 % et 78 %, pour une moyenne de 75 %, tandis qu’un responsable de cabinet de défiscalisation évoquait une fourchette de taux un peu plus haute mais comparable, comprise entre 75 % et 78 %.

130 () Dans une circulaire en date du 1er juin 2010, la ministre chargée de l'outre-mer invitait expressément les préfets à privilégier le recours à la défiscalisation : « Sauf cas particulier, le recours à la défiscalisation doit conduire à une modération de la subvention voire à une absence totale de subvention ». Cependant, dans une note aux préfets du 15 février 2011, la ministre est revenue sur la circulaire du 1er juin 2010, rappelant que le Gouvernement s'était engagé à ce que l'aide fiscale ne se substitue pas à la LBU.

131 () Un arrêt du Conseil d’État du 4 juin 2008 (CE 4 juin 2008, 8e et 3e sous-sections, n° 299309, Bayart (2e espèce) a notamment précisé que le fait générateur du droit à déduction du montant des investissements que peut exercer l'entreprise est constitué soit par la création de l'immobilisation au titre de laquelle l'investissement productif a été réalisé, soit par la livraison effective de l'immobilisation dans le département d'outre-mer. Dans le cas de la création de l'immobilisation dans le département d'outre-mer, la date à retenir est celle à laquelle « l'entreprise dispose matériellement de l'investissement productif et peut commencer son exploitation effective », ce qui correspond de fait à la notion de mise en service.

132 () Article 101 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

133 () Article 101 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

134 () Les entreprises dont les bénéfices sont imposés selon un régime forfaitaire ne peuvent donc bénéficier du crédit d’impôt, ce qui est une règle usuelle.

135 () Dégressif jusqu’à 30 % en 2017, dernière année d’application du dispositif.

136 () À l’exception de la bonification territoriale prévue pour le crédit d’impôt, qui vient d’être citée (Guyane et Mayotte).

137 () Sauf à y être contrainte par la loi (cf. infra).

138 () Dont il est précisé qu’il est « calculé sur le prix de revient définitif », ce qui peut jouer dans le sens d’une hausse de la dépense fiscale comme dans le sens inverse.

139 () Rien n’est prévu pour la formalisation de l’option lorsque le crédit d’impôt n’est pas accordé à la mise en service ou à la mise à disposition, mais à la date d’achèvement des fondations ou des travaux (cf. supra).

140 () Sous le régime qui vient d’être évoqué.

141 () Qui doit être exercée au plus tard l’année précédant l’achèvement des fondations.

142 () Seules les dispositions générales de cet article sont présentées ici.

143 () Ces plafonds incluent les reports de réduction d’impôt non imputées les années précédentes.

144 () Ce seul cas sera développé ici, afin de ne pas alourdir le propos à l’excès ; la mécanique décrite est transposable aux autres taux de rétrocession.

145 () Publiées le 23 juillet 2013, et dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er juillet 2014.

146 () En principe, en décembre 2012.

147 () Pour davantage d’information sur la problématique générale des charges financières, cf. Christian Eckert, rapporteur général au nom de la commission des Finances, Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2013, tome 2, Conditions générales de l’équilibre financier, n° 251, octobre 2012, pages 270 à 300, commentaire de l’article 15 du projet de loi de finances pour 2013.

148 () Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012.

149 () Par une entreprise soumise à l’impôt sur les sociétés (IS).

150 () En application du a quinquies du I de l’article 219 du CGI.

151 () Article 40 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011.

152 () OCDE, Dispositifs hybrides – Questions de politique et de discipline fiscales, 2012, page 7.

153 () Proposition n° 8, rapport précité, page 93.

154 () ZFU : zone franche urbaine ; ZRR : zone de revitalisation rurale.

155 () Il s’agit là d’une terminologie générique ne renvoyant pas à un régime juridique particulier, comme celui, prévu par le code général des impôts, des entreprises liées (cf. infra).

