N° 2921
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er juillet 2015.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2014 (n° 2813),
TOME II
COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 7
Rapporteur spécial : M. Pascal Terrasse
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT : TOURISME 17
Rapporteur spécial : M. Éric Woerth
ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 29
Rapporteur spécial : M. Romain Colas
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 47
Rapporteur spécial : M. Charles de Courson
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 57
Rapporteur spécial : M. Éric Alauzet
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 69
Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel
ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 81
Rapporteur spécial : M. Razzy Hammadi
CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT 91
Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier
CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 99
Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet
CULTURE : PATRIMOINES 115
Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour
DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR 129
Rapporteur spécial : M. François Cornut-Gentille
DÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE 137
Rapporteur spécial : M. Jean Launay
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 147
Rapporteure spéciale : Mme Marie-Christine Dalloz
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PRÉVENTION DES RISQUES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 157
Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 175
Rapporteur spécial : M. David Habib
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 185
Rapporteur spécial : M. Marc Goua
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ; CONTRÔLE ET EXPLOITATIONS AÉRIENS 201
Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Fruteau
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ; AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 211
Rapporteur spécial : M. Alain Rodet
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ; SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS 223
Rapporteur spécial : M. Olivier Faure
ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 237
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Gagnaire
ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR 253
Rapporteure spéciale : Mme Monique Rabin
ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ; ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 263
Rapporteur spécial : M. Thierry Robert
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 271
Rapporteur spécial : M. Christophe Caresche
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT : VILLE 291
Rapporteur spécial : M. Dominique Baert
ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 301
Rapporteur spécial : M. Victorin Lurel
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 317
Rapporteur spécial : M. Alain Fauré
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 327
Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca Serra
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 339
Rapporteure spéciale : Mme Karine Berger
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : FONCTION PUBLIQUE ; PROVISIONS 351
Rapporteur spécial : M. Michel Pajon
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 361
Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont
IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 379
Rapporteur spécial : M. Laurent Grandguillaume
JUSTICE 395
Rapporteur spécial : M. Étienne Blanc
MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES ; GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN, DES SYSTÈMES ET DES INFRASTRUCTURES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS DE L’ÉTAT ; AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 409
Rapporteur spécial : M. Jean-Marie Beffara
OUTRE-MER 425
Rapporteur spécial : M. Patrick Ollier
POLITIQUE DES TERRITOIRES 437
Rapporteur spécial : M. Michel Vergnier
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : RECHERCHE 447
Rapporteur spécial : M. Alain Claeys
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE 465
Rapporteur spécial : M. François André
RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; PENSIONS 479
Rapporteur spécial : M. Yves Censi
RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 491
Rapporteure spéciale : Mme Christine Pires Beaune
REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 507
Rapporteure spéciale : Mme Eva Sas
SANTÉ ; AVANCES AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 515
Rapporteur spécial : M. Claude Goasguen
SÉCURITÉS ; POLICE, GENDARMERIE, SÉCURITÉ ROUTIÈRE, CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 527
Rapporteur spécial : M. Yann Galut
SÉCURITÉS ; SÉCURITÉ CIVILE 539
Rapporteur spécial : M. Patrick Lebreton
SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 545
Rapporteur spécial : M. Nicolas Sansu
SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 555
Rapporteur spécial : M. Régis Juanico
TRAVAIL ET EMPLOI ; FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE 577
Rapporteur spécial : M. Christophe Castaner
PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 589
Rapporteur spécial : M. Guillaume Bachelay
Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UN EXERCICE MARQUÉ PAR UNE BAISSE DE LA DÉPENSE 8
II. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 9
A. UNE BAISSE ARTIFICIELLE DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES 9
B. LA MASSE SALARIALE DIMINUE POUR LA PREMIÈRE FOIS 10
C. LA CONTINUITÉ DE LA DIPLOMATIE FRANÇAISE 10
III. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 11
A. UN BUDGET EN DIMINUTION MÊME CHEZ LES OPÉRATEURS 12
B. LA MASSE SALARIALE CONTINUE À DIMINUER 12
C. UNE PERFORMANCE MARQUÉE PAR LA STABILITÉ 13
IV. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 14
A. UN BUDGET EN VOIE DE STABILISATION 14
B. LA MASSE SALARIALE SE STABILISE 14
C. UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE 15
La maquette de la mission n’ayant pas été modifiée en 2014, les crédits de l’Action extérieure de l’État son retracés dans les trois programmes traditionnels : 105 Action de la France en Europe et dans le monde, 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires.
En 2014, les dépenses en autorisations d’engagement se sont élevées à 2 765,1 millions d’euros alors que 2 947,2 millions d’euros étaient disponibles en tenant compte des abondements provenant de fonds de concours ainsi que des ouvertures et des annulations de crédits. Le taux de consommation final s’est élevé à 93,8 %. Les crédits de paiement ont évolué d’une façon similaire : avec 2 782,4 millions d’euros dépensés pour 2 954,6 millions d’euros disponibles (loi de finances initiale, fonds de concours et ouvertures ou annulations de crédits), le budget de la mission a été consommé à hauteur de 94,2 % des crédits disponibles.
Cette sous-consommation est liée à la moindre consommation du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde. Elle s’explique par un report partiel des crédits attribués aux contributions internationales et aux opérations de maintien de la paix, ainsi qu’à un taux de change favorable pendant la plus grande partie de l’année, malgré la baisse de la valeur de l’euro enregistrée en fin d’exercice. En outre, la gestion rigoureuse des programmes 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires a permis de réaliser de sensibles économies et de réduire la dépense publique.
Au total, l’Action extérieure de la France a coûté, en 2014, 205 millions d’euros de moins qu’en 2013, ce qui représente une économie de 6,8 %.
Le plafond d’emplois de la mission Action extérieure de l’État avait été fixé à 12 343 ETPT ; son exécution s’est établie à 12 106 emplois. Le nombre d’agents travaillant effectivement pour cette mission a été réduit de 214 (- 1,7 %) par rapport à 2013, ce qui représente une diminution deux fois plus importante que lors de l’exercice 2013.
Pour la première fois en 2014, les dépenses de personnel ont enregistré une baisse (– 11,9 millions d’euros, soit – 1,3 % à 888 millions d’euros) alors qu’elles n’avaient cessé de croître au cours des années précédentes malgré les réductions d’effectifs. Le taux de change favorable pendant la plus grande partie de l’année 2014 a certainement contribué de manière décisive à la maîtrise de la masse salariale.
Ce programme retrace la mise en œuvre des orientations de politique étrangère française, et a notamment pour objectif de contribuer au rayonnement de la France par le biais de la construction européenne et du renforcement de la sécurité internationale. À cet effet, il rassemble tous les moyens du ministère des Affaires étrangères et du développement international autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent près des deux tiers des crédits et des emplois du ministère.
Les autorisations d’engagement consommées en 2014 se sont élevées à 1 719 millions d’euros pour 1 840 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 26 millions d’euros issus de fonds de concours ou résultant d’ouvertures en cours d’exercice sont venus abonder la ressource globale ainsi portée à 1 866 millions d’euros. Le taux de consommation final s’est établi à 92,1 %.
Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 1 735 millions d’euros pour une dotation en loi de finances initiale de 1 847 millions d’euros. Divers abondements survenus en cours de gestion (14,4 millions d’euros d’ouvertures de crédits et 6,4 millions d’euros de fonds de concours) ont porté le total des crédits disponibles à 1 868 millions d’euros. Au total, la consommation finale des crédits de paiement s’est établie à 92,3 %.
Dans les deux cas (autorisations d’engagement et crédits de paiement), la consommation des crédits diminue sensiblement, respectivement de – 10,6 % et de – 9,7 %, en raison de l’appel trop tardif d’une partie des contributions internationales de l’ONU dont le versement a été reporté au début de l’exercice 2015. L’année 2013, à l’inverse, avait été marquée par une surconsommation de crédits en début d’année liée, là aussi, à un appel tardif de fonds par l’ONU fin 2012. Ces hiatus, qui perturbent la gestion, rendent malheureusement hasardeuses les comparaisons d’une année sur l’autre.
En effet, le principal poste de dépense de ce programme est constitué par l’action 4 Contributions internationales, qui est ainsi passée artificiellement de 897 millions d’euros en 2013 à 717 millions en 2014 (– 20 %).
Rappelons que depuis la révision du barème des contributions des Nations unies mis en œuvre en 2013, la quote-part de la France a été ramenée de 6,123 % à 5,593 % pour l’ONU et les institutions spécialisées, et de 7,554 % à 7,219 % pour les opérations de maintien de la paix.
En 2014, 350 millions d’euros ont été versés par notre pays au profit des opérations de maintien de la paix. Les opérations les plus onéreuses ont été celles organisées en République démocratique du Congo (77,7 millions d’euros) au Mali (61,7 millions d’euros), au Darfour (30 millions d’euros), au Liban (28 millions d’euros), en Somalie (27,1 millions d’euros), en Haïti (25,9 millions d’euros), au Soudan du sud (24 millions d’euros), etc.
Au-delà de ces opérations, ont également été versées les contributions dues par notre pays au fonctionnement d’un grand nombre d’organisations internationales, au premier rang desquelles l’ONU (107,6 millions d’euros), l’OTAN (26,8 millions d’euros), l’Organisation mondiale de la santé (23,5 millions d’euros), l’OCDE (20,6 millions d’euros), le bureau international du travail (17,1 millions d’euros), l’Agence internationale de l’énergie atomique (16,6 millions d’euros), etc.
Par ailleurs, sur le plan diplomatique, la réorganisation territoriale, amorcée en 2014, qui devrait concerner 13 postes transformés en postes de présence diplomatique d’ici 2016, n’a, selon la Cour des comptes, engendré « que de faibles économies sur les implantations physiques (évaluées à 250 000 euros pour les cinq postes déjà mis en œuvre) ».
En 2014, le programme comptait 7 891 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 8 082. L’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 191 emplois, contre 200 en 2013. Par rapport à 2013, le nombre de postes pourvus a diminué de 77 emplois. Parallèlement, le montant des crédits consommés diminue pour la première fois : en 2014, cette charge a représenté 595,4 millions d’euros contre 604,5 millions d’euros en 2013, soit une baisse de 1,5 %, qui est probablement davantage liée au taux de change favorable de l’euro pendant la première partie de l’année qu’à l’évolution des effectifs.
La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés dix indicateurs. Les résultats sont justifiés de manière très détaillée.
L’objectif n° 1 Construire l’Europe est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. La proportion de personnels français au sein des instances de l’Union s’est stabilisée depuis 2011 après une diminution qui n’était pas étrangère aux différents élargissements de l’Union qui ont fait passer le nombre de langues officielles de 11 à 24 depuis 2004. Ainsi, les Français ne représentaient plus que 11 % des effectifs en 2014, mais cette proportion est stable depuis quatre ans. De la même manière, 10 % seulement des documents de l’Union européenne étaient de « langue source » française en 2014, chiffre stable depuis 2011. Le ministère rappelle que notre langue reste la deuxième pratiquée (après l’anglais) et que l’usage du français à l’oral, non quantifié, est plus fréquent que son usage écrit.
L’objectif n° 2 Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français est assorti de deux indicateurs. L’un des deux évalue la politique de coopération, de sécurité et de défense en mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France sous l’égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense. Il ressort de cet indicateur que 42,5 % des stagiaires formés par la France occupent une place de responsabilité dans leur pays. Ce chiffre est légèrement inférieur à un objectif pourtant revu à la baisse (43,5 % en 2013 et 2014 contre 50 % en 2012), et témoigne d’une érosion par rapport à l’exercice précédent (44,5 %).
L’objectif n° 3 Promouvoir le multilatéralisme est associé à deux indicateurs qui mesurent, notamment, la présence des Français et l’usage de notre langue dans les organisations internationales. On y apprend qu’en 2014, 81 % des candidats français présentés à un poste électif ont été effectivement élus contre 100 % en 2013 et 53 % en 2012. S’il se félicite de ce résultat, le Rapporteur spécial relève que le faible nombre de postes concernés (8 en 2014) engendre, d’une année sur l’autre, d’importantes variations de pourcentage.
Par ailleurs, en 2014, 16 % des résolutions adoptées au conseil de sécurité de l’ONU l’ont été à l’initiative de la France, ce qui dénote une baisse par rapport à 2012 et 2013 (respectivement 21 % et 23 %). Ainsi que le souligne le Quai d’Orsay, « l’objectif reste que la France soit en mesure d’être à l’origine ou co-rédacteur d’un nombre significatif de résolutions. »
L’objectif n° 4 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité était assorti en 2014 de cinq indicateurs. Les indicateurs d’efficience de la fonction support mettent en évidence des résultats globalement mitigés. À titre d’exemple, le coût des postes informatiques – 1 274 euros – a augmenté, malgré la bonne tenue de l’euro, de 50 euros par rapport à 2013 et a dépassé l’objectif fixé à 1 235 euros. L’indicateur d’efficience de la gestion immobilière affiche des ratios de coûts d’entretien en augmentation par rapport aux exercices précédents et supérieurs aux objectifs. De la même manière, l’indicateur relatif au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement souligne une proportion de 41 % de projets en dépassement de coût pour un surcoût évalué à 13,9 millions d’euros, (contre 2,8 millions d’euros lors de l’exercice précédent). 35 % des 17 projets d’investissement pris en compte en 2014 ont subi un retard, contre 30,7 % en 2013.
Ce programme a pour objet de promouvoir les positions économique, politique et culturelle françaises, de développer l’usage de la langue française et de faire entendre la position de notre pays dans les débats internationaux, notamment à l’égard des pays émergents. Il s’appuie sur ses propres structures, sur des partenariats mais aussi sur des opérateurs : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), l’Institut français et Campus France
Les autorisations d’engagement consommées en 2014 se sont élevées à 691,2 millions d’euros pour un montant de 725,5 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale. 2,3 millions d’euros issus de fonds de concours et 27,7 millions d’euros annulés en cours d’exercice sont venus perturber la gestion de ce programme, dont le total des autorisations ouvertes s’est établi à 700,2 millions d’euros.
Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 691,7 millions d’euros pour une dotation initiale de 725,5 millions d’euros. Les annulations et apports par voie de fonds de concours survenus en cours de gestion ont été du même ordre que pour les autorisations d’engagement ce qui a porté le total des crédits disponibles à 700,3 millions d’euros. La consommation finale des crédits disponibles s’est établie à 98,7 %.
En 2013, les crédits consommés par ce programme s’étaient élevés à 716 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. L’exercice 2014 a donc dégagé une économie substantielle d’environ 25 millions d’euros (3,5 %) qui fait suite à une économie de 24 millions d’euros enregistrée en 2013.
Le programme 185 est marqué par le poids important des opérateurs qui représentent près des deux tiers de son budget (64 %). Toutefois, le montant total des financements versés à ces opérateurs est en diminution : 445 millions d’euros en 2014 (pour 460 millions d’euros budgétés) contre 464,7 millions en 2013 (- 4,2 %). L’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), principal opérateur de la mission et du programme, a bénéficié en 2014 d’une subvention pour charge de service public de 410 millions d’euros, en baisse de 10 millions d’euros par rapport à 2013 et 2012.
La Cour des comptes souligne les bonnes performances des opérateurs. Ainsi, selon elle, sur le triennal 2013-2015, les charges de fonctionnement de Campus France sont en baisse de 24,8 % (ou de 21,1 % si l’on ne tient pas compte de la cession exceptionnelle d’un actif), celles des services centraux de l’AEFE diminuent de 7 à 4 % par an selon les années et celles de l’Institut français baissent de 7 % par an en moyenne.
En 2014, le programme comptait 873 ETPT (– 30 par rapport à 2013) pour un plafond d’emploi fixé à 911 (– 62). En l’absence de toute variation de périmètre, l’écart à la loi de finances initiale s’élevait donc à 38 emplois. Au cours des trois dernières années, 244 emplois ont été supprimé dans ce programme (hors opérateurs : 141 en 2012, 73 en 2013 et 30 en 2014.
Dans ces conditions, la diminution de la masse salariale, amorcée en 2013, s’est poursuivie en 2014 : sur 79,6 millions d’euros inscrits en loi de finances initiales, seuls 77,3 millions ont été consommés (97,1 %), soit 3,5 millions d’euros de moins qu’en 2013 (– 4,3 %).
L’objectif n° 1, qui consiste à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde, est mesuré par trois indicateurs. Le premier fournit le nombre de visiteurs ainsi que le coût par visiteur du site du ministère consacré à la base de connaissances produites par les services scientifiques. Le nombre de visiteurs, en hausse constante (7,5 millions en 2011, 10,4 millions en 2012, 10,8 millions en 2013, 11,6 millions en 2014), dépasse largement une cible trop timorée (10,8 millions).
Le second indicateur, qui mesure le nombre d’inscrits dans les cursus francophones, met en exergue le nombre important d’établissements ayant reçu le label FranceÉducation : 25 en 2012, 32 en 2013, 56 en 2014 (pour une prévision de 40). Cet indicateur nous apprend également que le nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des établissements culturels français continue à augmenter (1,09 million en 2014 contre 1,08 million en 2013) et est conforme aux prévisions. En revanche le nombre d’heures de cours de français proposé continue à diminuer : 42,5 millions en 2014 contre 43 millions en 2013 et 45 en 2012. De son côté, le nombre de candidats aux tests de langue française semble s’être stabilisé à 490 000.
Le troisième indicateur, qui a pour objet de mesurer l’attractivité de la France à l’égard des élites étrangères, souligne la quasi-stabilité du taux de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger poursuivant leurs études supérieures en France : 48,1 %. Le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l’enseignement supérieur français enregistre une légère augmentation (132 000 en 2014 contre 129 000 en 2013) tout en restant légèrement inférieur à la cible (134 000).
Le second objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est mesuré par plusieurs indicateurs qui mettent en évidence le bon niveau du montant des co-financements levés (100 millions d’euros en 2009, 128 en 2010, 175 en 2011, 187 en 2012, 205 en 2013), même si une légère diminution a été enregistrée en 2014 (194 millions d’euros). Le taux d’autofinancement des établissements culturels s’est stabilisé à 67 % en 2014 contre 66,4 % en 2013.
L’indicateur qui évalue la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d’objectifs et de moyens pointe une amélioration de la situation : l’Institut français remplit désormais 100 % des objectifs assignés, contre seulement 81 % en 2013. En revanche, Campus France régresse, passant de 89 % en 213 à 82 % en 2014.
Enfin, le dernier indicateur met en évidence une baisse du coût moyen des élèves pour l’État : le coût d’un élève boursier a ainsi décru de 2 719 euros en 2012 à 2 644 euros en 2013 puis à 2 557 euros en 2014 ; le coût d’un élève non boursier a suivi la même tendance : 2 240 euros en 2012, 2 231 euros en 2013 et 2 146 euros en 2014.
Ce programme rassemble les crédits des 233 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassades dans le monde. Conjointement avec le ministère de l’Intérieur, ce programme contribue également à la définition de la politique de délivrance des visas et tend à répondre le mieux possible aux demandes des étrangers en la matière.
Les autorisations d’engagement consommées en 2014 se sont élevées à 354,9 millions d’euros pour un montant de 349,2 millions au cours de l’exercice précédent, ce qui correspond à une hausse de 1,6 %. Compte tenu des annulations intervenues en cours d’exercice, le taux de consommation final s’est établi à 99,4 %. Les crédits de paiement consommés se sont élevés à 355,4 millions d’euros contre 349,4 millions d’euros en 2013, soit une augmentation 1,7 %. La consommation finale des crédits de paiement disponibles s’est établie à 99,3 %.
Ce léger réajustement à la hausse intervient après la spectaculaire baisse du budget du programme 151 intervenue en 2013 en raison de la suppression de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français scolarisés à l’étranger décidée à l’été 2012.
En 2014, le programme comptait 3 342 ETPT pour un plafond d’emploi fixé à 3 350. En l’absence de variation de périmètre, l’étroite marge d’écart par rapport à la loi de finances initiale s’élevait donc à seulement 8 emplois. Paradoxalement, alors que le plafond d’emplois était réduit de 40 ETPT en 2014, le nombre de personnes effectivement employées augmentait de 11 agents.
À défaut de décroître, la masse salariale (215,2 millions d’euros) semble s’être quasiment stabilisée en 2014 (+ 0,3 %) après plusieurs années de fortes hausses comprises entre + 1,3 % et + 3,3 %.
La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif, Assurer un service consulaire de qualité, mesuré par trois indicateurs eux-mêmes subdivisés et regroupant à la fois les prestations destinées aux ressortissants français (cartes d’identité, passeports, état civil…) et celles destinées aux étrangers (visas).
Le premier indicateur, qui s’attache aux délais de traitement des différents actes, fournit des résultats contrastés. La performance reste correcte pour la délivrance des passeports, qui s’effectue en moyenne en 11,5 jours pour un objectif fixé à 11. Ce délai diminue légèrement : il était de 11,8 jours en 2013 et de 12 jours en 2012. Ce résultat est d’autant plus remarquable que le nombre de passeports délivrés en 2014 (272 257) s’est accru de 13 % par rapport à 2013.
La délivrance des cartes d’identité, dont le délai avait été réduit de 60 jours en 2011 à « seulement » 44 jours en 2012, n’a que peu progressé : le délai s’est dégradé légèrement en 2013 (45 jours), puis s’est à nouveau réduit légèrement en 2014 (42 jours). Ces résultats sont en phase avec l’objectif fixé à 42-47 jours mais semble encore trop élevé au Rapporteur spécial qui trouverait logique que le délai de délivrance des CNI soit aligné sur celui des passeports. En effet, la plupart des Français résidant à l’étranger vivent dans des pays de l’Union européenne et peuvent souhaiter ne disposer que d’une CNI.
Les demandes de visas court séjour sont traitées en 3 jours ce qui, traduit un résultat en légère progression par rapport à 2013 (3,5 jours) et correspond à l’objectif fixé par le ministre de réduire les délais afin d’attirer davantage de visiteurs.
Le deuxième indicateur s’attache aux coûts des documents délivrés. Tous les coûts sont en baisse et les objectifs atteints. En 2014, un passeport a coûté 36 euros contre 38 en 2013 ; une carte d’identité est revenue à 47 euros contre 48,90 en 2013. Enfin, la délivrance d’un visa a coûté en moyenne 17 euros en 2014 contre 18,70 euros en 2013 pour un objectif compris entre 16 et 17 euros.
Le dernier indicateur met en évidence la productivité des agents consulaires en divisant le nombre de documents délivrés par le nombre d’employés. Tous les résultats pointent une augmentation globale de la productivité. Ainsi, en 2014, chaque agent consulaire a délivré 168 documents (passeports, CNI…) à nos ressortissants, contre 161 en 2013 ; enfin, chaque agent a délivré une moyenne de 346 visas par an contre 332 un an plus tôt.
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* *
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT :
TOURISME
Commentaire de M. Éric WOERTH, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LES CRÉDITS DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME EN BAISSE SENSIBLE ONT UN TAUX DE CONSOMMATION SATISFAISANT 19
A. LA SUBVENTION À ATOUT FRANCE 20
B. LES AUTRES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 20
C. LES DÉPENSES D’INTERVENTION 21
A. LA DIMINUTION DES RESSOURCES DE L’OPÉRATEUR 22
B. LA RATIONALISATION DE SES DÉPENSES 24
C. DES ACTIONS MAJORITAIREMENT ORIENTÉES SUR LA PROMOTION DU TOURISME FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 25
IV. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À MIEUX DÉFINIR 27
V. UNE DYNAMIQUE NOUVELLE LANCÉE À LA SUITE DES ASSISES DU TOURISME 27
A. LA CRÉATION DU CONSEIL DE PROMOTION DU TOURISME 27
B. LE LANCEMENT DE NOUVEAUX CONTRATS DE DESTINATION 28
C. UNE POLITIQUE DE DÉLIVRANCE DES VISAS EN 48 HEURES 28
Malgré un contexte international porteur, 2014 a été une année très moyenne pour le tourisme français.
Selon l’Organisation mondiale du tourisme (OMT), le tourisme mondial a poursuivi sa croissance en 2014 avec 1 138 millions d’arrivées de touristes internationaux dans le monde, soit une augmentation de 4,7 % par rapport à 2013.
Les recettes du tourisme international pour l’année 2014 sont estimées par l’OMT à 1 245 milliards de dollars US, soit une hausse de 3,7 % par rapport à 2013. Au classement de ces recettes, les États-Unis (177 milliards de dollars US) conservent leur première place et sont suivis de l’Espagne (65 milliards de dollars US). La France se voit destituée de sa troisième place par la Chine (57 milliards de dollars US).
L’enquête sur les visiteurs venant de l’étranger (EVE) montre que si la France conserve sa place de première destination touristique, devant les États-Unis et l’Espagne, avec 83,7 millions de visiteurs internationaux, ce chiffre n’a connu en 2014 qu’une progression de 0,1 % par rapport à 2013. Cette quasi-stagnation s’explique par la contraction des clientèles européennes qui n’a été que partiellement compensée par la progression des clientèles lointaines (+ 8,7 %), en particulier celles venant d’Asie (+ 16 %).
Dans le même temps, les États-Unis ont vu leur fréquentation touristique passer de 69,8 millions de visiteurs en 2013 à 74,8 millions, soit 7,1 % de croissance, et l’Espagne, qui a accueilli 65,3 millions de touristes étrangers en 2014 contre 60,7 millions en 2013, a connu une progression de 7,6 %.
Préserver la place de la France comme premier pays visité au monde en atteignant le chiffre de 100 millions de visiteurs par an, faire progresser les recettes du tourisme français et regagner des parts de marché, tels ont été les objectifs fixés en juin 2014 par le nouveau ministre en charge du tourisme.
En effet, 2014 a été marquée par le rattachement du tourisme au ministère des Affaires étrangères
Les crédits du tourisme, qui faisaient l’objet d’un programme spécifique de la mission Économie jusqu’en 2012, ont été intégrés en 2013 comme simple action dans le programme 134 Développement des entreprises et du tourisme de cette même mission.
En avril 2014, lors de la constitution du premier gouvernement de M. Manuel Valls, le tourisme a été rattaché à titre principal à M. Laurent Fabius ministre des Affaires étrangères et du développement international.
En juin 2014, le nouveau ministre en charge du tourisme, à l’occasion de la clôture des Assises du tourisme, a présenté une stratégie autour de cinq axes (la diversification et la qualité de l’offre touristique, l’amélioration de l’accueil, le numérique, la formation et l’accès aux vacances) et de 30 mesures. Dans la dynamique de ces Assises, le ministre a lancé en septembre 2014 les travaux du Conseil de promotion du tourisme. Le second semestre 2014 a aussi été marqué par la sélection de nouveaux contrats de destination et un très grand dynamisme de la politique de délivrance des visas.
Comme en 2013, la politique du tourisme en 2014 s’est articulée autour de l’amélioration de l’offre et la structuration du secteur : classement des hébergements touristiques, valorisation des métiers du tourisme, lutte contre la sous-occupation de l’immobilier de loisir, soutien à l’émergence de nouvelles pratiques et de nouvelles destinations touristiques, Plan Qualité Tourisme.
Les changements de compétences et de périmètre ministériels se sont traduits dans le projet de loi de finances pour 2015 par le transfert de la subvention pour charges de service public versée à Atout France (30,4 millions d’euros) vers le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence du Ministère des Affaires étrangères et du développement international tout en conservant au ministère de l’Économie, de l’industrie et du numérique une partie de la tutelle prévue par le code du tourisme. 2014 constitue donc la dernière année de rattachement de l’ensemble des crédits du tourisme au ministère de l’Économie.
Les dépenses directement consacrées au tourisme sont en baisse d’année en année puisque, de l’ordre de 45 millions d’euros en 2011, elles sont en 2014 inférieures à 35 millions d’euros.
Ces dépenses ne correspondent toutefois qu’à une part minime des dotations publiques contribuant à la mise en œuvre de la politique du tourisme. Le document de politique transversale « Tourisme » réalisé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 fait état de près de 2 milliards d’euros de crédits concourant à la politique du tourisme portés par 21 programmes relevant de 13 missions.
I. LES CRÉDITS DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME EN BAISSE SENSIBLE ONT UN TAUX DE CONSOMMATION SATISFAISANT
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TOURISME ENTRE 2013 ET 2014
(en millions d’euros)
LFI 2013 |
LFI 2014 |
Évolution par rapport à 2013 |
Crédits consommés 2013 |
Crédits consommés 2014 |
Évolution par rapport à 2013 | |
Autorisations d’engagement |
44,59 |
34,9 |
– 21,7 % |
38,84 |
31,5 |
– 18,9 % |
Crédits de paiement |
38,71 |
37 |
– 4,7 % |
36,95 |
34 |
– 7,9 % |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Les autorisations d’engagement (AE) ont été consommées à hauteur de 31,5 millions d’euros pour des crédits votés en loi de finances de 34,9 millions d’euros. La consommation 2013 était de 38,8 millions d’euros pour des crédits en loi de finances de 44,6 millions d’euros.
Les crédits de paiement (CP) ont été consommés à hauteur de 34 millions d’euros pour des crédits votés de 37 millions d’euros. La consommation 2013 était 36,9 millions d’euros pour des crédits votés de 38,7 millions d’euros.
RÉPARTITION 2014 DES CRÉDITS CONSOMMÉS
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Types de dépenses |
votées en LFI 2014 |
consommées en 2014 |
Taux exécution |
votées en LFI 2014 |
consommées en 2014 |
Taux exécution |
Subvention Atout France |
31 |
29,1 |
93,8 % |
31 |
29,1 |
93,8 % |
Autres dépenses de fonctionnement |
0,9 |
0,6 |
66,6 % |
2,3 |
1,9 |
82,6 % |
Dépenses d’intervention |
3,03 |
1,8 |
54,5 % |
3,76 |
3,01 |
80 % |
Total |
34,9 |
31,5 |
90,2 % |
37,06 |
33,92 |
91,5 % |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Les taux de consommation de l’ordre de 90 % pour les AE comme pour les CP sont en réalité supérieurs compte tenu des mises en réserve de précaution d’une part, et des annulations de crédits intervenues dans le cadre de la loi de finances rectificative du 8 août 2014 d’autre part.
La subvention pour charges de service public versée par l’opérateur à Atout France s’est élevée à 29,1 millions d’euros en AE et CP.
Représentant 92 % des AE et 86 % des CP consommés de l’action Développement du tourisme, elle constitue la part prépondérance des crédits que l’État consacre directement au tourisme (voir infra la partie sur Atout France).
Votées en loi de finances pour 2014 à hauteur de 0,9 million d’euros en AE et 2,3 millions d’euros en CP, leur consommation s’est élevée respectivement à hauteur de 0,6 et 1,9 million d’euros.
Ces dépenses ont servi à financer :
– des enquêtes statistiques d’observation de l’activité touristique et de fréquentation en France à hauteur de 418 900 euros en AE et 1,7 million d’euros en CP. L’enquête sur les visiteurs venant de l’étranger (EVE) et l’enquête « Suivi de la demande touristique » font l’objet de marchés triennaux qui ont été renouvelés fin 2013 ;
– des études relatives à des thématiques touristiques particulières pour un montant total de 146 000 euros en AE et 158 300 euros en CP.
Ces dépenses avaient été évaluées en loi de finances initiale à 3,03 millions d’euros en AE et 3,76 millions d’euros en CP. Les crédits consommés se sont élevés à 1,8 million d’euros en AE et 3,01 millions d’euros en CP.
Les écarts entre la prévision en loi de finances et l’exécution 2014 s’expliquent par différents mouvements de crédits et par une annulation à hauteur de 0,48 million d’euros en AE et CP dans le cadre de la loi de finances rectificative du 8 août 2014.
PRINCIPALES DÉPENSES D’INTERVENTION DE L’ACTION
DÉVELOPPEMENT DU TOURISME
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
Dépenses d’administration centrale pour la promotion de l’image de la France et développement de l’activité touristique et de ses savoir-faire |
0,91 |
1,09 |
Contribution de la France à l’Organisation mondiale du tourisme |
0,33 |
0,33 |
Réserve parlementaire |
0,17 |
0,17 |
Politiques favorisant l’accès aux vacances |
0,34 |
0,34 |
Contractualisations des DIRRECTE |
0,12 |
0,10 |
Total |
1,87 |
2,03 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Le chiffrage actualisé 2014 des quatre principales dépenses fiscales représente 900 millions d’euros :
– 670 millions d’euros pour le taux de TVA de 10 % pour la fourniture de logements dans les hôtels ;
– 150 millions d’euros pour le taux de TVA de 10 % pour la fourniture de logements dans les terrains de camping classés ;
– 63 millions d’euros pour l’exonération de la contribution patronale et de la participation financière du comité d’entreprise et des organismes à caractère social au financement des chèques-vacances ;
– 17 millions d’euros pour la réduction d’impôt au titre des investissements dans le secteur du tourisme.
La subvention pour charges de service public versée par l’opérateur à Atout France s’est élevée à 29,1 millions d’euros en AE et CP alors que le montant de cette subvention en loi de finances initiale était de 31 millions d’euros.
L’écart de 1,9 million entre LFI et exécution s’explique par une annulation de crédits à hauteur de 0,4 million d’euros dans le cadre de la loi de finances rectificative du 8 août 2014 et par l’application de la mise en réserve.
En effet, conformément à la circulaire de la direction du budget du 13 août 2014 relative au cadre budgétaire et comptable des opérateurs de l’État, un taux de mise en réserve de 0,5 % a été appliqué aux crédits de titre 2 et de 7 % aux autres crédits.
La subvention pour charges de service public versée à Atout France, après déduction de la réserve de précaution, a diminué de 4 % entre 2013 et 2014.
LA SUBVENTION D’ATOUT FRANCE
(en millions d’euros)
LFI 2013 |
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
Exécution 2014 |
LFI 2014/ LFI 2013 |
Exécution 2014/exécution 2013 LFI 2014 |
31,7 |
30,3 |
31 |
29,1 |
– 2,2 % |
– 3,9 % |
Source : Cour des comptes.
À la subvention pour charges de service public, se sont ajoutées en 2014 celles d’autres ministères et d’organismes comme FranceAgrimer pour un montant de 4,6 millions d’euros. Le montant total des subventions de 33,7 millions d’euros est en diminution de 4 % par rapport à 2013 (35,2 millions d’euros).
On assiste également, d’année en année, à une baisse significative des contributions des Comités régionaux du tourisme qui entre 2011 et 2014 ont diminué de plus de 30 % (18 millions en 2011 contre 12 millions en 2014). Les contributions des Comités départementaux sont faibles et en stagnation.
CONTRIBUTIONS DES PRINCIPAUX PARTENAIRES
D’ATOUT FRANCE POUR 2014
(en millions d’euros)
Comités régionaux du tourisme |
12 |
Offices de tourisme des villes |
3,6 |
Comités départementaux du tourisme |
1,6 |
Partenariats privés |
7 |
Source : Atout France.
COMPTE PRÉVISIONNEL DE L’OPÉRATEUR POUR 2014
(en millions d’euros)
Charges |
Budget initial |
Compte financier |
Produits |
Budget initial |
Compte financier | |
Personnel |
23,46 |
23,57 |
Subventions de l’État |
30,46 |
29,08 | |
Fonctionnement |
9,26 |
9,27 |
Autres subventions |
3,9 |
4,7 | |
Intervention |
37,57 |
35,98 |
Ressources propres |
35,94 |
33,77 | |
Filiale PTY Australie |
0,35 |
|||||
Total des charges |
70,29 |
69,17 |
Total des produits |
70,29 |
67,56 | |
Résultat : bénéfice |
Résultat : perte |
1,61 | ||||
Équilibre du compte |
70,29 |
69,17 |
Équilibre du compte |
70,29 |
69,17 |
Rapport annuel de performances pour 2014 et Atout France.
Le déficit prévisionnel d’Atout France pour 2014 est de 1,61 million d’euros (contre 1,4 million d’euros pour 2013 et 0,3 million d’euros pour 2012).
BUDGET RÉALISÉ 2014 D’ATOUT FRANCE
(en millions d’euros)
Charges |
Produits | ||
Dépenses de fonctionnement |
31,6 |
Apports de l’État |
33,7 |
Fonctionnement général (locaux, logistique, réserve à affecter) |
8,3 |
Subvention ministère de tutelle |
29 |
Dépenses de personnel |
23,3 |
Subventions spécifiques |
1,1 |
Dépenses d’intervention |
37,8 |
Mises à disposition de l’État (bureaux, siège) |
3,6 |
Promotion |
34,9 |
Apports des adhérents |
2,3 |
Ingénierie |
1,1 |
Autres produits |
1,3 |
Stratégie, observation et nouvelles technologies |
1,1 |
Total Fonds propres |
37,3 |
Centre de ressources |
0,4 |
Recettes de partenariat |
32,5 |
Réglementation |
0,3 |
Sur opérations de promotion |
31,9 |
Amortissements |
1 |
Sur autres opérations |
0,6 |
Subvention d’équilibre |
0,4 |
Produits sur fonctionnement |
0,2 |
Hors budget |
0,9 |
Produits exceptionnels hors budget |
0,1 |
Total |
71,7 |
Total produits 2014 |
70,1 |
Source : Atout France.
Les effectifs d’Atout France se répartissent entre ceux du siège de l’opérateur situé rue de Clichy à Paris et ceux de ses bureaux à l’étranger au nombre de 33, localisés dans 30 pays et couvrant un champ de 71 pays. Les effectifs physiques du siège sont de 132 personnes (130 CDI et 2 CDD) et les effectifs dans le réseau à l’étranger sont de 217,4 ETP.
ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D’ATOUT FRANCE ENTRE 2010 ET 2014
Indicateurs |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Suivi des effectifs en agents physiques |
Total : 400 dont 6 contrats en alternance et 62 agents MAD |
Total : 401 dont 5 contrats en alternance et 45 agents MAD |
Total : 409 dont 8 contrats en alternance et 45 agents MAD |
Total : 383 dont 9 contrats en alternance et 41 agents MAD |
Total : 380 dont 10 contrats en alternance et 38 MAD |
Suivi des effectifs en ETP (équivalents temps plein) |
– Emplois sous plafond : 320 – Emplois hors plafond : 26 – Agents mis à disposition : 57 – Total : 403 ETP |
– Emplois sous plafond : 318,53 – Emplois hors plafond : 26 – Agents mis à disposition : 46,2 – Total : 390,73 ETP |
– Emplois sous plafond : 320,5 – Emplois hors plafond : 29 – Agents mis à disposition : 43,9 – Total : 393,4 ETP |
– Emplois sous plafond : 310,39 – Emplois hors plafond : 20 – Agents mis à disposition : 39,7 – Total : 370,09 ETP |
– Emplois sous plafond : 308,61 – Emplois hors plafond : 26 – Agents mis à disposition : 36,9 Total : 371,51 ETP |
Effectifs en ETP dans le réseau à l’étranger |
Situation fin 2010 : 226 ETP à l’étranger |
Situation fin 2011 : 228,92 ETP |
au 31/12/12 : 230,9 ETP |
204,18 ETP |
217,41 ETP |
Effectifs d’Atout France dans les bureaux installés dans les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) |
31 ETP à l’étranger, soit 13 % des effectifs d’AF travaillant à l’étranger. |
30,2 ETP à l’étranger, soit 14 % des effectifs d’AF travaillant à l’étranger. |
32,4 ETP à l’étranger (Brésil : 7 ETP ; Russie : 6,6 ETP ; Inde : 4,8 ETP et Chine : 14 ETP). |
33,4 ETP à l’étranger (Brésil : 7 ETP ; Russie : 6,6 ETP ; Inde : 5,8 ETP et Chine : 14 ETP). |
38,4 ETP à l’étranger (Brésil : 9 ETP ; Russie : 8,6 ETP ; Inde : 5,8 ETP et Chine : 15 ETP). |
Source : Atout France.
L’objectif fixé pour 2014 de réduction des effectifs en termes d’emplois sous plafond et d’agents mis à disposition est atteint (- 4,58). Le différentiel s’explique par une augmentation des conventions avec les partenaires de l’opérateur entre 2013 et 2014 comprenant des emplois hors plafond.
Comme chaque année, un mouvement de fongibilité asymétrique est intervenu concernant le remboursement des agents mis à disposition d’Atout France par la Direction générale des entreprises (DGE) (38 ETPT en 2014 pour 4 millions d’euros).
LES EMPLOIS D’ATOUT FRANCE (PLAFOND D’EMPLOI EN ETP)
LFI 2013 |
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
Exécution 2014 |
LFI 2014/LFI 2013 |
Exécution 2014/LFI 2014 |
319 |
310 |
316 |
305 |
– 0,9 % |
– 3,5 % |
Source : Cour des comptes, note d’exécution budgétaire 2014.
Le plafond d’emploi a été réduit de moins de 1 % en loi de finances et de 3,5 % en exécution, ce qui montre les efforts de l’opérateur pour rationaliser ses dépenses de personnel.
Réalisation 2013 |
Prévision 2014 |
Réalisation 2014 | ||||
ETP |
ETPT |
ETP |
ETPT |
ETP |
ETPT | |
Emplois rémunérés par l’opérateur |
330 |
342 |
376 |
376 |
332 |
332 |
Emplois rémunérés par l’État |
39,7 |
39,7 |
39 |
39 |
36,9 |
36,9 |
330 |
383 |
376 |
404 |
332 |
370 | |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
La masse salariale a connu une baisse de plus de 2 % entre 2014 et 2013 après une diminution de près de 6 % entre 2012 et 2013.
ÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE DES AGENTS PRIVÉS
(HORS AGENTS MIS À DISPOSITION PAR LE MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE)
(en millions d’euros)
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 | |
Masse salariale |
18,11 |
18,45 |
19,67 |
18,54 |
18,13 |
Pourcentage/n-1 |
1,91 % |
6,6 % |
– 5,76 % |
– 2,21 % |
Source : Atout France
L’opérateur rationalise aussi ses dépenses immobilières. Les loyers de la rue de Clichy portent sur une surface locative de 4 307 m2 de surface utile brute (SUB) pour un loyer annuel 1,9 million d’euros TTC, soit 438 euros du mètre carré, loyer légèrement supérieur à la norme fixée par France Domaine de 400 euros du mètre carré.
Atout France, qui a été l’unique occupant des locaux en 2014, a entamé une démarche de rationalisation de ses dépenses immobilières. Compte tenu de la réduction des effectifs du siège de l’opérateur, des surfaces ont été dégagées qui vont être louées aux « Offices de tourisme de France » et à la Fédération nationale des comités régionaux du tourisme. La réduction de loyer attendue est de 147 682 euros par an.
Les dépenses de promotion réalisées par Atout France se sont élevées à 34,9 millions d’euros pour 2014. Sur les 29,1 millions de subvention, moins de 5 millions ont pu être consacrés par l’opérateur à la promotion.
En 2014, Atout France a consacré 40,7 millions d’euros aux dépenses de fonctionnement et de promotion de ses représentations à l’étranger, soit près de 60 % de son budget. 80 % des activités de l’opérateur portent sur des opérations à l’étranger.
Les orientations portées par le ministre des Affaires étrangères et du développement international en matière de tourisme, la mobilisation des ambassades, du réseau des opérateurs de l’État à l’étranger (Ubifrance, AFII, Institut Français, l’Alliance Française et Campus France) se sont traduites par un plan d’action encore plus soutenu pour Atout France.
Atout France, avec le concours de ses 1 200 partenaires, a mené plus de 2 800 opérations de promotion à l’international auprès de ses trois cibles prioritaires (grand public, professionnels, presse). 138 projets ont été expertisés en ingénierie et développement.
L’année 2014 a été marquée par la tenue des Assises du Tourisme au mois de juin pour lesquelles Atout France a joué un rôle de premier plan (organisation des débats, production d’éléments d’information et de propositions), par la mise en place du Conseil de Promotion du Tourisme et, en fin d’année, par la signature de 11 contrats de destination à l’issue d’un appel à projet lancé en juillet 2014.
L’opérateur, dans sa stratégie de promotion de la destination France, a pu s’appuyer en 2014 sur de grands événements comme le centenaire de la Première guerre mondiale, le 70ème anniversaire du Débarquement ou les Jeux équestres mondiaux en Normandie.
Atout France a également organisé plusieurs salons professionnels multi-marchés en France et accompagné individuellement les porteurs de projets d’investissements touristiques.
Enfin, l’Agence a poursuivi son travail sur le classement des hébergements de tourisme avec désormais 14 000 hôtels classés selon les nouveaux critères, sur l’immatriculation des opérateurs de voyages mais également sur la promotion de labels comme « Vignobles & Découvertes » pour l’œnotourisme porté désormais par 50 vignobles, ou encore la distinction « Palace » attribuée à 16 établissements en France.
Atout France a réalisé deux études sur l’analyse du potentiel touristique des classes moyennes en Indonésie, Malaisie et Thaïlande pour l’Europe et la France et sur la stratégie et les actions à mener en direction des marchés de l’Asie du sud-est.
Le Rapporteur spécial renouvelle son souhait de voir aboutir la réflexion sur les moyens d’accroître les ressources de cet acteur-clé de la politique touristique et de le conforter dans ses missions.
L’action Tourisme poursuit un seul objectif « Promouvoir l’offre touristique de qualité et le tourisme social en favorisant les partenariats financiers » assorti de deux indicateurs.
Le premier indicateur porte sur l’impact des politiques sociales en mesurant « le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale ». Sa cible a dû être révisée à la baisse en cours d’année en raison du lancement tardif du dispositif « Jeunes » de l’ANCV. Les objectifs fixés ont été décalés d’une année.
Comme l’a fait remarquer la Cour des comptes, cet indicateur ne couvre que partiellement l’objectif plus général de promotion de l’offre touristique de qualité et du tourisme social et n’est que quantitatif.
L’objectif du deuxième indicateur, qui porte sur la part du partenariat dans le budget d’Atout France, est atteint puisque la part du partenariat progresse régulièrement et dépasse pour la première fois les 50 %. Toutefois la baisse régulière de la subvention versée à l’Agence survalorise les résultats de cet indicateur.
Ces indicateurs ne faisant ni l’un ni l’autre ressortir l’articulation entre la budgétisation et la performance, ils ont été remodelés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 et du rattachement à titre principal des crédits du tourisme au ministère des Affaires étrangères, ce dont le Rapporteur spécial se félicite.
Dans son discours de clôture des Assises du tourisme, en juin 2014, le ministre des Affaires étrangères et du développement international en charge du tourisme a fixé comme objectif l’accueil de 100 millions de visiteurs en France par an à l’horizon 2020 et a arrêté une première série d’actions.
M. Laurent Fabius a annoncé la création du Conseil de promotion du tourisme (CPT) dont la mission est de proposer une stratégie pour le tourisme français à l’horizon 2020, dans la dynamique initiée par les Assises du tourisme.
Le CPT, dont la première réunion s’est tenue le 3 septembre 2014, rassemble des professionnels, des élus et des représentants de l’administration. Tous les mois une réunion plénière consacrée à l’un des sept chantiers retenus (gastronomie et œnologie – destinations et marques – numérique – hôtellerie, tourisme d’affaires et de shopping – accueil, média, communication – formation
– Outre-mer) est présidée par le ministre des Affaires étrangères.
L’émergence de nouvelles destinations, facilement identifiables sur des marchés-cibles étrangers, a été une des thématiques fortes des Assises du tourisme tenues au premier semestre 2014.
Le contrat de destination est un outil qui vise à développer et promouvoir des « marques géographiques » à résonance internationale, en fédérant les acteurs publics et privés autour d’une offre touristique cohérente et visible au regard des attentes des clientèles étrangères. Il se construit autour d’une ou deux thématiques porteuses, une offre structurée, la définition de marchés-cibles et la création d’outils de promotion touristique forts et innovants.
Dans un contexte fortement concurrentiel, ces contrats répondent à la nécessité de consolider les destinations existantes et de faire émerger de nouvelles destinations touristiques structurées et à visibilité internationale. Ils doivent renforcer la compétitivité et l’attractivité touristique de la France, par le biais d’offres innovantes et ciblées sur des clientèles internationales identifiées.
À l’issue d’un appel d’offres lancé en juillet 2014, 11 nouveaux contrats ont été sélectionnés en novembre 2014 et co-signés par le Ministre des affaires étrangères et du développement international, le secrétaire d’État chargée du Commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger et la secrétaire d’État chargée du Commerce, de l’artisanat, de la consommation et de l’économie sociale et solidaire le 16 décembre 2014. Ils devraient donner une nouvelle impulsion à la promotion de destinations phares renouvelant l’offre touristique française.
Depuis le 27 janvier 2014, date anniversaire du cinquantenaire de l’établissement des relations diplomatiques entre la France et la Chine, la France délivre des visas en 48 heures aux visiteurs individuels chinois. Cette mesure a permis une progression spectaculaire du nombre de visas délivrés à cette clientèle.
Dans son discours de clôture des assises du tourisme en juin 2014, le ministre des Affaires étrangères et du développement international a annoncé l’élargissement de la délivrance de visas de court séjour en 48 heures à plusieurs pays du Golfe, à l’Afrique du Sud et à l’Inde.
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Commentaire de M. Romain COLAS, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 30
I. LE PROGRAMME 307 : ADMINISTRATION TERRITORIALE 31
II. PROGRAMME 232 : VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 36
A. UN EXERCICE AVANT TOUT MARQUÉ PAR L’IMPACT BUDGÉTAIRE DE L’ORGANISATION DE PLUSIEURS SCRUTINS ÉLECTORAUX 37
1. Des crédits mobilisés par les actions en rapport avec l’organisation des élections 37
2. Des dépenses globalement en baisse pour les autres actions, en particulier dans le domaine de la vie associative 39
B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE TOUJOURS PEU PERTINENTE 40
III. PROGRAMME 2016 : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 41
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONTRAINTE PAR LE POIDS NOUVEAU DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES 41
B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À CONFORTER 44
C. UNE BUDGÉTISATION PERFECTIBLE SUR LE PLAN DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX ET DES MISES À DISPOSITION 44
La mission budgétaire Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) est constituée de l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers dont dispose le ministère de l’Intérieur afin d’assumer ses responsabilités fondamentales : garantir l’exercice des droits des citoyens dans le domaine des grandes libertés publiques ; assurer la présence et la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire national ; mettre en œuvre à l’échelon local les politiques publiques nationales. Elle comprend trois programmes : le programme 307 : Administration territoriale ; le programme 232 : Vie politique, cultuelle et associative ; le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.
En 2014, la somme des autorisations d’engagement (AE) inscrites en loi de finances initiale pour la mission AGTE s’élevait, à 2,92 milliards d’euros contre 2,60 milliards d’euros en 2013, ce qui représente une augmentation de près de 12,31 %. Le montant des crédits de paiement (CP) prévus par la loi de finances s’établissait à 2,82 milliards d’euros, contre environ 2,61 milliards d’euros en 2013, soit une progression de 8,05 % par rapport à l’exercice précédent.
À l’échelle de la mission, l’exécution budgétaire 2014 peut être jugée satisfaisante, tant au regard de la consommation des crédits par rapport aux ressources allouées que de l’impératif de soutenabilité financière.
Ainsi, le montant des crédits consommés en AE est passé de 2,58 milliards d’euros en 2013 à 2,88 milliards d’euros en 2014, soit une progression de près de 11,63 %. En CP, le montant des crédits consommés était de 2,71 milliards d’euros contre 2,61 milliards d’euros, en augmentation de 3,83 %. Les crédits consommés en AE en 2014 représentent 98,63 % des autorisations inscrites en loi de finances initiale alors que ce ratio atteignait à 99,12 % en 2013. Le taux de consommation s’établissait à 96,28 %, contre 98,86 % au cours de l’exercice précédent.
Sur le plan de la gestion des effectifs, le rapport annuel de performance montre que le plafond d’emplois est respecté, tant du point de vue des services ministériels relevant de la mission que de ses opérateurs. En l’occurrence, on recensait à la fin de l’exercice 32 931 équivalents temps plein travaillés (ETPT) alors que la limite fixée en loi de finances initiale portait sur 33 336 ETPT, soit un écart global de 405. De même, l’effectif des opérateurs s’élevait à 328 ETPT, le plafond d’emploi étant fixé à 331.
Le programme 307 Administration territoriale rassemble les moyens destinés à permettre aux préfectures d’accomplir leurs missions dans le domaine de la sécurité nationale, de la délivrance des titres, du contrôle de légalité, de la coordination des actions ministérielles et des actions de modernisation et de qualité.
Avec 1,727 milliard d’euros en AE et 1,725 milliard d’euros inscrits pour 2014, il se présente comme le programme le plus important de la mission en termes budgétaires. On relèvera qu’au cours de l’exercice, le programme a bénéficié d’une mesure de périmètre de 1,1 million d’euros en phase de répartition relative à l’extension du champ des loyers budgétaires en Polynésie française et à Saint-Pierre et Miquelon.
A. UNE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE ASSURÉE PAR UNE RÉGULATION ACTIVE ET MAÎTRISÉE DES CRÉDITS
D’une part, les crédits inscrits en loi de finances initiale et les crédits ouverts (en AE et en CP) connaissent une augmentation certes continue mais maîtrisée depuis le début de la législature, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
(en millions d’euros)
Exécution 2012 |
LFI 2013 (1) |
Crédits ouverts en 2013 (2) |
Exécution 2013 |
LFI 2014 (3) |
Crédits ouverts en 2014 (4) |
Exécution 2014 | |
AE |
1 698,7 |
1 700,48 |
1 773,98 |
1 751,49 |
1 726,95 |
1 845,99 |
1 755,13 |
CP |
1 702,3 |
1 712,63 |
1 786,13 |
1 751,95 |
1 725,29 |
1 785,81 |
1 746,48 |
Source : rapports annuels de performance pour 2013 et 2014
Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale progresse, entre 2013 et 2014, de + 1,56 % en AE et de + 0,7 % en CP. Le montant des crédits ouverts augmente de 4,06 % en AE mais apparaît quasi stable en CP (0,018 %) entre les deux exercices. Le montant des crédits consommés apparaît stable, enregistrant une légère progression de + 0,21 % tandis qu’en CP, il faut constater une baisse de – 0,31 % entre 2013 et 2014.
On notera qu’en dehors du titre 2, la mise en réserve initiale des crédits portait sur 13,73 millions d’euros en AE et 13,61 millions d’euros en CP. Les deux lois de finances rectificatives de 2014 ont procédé à l’annulation au total de 20,84 millions d’euros (en AE et CP) (5). 2,37 millions d’euros en CP ont fait l’objet d’un « surgel » en novembre et décembre 2014. Au terme de l’exercice, la réserve de précaution atteignait 7,226 millions d’euros.
Pour ce qui est des crédits du titre 2, la mise en réserve initiale s’élevait à 7,65 millions d’euros (en AE et CP). La loi de finances rectificative du 8 août 2014 a procédé à l’annulation de 5,3 millions d’euros. La réserve résiduelle de 2,40 millions d’euros a fait l’objet d’une annulation par le décret n° 2015-39 du 19 janvier 2015.
D’autre part, si les crédits ouverts excèdent les crédits inscrits en loi de finances initiale 2014, les mouvements réglementaires réalisés au cours de l’exercice permettent d’assurer la disponibilité et une consommation assez optimale des crédits.
Au cours de l’exercice, il a été procédé à des ouvertures de crédits hors titre 2 qui, au total, ont apporté des ressources complémentaires en gestion. Leur montant s’est élevé à 138,11 millions d’euros en AE. Compte tenu des annulations de crédits hors titre 2, le montant net des ouvertures de crédit atteint en 2014, en AE, 119,93 millions d’euros, soit 6,50 % des AE ouvertes en 2014. En CP, le montant total des crédits ouverts s’élève à 79,28 millions d’euros. Du fait de l’annulation de 17,88 millions d’euros en cours de gestion, le montant net des CP ouverts hors titre 2 est de 61,4 millions d’euros.
S’agissant des crédits de titre 2, le montant total des annulations de crédits (soit 22,19 millions d’euros en AE et CP) a dépassé le montant des ouvertures (21,30 millions d’euros en AE et CP) et aboutit à un solde net négatif de 890 000 euros.
Le niveau de consommation des crédits constitue un indicateur de l’efficacité de l’exécution budgétaire, même si le taux de réalisation des dépenses baisse. En 2014, les crédits consommés en AE ont représenté 101,63 % des crédits inscrits en loi de finances initiale (contre 103 % en 2013) et 95,08 % du total des crédits ouverts (contre 98,73 % en 2013). Le taux de consommation des CP inscrits en loi de finances initiale a atteint 101,23 % des crédits inscrits en loi de finances initiale (contre 102,30 %) et 97,80 % des crédits ouverts.
En revanche, le volume des crédits non consommés augmente par rapport à 2013. Si le montant cumulé des restes à payer augmente, les restes à payer sur les crédits de l’exercice 2014 diminuent par rapport à ceux enregistrés à la fin de l’exercice 2013 (31,45 millions d’euros contre 42,19 millions d’euros).
Enfin, les différents postes de dépenses connaissent une évolution assez modérée et globalement en retrait par rapport aux résultats de l’exercice 2013, réserve faite des dépenses de personnel.
Les crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) baissent par rapport à l’exercice précédent de 3,78 % en AE et de 4,19 % en CP. Cette baisse s’explique pour l’essentiel par la diminution des crédits consommés par deux actions : l’action 2 : Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres ; l’action 5 : Animation et soutien du réseau. Le montant total des dépenses dépasse les prévisions de la loi de finances initiale (173,64 millions d’euros contre 145,99 millions d’euros attendus). Suivant les informations communiquées à la Cour des comptes, le ministère de l’Intérieur poursuit le mouvement d’externalisation de fonctions supports pour le programme 307 et s’inscrit dans les dispositifs interministériels d’optimisation des achats.
Les crédits consommés au titre des dépenses d’investissement (titre 5) augmentent de 9,50 % en AE mais baissent de 13,57 % en CP par rapport à 2013. En AE comme en CP, les dépenses sont inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale (38,94 millions d’euros, contre 50,11 millions d’euros en AE et 49,91 millions d’euros, contre 32,41 millions d’euros en CP), du fait de moindres dépenses pour les immobilisations corporelles de l’État imputables sur l’action 5. Il s’agit principalement de dépenses en rapport avec le parc immobilier des préfectures. En 2014, parmi les principales opérations conduites, figurent : la restauration de la résidence préfectorale en Martinique (1 million d’euros) ; le relogement des services administratifs de la sous-préfecture de Libourne (1,2 million d’euros) et le réaménagement du hall d’accueil de la préfecture de Versailles (2,3 millions d’euros).
Les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (titre 6) baissent de 36,64 % en AE et de 36,55 % en CP par rapport à 2013. En revanche, elles dépassent très largement les prévisions de la loi de finances initiale (8 000 euros contre 22,08 millions d’euros en réalisation). Cette différence par rapport aux prévisions s’explique par le reversement à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), pour un montant de 20,28 millions d’euros (en AE et en CP), du produit de la redevance pour services rendus au titre de l’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules.
Le programme 307 ne verse pas de subvention pour charges de service public à l’ANTS, le seul opérateur à relever de son périmètre. Néanmoins, outre les taxes qui lui sont affectées et ses ressources propres (157,85 millions d’euros en 2014), l’ANTS perçoit le produit d’une redevance destinée à couvrir les frais d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules, par l’intermédiaire d’un fonds de concours et du programme 307. Le montant total des transferts s’élevait à 26,07 millions d’euros (en AE et CP) en 2014, chiffre à peine supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale (26 millions d’euros) et en baisse par rapport à l’exercice 2013 (34,71 millions d’euros).
B. UNE ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE RELATIVEMENT CONFORME À L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE
Du point de vue des effectifs, le rapport annuel de performance (RAP) 2014 met en lumière un léger dépassement du plafond et du schéma d’emplois.
Alors que la loi de finances initiale pour 2014 fixait le plafond à 27 436 équivalents temps plein travaillé (ETPT), le nombre des agents du ministère de l’Intérieur relevant du programme 307 atteint 27 499, après transfert en gestion de 118 ETPT. L’écart par rapport aux prévisions s’élève donc à 63 ETPT. Il s’agit là néanmoins d’une baisse en comparaison des exercices précédents, le nombre d’ETPT étant de 27 758 en 2013, de 27 376 en 2012 et de 27 765 en 2011.
Le dépassement du plafond d’emplois s’explique notamment par un nombre d’ETPT supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale pour l’action 2 : Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres, du fait d’une correction technique aboutissant à la prise en charge de 103 ETPT (64 personnels administratifs et 39 hauts-fonctionnaires) initialement portés par le programme 216. L’action 2 compte l’effectif le plus important du programme 307.
L’exécution du schéma d’emplois apparaît également en retrait par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Alors que le projet annuel de performance se donnait pour cible une baisse du schéma d’emplois de 550 ETPT, la diminution n’atteint que 529 ETPT. Le taux de réalisation s’établit donc à 96 %, alors que le schéma d’emplois avait été parfaitement respecté en 2013, avec une diminution du nombre d’ETPT de 450. Le RAP 2014 explique ce léger écart à la cible par l’accélération des créations nettes d’emplois liées aux changements de quotités de temps de travail constatée en fin de gestion.
Le montant des crédits consommés au titre des dépenses de personnel (titre 2) était en 2014 de 1,52 milliard d’euros, en augmentation de 1,32 % par rapport aux dépenses réalisées en 2013 (1,50 milliard d’euros). Depuis le début de la XIVème législature, les dépenses de personnel ont connu une croissance de 4,21 %. Il convient cependant de noter que le rythme de progression annuelle des dépenses diminue (+ 2,85 % entre 2012 et 2013, + 1,32 % entre 2013 et 2014).
En outre, le montant des crédits consommés est inférieur au montant des AE et des CP inscrits en loi de finances initiale (soit 1,53 milliard d’euros). Il en allait de même pour l’exercice 2013, le montant des dépenses réalisées s’établissant à 1,50 milliard d’euros (en AE et CP) alors que la loi de finances initiale prévoyait une dépense d’un montant de 1,51 milliard d’euros. En 2012, en revanche, le montant des dépenses réalisées excédait les prévisions de la loi de finances initiale (1,46 milliard d’euros contre 1,45 milliard d’euros).
Par rapport à 2013, les dépenses relatives aux rémunérations d’activité augmentent de 0,31 % (920,91 millions d’euros, contre 918,07 millions d’euros). Du fait du glissement vieillesse technicité (GVT), la masse salariale a augmenté de 7,3 millions d’euros. En 2013, la GVT était à l’origine d’une augmentation de 3,5 millions d’euros.
À périmètre constant des mesures prévues par le projet annuel de performance, seuls 4,47 millions d’euros ont été dépensés sur l’enveloppe prévisionnelle de 8 millions d’euros consacrée aux mesures catégorielles nouvelles.
C. UNE PROGRAMMATION PERFECTIBLE DANS LA MESURE DE LA PERFORMANCE ET L’APPLICATION DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES
La performance du programme 307 se mesure par le biais de dix indicateurs établis afin d’évaluer la réalisation de trois objectifs. En 2014 comme en 2013, ces indicateurs mettent en lumière des résultats inégaux et, surtout, des difficultés à appréhender avec pertinence l’efficacité des moyens mis en œuvre.
Sur le plan des résultats, cinq sous-indicateurs affichent une progression par rapport à l’exercice 2013 et par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014. Certains témoignent d’une réelle amélioration de la performance par rapport aux missions assignées au ministère de l’Intérieur. Il en va ainsi en ce qui concerne : le taux de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures, (0,50 %, contre 0,47 % prévus en loi de finances initiale et 0,37 % en 2013) ; le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES (40 %, contre 35 % dans la prévision actualisée du PAP 2015, 33,7 % en 2013 et 27,8 % en 2012).
Quoique légèrement inférieur à la cible retenue en loi de finances et à la réalisation 2013, le taux de préfectures certifiées ou labellisées (98,09 % en 2014) témoigne de l’existence d’une démarche de qualité. À défaut de disposer de résultats quantitatifs dans le RAP 2014, on notera également qu’un nouveau label « Qualipref 2.0 », dont l’octroi est soumis au respect de certains critères dans le domaine numérique (services offerts, mise à disposition de documents, etc.) devait être lancé en 2014.
En revanche, d’autres indicateurs révèlent des reculs dans la performance. Tel est le cas du taux d’établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité (92,2 %, contre une cible de 96 % fixée par le PAP 2014 et un résultat de 95 % en 2013 et de 92,3 % en 2012). On citera également le taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture : celui-ci s’établit à 89,6 % contre un résultat de 93 % en 2013 et de 91,7 % en 2012, la prévision actualisée du PAP 2015 visant un taux de 95 %.
Au-delà, ainsi que le souligne la Cour des comptes, certains indicateurs ne rendent pas véritablement compte de l’efficacité propre de l’action des services ministériels. Les uns soulèvent des problèmes méthodologiques, eu égard au caractère contingent de leur comptabilisation (à l’exemple du taux de préfecture ayant activé leur centre opérationnel départemental au moins douze jours dans l’année). Les autres ne permettent pas d’établir une relation entre les moyens déployés par les services ministériels et le résultat obtenu (tel le délai d’instruction des dossiers des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et loi sur l’eau, procédures faisant intervenir d’autres acteurs).
Sur le plan du respect des principes budgétaires, la prise en charge de dépenses de personnel ou de fonctionnement par le programme 307 peut être jugée discutable au regard des prescriptions de la loi organique et nuire à la lisibilité de l’exécution budgétaire.
Il en va ainsi des dépenses de personnel engagées pour 16 agents du ministère de l’Intérieur relevant du plafond d’emploi du programme mais qui sont mis à disposition des 16 comités territoriaux de l’audiovisuel. Suivant l’analyse de la Cour des comptes, même si le Conseil supérieur de l’Audiovisuel rembourse le programme 307, les emplois et les crédits correspondant pourraient être imputés sur le programme 308 relatif à la dotation du CSA, eu égard au caractère permanent de la mise à disposition.
De même, la Cour des comptes soulève la question du remboursement des dépenses de fonctionnement afférentes à l’installation dans les préfectures des commissaires au redressement productif. La couverture de ces dépenses incombant par nature au programme 134 – « Développement des entreprises et du tourisme », en 2012, deux réunions interministérielles avaient établi le principe du versement d’un remboursement du programme 307, à raison d’une somme forfaitaire par commissaire. Or, les transferts de crédits réalisés au titre des exercices 2013 et 2014 ne couvrent pas toute la dépense.
Enfin, l’existence de financements croisés avec l’ANTS (par voie de fonds de concours ou d’attributions de produits au titre de la délivrance des titres sécurisés) ne concourent pas à la clarté de l’exécution budgétaire. Ainsi que le relève la Cour des comptes, les recettes correspondant à la production de la carte nationale d’identité électronique continuent d’être affectées à l’Agence, même si des incertitudes demeurent quant à la réalisation de ce projet. Une convention de remboursement a été conclue entre le ministère de l’Intérieur et son opérateur mais les flux croisés que cet accord génère complexifient la gestion.
Le programme 232 retrace les moyens matériels et humains dont dispose le ministère de l’Intérieur afin qu’il puisse garantir aux citoyens le respect de leurs droits à prendre part à la vie électorale, à la vie associative et dans l’exercice de la liberté religieuse. Il se compose de cinq actions : les actions 1 à 3 se rapportent aux ressources allouées à la vie politique ; l’action 4 a trait aux cultes et l’action 5 à la vie associative.
En 2014, le montant total inscrit en loi de finances initiale s’élevait à respectivement 312,32 millions d’euros en AE et 312,97 millions d’euros en CP, (contre respectivement 145,17 millions d’euros et 143, 36 millions d’euros), en progression de 115,14 % en AE et 118,36 % en CP.
(en millions d’euros)
Exécution 2012 |
LFI 2013 (6) |
Crédits ouverts en 2013 (7) |
Exécution 2013 |
LFI 2014 (8) |
Crédits ouverts en 2014 (9) |
Exécution 2014 | |
AE |
359,40 |
145,17 |
164,60 |
151,80 |
312,32 |
309,52 |
279,95 |
CP |
361,91 |
143,37 |
1 786,13 |
150,69 |
312,97 |
309,69 |
278,53 |
Source : rapports annuels de performances 2013 et 2014.
A. UN EXERCICE AVANT TOUT MARQUÉ PAR L’IMPACT BUDGÉTAIRE DE L’ORGANISATION DE PLUSIEURS SCRUTINS ÉLECTORAUX
Les évolutions observées dans l’exécution 2014 tiennent pour l’essentiel aux dépenses qu’a impliquées la tenue des élections municipales, au Parlement européen, sénatoriales et de plusieurs élections outre-mer dont le tableau ci-dessous retrace le montant global (hors dépenses de personnel).
(en millions d’euros)
Élections municipales |
Élections européennes |
Élections sénatoriales |
Élections outre-mer | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
Dépenses de fonctionnement |
105,1 |
103,6 |
67,6 |
69,1 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
Dépenses d’investissement (10) |
0,24 | |||||||
Dépenses d’intervention (11) |
10,8 |
10,8 |
7,5 |
7,5 |
SO |
SO |
SO |
SO |
Source : rapport annuel de performances pour 2014
L’augmentation des dépenses du programme résulte exclusivement de l’évolution des crédits alloués aux actions 2 - Organisation des élections et, à moindre degré, de l’action 3 – Commission nationale des comptes de campagne et des financements des partis politiques.
Le montant des crédits consommés par l’action 2 en AE passe de 75,98 millions d’euros en 2013 à 210,48 millions d’euros en 2014, soit une progression de + 177,03 %. En CP, la progression est de 182,15 % (208,02 millions d’euros contre 73,73 millions d’euros). Entre 2012, année d’élections et 2013, le volume des crédits consommés par l’action 2 avait baissé de 73,09 % en AE et de 74,02 % en CP.
Le montant des crédits consommés par l’action 3 augmente de 23,55 % en AE par rapport à 2013 (4,16 millions d’euros, contre 3,37 millions d’euros). En CP, les chiffres montrent une croissance de + 17, 71 % (5,31 millions d’euros, contre 4,51 millions d’euros). En 2013, les dépenses accusaient une baisse par rapport à 2012 de 0,55 % en AE et de 2,86 % en CP.
Cela étant, la dépense apparaît contenue et soutenable par rapport aux prévisions. Le montant des crédits consommés n’excède pas le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale.
Pour l’action 2, le taux de consommation des crédits prévus en loi de finances en AE s’élève à 88,97 % en 2014 (contre 82,33 % en 2013). En CP, ce taux baisse, passant de 123,72 % en 2013 à 88,13 % en 2014.
L’écart entre la prévision de dépenses en loi de finances initiale et les crédits consommés s’explique par des facteurs ayant un impact divergent dans le cadre de chacun des scrutins. Il s’agit en premier lieu du coût d’acheminement de la propagande électorale : suivant les scrutins, des économies globales ont pu être dégagées, notamment en dépenses de fonctionnement et de personnel (12,7 millions d’euros), grâce à l’externalisation plus ou moins avancée de la mise sous plis des documents. On notera à l’inverse que l’abandon de la dématérialisation de la propagande lors de l’adoption de la loi de finances initiale pour 2014 a pu nécessiter l’abondement des crédits votés du fait de dépenses supérieures dans le cas de l’élection au Parlement européen. Il s’agit, en deuxième lieu, du remboursement des documents de propagande : les dépenses ont pu être revues à la baisse dans le cadre des élections européennes, un tiers des candidats ne procédant à un aucun dépôt appelant un remboursement. Il s’agit, en dernier lieu, du remboursement des frais de campagne : les dépenses peuvent être plus ou moins conformes aux prévisions suivant que les candidats recueillent ou non les 5 % requis pour prétendre à remboursement et que leurs dépenses atteignent le plafond fixé par la loi.
Pour l’action 3, les crédits consommés représentent 85,02 % des crédits prévus AE en loi de finances initiale 2014, contre 91,18 % en 2013. En CP, le taux d’exécution diminue, atteignant 87,77 % en 2014, contre 93,03 % en 2014. En dépenses de fonctionnement, le taux d’exécution atteint 99,2 % des crédits ouverts en AE (soit 0,9 million d’euros) et 99,3 % en CP (2 millions d’euros). Ces crédits ont permis le financement du loyer et des charges locatives (1,4 million d’euros), les dépenses liées aux missions de contrôle des comptes de campagne (0,3 million d’euros) et les charges de fonctionnement courant (0,3 million d’euros) de la commission nationale.
Concentrant les effectifs et les dépenses de personnels, l’action a respecté le plafond d’emploi du programme (43 ETPT). La consommation de crédits de titre 2 atteint un montant bien inférieur aux prévisions (4,16 millions d’euros contre 4,90 millions d’euros prévus en AE et 5,31 millions, contre 6,50 millions d’euros attendus), en dépit d’une forte croissance de l’activité de la commission nationale.
Le montant cumulé des restes à payer au 31 décembre 2014 augmente par rapport à 2013 (10,14 millions d’euros, contre 8,72 millions d’euros). En revanche, celui des restes à payer propres à l’exercice 2014 et en rapport aux dépenses des actions 2 et 3 se limite à 5,58 millions d’euros. Le report en 2015 du montant des crédits objets de la mise en réserve initiale, soit 19,93 millions d’euros en AE et 19,98 millions d’euros en CP, a été demandé. Il doit permettre d’assurer le paiement du solde des remboursements forfaitaires des dépenses de campagne aux élections municipales n’ayant pu être mis en paiement avant la fin de la gestion 2014.
2. Des dépenses globalement en baisse pour les autres actions, en particulier dans le domaine de la vie associative
L’action 1 – Financement des partis voit le montant des crédits inscrits en loi de finances baisser de 10,71 % en AE et de 9,96 % en CP par rapport à 2013 (68,67 millions d’euros contre 76,26 millions d’euros en AE et 68,67 millions d’euros contre 72 millions d’euros en CP). Depuis le début de la XIVème législature, les crédits ont ainsi été réduits de 10,71 % en AE et de 4,62 % en CP. Les crédits consommés ont également accusé une diminution de 9,96 % entre 2013 et 2014 et de 11,28 % par rapport à 2012 (en AE et CP). D’une part, ces chiffres traduisent de manière concrète la décision prise dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2014 de réduire de 10 % l’aide publique au financement des partis. D’autre part, la sous-consommation observée entre 2013 et 2014 procède de l’application de la modulation financière prévue à l’encontre des partis qui, à l’occasion des élections législatives de juin 2012, ne se sont pas conformés aux règles relatives à la parité des candidatures inscrites dans la loi n° 2007-128 du 31 janvier 2007.
Du point de vue du Rapporteur, il convient de souligner que la réduction des crédits alloués au financement des partis politiques représente de fait une contribution à la maîtrise des déficits publics. Cet effort ne doit toutefois pas conduire à mettre en cause le cadre posé par la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 : ce texte a contribué à la moralisation de la vie publique et il importe de maintenir un niveau de financement des partis satisfaisant afin de prévenir tout retour à des pratiques condamnables.
Les crédits inscrits à l’action 4 – Cultes connaissent pour leur part une diminution de 7,60 % en AE et en CP par rapport à l’exercice 2013 (2,11 millions d’euros, contre 2,29 millions d’euros). Cependant, ils sont en augmentation de 5,30 % par rapport au début de la législature (2 millions d’euros). En outre, en 2014, les AE ouvertes dépassent légèrement les prévisions de la loi de finances initiale (+ 0,05 %). En revanche, le montant des CP consommés a diminué de 5,76 % par rapport à 2013 et de 1,31 % par rapport à 2012. Les crédits consommés en investissement (0,48 million d’euros en AE et 0,40 million d’euros en CP) ont été exclusivement employés au financement des travaux de sauvegarde et de mise en sécurité du patrimoine cultuel dont l’État possède la propriété en Alsace et en Moselle. Les subventions versées aux établissements publics du culte et aux communes pour la rénovation d’édifices cultuels (dont elles sont propriétaires dans le cadre du régime concordataire) se sont élevées à 1,4 million d’euros.
L’action 5 Vie associative enregistre une baisse importante de ses ressources et de ses dépenses par rapport aux exercices précédents. Entre 2013 et 2014, les crédits inscrits reculent de 78,80 % en AE et CP (de 373,50 millions à 79,17 millions d’euros). Par rapport à 2012, les crédits baissent de 72,34 % en AE et CP. Si le montant des crédits consommés dépasse celui des crédits inscrits, tant en AE qu’en CP (124,89 % des crédits de la LFI), entre 2013 et 2014, le montant des crédits consommés chute de 59,52 % en AE et de 63,76 % en CP. Par rapport au début de la législature, la baisse est de
– 58,72 % en AE et de 68,88 % en CP. Il convient toutefois de noter que cette baisse intervient après le développement, en 2013, des applications « appel de données » et « e-modification /e-dissolution », lesquelles permettent aux usagers de ne plus avoir à saisir les données déjà contenues dans le répertoire national des associations (RNA) lorsqu’ils déclarent sur Internet les modifications ou la dissolution de leur association.
Comme souligné dans le commentaire du rapport annuel de performance pour 2013, les indicateurs fournis à l’appui des deux objectifs du programme ne rendent pas nécessairement compte de l’efficacité de l’emploi des ressources allouées au programme.
L’indicateur 1.1 porte sur le coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales. Or, ainsi que l’explique le RAP 2014, les dépenses varient en fonction des choix arrêtés par les candidats ou les listes de candidats dans la conduite de leur campagne (dépôt de matériel de propagande électorale, importance des dépenses par rapport au plafond fixé par la loi), ainsi que du nombre d’entre eux qui obtiennent suffisamment de suffrages pour prétendre aux remboursements de leurs dépenses électorales. Dès lors, même la comparaison avec un scrutin de même nature fait entrer beaucoup de contingences.
L’indicateur 2.2 mesure les délais nécessaires à la commission nationale pour publier les comptes des partis et groupements politiques. Or, ainsi que l’a montré la Cour des comptes, cet indicateur revêt un caractère quelque peu artificiel dès lors que la performance mesurée n’est pas celle de l’action ministérielle mais d’une autorité administrative indépendante. Aux yeux du rapporteur spécial, il conviendrait donc de renouveler et d’élargir le champ des outils d’évaluation de la performance du programme.
Le programme 216 porte sur les crédits et sur les ressources humaines dévolus aux fonctions de pilotage du ministère de l’Intérieur (activités d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle). Il a également pour objet le moyen de gestion de différentes prestations mutualisées pour ses directions et ses services, ainsi que l’ensemble des crédits relatives à ses affaires juridiques et contentieuses.
Les crédits inscrits en loi de finances initiale au programme ont connu une forte croissance en 2014, passant de 672,96 millions d’euros à 801,66 millions d’euros en AE (+ 19,12 % par rapport à 2013). Le montant des CP est, quant à lui, quasi stable (de 669,55 millions d’euros à 700,37 millions d’euros, soit une augmentation de 0,12 %). De même, le montant des crédits consommés croît de 25,39 % en AE par rapport à 2013 et de 28,77 % par rapport à 2012. En CP, on constate une légère baisse (– 0,96 %) entre 2013 et 2014 mais une hausse par rapport au début de la législature (+ 2,64 %).
(en millions d’euros)
Exécution 2012 |
LFI 2013 (12) |
Crédits ouverts en 2013 (13) |
Exécution 2013 |
LFI 2014 (14) |
Crédits ouverts en 2014 (15) |
Exécution 2014 | |
AE |
656,56 |
672,96 |
684,54 |
674,23 |
801,63 |
922,99 |
845,46 |
CP |
670,76 |
699,55 |
708,46 |
704,51 |
700,37 |
695,02 |
688,44 |
Source : rapports annuels de performances 2013 et 2014.
D’une part, l’augmentation globale des crédits inscrits en LFI et des crédits consommés trouve son origine dans la très forte croissance des dépenses de l’action 5 – Affaires immobilières en 2014.
Par rapport à l’exercice 2013, le montant des crédits inscrits est porté de 85,36 millions d’euros à 213,85 millions d’euros en AE, en progression de 150,54 %. En CP, le montant des crédits inscrits passe de 111,55 millions d’euros à 112,48 millions d’euros, soit une augmentation de 0,83 %. Le montant des crédits consommés augmente de 213,74 % en AE de 2013 à 2014 et de 131 % par rapport à 2012. En CP, on observe au contraire une baisse de 1,45 % en 2014 et de 12,41 % par rapport à 2012.
Ces chiffres traduisent au plan budgétaire l’avancement de plusieurs projets immobiliers dans le cadre de la mise en œuvre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) : l’opération immobilière du pôle de renseignements de Levallois-Perret ; l’installation de la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN) à Issy-les-Moulineaux ; le regroupement sur un site unique du XXème arrondissement de 1 000 agents actuellement répartis sur cinq sites (« opération Garance » dont la livraison est prévue en août 2015).
Les opérations immobilières expliquent également l’augmentation très marquée des dépenses de fonctionnement en AE. Alors que le montant des crédits consommés du titre 3 augmente de 59,30 % entre 2013 et 2014 pour l’ensemble du programme en AE, pour la seule action 5, la croissance des crédits atteint 213, 29 % entre les deux exercices et 183,02 % par rapport à 2012. En CP, on constate certes une baisse des crédits consommés pour l’action de 1 % entre 2013 et 2014 mais une hausse de 4,90 % par rapport à 2012. Pour l’ensemble du programme, les crédits consommés accusent une baisse de 5,68 % entre 2013 et 2014.
D’autre part, l’exécution des crédits consacrés aux Affaires immobilières constitue un déterminant essentiel du volume important des mouvements réglementaires et des restes à payer de l’exercice 2014.
Le montant des restes à payer sur les engagements réalisés en 2014 s’élève à 204,6 millions d’euros. Le montant cumulé des restes à payer s’établit ainsi à 739,91 millions d’euros au 31 décembre 2014, contre 582,89 millions d’euros au titre des engagements datant de 2013 ou antérieurs et non couverts par des paiements au début de l’exercice. Ces restes à payer incluent notamment des dépenses liées à l’opération immobilière du pôle de renseignement de Levallois-Perret (158,9 millions d’euros), à l’installation de la DGGN à Issy-les-Moulineaux (153,2 millions d’euros) et à l’opération immobilière Garance (157,9 millions d’euros).
En dehors de l’action 6 – Affaires juridiques et contentieuses, l’exécution des crédits des autres actions du programme se solde par une sous-consommation des crédits par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, ainsi que par une baisse ou une stabilité des crédits consommés par rapport à 2013.
(en millions d’euros)
Action 01 |
Action 04 |
Action 08 | |||||||
Conso 2013 |
Conso 2014 |
Évolution |
Conso 2013 |
Conso 2014 |
Évolution |
Conso 2013 |
Conso 2014 |
Évolution | |
AE |
370,08 |
369,65 |
0,11 % |
36,66 |
35,81 |
– 2,31 % |
36,45 |
36,52 |
+ 0,19 % |
CP |
368,66 |
368,63 |
0,001 |
36,92 |
36,04 |
– 2,38 % |
36,45 |
36,52 |
+ 0,19 % |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Le montant des crédits consommés par l’action 1 – État-major et services centraux s’élève en AE à 2014 à 369,65 millions d’euros contre 382,94 millions d’euros inscrits, et en CP à 368,63 millions d’euros contre 383,34 millions d’euros inscrits. Selon le RAP 2014, l’écart entre prévision et réalisation s’explique par la réorganisation de la chaîne de la dépense, par l’ouverture tardive de crédits par fonds de concours et attribution de produits, ainsi que par le redéploiement en gestion de crédits au bénéfice de l’action 05 pour le financement des dépenses d’immobilier.
Le montant des crédits consommés par l’action 4 – Action sociale et formation s’établit à 35,81 millions d’euros en AE (contre 38,82 millions d’euros prévus en loi de finances initiale) et, en CP, à 36,04 millions d’euros contre 38,81 millions d’euros prévus). Suivant l’analyse du RAP 2014, l’écart par rapport à la cible procède de deux facteurs : des économies dégagées dans le domaine de la formation (par le développement de e-formations pour les formations de masse, le recours à des formateurs internes ou l’utilisation du centre de formation de Lognes) ; la baisse du nombre d’agents bénéficiaires de subvention pour l’accès aux structures de restauration collective, une baisse conjoncturelle des dépenses relatives à la médecine de prévention.
Le montant des crédits consommés par l’action 8 – Immigration, asile et intégration est de 36,52 millions d’euros, contre 41,50 millions d’euros prévus en loi de finances initiale. Le rapport annuel de performances ne fournit pas d’explication quant à la sous-consommation des crédits.
Dans le bilan de l’exécution 2014, il convient également de faire état du respect du plafond d’emplois et de la maîtrise des dépenses de personnel.
En l’occurrence, les effectifs relevant du programme 216 s’élèvent à 5 399 équivalents temps plein travaillés (ETPT), chiffre inférieur de 369 aux prévisions de la loi de finances initiale (5 762 ETPT). Le schéma d’emplois apparaît en sous-exécution. Il en va de même pour le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) dont les effectifs sont inférieurs aux prévisions pour l’exercice (208 ETPT contre un plafond fixé à 213 ETPT).
Le bilan de l’exécution des crédits de titre 2 montre une sous-consommation des crédits par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale (378,34 millions d’euros, contre 391,67 millions d’euros en AE et CP). Par rapport à 2013, les crédits consommés enregistrent une très légère baisse (0,02 % en AE et CP) mais sont en hausse de 10,38 % par rapport à l’exercice 2012.