156 () Là encore, la notion de groupe renvoie davantage à une réalité économique qu’à la définition juridique de l’intégration fiscale (en France, les articles 223 A et suivants du code général des impôts).

157 () Comme souvent lorsqu’il s’agit de prix de transfert et plus largement de fiscalité internationale, il faut se contenter d’estimations généralement admises, sans qu’il soit possible de disposer d’éléments chiffrés tangibles.

158 () OCDE, Principes de l'OCDE applicables en matière de prix de transfert à l'intention des entreprises multinationales et des administrations fiscales, juillet 2010.

159 () Le principe est décliné à l’article 9 du « Modèle de l’OCDE de convention fiscale concernant le revenu et la fortune », communément appelé « Modèle OCDE ».

160 () Article 25 du Modèle OCDE.

161 () Pour un exposé de ces commentaires et jurisprudences, cf. le Bulletin officiel des finances publiques (BOFIP) : http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/5533-PGP.html?identifiant=BOI-BIC-BASE-80-20-20120912

162 () Le contrôle des prix de transfert rejoint en ce sens la théorie jurisprudentielle de l’acte anormal de gestion, qui permet la réintégration à l’assiette taxable d’éléments soustraits en raison de décisions non justifiés par les intérêts de l’exploitation (dépenses injustifiées, dépenses exagérées, renonciation à des recettes). À la différence du contrôle propre aux prix de transfert, la théorie de l’acte anormal de gestion n’exige pas de condition de dépendance ou de contrôle.

163 () Conseil d’État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 7 novembre 2005, Ministre d’État, ministre des finances, de l’économie et de l’industrie contre Société Cap Gemini, requête n° 266436.

164 () Méthodes prévues par le dernier alinéa de l’article 57.

165 () Les entreprises associées étant définies par référence au 12 de l’article 39 du CGI (cf. infra).

166 () La liste, non encore actualisée en 2013, comptait en 2012: le Botswana, Brunei, le Guatemala, les îles Marshall, Montserrat, Nauru, Niue et les Philippines.

167 () Inspection générale des finances, Mission de comparaisons internationales sur la lutte contre l’évasion fiscale via les échanges économiques et financiers intra-groupe, mars 2013, page 9.

168 () OCDE, Principes de l'OCDE applicables en matière de prix de transfert à l'intention des entreprises multinationales et des administrations fiscales, juillet 2010.

169 () Page 89.

170 () http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/5549-PGP.html?identifiant=BOI-BIC-BASE-80-10-20120912

171 () L’EBE y est défini comme la différence entre la valeur ajoutée prise en compte pour le calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la somme des charges de personnel et des impôts et taxes (autres que ceux qui pèsent sur les bénéfices et que ceux qui ont déjà été déduits pour le calcul de la valeur ajoutée).

172 ()  Rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011 :

http://www.economie.gouv.fr/rapport-du-comite-d-evaluation-des-depenses-fiscales-et-des-niches-sociales-2011

173 () Loi n° 53-79 du 7 février 1953 de finances pour l'exercice 1953.

174 ()  Loi n° 2010-1657du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

175 () Ordonnance n° 59-248 du 4 février 1959 relative aux sociétés pour le développement de l’industrie, du commerce et de l’agriculture et leur adaptation à la Communauté économique européenne.

176 ()  Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

177 () Loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.

178 ()  Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

179 () Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

180 () Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

181 () Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

182 () Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

183 () Rapport sur l’état du parc monumental français (Composition du parc monumental, bilan sanitaire des immeubles classés au titre des monuments historiques et besoins en travaux), Ministère de la culture et de la communication, Direction de l’architecture et du patrimoine, décembre 2007 :

http://www.culture.gouv.fr/culture/politique-culturelle/Bilansanitaire07.pdf

184 () Rapport sur la valorisation du patrimoine culturel, Albéric de Montgolfier, octobre 2012 :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/docfra/rapport_telechargement/var/storage/rapports-publics/104000524/0000.pdf

185 () Rapport « Valoriser le patrimoine culturel de la France », Conseil d’Analyse Économique, auteurs Françoise Benhamou et David Thesmar, mars 2011 :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/docfra/rapport_telechargement/var/storage/rapports-publics/114000512/0000.pdf

186 () Concernant exclusivement les biens immobiliers autres que la résidence principale dont l’éventuelle cession de plus-value est totalement exonérée.