En 2013 comme en 2014, les objectifs et les indicateurs du programme 2016 peuvent être jugés insatisfaisants : soit ils portent sur une préoccupation dépassant le seul cadre du programme et ne permettant d’apprécier l’efficacité de ses actions (à l’exemple des sous-indicateurs mesurant le délai moyen de publication des textes d’application des lois) ; soit ils restreignent trop le champ de l’évaluation au fonctionnement du ministère de l’Intérieur. Dans sa note sur l’exécution budgétaire, la Cour des comptes relève ainsi à bon droit qu’il n’existe pas d’indicateur en ce qui concerne les dépenses de contentieux.
Du reste, le RAP 2014 fait état de résultats relativement contrastés, voire aléatoires. Ainsi, des indicateurs relatifs au fonctionnement de l’administration mettent en lumière de véritables contre-performances. Il en va ainsi du nombre d’heures d’indisponibilité des applications (qui affiche une durée bien supérieure à la cible 2014 et aux résultats obtenus en 2012 et 2013), des taux de livraisons immobilières ne dépassant pas le budget de l’opération (en % du nombre d’opérations et en % du coût des opérations) ou du ratio entretien lourd par rapport à la surface utile brute. En revanche, d’autres montrent un souci d’exemplarité et des progrès durables tels que le taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste ou les gains de relatifs aux actions d’achat.
Suivant le constat déjà dressé en 2013 par la Cour des comptes, la programmation des crédits de contentieux ne peut être considérée à ce jour comme parfaitement sincère et appelle de réelles améliorations.
De fait, alors que la loi de finances initiale prévoyait une dépense de 77,45 millions d’euros en AE et CP, le montant des crédits consommés se chiffrent à 86,88 millions d’euros en AE et 85,79 millions d’euros en CP, soit un écart de 12,18 % en AE et de 10,77 % en CP.
Certes, ce dépassement se réduit par rapport à celui constaté pour l’exercice 2013 (+ 21, 71 % en AE et + 21,74 % en CP) et pour 2012 (+ 25,36 % en AE et + 24,99 % en CP). Cependant, suivant l’analyse de la Cour des comptes, la baisse de la consommation des crédits de contentieux semble davantage trouver sa cause dans la limitation des crédits disponibles que dans une régulation plus efficace des dépenses.
Aussi il importe de poursuivre de manière résolue la mise en œuvre du plan d’action interministériel engagé en 2014. Celui-ci doit entrer dans une deuxième phase en 2015 et reposer notamment sur : l’élaboration et la diffusion d’une circulaire aux préfets sur les bonnes pratiques en matière de gestion des demandes de concours de la force publique ; l’étude de la faisabilité d’une plateforme centralisée du traitement des indemnisations liées aux accidents de la circulation, en collaboration avec la Préfecture de police de Paris ; la mise en œuvre d’un guide de bonnes pratiques en ce qui concerne la protection fonctionnelle des fonctionnaires.
Par ailleurs, ainsi que le souligne la Cour des comptes, malgré une recommandation renouvelée en 2013, le ministère de l’Intérieur maintient des mises à disposition d’agents à titre gratuit auprès de structures qui ne relèvent pas des dérogations énoncées par les lois et les règlements applicables (16). Dans la mesure où les éléments de réponse fournis par l’administration valident implicitement l’analyse de la Cour, le rapporteur spécial appelle le ministère de l’Intérieur à mettre fin à cette pratique dans les meilleurs délais.
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AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL
Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UNE TRAJECTOIRE NON RESPECTÉE DANS L’EXÉCUTION 48
A. UNE MISSION QUI NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE 48
B. UNE ENVELOPPE FINANCIÈRE NON RESPECTÉE 50
II. UNE PERFORMANCE ACCRUE, MAIS QUI RESTE CONTRASTÉE SUR LES OBJECTIFS PRINCIPAUX DE LA MISSION 50
A DANS UNE ANNÉE QUI N’A PAS CONNU DE CRISE MAJEURE, LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 154 EST CONTRASTÉE 50
B UN PROGRAMME 149 RELATIVEMENT PERFORMANT, MÊME SI L’ANALYSE RESTE LIMITÉE EN RAISON DE RENSEIGNEMENTS PARFOIS LACUNAIRES 53
C. DES RÉSULTATS PLUTÔT SATISFAISANTS POUR LE PROGRAMME 215 : UNE ADMINISTRATION QUI PARAÎT, DE FAÇON GÉNÉRALE, PLUS EFFICACE 54
D. LA MESURE TOUJOURS EMBRYONNAIRE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 55
Les actions conduites par la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales en 2014 s’inscrivent dans deux grands axes : la mise en œuvre opérationnelle de la nouvelle politique agricole commune pour 2014-2020 et celle des dispositions de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’agroalimentaire et la forêt. Sur le plan financier, elle est marquée par un léger dépassement en exécution des moyens accordés en loi de finances initiale et par une amélioration des performances de la mission.
En 2014, les crédits prévus en loi de finances initiale pour la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) se sont élevés à 2,99 milliards d’euros en autorisations d’engagement, à 3,19 milliards d’euros en crédits de paiement. Les crédits ouverts étaient, quant à eux, de 3,52 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 3,67 milliards d’euros en crédits de paiement.
En exécution 2014, les crédits se sont élevés à 3,49 milliards d’euros pour les autorisations d’engagement et à 3,62 milliards d’euros pour les crédits de paiement.
La mission, dont la moitié des crédits est constituée de dépenses d’intervention et 27 % de dépenses de personnel, comporte quatre programmes distincts :
– le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires qui regroupe la majorité des crédits budgétaires (54 %) de la mission et de la dépense fiscale qui lui est rattachée ;
– le programme 149 Forêt qui comporte 9 % des crédits ;
– le programme support 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, pour 22 % des crédits de la mission ;
– et, depuis l’exercice 2008, le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation qui fait l’objet d’un commentaire séparé.
Le périmètre de la mission avait évolué en 2013, à la suite du rattachement de l’ancienne action 16 Gestion durable des pêches et de l’aquaculture au programme 205 Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture de la mission Écologie, développement et aménagement durable. Cette action était auparavant rattachée au programme 154, dont le libellé a dès lors été modifié en 2013.
La loi de finances pour 2014 a ensuite créé, dans le programme 149 Forêt, une importante action Fonds stratégique la forêt et du bois qui regroupait des programmes jusque-là épars.
L’action de l’État en faveur de l’agriculture et des affaires rurales est aussi associée au compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural qui comporte deux programmes visant à soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs. Ces programmes sont financés par une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles. Le tableau ci-dessous présente, par programme et par action, les crédits de ce compte d’affectation.
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET ACTION
(en euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||
Programme/Action |
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
Exécution 2013 |
Exécution 2014 |
775 – Développement et transfert en agriculture |
54 820 870 |
62 879 096 |
54 853 069 |
62 307 044 |
01 – Développement et transfert |
54 738 526 |
62 798 090 |
54 793 642 |
62 194 183 |
02 – Fonction support |
82 344 |
81 006 |
59 427 |
112 861 |
776 – Recherche appliquée et innovation en agriculture |
56 455 457 |
69 137 583 |
52 124 099 |
70 091 422 |
01 – Recherche appliquée et innovation |
56 188 897 |
68 993 784 |
51 883 943 |
69 817 259 |
02 – Fonction support |
266 560 |
143 799 |
240 156 |
274 163 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Apprécier l’ensemble des concours publics à l’agriculture implique surtout de mentionner l’importance des mesures relatives à la politique agricole commune (les concours de l’Union Européenne atteignent 9,1 milliards d’euros, soit trois fois plus que les crédits de la mission) ainsi que les dépenses fiscales de la mission évaluées à 2,91 milliards d’euros en 2014 (au nombre de 37, elles représentent 3,5 % des dépenses fiscales rattachées au budget général de l’État), ainsi que l’ensemble des moyens alloués au financement de la protection sociale agricole, voisins de 13 milliards d’euros.
Il faut faire référence aussi au rôle des opérateurs dans cette mission, qui assurent la mise en œuvre de ses politiques publiques et la gestion des interventions. Ainsi, sur le programme 154, le financement de l’État à destination de France Agri Mer (98 millions) et de l’Agence de service et de paiement (106 millions) en crédits de paiement, inscrit en loi de finances initiale, représente 60 % des crédits de paiement alloués au programme.
Une trajectoire non respectée dans l’exécution, en l’absence d’événement climatique ou sanitaire majeur.
La trajectoire retenue dans la loi de finances initiale n’a pas été respectée pour l’exécution du budget de la mission en 2014, qui se distingue ainsi des deux années précédentes atypiques sur ce point.
Bien que, comme en 2012 et 2013, il n’y ait pas eu de crise climatique ou sanitaire majeure, la mission a présenté une exécution supérieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour les autorisations d’engagement (de plus de 499 millions d’euros, soit + 16,7 %) comme pour les crédits de paiement (+ 421 millions d’euros, soit + 13,2 %), en raison de l’importance du refus d’apurement communautaire (429 millions d’euros) et du versement à l’opérateur France Agri Mer de 120 millions d’euros du programme d’investissement d’avenir (PIA), qui ont nécessité une ouverture importante d’AE (457,3 millions d’euros) et de CP (472,7 millions d’euros) sur le programme 154 par la loi de finances rectificative de fin d’année.
Les reports de crédits de 2013 sur 2014 (47 millions d’euros en AE et 25,8 millions d’euros en CP, dont 0,2 million d’euros sur le titre 2) et les fonds de concours (28,3 millions d’euros en AE comme en CP) ont été, par rapport à 2013, relativement stables pour les AE et en léger recul pour les CP.
La mission qui a connu une diminution importante de ses effectifs entre 2012 et 2014 n’a, pour les dépenses de personnel dites du « titre 2 », respecté ni le plafond d’emplois, dépassé de 211 ETPT, ni l’enveloppe ouverte en loi de finances initiale (932,5 millions d’euros en exécution contre 925,4 millions d’euros en loi de finances initiale), du fait de dépenses exceptionnelles liées à la mise en place du Fonds européen agricole de garantie, le FEAGA (344 ETPT et 9,17 millions d’euros sur le programme 215) et à des arriérés de cotisations retraites des anciens vétérinaires sanitaires ayant agi pour le compte de l’État (10,5 millions d’euros sur le programme 206).
A. DANS UNE ANNÉE QUI N’A PAS CONNU DE CRISE MAJEURE, LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 154 EST CONTRASTÉE
Ce programme rassemble les crédits ayant pour objet de contribuer à améliorer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires et de faciliter leur adaptation aux exigences environnementales et sociales. Une attention toute particulière doit être accordée à la performance de ce programme, dans la mesure où il représente 54 % des crédits budgétaires de la mission et où le gouvernement considère le renforcement de l’organisation économique et l’amélioration de la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international comme une priorité.
En l’absence de crise majeure et, bien que certains secteurs aient connu des difficultés économiques, les objectifs de performance retenus peuvent être considérés comme globalement atteints.
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE ET DES TERRITOIRES
Objectif 1 |
Développer et promouvoir la production agricole sous signes officiels de qualité |
Indicateur 1.1 |
Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (S.A.U) |
Objectif 2 |
Renforcer l’organisation économique et assurer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international |
Indicateur 2.1 |
Évolution des regroupements d’organisations de producteurs |
Indicateur 2.2 |
Taux de pénétration de l’assurance récolte |
Objectif 3 |
Concilier activités économiques et préservation des milieux |
Indicateur 3.1 |
Part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000 |
Objectif 4 |
Favoriser l’attractivité des territoires ruraux |
Indicateur 4.1 |
Taux de renouvellement des chefs d’exploitation |
Indicateur 4.2 |
Part des exploitations en zones défavorisées dans l’ensemble des exploitations |
Indicateur 4.3 |
Coût moyen pour l’État de l’installation aidée par hectare installé |
Objectif 5 |
Mettre en œuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service |
Indicateur 5.1 |
Coût de gestion des aides PAC |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Les indicateurs des deux premiers objectifs qui concernent le développement de la production sous signes officiels de qualité et le renforcement de l’organisation économique et de la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sont en amélioration.
La part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SAU) s’accroît ainsi régulièrement sous l’influence des programmes nationaux et communautaires de développement de ce type d’agriculture et de la hausse de la demande en produits bio sur le marché (4,1 % en 2014, au lieu de 3,82 % en 2012), ce niveau restant toutefois inférieur à l’objectif de 6 % fixé pour 2014.
Pour la compétitivité des filières, objectif central du gouvernement, on peut observer un résultat satisfaisant, celui du nombre de producteurs ayant fait l’objet d’une démarche de regroupement (24,35 %, au lieu de 22,79 % en 2013), ces chiffres restant encore inférieurs à la cible retenue pour 2015 (28 %).
Quant au taux de pénétration de l’assurance récolte, les résultats de la campagne 2014 demeurent inférieurs aux prévisions, surtout dans le secteur des grandes cultures et celui de l’arboriculture ; ils sont en amélioration en revanche pour les productions viticoles et le maraîchage.
Pour l’objectif de préservation des milieux, les réalisations ne sont pas encore connues. L’indicateur utilisé qui mesure la part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000 devrait demeurer à son niveau de 2013 (45,98 %), assez loin de la cible retenue dans le PAP 2014 (48 %) assez ambitieuse.
Un objectif vise à favoriser l’attractivité des territoires ruraux : le taux de renouvellement des chefs d’exploitation mesuré par le nombre d’installations aidées par l’État rapporté au nombre de départs d’exploitants susceptibles d’être remplacés par un jeune agriculteur est de 58,2 % en 2014, soit 4 points de moins qu’en 2013 ; il présente cependant un résultat supérieur à la prévision 2014 (52 %), cette évolution étant due à une légère augmentation des départs en retraite (de 2,2 %) et à une diminution des DJA souscrites en 2014 (– 2,5 %).
La part des exploitations défavorisées dans le nombre total des exploitations reste remarquablement stable (43,24 %, soit 211 888 exploitations). Quant au coût pour l’État de l’installation aidée par hectare installé, il est en nette diminution (266 euros, au lieu de 269 en 2013), cette évolution étant due notamment à l’augmentation du taux de cofinancement communautaire.
Un dernier objectif concerne la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service. L’unique indicateur utilisé est le coût de mise en œuvre des aides de la PAC : il augmente légèrement pour les aides communautaires du premier pilier et diminue pour celles du deuxième pilier.
B. UN PROGRAMME 149 RELATIVEMENT PERFORMANT, MÊME SI L’ANALYSE RESTE LIMITÉE EN RAISON DE RENSEIGNEMENTS PARFOIS LACUNAIRES
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 149 FORÊT
Objectif 1 |
Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois |
Indicateur 1.1 |
Récolte annuelle de bois commercialisée |
Objectif 2 |
Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier |
Indicateur 2.1 |
Part des surfaces des forêts publiques aménagées |
Objectif 3 |
Dynamiser la gestion des forêts privées |
Indicateur 3.1 |
Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique devant relever d’un tel plan |
Objectif 4 |
Développer la prévention des risques et améliorer la protection de la forêt |
Indicateur 4.1 |
Taux d’extinction des feux de forêt « naissants » |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Comme pour les exercices précédents, l’analyse des résultats obtenus doit s’accommoder de résultats connus parfois tardivement. L’indicateur 4.1 ne peut ainsi être correctement utilisé, dans la mesure où les données sur le taux d’extinction des feux de forêt « naissants » ne sont pas encore connues, même si le RAP pour 2014 précise que « Le taux définitif d’extinction des départs de feux devrait être identique à celui de l’année 2013, soit 80,5 % pour la France métropolitaine » et que « La prévision pourrait être dépassée du fait du climat de l’été 2014 relativement pluvieux, favorable à une limitation naturelle des feux de forêts ».
Il faut souligner en revanche les bons résultats obtenus dans la gestion durable des forêts relevant du régime forestier, qu’il s’agisse des forêts domaniales ou de celles des collectivités, même si la réalisation 2014 est légèrement inférieure au résultat obtenu en 2013, comme à la prévision (99,2 %, au lieu de 99,3 %) et surtout dans la dynamisation de la forêt privée, la part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion étant, pour 2014, en données provisoires, de 83,7 %, soit un niveau supérieur aux réalisations 2013 (83,6 %), comme à la cible prévue par le PAP 2014 (82,5 %).
On doit noter aussi que la récolte de bois commercialisée en 2014 a connu, avec 35,93 millions de mètres cubes, une augmentation sensible de 2 % par rapport à 2013, en dépit de la crise que connaît ce secteur.
C. DES RÉSULTATS PLUTÔT SATISFAISANTS POUR LE PROGRAMME 215 : UNE ADMINISTRATION QUI PARAÎT, DE FAÇON GÉNÉRALE, PLUS EFFICACE
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 215
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE
Objectif 1 |
Faciliter et simplifier l’accès des usagers aux données et procédures du ministère |
Indicateur 1.1 |
Taux de pénétration des télé-procédures |
Objectif 2 |
Optimiser l’efficience de la gestion des ressources humaines et accompagner les agents dans l’évolution de leurs missions |
Indicateur 2.1 |
Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines |
Objectif 3 |
Être une administration exemplaire |
Indicateur 3.1 |
Efficience de la fonction immobilière |
Indicateur 3.2 |
Efficience de la fonction achat |
Indicateur 3.3 |
Ratio d’efficience bureautique |
Indicateur 3.4 |
Respect des coûts et délais des grands projets |
Indicateur 3.5 |
Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 86-517 du 10 juillet 1987 |
Indicateur 3.6 |
Délais de publication des textes d’application des lois |
Objectif 4 |
Mettre en œuvre les actions ministérielles dans des conditions optimales de coût et de qualité de service |
Indicateur 4.1 |
Efficience des services |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Ce programme support porte les effectifs, la masse salariale et les moyens de fonctionnement de la mission. L’objectif est de rendre l’administration plus efficace et exemplaire, tout en améliorant sa relation avec les usagers. Tenir ces objectifs est indispensable pour être en ligne avec la baisse des dépenses de fonctionnement prévue en loi de finances initiale.
Les résultats obtenus en 2014 apparaissent conformes au niveau d’exigence prévu dans le PAP 2014, dans un contexte caractérisé pourtant par de sensibles évolutions touchant à la politique agricole commune comme aux politiques-support (arrêt du raccordement à l’opérateur national de paie, définition d’un nouveau schéma immobilier).
Il faut particulièrement noter que l’amélioration des relations avec l’usager est désormais considérée par le ministère comme une vraie priorité.
Les indicateurs présentent donc des résultats globalement satisfaisants. Ceci est vrai pour le taux de pénétration des télé-procédures (91 %), supérieur aux prévisions (89 %) et à la cible pour 2015 (75 %). L’administration a de même accru son efficience au cours de l’exercice 2014, en matière de gestion des ressources humaines, par la centralisation des effectifs de gestion (la cible pour 2015 devrait être atteinte, avec des résultats en ligne avec les prévisions) et en matière de publication des textes d’application des lois dans un délai de six mois, le taux étant de 93 % au 31 décembre 2014. Ce taux était de 87,5 %, à cette même date, pour le respect du délai de transposition des directives européennes.
Sur l’efficience des fonctions immobilières, informatiques ou achat, les résultats obtenus correspondent aux trajectoires prévues.
Il faut noter enfin qu’il a été nécessaire, par décret du 27 juin 2014 d’ouvrir, au titre des dépenses accidentelles et imprévisibles, 25,46 millions d’euros en autorisations d’engagement, ceci pour permettre le renouvellement du bail de Vaugirard, ce que la Cour des Comptes a critiqué, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2014, jugeant que cette opération aurait pu être anticipée.
D. LA MESURE TOUJOURS EMBRYONNAIRE DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL
Le nombre d’objectifs et d’indicateurs associés au compte d’affectation spéciale reste identique à l’année précédente et donc insuffisant. De surcroît, ceux-ci renvoient surtout au bon fonctionnement des organismes et de l’administration, sans chercher suffisamment à évaluer l’efficacité des actions engagées.
Ainsi, le programme Développement et transfert en agriculture qui vise à orienter et soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs n’a pour seul indicateur que la part d’emplois à temps plein consacrée aux actions prioritaires du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) contribuant directement à l’agro écologie. Cet indicateur important n’est à ce jour pas renseigné.
Le programme Recherche appliquée et innovation en agriculture soutient, quant à lui, la conduite d’études, l’analyse des innovations de terrain et la réalisation d’expérimentations, mais ne se voit assigner comme indicateur que la part des financements correspondant aux priorités retenues pour l’évolution qualitative. Ceci réduit donc la mesure de la qualité de l’action de soutien opérée par ce programme à un indicateur strictement financier, restant ainsi à une logique de moyens, alors que la mise en œuvre de la LOLF implique de passer à une logique de résultats.
La part des financements portant principalement sur des problématiques de développement durable est, ceci étant, en hausse significative (89,9 % en 2014, au lieu de 78,2 % en 2013 et une cible 2015 de 75,5 %).
*
* *
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE
Commentaire de M. Éric ALAUZET, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION 59
A L’EXÉCUTION DU PROGRAMME EN 2014 : DES ERREURS D’IMPUTATION QUI NUISENT À SA LISIBILITÉ 61
B. UNE MESURE DES RÉSULTATS QUI RESTE INCOMPLÈTE 65
1. Une couverture seulement partielle des actions par les objectifs 65
2. Des résultats globalement en légère dégradation 66
Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation de la mission Agriculture a pour objet de garantir la qualité de l’état de santé des végétaux et des animaux destinés à la consommation humaine, dans le cadre des normes internationales et des législations européennes et nationales en vigueur.
L’année 2014 a été marquée par le vote de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Pour assurer une alimentation saine et de meilleure qualité, ce texte prévoit notamment d’assurer la transparence des contrôles, de renforcer les pouvoirs des agents et de prévenir les risques liés à la consommation excessive d’antibiotiques. Il transfère la délivrance de mises sur le marché des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES).
Dans la ligne du rapport annuel de la Cour des comptes de février 2014, le rapport d’évaluation de la politique de sécurité sanitaire des aliments a aussi tiré la sonnette d’alarme en décembre 2014 (17), et conclu à la nécessité de renforcer encore les contrôles liés à la politique de sécurité sanitaire de l’alimentation. Comme le détaille l’extrait du rapport ci-dessous, cette politique relève de la collaboration de plusieurs ministères, d’agences scientifiques ainsi que de la responsabilité des entreprises du secteur :
« Au titre de ses missions générales d’observation, l’Institut de veille sanitaire (InVS) effectue une veille épidémiologique sur les maladies, notamment celles qui sont liées aux risques alimentaires. L’évaluation scientifique des risques des produits alimentaires relève de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). L’élaboration des politiques et de la réglementation ainsi que les contrôles incombent aux ministères de l’Agriculture et de l’agroalimentaire (la Direction générale de l’Alimentation (DGAl) du ministère de l’Agriculture, garante des conditions sanitaires de production et de mise sur le marché des produits et responsable de la politique de l’alimentation), de l’Économie et de la consommation (la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) exerce une mission de protection des consommateurs et de surveillance d’ensemble de la loyauté et de la sécurité des produits) et des Affaires sociales (la Direction générale de la santé (DGS) a une responsabilité d’ensemble en matière de santé publique). La Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) contribue à contrôler les importations alimentaires comme celles de produits de toutes natures. Située à l’inter-croisement de plusieurs politiques publiques, la sécurité sanitaire des aliments fait donc intervenir plusieurs acteurs dont les responsabilités et les missions sont par ailleurs plus larges.
Les entreprises ont en matière de sécurité des produits une responsabilité de premier rang face à laquelle elles se sont organisées. La fiabilité de ces contrôles dits de premier niveau suppose toutefois que les services de l’État interviennent au second niveau comme l’ont montré diverses affaires récentes.
L’intensification de la concurrence, les pressions économiques et commerciales pèsent fortement sur les producteurs, les transformateurs et les revendeurs ; sans une action des services de contrôle, le risque d’une insuffisance de la surveillance, et d’une multiplication des cas de fraudes, est vraisemblable. Les pouvoirs publics ne peuvent en prendre le risque ».
« Or, les baisses fortes et répétées des effectifs des deux ministères responsables (la DGAl et la DGCCRF ont perdu respectivement 12 % et 11 % de leurs effectifs entre 2009 et 2013, après une baisse de 18 % pour la DGCCRF entre 1997 et 2009) ont induit une diminution forte de leurs interventions. L’activité d’inspection et de contrôle effectuée par les 1 900 agents de la DGAl a fléchi de 17 % de 2009 à 2012. Dans le même temps, la DGCCRF enregistrait une baisse de 18 % de ses actions de contrôle en matière de sécurité sanitaire des aliments. Ces diminutions ont concerné aussi bien les contrôles de première mise sur le marché, les inspections des établissements agréés, les contrôles dits « à destination » sur les produits introduits, que les contrôles à la remise directe au consommateur. Les suites données aux contrôles s’en ressentent : sur les cinq années considérées le nombre de procès-verbaux dressés par la DGCCRF a diminué de 20 %, et celui des suites et injonctions administratives de 12,5 %. Pour la DGAl, les mesures de police administrative (avertissements, mises en demeure et fermetures) restent les plus utilisées (11 719 en 2013) alors que le nombre de procès-verbaux reste limité à 945 en 2013.
« Certains domaines demeurent trop peu encadrés, avec une connaissance insuffisante des dangers qu’ils peuvent représenter, notamment la production d’origine végétale (production primaire, transformation) et les importations ».
« Le sous-investissement patent dans ce domaine expose à des risques sanitaires mais aussi à des conséquences économiques vis-à-vis de nos partenaires commerciaux, aussi la « sanctuarisation » des moyens de contrôle devient essentielle ».
Le Rapporteur spécial mesure la convergence de ces remarques qui sonnent un signal d’alerte contre la baisse des effectifs et des contrôles, un risque qui peut être amplifié, en période de crise économique et de recherche de compétitivité, par la tentation d’arbitrer en faveur des opérations de facilitation des échanges au détriment des tâches de contrôle.
Les tableaux ci-dessous retracent la consommation des crédits en 2014 et font état, contrairement à l’année précédente, d’une exécution légèrement supérieure aux crédits votés en LFI en prévision de dépense, crédits votés auxquels s’ajoutent de substantiels fonds de concours de l’Union européenne : 33,6 millions de CP dont 14,2 millions rattachés en fonds de concours tardifs reportés sur 2014 et 19,4 millions de fonds de concours rattachés en cours de gestion.
La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales dont relève le programme 206, n’a pas eu à faire financièrement face à une crise sanitaire majeure ces dernières années, ce dont le Rapporteur spécial se félicite, et qu’il met au crédit de la qualité des équipes de contrôle du ministère et des agences. Le programme a néanmoins été mis à contribution pour l’équilibre du budget général par les lois de finances rectificatives d’août et de fin d’année. La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes précise qu’un décret d’avance de 5,7 millions d’euros est intervenu sur le titre 2, au titre du règlement de la première tranche d’un contentieux sur les retraites et paiement de cotisations des anciens vétérinaires sanitaires.
PROGRAMME 206 : CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2014
Autorisations d’engagement
Numéro et intitulé de l’action/sous-action |
Titre 2 |
Titre 3 |
Titre 5 |
Titre 6 |
Titre 7 |
Total |
Total |
Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
|||||||
01– Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
5 636 454 3 220 977 |
83 299 |
17 175 755 17 607 734 |
22 812 209 20 912 010 |
22 912 209 | ||
02– Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
69 792 509 73 556 353 |
188 538 |
30 003 766 28 200 492 |
99 796 275 101 945 383 |
112 916 275 | ||
03–Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
9 808 726 9 936 895 |
99 552 |
5 330 162 5 663 521 |
15 138 888 15 699 968 |
16 033 811 | ||
04–Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires |
67 448 530 72 010 312 |
3 271 128 4 987 271 |
1 500 000 |
72 219 658 76 997 583 |
72 219 658 | ||
05–Élimination des farines et des coproduits animaux |
2 200 000 4 200 000 |
2 200 000 4 200 000 |
2 200 000 | ||||
06–Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation |
286 154 401 291 101 282 |
664 724 830 938 |
20 049 |
286 819 125 291 952 269 |
286 819 125 | ||
08–Qualité de l’alimentation et offre alimentaire |
903 000 943 348 |
3 253 000 3 296 183 |
4 156 000 4 239 531 |
4 156 000 | |||
Total des AE prévues en LFI |
286 154 401 |
154 253 943 |
61 233 811 |
1 500 000 |
503 142 155 |
517 257 078 | |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
0 |
+ 19 636 992 |
+ 19 636 992 |
||||
Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP) |
+ 4 946 881 |
+ 2 155 914 |
+ 7 102 795 |
||||
Total des AE ouvertes |
291 101 282 |
238 780 660 |
529 881 942 |
||||
Total des AE consommées |
291 101 282 |
160 498 823 |
371 389 |
63 975 250 |
515 946 744 |
||
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
CRÉDITS DE PAIEMENT
Numéro et intitulé de l’action/sous-action |
Titre 2 |
Titre 3 |
Titre 5 |
Titre 6 |
Titre 7 |
Total |
Total |
Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
|||||||
01–Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
5 636 454 3 429 633 |
82 705 |
17 175 755 16 743 611 |
22 812 209 20 255 949 |
22 912 209 | ||
02–Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
68 677 509 73 191 957 |
169 509 |
30 003 766 27 131 756 |
98 681 275 100 493 222 |
111 801 275 | ||
03–Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
9 808 726 9 822 245 |
81 553 |
5 330 162 5 342 693 |
15 138 888 15 246 491 |
16 033 811 | ||
04–Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires |
67 263 530 71 906 345 |
3 571 128 5 011 480 |
1 500 000 |
72 334 658 76 917 825 |
72 334 658 | ||
05–Élimination des farines et des coproduits animaux |
3 200 000 3 200 000 |
3 200 000 3 200 000 |
3 200 000 | ||||
06–Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation |
286 154 401 291 101 282 |
664 724 927 547 |
7 969 |
286 819 125 292 036 798 |
286 819 125 | ||
08–Qualité de l’alimentation et offre alimentaire |
903 000 823 678 |
3 253 000 3 058 872 |
4 156 000 3 882 550 |
4 156 000 | |||
Total des CP prévus en LFI |
286 154 401 |
152 953 943 |
62 533 811 |
1 500 000 |
503 142 155 |
517 257 078 | |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
0 |
+ 19 636 992 |
+ 19 636 992 |
||||
Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP) |
+ 4 946 881 |
+ 4 415 049 |
+ 9 361 930 |
||||
Total des CP ouverts |
291 101 282 |
241 039 795 |
532 141 077 |
||||
Total des CP consommés |
291 101 282 |
160 101 405 |
333 767 |
60 496 381 |
512 032 835 |
||
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Les autorisations de programme consommées se montent à 515,9 millions d’euros en 2014 (503,1 millions d’euros prévues en LFI) tandis que la consommation des crédits de paiement s’élève à 512 millions d’euros en 2014 (503,1 millions prévus en LFI).
● Les crédits de l’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale, d’un montant initial de 22,8 millions d’euros, n’ont été dépensés qu’à hauteur de 20,2 millions d’euros, laissant un solde d’exécution positif de 2,6 millions d’euros (1,15 %).
Cette action a pour objet le contrôle et le suivi des pratiques liées aux intrants utilisés (produits phytosanitaires, matières fertilisantes et supports de culture, principalement), essentiels pour la maitrise de la sécurité alimentaire et la protection de l’environnement.
Les services en charge de la protection des végétaux inspectent les distributeurs et les utilisateurs de produits phytosanitaires, de matières fertilisantes et de supports de culture pour s’assurer du respect de la réglementation et effectuent des prélèvements et des analyses pour rechercher des résidus de pesticides dans les végétaux au stade de la production. Ils doivent vérifier le respect des limites maximales de résidus fixées.
Le RAP pour 2014 explique principalement la sous-consommation des crédits par des erreurs d’imputation dans le PAP 2014 des dépenses prévues en fonctionnement, alors qu’il s’agit pour l’essentiel de dépenses d’intervention.
Le Rapporteur spécial constate et s’étonne que la plupart des crédits de l’action 1 aient été imputés à tort en 2014 : subventions pour charge de service public (52 274 euros) concernant la détection et la surveillance des risques phytosanitaires, dépenses d’intervention imputées en dépenses de fonctionnement pour le contrôle des conditions de production des végétaux, dépenses de fonctionnement imputées à tort en dépenses d’investissement (82 705 euros) pour la promotion des modes de production respectueux de l’environnement, dépenses d’intervention imputées en dépenses de fonctionnement pour la détection des risques phytosanitaires (987 233 euros).
Ces erreurs compliquent singulièrement la lisibilité de l’exécution du programme. En réponse, le ministère a allégué la rédaction prochaine d’un guide d’imputation comptable tendant à aider les services déconcentrés à améliorer la qualité des saisies.
● Action 2 (lutte contre les maladies animales et protection des animaux)
– les crédits de paiement votés en LFI (111,8 millions d’euros) n’ont été exécutés qu’à hauteur de 100,4 millions d’euros. En dépenses de fonctionnement le Rapporteur spécial observe des erreurs d’imputation d’un montant de 378 504 euros de subventions de service public pour la gestion des animaux malades. Par ailleurs il observe le doublement des crédits affectés au placement, à l’euthanasie ou à l’abattage des animaux en état de maltraitance, de 108 256 euros votés à 233 959 euros en exécution.
– en ce qui concerne l’identification des animaux, les crédits votés étaient de 2,5 millions d’euros et les crédits exécutés en 2014 se montent à 392 824 euros : ici encore, le RAP justifie cet important écart par une mauvaise imputation opérée par le PAP 2014.
– le titre 2 a donné lieu à l’ouverture de 5,7 millions d’euros par le décret d’avance n° 2014-1429 du 2 décembre 2014, afin d’assurer, dans le cadre d’une procédure transactionnelle, le paiement par le ministère des arriérés de cotisations pour pensions aux caisses de retraite des vétérinaires ayant exercé un mandat sanitaire avant le 1er janvier 1990. Initiée au premier trimestre 2014, cette procédure n’avait pu être prise en compte dans le cadre de l’élaboration de la LFI pour 2014. Elle s’est traduite par une dépense de 10 millions d’euros.
– les crédits de lutte contre les encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles ont été dépensés à hauteur de près du double de la dotation initiale (soit 24 millions d’euros en 2014 pour 13,4 millions de crédits en LFI) pour des tests de dépistage ;
– la sous-consommation des crédits de gestion des maladies animales par rapport à la LFI est liée à une bonne année 2014 sur le plan sanitaire, qui a entraîné la baisse du niveau d’indemnisation pour la tuberculose bovine (14,1 millions d’euros) et à la baisse du montant des indemnisations pour les autres maladies règlementées (– 2,3 millions d’euros). Par ailleurs, le besoin budgétaire est aussi limité grâce au recours de plus en plus fréquent à des abattages sélectifs au sein des troupeaux.
● L’action 3 vise la prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ;
Les crédits de paiement votés de 16 millions d’euros ont été exécutés à hauteur de 15,2 millions d’euros. Essentiellement constitués de dépenses de fonctionnement, ces crédits rémunèrent l’inspection sanitaire, l’inspection vétérinaire et phyto sanitaire aux frontières, les analyses de contamination des denrées ainsi que les crédits de la Brigade nationale d’enquête vétérinaire et sanitaire.
● L’action 4 Acquisition des moyens scientifiques et techniques pour maitriser les risques : 72,3 millions d’euros inscrits en LFI et 76,9 millions d’euros consommés ont financé la subvention pour charge de service public de l’ANSES, agence de référence pour l’évaluation des risques. Le RAP pour 2014 précise que la surconsommation est due au versement de crédits permettant à l’ANSES d’exercer ses nouvelles missions de pharmacovigilance prévues par la loi.
● L’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation constitue la majeure partie des crédits du programme. Elle représente 57 % des crédits de paiement du programme et porte les actions sanitaires et sociales en faveur des services de l’alimentation au niveau local. En titre 2, les dépenses de personnel s’élèvent à 291,1 millions d’euros. Le schéma d’emplois est légèrement positif (+ 6 ETPT), ce dépassement ayant anticipé les 60 créations d’emplois programmés en 2015.
La réalisation du programme est sous-tendue par le respect de quatre objectifs, que mesurent sept indicateurs.
Le Rapporteur spécial regrette le caractère partiel de la couverture du champ du programme par les objectifs formulés et les indicateurs mis en place : il n’existe toujours ni objectifs ni indicateurs pour les actions 4 Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires, 5 Élimination des farines et coproduits animaux et 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l’alimentation, action qui regroupe pourtant la totalité des crédits de personnels du programme.
● L’objectif 1 est désormais intitulé « Prévenir et réduire les risques sanitaires liés à la production primaire dans le respect de l’environnement et de l’activité économique. » Les libellés des trois indicateurs qui le mesurent sont les mêmes que l’an dernier.
L’indicateur 1.1 mesure le « taux de non-conformité au regard des bonnes pratiques d’utilisation des produits phytopharmaceutiques ». Il fait apparaître une augmentation du taux de non-conformité de 3,4 % pour une cible 2015 de 2,2 % (taux réalisé en 2013 de 2,9 %). Cette dégradation du résultat est attribuée par le ministère au renforcement des contrôles.
L’indicateur 1.2 « Nombre de doses unités de pesticides », ou NODU, est un indicateur de la mise en œuvre du plan Écophyto 2018, plan destiné à entraîner une forte réduction de l’utilisation des pesticides. Le Rapporteur spécial rappelle que le recours aux produits phytosanitaires a augmenté de 5 % en moyenne entre 2009 et 2013 . La cible 2015 fixée par le PAP 2014 est de 67 millions de doses performance. Les dernières données disponibles font état d’une réalisation de 87,7 millions de doses en 2011 et de 88,4 millions de doses en 2013. Les résultats sont donc en voie de dégradation. Celle-ci est attribuée à une augmentation du recours aux herbicides et aux fongicides due à un printemps humide et frais en 2013, sauf dans le réseau de fermes pilotes du Plan Ecophyto.
L’indicateur 1.3 est libellé « Respect des normes de santé publique vétérinaire dans les domaines de l’identification, de la traçabilité et du médicament vétérinaire. » et se compose de trois sous-indicateurs.
Le taux d’élevages ne respectant pas les normes de santé publique vétérinaire dans le domaine de l’identification et de la traçabilité des bovins est en 2014 de 11,2 %, pour une cible 2015 de 10 % et un résultat de 11,4 % en 2013, donc en légère dégradation.
Le taux d’identification par repères électroniques des populations ovine et caprine continue sa rapide progression. Il est désormais de 95 %.
Le nouveau sous-indicateur « Niveau d’exposition des animaux aux antibiotiques critiques » (qui remplace un sous-indicateur partiel ne portant que sur les seuls porcins) a pour objet de mesurer la diminution de la consommation de deux familles d’antibiotiques dits critiques (fluoroquinolones et céphalosporines de 3ème et 4ème générations). L’objectif est celui d’une réduction de 25 % sur la période 2012-2016. Mais les résultats risquent de ne pas être atteints pour 2014-2016, car l’interdiction des avantages commerciaux (rabais et ristournes) par la loi d’avenir pour l’agriculture a incité les vétérinaires à stocker et à acheter plus d’antibiotiques qu’auparavant... L’article 49 de la loi d’avenir introduit un chiffrage de réduction de 25 % de leur utilisation que le ministère qualifie d’ambitieux.
● L’objectif 2 est désormais intitulé « Prévenir et réduire les risques alimentaires liés aux denrées alimentaires ». Comme l’an dernier, il n’est cependant mesuré que par un seul indicateur, le taux d’infection aux salmonelles (salmonella enteritidis et salmonella typhimurium) des élevages de poules pondeuses. La mesure de l’objectif ne comporte donc toujours pas d’indicateur relatif aux élevages porcins, ovins, bovins, ni aux conditions de transformation des produits animaux, voire végétaux, ce qui est très regrettable.
L’indicateur montre en revanche un faible taux d’infection des élevages (1,2 %) mais en légère augmentation (0,9 % en 2013).
● L’objectif 3 a pour objet de « s’assurer de la maîtrise des systèmes de contrôle sanitaire dans le cadre d’une organisation efficiente ». L’indicateur est composé de deux sous-indicateurs. Intitulé « Coût unitaire d’une inspection sous démarche qualité », le premier, dont l’objet est donc financier, fait apparaître une hausse de ce coût, désormais de 530 euros au lieu de 518 euros en 2012. Le ministère attribue cette hausse « pour partie à la hausse mécanique de la masse salariale mais également à l’augmentation du coût de l’analyse par les laboratoires agréés des prélèvements réalisés dans le cadre des plans de surveillance et plans de contrôle, à mettre en perspective avec le taux d’inflation 2013 proche de 1 %. » (18) .
Le deuxième sous-indicateur, qui porte sur le « taux de re-contrôles suite à mise en demeure avec délais », mesure donc la qualité du suivi des dossiers par l’administration. Ce taux est en forte progression puisqu’il atteint 80 % suivant un résultat de 59,4 % en 2013, la cible pour 2015 étant de 85 %.
● La mesure de l’objectif 4 « Assurer à la population une alimentation de bonne qualité nutritionnelle » suscite depuis l’origine la perplexité du Rapporteur spécial.
L’indicateur 4.1 mesure le « taux d’enfants bénéficiant de l’action " un fruit pour la récré " ». Avec 11 %, il continue à progresser. Son importance au regard de l’objectif doit cependant être éclairée par ses conditions de réalisation. En effet, selon le RAP, « un élève est répertorié s’il reçoit six fruits frais pendant un trimestre », autrement dit un fruit frais chaque quinzaine d’un des trois trimestres de son année scolaire.
Dans ces conditions, on peut s’interroger sur l’intérêt du maintien de cet objectif 4 au sein du RAP.
*
* *
AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION : UNE SOUS-EXÉCUTION MODÉRÉE MAIS GÉNÉRALE DE LA MISSION CONFIRME LE DESENGAGEMENT FINANCIER DE L’ETAT 70
I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 73
II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 76
III. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE LIMITÉE ET UN PILOTAGE INSUFFISANT POUR LES DEUX PROGRAMMES 79
INTRODUCTION : UNE SOUS-EXÉCUTION MODÉRÉE MAIS GÉNÉRALE DE LA MISSION CONFIRME LE DESENGAGEMENT FINANCIER DE L’ÉTAT
La mission Aide publique au développement (APD) regroupe les crédits de deux programmes concourant à la politique française d’aide au développement : le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) et le programme 110 Aide économique et financière au développement, mis en œuvre par le ministère chargé de l’économie.
Le tableau ci-dessous retrace la répartition des crédits par programme.
LES MASSES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION PAR PROGRAMME EN 2014
(en millions d’euros)
PROGRAMMES |
LFI AE |
LFI CP |
Programme 110 |
2 360,1 |
1 109,9 |
Programme 209 |
1 803,3 |
1 789,0 |
Total |
4 163,5 |
2 898,9 |
Source : Cour des comptes.
La mission Aide publique au développement avait bénéficié jusqu’en 2013 d’un régime dérogatoire à la mise en œuvre de la norme de dépense de l’État. Malheureusement les apports d’aide publique de la France aux pays en développement sont en réalité (et ceci malgré le renfort des financements innovants), en baisse constante depuis plusieurs années.