187 () BOI-RFPI-PVI-20-20 ; BOI-RFPI-PVINR-20-10 ;BOI-RFPI-SPI-20 dans leur rédaction actualisée au 2 août 2013.

188 () Le montant des plus-values imposables de l’année était divisé par cinq. Le résultat était ajouté au revenu global soumis à l’impôt sur le revenu. L’impôt correspondant à ce cinquième de plus-value était déduit de l’impôt global, et le montant ainsi obtenu était multiplié par cinq afin d’obtenir l’impôt sur le revenu exigible au titre des plus-values de l’année.

189 () Entre 1977 et 1983, cette réévaluation n’était permise que pour les biens immobiliers cédés entre la deuxième et la dixième année.

190 () Cette modification résulte de l’article 64 de la troisième loi de finances rectificative pour 2012, en application du droit communautaire.

191 () En effet, en application de l’article 158 A du code des douanes, seul un entrepositaire agréé (par l’administration des douanes) peut « exploiter un entrepôt fiscal de produits pétroliers, y recevoir, détenir et expédier des produits pétroliers ».

192 () http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/com_2011_169_fr.pdf.

193 () NB : alors qu’en l’état actuel du code des douanes, la TIC est pérenne, la rédaction proposée par le présent article impliquera nécessairement une modification législative au plus tard fin 2016 non seulement pour adapter le barème, mais pour proroger la taxe.

194 () Cf. l’arrêté du 31 octobre 2012 relatif à la vérification et à la quantification des émissions déclarées dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre pour sa troisième période (2013-2020, qui met en œuvre le règlement (UE) n° 601/2012 du 21 juin 2012 de la Commission européenne relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions de gaz à effet de serre au titre de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil.

195 () On observe à cet égard, à l’intention de mes collègues députés que si un taux réduit s’analyse comme une diminution de recettes au regard de l’article 40 de la constitution, un remboursement de taxe s’analyse comme une dépense, donc comme une charge.

196 () http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2003L0087:20090625:FR:PDF.

197 () Affaires C-250/10 Haltergemeinschaft, arrêt du 21 décembre 2011 et C-79/10, Systeme Helmholz GmbH arrêt du 1er décembre 2011.

198 () http://www.redressement-productif.gouv.fr/files/2013-M-016-02aides_competitivite.pdf.

199 () Sur la base de la répartition de la consommation de GNR entre secteurs issue du rapport de la mission sur les aides aux entreprises diligentée dans le cadre de la MAP (Modernisation de l’action publique) : 42 % pour le secteur agricole, 47 % pour le secteur du BTP et 11 % pour les autres secteurs.

200 () Calcul effectué avec un taux de TVA à 20 %, à partir des prix relevés en septembre 2013 par la direction générale de l’énergie et du climat.

201 () Calcul effectué sur la base du tarif réglementé B1 en septembre 2013.

202 () Estimations tenant compte du maintien du taux réduit de TVA à 5,5 %.

203 () Rapport sur la fiscalité des biocarburants, établi en juillet 2013 par M. Denis Vignolles, membre du Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, et M. Gérard Mathieu, membre du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux.

204 () Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil, modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité des essences et des carburants diesel et modifiant la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, présentée le 17 octobre 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0595:FIN:fr:PDF

205 () Il s’agit des essences reprises aux indices 11 et 11 bis et 11 ter du tableau B du 1 de l'article 265, du gazole repris à l'indice 22 et du superéthanol E85 repris à l'indice 55 de ce même tableau.

206 () Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité, http://www.redressement-productif.gouv.fr/files/2013-M-016-02aides_competitivite.pdf

207 () Le pouvoir calorifique inférieur (PCI) est l’énergie thermique libérée par la combustion d'un kilogramme de combustible sous forme de chaleur sensible, à l'exclusion de l’énergie de vaporisation (chaleur latente) de l'eau présente en fin de réaction.

208 () http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027291170&dateTexte=&categorieLien=id

209 () Pour 2012 et 2013, évaluation issue de l’évaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances.

210 () Esters méthyliques d’huile végétale.

211 () L’article 9 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 prévoyait par ailleurs, pour l’exercice en cours, la perception exceptionnelle d’une taxe additionnelle à la taxe sur le risque systémique, de même montant, ce qui revenait de facto à un doublement dès 2012.

212 () Rapport (AN XIIIème législature) n° 4030 du 69 décembre 2011, présenté par M. Jean-Pierre Gorges, au nom de la commission d’enquête présidée par M. Claude Bartolone sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux. http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/rap-enq/r4030.pdf

213 () L’article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (n° 2012-1558 du 31 décembre 2012) ne prévoyait qu’une réduction de 750 millions d’euros en 2014 et de 750 millions d’euros de plus en 2015. Au cours de la séance du Comité des finances locales (CFL) du 12 février 2013, le Gouvernement a annoncé que cet effort serait doublé, le portant à 1,5 milliard d’euros en 2014 et 1,5 milliard d’euros de plus en 2015.

214 () À cette minoration de la DGF correspond un abondement équivalent des crédits du programme n° 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission Santé du budget général, destiné à financer la reprise de ces compétences par l’État. Ce mouvement de recentralisation est commenté plus en détail dans l’annexe n° 42 présenté par le rapporteur spécial M. Claude Goasguen.

215 () En l’absence de disposition expresse, le montant de la DGF du bloc communal – communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) – se déduit par soustraction.

216 () Ce phénomène peut s’expliquer par la fin progressive des dispositifs d’accompagnement visant à compenser les pertes de population résultant de la mise en place du nouveau dispositif de recensement : en l’occurrence celui concernant les communes membres de syndicats d’agglomération nouvelle et celui mis en place pour les communes ayant fait un recensement complémentaire en 2006 ou un recensement complémentaire de confirmation en 2007.

217 () C’est au CFL qu’il revient de répartir la variation annuelle de la DSR entre les trois fractions (bourg-centre, péréquation, cible). Toutefois, en pratique, il a, depuis 2011, privilégié la DSR cible. Dans cette hypothèse, il pourrait être envisagé de répartir cet accroissement de 39 millions d’euros de la manière suivante :

– 25 % pour la fraction bourg-centre, soit + 9,75 millions d’euros ;

– 25 % pour la fraction péréquation, soit + 9,75 millions d’euros ;

– 50 % pour la DSR cible, soit + 19,5 millions d’euros (contre + 39 millions d’euros en 2012).

218 () Ce coefficient correspond à la suppression de l’abattement à la base de 16 % applicable à la TP.

219 () Il n’y a pas de collectivité régionale correspondant au territoire de Mayotte.

220 () Pour mémoire, la TICPE a remplacé la TIPP et la TIC (taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe intérieure sur la consommation) au 1er janvier 2012. Par commodité, le terme TIPP continue à être fréquemment utilisé, y compris dans l’exposé des motifs ; dans la suite de ses commentaires, le rapporteur général s’attachera à utiliser la dénomination adéquate.

221 () Revenu de solidarité active.

222 () Allocation personnalisée d’autonomie.

223 () Prestation de compensation du handicap.

224 () Se reporter au tableau figurant dans le commentaire de l’article 25.

225 () Il s’agit de l’une des préconisations du groupe de travail de l’ADF relatif au potentiel fiscal et à la péréquation

226 () Une convention en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu, d'impôts sur les successions, de droits d'enregistrement et de droits de timbre avait effectivement été signée le 27 mars 1970 à Paris et le 8 juin 1970 à Moroni entre le Gouvernement de la République française et le Conseil de Gouvernement du Territoire des Comores. Elle est assortie d'un protocole formant partie intégrante de la convention. La loi n° 71-475 du 22 juin 1971 a autorisé l'approbation du côté métropolitain de cette convention, qui a été publiée au Journal officiel du 23 juin 1971. Il est rappelé que les îles formant l’archipel des Comores, à l’exception de Mayotte, ont accédé à l’indépendance le 3 janvier 1976.