Loin d’atteindre l’objectif des 0,7 % du revenu national brut, la contribution de la France a diminué en pourcentage de 0,41 % en 2013 à 0,36 % du revenu national brut en 2014, alors que la Grande Bretagne a atteint un niveau de dépense égal à 0,72 % de son revenu national brut en 2013 et que la Norvège et la Suède atteignent plus de 1 % (1,02 %) d’après le rapport du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Cette tendance se poursuit en dépit des cris d’alarme lancés à l’occasion des dernières lois de finances.
Ceci se traduit, notamment, par la poursuite de la baisse des crédits inscrits en loi de finances sur le programme 109 tant en AE qu’en CP et de ceux inscrits en CP sur le programme 110.
En effet, si le montant total de la mission apparaît en augmentation (il s’est élevé en 2014 à 4,1 milliards d’euros en AE et 2,9 milliards d’euros en CP, contre 2,4 milliards en AE et 3,1 milliards en CP en 2013), cette hausse provient de la croissance des AE (+ 377 %) par rapport à 2013. Ceci n’indique pas une hausse des crédits de la mission, mais résulte de la seule variabilité du programme 110, due au mécanisme de reconstitution des fonds multilatéraux qui représentent près des deux tiers du programme : les reconstitutions pluriannuelles engendrent des pics de consommation d’AE tous les trois ou quatre ans.
À l’inverse, les crédits du programme 209 ont connu en LFI 2014 une réduction de 6 à 8 % en AE et CP par rapport à la LFI 2013, après avoir déjà diminué de 11 % en 2013.
Si le Rapporteur spécial ne souhaite pas revenir sur le débat du pourcentage du Revenu national brut défini en 1970, il regrette cependant une diminution des crédits excessive et peu transparente. Certes la mission budgétaire ne recense qu’une partie de l’effort budgétaire en faveur du développement. La politique transversale en faveur du développement est dispersée entre 25 programmes et 15 missions, pour un montant total en CP de 6,1 milliards d’euros en 2014 (ce qui n’empêche pas que le montant d’aide publique au développement telle qu’évaluée au sens du Comité d’aide au développement de l’OCDE reste sensiblement inférieur).
En 2014, les crédits de la mission budgétaire (2,4 milliards d’euros de CP) ne représentaient que 42 % environ de l’effort total d’aide publique au développement au sens du Comité d’aide au développement, (28 % en 2012 et 48 % en 2011) ce qui limite le sens et la portée du contrôle parlementaire. En sus de la baisse des crédits, l’utilisation des financements innovants vient désormais en substitution de la baisse des crédits alors que la taxe sur les billets d’avion avait été créée en 2006 pour abonder les financements vers les pays les plus fragiles.
Le Rapporteur remarque, par ailleurs, que le Fonds européen de développement est chaque année surdoté, ce qui révèle un mauvais pilotage. Il se réjouit que la Cour appuie enfin ses propres observations antérieures sur la multiplicité des fonds environnementaux et autres initiatives climatiques qui nuisent à la lisibilité comme à l’efficacité de la dépense budgétaire (cf. les 8 fonds recensés dans le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2015 n° 2260, annexe VI).
La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2014 remarque, avec la prédominance des dépenses d’intervention qui atteignent 86 % des crédits en 2014 (80 % en 2013), une sous-exécution générale des crédits en 2014.
Cette situation ne révèle pas de moindres besoins des pays aidés mais plutôt l’absence de flexibilité des dépenses résultant d’engagements internationaux. Les dépenses d’intervention sont inférieures aux crédits ouverts en LFI, en raison d’économies conjoncturelles sur le Fonds européen de développement qui est en surplus depuis trois ans, de la réduction des aides budgétaires globales et de la fin de certains contrats de désendettement et de développement. En outre, la Cour regrette l’absence d’évaluation des 123 millions d’euros de dépenses effectuées au titre des accords de co-développement entre 2009 et 2014, sur l’ancien programme 301 Développement solidaire et migration basculé sur le programme 2019.
D’après la Cour des comptes, l’exécution 2014 n’est toutefois entachée d’aucune irrégularité.
EXÉCUTION DE LA MISSION ET DES PROGRAMMES
EXÉCUTION 2014 EN AE ET CP
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement (AE) |
Programme 110 |
Programme 209 |
Mission |
LFI |
2 360,1 |
1 803,3 |
4 163,5 |
Crédits disponibles (a) |
2 197,6 |
1 761,5 |
3 959,1 |
Crédits consommés |
2 008,9 |
1 718,7 |
3 727,6 |
(a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits
Source : Cour des comptes.
(en millions d’euros)
Crédits de paiement (CP) |
Programme 110 |
Programme 209 |
Mission |
LFI |
1 109,9 |
1 789,0 |
2 898,9 |
Crédits disponibles (a) |
1 089,7 |
1 721,4 |
2 811,1 |
Crédits consommés |
1 033,5 |
1 719,3 |
2 752,8 |
(a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours
et attributions de produits
Source : Cour des comptes.
En AE, la mission a été exécutée à hauteur de 89 % des crédits ouverts en LFI. En CP, la consommation est de 95 %. Près de 95 % des crédits ouverts en LFI du programme 209 ont été consommés en AE et CP.
Les crédits consommés du programme 110 représentent 85 % des crédits ouverts en LFI en AE (91 % des crédits disponibles) et 93 % des crédits en LFI en CP. Cette légère sous consommation s’explique par des reports, en lien avec des retards de projets ou des décalages de faits générateurs de dépenses, notamment s’agissant du traitement de la dette de la Somalie ainsi que par les mouvements intervenus en cours d’année.
EMPLOIS
Plafond d’emplois en ETPT |
ETPT exécutés |
Opérateurs : plafond d’emplois |
Opérateurs : ETP exécutés |
2 162 |
2 002 |
28 |
26 |
Source : Cour des comptes.
Seul le programme 209 porte une dépense en titre 2 au sein de la Mission. Avec une masse salariale de 197,9 millions d’euros, celui-ci représente 11 % des dépenses du programme 209.
En 2014, les crédits ont été consommés à hauteur de 96 %. Cette sous-exécution a conduit à une annulation de 2 millions d’euros sur ces crédits. Elle serait due au taux de change favorable.
L’exécution du plafond d’emploi de 2 162 ETPT en 2014 a été largement respectée et s’est traduite par une baisse de 102 ETPT.
Le programme 209 met en œuvre l’aide bilatérale française conformément aux décisions du CICID du 31 juillet 2013 et de la loi n° 2014-773 d’orientation et de programmation sur la politique de développement et de solidarité internationale du 7 juillet 2014. Il participe, en outre, au financement de l’action européenne et multilatérale de la France par l’intermédiaire de divers fonds (le Fonds Européen de Développement qui représente 40 % des crédits du programme, le Fonds Mondial Sida, ainsi que les fonds multilatéraux relevant des programmes des Nations Unies).
Ce programme, qui représentait 62 % des crédits de paiement de la mission en LFI, s’organise depuis 2013 autour de cinq actions (bilatérale ; multilatérale ; communautaire ; dépenses de personnels concourant au programme et action de co-développement anciennement financée sur le programme 301) répondant à quatre enjeux :
– la lutte contre la pauvreté et l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ;
– l’appui à une croissance économique équitable, durable et créatrice d’emploi ;
– la bonne gestion des biens publics mondiaux ;
– la promotion de la gouvernance démocratique, de l’état de droit et du respect des droits de l’homme.
Le tableau ci-dessous, qui retrace le partage des dépenses entre ces différentes actions, met en valeur une nette prédominance des dépenses communautaires (640 millions d’euros, soit 37 % des crédits consommés). La coopération bilatérale (566 millions d’euros) représente 32,9 % des crédits consommés tandis que 18,4 % des crédits consommés sont affectés à la coopération multilatérale (317 millions d’euros).
EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 209 EN 2014
(en euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Numéro et intitulé de l’action/sous-action Prévision LFI Consommation |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
Titre 2 |
Autres titres |
Total |
02 – Coopération bilatérale |
592 471 400 |
592 471 400 |
564 158 056 |
564 158 056 | ||
142 997 |
561 441 809 |
561 441 809 |
142 997 |
556 042 184 |
556 185 181 | |
05 - Coopération multilatérale |
323 832 026 |
323 832 026 |
329 333 913 |
329 333 913 | ||
317 580 196 |
317 580 196 |
317 506 158 |
317 506 158 | |||
07 - Coopération communautaire |
680 860 000 |
680 860 000 |
680 860 000 |
680 860 000 | ||
640 392 005 |
640 392 005 |
640 492 567 |
640 492 567 | |||
08 – Dépenses de personnels concourant au programme « Solidarité à l’égard des pays en développement |
206 163 873 |
0 |
206 163 873 |
206 163 873 |
0 |
206 163 873 |
197 630 615 |
0 |
197 630 615 |
197 630 615 |
0 |
197 630 615 | |
09 – Actions de co-développement |
16 000 |
16 000 |
8 516 000 |
8 516 000 | ||
111 950 |
1 386 285 |
1 498 235 |
111 950 |
7 364 355 |
7 476 305 | |
Total des crédits prévus en LFI |
206 163 873 |
1 597 179 426 |
1 803 343 299 |
206 163 873 |
1 582 867 969 |
1 789 031 842 |
Ouvertures/annulations YC FDC et ADP |
– 8 278 311 |
– 33 526 286 |
– 41 804 597 |
– 8 278 311 |
– 59 336 486 |
– 67 614 797 |
Total des crédits ouverts |
197 885 562 |
1 563 653 140 |
1 761 538 702 |
197 885 562 |
1 523 531 483 |
1 721 417 045 |
Total des crédits consommés |
197 885 562 |
1 520 800 295 |
1 718 685 857 |
197 885 562 |
1 521 405 264 |
1 719 290 826 |
Crédits ouverts-crédits consommés |
0 |
+ 42 852 845 |
+ 42 852 845 |
0 |
+ 2 126 219 |
+ 2 126 219 |
(*) hors FDC e ADP pour les montants de la LFI
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
En loi de finances initiale, le total des crédits inscrits au programme 209 était de 1,8 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,78 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Ont finalement été ouverts 1,76 milliard d’AP et 1,72 milliard d’euros de CP. Le total des crédits consommés se monte à 1,71 milliard d’euros (AP) et 1,71 milliard d’euros (CP).
● Mouvements réglementaires et loi de finances rectificative
Les écarts entre crédits ouverts et crédits consommés se limitent à 2,1 millions d’euros (CP). Ils s’expliquent par les annulations opérées par la loi de finances rectificative du 8 août 2014 (– 38 588 000 d’euros en AE et - 50 588 000 d’euros en CP) et les annulations de fin de gestion (- 41 921 972 d’euros en AE et – 20 552 885 d’euros en CP). Outre la part de crédits mis en réserve légale annulés (39 millions d’euros en AE et 18 millions d’euros en CP) ces baisses ont été rendues possibles par :
– la réduction de 40 millions d’euros de la contribution au FED par rapport à la LFI. La révision de l’appel à contribution a notamment permis d’absorber 20,5 millions d’euros annulations ;
– une diminution de la contribution au Fonds mondial de 8 millions d’euros et de celle d’Unitaid de 15 millions qui ont permis une économie de 13 millions d’euros et un redéploiement de 10 millions d’euros de crédits pour financer le plan de lutte contre le virus Ebola ;
– la diminution de la dotation pour les dons-projets (4 millions d’euros en AE et 16 millions d’euros en CP) ;
– une économie de 4 millions d’euros sur d’autres dispositifs du programme.
● Transferts en cours de gestion et reports (46,3 millions d’euros en AE et 11,1 millions d’euros en CP)
Le programme a été abondé par des reports de crédits de 2013 provenant essentiellement des fonds de solidarité prioritaire (37,3 millions d’euros en AE et 2,1 millions d’euros en CP) et par deux transferts (9 millions d’euros en AE et en CP) justifiés par :
– un besoin additionnel de 5 millions d’euros suite aux crises syrienne et irakienne (transférés du programme 552 Dépenses accidentelles et imprévisibles) ;
– un besoin additionnel de 14 millions d’euros pour répondre à la crise sanitaire créée par le virus Ebola, financé par un transfert de 4 millions d’euros du programme 161 Sécurité civile et un redéploiement de 10 millions d’euros issu de la contribution au Fonds mondial Sida.
● Origine et emploi des fonds de concours
Deux fonds de concours sont rattachés au programme 209 pour un montant total de 655 851 euros. Le premier fonds, de 533 874 euros, représente la contribution des collectivités territoriales aux victimes de crises humanitaires à l’étranger, et l’autre, la contribution de tiers aux victimes de catastrophes naturelles et de conflits à l’étranger.
Les dépenses d’intervention représentent 86% de l’ensemble des dépenses de la mission. En 2014, 95 % des crédits d’intervention du programme 209 ont été consommés. Les écarts constatés s’expliquent à la fois par un moindre appel à contribution au FED10, par des reports d’échéancier des C2D, par une baisse de la contribution au Fonds mondial Sida de 23 millions d’euros et par des annulations de dotations aux dons-projets :
Comme cela a été dit, la contribution au FED a été réduite de 40 millions d’euros par rapport à la LFI, en raison de la révision du montant appelé par la Commission européenne à la suite du ralentissement des décaissements des projets. Ceci a permis de financer à hauteur de 20 millions d’euros la contribution au Fonds Mondial au titre de 2013 et d’absorber 20,5 millions d’euros d’annulations. Le Rapporteur spécial remarque l’absence de prévisibilité des contributions au FED qui ont été malgré tout augmentées pour l’exercice 2015 et qui jouent finalement un rôle de soupape pour des dépenses non budgétées, appréciées au gré des urgences de la situation internationale, en Ukraine ou en Irak.
Le programme 110, qui ne dispose pas de crédits du titre 2, et dont les fonctions « support » sont assurées par d’autres programmes, a pour mission principale de contribuer à réduire la pauvreté et de participer à l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement fixés pour 2015 (OMD). Il concentre l’aide économique et financière multilatérale qui transite par les banques et les fonds sectoriels d’aide au développement (action 1), les interventions bilatérales de l’Agence française de développement (action 2), et le traitement de la dette des pays pauvres (action 3).
En réalité, le programme 110, mis en œuvre par le directeur du Trésor du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, est largement dépendant de décisions internationales négociées, qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette.
EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 110 EN 2014
(en euros)
LFI 2014 |
Exécution 2014 |
Écart à la LFI | ||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
P 110 - Aide économique et financière au développement |
2 360 120 755 |
1 109 890 190 |
2 008 925 428 |
1 033 530 795 |
351 195 327 |
– 76 359 395 |
Action 1 : Aide économique et financière multilatérale |
1 581 174 272 |
635 866 049 |
1 421 507 732 |
638 035 989 |
– 159 666 540 |
2 169 940 |
Groupe banque mondiale |
1 194 257 576 |
419 151 515 |
1 037 591 036 |
422 434 205 |
– 156 666 540 |
3 282 690 |
Groupe banques régionales |
380 916 696 |
126 317 755 |
380 916 696 |
126 317 755 |
0 |
0 |
Fonds sectoriels |
6 000 000 |
90 396 779 |
3 000 000 |
89 284 029 |
– 3 000 000 |
– 1 112 750 |
Action 2 : Aide économique et financière bilatérale |
395 606 400 |
312 749 289 |
295 651 107 |
293 343 815 |
– 99 955 293 |
– 19 405 474 |
Intervention d’aide bilatérale relevant de l’AFD |
245 280 000 |
222 304 941 |
244 185 422 |
215 811 736 |
– 1 094 578 |
– 6 493 205 |
ABG |
123 500 000 |
60 000 000 |
33 489 358 |
39 989 358 |
– 90 010 642 |
– 20 010 642 |
Gestion des opérations de prêts |
3 626 400 |
3 626 400 |
3 407 736 |
3 285 146 |
–218 664 |
– 341 254 |
Coopération technique |
23 200 000 |
26 817 948 |
14 568 591 |
34 257 574 |
– 8 631 409 |
7 439 626 |
Action 3 : Traitement de la dette des pays pauvres |
383 340 083 |
161 274 852 |
291 766 589 |
102 150 991 |
– 91 573 494 |
– 59 123 861 |
Source : Direction générale du Trésor.
L’exécution des crédits s’est élevée à 2 008 millions d’euros en AE et 1 033,5 millions d’euros en CP alors que la LFI prévoyait respectivement 2 360,1 millions d’euros et 1 109,8 millions d’euros, soit un écart de 351,2 millions d’euros en AE et 76,4 millions d’euros en CP.
Les crédits de paiement (CP) ouverts en LFI ont été exécutés à hauteur de 93,1 % en 2014. Les crédits non exécutés portent principalement sur l’action 3 Traitement de la dette des pays pauvres en raison du décalage dans le temps de l’indemnisation de l’annulation de la dette de la Somalie et, dans une moindre mesure sur l’action 2 Aide économique et financière bilatérale, notamment sur les aides budgétaires globales en raison de la régulation budgétaire en cours d’année.
En autorisations d’engagement, les crédits prévus en LFI ont été exécutés à hauteur de 85 %, l’écart à la LFI a concerné les trois actions du programme. Ces écarts en AE s’expliquent, notamment, par :
– le traitement de la dette de la Somalie par le Club de Paris, qui devait intervenir en 2014 et n’a pas eu lieu. Le report dans le temps de cette dépense en augmente le montant (en raison de la hausse des intérêts de retard). Par conséquent, un montant de 52,70 millions d’euros d’AE (et de CP) devait être reporté de 2014 à 2015 ;
– la modification du mode de gestion des aides budgétaires (réduction de la pluri-annualité décidée en fin de gestion) entraîne une moindre consommation en 2014 et, en contrepartie, le report d’AE de 2014 à 2015 à hauteur de 31,40 million d’euros d’AE ;
– des projets au titre du Fonds d’étude et d’aide au secteur privé (FASEP) à hauteur de 5,40 millions d’euros ;
– 95 millions d’euros pour les bonifications d’intérêt pour réaliser un prêt en faveur de la lutte contre le changement climatique (en l’occurrence, un prêt au Fonds vert pour le climat).
Les écarts entre les crédits ouverts en CP et leur exécution s’expliquent par 9,50 millions d’euros d’annulation de CP, liée à la régulation budgétaire et rendue possible par une moindre consommation de bonifications aux États étrangers et de crédits d’ABG ; 56,2 millions d’euros de reports, en raison du traitement de la dette de la Somalie par le Club de Paris (52,7 millions d’euros) ; un report de paiement à hauteur de 3,4 millions d’euros de crédits pour le FASEP correspondant à des engagements antérieurs et 0,1 million d’euros pour des dépenses juridiquement engagées mais dont les factures sont parvenues trop tardivement en fin d’année pour être imputées sur l’exercice 2014.
Au total, 188,6 millions d’euros en AE et 56,2 millions d’euros en CP font l’objet d’une demande de report de crédits sur l’exercice 2015.
La contribution française au Fonds Vert pour le climat a été annoncée en 2014 (1 milliard d’USD, dont une partie sous forme de prêt financée à partir du programme 110) mais la mise en œuvre n’interviendra qu’à partir de 2015. 85 millions d’euros d’AE avaient déjà été reportés de 2013 à 2014, 95 millions d’euros doivent dorénavant être reportés en lien avec la contribution de la France à ce Fonds Vert et la tenue de la Conférence climat à Paris en décembre 2015 (COP21).
Le contexte international conduit à solliciter de façon récurrente les deux programmes pour financer des dépenses supplémentaires à caractère exceptionnel (17,5 millions d’euros ont ainsi été consacrés à la lutte contre le virus Ebola en 2014) impliquant une forte réactivité des budgets respectifs des missions (sur la base notamment de redéploiements internes ou d’utilisation d’économies constatées par ailleurs).
Sur le programme 110, une aide financière a été requise, sur la base de la fongibilité des crédits, en faveur de l’initiative Formation Afrique (3 millions d’euros en AE et en CP), de l’Ukraine (1 million d’euros en AE et en CP), des réfugiés syriens au Liban (2 millions d’euros en AE et en CP), de l’Institut pour la Méditerranée (0,1 million d’euros en AE et 0,05 million d’euros en CP) et de l’Institut des finances de Côte d’Ivoire (0,5 million d’euros en CP).
Par ailleurs, cette année les Territoires palestiniens ont à nouveau fait l’objet d’une aide non budgétée (8 millions d’euros en AE et en CP), financée en partie par les crédits initialement prévus pour les ABG en faveur de l’Afrique et en partie par le redéploiement des crédits destinés à l’Afghanistan (4 millions d’euros en LFI).
Les indicateurs de performance du programme 110 n’ont pas changé.
L’objectif 1 « Faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux » comme la part des ressources subventionnées consacrées à l’Afrique subsaharienne (55 %) ainsi qu’en faveur des pays les moins avancés (60 %) voit ses cibles géographiques atteintes, mais ce n’est pas le cas des cibles sectorielles comme le soutien à l’agriculture et la sécurité alimentaire
L’objectif 2 mesure la gestion des crédits consacrés à l’aide au développement, notamment au travers du montant d’aide apportée par l’AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l’État, et de la capacité de l’AFD, de la Banque mondiale et du FASEP à mener avec succès des projets.
Si les indicateurs de performance du programme 110 connaissent une relative stabilité, ceux du programme 209 ont évolué depuis 2011, surtout dans leur nombre. Certains indicateurs de 2011 sont devenus des objectifs en 2014 pour un programme qui en compte désormais quatre (contre six en 2013) : lutter contre la pauvreté, préserver les biens publics mondiaux, mettre en œuvre les partenariats différenciés et promouvoir nos priorités géographiques, renforcer les partenariats et évaluer la performance des opérateurs.
Le constat porté sur près de dix ans d’utilisation des objectifs et des indicateurs de performance montre que celle-ci reste limitée. Les objectifs et indicateurs n’interviennent pas directement dans les choix de budgétisation. En revanche, ils définissent un cadre stratégique, déclinant les objectifs généraux du CICID, au sein duquel sont déterminées les actions et les opérations à financer.
Bien qu’ayant la même finalité, la définition d’objectifs cohérents entre les deux programmes reste difficile, car les outils et les objectifs intermédiaires ne sont pas les mêmes. Les résultats des actions multilatérales sont difficiles à apprécier sauf pour le secteur santé. Ainsi les indicateurs mesurant les résultats de l’AFD – le nombre de personnes ayant gagné un accès à l’eau potable – sont meilleurs que la mesure de l’efficacité du Fonds européen de développement (part des engagements du FED dans les infrastructures économiques, qui n’atteint que 35 % en 2014). Les indicateurs renseignant la préservation des biens publics mondiaux en tonnes d’équivalent CO2 évités par an grâce aux projets de l’AFD progressent à 4,9 millions de tonnes en 2014. Le renforcement des partenariats avec les ONG et les collectivités locales du point de vue du contribuable laisse plus sceptique, alors que les ONG réussissent un travail d’éducation des jeunes et d’aide aux agriculteurs de plus en plus délaissé par les procédures publiques. Enfin, l’harmonisation des intitulés des actions a amélioré la visibilité sur les canaux d’allocation des moyens, multilatéraux ou bilatéraux.
La réalité de la performance n’est souvent appréciée que dans le détail des projets et des opérations financés, sans pouvoir dégager de vision suffisamment globale pour orienter les choix budgétaires. Il faut cependant se féliciter de la démarche d’évaluations conduites par le ministère des Affaires étrangères en 2014, sur les FSP, le Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme, le Fonds européen de développement, le Fonds de solidarité prioritaire pour mettre en œuvre les engagements de Muskoka en matière de santé maternelle et infantile, et les C2D, soit une évaluation sur des crédits représentant les deux tiers du programme 209.
L’importance des engagements de la France justifierait que des évaluations soient menées systématiquement sur l’ensemble de ces contributions. Les conclusions de ces évaluations devraient être prises en compte pour définir les allocations prioritaires de ressources, dans le respect des objectifs de la loi d’orientation et de programmation précitée.
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ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION
Commentaire de M. Razzy HAMMADI, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE FONCTIONNELLE 82
A. LE PROGRAMME 167 : UNE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS EN EXÉCUTION MALGRÉ LES DÉPASSEMENTS DES DÉPENSES DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE 84
B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION EN DIMINUTION, DANS LE CADRE D’UNE PRÉVISIBILITÉ PERFECTIBLE 85
C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION UNE FOIS DE PLUS EN LOGIQUE DIMINUTION 87
II. DES PERFORMANCES DE QUALITÉ, SOUS QUELQUES RÉSERVES 88
A. LE PROGRAMME 167 : DES RÉSULTATS EXCEPTIONNELS 88
B. LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE MARQUÉE PAR LES DIFFICULTÉS DE TRAITEMENT DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ 89
C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES DÉSORMAIS VOLONTAIREMENT FIGÉES 90
La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation s’articule autour de trois programmes.
Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l’esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population. Il inclut la dimension mémorielle.
Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant témoigne de la reconnaissance de la Nation envers les anciens combattants et les victimes de guerre. Il a pour fonction de garantir et de gérer les droits des anciens combattants et la qualité des prestations qui leur sont fournies.
Le programme 158 enfin, qui relève du Premier ministre, porte sur l’Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.
Budgétairement, ces trois programmes ne concourent pas de façon égale au budget de la mission. Avec 2,75 milliards d’euros, le programme 169 représentait en 2014 92,59 % des crédits de paiement votés, le programme 167, avec 117,35 millions d’euros, 3,94 % seulement, et le programme 158, 3,50 %, avec 104 millions d’euros.
Pour une prévision de dépenses de 2 968,85 millions d’euros, fonds de concours inclus, fixée par la loi de finances initiale, la consommation des crédits de paiement s’est élevée à 2 945,87 millions d’euros. L’économie en gestion se monte donc à 22,98 millions d’euros, soit 0,77 % du budget initial. Par rapport à l’exécution 2013 (3 013,98 millions d’euros dépensés), l’économie est de 68,11 millions d’euros, traduisant une diminution de 2,26 % sur l’année, diminution cependant plus faible que celles des années précédentes (4,06 % entre 2011 et 2012 et 3,5 % entre 2012 et 2013).
Quels sont les éléments de cette évolution ?
En 2014, les dépenses d’intervention, qui constituent la raison d’être du budget de la mission se sont montées à 2 767,13 millions d’euros, soit 20,82 millions d’euros de moins que les montants programmés (2 787,95 millions d’euros). La baisse des versements de prestations représente ainsi la quasi-totalité des économies constatées en gestion.
Les effectifs ont continué à diminuer. Le plafond d’emploi est passé de 1 547 ETPT (1 519 au titre du programme 167 et 28 au titre du programme 158) à 1 461 (1 437 et 24). Mais surtout, comme en 2013, le schéma d’emploi a été sous-exécuté : l’effectif moyen réalisé s’est en effet établi à 1 296 (1 276 et 20) pour 1 367 (1 347 et 20) en 2013 soit une diminution de 71 emplois et une utilisation de seulement 88,7 % du nouveau plafond d’emploi.
Cette réduction du nombre d’emplois a entraîné une poursuite de la baisse des crédits de rémunération, avec 75,15 millions d’euros dépensés au titre des programmes 167 et 158, pour 76,77 prévus et 77,99 en 2013. Cette nouvelle diminution fait ainsi concourir la baisse des crédits de personnel à hauteur de 1,62 million d’euros à l’exécution du budget.
Nulles en 2013, les dépenses d’investissement – il n’en figure qu’au programme 167 – comptent pour quantité négligeable dans l’exécution du budget 2014 : 69 234 euros ont été dépensés, pour 106 000 euros prévus.
L’analyse des crédits de fonctionnement montre également, avec 103,52 millions d’euros dépensés pour 104,24 millions d’euros votés, une exécution en légère diminution par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale. En revanche, – et c’est ce qui explique au premier chef la faiblesse de la diminution de l’exécution du budget 2014 par rapport à celui du budget 2013 – ces crédits sont en hausse par rapport à l’exécution 2013, où ils avaient été contenus à 95,54 millions d’euros. La raison en est la hausse des dépenses de fonctionnement du programme 167, qui passent de 20 millions d’euros en 2013 à 29,58 millions d’euros en 2014 (pour une prévision de 28,85 millions d’euros) en raison des frais engagés pour les commémorations simultanées du centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale et du 70ème anniversaire de la Libération.
L’exécution 2013 traduit ainsi globalement la poursuite de la rationalisation des moyens en personnel, la qualité de la prévision des ressources nécessaires au paiement des pensions, mais aussi une capacité d’anticipation plus incertaine en matière de retraite du combattant.
Le tableau ci-après permet de faire apparaître, programme par programme mais surtout action par action, le détail de l’évolution des crédits dépensés.
CRÉDITS DE PAIEMENT 2014
CONSOMMATION PAR PROGRAMME ET ACTION
(en euros)
Programme / action |
Prévision LFI y.c. FDC et ADP |
Consommation |
Écart |
Écart en % |
167 Liens entre la Nation et son armée |
117 348 831 |
116 109 369 |
– 1 239 462 |
– 1,06 % |
01 Journée défense et citoyenneté |
93 891 695 |
92 271 171 |
– 1 620 524 |
– 1,73 % |
02 Politique de mémoire |
23 540 226 |
23 838 198 |
+ 297 972 |
+ 4,53 % |
169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant |
2 747 517 290 |
2 733 274 621 |
- 14 242 669 |
– 0,51 % |
01 Administration de la dette viagère |
2 230 384 700 |
2 199 436 760 |
– 30 947 940 |
– 1,39 % |
02 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité |
151 988 953 |
157 594 954 |
+ 5 606 001 |
+ 3,69 % |
03 Solidarité |
347 341 637 |
341 362 346 |
– 5 979 291 |
– 1,72 % |
06 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français |
2 000 |
2 600 |
+ 600 |
– 30 % |
07 Actions en faveur des rapatriés (nouveau) |
17 800 000 |
34 877 961 |
+ 17 077 961 |
+ 95,94 % |
158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la 2nde guerre mondiale |
104 015 997 |
96 487 216 |
– 7 528 781 |
– 7,24 % |
01 Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation |
50 726 890 |
46 139 050 |
– 4 587 840 |
– 9,45 % |
02 Indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la 2nde guerre mondiale |
53 289 107 |
50 348 166 |
– 2 940 941 |
– 5,52 % |
Source : commission des Finances d’après les données du rapport annuel de performances pour 2014.
A. LE PROGRAMME 167 : UNE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS EN EXÉCUTION MALGRÉ LES DÉPASSEMENTS DES DÉPENSES DE LA POLITIQUE DE MÉMOIRE
Alors que, avec 117,35 millions d’euros, les crédits demandés pour 2014 étaient déjà en diminution par rapport à ceux de 2013, l’exécution du programme 167 Liens entre la Nation et son armée fait apparaître une dépense de 116,11 millions d’euros, inférieure de 1,24 million d’euros aux prévisions.
● Cette réduction en exécution est imputable en quasi-totalité à l’action 1 du programme Journée défense et citoyenneté (JDC), dont les crédits consommés se montent à 92,27 millions d’euros pour 93,89 millions d’euros de crédits votés, soit une différence de 1,62 million d’euros, correspondant aux réductions d’effectifs de personnel, dont le coût passe de 75,15 millions d’euros prévus à 73,67 millions d’euros en exécution, soit une diminution de 1,48 million d’euros, le solde pouvant être imputé à la gestion de la JDC elle-même.
● Cette évolution des crédits en gestion est en partie contrebalancée par celle des crédits consacrés à l’action 2 Politique de mémoire. Bien qu’ils aient été accrus de plus de six millions d’euros en loi de finances initiale en prévision de la commémoration du centenaire de la Première Guerre mondiale et du 70ème anniversaire de la Libération, leur exécution s’effectue en excédent par rapport à la prévision, puisque la dépense se monte à 23,84 millions d’euros pour une dotation initiale de 23,54 millions d’euros, soit un surcoût de 298 000 euros. Il faut cependant reconnaître qu’il est plus difficile de prévoir précisément le coût de manifestations ponctuelles que celui de cérémonies récurrentes.
● Enfin, le solde de la diminution est dû à un solde négatif d’ouvertures et de fermetures de crédits par voie de fonds de concours et attributions de produits de 83 millions d’euros.
Comme à l’accoutumée, le programme 169 est lui aussi très légèrement sous-exécuté. Les crédits finalement consommés auront en effet été de 2 733,3 millions d’euros au lieu de 2 747,5 millions d’euros prévus, soit 14,2 millions d’euros et 0,51 % de moins que la prévision. Cependant, au contraire de 2013, toutes les actions du programme ne sont pas exécutées en baisse.
● Comme chaque année, les crédits consacrés à l’action 1 Administration de la dette viagère, qui, avec 2 199,4 millions d’euros consommés, constituent l’essentiel du programme, sont exécutés en diminution par rapport à la loi de finances initiale. En 2014, cette diminution est de 30,95 millions d’euros, soit un écart de 1,39 %. Il faut dire que c’est sans doute l’action dont la prévisibilité budgétaire est la plus forte.
Avec 1 374,5 millions d’euros (1 475,1 millions d’euros en 2013) pour 1 422,4 millions d’euros inscrits, les crédits consommés au titre de l’action 10 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de la Guerre et allocations rattachées sont inférieurs de 3,37 % à la prévision.
Avec 824,9 millions d’euros pour une prévision de 807,9 millions d’euros, l’exécution des crédits consacrés à la retraite du combattant est une fois de plus en hausse par rapport à la prévision, et ce de 2,1 %. Cette situation est d’autant plus surprenante que l’exécution 2013 était déjà en hausse, avec 823,52 millions d’euros au lieu de 821,3 millions d’euros. Le bénéfice de la carte du combattant a certes été élargi par la loi de finances initiale pour 2014 aux militaires ayant servi quatre mois en Afrique du Nord et dont la période de service a commencé avant le 1er juillet 1962 mais n’a pas été intégralement effectuée avant cette date (carte du combattant dite « carte à cheval »).
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2014, le précédent rapporteur spécial, M. Gérard Terrier, avait chiffré le coût de cette mesure à 4 millions d’euros en 2014. Il est surprenant que le secrétariat d’État aux anciens combattants ait programmé une diminution du coût de la retraite du combattant alors même qu’il accroissait de 8 500 environ le nombre potentiel des bénéficiaires du dispositif.
Par ailleurs, une fois de plus, il s’avère que les prévisions des dépenses fiscales en faveur des anciens combattants – en augmentation régulière chaque année – ont été sous-évaluées par le secrétariat d’État. La dépense fiscale créée par la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant, initialement chiffrée à 370 millions d’euros pour 2014, se monte en réalité à 425 millions d’euros, soit une hausse de 55 millions d’euros (près de 15 %) après des hausses, se traduisant en surcoûts constatés en gestion, de 50 millions d’euros en 2013 et de 40 millions d’euros en 2012. Le caractère récurrent du phénomène amène à s’interroger sur la qualité du chiffrage, lors de l’élaboration des projets de loi de finances, des conséquences fiscales de l’arrivée progressive à l’âge de 75 ans des anciens d’Algérie.
La même observation peut être faite à propos de la déduction de l’impôt sur le revenu des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant, laquelle bénéficie par ailleurs d’abondements de l’État. Alors que la prévision était de 36 millions d’euros, le coût de la dépense en exécution se monte à 50 millions d’euros. Là aussi, l’augmentation du nombre de bénéficiaires créée par la « carte à cheval » ne semble absolument pas avoir été anticipée.
La Cour des comptes, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2014 de la mission, a du reste signalé ces points ainsi que la non prise en compte dans la liste des dépenses fiscales de la mission d’autres dépenses fiscales, telles que l’exonération de droits de succession de la transmission du capital de la rente mutualiste « lorsqu’il a été opté pour le régime réservé viagèrement ».
● Les crédits de l’action 2 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité se sont finalement montés à 157,59 millions d’euros pour une prévision de 151,99 millions d’euros, soit un écart à la hausse de 5,6 millions d’euros (+ 3,68 %).
La comparaison avec la loi de règlement pour 2013, qui avait fait apparaître une dépense de 159,4 millions d’euros amène également à s’interroger sur la qualité de la prévision de la dépense.
● Avec 341,36 millions d’euros, la dépense des crédits de l’action 3 Solidarité est, elle, inférieure de 6 millions d’euros aux prévisions, qui étaient de 347,3 millions d’euros, pour un montant exécuté en 2013 de 343,9 millions d’euros.
● Les modestes montants dépensés au titre de l’action 6 Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français – 2 600 euros – sont résiduels. En effet, afin de mettre fin aux soupçons que faisait peser sur le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) l’écart considérable entre les crédits provisionnés au titre de l’action 6 (10 millions d’euros) et les crédits dépensés, la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 a transformé le CIVEN en autorité administrative indépendante. En conséquence, les crédits nécessaires à l’accomplissement des missions du CIVEN ont été transférés à compter de 2014 du programme 169 vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental.
● Depuis 2014, le programme 169 comporte une nouvelle action, l’action 7 Actions en faveur des rapatriés. Alors qu’il était prévu une dépense de 17,8 millions d’euros au titre de cette action, celle-ci a finalement été de 34,9 millions d’euros, le double de la prévision. On peut comprendre que le secrétariat d’État, nouvellement saisi de cette action, ait pu avoir du mal à évaluer la dépense réelle. Il reste que l’ampleur de l’écart à la prévision surprend le rapporteur spécial.
L’exécution du programme 158 est, une fois de plus, en diminution par rapport aux crédits votés, de 7,529 millions d’euros cette année soit 7,24 %.
L’explication de cet écart est logique. Le programme 158 regroupe deux dispositifs, relatifs le premier à l’indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (action 1), le deuxième à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la seconde Guerre mondiale (action 2).
● Sur l’action 1, le RAP pour 2014 expose pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation que : « L’activité de la CIVS connaît une baisse : une moyenne mensuelle de 22 demandes nouvelles a été enregistrée en 2014 (…) contre 32 en 2013 et 35 en 2012 » (pour 23 063 dossiers transmis aux services du Premier ministre depuis octobre 2000).
Pour l’indemnisation des orphelins de victimes des persécutions antisémites, le RAP expose que : « La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a d’ores et déjà fait valoir ses droits. Quelques très rares décisions nouvelles sont encore prises chaque année (22 en 2012, 25 en 2013 et 14 en 2014 ».
● Sur l’action 2, le RAP pour 2013 indiquait que : « La majorité des décisions susceptibles de recevoir une réponse positive a été traitée. Néanmoins, de nouvelles décisions positives sont encore prises (…) : 926 en 2009, 507 en 2010, 276 en 2011, 150 en 2012. Pour 2013, 93 décisions nouvelles ont été signées. » Dans le RAP 2014, il n’est fait mention d’aucune décision nouvelle.
En revanche, le RAP pour 2014 justifie ainsi l’écart entre la prévision et la réalisation :
«– la prévision 2014 a été élaborée au premier semestre 2013, alors même que le résultat des campagnes de certification de vie n’était pas encore connu ;
« – la prévision s’effectue également à partir de tables de mortalité statistiques dont la fiabilité est par définition relative. »
Autrement dit, la diminution du coût du dispositif a désormais pour cause la diminution progressive du nombre des bénéficiaires, pour des raisons d’âge.
Ce programme ne comporte qu’un seul objectif, qui ne concerne que la Journée défense et citoyenneté : « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ». La performance est mesurée par trois indicateurs.
● « Le taux de satisfaction de l’usager » comporte deux items. « La qualité de la prestation offerte par la Direction du service national (DSN) et par les armées » bénéficie d’une évaluation encore en progression, de 88,5 %, après 87,7 % pour 2013, 86,2 % en 2012 et 85,5 % en 2011. Eu égard à cette progression continue, la cible 2015 est désormais fixée à 90 %. L’item « Impact de la JAPD sur l’image de la Défense et des armées », mis en place à compter de 2010, atteint 89,2 % pour 88,3 % en 2013 et 86,5 % en 2012. Là aussi, la cible pour le taux de satisfaction en 2015 est désormais fixée à 90 %.
● « Le coût moyen par participant » est en constante diminution : avec 142,50 euros, il est inférieur au coût pour 2013 (150 euros) et à la cible fixée pour 2015 (150 euros également). Le RAP expose que « la DSN poursuit l’optimisation de ses moyens avec trois principaux leviers :
– la rationalisation des sites ;
– l’augmentation du taux de remplissage des salles ;
– le renforcement du contrôle interne budgétaire et comptable. »
B. LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE MARQUÉE PAR LES DIFFICULTÉS DE TRAITEMENT DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ
Les objectifs fixés pour le programme 169 visent à garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité au meilleur coût possible.
● Le délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d’invalidité (indicateur 1.1), qui était de 539 jours en 2011, pour 370 jours en 2009, avait enfin commencé à décroître en 2012, année où il était passé à 455 jours. En revanche, alors que la prévision pour 2013 était de 350 jours (soit, - enfin -, moins d’un an), il était repassé à 500 jours.
En 2014, la situation s’est de nouveau aggravée : le délai est passé à 645 jours, soit près de deux ans !
La direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH-MD) explique cette contre-performance, à vrai dire très surprenante, par « la réorganisation de la sous-direction des pensions (SDP) qui a été différée et mise en œuvre de façon effective seulement en janvier 2014. »
Dans ces conditions, « une période de montée en compétence des agents a été nécessaire pour leur permettre d’assimiler les nouveaux processus induits par les méthodes de travail transversales mises en place et la nouvelle application informatique de distribution automatique des demandes. La capacité de production de la SDP a donc été sensiblement obérée au 1er trimestre 2014 et cela a occasionné des retards dans le traitement des dossiers. »
Par ailleurs, explique encore la DRH-MD, « La productivité de la SDP a également été affectée par les départs d’agents anticipant la contribution du service à l’effort RH et entraînant de fait des pertes de compétences rendant plus difficile la gestion des stocks. »
En revanche, et comme en 2013, le délai de 180 jours prévu au profit des blessés en OPEX pour la mise en paiement d’une pension temporaire a été respecté.
● Le nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent (indicateur 2.1), qui devait atteindre 18 000 dès 2013, grâce au développement des flux de soins télétransmis, s’approche de sa cible puisqu’il atteint 17 584 dossiers en 2014.
● L’objectif 3 « Fournir les prestations de l’ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible » comporte deux indicateurs.
Le coût moyen (rémunérations et charges sociales – RCS – et fonctionnement) par acte de solidarité (indicateur 3.1) concerne en réalité l’instruction des demandes de secours (elles représentent 90 % des actes de solidarité). Avec 128 euros, la réalisation est très en avance sur la cible 2015 (150 euros).
Reprise par l’ONAC, l’activité « cartes et titres », avait été fortement perturbée par divers retards et dysfonctionnement. En 2010, le nombre moyen de cartes et titres traités par agent (indicateur 3.2) était de 113, contre 473 en 2008. Après être remonté à 493 en 2011, puis à 957 en 2012, il passe à 1 318 en 2014, pour une valeur cible qui reste fixée à 1 000 pour 2015.