227 () Cet abondement de l’État reposait sur deux dotations : le fonds de compensation de la TVA et la dotation de rattrapage et de premier équipement.

228 () Dans la plupart des cas, les syndicats intercommunaux sont financés par une contribution budgétaire des communes membres. Cependant, certains syndicats sont financés par une fiscalité additionnelle à la fiscalité des communes membres, sur le modèle de ce qui existe pour les établissements publics fonciers. Les communes membres décident donc d’une enveloppe globale qui est automatiquement transformée en fractions additionnelles aux impôts directs locaux.

229 () http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000026871050&dateTexte=&categorieLien=id.

230 () L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), le Centre national pour le développement du sport (CNDS), le Centre national du livre (CNL), France AgriMer, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), et la Société du Grand Paris (SGP).

231 () Taxe sur les plus-values de cession d’immeubles autres que des terrains à bâtir affectée à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

232 () Voir le tableau présentant l’évolution du produit des taxes affectées plafonnées depuis 2012, pages 138 à 141, http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/farandole/2014/pap/pdf/VMT1-2014.pdf

233 () Les mesures de transfert, parce qu’elles concernent des mouvements de crédits à l’intérieur du champ couvert par la norme, n’ont pas d’impact sur le niveau de celle-ci.

234 () Les crédits budgétaires dans le domaine de l’eau sont aujourd’hui réduits à un montant de 14,6 millions d’euros pour 2013 tandis que les subventions pour investissement versées par les collectivités territoriales représentent environ 500 millions d’euros par an.

235 () Voir l’annexe « jaune » du projet de loi de finances pour 2014 consacré aux agences de l’eau.

236 () Voir le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, 4 juillet 2013, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/La-fiscalite-affectee-constats-enjeux-et-reformes

237 () http://www.gouvernement.fr/sites/default/files/dossier_de_presses/13138_rapport_lesage.pdf, page 111.

238 () http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/008843-01_rapport_cle2cf71a.pdf

239 () Voir l’exposé général du présent rapport et notamment son annexe n° 6.

240 () En vertu de la convention générale de financement des travaux de traitement des eaux et d’assainissement signée le 20 février 2009 entre le ministère de l’écologie, la caisse des dépôts et consignations et les directeurs des agences de l’eau.

241 () L’une des conclusions du rapport d’évaluation de la politique de l’eau en France dans le cadre de la MAP est en effet que : « Le consentement à payer est réel, d'autant que le prix de l'eau se situe dans la moyenne des aux autres États Membres de l’Union européenne. De plus le système de la ressource affectée avec définition de programmes pluriannuels d’intervention est très apprécié de tous les acteurs, publics et privés. Ils permettent de développer des actions dans le temps, sans subir les aléas de l'annualité budgétaire. En revanche, les consommateurs d'eau contestent la répartition des coûts pour l'aide publique au grand cycle de l'eau et des craintes se font jour en cas d'extension du champ d'intervention des agences de l'eau sans ressource supplémentaire affectée », page 128, http://www.cgeiet.economie.gouv.fr/Rapports/2013_09_12_008843-01_rapport-2.pdf.

242 () Il est présidé par Mme Frédérique Bredin qui a remplacé M. Éric Garandeau le 15 juillet 2013.

243 () Prélèvements spéciaux sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d’incitation à la violence et sanctions pécuniaires prononcées par le CSA à l’encontre des éditeurs de télévision en cas de manquement ainsi que, jusqu’au 31 décembre 2008, remboursements d’avances sur recettes attribuées avant 1996.