● L’indicateur 4.1 est relatif au Coût de la journée d’un pensionnaire de l’Institution nationale des Invalides (INI).
Les travaux d’amélioration de l’accessibilité des locaux ont permis de porter à 98 % le taux d’occupation des chambres. En conséquence le coût de journée, fixé en prévision à 401 euros, s’est finalement établi à 397 euros, pour une cible 2015 de 440 euros.
Depuis 2007, le programme est doté d’un objectif « Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations après l’émission des recommandations favorables ». Cet objectif est assorti de deux indicateurs, l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents.
Le délai moyen prévu, de 4,5 mois pour les résidents français et de 5,5 mois pour les non-résidents, est réalisé depuis 2008.
Selon le RAP pour 2014, « ces durées moyennes sont stables et difficilement compressibles compte tenu des délais nécessaires au retour des justificatifs bancaires des bénéficiaires et de la nécessité de réduire autant que faire se peut le risque juridique ».
Ce délai ne prend toutefois pas en compte la phase complexe d’instruction des dossiers qui peut aller de 8 à 12 mois. Selon des informations communiquées précédemment par les services du Premier ministre, compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif.
*
* *
Commentaire de M. Philippe VIGIER, Rapporteur spécial
____
INTRODUCTION 92
I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 93
A. DES CRÉDITS GÉRÉS AVEC SOIN 93
B. L’AMÉLIORATION CONTINUE DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE 94
II. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 95
III. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 97
A. UNE EXÉCUTION DE PLUS EN PLUS MAÎTRISÉE DES DÉPENSES 97
B. UNE PERFORMANCE À LA MESURE DIFFICILE 98
La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe quatre programmes : le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, et le programme 340 Haut conseil des finances publiques créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques.
En 2014, ont été ouverts pour la mission 653,38 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 627,46 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux d’exécution s’est élevé à 93,81 % pour les autorisations d’engagement et à 98,29 % pour les crédits de paiement. Ce taux d’exécution élevé des crédits de paiement a pour origine le poids des rémunérations de personnel, qui représentent 83,85 % des dépenses. En effet, même si ces programmes bénéficient de la dispense de la mise en réserve des crédits et de procédures allégées ou dérogatoires pour l’exécution des dépenses – le Conseil économique social et environnemental est notamment dispensé de contrôle financier et n’a pas de comptable public – leurs gestionnaires ont à cœur de participer, dans la mesure où ils le peuvent, à l’effort d’économie de gestion du budget de l’État.
Le tableau ci-dessous retrace les grandes masses de consommation des crédits pour les quatre programmes de la mission en 2014.
SYNTHÈSE DES CRÉDITS INITIAUX, DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS
(en millions d’euros)
Programme 165 |
Programme 126 |
Programme 164 |
Programme 340 |
Mission | ||||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
LFI |
386,5 |
375,1 |
42,6 |
38,46 |
215,08 |
216,42 |
0,82 |
0,82 |
645 |
630,8 |
LFR |
– 2,9 |
– 2,5 |
– 0,16 |
– 0,16 |
– 6,79 |
– 6,65 |
– 9,85 |
– 9,32 | ||
Total des mouvements de crédits, dont : |
12,1 |
0,4 |
– 0,02 |
– 0,02 |
2,43 |
2 |
– 0,43 |
– 0,43 |
14,08 |
2,32 |
Reports |
14,1 |
2,4 |
5,89 |
5,46 |
19,99 |
7,86 | ||||
Virements |
0 |
0 | ||||||||
Transferts |
– 0,02 |
– 0,02 |
– 0,02 |
– 0,02 | ||||||
Décrets d’avances |
– 0,37 |
– 0,37 |
– 0,37 |
– 0,37 | ||||||
Réserve parlementaire |
0 |
0 | ||||||||
Annulations |
– 2 |
– 2 |
– 3,46 |
– 3,46 |
– 0,06 |
– 0,06 |
– 5,52 |
– 5,52 | ||
Fonds de concours et attributions de produits |
0,4 |
0,4 |
1,94 |
1,94 |
1,61 |
1,61 |
3,95 |
3,95 | ||
Total des crédits disponibles |
396,2 |
373,4 |
44,39 |
40,25 |
212,34 |
213,38 |
0,39 |
0,39 |
653,38 |
627,46 |
Crédits consommés |
367 |
369,8 |
40,09 |
40,09 |
205,54 |
206,49 |
0,33 |
0,33 |
612,96 |
616,71 |
Source : Conseil d’État, Conseil économique, social et environnemental, Cour des comptes.
Selon la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes, l’exercice 2014 ne fait pas ressortir de dérive des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale, les quatre programmes s’inscrivant dans la continuité des précédents exercices et de la budgétisation initiale. Le taux de consommation – élevé, comme on l’a vu – des crédits est en légère hausse par rapport à l’an passé. Par ailleurs, la démarche de performance, dont les résultats globaux sont satisfaisants, est prise en compte par les différentes structures de la mission. Enfin, la soutenabilité de la trajectoire budgétaire de la mission est avérée et les plafonds du triennal 2013-2015 ont été respectés.
Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives rassemble les moyens affectés au Conseil d’État, aux 8 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Ces juridictions administratives ont pour mission la garantie du respect du droit par l’administration. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d’État est en outre amené à donner son avis sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et, à titre de filtre, sur les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).
En 2014, les crédits ouverts étaient de 375,08 millions d’euros, en progression par rapport à 2013 où ils étaient de 369,6 millions d’euros, pour tenir compte de l’accroissement régulier du contentieux, et notamment des contentieux de masse, tels que les litiges relatifs au droit au logement opposable (DALO) ou au revenu de solidarité active (RSA).
De fait, en 2014, la progression du contentieux s’est élevée à 11,3 % dans les tribunaux administratifs (3,3 % dans les cours administratives d’appel) et à près de 7,5 %, hors le contentieux électoral lié aux élections municipales. La hausse des contentieux devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) a également été de 7,5 %.
Chaque année, le Conseil d’État est exonéré de mise en réserve de crédits en début de gestion. Toutefois, ce dernier n’interprète pas cette absence de mise en réserve comme impliquant qu’il serait exonéré de l’obligation de solidarité gouvernementale.
Le programme 165 est donc marqué par la recherche d’économies de fonctionnement, qui se traduisent notamment dans le développement de l’application Télérecours, application de dématérialisation des procédures.
C’est ainsi que, en 2014, pour 375,08 millions d’euros de crédits votés, la dépense finale s’est élevée à 369,77 millions d’euros, soit une économie de 5,31 millions d’euros.
Les indicateurs les plus significatifs de la qualité de la justice administrative sont d’une part les délais de jugement, et de l’autre la qualité des jugements, mesurée par le taux d’annulation des jugements des tribunaux administratifs par les cours administratives d’appel et des arrêts des cours administratives d’appel par le Conseil d’État.
● Devant le Conseil d’État, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock (6 mois et 2 jours) et le délai moyen de l’instance pour les affaires ordinaires, hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers (1 an, 1 mois et 26 jours), ont été réduits de plus d’un mois par rapport à 2013. Cette réduction des délais a eu pour effet une diminution significative du stock des affaires en instance (6 199 en 2014 contre 6 320 en 2013). En 2014, 62 % des dossiers jugés avaient moins d’un an et 27 % entre 1 et 2 ans.
Devant les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, le délai prévisible moyen, passé en dessous de la barre d’un an dans les deux niveaux de juridiction depuis 2011, a diminué de 11 jours en appel pour s’établir à 11 mois et 1 jour. Il a été stabilisé en première instance à 10 mois et 1 jour malgré la progression des entrées en 2014. Le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers), a été réduit en 2014 de près d’un mois en première instance et de 10 jours en appel. Il s’établit à 1 an, 9 mois et 4 jours dans les tribunaux administratifs et à 1 an 2 mois et 1 jour dans les cours administratives d’appel.
La mise en œuvre d’un plan d’action au bénéfice de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), associé à une modernisation des méthodes de travail et à une nouvelle organisation plus rationnelle, ont permis d’accroître fortement la capacité de jugement de cette juridiction. Ainsi elle a pu juger, en 2014, 39 162 affaires (+ 1,6 %) tandis que ses délais de jugement ont été ramenés à 6 mois et 4 jours en 2014, alors qu’ils avoisinaient 15 mois en 2010.
● La cible, en matière d’annulations de jugements, est celle d’un taux d’annulation inférieur à 15 %.
Le taux d’annulation par les cours administratives d’appel des jugements des tribunaux administratifs a diminué légèrement en 2014, pour s’établir à 16,3 %.
Le taux d’annulation par le Conseil d’État des arrêts des cours administratives d’appel, de 18,3 % est légèrement supérieur à celui de l’année 2013.
En revanche, le taux d’annulation par le Conseil d’État des jugements des tribunaux administratifs – de15,9 % – en a fortement diminué par rapport à l’année 2013 – où il était de 20,1 % – et se trouve désormais très proche de l’objectif fixé.
S’établissant à 4,3 %, le taux d’annulation par le Conseil d’État des décisions de la Cour nationale du droit d’asile est en nette diminution par rapport à 2013 – et surtout 2012 où il était de 6,2 % – et a atteint l’objectif fixé d’un taux inférieur à 5 %.
II. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES
Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier Président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour des comptes, aux chambres régionales et territoriales des comptes, au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour de discipline budgétaire et financière.
Le programme 340 Haut Conseil des finances publiques créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, également placé sous la responsabilité du Premier Président de la Cour des comptes, finance les moyens de fonctionnement de cette institution installée le 21 mars 2013.
Les deux programmes sont de dimensions très différentes. En 2014, il a en effet été ouvert 216,42 millions d’euros de crédits de paiement au titre du programme 164. Le programme 340 n’a demandé quant à lui que l’ouverture que de 389 674 euros, notamment pour la rémunération de 3 agents de la Cour des comptes, affectés au Haut Conseil des finances publiques, et représentant 2,5 équivalents temps plein travaillés. Le rapporteur spécial s’étonne régulièrement dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances de l’année de l’existence de ce programme, dû à un amendement du Sénat, dans la mesure où le Haut Conseil des finances publiques est en réalité composé de magistrats de la Cour des comptes et hébergé par celle-ci.
Comme le programme 165, les programmes 164 et 340 sont dispensés de mise en réserve des crédits votés. La base juridique de cette dispense est cependant différente puisqu’elle est constituée par la résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’ONU, qui a énoncé que les pouvoirs exécutifs ne doivent pas contrôler ni encadrer l’accès des institutions supérieures de contrôle, dont fait partie la Cour des comptes, aux ressources humaines, matérielles et financières nécessaires et raisonnables.
Il n’en reste pas moins que, comme le Conseil d’État, la Cour des comptes gère les crédits du programme dans un souci d’économie. Ainsi, alors que la loi de finances pour 2014 avait accordé au programme 164 216,4 millions d’euros de crédits de paiement, c’est 206,5 millions d’euros seulement qui ont été dépensés.
Malgré la modestie des crédits affectés au programme 340, la même démarche d’économie y prévaut : sur 818 675 euros de crédits de paiement votés, 332 397 ont été dépensés (354 735 en 2013), après annulation en cours d’année de 429 001 euros de crédits de paiement, dont 372 000 euros de crédits de fonctionnement et 57 001 euros de crédits de personnel. L’importance des annulations, et la similitude des crédits effectivement dépensés par rapport à ceux de 2013, montrent en réalité à quel point le Haut Conseil est fonctionnellement intégré à la Cour des comptes.
Le programme 164 compte six objectifs assignés aux juridictions financières. Ils visent à garantir la qualité des comptes publics et mesurer les opérations de certification des comptes, à contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques, à assister les pouvoirs publics pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et l’évaluation des politiques publiques, à informer les citoyens et enfin à sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion. Ces six objectifs sont renseignés par dix indicateurs.
Parmi ceux-ci, les plus significatifs concernent les « délais de jugement » et les « suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes ».
Pour la Cour des comptes, le délai moyen de jugement en 2014 est de 12 mois, conformément à la cible fixée. Ce délai s’inscrit dans le respect du principe du délai raisonnable de jugement, prévu par l’article 6.1 de la convention européenne des droits de l’homme.
Pour les chambres régionales et territoriales des comptes, le délai moyen de jugement en 2014 est de 8,8 mois, légèrement inférieur à la cible prévue (9 mois) et en nette amélioration par rapport à 2013 (10 mois). Cette amélioration est partiellement due à la suppression de la lecture publique dans certaines CRTC, qui engendrait des contraintes de calendrier.
L’indicateur sur les « suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes » permet de mesurer la pertinence des recommandations formulées par ces dernières et l’implication des pouvoirs publics dans leur mise en œuvre. Pour une cible traditionnellement fixée à 75 %, son taux de réalisation est, en 2014, de 69,8 %, en hausse par rapport à 2012 où il était de 62 %.
Le programme 340 ne compte qu’un seul objectif : « contribuer à la qualité de l’élaboration des projets de textes financiers ». L’indicateur qui le mesure est intitulé « avis rendus dans les délais ». 100 % des avis ont été rendus dans les délais.
Le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, permet à la troisième assemblée constitutionnelle de la République d’exercer la mission qui lui est confiée, autrement dit associer le mieux possible « la société civile organisée », pour reprendre l’expression de son président, M. Jean-Paul Delevoye, à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation.
En tant qu’assemblée consultative prévue par la Constitution, le CESE dispose d’une autonomie de gestion – qu’on ne retrouve qu’au sein de la mission Pouvoirs publics – caractérisée en particulier par l’absence de contrôle budgétaire externe, par une délégation de l’intégralité des crédits votés par le Parlement dès le début de l’exercice – ces crédits sont versés au CESE sur un compte privé, sans comptabilité des engagements – et enfin par la possibilité de gérer de manière pluriannuelle les attributions de produits sur le budget de l’État : à ce titre, les crédits de paiement ouverts au titre des recettes générées par le CESE peuvent donc être reportés chaque année si besoin. Le Rapporteur spécial considère que ces prérogatives, qui ont été confirmées par une lettre du ministère des finances du 5 juillet 2013, confèrent au Conseil, à l’instar des Pouvoirs publics, une obligation toute particulière de rigueur, et même d’exemplarité, dans sa gestion.
Dans cette optique, la gestion du CESE fait actuellement l’objet, sous l’impulsion de son président, de réformes de fond dont le rapporteur spécial rend compte chaque année dans son rapport spécial.
Dans le cadre du présent commentaire, le rapporteur spécial se contentera de prendre acte de ce que, pour un total de ressources de 40,25 millions d’euros (38,50 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances initiale et 1,94 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits – qui représentent en réalité les recettes tirées de l’ouverture au public du palais
d’Iéna –, le CESE a dépensé en 2014 40,09 millions d’euros, réalisant ainsi une économie de 160 000 euros. Même si cette contribution peut paraître symbolique, il faut souligner qu’elle s’inscrit une dynamique saluée par le rapporteur spécial dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2015. La contribution du CESE à l’effort général de maîtrise de la dépense publique devrait ainsi logiquement s’amplifier.
Quoique l’activité d’une assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative se prête mal à la mesure de la performance, deux objectifs, alimentés chacun par trois indicateurs, mesurent la qualité de celle du CESE.
L’indicateur le plus important est sans doute l’indicateur 1.1 de l’objectif 1 « Associer les principales organisations de la société civile à l’élaboration de la politique économique », et qui concerne le « cœur de métier » du CESE, qui est de contribuer à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation par les avis qu’il rend au Gouvernement, au Parlement et aux citoyens. Intitulé « production intellectuelle du CESE », cet indicateur fait apparaître la production de 20 avis et de 7 communications, pour une cible de 26 avis et 6 communications. Il est néanmoins difficile au rapporteur spécial d’en tirer une vraie conclusion, la qualité de la production intellectuelle d’une assemblée consultative se traduisant au moins autant par la qualité et le retentissement des avis produits que par leur nombre. Il faut aussi remarquer aussi que le nombre d’avis élaborés n’était que de 17 en 2012.
Le deuxième objectif concerne le bon fonctionnement de l’institution. Pour les points qui le composent (assiduité aux réunions, valorisation du palais d’Iéna, consommation de gaz, d’électricité et d’eau de l’institution), le rapporteur spécial renvoie à son rapport spécial annuel, qui traite en détail de ces éléments, à vrai dire assez disparates.
*
* *
CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 100
I. LE PROGRAMME 131 CRÉATION 103
A. UNE EXÉCUTION TENDUE ET UN SCHÉMA DE FIN DE GESTION OBÉRÉ PAR DES BESOINS DE FINANCEMENTS PRÉVISIBLES 104
B. UN OBJECTIF DE PERFORMANCE À RENFORCER AU SEIN DU PROGRAMME COMME POUR LES OPÉRATEURS 107
1. Des indicateurs peu contraignants 107
2. Un nombre insuffisant de contrats de performance au regard du poids financier et des emplois des opérateurs 108
II. LE PROGRAMME 224 TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 109
A. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 109
B. LES ÉLÉMENTS DE LA DÉPENSE : DES ÉCONOMIES SUR LES CONSERVATOIRES REGRETTABLES 111
C. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE : UNE DÉMARCHE À RENFORCER 112
La mission Culture regroupe plus de 70 % des crédits budgétaires destinés au ministère de la Culture avec 2,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,59 milliards d’euros en crédits de paiement programmés en loi de finances initiale. Elle est composée de trois programmes : 175 (19), 131 et 224.
Pour la seconde année consécutive les crédits destinés au ministère de la Culture et de la communication (3,52 milliards d’euros) représentent moins de 1 % des crédits du budget général de l’état (0,86 % des CP).
Cependant il faut rappeler que l’effort financier total en faveur de la Culture, qui s’évalue en additionnant des crédits provenant de 16 ministères et de 20 missions, y compris 12 dépenses fiscales (423 millions d’euros en 2014) et les taxes affectées (812 millions d’euros en 2014), a atteint 13,03 milliards d’euros de crédits de paiement en 2014.
Comme c’est le cas depuis deux ans, les crédits consommés pour l’ensemble de la mission Culture (2 503,03 millions d’euros en AE et 2 554,82 millions d’euros en CP) ont été inférieurs aux crédits programmés. En outre, par rapport à 2013, les crédits exécutés ont enregistré une baisse, tant en AE (– 20,25 millions) qu’en CP (– 48,48 millions). Cette diminution concerne tous les titres de dépenses, à l’exception des dépenses de personnel (+ 1,67 %). En effet, l’effort d’économies a été majoritairement porté par les dépenses d’investissement qui sont en diminution très nette, et par la baisse des dépenses de fonctionnement courant des opérateurs (près de 6 % sur un an).
Pourtant la mission a dû faire face à des dépenses exceptionnelles en 2014 : elle a en effet notamment supporté le refus de la Ville de Paris d’assumer une part du surcoût de l’opération de la Philharmonie (22,5 millions d’euros) (20).
La Cour des comptes a critiqué le schéma de fin de gestion des crédits budgétaires pour faire face à ces difficultés : « Grâce à une annulation de crédits de 8,87 millions d’euros au sein de la mission Médias, livre et industries culturelles et de 2,35 millions d’euros sur le programme 186 – Recherche culturelle et culture scientifique (21) soit 11,22 millions d’euros, un décret d’avance a abouti à une ouverture nette de 10 millions de crédits en AE et en CP. Cette ouverture nette de crédits en fin de gestion témoigne d’un manque d’anticipation et d’une utilisation sous-optimale de la réserve de précaution, alors même que les deux impasses de financement (Philharmonie et INRAP) étaient déjà identifiées. »
Enfin, alors que les opérateurs de la mission représentent 75 % des emplois et 46 % de l’effort financier (1,59 milliard d’euros), l’exercice 2014 s’est caractérisé par un nouveau recul de la soumission des opérateurs à la stratégie de performance, bien que le Rapporteur spécial réclame chaque année la généralisation des contrats de performance. C’est ainsi que l’Opéra de Paris, tout en étant parfaitement armé pour y répondre, n’en dispose toujours pas et a été exempté de réserve de précaution depuis quelques années. La nomination d’un nouveau directeur aurait pu être accompagnée de nouveaux instruments de pilotage de sa gestion. Il est vrai cependant que le ministère refusant de lier budgétisation et performance, le suivi des indicateurs n’est jamais mis à profit pour la programmation budgétaire.
Font l’objet du présent commentaire :
– le programme 131 Création, confié au directeur général de la création artistique pour lequel 726,5 millions d’euros d’AE et 747,2 millions d’euros de CP ont été ouverts en LFI, soit respectivement 28 % des AE et 29 % des CP de la mission ;
– le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, confié au secrétaire général adjoint du ministère de la Culture pour lesquels 1,09 milliard d’euros d’AE et 1,1 milliard d’euros de CP ont été ouverts en LFI, soit respectivement 42 % des autorisations d’engagement et des crédits de la mission.
Tous les grands projets culturels font en effet apparaître des effets induits (multiplicateurs) élevés sur l’activité économique comme l’illustrent de nombreuses études d’impact et plus encore les retombées économiques évidentes des grands investissements du passé qui font aujourd’hui la renommée de notre pays. Cela a été bien compris par toutes les grandes métropoles européennes qui consacrent toutes une part importante de leur budget à la culture. Il est indispensable - notamment en temps de crise économique - que l’État soutienne et initie le lancement de grands projets culturels et ne se contente pas dans ce domaine d’une étroite vision budgétaire et comptable. Renoncer au nom de l’austérité budgétaire à de grands investissements culturels n’est pas plus justifié dans la crise que renoncer à de grands investissements technologiques. C’est pourquoi le rapporteur salue en particulier l’achèvement du projet de la Philharmonie de Paris dont le coût (381,5 millions d’euros) est à mettre en regard du coût de construction de la Philharmonie de Hambourg (789 millions) ou du coût de la rénovation du Staatsoper de Berlin (289 millions).
Le tableau ci-dessous retrace la programmation et l’exécution des crédits en 2014 pour les programmes 131 et 224, ainsi que celles du total des crédits de la mission Culture.
PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2014
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Programme 131 |
Programme 224 |
Mission Culture (y compris le programme 175) |
LFI |
726,52 |
1 087,65 |
2 575,25 |
LFR |
- 2,98 |
- 3,77 |
- 55,55 |
Total des mouvements de crédits |
25,26 |
- 2,30 |
129,13 |
dont : |
0 | ||
Reports |
7,76 |
19,31 |
113,50 |
Virements |
7,28 |
- 17,16 |
0,02 |
Transferts |
0,22 |
- 2,15 |
- 2,66 |
décrets d’avance |
10,00 |
0 |
21,09 |
répartition dépenses accidentelles |
0 |
0 | |
Annulations |
- 2,31 |
- 2,82 | |
Fonds de concours et attribution de produits |
0,26 |
6,59 |
17,52 |
Total des crédits disponibles |
749,06 |
1 088,17 |
2 666,34 |
Crédits consommés |
733,19 |
1 054,25 |
2 503,03 |
Crédits de paiement |
Programme 131 |
Programme 224 |
Mission Culture |
LFI |
747,20 |
1 095,80 |
2 589,55 |
LFR |
- 2,98 |
- 3,77 |
- 55,55 |
Total des mouvements de crédits |
23,89 |
- 15,46 |
55,62 |
dont : |
0 | ||
Reports |
6,26 |
7,16 |
39,66 |
Virements |
7,41 |
- 18,17 |
0,02 |
Transferts |
0,22 |
- 2,15 |
- 2,76 |
décrets d’avances |
10,00 |
0 |
21,22 |
répartition dépenses accidentelles |
0 |
0 | |
Annulations |
- 2,31 |
- 2,52 | |
Fonds de concours et att. produits |
0,26 |
6,59 |
27,54 |
Total des crédits disponibles |
768,37 |
1 083,16 |
2 617,17 |
Crédits consommés |
765,77 |
1 061,87 |
2 554,82 |
Source : ministère de la Culture et de la communication.
Le tableau ci-dessous détaille l’exécution du programme 131 en 2014.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(en euros)
Numéro et intitulé de l’action / sous-action |
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Titre 5 Dépenses d’investissement |
Titre 6 Dépenses d’intervention |
Titre 7 Dépenses d’opérations financières |
Total |
Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI |
Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
||||||
01 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
263 769 210 264 655 121 |
16 300 000 – 2 296 533 |
375 611 573 386 464 129 |
9 178 187 20 471 518 |
664 858 970 669 294 235 |
664 858 970 |
02 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
14 534 575 15 082 721 |
1 926 834 2 586 763 |
42 297 185 41 968 724 |
2 898 679 4 255 943 |
61 657 273 63 894 151 |
62 007 273 |
Total des AE prévues en LFI |
278 303 785 |
18 226 834 |
417 908 758 |
12 076 866 |
726 516 243 |
726 866 243 |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
+ 262 846 |
+ 262 846 |
||||
Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP) |
+ 22 279 360 |
+ 22 279 360 |
||||
Total des AE ouvertes |
749 058 449 |
749 058 449 |
||||
Total des AE consommées |
279 737 842 |
290 230 |
428 432 853 |
24 727 461 |
733 188 386 |
|
Source : ministère de la Culture.
CRÉDITS DE PAIEMENT
(en euros)
Numéro et intitulé de l’action / sous-action |
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Titre 5 Dépenses d’investissement |
Titre 6 Dépenses d’intervention |
Titre 7 Dépenses d’opérations financières |
Total |
Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI |
Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
||||||
01 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant |
263 769 210 264 618 760 |
7 578 338 4 663 028 |
403 203 669 421 398 208 |
9 178 187 11 869 018 |
683 729 404 702 549 014 |
683 729 404 |
02 – Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques |
14 534 575 15 069 997 |
1 864 770 239 303 |
44 167 809 43 658 082 |
2 898 679 4 255 943 |
63 465 833 63 223 325 |
63 815 833 |
Total des CP prévus en LFI |
278 303 785 |
9 443 108 |
447 371 478 |
12 076 866 |
747 195 237 |
747 545 237 |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
+ 262 846 |
+ 262 846 |
||||
Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP) |
+ 20 910 363 |
+ 20 910 363 |
||||
Total des CP ouverts |
768 368 446 |
768 368 446 |
||||
Total des CP consommés |
279 688 757 |
4 902 331 |
465 056 290 |
16 124 961 |
765 772 339 |
|
Source : ministère de la Culture.
Si le programme 131 Création voit ses crédits globalement diminuer, ce que le Rapporteur spécial ne cesse de déplorer année après année (- 3,38 % en AE et – 3,63 % en CP), le ministère a choisi de préserver les crédits d’intervention destinés au spectacle vivant.
Ainsi, les crédits de titre 6 (destinés au fonctionnement des structures aidées) ont été maintenus au niveau déconcentré (283,72 millions d’euros programmés en AE et en CP en 2014 contre 283,77 millions d’euros en 2013) et ont légèrement augmenté au niveau central (+ 4,18 millions d’euros entre la LFI 2013 et LFI 2014). Le ministère indique qu’il a notamment souhaité accompagner le renouvellement des directions des centres chorégraphiques nationaux (CCN) et des centres dramatiques nationaux (CDN) (+ 1,76 million d’euros) et développer les moyens des Scènes de musique actuelles dans le cadre du plan SMAC (+ 1 million d’euros).
A. UNE EXÉCUTION TENDUE ET UN SCHÉMA DE FIN DE GESTION OBÉRÉ PAR DES BESOINS DE FINANCEMENTS PRÉVISIBLES
À l’issue de la gestion 2014, 733,18 millions d’euros d’AE et 765,7 millions d’euros de CP ont finalement été consommés.
● La réserve de précaution
Pour l’ensemble de la mission Culture, la réserve de précaution initiale a atteint 106,89 millions d’euros en AE et 107,90 millions d’euros en CP dont 3,29 millions d’euros sur le titre 2. Pour le programme 131, cette réserve de précaution initiale a atteint 36,83 millions d’euros en AE et 38,28 millions d’euros en CP
● La restitution des crédits dégelés
Le dégel des crédits (73,40 millions d’euros en AE et 74,40 millions d’euros en CP) est intervenu en deux étapes :
– comme cela avait déjà observé lors des exercices précédents, les crédits d’intervention du programme 131 Création destinés au fonctionnement des structures subventionnées dans le spectacle vivant ont été dégelés très précocement, à hauteur de 27,19 millions d’euros en AE et en CP (soit 73,82 % des crédits gelés en AE et 71 % en CP) ;
– en outre, le besoin de financement de 22,5 millions d’euros pour la Philharmonie de Paris non réglés par la Mairie de Paris (et de 18 millions pour l’archéologie préventive au titre du programme 175), a conduit à procéder le 24 novembre 2014 au dégel de l’ensemble de la réserve de précaution restant sur les trois programmes en fin de gestion.
● Les besoins de financement en fin de gestion dus aux surcoûts de la Philharmonie de Paris
Les impasses de financement précitées ont rendu la fin de gestion particulièrement complexe, et un décret n° 2014-1429 du 2 décembre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance a finalement ouvert 21,09 millions d’euros d’AE et 21,22 millions d’euros de CP.
En effet, sur le programme Création, l’État a dû prendre en charge la part des nouveaux surcoûts de la Philharmonie (45 millions d’euros, alors que ceux-ci étaient connus depuis octobre 2013) dont une part aurait dû être acquittée par la Ville de Paris (22,5 millions d’euros) en plus de la part du même montant déjà prévue sur les crédits LFI 2014 du ministère.
En résumé les impasses de financement ont été couvertes par :
– le dégel d’une partie de la réserve de précaution du programme (7,95 millions d’euros en AE et 9,35 millions d’euros en CP), le 24 novembre 2014 ;
– une ouverture de crédits nette de 10 millions d’euros opérée par le décret d’avance du 2 décembre 2014 ;
– un virement du programme 224 (7,2 millions d’euros en AE et 7,4 millions d’euros en CP), par décret du 10 décembre 2014.
● Les reports sur l’exercice 2015
Les reports de 2014 sur 2015 s’élèvent à 135,93 M€ en AE et à 60,05 M€ en CP pour l’ensemble de la mission.
Sur le programme Création, le montant des reports s’élève à 13,46 millions d’euros en AE et 2,6 millions d’euros de CP.
Les reports les plus importants correspondent à la part de l’État inscrite au contrat de plan État région 2014-2020 pour la reconstruction de la Maison de la culture de Bourges (6 millions d’euros d’AE) ; aux travaux de l’Opéra-Comique (4,7 millions d’euros transférés du titre 5 vers le titre 7) ; à une part du financement (1,3 million en AE et 1,54 million en CP) du nouveau surcoût de 7,8 millions d’euros sur les travaux de la Philharmonie identifiés en décembre 2014.
● Les dépenses de personnel : un plafond d’emploi en augmentation, contrairement au schéma de suppression exécuté.
Les dépenses de titre 2 (642,35 millions d’euros) représentent 26 % des crédits de la mission Culture. Elles ont augmenté de 1,67 % en un an.
Bien que le plafond d’emplois ait été respecté, l’année 2014 rompt avec la tendance observée depuis 2012, caractérisée par une baisse du plafond d’emplois ministériel, tant en prévision qu’en exécution. Si l’augmentation est faible en prévision (+ 3 ETPT), l’augmentation du plafond d’emploi est très nette en exécution (+ 52 ETPT hors titularisation dans le cadre du dispositif Sauvadet, + 104 ETPT avec le dispositif Sauvadet). Le ministère a reconnu l’absence de concordance entre les données statistiques du plafond d’emploi et le schéma d’emplois exécuté de – 43 ETP.
● Les dépenses d’investissement et d’intervention marquées par les aléas de la Philharmonie de Paris
Les dépenses d’intervention du programme ont été les seules préservées (+ 4 millions d’euros) et ont bénéficié d’un dégel précoce.
Avec l’arrêt des grands projets d’investissement (à l’exception du chantier de la Philharmonie de Paris) les dépenses d’investissement ont diminué de 11,59 % en 2014, et se sont essentiellement limitées à l’Opéra-Comique et au théâtre de Chaillot.
Exemple emblématique « d’une dérive des coûts » selon la Cour des Comptes, l’opération de la Philharmonie est portée par le titre 6 du programme (dépenses d’intervention à destination de l’association de préfiguration). On rappellera pour mémoire que la première estimation du coût global de cet équipement s’élevait en 2006 à 204,14 millions d’euros (hors premiers équipements, provisions pour aléas, financement de l’orgue et dépenses assurantielles).
Le coût global du projet est évalué aujourd’hui à 389,1 millions de travaux (hors charges des intérêts d’emprunts pour la partie apportée par la Ville de Paris), dont 272 millions d’euros pour le seul marché de travaux.
L’équipement devait être financé à parité par l’État et la Ville de Paris après participation de la région Île-de-France à hauteur de 20 millions d’euros. La Ville de Paris n’ayant pas souhaité contribuer au financement des 45 millions d’euros de surcoûts identifiés en octobre 2013, puis des 7,8 millions d’euros de surcoûts identifiés au cours de l’exercice 2014, le principe du financement paritaire de l’investissement a été abandonné. L’État a accepté d’assumer 210,8 millions d’euros sur les 389,1 millions d’euros totaux de l’opération (soit 54 % du coût total), afin de permettre l’achèvement de l’équipement et a pris en charge la part de la Ville de Paris (22,5 millions). Le Rapporteur spécial considère toutefois qu’on ne peut pas se contenter d’une comparaison avec la prévision initiale, même s’il est regrettable que l’estimation des coûts des grands projets architecturaux soit régulièrement sous-estimée. La comparaison avec les Philharmonies dans les autres pays d’Europe démontre que le chantier de la Philharmonie de Paris n’est pas une exception.
Les indicateurs du programme comportent 3 objectifs et 9 indicateurs tendant essentiellement à promouvoir le renouvellement et les structures des dispositifs de création, l’équilibre financier des opérateurs, l’augmentation de la fréquentation du public sur l’ensemble du territoire et la diffusion des œuvres en France et à l’étranger.
Le taux de renouvellement des aides aux jeunes créateurs est inégal ; il a globalement baissé de 49 à 46 % entre 2013 et 2014. Les premières commandes aux jeunes artistes musiciens ont augmenté, le nombre des bénéficiaires d’aide à la création dramatique a diminué, quant aux bénéficiaires d’acquisitions du Centre national des arts plastiques il se maintient à 55 %.
Le sous-indicateur 3.1.2 « taux de places vendues par rapport à la jauge mise en vente dans les lieux subventionnés » qui visait à mesurer le taux de fréquentation des institutions subventionnées a été supprimé dans le PAP 2014. À juste titre, la direction générale de la création artistique (DGCA) fait valoir que cet indicateur comportait des effets pervers, tels que la diminution du nombre de séries d'une production afin d’augmenter artificiellement le taux de fréquentation.
Un nouvel indicateur : « intensité de représentation des spectacles » (indicateur 4.3) a, en conséquence, été mis en place. Il doit permettre de mesurer le nombre moyen de représentations par spectacle, sur une saison, dans les principaux réseaux de diffusion (établissements publics nationaux et réseaux déconcentrés). Eu égard à l’écart patent existant dans les institutions du spectacle vivant entre une création abondante et une diffusion très restreinte, la création de ce nouvel indicateur, qui vise à accroître le nombre de représentations par spectacle et partant, le taux d’amortissement des spectacles semble opportun.
Force est toutefois de constater que la valeur cible retenue est très faible : un nombre de représentations supérieur à 4 par spectacle. À titre d’exemple, le nombre moyen de représentations par spectacle est déjà compris entre 20 et 25 dans les théâtres nationaux comme l’Odéon ou le théâtre de la Colline. Cet indicateur devra donc être rapidement rehaussé et ajusté dans les contrats de performance à conclure avec les opérateurs de la mission.
En ce qui concerne les opérateurs du spectacle vivant, la recette moyenne par place offerte a augmenté de 59 à 63 euros de 2013 à 2014, en grande partie grâce à l’augmentation des recettes de billetterie de l’Opéra national de Paris (+18 %). Le Rapporteur spécial observe que cet opérateur, emblématique de la créativité de la scène musicale française, a été soumis à des efforts de rigueur financière ces dernières années. La signature d’un contrat de performance serait un bon exemple de la capacité des opérateurs culturels français à joindre innovation créatrice et rigueur financière.
2. Un nombre insuffisant de contrats de performance au regard du poids financier et des emplois des opérateurs
Le programme 131 compte 15 opérateurs, dont 13 sont situés à Paris, notamment les théâtres nationaux, l’Opéra national de Paris, l’Opéra-Comique, le Centre national des arts plastiques, et 2 en région, le Théâtre national de Strasbourg et l’Établissement public de la Cité de la Céramique, qui regroupe la manufacture de Sèvres et le musée Adrien Dubouché de Limoges. En outre, la salle Pleyel et les caisses de retraite de la Comédie française et de l’Opéra de Paris, non-opérateurs, bénéficient de subventions de service public.
Le total des subventions versées aux opérateurs en 2014 s’élève à 270,4 millions d’euros contre 265,4 prévus en LFI pour 2014 et 289 millions d’euros consommés en 2013 (dont 111 millions pour l’Opéra de Paris avec la caisse de retraite).
La Cour des comptes relève à juste titre l’importance de ces opérateurs en termes d’emplois et d’effort financier au regard du budget de la mission. Les opérateurs occupent effectivement une place prépondérante au sein du programme. Le Rapporteur spécial souligne l’importance des efforts de maîtrise de dépenses de fonctionnement, d’autant plus que le secteur du spectacle vivant est soumis à la loi de Baumol. En 2014, la diminution des dépenses de fonctionnement a atteint – 6 %.
Au total, les effectifs dans les opérateurs ont crû de 77 ETPT entre 2013 (19 038) et 2014 (19 115), en raison de l’accroissement des emplois sous titre 2 qui leur sont affectés par l’État (+ 152 ETPT). À cette augmentation des emplois sous plafond ministériel s’ajoute celle des emplois hors plafond qui ont enregistré une augmentation rapide en 2014 (+ 185 ETPT, soit + 42,14 %). Au vu de leur croissance, il convient de fixer des règles précises de comptabilisation et de suivi des emplois hors plafond des opérateurs, afin que ce type d’embauche ne se multiplie en échappant totalement au contrôle de la tutelle.
Au regard de l’accroissement des effectifs au sein des opérateurs, de l’écart croissant entre plafond d’emploi autorisé et exécuté, de l’absence de simplification des conditions de gestion des emplois en leur sein, le Rapporteur spécial souscrit à la recommandation formulée par la Cour des comptes dans la note sur l’exécution budgétaire 2013 :
Recommandation n° 1 : Mieux encadrer les règles de comptabilisation et d’utilisation des emplois hors plafond par les opérateurs et suivre précisément les règles de comptabilisation et d’utilisation des emplois hors plafond.
En ce qui concerne la démarche de performance, il n’est pas satisfaisant que moins de la moitié des subventions d’exploitation versées aux opérateurs soient liées à l’atteinte d’objectifs clairement identifiés. À l’exception des lettres de mission, les instruments de suivi et de contrôle de la performance n’ont pas évolué depuis quatre ans.
C’est pourquoi, le Rapporteur spécial réitère la Recommandation n° 2 édictée en 2014 : Renforcer le pilotage des opérateurs en généralisant à l’ensemble des opérateurs entrant dans le champ de la mission Culture la réalisation d’un contrat de performance.
Ce programme assure la mutualisation des fonctions de soutien de l’ensemble du ministère (logistique, systèmes d’information, ressources humaines). Il regroupe l’ensemble des crédits de personnel du ministère, c’est-à-dire les dépenses de titre 2 de la mission Culture, de la mission Médias, livre et industries culturelles et du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique, soit 657,6 millions d’euros en loi de finances initiale 2014 (contre 659,5 millions d’euros en 2013).
Les priorités du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, s’articulent autour de l’enseignement supérieur artistique et culturel français (101 établissements), l’insertion professionnelle des diplômés, la démocratisation de l’accès à la culture par la garantie d’un accès équitable, et l’optimisation des fonctions de soutien du ministère.
Le programme 224 a fait l’objet d’ouvertures de crédit en loi de finances initiale à hauteur de 1,08 milliard d’euros en AE et de 1,09 milliard d’euros en CP, soit respectivement 42 % des AE et des CP de la mission.
Le programme a bénéficié d’une légère augmentation de ses crédits en 2014 (+ 1,29 % en AE et + 0,91 % en CP) afin de marquer la priorité aux 101 établissements d’enseignement de la culture (+ 7,19 % de CP) ainsi qu’aux bourses sur critères sociaux (+ 9,1 %).
En fin d’exercice 2014, 1,054 milliard d’euros a été consommé en AE et 1,062 milliard d’euros en CP, ainsi que le retracent les tableaux ci-dessous.
EXÉCUTION 2014 DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME 224
Numéro et intitulé de l'action / sous-action Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
Titre 2 Dépenses de personnel |
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Titre 5 Dépenses d’investissement |
Titre 6 Dépenses d’intervention |
Titre 7 Dépenses d’opérations financières |
Total |
Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI |
01 – Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle |
138 797 590 132 795 277 |
9 900 000 3 108 919 |
82 731 395 72 757 276 |
7 632 579 10 970 149 |
239 061 564 219 631 621 |
239 061 564 | |
02 – Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle |
2 033 365 2 459 948 |
83 746 373 71 313 480 |
200 000 |
85 779 738 73 973 428 |
85 779 738 | ||
03 – Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé |
15 001 000 13 746 376 |
15 001 000 13 746 376 |
15 001 000 | ||||
06 – Action culturelle internationale |
835 473 |
6 114 559 4 868 217 |
6 114 559 5 703 690 |
6 114 559 | |||
07 – Fonctions de soutien du ministère |
657 620 931 653 062 245 |
74 866 437 83 130 583 |
9 200 000 4 844 628 |
10 000 73 735 |
741 697 368 741 111 191 |
741 697 368 | |
Total des AE prévues en LFI |
657 620 931 |
215 697 392 |
19 100 000 |
187 603 327 |
7 632 579 |
1 087 654 229 |
1 087 654 229 |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
+ 134 033 |
+ 3 013 367 |
+ 3 147 400 |
||||
Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP) |
– 4 481 591 |
– 1 591 696 |
– 6 073 287 |
||||
Total des AE ouvertes |
653 273 373 |
431 454 969 |
1 084 728 342 |
||||
Total des AE consommées |
653 062 245 |
219 221 281 |
7 953 547 |
162 759 084 |
11 170 149 |
1 054 166 306 |
|
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
EXÉCUTION 2014 DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME 224
Numéro et intitulé de l'action / sous-action Prévision LFI 2014 Consommation 2014 |
Titre 2 Dépenses de personnel |
Titre 3 Dépenses de fonctionnement |
Titre 5 Dépenses d’investissement |
Titre 6 Dépenses d’intervention |
Titre 7 Dépenses d’opérations financières |
Total |
Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI |
01 – Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle |
138 797 590 133 047 618 |
21 980 000 10 726 284 |
80 531 395 76 321 702 |
7 632 579 10 820 149 |
248 941 564 230 915 753 |
251 131 564 | |
02 – Soutien à la démocratisation et à l'éducation artistique et culturelle |
2 033 365 2 370 299 |
83 746 373 71 864 545 |
200 000 |
85 779 738 74 434 844 |
85 779 738 | ||
03 – Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé |
15 001 000 13 746 376 |
15 001 000 13 746 376 |
15 001 000 | ||||
06 – Action culturelle internationale |
844 977 |
6 114 559 4 633 217 |
6 114 559 5 478 194 |
6 114 559 | |||
07 – Fonctions de soutien du ministère |
657 620 931 653 062 245 |
74 670 288 79 787 262 |
7 657 641 4 366 759 |
10 000 74 106 |
739 958 860 737 290 372 |
739 958 860 | |
Total des CP prévus en LFI |
657 620 931 |
215 501 243 |
29 637 641 |
185 403 327 |
7 632 579 |
1 095 795 721 |
1 097 985 721 |
Ouvertures par voie de FDC et ADP |
+ 134 033 |
+ 6 454 967 |
+ 6 589 000 |
||||
Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP) |
– 4 481 591 |
– 14 751 160 |
– 19 232 751 |
||||
Total des CP ouverts |
653 273 373 |
429 878 597 |
1 083 151 970 |
||||
Total des CP consommés |
653 062 245 |
216 050 156 |
15 093 043 |
166 639 946 |
11 020 149 |
1 061 865 539 |
|
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
D’un montant total de 26,67 millions en AE et 17,34 millions en CP, les reports portés par le programme 224 comprennent : 2,55 millions d’euros d’autorisations de programme non engagées ; 5,94 millions d’euros de fonds de concours non consommés en AE et en CP, dont 0,13 million d’euros sur titre 2 ; 18,18 millions d’euros et 11,40 millions d’euros de reports arbitrés.
Au nombre des opérations les plus importantes figurent les travaux prévus pour l’École nationale de la photographie d’Arles (11,03 millions d’euros en AE et 1,88 million d’euros en CP) ainsi que les travaux de rénovation de la maison Chapp à Basse Terre, qui doit accueillir la direction des affaires culturelles de Guadeloupe (3,98 millions d’euros d’AE et 1 million d’euros de CP).
Le programme 224 est le seul à porter des dépenses de guichet (les bourses). Tout en faisant face à une hausse de ses dépenses inéluctables de 12,18 % sur un an, le programme a réduit ses dépenses d’intervention discrétionnaires de 12,7 millions d’euros.
Dans la note à l’appui de son avis de soutenabilité sur le programme, le contrôleur budgétaire avait émis une réserve importante s’agissant de l’imputation d’un gel de 1,73 million d’euros des crédits finançant les bourses sur critères sociaux. À juste titre, il fait remarquer que ce gel constitue une « anomalie à corriger sans tarder », dans la mesure où il s’agit de dépenses inéluctables que le ministère devra en tout état de cause liquider.
Le Rapporteur spécial recommande donc pour la deuxième année, comme la Cour des Comptes, de cesser d’appliquer la réserve de précaution à ces bourses.
Une partie de l’effort de réduction des dépenses est pilotée et durable. En effet, entre 2012 et 2014, les subventions versées aux 40 conservatoires à rayonnement départemental (CRD) ont été progressivement réduites, de 29,2 en 2012 à 15 millions d’euros en 2014, soit une baisse de près de 94,67 % sur la période dont 46 % en un an. Ce recentrage a finalement abouti en 2015 à une extinction du dispositif, les derniers conservatoires subventionnés par le ministère le sont maintenant au titre de leur appartenance à un pôle d’enseignement supérieur du spectacle vivant (5,9 millions d’euros inscrits au PLF 2015).
Le Rapporteur spécial s’interroge sur l’opportunité de cette économie de 14 millions d’euros qui frappe la jeunesse et l’avenir de la formation musicale, alors que les budgets des grands travaux sont si peu contrôlés : plus de 150 millions d’euros d’augmentation pour la Philharmonie, 436 millions d’euros de dépenses de rénovation prévues pour le Grand Palais.
En dépense d’intervention, la priorité a été donnée au renforcement de l’éducation artistique et culturelle, priorité que le Rapporteur spécial soutient, compte tenu de l’apport essentiel des activités culturelles à la compétitivité française et au tissu économique national.
Le ministère avait conservé depuis 2009 les mêmes objectifs pour la mission :
– le taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur culturel ;
– la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une action d’éducation artistique et culturelle. Cet objectif a été transformé et élargi avec des conventions visant les territoires déficitaires ruraux et périurbains ainsi que des politiques partenariales concernant le handicap, la santé et la justice.
Les indicateurs d’accès équitable à la culture progressent en 2014, que ceux-ci concernent les publics jeunes (+ 6 %) ou les personnes en situation de handicap (+ 3 %). Ils stagnent pour le développement de l’action artistique les territoires prioritaires (+ 0,03 %).
En ce qui concerne le taux d’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur culture, une unique cible est fixée pour l’ensemble des établissements (80 %) alors qu’il existe des différences substantielles en fonction du champ concerné : alors que les établissements dans le champ du spectacle vivant et du cinéma enregistrent des résultats bien au-dessus de la cible (91,6 % en 2012, les écoles nationales supérieures d’art présentent des résultats inférieurs de plus de 10 points à la cible (taux d’insertion de 72,21 % en 2014 contre 68,03 % en 2013).
*
* *
Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial
____
SOMMAIRE
___
Pages
I. LES DÉPENSES ALLOUÉES AUX PATRIMOINES 116
A. UN TOTAL DE DÉPENSES CONFORME AUX CRÉDITS INITIAUX 116
B. DES DÉPENSES PAR ACTION PARFOIS ÉLOIGNÉES DES PRÉVISIONS INITIALES 117
C. UNE DÉPENSE FISCALE SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 123
II. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES 123
A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS EN LÉGER PROGRÈS 124
B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES OBJECTIFS 125
C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES 126
Pour qui s’interroge sur la valeur de la prévision budgétaire par rapport à l’exécution, le programme Patrimoines de la mission Culture illustre des leçons de portée générale. La dépense globale est bien maîtrisée, avec des crédits de paiement initiaux dépensés à 97 %, grâce à un pilotage fin des mouvements de crédits en cours d’année, et surtout grâce à la régulation budgétaire opérée par collectif du mois de novembre, qui a annulé près de 49 millions de crédits. En revanche, au niveau plus détaillé des actions, les écarts sont souvent plus significatifs. Dans un esprit de réalisme, le législateur organique a voulu que la répartition des crédits par action soit indicative. En contrepartie, l’autorité budgétaire se doit d’être vigilante sur l’exécution car le budget initial n’offre qu’une vision déformée de la dépense effective.
De même, la performance telle que la présentent les documents budgétaires sur la mission Culture est décevante pour deux raisons au moins.
Les indicateurs choisis ne sont pas les plus pertinents, par exemple le coût de la surveillance des salles.
Les valeurs cibles ne sont pas fixées à un niveau mobilisateur pour les services et les opérateurs. Choisir des valeurs basses est certes, pour le ministère, une attitude de prudence pour éviter d’avoir à justifier un décalage d’exécution avec des résultats médiocres. Mais, au rebours de la démarche de la LOLF, c’est courir le risque de la routine. C’est donner finalement aux services une seule ambition : gérer le budget sans dépassement de crédits.
Au sein de la mission Culture, le programme 175 Patrimoines finance les politiques publiques destinées à la préservation et la mise en valeur du patrimoine. En 2014, avec 715,86 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 727,18 millions d’euros en crédit de paiement (CP), ses dépenses représentent un peu moins d’un tiers des crédits de la mission Culture (2,57 milliards d’euros en AE et 2,58 milliards d’euros en CP dépensés).
Cependant, il regroupe fort logiquement la majeure partie des crédits d’investissements de la mission Culture : 85 % en AE et 92 % en CP des dépenses effectives, au titre des opérations de restauration des monuments historiques appartenant à l’État (à hauteur de 102,5 millions d’euros en AE et 82,20 millions d’euros en CP).
En loi de finances initiale (LFI), 761,07 euros en AE et 746,56 millions d’euros en CP avaient été inscrits en 2014. Compte tenu des différents mouvements intervenus en gestion, ce sont finalement 828,63 millions en AE et 767,29 millions d’euros en CP qui ont été ouverts en 2014 au bénéfice de la politique patrimoniale.
L’exécution de l’année 2013 avait été marquée par une surconsommation des crédits à hauteur de 101 % en AE et de 102,73 % en CP. Par un mouvement de balancier, en 2014, l’exécution du programme s’est élevée à 715,59 millions d’euros en AE et 727,18 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits initiaux de 94,02 % en AE et de et 97,4 % en CP.
Les écarts entre la LFI (761,08 millions d’euros en AE et 746,56 millions en CP) et les crédits disponibles pour l’exercice 214 (828,23 millions d’euros en AE et 767,29 millions d’euros en CP) sont principalement liés aux annulations réalisées en loi de finances rectificative (48,8 millions d’euros en AE et en CP), aux reports d’AE de 2013 (81,9 millions d’euros) et aux rattachements de fonds de concours (10,2 millions d’euros en AE et 21,8 millions en CP), comme le montre le tableau ci-dessous.
PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | ||
LFI |
761,08 |
LFI |
746,56 |
LFR |
– 48,80 |
LFR |
– 48,80 |
Total des mouvements de crédits |
106,17 |
Total des mouvements de crédits |
47,19 |
dont : |
dont : |
||
reports |
86,43 |
reports |
26,23 |
virements |
9,89 |
virements |
10,77 |
transferts |
– 0,73 |
transferts |
– 0,83 |
décrets d’avances |
11,09 |
décrets d’avances |
11,22 |
répartition dépenses accidentelles |
0,00 |
répartition dépenses accidentelles |
0,00 |
Annulations |
– 0,51 |
Annulations |
– 0,21 |
Fonds de concours et att. produits |
10,66 |
Fonds de concours et att. produits |
20,69 |
Total des crédits disponibles |
829,11 |
Total des crédits disponibles |
765,64 |
Crédits consommés |
715,59 |
Crédits consommés |
727,18 |
Taux de consommation |
94,02 % |
Taux de consommation |
97,40 % |
Source : analyse de l’exécution budgétaire pour 2014, Cour des comptes.
Le tableau ci-après montre les niveaux très inégaux de consommation des crédits entre les différentes actions du programme Patrimoine.
DÉPENSES PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES EN 2014
(en millions d’euros)
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |||||
Prévisions LFI (*) |
Dépenses effectives |
Taux de consommation |
Prévisions LFI (*) |
Dépenses effectives |
Taux de consommation | |
Programme 175 Patrimoines |
761 |
715,54 |
94,02 % |
956,39 |
727 |
76,01 % |
01 Patrimoine monumental |
345,23 |
278,67 |
80,72 % |
332,23 |
277,79 |
83,61 % |
02 Architecture |
27,75 |
28,20 |
101,62 % |
27,85 |
27,54 |
102,47 % |
03 Patrimoine archivistique et collections nationales |
336,69 |
321,86 |
95,59 % |
339,59 |
335,72 |
98,86 % |
04 Patrimoine archivistiques et célébrations nationales |
23,53 |
16,39 |
69,65 % |
237,12 |
22,65 |
83,51 % |
07 Patrimoine linguistique |
2,62 |
3,0 |
114,50 % |
2,6 |
3,2 |
123,07 % |
08 Acquisition et enrichissement des collections publiques |
8,3 |
7,9 |
95,18 % |
8,3 |
7,9 |
95,18 % |
09 Patrimoine archéologique |
16,88 |
59,52 |
352,60 % |
8,7 |
52,2 |
600 % |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
• Action 1 Patrimoine monumental
Les crédits alloués en LFI à l’action 1 Patrimoine monumental qui retrace les crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques ainsi que les autres crédits du patrimoine monumental, ont été dépensés à hauteur de 80 %, tant que pour les AE que pour les CP (278,67 millions d’euros en AE et 277,79 millions d’euros en CP), ce qui témoigne d’un recul du taux de consommation par rapport à l’exercice 2013.
Alors que le rapporteur s’était félicité du taux de consommation en 2013, d’un peu plus de 90 % tant pour les AE que pour les CP sur cette action, il regrette ce recul, même si la consommation constatée en 2014 n’est en rien comparable avec celle de l’année 2012 au cours de laquelle près du quart des crédits consacrés à cette action n’avaient pas été mobilisés.
L’essentiel des écarts constatés avec les prévisions de la LFI porte sur les crédits consacrés à l’entretien et à la restauration des monuments historiques « hors grands projets » et s’explique par plusieurs raisons :
– les reports, mouvements réglementaires et annulations intervenues en loi de finances rectificative ;
– les mouvements de fongibilité intervenus au cours de l’exercice 2013 vers les autres actions du programme, notamment vers l’action 9 Patrimoine archéologique, destinées aux actions de promotions du patrimoine archéologique, de fouilles et de soutien aux centres de conservations et d’études à hauteur de 10,7 millions d’euros en AE et de 9,08 millions d’euros en CP ;
– un mouvement au bénéfice de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) pour pallier l’absence de recouvrement de la redevance d’archéologie préventive perçue par la filière « urbanisme », à hauteur de 25 millions en AE et CP ;
– un mouvement au profit du Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP), à hauteur de 7 millions d’euros en AE et CP.
FINANCEMENTS CONSACRÉS À LA CONSERVATION, À L’ENTRETIEN ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES
(en millions d’euros)
LFI 2014 |
Exécution 2014 | |||
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
Monuments historiques « hors grands projets » |
313,24 |
297,97 |
236,91 |
239,65 |
Dont crédits d’entretien |
47,93 |
47,93 |
36,06 |
35,74 |
Dont crédits de restauration |
254,86 |
239,60 |
190,04 |
192,49 |
Monuments historiques « grands projet » |
20,0 |
15,0 |
19,1 |
17,8 |
Total crédits budgétaires |
333,24 |
312,97 |
256,01 |
257,45 |
Taux de consommation |
76,82 % |
82,26 % | ||
Source : rapport annuel de performances pour 2014 et calculs du Rapporteur spécial.
• Action 2 Architecture
Avec 27,54 millions d’euros de CP dépensés en 2014, le rapport annuel de performances fait apparaître une sous-consommation des crédits par rapport aux prévisions de la LFI (27,85 millions), alors qu’en 2013, une surconsommation de 1,51 million avait été constatée, ce dépassement ayant dû être financé par redéploiement de crédits à partir de l’action 1.
L’essentiel des crédits dépensés sur cette action concerne la subvention pour charges de service public allouée à la Cité de l’architecture et du patrimoine qui s’élève à 15,22 millions d’euros en AE et CP. Cette subvention intègre notamment le remboursement de la mise à disposition de personnels et la compensation de la gratuité de l’accès aux collections permanentes pour les enseignants titulaires du « Pass-Educ ».
En outre, des crédits ont été débloqués au bénéfice des ménages (0,42 million d’euros en CP) et des entreprises (0,26 million d’euros en CP), au titre des dépenses d’intervention de soutien aux travaux engagés par ces particuliers et sociétés aux abords des monuments historiques. Les collectivités territoriales ont par ailleurs bénéficié d’une assistance budgétaire, au titre du financement des dispositifs afférents au label Villes et pays d’art et histoire (2,39 millions d’euros en CP), ainsi qu’aux dépenses en secteurs sauvegardés à hauteur de 1,49 million d’euros en CP (études relatives à de telles zones et travaux engagés par les propriétaires publics aux abords de monuments historiques situés dans celles-ci).
• Action 3 Patrimoine des musées de France
L’exécution des crédits consacrés au patrimoine muséal (321,87 millions d’euros en AE et 335,72 millions d’euros en CP) respecte les prévisions effectuées en LFI (336,94 millions d’euros en AE et 341,88 millions d’euros en CP), avec des taux de consommation de 95 % en AE et 98 % en CP.
La majeure partie des dépenses effectuées sur cette action (242,73 millions d’euros en AE et 249,23 millions d’euros en CP, pour 258,93 millions d’euros en AE et CP prévus en loi de finances initiale) correspond aux subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs.
Ces SCSP ont été attribuées à hauteur de 148,1 millions d’euros aux opérateurs ayant une activité strictement muséale : Louvre, Branly, Orsay, Guimet, Fontainebleau, Picasso, Moreau, Henner et MuCEM. Un complément de 1,3 million d’euros a été versé au musée Picasso afin de couvrir les derniers besoins relatifs à sa réouverture, ce complément ayant été financé par redéploiement d'AE inscrites en action 1 et de CP issus des crédits inscrits en investissement des musées de France.
Des compensations de la gratuité de l’accès aux collections permanentes pour les enseignants détenteurs « du Pass-Educ » sont venues abonder les budgets de ces opérateurs, pour un montant de 0,84 million d’euros.
Les opérateurs ayant une activité non strictement muséale – Centre national d’art et de culture Georges Pompidou, Arts décoratifs, Versailles et Rodin – ont bénéficié de 73,25 millions d’euros en AE et de 79,75 millions d’euros en CP au titre des SCSP.
Ces SCSP ont été de 21,28 millions d’euros en AE et CP pour les opérateurs ayant une activité non muséale (Institut national d’histoire de l’art, Réunion des musées nationaux-Grand Palais).
Dans sa note d’exécution budgétaire pour 2013, la Cour des comptes s’interrogeait sur les hypothèses budgétairement peu contraignantes (rebasage des subventions pour charges de service public, indexation automatique sur l’inflation), sur lesquelles se fondaient certains opérateurs pour assurer le financement de leur projet d’investissement, à l’image du projet Pyramides du Louvre ou des travaux de rénovation et de mise aux normes du Palais d’Antin et des Galeries du Grand Palais.
Le projet du Grand Palais constitue le grand chantier culturel à venir. Son coût prévisionnel a été revu à la hausse de 316,6 millions d’euros (valeur mars 2013) à 436,92 millions d’euros (valeur 2022), soit un montant nettement supérieur à celui des trois dernières opérations menées par le ministère de la culture, qu’il s’agisse de la Philharmonie (389,1 millions d’euros), du MuCEM (350 millions d’euros) ou du Centre des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine (193,5 millions d’euros). Il est prévu que le financement en soit tripartite et pèse en partie sur le ministère de la culture selon la répartition prévisionnelle suivante : 137,5 millions d’euros seraient pris en charge par le programme 175 au titre des travaux de clos et couvert sur le monument historique, 197,4 millions d’euros d’aménagements intérieurs seraient financés par la RMN-Grand Palais, et 102,1 millions d’euros seraient acquittés par Universcience correspondant notamment aux frais de muséographie.
Bien que les dépenses d’investissement du programme 175 aient été d’un faible niveau en 2014 (116,08 millions d’euros en AE et 134,38 millions d’euros en CP sur le titre V), l’exemple de la Philharmonie à l’origine d’un important aléa de gestion en fin d’exercice, couplé au grand chantier du Grand Palais, plaide pour le maintien d’une grande vigilance en matière d’investissements.
• Action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales
Avec 16,39 millions d’euros en AE et 22,65 d’euros en CP, l’action 4 présente des dépenses effectives globalement en sous-consommation par rapport aux prévisions de 24,43 millions d’euros en AE et de 28,02 millions d’euros en CP, soit des taux de consommation de 67,08 % en AE et de 80 % en CP.
• Action 7 Patrimoine linguistique
L’action 7 était dotée de 2,62 millions d’euros en AE et CP et les dépenses effectives ont été de 3,05 millions d’euros en AE et de 3,22 millions d’euros en CP, soit une surconsommation d’environ 14 % des AE et 22 % des CP. Cet écart a été financé par des mesures de fongibilité interne au programme abondant les crédits d’intervention contribuant au financement de multiples actions de valorisation et de promotion de la langue française et des langues de France, en particulier les financements déconcentrés.
• Action 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques
L’exécution est globalement conforme aux prévisions en LFI (8,55 millions d’euros en AE et CP). Les crédits disponibles après mise en réserve s’élevaient à 7,77 millions d’euros en AE et CP. Un abondement de 0,2 million d’euros a été effectué au bénéfice des acquisitions effectuées par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), par mouvements de fongibilité des crédits de fonctionnement de l’action 3.
• Action 9 Patrimoine archéologique
Cette année encore, le Rapporteur spécial constate avec regret que l’exercice 2014 ne déroge pas à la tradition de surconsommation massive de crédits au titre de l’action 9, malgré la mise en œuvre des réformes du mode de financement de l’archéologique préventive votées en 2011 et 2013.
En 2014, l’action 9 a vu ses crédits budgétaires très sensiblement majorés par des versements complémentaires et des mouvements en provenance d’autres actions du programme. L’exécution fait apparaître une surconsommation en AE de 42,64 millions d’euros et 43,48 millions d’euros de CP : les AE étaient de 16,88 millions d’euros et les CP de 8,77 millions d’euros en LFI tandis que les AE et les CP réalisés ont été respectivement de 59,52 millions d’euros et 52,26 millions d’euros.
Le Rapporteur spécial souligne à nouveau le problème persistant de recouvrement et de liquidation de la redevance pour l’archéologie préventive (RAP) qui entraîne un manque à gagner pour l’INRAP et le FNAP. Afin de permettre à ces deux organismes d’assurer l’équilibre de leur budget, 32 millions d’euros ont dû être mobilisés, dont 25 millions d’euros au bénéfice de l’INRAP et 7 millions d’euros pour le FNAP.
Ces mesures ont été rendues possibles par la mobilisation du solde de la réserve de précaution en fin de gestion disponible à l’issue de la loi de finances rectificative du 8 août 2014 (à hauteur de 10,3 millions d’euros en AE et 9,3 millions en CP), l’ouverture par décret de virement de 9,88 millions d’euros en AE et 10,77 millions d’euros en CP, l’ouverture par décret d’avance de 11,08 millions d’euros en AE et 11,22 millions d’euros en CP et enfin, le redéploiement de 1 million d’euros issu des crédits initialement destinés à accompagner le dispositif de titularisation dit « Sauvadet ».
Comme le souligne la Cour des comptes, cette fin de gestion est critiquable sur deux points :
– elle a été précédée d’une annulation de crédits de 48,8 millions d’euros en août alors que les deux principales impasses de financement (INRAP et Philharmonie) étaient déjà connues ;
– alors que 10 millions d’euros nets de crédits ont été ouverts, les crédits de la réserve de précaution reversés aux opérateurs en fin de gestion ont atteint 9,5 millions d’euros, ce qui montre que le dégel de la réserve de précaution n’a pas été pleinement mis à profit pour faire face aux aléas de gestion.
Le nombre des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Culture s’élève à 26 dont quatorze relèvent du programme 175, soit 32 % des dépenses fiscales de la mission.
Ces 14 dispositifs poursuivent quatre objectifs différents :
– l’aide aux propriétaires pour la protection du patrimoine culturel privé (six dispositifs pour une dépense de 131 millions d’euros) ;
– le soutien à l’acquisition d’œuvres d’art pour les institutions culturelles (six dispositifs pour une dépense de millions d’euros) ;
– l’aide au secteur artistique ;
– le renforcement de l’attractivité du marché de l’art en France.
Alors que l’évaluation initiale de ces dépenses fiscales pour 2014 était de 129 millions d’euros, l’évaluation actualisée est de 135 millions d’euros.
Comme les années précédentes, le Rapporteur spécial regrette que la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts ne soit pas rattachée au programme Patrimoines comme dépense fiscale, alors que ce dispositif fiscal concerne notamment le mécénat culturel.
Par ailleurs, comme le rappelle la Cour des comptes, l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017 dispose que « les dépenses fiscales font l’objet d’une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité ». S’agissant des dépenses fiscales relatives aux monuments historiques et à la restauration immobilière, le ministère de la culture précise qu’il n’est pas en mesure de jouer un rôle, ni dans le suivi, ni dans le contrôle de ces dépenses, estimant que cette tâche incombe au ministère du budget, seul à même de procéder à une remontée des données chiffrées. Le ministère des finances fait valoir quant à lui que cette évaluation est en premier chef du ressort du ministère de la culture. Eu égard à leur nombre – six dispositifs, soit 22 % du nombre total des dépenses fiscales de la mission – et à leur coût – 88 millions d’euros par an –, la Cour estime indispensable de conduire une évaluation de ces dépenses fiscales, conduite en concertation entre le ministère de la culture et de la communication et le ministère des finances et des comptes publics.
La performance du programme 175 Patrimoines s’analyse à travers un ensemble de trois objectifs, huit indicateurs et 18 sous-indicateurs qui couvrent 86 % des crédits du programme.
A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS EN LÉGER PROGRÈS
Les résultats de l’objectif n° 1 sont globalement en ligne par rapport aux cibles assignées en loi de finances initiale 2014.
Le ministère poursuit l’avancement du récolement décennal des musées nationaux. Il s’agit de vérifier l’existence et la localisation de tous les biens inscrits sur leurs inventaires, au travers des procédures de signalement, de protection et de conservation (indicateur 1.1). Compte tenu de la particularité des collections à récolter (volumétrie d’objets sans aucune mesure) pour les deux musées de la préhistoire (musée d’archéologie nationale de Saint-Germain-en-Laye et musée de préhistoire des Eyzies-de-Tayac), l’indicateur 1.1 est divisé en deux sous-indicateurs (sans et avec des musées de la préhistoire) qui connaissent tous les deux une évolution favorable entre 2013 et 2014. Alors que les taux de réalisation étaient pour les deux sous-indicateurs de 51,11 % et de 30,72 %, ils sont passés à 57,67 % et 43,48 %, soit une augmentation de 8,32 et 16,62 points.
Le développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques (indicateur 1.2) constitue l’axe prioritaire de la politique patrimoniale du ministère. Comme l’an dernier, l’indicateur relatif à la part des crédits d’entretien par rapport aux crédits de restauration consacrés aux monuments historiques dépasse le niveau préconisé par l’audit de modernisation d’avril 2006 sur « la modernisation et la rationalisation de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre sur les monuments historiques » (17,47 % pour une cible de 15 %). Même si cette part est en retrait par rapport à 2012 où elle atteignait 19,22 %, elle constitue toutefois un progrès par rapport à 2013 où elle était de 15,91 %.
Concernant l’archéologie préventive, l’indicateur 1.3 vise au maintien d’un taux de prescription de diagnostics et de fouilles préventives qui permette de garantir une réduction très significative du risque de découvertes fortuites des aménageurs et de préserver le patrimoine archéologique.
Les taux de prescription constatés en 2014 respectent les fourchettes définies comme cibles, avec une légère amélioration de la performance pour la proportion de dossiers faisant l’objet d’un arrêté de prescription de diagnostic, avec un taux de réalisation qui est passé de 7,45 % en 2013 à 8,08 % en 2014.
L’indicateur 1.4 et les sous-indicateurs dédiés au suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage de l’État témoignent d’une performance correcte et conforme aux objectifs.
B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES GLOBALEMENT EN LIGNE AVEC LES OBJECTIFS
Les sous-indicateurs relatifs à l’accessibilité physique des collections - aux d’ouverture des salles, coûts de la surveillance et part services d’archives publiques offrant des services « web-collaboratifs » - enregistrent des résultats légèrement au-dessus des prévisions.
Ainsi, le taux d’ouverture des salles est légèrement inférieur à l’objectif (93,58 % contre 95 %), avec une légère hausse par rapport à 2013 (91,69 %).
Au contraire, le coût de surveillance des salles est en légère baisse. Ainsi, entre 2013 et 2014, ce coût de surveillance a atteint 268,25 euros/m², pour une cible 275 euros/m². La quasi-stabilité de l’indicateur enregistrée s’explique par une maîtrise des coûts à surface d’ouverture constante. Les résultats sont cependant hétérogènes d’un musée à l’autre, en raison des fermetures pour travaux de certains espaces muséographiques, mais surtout de la disparité des équipements et de la configuration des locaux.
Cependant, comme tous les indicateurs fixant des coûts moyens à atteindre, cet indicateur doit être utilisé avec précaution. Ainsi, comme le note la Cour des comptes, il peut apparaître surprenant que dans un contexte de rationalisation des dépenses, les cibles fixées dans les musées pour le coût de la surveillance par m² de salles ouvertes augmentent au cours de la période : fixée à 275 euros dans le PAP 2014, la valeur cible a été relevée à 280 euros en 2015 et 2017 dans le PAP 2015. Appliqué au seul musée du Louvre dont les surfaces d’exposition s’élèvent à 72 000 m², le relèvement de la cible se traduirait, si elle était vraiment utilisée comme valeur de référence, par un surcoût de 360 000 euros.
Enfin, la part des services d’archives publiques offrant des services « web-collaboratifs » atteint 28 % pour une cible de 37 %, mais connaît une progression par rapport à 2013 où elle atteignait 26 %.
En ce qui concerne l’indicateur 2.2 « Fréquentation physique des institutions patrimoniales et architecturales », 43,2 millions de visites ont été enregistrées, dépassant la valeur cible de 40 millions. La part des moins de 18 ans (en visite scolaire ou non) accueillis par les musées nationaux et les monuments nationaux, ainsi que les scolaires accueillis par les services d’Archives nationales, s’établit à 15,38 % et se situe donc en deçà de la valeur prévisionnelle (16 %).
La fréquentation des monuments nationaux, avec plus de 10,2 millions de visites, enregistre une hausse de 2,7 %. Cette hausse correspond principalement aux bons résultats de cinq monuments parisiens (l’Arc de Triomphe, la Sainte-Chapelle, le Panthéon, les tours de Notre-Dame et la Conciergerie) et aussi à ceux du Mont Saint Michel, du Domaine national de Chambord et du château et des remparts de Carcassonne. Elle résulte également du succès des manifestations culturelles organisées par le Centre des monuments nationaux, notamment la célébration du 800ème anniversaire de la naissance de Louis IX sur plusieurs sites, l’exposition « Saint-Louis » à la Conciergerie ayant rencontré un grand succès avec plus de 55 000 visiteurs.
Les mesures de gratuité en faveur des 18-25 ans résidant dans l’Union européenne, ont bénéficié à près de 19 millions d’entre eux dans les établissements relevant du programme Patrimoines depuis l’entrée en vigueur de la mesure en 2009 et à 3,9 millions en 2014. La part des 18-25 ans dans la fréquentation des monuments nationaux et des collections permanentes des musées nationaux a été de 11 % en 2014, dépassant la valeur prévisionnelle attendue (10 %). Cette fréquentation reste toujours plus élevée dans les musées nationaux (la part des 18-25 ans y représente 11,8 % de la fréquentation des collections permanentes) que dans les monuments nationaux (9 %) qui gagnent toutefois 0,3 point et se rapprochent de la cible.
Enfin, en ce qui concerne le taux de satisfaction du public (indicateur 2.3), l’enquête prévue dans le PAP 2014 a été reportée et devrait figurer dans le PAP 2015. Cette enquête devait se dérouler entre mi-avril et fin mai 2015 dans 30 musées nationaux relevant du programme Patrimoines et 11 monuments nationaux.
De façon générale, les valeurs cibles des indicateurs n’ont d’intérêt que si elles sont ajustées au regard des résultats déjà atteints ou du nouveau contexte dans lequel prennent place les politiques publiques. Or, malgré l’ouverture ou la réouverture de nouveaux équipements (MuCEM, Archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, Musée Picasso) entre 2013 et 2014, les cibles de fréquentation des institutions patrimoniales sont peu volontaristes. Alors que le nombre des visiteurs s’élevait déjà à 43 millions en 2012, la cible pour 2015 comme pour 2017, reste fixée à 40 millions de visiteurs. Il en va de même pour la part des 18-25 ans résidents de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes : le résultat atteint en 2012 (10,7 %) ne semble pas pris en considération dans les cibles fixées à échéance 2015 et 2017 (part supérieure à 10 %).
C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES
S’agissant de la mobilisation des partenaires publics ou privées pour les inciter à participer aux opérations de travaux de restauration des monuments historiques et pour accroître la part de ressources propres des établissements publics et des organismes patrimoniaux placés sous la tutelle, les résultats 2014 sont conformes aux attentes.
L’indicateur 3.1 concerne les travaux de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. L’effet de levier de la participation de l’État dépasse la valeur cible : en 2014, lorsque l’État engage un euro, les partenaires ont engagé 2,09 euros pour une valeur cible de 2 euros.
L’indicateur 3.2 relatif au « taux de ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales », et notamment le taux de ressources propres des musées nationaux provenant des activités, poursuit par sa progression par rapport à 2013 (46,74 % contre 40,76 %) et dépasse la valeur fixée (43 %). Cette performance s’explique par le maintien relatif des ressources propres dans un contexte d’économie accrue des ressources en provenance de l’État.
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DÉFENSE :
PRÉPARATION DE L’AVENIR
Commentaire de M. François CORNUT-GENTILLE, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. UN PROGRAMME 144 RENFORCÉ AU SEIN DE LA MISSION DÉFENSE 130
A. DES CRÉDITS EN HAUSSE QUI CONFIRMENT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA FONCTION DE RENSEIGNEMENT 130
B. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION 131
1. Une coopération européenne qui peine à s’affirmer 131
2. Des interrogations concernant la fiabilité des indications fournies sur le contrôle des sites sensibles et des exportations d’armements 132
II. LE PROGRAMME 146 EN 2014 132
A. LE RESPECT DES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LPM 2014-2019 132
B. LA LIVRAISON DE NOUVEAUX MATÉRIELS N’ATTEINT PAS LES OBJECTIFS FIXES 134
III. LE PROGRAMME 402 EXCELLENCE DES INDUSTRIES TECHNOLOGIQUES DE DÉFENSE 135
La partie « Préparation de l’avenir » de la mission Défense regroupe l’analyse des programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 146 Équipements des forces.
Le programme 144 est le programme socle de la mission Défense puisqu’il représente pour une large part la traduction budgétaire de la fonction stratégique de connaissance et d’anticipation.
Placé sous la responsabilité du directeur chargé des affaires stratégiques (DAS), il regroupe des entités de l’état-major des armées (EMA) et de la direction générale de l’armement (DGA), la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD). Dans leur domaine d’action respectif, ces services contribuent à l’analyse du contexte stratégique, à la définition des futurs systèmes de forces, à la conduite de la diplomatie de défense et sont chargés de l’acquisition du renseignement de défense.
Avec 1,98 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,9 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) ouverts sur l’année 2014, le programme 144 est le moins important de la mission Défense sur le plan budgétaire. Il est doté de 1,9 milliard d’euros en AE et de 1,9 milliard en CP.
En LFI 2014, 50 millions d’euros supplémentaires de crédits de paiement ont été versés par rapport à l’exécution 2013, qui s’explique principalement par l’effort effectué en faveur du renseignement extérieur.
Depuis plusieurs années l’exécution des CP ne présente pas d’écart important par rapport à la loi de finances initiale (LFI), tandis que l’utilisation des AE s’est révélée inférieure au montant de la LFI en 2014, comme en 2013, du fait d’une gestion prudente tenant compte des arbitrages politiques opérés dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM) 2014–2019.
S’agissant des études amont (sous-action n° 3) qui ont pour objectif de disposer des technologies à un niveau de maturité en adéquation avec les besoins des futurs systèmes d’armes, 745 millions d’euros de CP ont été ouverts en LFI 2014 contre 655 millions d’euros de CP exécutés (– 90 millions d’euros). Cet écart entre prévision et exécution s’explique principalement par l’annulation de 14,40 millions d’euros en CP dans le cadre d’un décret d’avance et le blocage de 45 millions d’euros dans le cadre du respect de la norme de dépenses du ministère de la Défense.
COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION
DU PROGRAMME 144
(en millions d’euros)
AE |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
644,1 |
622,6 |
618,7 |
99 % |
HT2 |
1 332,9 |
1 355,4 |
1 284,4 |
95 % |
Total |
1 977,0 |
1 978,0 |
1 903,1 |
96 % |
CP |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
644,0 |
622,6 |
618,7 |
99 % |
HT2 |
1 333,0 |
1 290,2 |
1 248,3 |
97 % |
Total |
1 977,0 |
1 912,8 |
1 867,8 |
98 % |
* Y compris les attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 0,2 M€ (hors titre 2).
** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).
Source : ministère de la Défense.
On notera une diminution des effectifs du programme 144 qui sont passés de 8 794 ETPT en 2013 à 8 666 ETPT en 2014. Toutefois, le service de prospective des systèmes de force bénéficie d’une importante hausse des effectifs : + 65 ETPT pour l’année 2014.
Le report de charge du programme 144 atteint 175,9 millions d’euros à la fin 2014.
Le programme 144 comporte cinq objectifs et six indicateurs. La majorité des indicateurs enregistrent des résultats supérieurs ou égaux aux prévisions qui témoignent du renforcement des moyens humains et financiers des principaux services de renseignement.
On note que le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie se situe à un niveau inférieur à celui attendu, notamment pour les études amont (13,9 % en 2014). Cette moindre performance résulte principalement du décalage de quelques mois des paiements liés aux travaux menés sur le projet de démonstration d’aéronautique de combat en coopération avec le Royaume-Uni par rapport à ce qui a été prévu. En outre, la restriction des budgets de recherche et technologie de défense de nos partenaires européens se traduit (depuis 2011) par un ralentissement dans le lancement de nouvelles coopérations, en dehors des travaux réalisés en coopération franco-britannique.
Par ailleurs, le lancement d’études prospectives et stratégiques au niveau européen est également confronté à des difficultés qui expliquent des résultats largement inférieurs à la cible (– 24 points). Cette démarche est notamment confrontée à une vraie difficulté technique de mise en œuvre d’une dynamique de passation de marchés au profit de projets européens d’études. Cependant la politique de promotion de travaux partagés, l’initiation de consultances et d’études en lien avec des instituts et des centres de recherche européens étrangers ont permis de créer un réseau de compétences qui devrait être mieux exploité.
2. Des interrogations concernant la fiabilité des indications fournies sur le contrôle des sites sensibles et des exportations d’armements
L’évaluation de la performance en matière de sécurité des sites relève de l’indicateur 2.2 « Taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits ». Si le résultat affiché est de 93 %, soit légèrement en deçà de la cible de 94 % fixée en PAP 2014, aucune information n’est donnée concernant la qualité de ces inspections. Le Rapporteur spécial s’inquiète ainsi des multiples échos de pénétration réussie de sites sensibles, notamment à l’arsenal de Brest où sont construits les sous-marins nucléaires français. Le maintien de cet indicateur dans l’état n’est donc que d’un intérêt très limité.
Enfin, en 2014, il convient de souligner que le délai moyen mensuel d’instruction « Défense » des demandes de licence est de 24 jours, contre 20 jours établis dans la prévision actualisée pour 2014. La nouvelle législation entrée en vigueur le 4 juin 2014 a introduit la notion de licence unique (fusion de l’agrément préalable et de l’autorisation d’exportation des matériels de guerre), lorsque l’entrée en service du nouveau système d’information SIGALE a permis de traiter les nouvelles licences d’exportation. Aussi les demandes des industriels ont été prises en compte, dans le cadre de processus interministériels entièrement réformés, dans un souci de simplification et de meilleure performance.
L’année 2014 constitue la première année de mise en œuvre de la loi de programmation militaire, votée en décembre 2013. Au bilan, les engagements au profit de l’équipement des forces pour l’année 2014 ont respecté les orientations fixées par la LPM 2014-2019 et se sont élevés à 11,60 milliards d’euros d’engagements (contre 12,27 milliards d’euros ouverts en LFI 2014).
La consommation sur les crédits de paiement s’élève à 10,42 milliards d’euros soit la totalité des ressources disponibles sur l’année (le programme 146 ayant fait l’objet d’annulations de CP à hauteur de 500 millions d’euros en fin d’année, pour un montant initial fixé à 10,93 milliards d’euros en LFI). Ces montants incluent également les ressources ouvertes sur le compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, à hauteur de 997,2 millions d’euros en crédits de paiement, dont ont bénéficié les opérations d’armement.
À travers l’annulation de 500 millions d’euros, notamment pour financer les OPEX et les surcoûts de dépenses de personnel, on constate une nouvelle fois que les crédits d’équipement du ministère de la défense servent de variable d’ajustement puisqu’ils concernent des engagements de long terme.
Par ailleurs, comme en 2012, on peut souligner un niveau d’engagement des AE sensiblement inférieur aux crédits disponibles. Toutefois, comparés aux 6,47 milliards d’euros consommés en AE en 2012, l’année 2014 a marqué le redémarrage d’un grand nombre de programmes. Ce mouvement devrait se consolider en 2015, maintenant que la LPM a confirmé un certain nombre d’objectifs d’équipements à atteindre.
Il convient également de rappeler que les engagements non encore couverts par des paiements au 31 décembre 2013 sur le programme 146 s’élèvent désormais à 34 milliards d’euros, qui concernent principalement les programmes pluriannuels à effet majeur (PEM), soit plus que la totalité des ressources de la mission Défense.
S’agissant de la dissuasion (action n° 6), 1,9 milliard d’euros de CP ont été prévus en LFI 2014 contre 1,38 milliard d’euros de CP exécutés. Cet écart (- 582 millions d’euros) s’explique principalement par le fait que certaines activités programmées initialement au programme 146 ont été financées par des ressources déployées à partir du PIA et qu’une partie des CP a été réalisée sur des ressources budgétaires issues du programme 402.
S’agissant de l’engagement et combat (action n° 9) 3,7 milliards d’euros de CP ont été prévus en LFI 2014 contre 3,9 milliards d’euros de CP exécutés. Cet écart s’explique principalement par le retard de la qualification industrielle et le report de 2014 à 2015 de la livraison du premier lot de missiles, de la renégociation du contrat de livraisons pour la mise en œuvre de la LPM ainsi que de la prise en compte de la fin de gestion 2013, des ressources disponibles en 2014 et de l’application du principe de gestion mutualisée des ressources pour le P146.
COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DU
PROGRAMME 146
(en millions d’euros)
AE |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
2 015,5 |
1 919,9 |
1 917,6 |
100 % |
HT2 |
8 565,5 |
17 359,0 |
9 611,4 |
55 % |
Total |
10 581,0 |
19 278, 7 |
11 529, 1 |
60 % |
CP |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
2 015, 4 |
1 919,9 |
1 917, 6 |
100 % |
HT2 |
8 404,6 |
7 819,3 |
7 754,6 |
99 % |
Total |
10 420, 2 |
9 739,2 |
9672, 2 |
99 % |
* Y compris les attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI à 91 M€ (hors titre 2).
** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).
Source : ministère de la Défense.
Le report de charge sur le programme 146 atteint 2 340,7 millions d’euros à la fin 2014.
L’analyse de l’exécution des crédits du programme 146 montre que d’importants mouvements de crédits ont eu lieu en cours d’exercice 2014 par voie réglementaire, principalement imputables aux traditionnels reports d’AE (7,60 milliards d’euros), aux annulations de fin de gestion, et aux rattachements de fonds de concours (21 millions d’euros) et attributions de produits (83 millions d’euros).
Par ailleurs, on constate que, malgré de nombreuses acquisitions, le taux de réalisation des livraisons valorisées de 2014 n’atteint pas l’objectif fixé principalement en raison du décalage en 2015 de la livraison d’une frégate FREMM, motivé par des perspectives à l’exportation.