244 () Cette réforme de la TST n’est pas encore entrée en vigueur. La Commission européenne, dont l’autorisation est un préalable à la mise en œuvre effective de la réforme, s’interrogeait en effet sur sa compatibilité avec la directive « autorisation ». La décision rendue par la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) le 27 juin 2013 sur le contentieux relatif à la taxe sur les opérateurs de communication électronique (TOCE) a clarifié ce point et conforté la position jusqu’alors défendue par les autorités françaises sur la compatibilité de la réforme de la TST avec cette dernière. Par conséquent, le Gouvernement a décidé le 30 juillet 2013 de renotifier le dispositif, qui est à nouveau en cours d’examen par la Commission européenne, dans la perspective d’une décision rapide d’autorisation.

245 () Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité affectée : constat, enjeux et réformes, 4 juillet 2013, http://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/La-fiscalite-affectee-constats-enjeux-et-reformes.

246 () Rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion et au financement du Centre national du cinéma et de l’image animée pour les exercices 2007 à 2011 établi à la demande de la commission des finances du Sénat – septembre 2012 (page 112).

247 () Voir le rapport de MM. Jean-Jack Queyranne, Jean-Philippe Demaël, et Philippe Jurgensen sur l’évaluation de la politique publique des aides aux entreprises, http://www.redressement-productif.gouv.fr/files/2013-M-016-02aides_competitivite.pdf.

248 () L’assiette de la TA-CVAE est le montant net de CVAE (hors dégrèvement barémique pris en charge par l’État) payé par les entreprises entrant dans le champ de la TA-CVAE.

249 () II de l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

250 () Les vols effectués pour des évacuations sanitaires d’urgence ainsi que les vols locaux au sens du 2 de l’article 1er du règlement n° 2407/92 du Conseil du 23 juillet 1992 (par exemple, les vols dans le cadre d’aéroclubs) ne sont pas considérés comme tels.

251 () Décret n°2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement pris en application de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 instaurant une contribution de solidarité sur les billets d'avion.

252 () Décret n° 2011-1237 du 4 octobre 2011 portant modification du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement.

253 () Le comité de pilotage est coprésidé par un représentant du ministre de l’Économie et un représentant du ministre de la Coopération et du développement et composé, par ailleurs, de représentants du ministre des Affaires étrangères, du ministre de la Santé et du ministre du Budget.

254 () Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

255 () Le dispositif entrerait en vigueur au 1er avril et le produit de la taxe est recouvré avec un décalage d’un mois – le produit au titre de décembre 2014 étant recouvert en janvier 2015. Cette entrée en vigueur au 1er avril serait liée au fait que la revalorisation de la taxe de l’aviation civile est prévue à cette date.

256 () Règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires

257 () À savoir celles prévues au IV de l’article 302 bis K du code général des impôts.

258 () Prévus à l’article L. 176 du livre des procédures fiscales.

259 () Décision n° 2010-622 DC du 28 décembre 2010.

260 () Il s’agit des voitures particulières neuves, achetées en France ou à l’étranger, comportant au maximum 9 places assises (y compris celle du conducteur). Les voitures de société sont aussi concernées.

261 () Qui sont soumis pour leur part à la taxe annuelle sur les véhicules de société.

262 ()  Maxime Amiot, 27 septembre 2013, « Bonus auto : le nouveau barème détaillé ».

263 () Xavier d’Haultfœuille, Pauline Givord et Xavier Boutin, « The Environmental Effect of Green Taxation: the Case of the French “Bonus/Malus” » Document de travail, septembre 2011. http://www.crest.fr/ckfinder/userfiles/files/pageperso/xdhault/dhault_giv_bout_bm.pdf

264 () Redevances d’accès, de réservation et de circulation.

265 () Décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire.

266 () En comptabilité nationale, la dépense a toutefois été comptabilisée sur l’année 2012 en raison de l’application du principe des droits constatés.

267 () Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

268 () Consistant à abaisser le taux réduit de 5,5 % à 5 %, mais à relever le taux intermédiaire de 7 % à 10 % et le taux normal de 19,6 % à 20 %.