Parmi les commandes passées en 2014, première année de mise en œuvre de la LPM, on peut toutefois signaler le lancement du programme de missile anti navire léger (ANL), le lancement du programme SCORPION d’équipement des forces terrestres, la commande de radars inclus dans le programme SCCOA4 et le lancement d’une nouvelle version du missile M51. Il convient enfin de souligner la commande du 4ème sous-marin nucléaire d’attaque Barracuda.
Les capacités de transport stratégique et tactique ont été également renforcées avec la livraison de quatre avions de transport A400M et l’exercice de l’option d’achat de deux TLRA (avions de la gamme commerciale civile à grande capacité et rayon d’action), pour prise d’effet en 2015, le lancement de la réalisation des avions MRTT, les livraisons intervenues dans le cadre des opérations NH90 (cinq NFH et quatre TTH) et de la rénovation COUGAR (cinq appareils), ainsi que la livraison de 115 camions porteurs polyvalents terrestres et une nouvelle commande de 250 exemplaires de ces mêmes camions.
Parmi les ressources exceptionnelles affectées à la mission Défense en 2014, une grande partie est directement issue du programme d’investissement d’avenir (PIA) au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense.
Ce programme interministériel, doté de 12 milliards d’euros, a été annoncé par le Premier ministre le 9 juillet 2013. La partie bénéficiant directement au ministère de la défense représente 1,5 milliard d’euros en LFI 2014. Par ailleurs, la loi de finances rectificative n° 2014-891 du 8 août 2014 a ouvert 250 millions d’euros en AE et CP sur le PIA, dont 132 millions d’euros pour le CNES au bénéfice de la recherche duale (civile et militaire) et 118 millions d’euros pour le CEA au bénéfice de la dissuasion. La loi de finances rectificative n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 a ouvert 250 millions d’euros supplémentaires en AE et CP au titre de la convention passée avec le CEA. Sur les deux milliards d’euros ouverts, la totalité a été consommée.
Ce programme vise notamment à développer la recherche et la technologie dans les domaines des applications défense de l’énergie nucléaire et de l’observation spatiale. Les deux opérateurs que sont le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national d’études spatiales (CNES) en sont les principaux bénéficiaires :
S’agissant de l’utilisation de l'énergie nucléaire dans le domaine de la Défense, le CEA a pour mission de poursuivre les recherches scientifiques et techniques nécessaires, et de conduire des activités de développement ou de production. Ces activités s’exercent notamment au profit de la dissuasion, garantie fondamentale de la sécurité nationale.
Le CNES a pour mission d’être centre de compétence en France pour la conception et le développement des systèmes spatiaux complexes ou innovants et les activités technologiques liées à l’espace. Il conduit en particulier des activités d’études et développement avec les meilleures sources d’innovations technologiques des industriels et des centres de recherche publics. Il assure un rôle d’animation auprès des laboratoires de recherche français. S’agissant de l’observation spatiale, le CNES contribue fortement aux innovations et développements technologiques des instrumentations optiques des satellites.
Les crédits ouverts au titre de l’action 1 ont été utilisés pour financer certaines activités conduites par le CEA dans le domaine de la défense. Elles concernent notamment les chaufferies nucléaires des sous-marins d’attaque et du porte-avions Charles de Gaulle, dans le but d’accroître leur disponibilité et de limiter les périodes d’entretien.
Les crédits ouverts au titre de l’action 2 maîtrise des technologies spatiale ont été principalement utilisés au profit du programme d’imagerie spatiale MUSIS, programme clé de l’action Connaissance et anticipation.
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DÉFENSE :
BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE
Commentaire de M. Jean LAUNAY, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 138
A. UNE PROGRAMMATION INITIALE INSUFFISANTE 139
1. Une exécution en 2014 qui se situe une nouvelle fois au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale 139
2. Un surcoût important lié aux opérations extérieures 139
3. Des dépenses de personnel en hausse, en dépit de la poursuite de la baisse des effectifs 141
4. La poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des structures au cours de l’exercice 2014 141
B. L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 142
1. Une obligation de régénération des matériels qui a affaibli la disponibilité ce ceux-ci en 2014 142
2. Une augmentation des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements qui demeure néanmoins inférieure aux besoins 142
II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 143
A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 143
B. UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE EN ADÉQUATION AVEC LES PRÉVISIONS 145
Le rapport spécial Budget opérationnel de la défense concerne deux programmes sur les quatre qui composent la mission Défense : le programme 178 Préparation et emploi des forces, qui concentre la majeure partie des crédits et des effectifs de la mission, et le programme 212 Soutien de la politique de défense.
L’année 2014 a été la première année de mise en œuvre de la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2014-2019, promulguée le 18 décembre 2013. Cette année aura été marquée par plusieurs événements majeurs : le déploiement des forces en opérations vers les théâtres africains (bande sahélo-saharienne) et le Levant, le lancement de la réalisation de programmes structurants pour les armées : les programmes Scorpion, avion ravitailleur MRTT, mission océanique stratégique et la commande du quatrième sous-marin nucléaire d’attaque (SNA) Barracuda.
En loi de finances initiale (LFI) pour 2014, la mission Défense a été dotée de 41,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 38,92 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en incluant les provisions pour pension. Hors compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, le budget voté en loi de finances initiale (LFI) était de 31,4 milliards d’euros.
Il est à noter que les dépenses de l’exercice 2014 n’ont pas pu être couvertes par les crédits votés en LFI 2014, du fait d’une part d’une sous-budgétisation des opérations extérieures (1,12 milliard d’euros), d’autre part d’une non budgétisation des dysfonctionnements de Louvois en LFI 2014, qui expliquent pourtant la plus grande partie de la surconsommation de titre 2 hors OPEX et pensions. Par ailleurs, le report de charges est resté élevé malgré sa stabilité au 31 décembre 2014 (3,4 milliards d’euros).
Enfin, le schéma d’emplois montre une diminution des effectifs plus rapide que prévue, puisque 269 573 emplois, exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ont été effectivement utilisés par rapport à un plafond d’emploi de 274 137 ETPT.
Le programme 178 Préparation et emploi des forces constitue le cœur de la mission Défense sous la responsabilité du chef d’état-major des armées (CEMA). Il recouvre tous les aspects opérationnels de la défense, des ressources humaines (recrutement, rémunérations) à l’entraînement des forces, en passant par l’entretien de leurs matériels et les opérations extérieures (OPEX).
1. Une exécution en 2014 qui se situe une nouvelle fois au-delà des crédits inscrits en loi de finances initiale
Avec 22,7 milliards d’euros inscrits en AE et 22,2 milliards d’euros inscrits en CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2014, soit des montants inférieurs (– 246 millions d’euros de CP) à la LFI 2013, le programme 178 est le plus important de la mission s’agissant du montant des crédits.
Ce programme fait généralement l’objet d’abondements élevés en cours d’exercice, notamment en raison de l’insuffisance chronique des ressources prévues en loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures et des dérapages de la masse salariale.
En 2014, le taux d’exécution dépasse légèrement 100 %, ce qui traduit le caractère inévitable des ouvertures de crédits infra-annuelles. En revanche, en AE, seuls 23,5 milliards d’euros ont été consommés, soit un taux d’exécution de 96 %.
Comme en 2013, le dérapage de la masse salariale (+ 200 millions d’euros par rapport à la prévision initiale) et le surcoût non compensé lié aux OPEX (+ 150 millions d’euros) expliquent largement ce décalage entre prévision et exécution.
COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS DU
PROGRAMME 178
(en millions d’euros)
AE |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
15 587 |
15 571 |
15 757 |
1,1 % |
HT2 |
7 760 |
9 025 |
7 779 |
-13,8 % |
Total |
23 347 |
24 596 |
23 536 |
- 4,3 % |
CP |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
15 587 |
15 571 |
15 757 |
1,1 % |
HT2 |
7 274 |
7 316 |
7 647 |
4,5 % |
Total |
22 861 |
22 887 |
23 404 |
2,3 % |
* Y compris attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC)
** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).
Source : ministère de la Défense.
Les reports de charge du programme atteignent 864,8 millions d’euros à la fin 2014.
Après la hausse du surcoût lié aux opérations extérieures en 2013 imputable principalement à l’opération Serval au Mali, cette tendance s’est poursuivie en 2014, du fait des opérations en République Centrafricaine avec, d’une part, l’opération Sangaris déclenchée en décembre 2013 et, d’autre part, la participation à la mission de l’Union européenne dans ce pays (EUFOR RCA).
Le coût total des OPEX est retranscrit à l’action 6 et s’élève à 1,11 milliard d’euros, dont 322 millions au titre des dépenses de personnel (T2).
Ce surcoût demeure toutefois inférieur de 132 millions d’euros à celui constaté en 2013 (1,25 milliard d’euros) mais le niveau des dépenses (surcoûts) engagées à ce titre est une nouvelle fois largement supérieur en 2015 aux 450 millions d’euros de CP provisionnés en LFI (823 millions d’euros de CP).
Cette dépense a été couverte par 54,8 millions d’euros provenant de fonds de concours (remboursement ONU notamment) et d’un décret de transfert (1,08 million d’euros), ainsi que par 610,6 millions d’euros ouverts par décret d’avance. 2,7 millions d’euros de crédits de titre 2 ont également été réalloués vers les OPEX.
Il y a donc un problème récurrent de calibrage de la provision pour opérations extérieures. La LPM prévoit néanmoins que tout dépassement de l’enveloppe de 450 millions d’euros résultant d’une opération exceptionnelle décidée par le pouvoir politique (comme c’est le cas au Mali et en Centrafrique) devra faire l’objet d’un financement interministériel.
Le respect de cette clause est essentiel afin que les crédits consacrés aux équipements ne soient pas à nouveau la variable d’ajustement des dépassements liés aux OPEX et au dérapage de la masse salariale.
DÉTAIL DU SURCOÛT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES PAR OPÉRATION DEPUIS 2011
2011 |
2012 |
2013 |
2014 | |
– Côte d’Ivoire |
64 |
58 |
61 |
64 |
– Afghanistan |
518 |
493 |
250 |
151 |
– Liban |
79 |
76 |
56 |
58 |
– Océan indien (EUNAVFOR Atalante) |
29 |
35 |
19 |
16 |
– Lybie (Harmattan) |
368 |
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Kosovo (Trident) |
47 |
42 |
33 |
21 |
– Epervier (Tchad : 1986 – juillet 2014) |
97 |
109 |
106 |
|
– Serval (Mali : janvier 2013 – juillet 2014) |
650 |
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– RCA |
27 |
240 | ||
– Barkhane (août 2014 – en cours) |
472 | |||
– Opérations nouvelles en 2014 |
35 | |||
– Autres opérations |
43 |
60 |
48 |
60 |
Total |
1 245 |
873 |
1 250 |
1118 |
Source : note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2014, Cour des comptes.
En 2014, le programme 178 subit 92 % des réductions d’effectifs. Les effectifs du programme 178 ont diminué de 7 121 ETPT, alors que l’objectif était fixé à – 7 062 ETPT. Dans le même temps, la trajectoire de dépyramidage des officiers, fixée dans la LPM, s’est traduite en 2014 par la réduction de 744 ETPT sur le périmètre du titre 2 du programme.
Avec 15,2 milliards d’euros inscrits en LFI 2014, le titre 2 représente près de 70 % des crédits du programme 178. L’exécution se situe cependant à 15,8 milliards d’euros, soit 600 millions d’euros de plus que la prévision initiale. Les ouvertures de crédits en cours d’année ont permis de couvrir ce déséquilibre.
Pour la quatrième année consécutive, le document prévisionnel de gestion du titre 2 du ministère de la Défense a donc fait l’objet d’un visa négatif de la part du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).
La situation de 2014 marque cependant une amélioration par rapport aux années précédentes puisque le coût final des dépenses de titre 2 sur le programme 178 a diminué de 300 millions d’euros par rapport à 2013, ce qui laisse présager que l’on puisse enfin assister à une diminution des coûts de personnels sur la mission Défense, après des années de réduction continue des effectifs.
4. La poursuite de la rationalisation et de la mutualisation des structures au cours de l’exercice 2014
D’importantes réformes de structures ont été achevées ou poursuivies en 2014.
Les travaux des armées et services dans le cadre des mandats ministériels au titre du programme ministériel de modernisation et de simplification, ou dans le cadre de la transformation des armées, se sont poursuivis tout au long de l’année.
Au 31 décembre 2014, sur les trente et un mandats de réformes engagées, vingt-deux projets sont au stade de la mise en œuvre, totale ou partielle. Les premières mesures de transformation (restructurations, réorganisations ou transferts) liées à la LPM 2014-2019 sont intervenues à l’été 2014, et se sont déroulées conformément aux plans.
En outre, la deuxième phase de la réforme du commandement des armées en 2014 s’est traduite par la réorganisation et la réduction des effectifs de l’état-major des armées (EMA).
Le nombre d’indicateurs de ce programme s’est stabilisé par rapport à 2013, s’établissant à 12 contre 13 en 2013, articulés autour de 7 objectifs.
Pour la majorité des indicateurs, les résultats obtenus atteignent ou dépassent les prévisions.
L’indicateur correspondant au taux de satisfaction de la fonction « connaissance-anticipation » (indicateur 1.1) est égal aux prévisions fixées, ce qui témoigne d’une réactivité satisfaisante aux demandes de renseignement (le taux de satisfaction atteint 85 %). Les moyens accrus en effectifs et en crédits de la Direction du renseignement militaire (DRM) semblent donc porter leurs fruits.
De la même manière, l’indicateur 2.1 sur l’efficacité du pré-positionnement stratégique et sur la contribution des armées françaises à la formation des militaires étrangers est également satisfaisant (respectivement égal et supérieur à la cible). La rationalisation des bases militaires françaises, notamment sur le continent africain, ne semble donc pas diminuer la réactivité des forces en cas de conflits.
D’autres indicateurs révèlent cependant des insuffisances au niveau de la disponibilité des matériels et du maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements.
Le matériel qui répond aux exigences de sa finalité principale est considéré comme disponible. Cela a été le cas en ce qui concerne les matériels de l’armée de terre : le PAP prévoyait une disponibilité de ceux-ci de 49 % et 61 % l’ont été en 2014. Cette situation concerne principalement les véhicules de l’avant blindés (VAB) dont 57 % étaient disponibles contre un objectif de 40 %. Ces véhicules sont particulièrement utilisés dans le cadre des OPEX.
Si la disponibilité des équipements en opération donne satisfaction, en revanche elle est insuffisante en métropole.
2. Une augmentation des crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements qui demeure néanmoins inférieure aux besoins
En 2014, la construction du PAP a modifié l’indicateur de coût du MCO, qui est désormais analysé par milieu et au travers d’un ratio (dépenses / unité de mesure).
• Le coût du MCO terre par matériel et journée de préparation opérationnelle est calculé pour la première fois. Il ne peut donc pas faire l’objet de comparaisons pertinentes.
• Le résultat du coût du MCO naval 2014 est conforme à la prévision initiale (57 %) mais se révèle supérieur aux prévisions actualisées élaborées mi-2014 (54 %).
• L’augmentation globale du coût du MCO aéronautique à l’heure de vol des aéronefs des armées résulte d’une activité aérienne inférieure aux prévisions et de l’influence des OPEX qui viennent augmenter sensiblement le coût à l’heure de vol des aéronefs déployés (crédits DA OPEX).
Concernant l’acquisition de nouveaux matériels, notamment dans le domaine aéronautique, il convient de mieux intégrer dans la réflexion le coût global de possession des équipements, c’est-à-dire en incluant la maintenance future dans la décision d’achat initiale. L’effort pour renforcer les synergies entre services acheteurs et services de maintenance doit donc être poursuivi et amplifié.
Le programme (212) regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense. Il assure le pilotage et la coordination de politiques transversales (ressources humaines, finances, immobilier, logement, action sociale, systèmes d’information, achats…). À ce titre, il constitue l’un des principaux supports des réformes engagées par le ministère depuis 2008.
Le programme 212 Soutien de la politique de défense a été doté de 3,5 milliards d’euros en AE et de 3 milliards d’euros en CP en loi de finances initiale pour 2014, soit environ 8 % des crédits de la mission. Les CP sont restés stables entre la LFI 2013 et la LFI 2014, les AE étaient en revanche en diminution de près de 80 millions d’euros.
Ce programme porte principalement sur les crédits de politique immobilière (1 787 millions d’euros de CP en loi de finances initiale pour 2014) et de système d’information (100 millions d’euros). Il porte aussi les dépenses d’accompagnement de la politique des ressources humaines (526 millions d’euros) et des restructurations (307 millions d’euros), dépenses en grande partie générées par la refonte de la carte militaire au cours des dernières années.
La politique de réduction constante des crédits destinés au soutien s’est interrompue avec l’exécution 2014. En effet, si elle peut trouver des justifications en matière de rationalisation des implantations et de restructuration, elle n’en montre pas moins ses limites dès lors que sont également touchés les crédits destinés aux systèmes d’information. L’échec de Louvois, et de ses systèmes annexes, apparaît ainsi comme un cas d’école : la concentration des réductions de crédits sur le seul fonctionnement a fini par coûter bien plus cher que les économies réalisées a priori.
La consommation finale des crédits s’élève à 3,08 milliards d’euros en AE et 2,93 milliards d’euros en CP, globalement répartis en trois tiers (40 % pour les dépenses de personnel, 39 % pour les dépenses de fonctionnement et 20 % pour les dépenses d’investissement). Le taux d’exécution par rapport aux crédits est ainsi de 86 % en AE et de 98 % en CP.
S’agissant des restructurations (action n° 10), 334 millions d’euros de CP ont été inscrits en LFI 2014. Seuls 244 millions d’euros de CP ont été exécutés. Cette sous-exécution est étonnante au regard des besoins des territoires touchés par les restructurations de la Défense et n’est pas explicitée par les documents budgétaires.
COMPARAISON ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS SUR LE PROGRAMME 212
(en millions d’euros)
AE |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
1 210 |
1 210 |
1 198 |
– 1,0 % |
HT2 |
2 374 |
2 688 |
1 883 |
– 29,9 % |
Total |
3 583 |
3 897 |
3 081 |
– 20,9 % |
CP |
LFI 2014* |
Crédits ouverts** |
Exécution 2014 |
Exécution/crédits ouverts |
T2 |
1 210 |
1 210 |
1 198 |
– 1,0 % |
HT2 |
1 786 |
1 764 |
1 729 |
– 2,0 % |
Total |
2 996 |
2 974 |
2 927 |
– 1,6 % |
* Y compris attributions de produits (ADP) et fonds de concours (FDC) évalués en LFI.
** Crédits ouverts en LFI y compris ADP et FDC, reports, virements et transferts (hors décret d’avance et loi de finances rectificative).
Source : ministère de la Défense.
Les reports de charge du programme 212 atteignent 116,7 millions d’euros à la fin 2014.
Le programme 212 est articulé autour de 7 objectifs et de 12 indicateurs.
On note que les nouveaux indicateurs créés en 2011, associés à l’objectif d’amélioration de l’accès à l’emploi des anciens militaires (indicateurs 5.1 et 5.3), affichent des résultats inférieurs aux attentes : le taux de reclassement du personnel militaire atteint 64 %, soit 9 points de moins que la cible visée et 4 points de moins qu’en 2013, mais cela s’explique en grande partie par la hausse du chômage et les tensions sur le marché de l’emploi.
La part des personnes handicapées dans les effectifs du programme, dont l’obligation d’emploi est prévue par la loi du 10 juillet 1987, atteint 6,33 % (pour une prévision de 7,03 %).
Par ailleurs, on peut estimer que l’objectif portant sur la « transmission de l’esprit de Défense » est globalement atteint. En effet, la hausse de la fréquentation du site du ministère (indicateur 6.1), au-delà de la cible assignée dans le projet annuel de performances, démontre l’importance de la communication numérique pour le partage d’une culture commune de défense (le seuil d’un milliard de consultations en ligne a été dépassé). Les résultats sont légèrement moins satisfaisants au niveau de la fréquentation du musée de l’armée (91 % de l’objectif global de fréquentation) et du musée de l’air et de l’espace (98 % de l’objectif global de fréquentation), ce qui témoigne de la difficulté à accroître la fréquentation de ces espaces, notamment en raison d’importants travaux de rénovation.
*
* *
DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
Commentaire de Mme Marie-Christine DALLOZ, Rapporteure spéciale
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SOMMAIRE
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Pages
A. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 149
1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens 149
2. Indicateurs de performance du programme : une dégradation temporaire des résultats ? 150
B. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 151
1. Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 151
2. Des résultats disparates en matière de performance 152
C. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 152
D. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : DES RECETTES ET DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 153
1. Des recettes inférieures aux prévisions, en particulier pour les annonces 154
2. Une consommation des crédits nettement inférieure aux prévisions 154
E. LE PROGRAMME 401 TRANSITION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT ET MODERNISATION DE L’ACTION PUBLIQUE : L’ÉNIGME PERDURE 155
Les services du Premier ministre constituent un périmètre diversifié et fluctuant.
La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait quatre programmes en 2014 : 129 Coordination du travail gouvernemental, 308 Protection des droits et libertés, 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées et 401 Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.
Le périmètre de la mission a évolué en 2014. Le Haut conseil de la famille, le Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, le Haut conseil du financement de la protection sociale, le Haut conseil à l’intégration et la Délégation interministérielle à l’intelligence économique ont été rattachés au programme 129. La Haute autorité pour la transparence de la vie politique a été créée et rattachée au programme 308. Enfin, le programme 401 a été créé pour le seul exercice 2014.
La consommation des crédits, de 1 062 millions en 2012 et de 1 128 millions d’euros en 2013, diminue en 2014 avec 1 101 millions d’euros hors programme 401. La gestion de la mission Direction de l’action du Gouvernement s’inscrit dans une perspective de maîtrise des dépenses. Celles-ci diminuent de 2013 à 2014 en particulier sur l’action 01 du programme 129 et sur le programme 333.
Les économies réalisées n’affectent pas la priorité la plus essentielle du budget : la montée en puissance des structures de sécurité nationale et en particulier de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).
D’une manière générale, l’exécution budgétaire en 2014 est globalement conforme aux prévisions, avec une sous-consommation des crédits de 7,9 % des crédits ouverts en LFI hors programme 401 (sous-consommation de 6,7 % en 2013 et 6,1 % en 2012) et les mouvements habituellement constatés en gestion les années précédentes ont été opérés : transfert de crédits d’investissement dans le domaine de la défense à destination d’autres ministères, abondement des fonds spéciaux en gestion, utilisation décalée des rattachements de produits en matière de lutte contre la toxicomanie.
1. Une consommation chroniquement inférieure aux prévisions dans un contexte d’augmentation des moyens
D’une manière générale, la consommation des crédits du programme 129 Coordination du travail gouvernemental a été moins élevée en 2014, comme en 2013, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. La consommation des crédits de paiement a représenté 480,1 millions d’euros, soit une sous-consommation de 13 % (11,5 % en 2013) des 551,9 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2014.
La sous-consommation s’élève à 71,8 millions d’euros de crédits de paiement (à comparer à 64,5 millions en 2013, 57,9 millions en 2012 et 70,4 millions d’euros en 2011 de crédits non consommés). L’essentiel de l’écart s’explique par le transfert habituel de dotations à d’autres ministères, pour le financement d’investissements de sécurité nationale.
En effet, deux décrets de transfert ont été pris en cours de gestion, les 7 juillet 2014 et 24 novembre 2014, à destination du ministère de la Défense, du ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur et du ministère de l’Intérieur (69 millions en AE et 63,7 millions en CP au total), au titre de projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationales.
Ils ont alimenté les programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense, 146 Équipement des forces, 176 Police nationale et 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle.
En sens inverse, des abondements de crédits ont majoré les dotations des fonds spéciaux de 23,5 millions par trois décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles et un décret de transfert. Ainsi la consommation des crédits de fonds spéciaux s’est élevée à 73,7 millions d’euros en 2014, supérieure aux 68,8 millions consommés en 2013 et aux 68,3 millions consommés en 2012.
Les rattachements de produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants, dont la gestion est confiée à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) devenue, le 11 mars 2014, la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), se sont élevés à 13,3 millions d’euros en 2014. La MILDECA a bénéficié également en mars 2014 des reports des crédits des années antérieures pour 15,7 millions en AE et 20,3 millions en CP. La MILDECA a ainsi consommé 28,3 millions de crédits de paiement en 2014 pour 20,7 millions ouverts en LFI.
La consommation des crédits de rémunérations de titre 2 a été inférieure de 6,1 millions d’euros aux dotations de la loi de finances initiale (sous-consommation de 6,2 millions en 2013).
La réalisation du plafond d’ETPT en 2014, 2 151 ETPT, est inférieure au plafond fixé par la LFI 2014 (2 224) et supérieure à la réalisation 2013 (2 067 ETPT). Pour le programme 129, l’évolution de la consommation de crédits du titre 2, passée de 164 millions en 2013 à 173,4 millions en 2014, s’explique principalement par le schéma d’emploi, qui comprend, essentiellement, la montée en puissance de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), à hauteur de 4,18 millions.
Le RAP est toujours peu informatif sur les cabinets ministériels, pour lesquels la Rapporteure spéciale avait demandé et obtenu des précisions l’an dernier.
25,6 millions d’euros ont été consommés sur le titre 2 au titre du cabinet du Premier ministre et des ministres rattachés à comparer à une consommation de 24,7 millions en 2013.
Il est à noter que la sous-exécution des crédits approche 14 % des dotations initiales, soit près de 20 millions d’euros de l’action 01 Coordination du travail gouvernemental. Le RAP mentionne des économies réalisées sur l’intendance du Premier ministre, le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) et le service d’information du Gouvernement (SIG). Les subventions aux associations ont été réduites de 2,4 millions par rapport aux prévisions de la LFI (8,7 millions versés au total).
Le RAP Direction de l’action du Gouvernement met en perspective la consommation des crédits avec les dotations initiales, ce qui constitue une démarche appréciée, trop rare ailleurs que chez les services du Premier ministre, qui facilite l’analyse de l’exécution budgétaire.
Les deux indicateurs les plus représentatifs du programme 129 sont le taux d’exécution des lois et le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ils correspondent à un objectif fixé par le secrétaire général du Gouvernement.
L’indicateur relatif au « taux d’exécution des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la législature » est passé de 85,48 % en 2012 à 81,57 % en 2013 et 59,40 % en 2014. Le RAP explique la dégradation de l’indicateur par le volume croissant des textes réglementaires à prendre : au 31 décembre 2014, 1 064 mesures à appliquer étaient recensées contre 582 au 31 décembre 2013, soit 482 mesures législatives nouvelles, dont certaines sont complexes ou nécessitent des consultations.
Le taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne était en 2013 de 0,4 % et de 0,6 % en 2014 (0,3 % en 2012), taux inférieur au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen.
En matière immobilière, le ratio de surface occupée (surface utile nette, SUN) par agent est de 15,35 m² en 2012, de 15,03 m2 en 2013 et de 15,6 en 2014, alors que la cible fixée à 14 m² par agent a été portée à 15 m2 depuis le PAP 2013. Le RAP explique la dégradation du ratio par deux facteurs : la baisse temporaire des effectifs hébergés (– 3 %) à isopérimètre de bâtiments par rapport à 2013. Ensuite, deux nouveaux sites entrés dans le périmètre ne contrebalancent pas cette évolution, le premier avec une densité inférieure à 13 m² SUN par effectif administratif, le second, hôtel particulier de petite taille, connaît un ratio d’occupation de 20 m² SUN par personne. Le regroupement en 2016 puis 2017 d’une vingtaine de services sur le grand ensemble rénové de Ségur-Fontenoy devrait permettre d’améliorer sensiblement le ratio SUN / effectifs administratifs puisque le ratio d’occupation prévu est conforme à la cible de 12 m² SUN par personne.
Enfin, le taux d’emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, est de 3,83 % en 2014 à comparer à 2,82 % en 2013 et 4,62 % en 2012.
Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Dix autorités administratives et instances indépendantes avaient leurs crédits inscrits au programme 308 Protection des droits et libertés en 2014.
L’architecture budgétaire repose sur sept actions, cinq pour chacune des principales autorités, la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), le Défenseur des droits, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ; une pour les Autres autorités indépendantes, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le Comité consultatif national d’éthique (CCNE), la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) ; et une action Sécurité et protection des libertés qui regroupe les moyens de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) et de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN).
L’exécution 2014 du programme 308 en crédits de paiement se monte à 87,2 millions de crédits consommés, dont 61,9 % de crédits de personnel (54 millions).
94,5 millions ayant été ouverts en loi de finances initiale, la sous-consommation est de 7,2 millions (7,7 % des dotations, taux en augmentation).
On constate la mise en œuvre d’un pilotage resserré de la gestion des crédits qui explique au moins partiellement les économies réalisées : dépenses d’entretien immobilier de la CNIL, limitation de l’engagement de dépenses nouvelles pendant le renouvellement du mandat du CGLPL et renégociation des baux du Défenseur des droits.
Sur le programme 308, la démarche de performance s’applique progressivement à des entités différentes non seulement quant à leur activité mais également quant aux moyens mis à leur disposition. Il apparaît donc difficile de tirer des conclusions générales de résultats d’indicateurs forts disparates.
Ainsi, le taux d’emploi des personnes handicapées, est très inégal d’une institution à l’autre. La cible est fixée à 6,5 %, pour le Défenseur des droits, et à 3,85 % à la CNIL, pour des réalisations respectivement de 6,2 % et de 3,3 % en 2014.
Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé au 1er janvier 2011. Il rassemble les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI), les crédits immobiliers d’une grande partie des services déconcentrés de l’État, ainsi que l’ensemble des emplois déconcentrés placés sous l’autorité du Premier ministre.
La consommation de crédits de paiement s’est élevée à 533,6 millions d’euros pour 548,8 millions ouverts en loi de finances initiale 2014 à comparer à une consommation de 546,4 millions pour 558,3 millions ouverts en loi de finances initiale 2013.
L’exécution 2014 est caractérisée par une sous-consommation de CP pour 15,2 millions (2,8 %).
Ce solde d’économies constatées en gestion retrace des efforts sur les rémunérations (5,5 millions), de pilotage des moyens de fonctionnement (2,3 millions) et par la douceur des saisons (hiver et automne 2014) sur les consommations de fluides (4,5 millions).
Les loyers et charges immobilières ont représenté 336,7 millions sur 421,4 millions de moyens de fonctionnement consommés du programme (80 % de l’ensemble).
Ces montants correspondent aux loyers (budgétaires pour 137 millions et externes pour 91,3 millions) et aux autres dépenses à caractère immobilier pour 108,4 millions (dépenses des fluides, d’entretien immobilier et de charges connexes à la location). La surface utile nette (SUN) occupée a augmenté en raison d’une diminution plus que proportionnelle du nombre d’agents par rapport aux surfaces.
D. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : DES RECETTES ET DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS
La mission Publications officielles et information administrative est gérée par la direction de l’information légale et administrative (DILA), direction d’administration centrale rattachée aux services du Premier ministre, issue de la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française.
Le budget annexe s’articule en deux programmes, le 623 Édition et diffusion qui concerne l’activité productive de la DILA, tandis que le 624 Pilotage et activités de développement des publications retrace notamment l’activité dite commerciale.
L’exercice 2014 confirme l’exercice 2013 qui avait constitué une rupture avec les exercices précédents : en 2013, pour la première fois depuis 2007, les recettes d’annonces constatées avaient été inférieures aux prévisions (– 3 %) comme les dépenses (– 17,7 %).
En 2014, les recettes d’annonces constatées ont été inférieures aux prévisions (également – 3 %) et les dépenses sont également très inférieures aux prévisions (– 12,6 %).
Il en résulte une amélioration du solde d’exécution par rapport aux prévisions de la LFI, estimé à 12,1 millions d’euros en loi de finances initiale et de 20,2 millions d’euros en exécution.
Les crédits budgétaires ouverts au titre de la mission s’élevaient à 215 millions d’euros en autorisations d’engagement et 202,6 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés sont de 190,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 177,1 millions d’euros de crédits de paiement (taux de consommation des CP de 87,4 % à comparer à 82,3 % en 2013 et 92,8 % en 2012).
Ces dépenses doivent être comparées aux recettes du budget annexe qui se montent à 197,3 millions d’euros, pour une prévision de 214,7 millions en loi de finances initiale et des recettes effectives de 201,6 millions en 2013 et 210,7 millions en 2012.
Ces résultats qui sont optiquement satisfaisants révèlent deux difficultés majeures : l’érosion continue des recettes et la difficulté de la DILA à mener à terme ses projets d’investissement.
En 2014, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 197,3 millions d’euros et sont inférieures de plus de 17 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (214,7 millions d’euros).
Les recettes sont inférieures aux prévisions sur tous les postes : pour les produits des annonces, de 183,3 millions d’euros en exécution à comparer à 188,9 millions d’euros selon les prévisions de la loi de finances initiale. L’érosion est manifeste puisque 188,4 millions d’euros de recettes d’annonces avaient été constatés en 2013 et 194,1 millions en 2012.
Les recettes autres que les annonces ont été stabilisées à un niveau faible : elles représentaient 29,7 millions d’euros en 2009, 21,8 millions d’euros en 2010, 19,3 millions d’euros en 2011, 16,7 millions d’euros en 2012, 13,2 millions en 2013 et 14 millions en 2014.
La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 92,1 % en 2012 et 93,5 % en 2013, elle se stabilise à 92,9 % en 2014.
À la DILA coexistent des métiers très anciens et les activités les plus modernes.
Comme l’indique justement la Cour des comptes, « La tendance à la baisse des recettes impose à la DILA de trouver de nouvelles ressources, que la problématique de l’administration électronique pourrait lui offrir par la facturation de ses services aux ministères mettant en place des services numériques aux usagers. Historiquement imprimeur de l’État, elle devrait conforter son positionnement interministériel sur les sujets informatiques et le service rendu aux usagers par l’élaboration de démarches « intelligentes ».
Depuis 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale. Elle s’était élevée en 2012 à 173,6 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 187,1 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 7,2 %). Le phénomène s’est accentué en 2013 avec une consommation de 174,9 millions d’euros pour 212,6 millions de crédits ouverts en loi de finances initiale (– 17,7 %).
En 2014, la consommation a été de 177,1 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 202,6 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (– 12,6 %).
La sous-consommation des crédits est sensible sur l’ensemble des principaux postes (rémunérations, fonctionnement et investissement).
L’augmentation des effectifs de 2013 à 2014, de 9 ETPT doit s’analyser au regard du transfert entrant de 10 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 ETPT en réalisation 2007 à 744 en exécution 2014. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de finances (973 en 2009, 898 en 2010, 850 en 2011, 834 en 2012, 825 en 2013, 829 en 2014) sont très supérieurs aux emplois réalisés.
La consommation de crédits de personnel a représenté 72,8 millions pour dotation en LFI de 79,4 millions.
La consommation des dépenses de fonctionnement, de 99,50 millions pour une dotation de 109,8 millions, témoigne également d’une bonne tenue de ce poste de dépenses.
Les dépenses d’investissement ont été très inférieures aux prévisions, avec moins de 6 millions exécutés en AE pour une dotation de 15 millions d’AE, et 4,8 millions exécutés en CP pour 16,5 millions de crédits ouverts. Cette situation résulte du report ou de l’abandon de certains projets importants.
Ainsi, le projet Solution commune et opérationnelle des processus (SCOP), logiciel intégré qui devait permettre à la DILA de disposer d’un outil de gestion budgétaire et comptable intégrant toutes les fonctionnalités, a été arrêté à l’été 2014, mais pourrait être repris ultérieurement, selon le RAP.
Il en est allé de même du portail usagers du projet de fusion des sites internet Servicepublic et Mon-service-public, de la mise en place d’une nouvelle version de l’application du bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), et d’un projet de restructuration des locaux.
Après l’échec du projet de Nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE), il est donc permis de s’interroger sur la capacité de la DILA à mener à bien des projets structurants.
E. LE PROGRAMME 401 TRANSITION NUMÉRIQUE DE L’ÉTAT ET MODERNISATION DE L’ACTION PUBLIQUE : L’ÉNIGME PERDURE
La mission Direction de l’action du Gouvernement s’est enrichie en 2014 d’un programme 401 (nouveau) Transition numérique de l’État et modernisation de l’action publique, doté de 150 millions en autorisations d’engagement et crédits de paiement, destinés à transiter seulement par le budget du Premier ministre, et constituer une dotation à la Caisse des dépôts et consignations, dans le cadre du programme d’investissements d’avenir annoncé le 9 juillet 2013. Ce programme 401, qui n’avait même pas été mentionné par le Premier ministre dans le cadre de la présentation stratégique de la mission figurant au PAP 2014, avait pour objet le cofinancement de projets :
– de développement des démarches de simplification engagées dans le cadre de la modernisation de l’action publique ;
– de rationalisation et de mutualisation des infrastructures informatiques au service de la transition numérique ;
– d’expérimentation de technologies et de services innovants susceptibles d’accélérer la modernisation de l’État.
Les deux indicateurs de performance du programme ne sont pas renseignés. Au plan budgétaire, il a fait l’objet de 24 millions d’euros d’annulations en AE et CP par la LFR du 29 décembre 2014. 126 millions ont donc été effectivement versés à la Caisse des dépôts. Aucune explication n’est donnée dans le RAP sur l’emploi de ces crédits.
L’annulation de 24 millions d’euros est intervenue comme gage d’un redéploiement des crédits du deuxième PIA à hauteur de 562 millions d’euros en faveur du programme 402 Excellence technologique des industries de défense de la mission Défense, du programme 406 Innovation de la mission Économie pour soutenir le programme « Nano 2017 », et du programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales.
La Rapporteure générale avait alors regretté que l’information sur ces mouvements de crédits soit trop peu détaillée pour apprécier l’utilisation qui serait faite des crédits ouverts sur ces programmes ainsi que les modalités de répartition des annulations sur les autres programmes.
Comme l’indique justement la Cour des comptes, « le caractère particulièrement éphémère de ce programme, apparu en 2014 et non reconduit en 2015, pose question quant à sa justification et quant au contrôle de l’emploi des crédits qu’il portait ».
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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
PRÉVENTION DES RISQUES ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER
Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION 158
I. PROGRAMME 217 : UN PROGRAMME SUPPORT A L’EXÉCUTION GLOBALEMENT MAÎTRISÉE MAIS PEU LISIBLE AU REGARD DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES 159
A. UNE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE ASSURÉE MAIS UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TENDUE 160
B. UNE GESTION ASSEZ RIGOUREUSE DU PLAFOND D’EMPLOIS MAIS DISCUTABLE DU POINT DE VUE DE LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE 163
C. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE INÉGALEMENT ATTEINTS 164
II. PROGRAMME 181 : UNE PROGRAMMATION AMBITIEUSE MAIS CONTRAINTE DANS SES MOYENS ET DONT LES OBJECTIFS RESTENT À ÉTAYER 166
A. UNE MAÎTRISE RELATIVE DE LA GESTION BUDGÉTAIRE 166
1. Une sous-consommation persistante et inégale des crédits 167
2. Un volume notable d’ouverture et d’annulations de crédits, notamment par voie de fonds de concours et d’attributions de produits 168
B. UN PLAFOND D’EMPLOI CONTENU MAIS UNE MASSE SALARIALE EN CROISSANCE RAPIDE 169
C. DES RÉSULTATS TRÈS CONTRASTÉS, REFLETS DE LA PERFORMANCE DE LA MISSION ? 170
1. Des résultats pour le moins contrastés 170
2. Des outils d’évaluation pertinente pour une programmation budgétaire ? 172
La mission Écologie, développement et mobilité durables retrace l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers consacrés aux actions menées sous l’égide de deux ministères : le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et celui de l’Égalité, des territoires et du logement (METL).
Depuis le début de la XIVème législature, cette mission comportait huit programmes qui touchent à l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par l’État et de ses opérateurs en matière de transports, de préservation de l’environnement, de prévention des risques, et du climat. Son périmètre inclut en 2014 trois programmes qui portent des crédits des programmes d’investissement d’avenir (PIA) : le programme 403 Innovation pour la transition écologique et énergétique ; le programme 404 Projets industriels pour la transition écologique et énergétique ; le programme 414 Ville et territoires durables.
Aux termes de la loi de finances initiale pour 2014, la mission disposait de 10,22 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 9,75 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), dont 1, 940 milliards d’euros alloués aux trois PIA. Du fait de l’importance des reports de 2013 et des fonds de concours rattachés en gestion 2014, le montant des crédits ouverts s’est élevé pour l’exercice budgétaire à 15,03 milliards d’euros en AE et 11,91 milliards d’euros en CP, soit 13,46 milliards d’euros en AE et 10,34 milliards d’euros en CP hors PIA.
Les effectifs employés pour l’ensemble de la mission ont atteint 46 732 équivalents temps pleins travaillés (ETPT), chiffre auquel s’ajoutent 20 494 équivalents temps plein (ETP) de ses opérateurs.
Par rapport à l’exercice 2013, le bilan de la programmation et de l’exécution des crédits de la mission en 2014 présente une certaine continuité. Certes, la programmation initiale a été pour l’essentiel respectée, la masse salariale est contenue et les dépenses de fonctionnement courant sont globalement maîtrisées ; cependant, le niveau de consommation des crédits est élevé en 2014.
La mission se caractérise par l’importance du volume des restes à payer et des fonds de concours rattachés en gestion, donnée fondamentale qui affecte sensiblement la lisibilité de l’emploi des ressources mais également la soutenabilité financière des programmes. Ainsi que le relève la Cour des comptes dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire en 2014, la répartition des crédits et des emplois appelle des éclaircissements. Enfin, la question du nombre et de l’objet des indicateurs de performance demeure posée.
C’est à l’aune de ces différentes considérations qu’il convient d’examiner les deux programmes emblématiques de la mission EDMD, objets du présent commentaire : le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer et le programme 181 Prévention des risques
I. PROGRAMME 217 : UN PROGRAMME SUPPORT A L’EXÉCUTION GLOBALEMENT MAÎTRISÉE MAIS PEU LISIBLE AU REGARD DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES
Le programme 217 rassemble les crédits relatifs aux personnels et aux fonctions supports du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie (MEDDE) et celui de l’Égalité, des territoires et du logement (METL).
Le montant des autorisations d’engagement (AE) inscrites en loi de finances initiale pour 2014 s’élevait à 2,899 millions d’euros, contre 2,743 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2013, soit une progression de 5,68 %. Le montant des crédits de paiement (CP) prévus en LFI s’établissait à 2,527 millions d’euros, contre 2,524 millions d’euros, ce qui représente une diminution de – 0,12 %.
Hors titre II, à l’ouverture de l’exercice, les crédits en AE et en CP ont connu une croissance sensible, augmentant respectivement de 606,4 millions d’euros et de 183, 52 millions d’euros. Cette augmentation procède de deux mesures : l’inscription de la subvention pour charges de service public du CEREMA et une dotation de 428,5 millions d’euros d’AE en LFI pour l’engagement du bail emphytéotique administratif de rénovation de l’Arche de la Défense.
La mise en réserve initiale de crédits portait sur 49,80 millions d’euros en AE et sur 23,76 millions d’euros en CP pour les crédits hors titre II. Pour les crédits relevant du titre II, elle s’élevait à 13,98 millions en AE et en CP. Après le dégel de 17 millions d’euros en AE et de 23,76 millions en CP (afin de couvrir les dépenses de déménagement du ministère de l’Écologie dans la Tour Séquoia), la réserve disponible pour les crédits hors titre II s’est réduite, en fin d’exercice, à 32,80 millions d’euros en AE (soit 1,13 % des AE inscrites en loi de finances initiale).
Le bilan de l’exécution du programme en 2014 peut se résumer en trois traits : une soutenabilité financière assurée par une exécution budgétaire tendue ; une gestion assez rigoureuse du plafond d’emploi mais qui pose question du point de vue des principes budgétaires ; des objectifs de performance inégalement atteints.
Les tensions que présente l’exécution 2014 se traduisent en premier lieu dans la très forte consommation des crédits. Le total des crédits consommés s’est élevé à 3,68 milliards d’euros en AE et 3,45 milliards d’euros en CP, contre respectivement 3,44 milliards d’euros et 3,50 milliards d’euros en 2013.
Ainsi, le taux de consommation des AE inscrites en loi de finances initiale atteint 127,03 % et 99,35 % de l’ensemble des AE disponibles. S’agissant des CP, le taux de consommation des crédits inscrits en loi de finances initiale 2014 s’élève à 136,51 %. Les crédits consommés comptent pour 99,86 % de l’ensemble des CP disponibles. On notera que par rapport à l’exercice 2013, ces taux de consommation apparaissent cependant quelque peu en retrait. Le taux de consommation des AE inscrites en loi de finances initiale s’élevait ainsi à 139,14 %. Les AE consommées représentaient 129,39 % de l’ensemble des AE ouvertes.
Les crédits ouverts en cours de l’exercice sont très largement supérieurs aux crédits votés par le Parlement, notamment en raison du transfert en gestion de l’intégralité des crédits de titre II du programme 337 : « Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la Ville » (22), ainsi que du fonds de concours des collectivités territoriales en remboursement de la mise à disposition d’ouvriers des parcs et des ateliers.
Ces chiffres montrent l’importance essentielle des mouvements réglementaires dans le maintien de la soutenabilité financière du programme.
Ainsi, hors titre II, le montant des crédits ouverts est de 19,51 millions d’euros en AE et de 9,23 millions d’euros en CP. Le montant des annulations atteint quant à lui, sur le même exercice, près de 147,78 millions d’euros en AE et 17,36 millions d’euros en CP. Ces annulations portent respectivement sur 3,99 % des AE ouvertes et 0,50 % des CP ouverts en gestion (tous titres confondus).
Pour ce qui est des crédits du titre II, il a été procédé à l’ouverture de crédits pour 971,63 millions d’euros en AE et CP, ce qui représente 26,21 % des crédits ouverts (tous titres confondus). En revanche, le montant des annulations s’est élevé à 35,79 millions d’euros, soit 0,97 % des crédits ouverts (tous titres confondus).
Les ouvertures par voie de fonds de concours et attributions de produits se sont montées à 169,25 millions d’euros en AE et en CP (tous titres confondus), chiffre qui représente 4,57 % des AE ouvertes et près de 4,90 % des CP ouverts en 2014, en recul par rapport à 2013. Le montant des AE et des CP ouverts par ce biais avait été de 181,33 millions d’euros.
En deuxième lieu, le volume des restes à payer continue de peser sensiblement sur l’exécution budgétaire du programme.
Le montant des restes à payer enregistrés à la fin de l’exercice 2013 s’élevait à 745,47 millions d’euros, en baisse par rapport aux restes à payer constatés à la fin de 2012 (800,09 millions d’euros). Mais à la fin de l’exercice 2014, les restes à payer atteignaient 975,76 millions d’euros, soit une progression de 30,89 %. Les restes à payer du programme 217 comptent pour 16,27 % des restes à payer de l’ensemble de la mission (6 milliards d’euros).
En troisième lieu, il convient de prendre en considération le concours apporté au financement des trois écoles rattachées au ministère de l’Écologie (École nationale des Ponts et Chaussées, École nationale des travaux publics de l’État et École nationale des techniciens de l’équipement), ainsi que les crédits alloués au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA).
Ces dépenses s’avèrent relativement faibles et contenues en 2014. Au cours de l’exercice, le programme a versé une subvention pour charges de service public global de 271,45 millions d’euros (en AE et CP) à l’ensemble de ces structures (contre une prévision en AE et CP de 277,49 millions d’euros en loi de finances initiales pour 2014).
De manière apparente, ce montant connaît une progression importante (+ 457,16 %) par rapport à 2013 (48,59 millions d’euros). Cette progression résulte en réalité d’un changement de périmètre résultant de la création du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Crée par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 (23), cet établissement public administratif est issu de la fusion des huit centres d’études techniques de l’équipement (CETE) et de trois services techniques centraux du ministère. En loi de finances initiale, le CEREMA a reçu une subvention de 228,82 millions d’euros, montant ramené après application de la réserve de précaution, à 224,52 millions d’euros (en AE et en CP).
Ainsi que l’observe la Cour des comptes, la question du financement de ce nouvel opérateur se pose, compte tenu de la nécessité de rationaliser son maillage territorial et son organisation centrale et de diversifier ses sources de financement. Actuellement, la subvention pour charges de service public constitue 88 % des ressources du CEREMA.
Les autres opérateurs perçoivent une subvention de même nature mais de montants nettement plus faibles et inférieurs aux crédits inscrits en loi de finances initiales, ainsi que le montre le tableau ci-après.
(en millions d’euros)
Réalisation 2013 (RAP) |
LFI 2014 |
Réalisation 2014 | ||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | |
École nationale des Ponts et Chaussées |
27,19 |
27,19 |
28,55 |
28,55 |
27,43 |
27,43 |
École nationale des Travaux publics de l’État |
21,40 |
21,40 |
20,12 |
20,12 |
19,50 |
19,50 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
En revanche, le RAP 2014 montre pour ces deux opérateurs du programme une augmentation – certes mesurée – mais globale de la dépense, évolution liée à l’accroissement des dépenses de personnel et de fonctionnement par rapport au budget initial.
(en millions d’euros)
Personnel |
Fonctionnement |
Intervention |
Investissement |
Total | ||||||
Prév |
Conso |
Prév |
Conso |
Prév |
Conso |
Prév. |
Conso |
Prév. |
Conso | |
École nationale des Ponts et Chaussées |
30,18 |
30,81 |
10,11 |
11,09 |
0 |
0 |
4,92 |
4,88 |
45,22 |
46,79 |
École nationale des Travaux publics de l’État |
14,48 |
14,68 |
5,62 |
6,13 |
0 |
0 |
3,23 |
3 |
23,33 |
23,80 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Pour l’ensemble du programme 217, chacune des catégories de dépenses connaît des évolutions contrastées dépendant des mouvements réglementaires (avec notamment l’apport des crédits du programme 337), de l’impact des changements de périmètre (avec la création du CEREMA) et d’une gestion destinée à assurer la soutenabilité financière.
Les crédits consommés au titre des dépenses de personnel (titre II) connaissent une diminution de 7,40 % en AE et CP, du fait de la baisse des rémunérations d’activité, des cotisations et contributions sociales ainsi que des prestations sociales et allocations diverses.
Entre 2013 et 2014, les crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) enregistrent une augmentation globale qui n’est spectaculaire qu’en apparence. Les crédits consommés passent de 251,61 millions d’euros à 503,05 millions d’euros en AE (soit une progression de 99,93 %) et de 309,20 millions d’euros à 498,66 millions d’euros en CP. En réalité, ce quasi-doublement tient à l’impact budgétaire du projet de regroupement des services centraux du ministère de l’Écologie dans le site de la Défense (projet Arche Sequoïa). 413,98 millions d’euros ont été engagés en AE afin de couvrir les dépenses inhérentes à l’investissement initial et au dédit qui relèvent de l’action 3.
Du point de vue de la consommation des crédits en fonctionnement, l’ensemble des actions présentent des montants en AE et en CP inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale en AE et en CP (hormis l’action 3). Seule la Commission nationale du débat public (CNDP) consomme un montant de crédits en AE et en CP supérieur à celui inscrit en loi de finances initiale 2014. Comme précisé dans le RAP 2014, ce dépassement tient à l’organisation d’un colloque international « Le Citoyen et la décision – enjeux de légitimité et d’efficacité ». Par rapport à l’exercice 2013, hormis les actions 1 (« Stratégie, expertise et études en matière de développement durable ») et 3, les crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement baissent.
Les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (titre 6) connaissent une légère baisse par rapport à l’exercice 2013 (3,70 %), même si leur montant dépasse celui des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014 (+ 0,08 %)
B. UNE GESTION ASSEZ RIGOUREUSE DU PLAFOND D’EMPLOIS MAIS DISCUTABLE DU POINT DE VUE DE LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
S’agissant des effectifs relevant du programme 217, le RAP 2014 met en lumière une sous-consommation du plafond d’emploi.
Alors que le plafond portait sur 47 575 emplois disponibles, le chiffre des équivalents temps pleins travaillé (ETPT) se limite à 46 370 à la fin de l’exercice (contre 51 175 en 2013), soit un écart de 1 205 en 2014. En tenant compte des départs d’agents mis à la disposition des collectivités territoriales dans le cadre des lois de décentralisation (24), soit 271 ETPT, l’écart par rapport au plafond d’emploi se réduit à 935 ETPT. En dehors des personnels transférés aux collectivités territoriales (qui relèvent de l’action 22), la sous-consommation du plafond d’emploi s’établit à 699 ETPT, soit un chiffre supérieur à l’exercice 2013. Le RAP 2014 indique que la sous-consommation s’explique principalement par des recrutements tardifs.
Au-delà de cette présentation globale, il existe des disparités entre les actions du programme en ce qui concerne le respect des prévisions de la loi de finances initiale, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
Les opérateurs contribuent à la gestion maîtrisée du plafond d’emplois. La CEREMA, l’École nationale des Ponts et Chaussées, ainsi que l’École nationale des Travaux publics de l’État, disposent à la fin de l’exercice 2014 d’effectifs en ETPT inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale et à ceux de 2013.
S’agissant de la gestion de la masse salariale, le montant des dépenses de personnel réalisées en 2014 s’élève à près de 2,80 milliards d’euros, contre 3,03 milliards d’euros en 2013, soit une baisse de 7,64 %.
Ainsi que le relève la Cour des comptes, la soutenabilité des dépenses de personnel du programme 217 apparaît rétablie grâce au suivi de la fin de gestion. Cependant, il convient de ne pas occulter l’effet du report important de plusieurs mesures de pilotage sur l’exercice 2015, ce qui pourrait tendre l’exécution des crédits de titre II, voire rendre plus exigeante la gestion prévisionnelle des ressources humaines. La Cour observe également que la levée du moratoire sur le recrutement supplémentaire d’ouvriers d’État pourrait fragiliser la soutenabilité à terme des dépenses de personnel de la mission.
Du point de vue du respect des principes budgétaires, la budgétisation des dépenses de personnel sur le programme support 217 ne présente toujours pas une lisibilité suffisante.
En effet, le programme 217 constitue le programme support commun de gestion des crédits du MEDDE et du MLETR. Il comporte des actions « miroirs » qui portent les crédits de titre II transférés depuis le programme 337 « Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la ville », programme relevant du MLETR.
Or, ainsi que la Cour du compte le rappelle, les outils informatiques à la disposition des deux ministères concernés ne permettent pas de restituer une vision suffisamment précise de la répartition des crédits de titre II entre les programmes 217 et 337. Par ailleurs, les agents participant à la mise en ouvrent du programme 337 ne sont pas rémunérés par ce programme mais par le programme 217, ce qui nécessite un décret de transfert afin de rattacher à ce dernier les crédits et emplois du programme dont ils relèvent en réalité. Cette situation conduit la Cour des comptes à estimer que « le degré de sincérité de la budgétisation des deux programmes relevant de missions distinctes ne peut être qualifié ». Aux yeux du Rapporteur spécial, il importe de remédier à cette situation afin de garantir la lisibilité de l’emploi des crédits de titre II.
La mesure de la performance du programme 217 repose sur 9 indicateurs censés évaluer la réalisation de 3 objectifs. En 2014, ceux-ci révèlent des résultats assez inégaux malgré la volonté d’une certaine exemplarité au regard des exigences du développement durable et dans la gestion des ressources humaines.
L’objectif n° 1 porte sur la capacité du ministère de l’Écologie à mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique et du développement durable.
Les sous-indicateurs relatifs à la mise en œuvre de la stratégie nationale 2014-2020 en faveur de la transition écologique et du développement durable (indicateur 1.1), comme ceux concernant la publication dans des délais raisonnables des textes d’application des lois et des textes transposant les directives européennes, enregistrent des résultats globalement en amélioration par rapport à ceux de l’exercice 2013. En revanche, la performance se révèle en deçà des prévisions de la loi de finances pour 2014, voire de la réalisation 2012 en ce qui concerne la part des directives européennes transposées dans l’année.
Le sous-indicateur relatif au taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 n’est pas renseigné pour 2014. Selon le RAP, ceci s’explique par le fait qu’aucun projet territorial n’a été reconnu en 2014 du fait des travaux de réorganisation du dispositif de reconnaissance. Ce sous-indicateur sera remplacé dans le cadre du PAP 2015 par un sous-indicateur relatif à la croissance verte. À certains égards, ce changement d’indicateur met en évidence la difficulté d’interprétation de données quantitatives et qui ne reflètent pas nécessairement l’impact de l’action ministérielle.
L’objectif n° 2 du programme 217 vise à ce que les administrations du MEDDE et du MLETR maîtrisent leurs moyens de fonctionnement conformément aux exigences du développement durable.
La plupart des sous-indicateurs fournis à l’appui de cet objectif présentent des résultats supérieurs ou très proches de la prévision actualisée du PAP 2015. Il en va ainsi des sous-indicateurs relatifs à l’efficacité bureaucratique, au rapport entre dépenses d’entretien et surfaces utiles brutes des locaux de l’administration centrale ou au taux moyen des émissions de CO2 (en g/km) du stock annuel des voitures particulières ou de service achetées par les deux ministères. En revanche, l’efficience de la fonction « Achat » affiche une performance relativement aléatoire, supérieure à celle de l’exercice 2012 mais inférieure à la réalisation 2013 et à la prévision actualisée du PAP 2015. Selon le RAP 2013, cette contre-performance s’expliquerait par des difficultés de saisine dans les outils informatiques interministériels de projets de gains et, donc, par leur report en 2015.
L’objectif n° 3 concerne l’application d’une politique des ressources humaines responsables.
L’ensemble des indicateurs et sous-indicateurs atteignent des valeurs supérieures ou égales à la cible du PAP 2014 ou du PAP actualisé 2015, et marquent une progression quasi ininterrompue par rapport aux exercices 2012 et 2013. Ce constat vaut tant pour l’effort en matière de formation (par le biais de l’accompagnement des agents en reconversion ou du nombre moyen de jours de formation suivis par agent), pour l’efficience de la gestion des ressources humaines (rapport entre les effectifs gérants et les effectifs gérés) que pour le taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein des deux ministères.
II. PROGRAMME 181 : UNE PROGRAMMATION AMBITIEUSE MAIS CONTRAINTE DANS SES MOYENS ET DONT LES OBJECTIFS RESTENT À ÉTAYER
Le programme 181 met en œuvre les moyens nécessaires à l’aboutissement de quatre grandes priorités environnementales : la prévention des risques technologiques et des pollutions; la prévention des risques naturels et hydrauliques ; la sûreté nucléaire et la radioprotection ; la gestion de l’après mine.
L’analyse du rapport annuel de performance apporte trois conclusions quant au bilan de l’exercice 2014 : en premier lieu, une gestion des crédits relativement maîtrisée ; en second lieu, un plafond d’emploi respecté mais une masse salariale en croissance rapide ; en dernier lieu, des résultats très contrastés qui conduisent à s’interroger sur la pertinence de la démarche de performance de la mission.
En 2014, le montant des autorisations d’engagements (AE) inscrites en loi de finances initiale était de 381,99 millions d’euros. Le montant des crédits de paiement (CP) s’élevait à 249,21 millions d’euros. Par rapport à l’exercice 2013, la mission enregistre une augmentation des crédits inscrits en loi de finances en AE (+ 3,40 %), mais une baisse de ses crédits de paiement (– 12,34 %).
Tous titres confondus, la mise en réserve initiale des crédits portait sur 21,097 millions d’euros en AE et 11,802 millions d’euros en CP, soit 5,52 % des crédits en AE et 4,74 % des crédits en CP. À la fin de l’exercice 2014, après une mesure de dégel des crédits, la réserve disponible s’élevait à 10,097 millions d’euros en AE et 16,802 millions d’euros en CP, ce qui représente 2,64 % en AE et 6,74 % en CP.
Il en résulte en partie que les montants inscrits en loi de finances initiale excèdent de manière assez significative celui des AE et des CP consommés, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
(en millions d’euros)
Exécution 2012 |
LFI 2013 (25) |
Crédits ouverts 2013 (26) |
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
Crédits ouverts 2014 |
Exécution 2014 | |
AE |
228,1 |
369,40 |
374,77 |
223,94 |
381,99 |
340,79 |
241,96 |
CP |
261,3 |
284,28 |
289,65 |
241,89 |
249,21 |
258,62 |
226,40 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Certes, le volume des crédits consommés en 2014 augmente : les autorisations d’engagement s’accroissent de 12,59 millions d’euros par rapport à 2013 (+ 8,04 %) et de 6,07 % par rapport à 2012. Pour ce qui est des crédits de paiement, on observe au contraire une baisse de – 6,40 % par rapport à 2013
(– 35,07 millions d’euros) et de – 13,36 % par rapport à 2012.
Toutefois, le montant des AE et CP consommés par rapport aux AE et CP inscrits en loi de finances et, a fortiori par rapport aux crédits ouverts, se caractérise par une sous-consommation persistante. Le Rapporteur spécial relevait déjà cet état de fait dans son commentaire du RAP 2013 relatif au programme 181, même si les taux observés s’améliorent, notamment pour ce qui est des crédits de paiement ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous.
(en pourcentage)
Taux de consommation des crédits inscrits en LFI 2013 |
Taux de consommation des crédits ouverts en 2013 |
Taux de consommation des crédits inscrits en LFI 2014 |
Taux de consommation des crédits ouverts en 2014 | |
AE |
60,62 |
59,75 |
63,34 |
71 |
CP |
85,09 |
83,51 |
90,85 |
87,54 |
Source : rapport annuel de performances pour 2014.
Par rapport à l’exercice 2013, les crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) accusent une baisse de 28,04 % s’agissant des AE et de 14,22 % en ce qui concerne les CP. Ils passent de 148,922 millions d’euros en 2013 à 107,168 millions d’euros en 2014 en AE et, en CP, de 156,352 millions d’euros en 2013 à 134,115 millions d’euros. Les crédits consommés en 2014 ne représentent que 79,72 % des AE et inscrites en loi de finances initiale. En CP, ce pourcentage s’établit à 95,84 % des crédits inscrits.
Les crédits consommés au titre des dépenses d’investissement (titre 5) connaissent une augmentation de 71,46 % en AE mais une baisse de 7,60 % en CP. En 2014, leur montant s’élève à 7,757 millions d’euros en AE et à 7,720 millions d’euros en CP, contre respectivement 4,524 millions d’euros en AE et 8,356 millions d’euros en CP pour l’exercice précédent. Les dépenses d’investissements engagées représentent 101, 80 % des AE ouvertes en LFI pour 2014 et 98,73 % des CP. Il convient cependant de noter que par rapport à l’exercice 2013, les AE et les CP prévus en loi de finances initiale diminuent de 38,64 %, s’établissant à 7,62 millions d’euros contre 12, 42 millions d’euros.
Ainsi que l’établit la Cour des comptes, les chiffres relatifs aux dépenses d’intervention traduisent la progression modérée dans la mise en œuvre des dispositions relatives aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT) comportant des mesures foncières (environ 50 % des PPRT) votées en LFI 2012.
Les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (titre 6) croissent de 138,15 % en AE et de 13,23 % en CP entre 2013 et 2014. En AE, leur montant atteint 95,234 millions d’euros contre 39,989 millions d’euros en 2013. En CP, les crédits avoisinent 52,77 millions d’euros en 2014 contre 46,60 millions d’euros.
2. Un volume notable d’ouverture et d’annulations de crédits, notamment par voie de fonds de concours et d’attributions de produits
Le volume notable des ouvertures et annulations de crédits réalisées aux cours de l’exercice 2014 constitue une autre illustration des contraintes inhérentes à la gestion du programme afin d’assurer sa soutenabilité financière.
Hors titre II, le rapport annuel de performance fait état d’ouvertures de crédits d’un montant total d’un peu plus de 44 millions d’euros en AE. Ce chiffre correspond à la somme des reports de crédits ouverts par voie de fonds de concours (9,94 millions d’euros), des ouvertures de crédits par voie de fonds de concours (26,19 millions d’euros) et des ouvertures par voie d’attribution de produits (0,573 million d’euros).
Or, ainsi que la Cour des comptes l’a affirmé à plusieurs reprises pour l’ensemble de la mission, le recours au rattachement de fonds de concours en gestion n’est pas satisfaisant du point de vue du principe de l’autorisation parlementaire et du suivi des crédits.
Le total des annulations des AE se monte à 83,352 millions d’euros, dont 80,20 millions d’euros de crédits annulés en application des deux lois de finances rectificatives de l’exercice 2014 (27). Le solde des crédits des annulations de crédits s’élève ainsi à 36,20 millions d’euros, soit 9,34 % des crédits ouverts en 2014 (y compris les fonds de concours et les attributions de produits, tous titres confondus).
En CP, hors titre II, le montant des crédits ouverts s’élève à 47,57 millions d’euros. Sur cette somme, 36,30 millions d’euros ont été annulés, dont 30,80 millions d’euros aux termes des deux lois de finances rectificatives précitées. Le solde s’établit donc à 11,27 millions d’euros.
En ce qui concerne les dépenses du titre II, il a été procédé, en AE comme en CP, à l’annulation de 1,86 million d’euros, chiffre qui représente 4,79 % des crédits de paiement du titre II ouverts en 2014.
Au sujet des dépenses ne relevant pas du titre II, on remarquera que si les annulations de crédits réalisées par les deux lois de finances rectificatives ont affecté l’ensemble des actions du programme, elles ont plus particulièrement porté sur les plans de prévention des risques technologiques (PPRT), le financement de la mesure d’aide individualisée au logement et la mise en réserve initiale.
Suivant le constat de la Cour des comptes, le solde de sous-consommation des crédits consacrés aux PPRT a permis de contribuer aux annulations de crédits à hauteur de 80,2 millions d’euros en AE et de 30,8 millions d’euros en CP. Ces crédits offrent de fait une variable d’ajustement. Ainsi que le relève la Cour, le programme 181 a ainsi gagé une partie de ces crédits non consommés afin de couvrir des dépenses non prévues, notamment en faveur des mesures d’urgence de prévention des inondations dans le sud-ouest et les risques naturels, ainsi que le versement d’un complément de financement en faveur de l’ADEME au titre de la dépollution d’un site industriel orphelin de pneumatiques usagés (pour 2 millions d’euros).
Il s’agit là d’une situation qui avait déjà été soulignée par le Rapporteur spécial dans son commentaire du rapport annuel de performances pour 2013.
L’intégralité des emplois et des crédits de titre II inscrits et consommés sur le seul programme 181 concerne exclusivement l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), objet de l’action n° 9 Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection.
En termes d’effectifs, le programme 181 se caractérise par la stabilité et une relative sous-exécution du cadre d’emploi.
Toutes catégories confondues, cette autorité administrative indépendante employait, à la fin de l’exercice 2014, 362 équivalents temps plein travaillés (ETPT) (363 ETPT prévus en LFI).
À titre indicatif, on notera que ce constat vaut également en ce qui concerne les effectifs les personnels relevant des crédits du programme 217 mais qui participent à la mise en œuvre du programme 181. Globalement, le nombre des effectifs concernés diminue de 2,2 % entre 2014 et 2013.
Effectifs | ||||
2012 |
2013 |
2014 |
Évolution 2014/2013 | |
Prévention des risques technologiques et des pollutions |
2 009 |
1 997 |
958 |
– 1,95 % |
Sûreté nucléaire et radioprotection (hors ASN) |
7 |
7 |
8 |
+ 14,28 % |
Prévention des risques naturels et hydropiques |
1 404 |
1 418 |
1 380 |
– 2,67 % |
Gestion de l’après-mine |
35 |
35 |
35 |
0 % |
TOTAL |
3 454 |
3 457 |
3 381 |
– 2,2 % |
Source : rapports annuels de performance pour 2013 et 2014.
En termes de dépenses de personnels relevant du seul programme 181 (action n° 9), la progression observée entre l’exercice 2012 et l’exercice 2014, même inférieure à la prévision du PAP 2014 (40,66 millions d’euros), apparaît relativement soutenue, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.
(en millions d’euros)
2012 |
2013 |
2014 |
2013/2012 |
2014/2013 |
2014/ 2012 | |
Dépenses de personnel réalisées |
29,786 |
30,577 |
31,797 |
+ 2,66 |
+ 3,99 % |
+ 6,75 % |
Source : rapports annuels de performances pour 2012, 2013 et 2014.
Suivant l’analyse du RAP 2014, l’augmentation de la masse salariale résulte tant de l’évolution des traitements bruts (qui représentent 38 % de la masse salariale) que de celles des indemnités et des cotisations. Les dépenses afférentes aux traitements bruts ont augmenté de 2,23 % en 2014, compte tenu du glissement vieillesse technicité (GVT).
Le programme 181 poursuit cinq objectifs dont la réalisation est mesurée par onze indicateurs. Leur lecture invite à s’interroger sur la mesure de la performance des actions conduites dès lors que les résultats obtenus se révèlent pour le moins contrastés et que les outils d’évaluation ne paraissent pas nécessairement pertinents pour une programmation budgétaire optimale.
L’objectif n° 1 vise à « limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement ».
L’indicateur 1.1 rend compte du nombre total pondéré de contrôles des installations classées (IC) sur l’effectif de l’inspection (en ETPT). Le RAP fait état de 20,3 contrôles réalisés en 2014. Il s’agit d’un résultat insatisfaisant car inférieur non seulement à la prévision retenue dans le projet annuel de performance (24 contrôles) mais également au nombre de contrôles réalisés en 2012 et en 2014 (respectivement 22,9 et 23,1). Afin d’expliquer ce résultat, le RAP 2014 invoque les missions que les services de l’inspection ont dû remplir au-delà des missions classiques de contrôle.
L’indicateur 1.2 porte sur le taux d’approbation des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Même s’il connaît une augmentation par rapport aux exercices 2012 (54 %) et 2013 (68 %), le taux d’approbation apparaît en retrait par rapport aux prévisions : il atteint 81 % contre 95 % dans le PAP 2014 et 90 % attendus dans les prévisions actualisées du PAP 2015.
L’objectif n° 2 consiste à « réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement ».
Il convient de noter les bons résultats obtenus en matière de collecte sélective et de recyclage des déchets, objet de l’indicateur 2.1. Même inférieurs aux prévisions du PAP 2014 et en croissance modérée par rapport aux résultats enregistrés en 2012 et 2013, les deux sous-indicateurs affichent une progression de la performance : le taux de recyclage des déchets d’emballages ménagers atteint ainsi 68 % (contre 67 % en 2012 et 2013, et 73 % attendus en 2014) ; le taux de collecte sélective de déchets d’équipements électriques et électroniques ménagers s’élève à 36,8 % (contre 31,8 % en 2013 et 32,3 % en 2012).
Le sous-indicateur 2.2 montre une forte amélioration de l’efficacité du fonds de déchets de l’ADEME dans le soutien à la méthanisation. Les capacités de méthanisation des déchets ayant obtenu une aide de ce fonds pendant l’année 2014 sont ainsi passées de 1 434 kt/an en 2013 à 2 214 kt/an en 2014. Cette valeur représente une augmentation de 49,09 % par rapport aux capacités de méthanisation soutenues en 2012.
En revanche, l’indicateur 2.3 portant sur la mise en œuvre de la réglementation applicable aux produits chimiques enregistre des performances inégales. Le sous-indicateur, qui mesure la différence entre le temps de traitement moyen des demandes d’autorisations de mise sur le marché et le temps théorique de traitement, connaît une dégradation assez sensible : il passe de 0,7 mois en 2012 à 8,9 mois en 2014, soit une durée bien supérieure à celle prévue dans le PAP 2014 (2 mois) et celle observée en 2013 (6 mois). Le rapport annuel de performances pour 2014 explique cette contre-performance par l’augmentation du nombre de dossiers d’AMM présentés et une procédure de traitement encore en rodage car impliquant une concertation avec les États membres de l’Union européenne. Le nombre d’action de contrôle du respect de la mise en œuvre de la réglementation européenne applicable aux produits chimiques (REACH), aux substances biocides, aux fluides frigorigènes diminue entre 2012 et 2014 : il passe de 476 à 418, contre 441 contrôles réalisés en 2013 et 450 contrôles prévus dans le projet annuel de performances pour 2014.
L’objectif n° 3 vise à réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydropiques.
Les deux indicateurs de l’objectif affichent une amélioration quasi continue de la performance. Il en va ainsi en ce qui concerne les deux taux fournis à l’appui de l’indicateur 3.1 relatif au nombre de communes couvertes par un plan de prévention des risques (PPR). S’agissant de l’indicateur 3.2 : « Prévention des inondations », comme l’avait relevé le Rapporteur spécial dans le commentaire du RAP 2013, seul le pourcentage de fiabilité de la carte « vigilance crue » apparaît en retrait par rapport à l’exercice 2012 et aux prévisions du PAP 2014 et 2015.
Cette question mérite d’être posée, tant à la lumière du commentaire des résultats par les auteurs du rapport annuel de performance qu’à la lecture de la note d’analyse de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire 2014.
De fait, la RAP 2014 fait état de la suppression d’un certain nombre d’indicateurs ou de sous-indicateurs. Sont concernés :
– l’indicateur 1.3 : « nombre d’accidents ayant entraîné des dommages corporels et relatifs aux installations domestiques de gaz combustible ainsi qu’au transport et à la distribution de gaz combustible par canalisation » ;
– l’indicateur 2.1 : « collecte sélective et recyclage des déchets ménagers » ;
– l’indicateur 2.2 : « efficacité du fonds déchets de l’ADEME dans le soutien à la méthanisation » ;
– l’indicateur 2.3 : « mise en œuvre de la réglementation applicable aux produits chimiques » ;
– le sous-indicateur de l’indicateur 3.1 : « taux cumulé d’approbation des PPRN à forts enjeux (communes de plus de 10 000 habitants) par rapport aux PPRN prévus » ;
– le premier sous-indicateur de l’indicateur 3.2 : « pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné par l’État » ;
– le deuxième sous-indicateur de l’indicateur 3.2 : « sécurité des barrages : taux de surveillance des grands barrages » ;
– le premier sous-indicateur de l’indicateur 5.1 : « pourcentage des études d’aléas approfondies réalisées suite à l’inventaire des risques miniers ».
Or, tous ces instruments de mesure ne soulèvent pas nécessairement de problèmes méthodologiques ou d’exécution qui justifieraient leur suppression faute de pertinence ou leur agrégation à un indicateur plus global. Par ailleurs, certains rendent compte d’objectifs qui ne sont pas encore complètement atteints.
En revanche, le maintien de certains indicateurs ne paraît pas aller de soi. Il en va ainsi de ceux fournis à l’appui de l’objectif n° 4 : « Assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public ». Ainsi que le soulignait déjà le Rapporteur spécial dans son commentaire du RAP 2013, la performance du programme ne se mesure pas réellement à l’aune de la maîtrise des délais de publication des décisions de l’AS N (indicateur 4.1) et du niveau de connaissance de l’ASN auprès du grand public.
De manière plus globale, ce constat conduit à s’interroger sur l’adéquation entre la possibilité de tirer des indicateurs des conclusions utiles quant à la performance de la mission et sa traduction dans la gestion des crédits.
Dans sa note d’analyse sur l’exécution budgétaire 2014, la Cour des comptes met ainsi en exergue, pour l’ensemble de la mission, le fait que « l’atteinte ou non des cibles pour les indicateurs de programme n’a souvent pas de conséquences sur la construction budgétaire ». De son point de vue – que le Rapporteur spécial partage – « les cibles assignées aux indicateurs traduisent de véritables ambitions, plutôt que des prévisions de tendance ». Ce problème se pose par exemple pour les plans de prévention des risques de technologiques : ainsi que le relève la Cour, la programmation initiale des crédits demeure excessive.
Dans ces conditions, il importe que le chantier de simplification des indicateurs engagés dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2015 soit pleinement mené à bien.
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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE
Commentaire de M. David HABIB, Rapporteur spécial
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SOMMAIRE
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Pages
I. L’EXÉCUTION SATISFAISANTE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 177
II. LA SITUATION DE L’ÉCOLE NATIONALE SUPÉRIEURE MARITIME, SEUL OPÉRATEUR DU PROGRAMME 205 181
III. LES DÉPENSES FISCALES 183
I. L’EXÉCUTION SATISFAISANTE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE
Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour des trois grandes priorités suivantes :
– renforcer la sécurité maritime et la protection de l’environnement ;
– promouvoir la flotte de commerce et l’emploi maritime français ;
– assurer un meilleur contrôle des activités maritimes, en particulier des activités de pêche.
En loi de finances initiale pour 2014, le programme 205 avait fait l’objet d’une ouverture de crédits à hauteur de 191,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 192,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP).
En 2014, les fonds de concours rattachés au programme Sécurité et affaires maritimes ont représenté 6,6 millions d’euros (contre 14,3 millions d’euros en 2013) et ont eu pour objets principaux les rémunérations des prestations fournies par les services maritimes en métropole et outre-mer (28) ainsi que la participation de l’Union européenne à la mise en œuvre du système d’information statistique des activités de pêche, cette dernière ayant fortement chuté entre 2013 et 2014, passant de 9,05 millions d’euros à 2,3 millions d’euros. En effet, les remboursements par fonds de concours sont liés à l’envoi des dossiers de demande de remboursement à la Commission européenne, et à la durée d’instruction par celle-ci. La préparation des dossiers peut durer plusieurs mois. Par ailleurs, les montants fluctuants d’opérations éligibles réalisées chaque année ne permettent pas de lisser les montants de remboursement à un niveau équivalent tous les ans.
Au titre des reports de l’exercice 2013, le programme a perçu un total de 5,7 millions d’euros en autorisations d'engagement et 7 millions d’euros en crédits de paiement. Pour l’essentiel, ces reports correspondent soit à des fonds de concours reçus tardivement, soit, pour 2,3 millions d’euros, à diverses charges à payer (29).
Par ailleurs, il convient de signaler, un transfert sortant intervenu en cours de gestion vers la mission Défense. Un montant de 0,64 million d’euros en autorisations d’engagement en provenance de l’action 1 Sécurité et sûreté maritime a été transféré par un décret du 21 août 2014 au bénéfice du programme 146 Équipement des forces afin de participer financièrement à la fourniture et à l’entretien du système de surveillance maritime intégré au dispositif SPATIONAV V2 (30). Ce montant est renégocié chaque année, en fonction de l’évolution des besoins. Il ne s’agit pas d’une rémunération de prestation récurrente, mais d’une participation aux développements du programme. Pour 2015, il est prévu 0,1 million d’euros en autorisations d'engagement, et 0,71 million d’euros en crédits de paiement.
Contrairement à ce qui avait été constaté en 2013 pour couvrir le financement des aides consécutives à la mortalité ostréicole, aucun transfert entrant n’est à signaler pour la gestion 2014.
À la réserve de précaution initiale, constituée en début d’année à partir de 7 % des crédits du programme soit 12,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, s’est ajouté un « surgel » décidé en première loi de finances rectificative (LFR) pour 2014, d’un montant de 2 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement (31), portant ainsi le montant des crédits mis en réserve à 14,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Il est rappelé que le taux de mise en réserve sur les crédits votés en LFI est défini dans le cadre d’une circulaire annuelle de la direction du budget et est pris application des dispositions de la LOLF et du décret GBCP (32). Il est établi selon deux modalités selon qu’il s’agisse de crédits de masse salariale (Titre 2, taux minoré à 0,5 %), ou d’autres natures (taux à 6 % en 2013, 7 % 2014, 8 % en 2015). Pour le programme 205, il convient de signaler que l’assiette de calcul de la réserve de précaution pour le taux normal (7 %) inclut l’action 3 portant les exonérations de charges patronales pour les armateurs de la flotte de commerce.
Selon le rapport annuel de performances pour 2014, le gel supplémentaire avait pour objet de garantir l’effectivité des annulations sur la réserve, proposées par la LFR précitée. Selon les informations transmises à votre rapporteur, l’annulation d’un montant de 2 millions d'euros a porté sur des crédits nets de réserve (33), et a été répartie sur différentes actions du programme.
Deux opérations ont ensuite affecté les crédits gelés :
– en fin d’année, un dégel à hauteur de 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2 millions d’euros en crédits de paiement a permis de compenser d’une part une exécution plus importante que prévue sur l’action « flotte de commerce », et, d’autre part, le paiement d’une note de débit présentée par la Commission européenne dans le cadre de la clôture de l’ancien Instrument financier d’orientation des pêches (IFOP) ;
– le décret d’avance du 2 décembre 2014 a annulé une partie des crédits à hauteur de 5,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,5 millions d’euros en crédits de paiement.
Au total, en tenant compte de l’ensemble des crédits disponibles tous mouvements confondus, le taux de consommation des crédits atteint 96,5 % pour les autorisations d’engagement, et 96,2 % pour les crédits de paiement.
À la lumière de ces données l’exécution budgétaire est donc satisfaisante aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.
EXÉCUTION 2014 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 205
Prévision LFI
Consommation
Intitulé de l’action |
Autorisations d’engagement |
Crédits de paiement | |
01 |
Sécurité et sûreté maritimes |
28 738 328 |
29 207 347 |
23 207 328 |
23 898 167 | ||
02 |
Gens de mer et enseignement maritime |
30 286 719 |
30 286 719 |
28 702 848 |
28 420 103 | ||
03 |
Flotte de commerce |
71 065 000 |
71 065 000 |
72 400 128 |
72 395 218 | ||
04 |
Action interministérielle de la mer |
10 526 904 |
10 611 904 |
8 341 486 |
8 026 809 | ||
05 |
Soutien au programme |
6 254 729 |
6 654 729 |
7 685 966 |
9 491 915 | ||
06 |
Gestion durable des Pêches et de l’Aquaculture |
51 047 000 |
51 047 000 |
48 639 553 |
43 350 610 | ||
Total des crédits prévus en LFI |
197 918 680 |
198 872 699 | |
Ouvertures / annulations y.c. FDC et ADP |
+ 4 253 244 |
+ 406 415 | |
Total des crédits ouverts |
195 910 324 |
193 017 514 | |
Total des crédits consommés |
188 977 309 |
185 582 822 | |
Crédits ouverts - crédits consommés |
+ 6 933 015 |
+ 7 434 692 | |
Source : projet annuel de performance.
Le volet sécurité et affaires maritimes a été marqué par une sur-exécution sur l’action flotte de commerce (34). Cette action reste la première dépense budgétaire du programme 205. En 2014, elle s’est révélée supérieure de 1,3 million d’euros à la loi de finances initiale, du fait de dettes de l’État envers l’ENIM (établissement national des invalides de la marine) et l’ACOSS, financées par le dégel partiel de la réserve de précaution. Par ailleurs, la compensation des exonérations de charges sociales pour les navires battant pavillon français s’est élevée à 44,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, en légère augmentation par rapport à 2013 (+ 3,3 millions d’euros). La majorité de ces compensations sont dues aux armements de transport de passagers qui ne sont pas inscrits au registre international français (RIF).
En ce qui concerne le volet pêche et aquaculture, il convient de rappeler le financement d’une note de débit notifiée par la Commission européenne en juillet 2014 dans le cadre de la clôture de l’Instrument financier d’orientation des pêches, pour un montant de 7,96 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ce solde négatif notifié peut résulter, soit de la non-consommation de la totalité des crédits versés par la Commission (trop perçu), soit des irrégularités constatées lors de l’opération de clôture.
Concernant par exemple la Réunion, la Commission a émis une note de débit de 2,4 millions d’euros dont la date limite de paiement était le 11 avril 2014. Ce montant correspond essentiellement à des irrégularités liées à l’opération de construction de 6 palangriers en Chine. Cette irrégularité a été notifiée à l’office de lutte anti-fraude. Cette note de débit n’ayant pas été honorée dans les délais prescrits, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure au préfet de la réunion le 18 juin 2014 ce qui a entraîné automatiquement des pénalités de retard. Le montant a pu être soldé en août 2014, à la suite d’une note de la directrice de cabinet du Premier ministre au préfet de la Réunion, en prélevant sur un compte de tiers sur lequel sont inscrits les fonds communautaires, un montant total définitif de 2,43 millions d’euros.
Une aide d’urgence a également été accordée aux mytiliculteurs pour un montant de 3,7 millions d’euros. Les marges de manœuvre ayant permis le financement de ces actions ont été dégagées grâce à la non-mise en œuvre de la contrepartie nationale du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), et par une économie de constations sur la compagnie générale maritime et financière (CGMF) (35).
Il est notable que l’exécution les crédits de l’action 6 Gestion durable de la pêche n’ait pas été affectée par la survenance de crise majeure dans le secteur.
Enfin, le rapporteur spécial souhaite insister sur l’importance des missions réalisées grâce aux crédits du programme 205, et sur la nécessité de maintenir un niveau d’engagement suffisant.
La plupart des budgets alloués aux différents services correspondent quasi exclusivement à des dépenses obligatoires, les enveloppes étant de ce fait consommées bien avant la fin de l’année budgétaire.
Il convient de rappeler ici les termes de la Cour des comptes qui énonçait très justement, à propos des centres de sécurité des navires, que « si le coût pour les finances publiques du système de contrôle, essentiellement composé de la masse salariale des inspecteurs peut apparaître relativement limité, en revanche, la valeur des services rendus, plus délicate à appréhender a priori, n’en est pas moins considérable. Les avantages que doit retirer la collectivité nationale de cette politique publique […] doivent s’apprécier en termes de coûts humains et financiers, de risques matériels et environnementaux que peuvent faire courir les déficiences et les lacunes des contrôles de sécurité » (36).